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1 2014 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 복지재원 증세 방안 검토 : 기존 재원방안 평가와 사회복지세 도입 오 건 호 (내가만드는복지국가) 1. 시작하며: 복지증세 논의 본격화돼야 최근 복지재정 조달을 둘러싸고 정치적 갈등이 커지고 있다. 10월 7일 전국 시도 교육감들이 2015년도 누리과정 예산 중 어린이집 보육료 지원금을 편성하지 않겠다 고 선언했다. 2015년부터 교육청이 누리과정 예산 전액을 책임져야 하는데, 중앙정부 가 추가 지원 조치를 취하지 않자 대응에 나선 것이다. 이미 중앙정부와 지자체 사이 에선 기초연금 예산 책임을 두고 전투가 벌어지고 있다. 지난 9월 3일 전국 시장군수 구청장협의회가 기자회견을 열고 중앙정부에게 기초연금 인상에 따른 지자체 대응예 산 경감을 요구하며, 특단의 재정지원 대책이 없을 경우 복지디폴트 가 불가피하다고 경고했다. 1) 지자체가 사실상 자체 세입 권한이 없는 상황에서 중앙정부가 자신의 정치적 의사 결정에 의해 추진되는 복지정책이기에 복지확대에 따른 지자체 추가 대응예산 몫까지 책임지는 게 이치에 맞다. 그런데 중앙정부 역시 재정 부족으로 어려움을 겪고 있다. 2014년 국회에서 의결된 중앙정부 재정적자는 25.5조원이지만 세수 결손으로 실제는 35조원에 육박할 것으로 예상된다. 국회에 제출된 2015년 예산안을 보면 내년에도 재 1) 전국시장군수구청장협의회(2014), 과중한 복지비용 부담으로 야기되는 지방의 파산을 방지하기 위한 대책마련 촉구!: - 전국 226명 시장 군수 구청장 공동성명서 발표 ( )

2 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 정적자가 33.6조원에 달한다. 2) 중앙정부는 경기가 활성화되면 세수도 증가할 것이라 이야기하지만 속내는 힘든 모양이다. 증세 없는 국정 운영을 장담했던 박근혜정부 역시 증세 방향으로 가고 있 다. 올해 하반기부터 담뱃세 인상, 주민세, 자동차세, 지방세 감면 축소 등 증세를 추 진해 서민증세 논란을 낳고 있다. 나는 대한민국 복지 발전을 위해서는 상당한 규모의 증세가 불가피하다고 판단한 다. 박근혜대통령은 지출개혁, 지하경제 양성화 등 직접 증세 없이 재정을 마련하겠다 고 장담했으나 우리나라의 재정 여건에서 이러한 경로로 조달될 수 있는 재원의 양은 한정적이다. 우리나라 재정은 애초 규모가 작고, 토목 분야도 이제는 상당히 포화상태 에 이른데다가 일부는 민간투자 사업으로 대체되고 있어서 지출개혁 여력이 그리 크 지 않다. 지하경제 양성화 역시 꼭 달성해야 할 숙제지만 시간이 걸리고 얼마가 발굴 될지 모르는 미래 어음 에 가깝다. 이미 정치적 갈등 주제로 떠오른 복지 예산 책임 과 30조원대 재정적자 현실에서 일부 지출개혁, 언제 생길지 모르는 지하경제 양성화 논의로만 재정확충 방안을 미룰 수 없다. 이 글은 정치권이 제안했던 기존 재정확충 방안의 한계를 검토해 복지를 위한 증 세 필요성을 확인하고, 조세저항을 넘어서는 효과적인 증세 정치를 위해 복지에만 쓰 는 목적세 방식의 복지증세를 제안한다. 2. 박근혜정부 공약가계부 검토 1) 공약가계부 개요: 2017년 복지지출 약 28조원 필요 박근혜 정부가 2013년 5월 대선 공약 이행을 위한 [공약가계부]를 발표했다. 지난 대통령선거에서 약속했던 135조원의 사용처와 재원조달방안을 가계부라는 이름으로 국민에게 선보인 것이다. 3) 공약가계부는 세출점감(84조원)과 세입개혁(51조원) 비중 2) 기획재정부(2014), 2015년 예산안 ( ) 3) 정부는 공약가계부는 역대정부 최초로 국민들에게 제시하는 것 이라며 자화자찬한다. 하지만 엄격히 따진다면, 공약가계부는 지난 인수위원회에서 발표되었어야 할 문서이다. 그런데 인수위원회는 아예 공약 재정방안에 대해 논의조차 하지 못했다. 그만큼 준비가 부족한 체 공약이 태어났다. 대통령에 취임하고 나서야 기획재정부를 중심으로 공약 재원방안을 준비해 6개월이나 지각해 발표된 문서이다.

3 기획세션 : 재원 229 을 6:4로 발표하는 등 체계적인 모양새를 갖추었다. 세율 인상이나 세목 신설 같은 직접 증세 없이 기존 재정 개혁을 통해서 공약 이행 비용을 마련하겠다니 국민의 입 장에선 가장 솔깃한 내용으로 채워져 있다. <표 1> 박근혜정부 공약가계부 개요 (2013~17년 합계. 조원) 항 목 계 소요재원 국민행복 79.3 경제부흥 33.9 문화융성 6.7 평화통일 기반구축 등 재원대책 세출 절감 84.1 세입 확충 출처: 기획재정부, 박근혜정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획 [공약가계부] 발표 ( ) <표 1>을 보면, 박근혜정부는 국민행복, 경제부흥, 문화융성, 평화통일 등 4대 국 정과제 수행을 위해 135조원이 필요하다. 이 중 복지에 해당하는 국민행복 재정이 79.3조원인데, 경제부흥 주제에 포함된 교육 예산을 포함한 복지 분야는 약 90조원에 이른다. 사실 복지공약의 실제 크기는 연평균 금액이 아니라 임기 최종년도 추가 소 요재정 규모로 판단되어야 한다. 대부분의 복지공약이 단계적으로 확대하기 때문에 최종년도 지출이 공약의 크기를 말해 줄 수 있다. 박근혜 후보는 대선공약집에서 임 기 중 총액 131.4조원, 연평균 26.3조원을 제시할 뿐, 연도별 소요재정액을 공개하지 않았다(이는 문재인후보는 마찬가지). 4) 다행히 공약가계부에서는 연도별 필요재정이 제시되어 있다. 2017년 소요액이 총 46.2조원인데 이 중 복지분야는 약 28조원 수준 이다. 5) 4) 새누리당(2012), [제18대 대통령선거 새누리당 정책공약] ( ). 5) 공약가계부에서 국민행복 분야 소요액은 2017년 24.6조원이다. 여기서 문재인후보 복지공약과 비교하기 위해 국민행복 분야의 민생치안, 국가재난관리체계 예산을 제외하고, 평화통일 분야의 사병월급 인상을 포 함하면 27.7조원이다. 여기에 서민임대주택에서 일부 주거 복지를 감안해 28조원 수준으로 추정했다. 국 민행복주택은 대부분 융자지출이어서 복지로 포함하기 어렵다. 뒤에서 보겠지만, 문재인후보의 2017 년 복지공약 소요재정은 54.7조원으로 박근혜대통령의 거의 2배에 달한다. 민주통합당, [대선공약자료집: 사람이 먼저인 대한민국 - 국민과의 약속 119] ( ).

4 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 2) 세출절감 계획과 평가: 집권 초반부터 계획에서 이탈 공약가계부는 134.8조원을 마련하는데, 애초 대선 공약 134.5조원과 거의 같고, 세 출과 세입의 비중도 비슷하다. 세율 조정이나 세목 신설과 같은 '직접 증세'를 제외한 것도 공약대로이다. 우선 세출절감 내역을 살펴보자. 박근혜대통령은 대선 공약집에서 예산에서 복지지출과 의무지출을 제외하고 남는 재량지출(정부총지출의 약 40%, 약 150조원) 부문에서 7% 일괄 축소하고, 여기에 추가해서 SOC 투자, 산업 지원 등 경 제개발예산을 7% 감축하겠다고 밝혔다. 즉, 세출절감 원칙만 제시할 뿐, 구체적인 내 용은 말하지 않았다. 그만큼 세출절감 공약이 추상적이었다. <표 2> 연차별 세출절감 추진계획 (조원) 구 분 합계 ㅇ 의무지출 조정 ㅇ 재량지출 조정 SOC 분야 산업 분야 농림 분야 복지 분야 (주 택) (2.1) 4.0 (2.9) 3.4 (2.5) 2.9 (2.0) 기타 분야 ㅇ 이차보전 전환 ㅇ 국정과제 재투자 (9.5) 합 계 출처: 기획재정부, 박근혜정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획 [공약가계부] 발표 ( ) 공약가계부 역시 원칙적이고 애매한 수준에 머물고 있다. 6) 주요 내용을 보면, 첫 째, 세출점감에서 가장 큰 규모를 차지하는 게 국정과제 재투자 40.8조원인데, 이와 관련한 내용이나 설명이 없다. 전체 135조원의 30%에 해당되는 총액만 제시되어 있 다. 다른 재원방안을 검토하고 남는 몫을 모두 국정과제 재투자 로 산정한 것은 아닌 지 의심이 든다. 기존 국정과제를 새로운 사업으로 재투자하는 것이라면 기존 사업과 새로운 사업이 질적으로 얼마나 다른 것이지 검증돼야 한다. 그렇지 않으면 유사한 6) 공약가계부에 대한 비판은 오건호(2013), 박근혜 정부 공약 가계부, 낙제점이다 (프레시안 ) 참조.

