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1 국방연구 47권 제1호(2004년) 국가안전보장회의(NSC)의 조직과 운영 배정호 (통일연구원 선임연구위원, 동경대학 객원교수) I. 문제제기 통일 및 대북정책은 북한을 대상으로 하되, 한반도 문제의 국제화로 인하 여 주변국 및 국제기구의 협력을 필요로 하는 정책이다. 그리고, 통일 및 대 북 정책은 북한이 화해 협력의 대상인 동시에 잠재적 위협의 존재라는 이중 성을 내포 하고 있기 때문에 화해 협력과 안보의 균형을 유지하면서 추진되 어야 하고, 이를 위해 포괄적 안보전략을 필요로 한다 1). 즉, 통일 및 대북정 책은 통일부, 국방부, 외교통상부, 국가정보원 등 관계 부처의 조정 및 협의 를 요구되는 정책이다. 따라서, 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대응하면서 안보와 화해 협력의 균형잡힌 대북정책의 추진을 위해 김대중 정부의 출범과 더불어 국가안전보 장회의(NSC)가 상설화되었고, 나아가 노무현 정부의 등장과 함께 국가안전 보장회의(NSC)가 확대 개편되었다. 9 11테러이후의 국제안보환경의 변화 2), 미국의 새로운 군사변환 (transformation) 전략에 따른 주한 미군 감축 3) 과 새로운 국면에 직면한 한 1) 배정호, 21세기 한국의 국가전략과 안보전략 (서울:통일연구원, 2000) 2) U.S. Department of Defense, Quardrennial Defense Review Report, September 30, 2001; Robert E. Hunter, "After 9/11: US Policy in Northeast Asia", Asia-Pacific review(vol.10, Number1, 2003) ; 田中明彦複雑性の世界 :テロの世紀と日本 ( 東京 :けいそ書房 2003); 이동휘, 9 11테러사태이후 국제환 경의 변화와 한반도 (서울: 외교안보연구원, 2002). 3) 중앙일보 ; 朝日新聞

따라서, 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대응하면서 안보와 화해 협력의 균형잡힌 대북정책의 추진을 위해 김대중 정부의 출범과 더불어 국가안전보 장회의(NSC)가 상설화되었고, 나아가 노무현 정부의 등장과 함께 국가안전 보장회의(NSC)가 확대 개편되었다.

2 미동맹 4) 등을 고려해 볼 때, 새삼스럽게 국가안전보장회의(NSC)의 중요성이 인식된다. 본 논문에서는 이와 같은 문제의식아래 정책조정 및 통합체계의 정비 및 기능의 강화 라는 관점에서 확대 개편된 국가안전보장회의(NSC)에 대해 분석 하고자 한다. 즉, 본 논문에서는 국가안전보장회의(NSC)의 상설화 및 확대 개편의 필요성에 관해 고찰하고, 국가안전보장회의 (NSC)의 특징 및 운영, 문제점 등에 관해 분석한 후 개선 방향 등에 대해 살펴보는 것이다. II.국가안전보장회의(NSC)의 확대 개편의 배경 김대중 정부의 출범과 더불어 상설화된 국가안전보장회의(NSC)가 노무현 정부의 등장과 함께 국가안전보장회의(NSC)가 확대 개편하게 된 배경에 관 해 분석하기 위해서는 먼저 김대중 정부의 대북정책의 성과와 한계, 문제점 등에 관해 분석한 후, 국가안전보장회의(NSC)의 확대 개편의 배경에 대해 살 펴보아야 할 것이다. 1. 김대중 정부의 대북정책의 성과와 한계 김대중 정부의 대북 포용정책은 (1) 한반도의 평화를 파괴하는 일체의 무 력도발 불응, (2) 흡수통일 배제, (3) 남북화해협력 적극추진 등을 기본철학 이자 원칙으로 삼고, (1) 안보와 화해협력의 병행추진, (2) 평화공존과 평화 교류의 우선 실현, (3) 화해협력으로 북한의 변화여건 조성, (4) 남북간 상호 이익의 도모, (5) 남북 당사자해결 원칙 아래 국제적 지지확보, (5) 국민적 합의에 의한 대북정책의 추진 등을 추진기조로 삼아 적극적으로 전개되어 정상회담을 비롯한 다양한 당국자 대화채널의 확보와 더불어 경제, 사회문화 등의 분야에서 적지 않은 성과를 거두었다. 그러나, 김대중 정부의 대북 포용정책은 당위적 및 이론적 수준에서는 상 당한 지지를 확보하게 됨에도 불구하고, 그 추진과정에서 상당한 비판에 부 딪쳐야 했고, 대북비밀송금 문제로 도덕성마저 훼손당하였다. 특히 김대중 정부의 대북 포용정책을 축으로 형성된 세대별, 지역별, 성별, 이념별 남남 갈등은 주요 정책쟁점을 정치화시키면서 국론의 분열 및 사회 의 균열의 한 요인으로 작용하고 있고, 대북비밀송금과 북한의 핵개발 문제 4) 중앙일보 및 ; 朝日新聞