5 기획세션 : 재원 231 사업을 이름만 바꾸고 세출점감을 통한 신규 공약사업으로 치장할 수도 있기 때문이 다. 아마도 국정과제 재투자 는 기존 사업들을 일정 한도로 예산을 묶는 방식을 통해 조달하겠다는 것으로 이해된다. 애초 공약도 재량지출 7% 절감, 경제개발 예산 추가 7% 절감 등 획일적 가이드라인을 제시한 바 있다. 그런데 국민이 원하는 세출개혁은 기존 사업의 옥석을 가려 부실하게 진행되는 사업을 개혁하라는 것이지 국가사업을 일괄적으로 축소하라는 것이 아니다. 그러다가는 꼭 필요한 핵심 사업들이 오히려 억 제되는 부작용이 발생할 수밖에 없다. 이런 방식으로 재정 절감 작업이 실제 진행될 수 있을지도 의문이다. 둘째, 재량지출 조정 34.8조원 역시 애매하기는 마찬가지다. 예를 들어, 복지분야 에서 12.5조원이 재량지출 조정을 통해 마련된다. 복지를 늘린다면서 어떻게 기존 복 지에서 12.5조원이나 줄일 수 있단 말인가? 공약가계부 발표 직후 진행된 언론과의 문답에서 세출 절감에서 복지지출이 12.5조원 줄어드느냐 고 기자가 물었다. 이에 방 문규 기획재정부 예산실장 보금자리주택 150만호가 철도부지 위에 짓는 '행복주택'으 로 개념 변경되면서 구조조정되는 게 9조5000억원을 차지한다 고 답했다. 7) 기존의 보금자리주택이 행복주택으로 이름이 바뀌니 기존 보금자리주택 예산을 절감하고 행 복주택만큼 재원을 늘린다는 이야기다. 사업 방식만 달라졌을 뿐 모두 정부가 주관하 는 임대주택이지 아닌가? 사실상 새로운 사업도, 추가 재원조달도 아니다. 셋째, SOC 분야에서 총 11.6조원을 절감하는데, 공약가계부에선 구체적 내역이 없다. 대신 공약가계부는 SOC 분야 지출을 줄이면서 민간투자사업을 활성화하겠다고 밝혔다. 민간투자사업 역시 현재 정부의 재정지출을 줄여주지만 장기적으로 민간에게 수익을 보장해주어야 하기에 재정사업에 비해 국민에게 더 부담을 주는 방식이다. 민 간투자사업이 도입되면 당장 정부 SOC 지출은 줄겠지만 SOC 사업 총량은 변하지 않는 대신 국민 부담만 늘어난다. 장기적 시야에서 보면 세출절감으로 간주하기 어려 운 내용이다. 넷째, 이차보전 전환 역시 세출절감이기 보다는 수치 꼼수로 불릴만 하다. 이는 정부의 재정융자 사업에서 기존 융자금 지출 대신 이자 차이만을 지급하겠다는 것이 다. 예를 들어 정부가 보금자리주택 건설에 1조원을 융자지출하면 재정지출로 1조원 이 소요되지만, 이차보전 방식에서는 보금자리주택 사업자가 정부 융자금 대신 금융 7) 공약가계부를 발표한 2013년 5월 31일 기획재정부의 기자브리핑 1문 1답.

6 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 시장에서 1조원을 조달하고 이에 따른 추가 이자 비용을 정부로부터 보전받기에 정부 지출은 추가 이자비용만 계산된다. 정부의 입장에서 당장 1조원의 융자지출을 줄일 수 있겠지만 장기적으로 국채로 조달하는 것보다 높은 시장금리에 의존하므로 국민의 입장에서 예산을 낭비하는 일이다. 8) 그러면 박근혜정부의 세출절감 국정운영은 얼마나 계획대로 진행되고 있을까? 대 표적으로 SOC 분야를 살펴보자. 공약가계부를 발표하고 첫 번째 살림 계획서인 2014년 예산안부터 세출절감은 크게 후퇴했다. 2014년 예산안을 보면 SOC 투자규모 (23.3조)는 4대강을 제외한 평년 수준( 년 평균 22.4조)보다 확대하고 있고, 민간투자 등을 감안하면 실질적인 건설 투자규모(60조5000억원)도 이전 수준을 그대 로 유지하고 있다. 정부 스스로 2014년 예산안을 설명하면서 당초 공약가계부 2014 년 이행계획과 비교해 오히려 '농업'을 2000억원 늘렸고 'SOC'는 1.7조원에서 1조원 축소, '산업'은 9천억 감축에서 2천억 축소로 후퇴했다고 인정하고 있다. 9) 2015년 예산안은 어떤가? 2013년 가을 발표한 중기재정운용계획에 의하면 SOC 분야는 연평균 5.7%씩 줄여 나간다했다. <표 3>에서 보듯이, 계획에 따르면 2013년 24.3조원, 2014년 23.3조원, 2015년 22.0조원이었다. 그런데 2013년은 추경 편성으로 25.0조원으로 늘었고, 2014년 9월 국회에 제출된 국가재정운용계획을 보면, 2014년 23.7조원 0.4조원, 2015년은 24.4조원을 계획하고 있다. 이미 임기 3년간 SOC 분야 에서 세출 절감이 지켜지지 않고 있다. 10) 8) 2013년 예산안을 마련하는 과정에서도 이명박정부가 이차보전 방식을 활용했다. 이명박정부는 기존 융자 지출 중 3.5조원(국민주택기금 3.0조원, 중소기업진흥기금 0.3조원, 에너지특별회계 0.2조원), 신규 3.2조원 (생애최초 주택구입자금 2.5조원) 등 총 6.7조원을 재정융자 대신 이차보전으로 전환했다. 이렇게 정부는 무리하게 재정지출을 줄이려는 편법에 의지하면서 불필요한 이차보전액 1,168억원을 낭비하고 있다. 이는 올해뿐만 아니라 매년 계속되는 예산 낭비이다. 9) 기획재정부(2014), [2014년 예산안] ( ). 10) 세출 절감에서 가장 큰 규모를 차지하는 국정과제 재투자 는 어떻게 진행되고 있는지 파악할 수조차 없다. 애초 우려했던대로 세출절감 목표 총량 수치를 채우기 위해 포괄적으로 배치한 항목에 불과했거나, 사실상 세출절감에 해당하지 않는 사업 재편에 불과하다는 의문이 계속 남는다. 주택부문에서도 공약가 계부는 2014년 2.1조원, 2015년 2.9조원을 절감하겠다고 밝혔지만 2014년 오히려 0.7조원 늘어났고(본예 산 기준 17.5조원 -> 18.2조원. 추경예산 기준으로 계산하면 18.8조원에서 18.2조원으로 0.6조원 감소에 그침), 2015년에는 18.6조원으로 줄기는커녕 오히려 0.6조원이 또 는다.

7 기획세션 : 재원 233 <표 3> SOC 분야 지출 계획 비교 구 분 ~ 17 연평균 2013년 재정운용계획 Δ 년 재정운용계획 * Δ5.2 차이 기획재정부(2013), 2013~2017년 국가재정운용계획 ( ). 기획재정부(2014), 2014~2018년 국가재정운용계획 ( ). * 2013년 수치는 추경 정부는 2014년 5월 공약가계부 발표 1주년을 맞아 세출절감과 세입확충을 총괄 점검하는 재정개혁위원회를 설치했다. 지난 8월 열린 2차 재정개혁위원회에서 정부 는 2013년 70여개 재정개혁과제를 중점 추진하여 향후 5년간 20조 원 수준의 재원을 확충한데 이어 2014년에도 이미 60여개의 개혁과제를 추가 발굴해 6조 원 수준의 재 원을 추가 확보 했다고 밝혔지만 구체적 내용을 제대로 공개하고 있지 않아 그 내역 을 검증할 수 없다. 애초 공약가계부 구성에 맞게 조목조목 목표 대비 실적을 발표해 야 하건만, 총괄적 수치와 몇 개 재정개혁 사례를 나열하는 것으로 대신한다(기획재정 부 2014). 11) 재정개혁 사례들도 통상 진행되는 정부사업 개혁 수준을 넘지 않아 보인다. One-Stop 서비스 확대, 중복사업 정비 등은 역대 정부에서 항상 추진하던 일이었다. 일부 직접융자 지원사업을 이차보전 사업으로 전환하는 것 역시 앞에서 지적했듯이 장기적으로 보면 재정 부담을 오히려 늘리는 일이다. 결국 정부가 내놓은 재정확충 방안은 계획대로 이루지 못할 가능성이 크다. 3) 세입확대 계획과 평가: 계획 대비 60% 가능 박근혜정부는 지하경제 양성화, 비과세감면 정비, 금융소득 과세강화, 세외수입 확 대 등 세입확충으로 임기 중 총 50.7조원을 마련한다는 계획을 세웠다. 공약가계부의 세입 확대 계획은 얼마나 내실있으며, 또한 예정대로 진행되고 있는가? 11) 기획재정부(2014), 지속적인 재정개혁을 통해 국가재원 확충 2014년 제2차 재정개혁위원회 개최 )

8 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 <표 4> 연차별 세입확충 계획 (조원) 구 분 합계 지하경제양성화 비과세 감면 정비 금융소득 과세강화 세외수입 합 계 출처: 기획재정부, 박근혜정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획 [공약가계부] ( ) 박근혜대통령이 가장 강조하고 세입 확충에서 가장 규모가 큰 영역인 지하경제 양 성화를 먼저 살펴보자. <표 4>를 보면 지하경제 양성화 부문에서 임기 중 총 27.2조 원을 조성하겠다는 데 여기서도 구체적 내용이 없다. 2014년부터 매년 6~7조원씩 마 련하는데, 어떠한 형태의 지하경제인지 설명이 없고, 어떻게 이 금액이 계산되었는지 도 알 수 없다. 단지 고의적 소득탈루, 민생침해형 탈세 등 에서 지하경제를 양성화하 겠다며 FIU(금융정보분석원) 정보 활용, 영수증 발급 확대 등 세원 투명성 제고 가 설명의 전부이다. 아직 지하경제 양성화 부문에서 구체적 성과를 확인하긴 어렵다. 애 초 과세인프라 구축과 관련되어 있어 당장 재원이 확보되기도 어렵고 얼마가 발굴될 지도 모르는 어음 과 비슷한 재원이었다. 세입방안에서 구체적으로 논의할 수 있는 부문은 비과세감면 축소이다. 비과세 감 면 조치는 이미 항목별로 진행된 것이기에 축소 방안을 실제로 설계할 수 있는 영역 이다. 여기서 제기되는 문제는 이해관계 당사자들의 저항이다. 그만큼 정부의 의지가 중요하다. 정부는 비과세 감면 부문에서 임기 5년간 약 18조원을 마련하겠다고 약속 했다. 그런데 2015년 조세지출예산서를 보면, 2014년 축소 목표가 1.8조원이었는데, 실제는 33.8조원에서 33.0조원으로 0.8조원 줄이는 데 그쳤다. 2015년에는 축소 목표 액이 4.8조원으로 대폭 커진다. 올해도 32조 9810억원에서 33조 548억원으로 오히려 738억원 증가한다. 12) 사실상 4.9조원 차질이 발생한 것이고, 2013년 실적까지 감안하 면 1조원이 더해져 이미 계획에 비해 약 6조원이 어긋나 있다. 사실상 비과세감면 축 소를 통한 재정 마련이 공문구가 되어가고 있는 셈이다. 12) 기획재정부(2014), [2015년도 조세지출예산서] ( )

9 기획세션 : 재원 235 정부가 재정개혁위원회에서 제시한 세입 확충 성과도 검증하기 어렵다. 대표적 사 례를들을 보면, 마사회특별적립금, 스포츠토토 판매수익금의 정부재정 편입은 예산 세 입은 늘어나겠지만 부처가 직접 관리해 사용하던 사업이 예산체계로 편입되는 것일 뿐, 정부사업의 세입 총량이 느는 것은 아니다. 도시공원 규제 완화를 통한 민간투자 활성화, 군 유휴지 용도변경 통한 매각 등 역시 국가자산을 민간에 넘기는 일로 적극 적인 재정확충으로 보기 어렵다. 결국 세입 확충 역시 애초 공약가계부가 부실했고 실제 계획대로 진행되지도 않아 보인다. 애초 박근혜정부의 세입확충 계획이 뚜렷한 근거 없이 마치 대단한 재원이 마련될 것 같은 환상만 심어주는 도깨비 방망이 아니냐는 비판이 제기되어 왔다. 실제 국회 예산정책처도 구체적인 계산 근거가 공개된 바 없고, 공약가계부에 대한 검토도 거 의 없어 실현가능성에 대한 논란이 야기되고 있다 고 지적하고 있다. 국회예산정책처 는 지하경제 양성화 부문에서는 목표 대비 60~70%만 가능할 것으로 진단했다. 비과 세감면 부문에서도 정부가 2014~2016년에 일몰이 도래하는 항목들을 당초 계획대로 실현하더라도 공약 재원조달 계획 대비 절반 수준만 달성할 것으로 내다봤다. 이를 종합하면, 지하경제 양성화, 비과세감면 정비 등을 통해 목표금액 총 48.0조원 중 60%인 29.1조원이 가능할 것이라는 진단이다(국회예산정책처 2013: 116). 13) 3. 보편복지의 필요재정 규모와 재원 방안 : 문재인 후보 사례 지금까지 박근혜정부의 공약가계부 평가를 통해 복지재정 공약의 한계를 살펴보았 다. 지금도 재정적자, 지자체와 교육감의 재정 지원 요구 등으로 어려움을 격고 있는 상황이라 근본적 대책이 필요한 시점이다. 그런데 재정확충은 박근혜후보보다 강력한 복지공약을 내세웠던 보편복지 진영에게 더욱 절실한 과제이다. 코르피(Walter Korpi) 가 재분배의 역설(paradox of redistribution) 이라고 표현했던 보편복지의 효과는 세 입 확대를 통해 재정 총량이 커져야 발생한다. 그런데 지난 몇 년간 복지는 늘고 있 13) 국회예산정책처(2013), IV. 공약 재원조달 계획 검토, [2014년 세입예산안 분석 및 중기 총수입 전망] ( ). 금융소득과세 강화를 통한 2.9조원은 목표대로 달성할 것으로 가정한다.

10 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 으나 세입은 제자리에 멈춰 서 있다. 그 결과 무상급식, 무상보육, 기초연금 등에 예 산 지출이 늘고 있지만 기초생활보장제, 공공주거 등 취약계층 복지들이 방치되는 의 도하지 않은 결과가 초래되고 있다. 복지에서도 불균등 발전이 나타나고 있는 것이다. 이는 박근혜정부보다 보편복지 세력이 더욱 복지재정 확충 비전을 명확히 수립해야 한다는 점을 의미한다. 보편복지 진영이 주창하는 복지 확대 규모는 어느 정도인지, 어떻게 그 재원을 마련하려 하는지를 지난 대통령선거 문재인 후보의 공약을 중심으 로 살펴보자. 1) 문재인후보 복지재정 공약 평가 2012년 총선을 앞두고 예사롭지 않은 일이 발생했다. 기획재정부가 복지공약 재 정소요 및 재원조달 방안에 대한 복지T/F회의 를 구성하고 정치권의 복지 공약 이행 가능성을 점검하겠다고 나선 것이다. 이는 복지 공약 확대 경쟁을 내건 정치권을 향 한 비판이었지만 실제는 보편복지를 주창하는 당시 야권을 향한 공세였다. 기획재정 부는 정치권 복지공약을 분석하면 5년간 최소 268조원이 소요되고, 정치권이 내놓은 재정조달방안으로 이를 달성할 수 없다고 비판했다. 14) 선거를 앞두고 행정부가 정당의 선거공약에 강한 비판을 제기하는 건 이례적인 일 이고, 선거 개입으로 지적받을 수 있는 부적절한 행위이다. 여기서 주목할 것은 기획 재정부 행위의 적절성 여부가 아니라 민주통합당의 대응 방식이다. 민주통합당은 기 획재정부의 비판에 응답하지 않고 중앙선거관리위원회를 찾아가 부당선거개입을 중단 하게 해달라고 촉구했다. 형식적으로 행정부의 선거개입에 비판하는 건 당연하지만, 정무적으로 보면 자신의 보편복지 공약을 국민에게 더 알릴 수 있는 절호의 기회였 다. 복지공약 내용을 설명하고 재정방안이 충분히 마련될 수 있다며 유권자에게 비전 을 제시할 수 있었음에도 민주통합당은 이를 회피했다. 이는 민주통합당의 재정공약이 부실한 것이 아니냐는 의심을 가지게 한다. 꼭 행 정부가 아니더라도 언론, 시민사회에서 다양한 검증 요구가 있건만 민주통합당은 이 에 대해 성실히 답하지 않았다. 2012년 대선에서 민주통합당은 복지공약의 분야별 재 정소요액만 발표했다. 대통령 선거일 직전에 그나마 새누리당은 개별 복지 항목별 소 요액을 구체적으로 밝혔지만, <표 5>에서 보듯이, 민주통합당은 일자리, 기본소득보 14) 경향신문, 재정부, 복지공약 공개 비판 선관위 반대에도 강행 논란 ( )

11 기획세션 : 재원 237 장, 의료, 보육, 교육 등 분야별 소계 금액만 공개했다. 이 자료로는 개별 복지공약의 추계 객관성을 검증할 수 없다. 공공부문 정규직화 소요재정이 얼마인지, 기초생활보 장 부양기준 완화에 따른 소요재정이 얼마인지 알 수 없기 때문이다. <표 5> 문재인 후보 복지공약 - 출처: 민주통합당, [대선공약자료집: 사람이 먼저인 대한민국 - 국민과의 약속 119] ( ). 또한 민주통합당은 공약 완성년도인 2017년 소요재정도 발표하지 않았다. 복지공 약에 필요한 재정 규모로 임기 중 총 197.0조원, 연평균 38.5조원을 밝혔을 뿐이다. 최종년도 소요재정 규모를 밝히지 않은 것은 새누리당도 동일했지만, 보편복지를 주 창하며 복지 공약을 공세적 의제로 삼아야 하는 민주통합당으로서는 더욱 적극적이고 구체적으로 내용을 국민에게 알려야 했다. 당시 민주통합당 내부자료에 의하면 복지 공약 연평균 38.5조원에 해당하는 2017년 소요재정은 54.7조원이다. 15) 앞에서 살펴본 박근혜정부의 공약가계부에 담긴 28조원의 거의 두 배에 이르는 금액이다. 게다가 이 금액들은 중앙정부 몫만을 계산한 수치다. 만약 지자체 대응예산 재원까지 감안하면 15) 민주통합당, 문재인후보 공약이행 소요 재원 추계 (미공개 자료).

12 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 문재인후보의 복지공약 이행을 위한 총비용은 약 60조원에 이른다. 치밀하게 재정공 약을 마련했다면, 2017년 60조원 조달계획을 밝혀야 한다는 이야기다. <표 6> 문재인후보 재원조달 방안 (조원) 방안 금액 계 재정개혁 총지출의 4.1% 절감 복지지출 절감 0.8 복지개혁 건강보험료 부과체계 개편 건강보험료율 조정 2.0 비과세감면 정비 5.5 탈루소득 과세강화 4.3 조세개혁 법인세 소득세 0.4 금융종합소득세 1.4 합계 출처: 민주통합당, [대선공약자료집: 사람이 먼저인 대한민국-국민과의 약속 119] ( ). 박근혜, 문재인 두 후보의 최종 공약집은 선거 열흘도 채 남기지 않고 발표되었다 (문재인후보 12월 9일, 박근혜후보 12월 10일). 사실상 복지재정 공약 검증이 이루어 질 수 없었다. 이 역시 복지 의제를 적극적으로 활용해야 하는 게 민주통합당이고, 정 책선거를 강조해야 할 야당의 입장에서 안이한 대선 활동이다. 그런데 복지재정 공약이 발표되자 민주통합당은 새누리당으로부터 강한 비판을 받 았다. 새누리당은 12월 11일 재정공약을 별도로 발표하면서 문재인 후보의 재정공약 의 부실을 강하게 꼬집었다. <표 7>에서 보듯이, 새누리당은 문재인 후보의 복지공약 집 항목과 선대본 메니페스토 내용을 비교해 복지공약 소요재정 규모가 임기 중 총 192.5조원(연평균 38.5조원)이 아니라 25조원이 늘어난 217.5조원라며 과소추계를 비 판했다. 16) 반면 재정조달액은 발표액이 임기 중 총 197.0조원(연평균 39.4조원)이었 는데, 조세 수입의 지방교부세 이전, 비과세감면 축소의 과다계산 오류 등을 감안하면 실제 조달액은 50조원이 줄어든 147.0조원이라고 지적했다. 구체적 수치에 대해선 꼼 꼼한 검토가 필요하지만 대략적 방향은 일리가 있다고 판단되는 비판이지만, 임박한 선거를 앞둔 시점이라 더 이상 논쟁이 이어지지 못했다. 16) 이 역시 지자체 대응예산 몫은 계산에 넣지 않은 수치이다.

13 기획세션 : 재원 239 <표 7> 새누리당의 문재인 후보 재원공약 비판 재원 소요 공약 차이 실제 재원 192.5조원 공약 재원소요에서 누락: 19.0조원 축소된 재원: 6.0조원 217.5조원 지방이전재원 미고려: 연 7.5조원 재원 조달 197.0조원 147.0조원 비과세 감면 축소 과다추계: 연 2.5조원 - 출처: 새누리당(2012), 재원없이 공약없다: 박근혜의 나라살림 가계부(공약 수입지출표) 최종본 ( ) 재구성 정리. - 재원소요에서 누락은 도시재생사업, 환경 공약 등. 축소 재원은 보육비. 2) 민주통합당의 부자증세론 평가: 부자감세 철회를 중심으로 민주통합당의 재정공약개혁은 세 가지 분야로 구성되다. <표 8>에서 보듯이, 첫째 는 대형국책사업 타당성 재검토, 부진/중복사업 구조조정, 공공기관 출연 축소 등 재 정개혁이고, 둘째는 복지전달체계 개편, 건강보험료 부과체계 개편, 건강보험료의 합 리적 조정 등 복지개혁, 셋째는 조세감면 정비, 탈루소득 과세, 재벌/대기업 과세 정 상화 등 조세개혁이다. <표 8> 문재인 후보의 재원조달 규모 - 출처: 민주통합당, [대선공약자료집: 사람이 먼저인 대한민국 - 국민과의 약속 119] ( ). 재정개혁과 복지개혁은 건강보험료 부과체계 개편을 빼고는 박근혜후부와 비슷한 문제의식을 담고 있고, 두 분야 재정방안이 지닌 한계는 박근혜정부의 공약가계부 비 판과 동일하다. 문재인후보가 박근혜후보와 재정공약에서 다른 점은 조세개혁이다. 문 재인후보는 연평균 39.4조원을 마련하는데, 비과세감면 축소, 탈루소득 과세 강화, 소

14 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 득세/법인세 최고세율 인상 등으로 연 19조원을 충당한다. 과연 이 조세개혁 방안은 얼마나 현실성을 지닌 것일까? 비과세감면 축소 공약을 보자. 문재인 후보 공약은 국세감면율의 법정한도를 준수하며 12% 초반대로 낮추어 연 5.5조원을 마련하겠다고 약속했다. 2011년에 14.3%로 높아진 국세감면율을 노무 현정부 마지막 해인 1997년 12.5%로 낮추겠다는 구상이다. 그런데 새누리당이 지적 했듯이, 2012년 대선 경쟁 시기에 이미 2012년 국세감면율은 12.8%로 낮아진 상태 였고 이는 예산안 심의에서 알려진 수치였다. 그런데도 문재인후보는 여전히 국세감 면율을 12% 초반대로 낮추어 재정을 마련하겠다는 공약을 고수했다. 17) 사실 이 수치 는 민주당이 2011년 8월 마련한 [민주당 보편적 복지 재원조달방안 보고서]의 계산 방식을 수정없이 1년 후에도 그대로 사용한 것이다. 당시 2011년은 국세감면율이 14%대로 높아 이러한 논리가 가능했지만, 대선 시기인 2012년에는 이미 국세감면율 이 낮아져 있음에도 여전히 12%대로 낮추면 재정이 조달된다는 주장을 반복했다. 문 재인후보의 조세개혁 공약이 얼마나 부실한 지를 보여주는 상징적 사례이다. 탈루소득 과세 강화, 소득세/법인세 인상 등 부자증세는 어떤가? 탈루소득 강화는 박근혜후보의 지하경제 양성화 에 해당하는 분야인데 이것이 지닌 한계를 앞에서 지 적했다. 박근혜후보와 결정적으로 달라지는 세입 공약은 소득세/법인세 중심의 부자증 세에 있다. 이는 이명박정부가 행한 부자감세 철회의 의미를 지닌다. 당시 부자감세 철회는 문재인후보의 강력한 재정마련 공약이었으며, 지금까지도 새정치민주연합의 입장으로 사용되고 있다. 과연 부자감세 철회의 실제 내용은 무엇일까? 문재인후보는 대통령선거에서 지속적으로 부자감세 100조원 를 언급했다. 대통령 선거 TV 토론 등에서 이것이 논란이 되자. 이 주제를 둘러싸고 새누리당과 민주통합 당 사이에 정책 논평이 오고갔다. 새누리당은 2008년 이후 계속된 세제개편을 감안하 면 감세규모는 63.8조원에 불과하고 그 절반은 중소기업, 서민에게 돌아갔다고 주장 했고, 민주통합당은 100조원을 고수했다. 18) 부자감세 규모의 진실은 무엇일까? 민주통합당이 부자감세 100조원을 주창하는 17) 문재인후보 재정공약은 공약이행을 위한 재원조달 방안 및 추가소요재원 ( )과 [[대선공약 자료집: 사람이 먼저인 대한민국 - 국민과의 약속 119] ( ) 종합 정리. 2014년 국세감면율은 13.2%이다. 그런데 2014년 국세감면 산정부터 그동안 조세지출예산서 작성 대상에서 제외되었던 농수산 물 의제매입세액공제, 연금저축소득공제, 국민연금보험료 소득공제가 포함되었다. 이로 인해 국세감면액 이 연간 약 4.4조 원, 국세감면율이 1.6%p 증가하는 효과가 발생했다. 2012년 방식으로 산정하면 2014년 국세감면율은 11.6%로 낮아진다. 기획재정부(2014), [2015년 조세지출예산서] ( ) 18) 새누리당(2012), 논평: 문재인 후보는 100조 부자 감세 거짓 발언을 취소하라 ( ). 민주통합당(2012), MB 감세규모 100조원 근거 있다 등 ( )

15 기획세션 : 재원 241 근거는 두 가지이다. 하나는 2008년 국회에서 의결된 감세 세법개정의 년 임기 중 효과를 추계하며 약 90조원이다. 19) 이 수치에 대해선 정부나 예산정책처 모 두 의견이 비슷하므로 이를 토대로 100조원이라는 상징적 수치를 제시할 수 있다. 그 런데 2008년 감세가 소득세, 법인세, 종합부동산세를 중심으로 진행되었는데 이후 애 초 의결대로 추진된 것은 종합부동산세뿐이다. 소득세는 최고구간 세율 35%가 유지 되고 오히려 38% 최고구간이 생겼으며(세율로만 보면 부자증세), 법인세도 대기업에 해당하는 상위구간 세율이 25%에서 20%까지 인하되지 못하고 22%로 멈추었다. 즉 소득세, 법인세의 후속 개정을 감안하면 이명박정부 시기 감세 규모가 100조원이라는 주장은 설득력이 떨어진다. <표 9> 이명박정부 감세 목표와 실제 (세율 비교, %) 2007년 2008년 의결 목표 2012년 실제 부자감세 여부 소득세 상위계층 세율 인상 법인세 대기업 부분 감세 종합부동산세 1~3% 0.5~2.0% 완전 감세 이명박정부 감세의 주요 내용인 소득세, 법인세, 종합부동산세를 살펴보자. 20) <표 9>에서 보듯이, 애초 목표대로 실행된 건 종합부동산세뿐이다. 소득세는 2010년부터 당시 최고구간(과표소득 8800만원 초과) 35% 세율이 33%로 인하될 예정이었으나 이 후 부자감세 저항에 부딪혀 그대로 유지되었고, 2012년부터는 3억원 초과 구간에 38% 세율이 신설되었다. 세율로만 보면 부자감세보단 부자증세에 가깝다. 법인세도 1 19) 예산정책처 추계는 90.2조원, 기획재정부 추계는 88.7조원. 국회예산정책처(2009), [2008년 이후세제개편 의 세수 효과] ( ). 기획재정부(2012), 년 세법 개정에 따른 세수 효과 (박원석 의원 제출자료) 20) 다양한 공제 부문 감세, 부가가치세, 유가환급분에 따른 감세는 있지만, 여기서는 핵심 감세인 세율 인하 를 살펴본다.

16 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 억 기준 13%, 25% 세율체계를 2억원 기준 10%, 20%로 낮출 예정이었으나, 상위구 간 세율은 22%까지 인하되는 것으로 마무리되었다(2012년부터 200억 초과기업 22%). 감세 효과가 가장 큰 항목이 법인세율 인하였는데, 목표 대비 대기업 세율은 60%만 이행된 셈이다. <표 10> 년 세법개정 효과 (08~12년 누적기준. 단위: 조원) 2008년 개정 2009년 개정 2010년 개정 2011년 개정 합계 세목별 귀착효과 세수효과 출처: 기획재정부(2012), 년 세법 개정에 따른 세수 효과 (박원석 의원 제출자료) 이명박정부 감세 규모는 아직까진 기획재정부가 2012년 가을에 국회에 제출한 수 치가 가장 공식 수치이다. <표 10>에서 보듯이, 기획재정부는 애초 감세안이 계획대 로 이행되었다면 년 임기 중 총 감세규모가 88.7조원이었으나, 이후 이어 지는 세제개편에 따라 총 63.8조원으로 줄어들고, 이 중 대기업, 고소득층(연 5500만 원 이상)에게 제공된 건 31조원으로 48.6%라고 밝혔다. 실제 문재인후보는 선거운동과정에서 부자감세 100조원을 주장했으나, 정작 2012 년 10월 중앙선거관리위원회 홈페이지에 공시된 10대 정책이슈 의무질문에 대한 후 보별 답변 내용에서는 부자감세로 인한 세수 효과로 기획재정부 발표 수치인 63.8조 원을 제시하고 있다. 하지만 기획재정부 추계과정이 공개되지 않아 대략의 방향은 적 절하나 이를 완전히 신뢰할 수 없다. 감세의 계층별 효과 분석에서 정부가 서민중산 층 몫을 부풀린다는 비판이 있고, 2014년 '서민증세' 논란에서도 다시 이 주제가 등장 해 갈등 요인으로 작동하고 있다. 조속히 이명박정부 감세 규모, 이 중 부자감세 규모 등에 대해선 정부, 국회가 나서 매듭을 질 필요가 있다. 21)

17 기획세션 : 재원 243 <표 11> 선관의 의무질문에 대한 문재인후보 답변 의무질문 1 반대 누진 직접세 방식의 부유세를 도입해야 한다 이명박 정부에서 행해진 세법 개정으로 모두 63조8000억원의 세수 감소 발생한 것으로 최근 파악됨. 특히 재벌 대기업 및 슈퍼부자들의 감세 효과는 31조원(정부 주장)에 달해 중소기업 및 서민들의 감세효과 32조5000억원에 육박, 상대적으로 소수 계층에 세제 혜택이 가중되는 등 형평성 문제 가 크게 훼손되었음. - 출처: 중앙선거관리위원회 홈페이지 공시 ( 정책 공약 알리미 ). 2008년 의결된 세법개정만으로 부자감세 100조원 을 주장하기가 어려워지자 민주 통합당이 제시한 새로운 계산법이 조세부담률 차이에 따른 감세 효과이다. 대선 직전 부자감세 100조원 진실 공방이 벌어지자 민주통합당은 세법개정이 매년 이루어져 세수추계의 한계가 있다고 지적하고, 이명박정부 집권기간 동안의 전체적인 감세규모 를 정확히 계산하기 위해서는 객관적 기준인 조세부담률을 근거로 감세규모를 계산하 는 것이 타당 한다고 제기헸다. <표 12>에서 보듯이, 노무현정부의 조세부담률이 유 지되었을 때와 이명박정부 시기 조세부담률 차이에 경상 GDP를 곱하면 임기 중 감 세 규모가 99.5조원에 이른다는 논리이다. <표 12> 민주통합당의 이명박정부 부자감세 규모 산정 07년 08년 09년 10년 11년 12년 감세전 % 21.1% 21.4% 21.5% 21.7% 08~ 12 합계 조세부담률 실제 21.0% 20.7% 19.7% 19.3% 19.7% 19.2% 차이 - 0.6%p 1.4%p 2.1%p 1.8%p 2.5%p 감세 규모 6.2조 14.9조 24.6조 21.0조 32.8조 99.5조 - 민주통합당(2012), MB 감세규모 100조원 근거 있다 등 ( ) 21) 이와 별도로 82.3조원 규모에 달한다는 국회예산처 자료가 있으나, 이는 2011년 소득세율 최고구간 인상 및 이전 세법개정 누적효과가 반영되지 않은 추계이다. 국회예산정책처, 2008년 이후 감세정책 현황 (노회찬의원 제출자료 ). 한편 박원석 의원은 기획재정부가 조세지출예산서 작성과정에서 개 인사업자가 소득수준에 관계없이 중소기업으로, 토지에 대한 양도소득세 감면액을 모두 서민중산층 혜택 으로 계산하고 있으며, 이를 보완할 경우 2011년 국세감면에서 서민/중산층/중소기업이 얻은 감면 비중 이 정부 발표 58.2%가 아니라 49.2%라고 비판했다. 박원석 의원(2013), 기재부, 서민중산층에 대한 세 금감면 부풀려 ( ).

18 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 하지만 이러한 주장은 설득력을 지니기 어렵다. 조세부담률은 한해 국민이 얼마나 세금을 내었는지를 보여주는 지표이지만, 세제 개편뿐만 아니라 경제 상황, 조세탄성 치 등 여러 복합 요인이 작용한 수치이다. 감세전 조세부담률 추정수치도 엄밀하기 어렵고, 특정 세제개편의 효과를 조세부담률 차이로만 산정하는 것은 무리가 따른다. 조세부담률로만 보면 노무현정부는 어떨까? 노무현정부에서 2005년은 큰 세제개 편이 있는 해였다. 소득세가 9~36%에서 구간별로 각 1%p씩 인하되었고, 법인세는 1 억원 기준으로 15%, 27%였던 세율이 13%, 25%로 각 2%p인하되었다. 물론 같은 해 종합부동산세가 도입되어 2005년 0.4조원을 시작으로 2007년 2.4조원으로 늘었으 나 소득세, 법인세 감세를 상쇄하기엔 부족하다. 즉 조세정책에서 노무현정부에서도 감세가 행해진 편이다. 그런데도 노무현정부 시기 조세부담률은 2004년 18.4%에서 2005년 18.9%, 2006년 19.7%, 2007년 21.0%로 상향되었다. 감세 전 조세부담률과 비교하긴 어렵지만, 조세부담률 수치만 보면 노무현정부가 증세정책을 폈다고 보일 수 있다. 22) 4. 복지증세의 취지와 배경 1) 정치권의 '비증세' 재정방안의 한계 대한민국이 복지국가로 발전하기 위해선 그에 걸맞은 복지재정이 필요하다. 근래 우리나라에서 복지민심이 등장하고, 정당들이 복지국가를 주창하고 있지만 정작 복지 재정 방안은 제대로 마련하지 못한 상태이다. 박근혜정부 들어 복지 확대 논쟁이 주 춤거리는 까닭은 여야, 시민사회 가릴 것 없이 재정마련에 자신감이 부족하기 때문이 다. 정부와 보수언론은 복지 확대에 따른 미래 재정 부담을 강조할 뿐이고, 야당과 시 민사회는 이에 대한 실질적인 답을 제대로 내놓지 못하고 있다. 22) 조세부담률은 OECD database ( 검색). 많이 알려져 있지 않지만, 김대중정부가 이명박정부 보다 더 큰 규모로 소득세율을 인하했다. 이명박정부는 구간별로 각 2%p씩 인하하려 했으나 상위구간은 이루지 못한 반면, 김대중정부는 10~40%이었던 세율을 9~36%로 아래구간부터 1~4%p인하했다. 상위구간 일수록 인하율이 높아 부자감세 성격이 매우 강한 인하이다. 국세탄성치(경제성장률 1% 인상 대비 국세 의 증가분)가 1.0을 넘으면 조세정책의 변화가 없더라도 경제성장의 효과로 조세부담률은 상향되는데, 과 거 우리나라 국세탄성치는 1.0을 상회했다.

19 기획세션 : 재원 245 지난해 박근혜정부가 135조원 규모의 공약가계부 를 발표했지만 부실하기는 여전 하다. 이에 애초 복지공약이 축소되고, 복지확대에 따른 재정 책임이 지방정부에 떠넘 겨지고 있다. 지난 2010년 이후 한국사회의 복지논쟁이 어떤 복지를 제공할 것인가 (보편/선별) 를 주제로 전개되었다면, 지금부터는 어떻게 복지재정을 마련할 것인가? (복지재정방안) 를 중심으로 진행될 것으로 예상된다. 만약 이 논쟁에서 활로가 마련 되지 않으면 한국사회 복지 확대 논의는 박근혜정부 수준에서 머물며, 향후 선거에서 친복지 세력이 적극적인 보편복지 공약을 내걸기도 어려운 상황에 처할 수 있다. 박근혜정부는 증세 없는 공약가계부를 통해 재정을 조달한다는 구상을 가지고 있 다. 하지만 세출개혁, 세입확충 각 분야에서 한계가 드러나고 있다. 여기에는 박근혜 정부의 노력 부족도 원인으로 제시할 수 있겠지만, 근본적으로 우리나라 재정 구조가 지닌 한계를 직시해야 한다. 우선 우리나라 국가재정의 절대 크기가 작아 축소 여지가 좁다. 2014년 유럽 국가 들의 재정규모가 평균 GDP 49.2%, OECD 평균은 40.8%인데 한국은 30.3%에 불과 하다. 1995년의 GDP 20.4%에서 빠르게 늘어나고는 있으나 여전히 빈약하다. 이는 재정지출 개혁을 통해 조성할 수 있는 재정 규모가 그리 크지 않다는 점을 시사한 다. 23) 박근혜정부가 재량지출 감소를 공약으로 내걸었지만, 애초 재정의 절대적 규모 가 작아 구조조정의 여지가 그만큼 작은 것이다. 토목, 국방분야의 과도한 지출을 지 적할 수 있다. 하지만 이제 토목 분야도 상당히 포화상태에 이르렀고, 일부 사업은 민 간투자 사업으로 대체되고 있어 재정 사업 여지가 줄어들고 있다. 역으로 근래 기후 변화에 대응하기 위해 불가피하게 확장해야 하는 토목사업도 존재한다. 국방 분야는 우리나라가 다른 나라에 비해 지출 규모가 큰 것은 분명하지만, 북한의 존재와 한반 도를 둘러싼 군사 관계를 감안하면 단기간에 국방비 축소를 예상하기가 어려운 게 현 실이다. 세입 분야에서 박근혜정부가 지하경제 양성화를 강조하지만 얼마나 재정을 조달할 수 있을지 미지수다. 지하경제 양성화는 재정구조 혁신에서 중요한 과제임은 분명하 지만, 과세인프라를 구축하는 데 시간이 필요하고 얼마가 발굴될지 알기 어려운 미래 어음 성격을 지닌다. 당장 늘려야 하는 복지 예산 현금 조달 대안으로 어음 을 내 세우는 건 곤란하다. 23) OECD, Economic Outlook no.94, Nov 2013.

20 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 구체적으로 재원 확충이 예상가능한 영역은 한해 30조원을 넘는 비과세 감면의 축 소이다. 그런데 이 중 약 절반이 서민 중산층, 중소기업 몫인데다가, 이해관계자들이 복잡하게 얽혀 있다. 2013년 세법개정에서 대기업에 재공되는 감면 특혜 일부가 축소 되는 전향적인 조치가 진행되고는 있으나 가장 큰 감면 항목인 연구개발비 세액 공 제 는 오히려 확대되고 있다. 대기업에 제공되는 세금 감면을 대폭 줄이고 다양한 소 득세 특별공제를 세액공제로 축소 전환하는 근본적인 개혁이 필요하다. 결국 박근혜정부가 당장 복지지출 예산과 재정적자에 대응하기 위해서는, 보편복 지 진영 역시 자신의 복지국가 비전을 강화하기 위해서는 증세 를 정면으로 다룰 수 밖에 없다. 사실상 박근혜정부도 점진적이지만 증세정책을 펴고 있는 게 현실이다. 2013년 세법개정안은 소득세, 법인세 감면 축소, 부가가치세 일부 확대 등을 담은 작 은 규모의 증세 정책을 담고 있다. <표 13>에서 보듯이, 년 기간에 전년도 기준으로 2.5조, 기준년도 기준으로 10.6조원의 증세가 예상된다. 소득세 영역에서 소 득공제를 세액공제로 전환하면서 중상위계층부터 누진적으로 증세 효과가 발생했고, 대기업 대상 법인세 감면도 일부 축소되었다. 지난 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 정 부 내내 감세 조치가 취해져 왔다는 점을 감안하면, 비록 규모는 작지만 주목할만한 방향 선회로 평가할만 하다. 24) 작년부터 기획재정부도 부가가치세 인상의 필요성을 조심스럽게 제기하고 있다. 25) 24) 2013년 세법개정안이 소득세 의료비, 교육비, 보험료, 인적공제 등을 소득공제에서 세액공제로 전환하면 서 연봉 만원 구간 소득자에게 연 16만원 증세 효과가 발생하자 야권에서 세금 폭탄론 을 꺼냈다. 하지만 이 조치로 전체 근로소득자 1548만명 중(2011년 기준) 76.8%가 감세 혜택을 보고, 나머 지 23.2%가 누진적으로 증세 부담을 진다. 중상위 계층이 연 16만원 추가 부담하지만, 7000만원 초과 연 봉자부터는 연 33만원을 시작으로 865만원까지 증세 몫이 커진다. 과연 이러한 세제 개편을 서민증세, 세금폭탄 으로 부를 수 있는 지에 대한 성찰적 평가가 필요하다. 보편복지를 주창하는 정당이라면 연 16만원의 추가 부담만 강조하는 세금폭탄론 보다는 중상위계층의 부담을 통한 상위계층의 누진 부담 을 요구하고, 근래 진행되는 무상급식, 무상보육, 기초노령연금 등의 보편적 성격의 복지 확대를 결합한 다면, 과거회귀적 조세 저항 보다는 미래지향적 증세 정치를 펴는 계기로 삼았어야 했다. 25) 기획재정부는 우리나라 2010년 일반소비세의 GDP 대비 비중이 4.4%로서 OECD 평균 6.9%보다 낮다는 점을 강조한다. 기획재정부(2014), 중장기 조세정책 방향 ( ). 한편 인정하는 분위기이고, 국책연구기관인 한국보건사회연구원과 국제기구인 OECD 역시 공개적으로 부가가치세 인상을 제안했다.

21 기획세션 : 재원 247 <표 13> 세법개정안 세수 규모 (2014~18, 조원) 법인세 부가가치세 소득세 기타 계 전년기준 총액 출처: 기획재정부, 2013년 세법개정안 ( ). 총액은 필자 계산. 반면 박근혜정부의 2015년 국세 개편안은 기존 수준을 유지하는 선에 머물러 있 다. 소득주도 성장이라는 이름으로 근로소득 증대세제, 배당소득 증대세제, 기업소득 환류세제 등을 내세웠지만 실효성이 미약하고 오히려 배당소득을 누리는 부자에게 감 세 혜택을 주는 역진적 방안이다. 세법개정안 전체 세수 효과도 2015년 500억, 2016 년 1천억원 수준에 불과하다. 대신 담뱃세, 지방세 영역에서 일부 증세가 추진되고 있다. 담배세가 2000원 추가 될 경우 연 2.8조원의 세수가 발생하고, 지방세 개편을 통해 약 연 2.4조원의 증세가 가능하다. 하지만 담배세는 상당수 추가 재원을 개별소비세 명목으로 중앙정부가 가 져감에 따라 건강재원으로서 취지가 훼손되고, 지방세는 비과세 감면으로 약 1조원이 조성될 수 있으나 지역 기업들의 반발로 원안대로 추진될지 의문이다. 특히 주민세, 자동차세는 세수 효과가 가각 1,800억원, 1,200억원으로 크지 않지만 인두세, 간접세 항목이어서 비판의 대상이 되고 있다. 26) 정리하면, 박근혜정부가 작년 세법개정안, 올해 지방세 개정안을 통해 일부 증세를 추진하고 있으나 우리나라의 작은 재정과 세입, 복지확대를 요구하는 시대적 민심을 고려하면 증세 규모가 미미하다. 대대적인 비과세 감면 축소, 세율 인상, 세목 신설 등 적극적 증세가 빠져 있다. 그 결과 <표 14>에서 보듯이, 박근혜정부에서 조세부담 률은 임기 첫 해인 2013년 GDP 17.9%가 2018년까지 그대로 유지된다. 지금의 빈약 한 조세 실태를 그대로 방치하는 것이나 다름없다. 26) 관계부처합동(2014), 범정부, 금연종합대책 발표 ( ). 안전행정부(2014), 주민세 등 지방 세 20년 만에 현실화된다 ( ).

22 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 <표 14> 중기 조세부담률 전망 (단위: %) 조세부담률 국민부담률 12 13p (20.2) 24.8 (26.8) 출처: 기획재정부(2014), 2014~2018년 국가재정운용계획 ( ) * GDP 신계열 기준으로 산출(괄호 안은 GDP 구계열 기준) 2) 증세 논점과 복지증세의 취지 우리나라에서 복지 확충을 위해서는 증세가 불가피하다. 증세는 크게 공제/감면 축소, 세율 인상, 세목 신설 등 세가지 경로로 이루어질 수 있다. 우리나라는 다른 선 진국에 비해 국민부담률이 낮다. 2011년 기준 한국 국민부담률이 GDP 25.9%로 OECD 평균 34.1%에 비해 무려 8.2% 포인트 작다. 2014년 GDP 예상액 1400조원 을 적용하면 무려 약 115조원이 부족분인데, 이는 2014년 중앙정부 복지지출 106조 원보다 더 많은 돈이다. 증세에서 핵심 논점은 과세 대상이다. 증세는 과세 대상을 어디로 설정하느냐에 따라 직접세, 소비세 중심 증세로 구분될 수 있다. 정부 여당이나 국책연구기관은 간 접세를 통한 증세를 선호한다. 담배가격에 붙는 담배세, 일반 물건이나 술에 부과하는 건강세 모두 소비자가 동일한 금액을 납부하는 간접세이다. OECD가 권고한 증세방 안도 현행 부가가치세율을 올리는 내용이다. 최근 담배소비세 인상 역시 소비세 증세 에 속한다. 간접세 증세를 주창하는 사람들은 우리나라의 낮은 부가가치세율을 근거 로 제시한다. 실제 우리나라 부가가치세율 10%는 OECD 평균 18.7%에 비해 크게 낮다. 직접세에 비해 조세 저항이 상대적으로 적을 것이라는 정치적 판단도 감안했을 것이다. 27) 27) 2013년 2월 5일 OECD와 한국개발연구원이 공동으로 개최한 '한국의 사회정책과제' 콘퍼런스에서 앙헬 구리아 OECD 사무총장은 "한국의 부가세율은 10%로 OECD 평균(18%)의 절반 수준이어서 인상 여력이 충분하다"며 "근로 동기를 약화시키는 법인세와 재산세 등 직접세보다는 간접세인 부가세 인상을 통해 세수를 늘리는 게 효율적"이라고 밝혔다. 경향신문 OECD, 한국, 부가세 인상 통해 복지지출 늘려야" ( )

23 기획세션 : 재원 249 통상 소비세도 단일품목 기준으로 보면 모든 계층이 동일한 세금을 내므로 역진성 을 지니고 있지만, 상위계층일수록 소비가 많은 만큼 내는 소득세 총량이 많기에 소 비세가 복지로만 사용될 수 있다면 일정한 소득재분배 효과가 지닐 수 있다. 하지만 우리나라의 조세 실태를 보면, 절대적 세입 규모에서 소비세도 OECD 평균에 부족하 지만, 직접세는 더 빈약하다. 따라서 향후 증세 논의가 진행된다면 누진도를 지닌 직 접세 중심으로 추진하고, 직접세가 성숙된 이후에는 유럽 복지국가처럼 소비세 인상 도 전향적으로 검토할 수 있을 것이다. 반면 보편복지 세력이 주창하는 증세는 직접세가 대상이다. 보통 소득세, 법인세, 부동산 금융 자산세에서 상위계층, 대기업의 과세 책임을 강화하자는 부자증세가 주요 내용이다. 사회양극화가 심각한 우리나라에서 상위계층과 대기업의 조세 부담이 절대 적 수준에서 낮다는 걸 중요한 근거로 제시된다. 또한 부자증세에 보편증세를 결합해 누진적 보편증세 원리를 지닌 사회복지세 도입 제안도 있다. 이 입장은 중간계층 이 상 사회구성원이 조금씩이라도 세금을 더 내야 부자증세를 향한 실질적 압박이 생겨 날 수 있다는 증세 정치를 주목한다. 직접세가 누진성을 지니기에 기존 세율을 동일 한 비율로 인상하는 것만으로 부자증세 효과를 낼 수 있다고 기대하는데, 동일한 비 율로 세율을 인하했을 때 그것이 부자감세로 불리는 것과 같은 이유이다. 또한 증세는 일반세와 목적세 방식으로도 구분할 수 있다. 일반세는 부가가치세, 소득세, 법인세를 인상하는 방식으로 증세의 사용처가 확정되어 있지 않다. 반면 목적 세는 방위세, 교육세처럼 과세의 사용처가 미라 정해져 있다. 우리나라와 같이 재정지 출에 대한 불신이 크고, 새로이 복지 확대에 대한 요구가 큰 나라에선 세금의 사용처 를 복지로 정해 놓는 복지증세 가 효과적이다. 첫째, 이제는 세금과 복지를 결합해 말해야 한다. 재정지출 불신이 여전히 남아 있 는 조건에서 증세 논의가 생산적으로 가기 위해서는 복지에만 쓰는 세금 을 적극 검 토할 필요가 있다. 사회복지세는 기존 소득세, 법인세, 상속증여세, 종합부동산세 등 누진도를 가진 직접세에 추가로 부가되는 세금으로(surtax), 여기서 조성되는 세입은 모두 복지에 사용되는 목적세이다. 둘째, 이제는 보육, 기초연금 등에서 복지를 체험하기 시작한 복지시민의 에너지를 모아가야 한다. 부자의 호주머니를 여는 압력은 중간계층이 납세에 참여했을 때 훨씬 강력하다. 근래 복지로 돌아온다면 세금을 더 낼 수 있다는 사람들도 늘고 있다. 시민 들이 아래로부터 압박을 통해 사실상 부자증세를 구현하고 복지확대 주인공으로 나서

24 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 는 복지주체 형성 도 기대된다. 직접세는 누진도를 가지고 있기에 부자증세와 중간계 층 과세가 동시에 진행되면 사실상 부자증세 효과도 발생한다. 따라서 이후 증세 논의가 이루어진다면 복지목적세 방식이 대중적 관심과 지지를 얻어내는 증세 정치 에 유리할 것이라 판단한다. 지금까지 정치권과 시민사회에서 증 세 주장은 다소 선언적인 성격을 지녀 왔다. 이후 본격적인 증세 논의를 위해서는 복 지목적세 도입을 토론하고, 이번 기회에 기존 부자증세 프레임을 복지증세 프레임으 로 발전시켜 나가야 한다. 지난 8월 정부가 [제1차 사회보장기본계획( 14~ 18)]을 발표했다. 28) 향후 5년간 우리나라 사회보장정책의 비전과 정책과제를 종합적으로 제시하는 계획이다. 정부는 [기본계획]에서 이전에 수립되었던 사회보장장기발전방향 과는 달리 구속력을 강화 하였으며, 소요재원 및 조달방안을 포함하여 구체성을 담았다고 밝혔다. 비록 복지 확 대 비전은 이전 내용을 반복하는 수준에 머물러 있지만, 정부가 재정 방안에서 복지 증세를 언급한 것은 주목할만 하다. [기본계획]은 중장기적으로 안정적 재원 확보 방 안 마련을 위한 사회적 합의를 강조하며 프랑스의 사회보장세와 일본의 소비세 인상 을 소개하고 있다. 일본은 소비세는 2014년 5%에서 8%, 2015년 10%로 단계적으로 인상하는데, 인상분을 모두 복지에 사용하는 복지목적 증세 방식을 채택했다. 프랑스 도 소득세, 담배, 자동차보험료 등에 일정한 세율을 적용하여 사회보장세를 거두고 있 다. 29) 3) 증세 여론 지형의 변화: '복지를 위해서라면 세금 더 내겠다' 증세 논의에서 가장 논란이 되는 것이 국민들의 조세 인식에 대한 평가 이다. 일 반적으로 정치권에서 증세는 독배 라는 이야기가 오간다. 그래서 박근혜정부는 직접 증세를 배제하고, 보편복지를 주창하는 야권, 대다수 시민단체들도 1% 부자증세 를 주창한다. 정말 여전히 국민들은 증세를 거부하고 있을까? 과거에는 국민들의 세금 에 대한 인식은 한가지였다. 조세 저항이 곧 조세 정의로 여겨졌다. 우리나라는 오랜 28) 보건복지부(2014), 향후 5년간 사회보장에 관한 마스터플랜, 제1차 사회보장 기본계획( 14~ 18) 수립 ( ). 29) 일본 소비세 인상에 대해서는 권순미(2013), 일본의 복지재정 확보를 위한 조세전략, 은민수 외, [한 국의 복지재정 확충을 위한 증세 전략 연구] (민주정책연구원 연구용역 보고서), 프랑스 사회보장세에 대 해서는 김은경(2013), [프랑스의 복지재정 조달시스템 연구] 경기개발연구원을 참조하라.

25 기획세션 : 재원 251 권위주의체제와 후진적인 조세체계로 인해 세금 정의가 제대로 서 있지 못하다. 이 때문에 국민들의 조세 저항이 상당히 큰 나라이다. 지금까지 복지 논쟁을 보면 선별 복지 세력은 증세 를 피하려 하고, 보편복지 세력은 부자 증세를 주창한다. 양자가 증 세를 둘러싸고 의견이 다르지만 모두 일반 시민의 조세 저항을 건드리진 않겠다는 점 에서 동일하다. 하지만 지금은 상당수 국민들이 세금에 대해 두 가지 복합 감정을 지니고 있다고 판단한다. 세금 쓰임새와 과세 형평성에 대한 불신과 복지 확충을 위한 증세 불가피 성을 동시에 인식하고 있다. 그렇다면 변화의 추이에 주목해야 하지 않을까? 지금까 지 정치권은 조세 저항만을 강조하고, 증세는 다음 과제로 간주해 왔으나 이제 상황 이 바뀌고 있다. 근래 보편복지 민심이 부상하면서 증세에 대한 여론에서 변화가 확 인된다. 조사기관에 따라 수치가 다양하지만, 복지가 늘어난다면 세금을 더 내겠다 는 시민들이 늘고 있다. 2011년 한국보건사회연구원의 조사에 따르면, 복지지출 확대에 따라 조세를 더 부담할 의사 를 지닌 비율이 49.2%로 부정적 답변 30.0%보다 높다. 종래 세금에 대한 강한 저항을 지녀왔다는 점을 감안하면 놀라운 결과이다. <표 15> 복지지출 확대에 따라 조세를 더 부담할 의사 - 출처: 한국보건사회연구원(2011), [한국인의 복지의식 조사] (노대명ㆍ전지현 (2011) [한국인의 복지의식에 대한 연구: 사회통합을 위한 정책과제] 2012쪽에서 재인용. 2012년 10월 경향신문 조사에서는 복지확대를 위해 세금을 더 낼 용의가 있느냐 는 질문에 55.2%가 동의(44.3% 반대)하고 있다. 단순히 증세에 대한 정책적 찬반이 아니라 본인이 더 낼 용의가 있다는 질문에 대한 높은 지지 응답이 나타난 것은 보편 복지를 바라는 시민들의 마음속에 상당한 변화가 생기고 있다는 점을 보여준다. 박근

26 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 혜 후보가 당선된 직후인 2013년 1월 기업연구소인 현대경제연구원이 조사한 `복지확 대를 위해 세금을 더 낼 의향이 있느냐'는 질문에 `있다'는 응답은 51%, `없다'는 답변 은 49%로 팽팽했다. 과거와 비교하면 상상하기 힘든 여론의 변화이다. 30) 2013년 8월 정부가 세법 개정안을 발표한 이후 세금폭탄론 이 등장했다. 연봉 4000~7000만 원 소득자가 연 16만 원 소득세가 늘어난 것에 대한 언론, 민주통합당 의 대응이었다. 하지만 세법 개정안 발표일 직후 한국갤럽이 지난 12~14일 전국 에 게 세금 부담과 복지 확대에 대한 인식을 물은 결과는 오히려 복지를 위한 증세에 긍 정적인 답변이 더 많았다. '세금을 1년에 20만 원 정도 더 내더라도 현재보다 복지를 더 확대해야 한다'는 응답이 50%, '세금을 더 내야 한다면 그럴 필요 없다(현행 복지 수준 유지)'는 응답이 39%, 의견 유보가 11%였다. (전국 만 19세 이상 남녀 671명 샘플) 이제 대한민국에서 두 개의 심장 이 뛰기 시작했다. 2002년 사람들의 관심을 끈 광고 문구가 있었다. 여성 연예인이 선사하는 여러분, 부자되세요~~ 에 사람들이 매 료되었다. 명절, 모임에서 종종 덕담으로 사용될 정도였다. 당시 많은 사람들의 정서 를 반영한 덕택이다. 10여년이 지난 지금, 상황이 바뀌고 있다. 부자되세요 를 선사 하는 신용카드 광고가 낳은 건 카드대란, 신용불량자 사태였다. 이 문구가 전제되었던 경쟁 지상주의는 대한민국을 심각한 사회양극화로 몰아 넣었다. 더 이상 사람들이 이 문구에 과거처럼 매료되지 않는다. 이 방식으로 성공할 수 있는 사람의 수가 소수라 는 사실을 사람들이 알아챘기 때문이다. 예를 들어, 현재 중상계층에 진입한 다수의 40~50대 가장들에게 부자되세요 는 자신의 성공 담론이지만, 자식을 생각하면 부자되세요 에 안주할 수 없다. 아르바이트 로 시작해 비정규 인생을 살아야하는 자식을, 세상을 보는 주체(준거집단)로 놓는 순 간 그렇다. 나는 경쟁주의에 몰입해 살아왔지만, 내 자식만은 다른 세상, 다른 대한민 국에서 살기를 소망한다. 함께 살자, 대한민국 꿈꾸기가 등장한 것이다. 과거에는 부자되세요 라는 오른쪽 심장만이 박동했다면, 지금은 함께 살자, 대한 민국 왼쪽 심장이 함께 뛴다. 나를 중심에 놓으면 오른쪽 심장으로 족하지만, 자식들 을 생각하면 왼쪽 심장이 더 크게 박동하기를 바란다. 대한민국에서 전개되고 있는 놀라운 변화다. 근래 몇 년 사이에 보편복지, 복지국가 논의가 빠르게 등장한 배경이 다. 복지 증세에 대한 수용 의사가 생겨나는 이유이다. 30) 연합뉴스, 복지확대 위해 세금 더 내겠다, 못 낸다 " 팽팽 ( ).

27 기획세션 : 재원 제안: 복지에만 쓰는 목적세, 사회복지세 도입 1) 사회복지세의 4대 특징 사회복지세는 마련하는 세입을 모두 복지에만 사용하는 목적세이다. 이 사회복지 세는 기존 직접세에 1/5를 더 적용해 연 20조원의 복지재정을 조성한다. 지금 소득세 를 월 10만원 내고 있다면 사회복지세로 2만원을 더 내게 되고, 소득세가 1000만원 인 사람은 200만원을 더 낸다. 사회복지세가 지니는 특징은 네 가지로 요약될 수 있 다. 첫째, 복지 증세. 사회복지세는 모든 세입을 복지 지출에 사용한다. 우리나라재정 지출에 대한 국민들의 불신을 감안할 때, 지금은 세입과 복지 지출을 결합하는 복지 증세 를 적극 활용할 때이다. 내가 낸 세금이 4대강 사업 에 유용될지 모른다는, 전투 기 구입에 사용될지 모른다는 우려를 불식시켜야 한다. 사회복지세로 조성된 연 20조 원의 세입은 신설되는 복지확충특별회계에 배정되어 전액 복지에 사용될 것이다. 둘째, 누진증세. 사회복지세는 상위 계층과 대기업에게 더 많은 재정 책임을 적용 한다. 현재 다수가 빈곤에 시달리는 상황에서도 상위 계층과 대기업은 부를 더욱 축 적해 가고 있다. 사회복지세가 부가되는 직접세들은 모두 누진도를 가지고 있어 여기 에 20%의 단일세율이 적용되더라도 전체 세입구조는 누진도를 유지하게 되므로 상위 계층, 대기업일수록 세금 책임을 강하게 지게 된다. 셋째, '참여 증세'. 사회복지세는 현재 소득세를 내고 있는 과세자들이 모두 증세 에 참여한다(근로소득자의 경우 면세자를 제외한 2/3가 참여). 비록 납세액이 많지 않 지만 복지를 누리기 시작한 시민들이 직접 복지증세에 참여하여 복지시민 주체로서 형성될 계기가 생긴다. 또한 더 많은 세금을 누진적으로 책임져야할 상위계층에 대한 사회적 압박을 조성하는 데도 다수 시민의 참여가 중요하다. 넷, '단일 증세'(One-Point 증세). 사회복지세는 국민들이 쉽게 이해할 수 있도록 단일세목, 단일세율로 작동한다. 소득세, 법인세 등 각 세목들은 복잡한 내부구조를 지니고 있어 일반 국민들이 이해하기 어렵다. 증세가 대중운동으로 전개되기 위해서 는 소득세, 법인세, 종합부동산세 등 개별 세목을 일일이 다루기보다는 이 세목들을 하나의 단일 세목(사회복지세)로 묶고 세율도 단일화하는 것이 효과적이다. 이래야 시 민들이 이해하기 쉽고 증세 논점을 명확히 만들 수 있다.

28 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 사회복지세는 대한민국 발전과정에서 시대적 사명을 띤 세목이다. 대한민국은 역 사적인 과제에 직면할 때마다 재원 확보를 위해 목적세를 만들어 왔다. 1970년대 자 주국방을 위한 방위세, 80년대 미래 세대를 위한 교육세, 90년대 WTO 가입에 따른 농어촌 지원을 위한 농어촌특별세가 그것이다. 이제 우리는 함께 사는 대한민국을 열 망하고 있으며, 이를 구현하기 위한 재원으로 '사회복지세' 도입을 적극 검토할 때이 다. 2) 사회복지세 핵심 대상: 소득세와 기업 사회보장기여금 우리나라는 다른 선진국에 비해 국민부담률이 낮다. 2011년 기준 한국 국민부담률 이 GDP 25.9%로 OECD 평균 34.1%에 비해 무려 8.2% 포인트 작다. 2014년 GDP 예상액 1400조원을 적용하면 무려 약 115조원이 부족분인데, 이는 2014년 중앙정부 복지지출 106조원보다 더 많은 돈이다. 그만큼 국가재정 규모가 작고, 복지지출에 투 입할 재정 여력도 부족하다. <표 16> OECD 국가 주요 세목 비교 (단위: GDP %, 2011년) 소득세 법인세 자산세 소비세 기타* 사회보장기여금 조세 고용주 피고용자 기타** 계 부담률 국민 부담률 한국 OECD 차이 출처: OECD(2013), Revenue Statistics 사회보장기여금의 기타**에는 자영자, 국가 몫 등이 포함. <표 16>에서 확인되듯이, 우리나라에서 가장 취약한 세목은 소득세와 기업의 사회 보장기여금이다. 소득세에서 GDP 4.7%, 기업의 사회보장기여금에서 2.6% 작다. 우 리나라 국민들과 기업들이 OECD 평균만큼 소득세와 사회보장기여금을 낸다면, 2013 년에 GDP 7.3%, 무려 100조원의 복지재정이 확보될 수 있다는 이야기이다. 이러한 조세 실태는 무엇을 말해주고 있는가? 우선 국민 모두가 소득세를 적게 내 고 있다. 소득세가 가파른 누진구조를 가지고 있다는 점에서 다른 나라에 비해 상위

29 기획세션 : 재원 255 계층일수록 세금을 훨씬 덜 내고 있다. 이에 소득세를 강화해 국민들이 자신의 소득 별로 누진적 세금 책임을 수행해야 한다. 소득세 부족분 GDP 4.7%는 2014년 기준 66조원으로 국민들이 내고 있는 소득세(54조원)보다 많은 금액이다. 또한 기업의 세금 책임이 가볍다. 기업은 법인세와 사회보장기여금을 낸다. 우리나 라 법인세는 세율과 세입에서 외국과 비슷한 수준이나 기업 몫 사회보장기여금이 매 우 작다. OECD 평균과 비교할 때 기업 사회보장기여금 부족분이 GDP 2.6%로 2014년 기준 36조원에 이른다. 기업들은 지금 내고 있는 법인세 수입(46조원)에 육박 하는 규모의 사회보장기여금을 덜 내고 있다. 이에 우리나라 조세체계를 바로잡기 위해서 시급한 과제는 일반 국민들이 소득에 따라 누진적으로 소득세를 더 내야하고, 기업들이 사회보장기여금을 지금보다 2배 이 상 책임져야 한다. 사회복지세는 이러한 조세 실태를 감안해 설계될수록 바람직하다. 이에 사회복지세는 현행 소득세, 법인세, 상속세, 증여세, 종합부동산세에 20%의 단일 세율을 적용한다. 2013년 기준 연 20조원이 마련된다. 이 때 핵심 세입은 소득세와 법인세에 부가되는 사회복지세 몫으로 20조원 중 19조원을 조성한다. 우리나라 세입 구조에서 가장 빈약한 세목이 소득세와 사회보험료 고용주 몫을 사회복지세 형식으로 거두는 셈이다(기업의 경우 사회보장기여금 과소 책임 37조원의 1/4인 9.4조원을 사 회복지세로 냄). <표 17> 사회복지세 과세대상 현행 세율 과세대상자 수 과세자 수 세수 소득세 6, 15, 24, 33, 38% 15,540,057명 (근로소득) 5,419,245명 (종합소득) 9,917,982명 (64%) 3,998,259명 (74%) 9.8조 법인세 10, 20, 22% 460,614명 247,719명 (54%) 9.4조 상속세 증여세 10, 20, 30, 40, 50% 5,720명 (상속세) 126,409명 (증여세) 0.9조 종합부동산세 0.5~2.0% 248,477명 0.2조 계 20.4조 - 출처: 국세청, [국세통계연보] 2012년 재구성. 과세자수는 세수는 2013년 추정.

30 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 <표 18> 2013~2017년 중기 사회복지세 세수 전망 (단위: 조원) 소득세 근로소득 종합소득 양도소득 기타 법인세 상속세 증여세 종합부동산세 계 출처: 국회예산정책처(2013), [사회복지세법안 신설 비용추계서] ( ). 사회복지세의 계층적 성격은 무엇일까? 비록 중간계층부터 사회복지세에 참여하지 만, 과세대상이 누진도를 가진 직접세인 까닭에 사실상 부자증세 성격을 지닌다. 만약 3인 가구 노동자로 월소득 200만원 이하는 지금 소득세를 내지 않으므로 사회복지세 도 내지 않는다. 월 300만원 소득자는 지금 내는 소득세 월 3만원에서 20%인 월 6 천원을 더 낸다. 중상위계층부터는 소득세 누진구조에 따라 사회복지세도 높아진다. 그 결과, 연봉 6천만원 초과소득자 167만명, 즉 전체 근로소득자의 약 10%가 근로소 득세할 사회복지세의 약 80%를 책임진다. 법인세 몫 사회복지세의 경우도 현재 50만개 법인 중 회계상 이윤을 내는 약 25 만개의 기업이 사회복지세를 내게 된다. 이 중에서 법인세를 10억원 넘게 내는 약 3 천개, 전체 법인의 1% 미만(0.6%)이 약 80%의 사회복지세를 담당한다. 즉, 현재 소 득세를 내지 않는 약 1/3의 면세자를 제외하고 2/3의 시민들이 증세에 참여하고, 전 체 법인 51만개 중 현재 법인세를 납부하는 25만개 기업이 누진적으로 사회복지세를 낸다. 중간계층, 중소기업도 참여하지만 사실상 부자증세에 가깝다. 3) 어떻게 사용할 것인가? : 복지 균등발전을 위한 재정전략 사회복지세로 조성한 재정을 어떻게 사용할까? 만약 사회복지세가 도입된다면 사

31 기획세션 : 재원 257 용처에 대한 꼼꼼하고 성숙한 사회적 논의가 필요하다. 특히 복지의 불균등 발전이 진행되고 있는 상황을 감안해 종합적인 복지 발전 프로그램에 따라 사용처가 배정되 어야 할 것이다. 여기서 제안된 내용은 향후 논의를 위한 시론 수준의 제안이다. <표 19> 복지유형별 재정전략 대상 내용 제도 재원 취약계층 공공부조 기초생활, 취약계층지원 등 일반 예산 노동자 사회보험 의료 산재 실업 연금 등 사회보험료 아동, 장애인, 노인 등 사회서비스/사회수당 보육, 아동수당 장애인수당, 기초연금 등 사회복지세, 일반예산 근래 보육, 기초연금 등 사회서비스, 사회수당 유형에서 의미있는 복지 확대가 진 행되고 있다. 하지만 예산 제약으로 인해 취약계층에게 제공되는 공공부조, 불안정 노 동자를 방치하는 사회보험 사각지대에선 별다른 진전이 없는 상태다. 이러한 조건에 서 기본 복지예산과 새로이 조성된 사회복지세 재원을 종합한 복지확대 재정전략을 예시로 정리하면 아래와 같다. 첫째, 사회복지세를 재원으로 하는 복지확충특별회계를 신설한다. 이 특별회계는 무상보육(및 공공보육 인프라), 기초연금, 장기요양(및 공공요양 인프라) 등 사회서비 스와 사회수당이 보편복지로 구현되는 데 필요한 재정(지방정부 몫 포함)을 책임진다 (저출산고령화특별회계로 명명할 수 도 있다). 둘째, 일반예산으로 취약계층을 대상으로 하는 공공부조 복지를 획기적으로 개선 한다. 지금은 보육, 기초연금 등 보편복지가 전체 복지예산의 상당액을 가져가는 까닭 에 기초생활보장급여, 장애인복지 등 취약계층 복지예산이 압박을 받아 왔다(이명박정 부 임기 5년, 총지출 증가율 5.3%, 복지 7.3%, 기초생활보장 3.5%). 이제 복지확충특 별회계를 통해 보육, 기초연금 등에 필요한 재정이 해소되므로 지금까지 여기에 지출 되던 예산을 공공부조 확대로 전환할 수 있다. 기초생활보장제도 현실화를 위해 최저 생계비를 인상하고 부양의무자제를 폐지하며, 장애인 예산도 대폭 확대될 수 있다. 지 방정부 역시 복지 대응예산 부담에서 벗어나 지역 상황에 맞는 자체복지 사업을 대폭 확대할 수 있다.

32 사회정책연합 공동학술대회 한국사회의 사회안전망을 점검한다 셋째, 사회보험은 보험료 인상과 보험료 지원정책을 병행한다. 복지 지출에서 가장 큰 영역인 의료복지는 건강보험 하나로 방식으로 해결한다. 건강보험 하나로 는 1인 당 평균 1만원, 가구당 평균 3만원씩 국민건강보험료를 더 내 모든 병원비에 100만원 상한제를 실시하자는 운동이다. 건강보험 하나로 가 꽃을 피우면 사회보험 영역에서 병원비 문제가 해결될 것이다. 이와 함께 고용보험, 국민연금에서 일반예산을 통한 사 회보험료 지원으로 사각지대를 해소해 나가야 한다. 6. 맺으며 지난 2010년 지방선거를 전환점으로 대한민국에서 복지 바람이 불었다. 2012년 대선을 앞두고는 모든 정치권이 복지국가 를 내세웠다. 금새 대한민국이 복지국가로 발전할 분위기였다. 하지만 박근혜후보가 대통령선거에서 승리하고 취임 이후 줄줄이 복지공약을 축소하면서 복지 바람 은 잦아지는 추세다. 7월 기초연금 시행으로 2010 년 이후 시작된 복지운동은 하나의 순환을 마무리하는 듯하다. 대한민국 복지 지형의 핵심어가 보편복지에서 복지증세로 넘어가고 있다. 지난 3~4년 보편복지가 복지 열풍을 만들어냈다면, 이제는 보편복지를 실제로 구현하기 위 한 방안이 논점으로 대두되고 있다. 지금까지 보편복지 의제는 급식, 보육 영역에서 보편 복지를, 기초연금에서 준보편복지를 이루었지만, 복지재정 확충에는 성과를 거두 지 못했다. 이는 복지재정 확충에 소극적인 박근혜정부의 출범이 주요 원인이겠지만, 문재인 후보를 비롯해 야권, 보편복지 세력이 지닌 재정확충방안 역시 취약했다는 점 에서 책임에서 자유롭지 못하다. 특히 증세를 위한 활동, 즉 증세정치도 사실상 없었 다. 선언적 증세론만 가지고 보편복지 를 외쳤던 셈이다. 그 결과 의도한 건 아니지 만, 일부 사회서비스, 수당에선 복지가 늘면서 예산압박의 부메랑이 공공부조, 지자체 복지로 돌아갔다. 가난한 사람을 위한 복지가 더욱 빈약해지는 결과가 초래되었다. 박근혜정부의 재정방안의 한계는 분명하다. 임기 초반부터 공약가계부가 궤도를 이탈하고 있다. '증세 없는' 국정운영을 외치면서도 최근 사실상 증세로 나아갈 수밖에 없는 이유이다. 지금은 경기 부양을 통한 세수 확대에 승부를 걸고 있지만, 조금이라 도 계획에 차질이 생길 경우, 복지예산 부족과 재정적자 대응을 위해선 '증세 논의'가 본격적으로 제기될 가능성이 높다. 더 중요한 건 증세가 보편복지 진영에게 더욱 절

33 기획세션 : 재원 259 박한 숙제라는 점이다. 지금과 같은 상태가 방치된다면 차기 대통령선거에서 보편복 지 세력이 5년전 복지 공약을 그대로 내놓을 수 있을 지 의문이다. 그 때는 유권자들 이 '재정방안 없는 복지 청사진'을 그래도 간과하지 않을 것이기 때문이다. 최근 박근혜정부가 담뱃세, 주민세 등을 꺼내들면서 증세 논란이 진행되고 있다. 나는 이 논란이 '서민증세' 틀에 머물지 말고 향후 복지국가 재정확충을 위한 진취적 인 증세 논쟁으로 발전하길 바란다. 복지 열망을 지닌 시민들의 힘을 모아 복지증세 논의로 확장해 나가야 한다. 나아가 향후 정부가 부가가치세 인상을 제시한다면, 일본 처럼 복지에 사용하도록 정해 제안되기를 바란다. 마찬가지로 보편복지 진영이 소득 세, 법인세 인상을 요구하고 있는데, 이왕이면 인상분이 모두 복지에 사용되도록 사 회복지세 도입 방식으로 진행되기를 바란다. 그러면 소득세, 법인세, 종합부동산세 등 누진적 직접세에 부가되는 사회복지세 와 부가가치세에 추가로 붙는 정부의 소비복 지세 가 생산적인 논의가 펼쳐질 수 있을 것이다.

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