국가안전보장회의(NSC)의 확대 개편의 배경 김대중 정부의 출범과 더불어 상설화된 국가안전보장회의(NSC)가 노무현 정부의 등장과 함께 국가안전보장회의(NSC)가 확대 개편하게 된 배경에 관 해 분석하기 위해서는 먼저 김대중 정부의 대북정책의 성과와 한계, 문제점 등에 관해 분석한 후, 국가안전보장회의(NSC)의 확대 개편의 배경에 대해 살 펴보아야 할

3 등은 대북정책의 투명성과 관련한 정부불신 및 도덕성 훼손, 국민들의 대북 인식 악화에 따른 이념 갈등 심화 등의 후유증을 남기고 있다. 이는 김대중 정부의 대북 포용정책의 한계를 의미하는 것인데, 대북 포용 정책의 한계에 관해 정책결정시스템 차원, 정책적 차원, 사회적 차원에서 살 펴본다. (1) 정책결정시스템 차원 김대중 정부는 DJP연합 에 의한 집권에 따른 권력분점, 전국적 지지기반 의 취약, IMF사태 등 어려움 속에 출범하였으므로, 국정운영 중심세력의 구 축 을 위한 합리적이고 개혁적인 인사를 단행하기에 한계가 있었다. 이는 소 수정권으로서 권력적 기반이 취약한 김대중 정부의 권력기반의 확대에 역기 능적 요인으로 작용하게 되고, 국정운영은 소수 그룹과 관료에 의해 주도되 면서 정책과 인사의 공간이 취약해지는 결과가 초래하게 되도록 하였다 5). 인사의 공간이 취약해 지면서 대북 포용정책의 추진도 특정인물을 중심으 로 한 소수그룹에 주도되어 전개되기 시작하였고, 정책은 시스템에 의해 결 정되기보다는 인치( 人治 )에 의해 좌지우지되며 결정되었다. 제도적으로는 국 가안전보장회의가 설립되고 국가안전보장회의 상임위원회가 운영되었지만, 실질적으로 소수의 핵심 인물들에 의해 주요 정책이 조정 결정되었다. 대북 송금문제는 대표적인 사례이다 6). 이와 같은 특정인물을 중심으로 한 소수그룹의 대북 정책 주도는 초기에 는 추진력을 갖고 효율적으로 전개되지만, 국정운영 중심세력의 부재상태에 서 정책과 인사의 공간이 한층 협소화되도록 하였고, 화해 협력과 안보의 균 형이 취약해지도록 하였다. 특히, 정책 및 인사공간의 협소화는 미국의 클린 턴 민주당 정부에서 부시 공화당 정부로의 정권교체에는 유연한 대응을 제 대로 못하는 경직성을 드러내었다. 요컨대, 김대중 정부의 대북포용정책은 정책시스템보다는 특정의 핵심인물 과 소수그룹에 의해 주도되면서 화해 협력과 안보와의 균형 취약, 한반도문 제의 국제화에 대응할 수 있는 유연한 통일외교 전개의 취약 등의 문제를 노출하였고, 따라서 시간의 흐름과 더불어 원론 지지, 각론 비판 를 비롯한 강도 높은 비판의 확산에 직면하게 되었으며, 국민적 합의 도출에 취약성을 노출하였다. 5) 배정호, 21세기 한국의 발전전략구상과 대북전략 (서울: 통일연구원, 2002) 6) 동아일보

이는 소 수정권으로서 권력적 기반이 취약한 김대중 정부의 권력기반의 확대에 역기 능적 요인으로 작용하게 되고, 국정운영은 소수 그룹과 관료에 의해 주도되 면서 정책과 인사의 공간이 취약해지는 결과가 초래하게 되도록 하였다 5).

4 (2) 정책적 차원 대북 포용정책은 이론적 수준에서는 한반도의 평화를 파괴하는 일체의 무 력도발 불응을 원칙 가운데 제1의 원칙으로 삼고, 안보와 화해협력의 병행추 진을 주요 추진기조의 하나로 설정하였지만, 실제 집행에 있어서는 북한과의 관계개선 및 화해협력에 더 역점을 둔 것으로 평가되고 있다. 즉, 대북 포용정책과 관련, 통일부, 국가정보원, 국방부 등의 역할과 임무, 기능 등은 상호보완적이면서도 부처의 특성상 현안에 따라 배치될 수 있는 데, 이 경우 국가안전보장회의에서 심의와 조율을 거쳐 안보와 대북 화해협 력의 균형된 정책 의 집행이 이루어지도록 되어 있으나, 특정인물 중심으로 한 소수그룹은 안보보다는 화해 협력에 역점을 둔 까닭에, 국가안전보장의회 의의 정책 조율기능의 취약에 대한 비판과 더불어 국방부 국가정보원에 대 한 비판도 제기되었다. 국가안전보장회의의 조정 및 통합 기능이 취약하고 통일부, 국가정보원, 국방부 등 대북정책 관련 부처의 상호보완적 역할이 취약한 경우에는 특히 북한의 전략적 돌출행위의 발발시에 정책의 혼란이 야기될 수 있다. 2002년 6월 29일 월드컵 3,4위전을 앞두고 발발한 서해교전에 대한 대응은 단적인 예이다. 또, 국가안전보장회의의 조정 및 통합 기능이 취약한 상태에서 소수그룹이 대북포용정책의 성과를 위해 북한과의 관계개선 및 화해협력에만 역점을 두 고 정책을 추진할 경우, 정보 보고의 은폐 왜곡이 나타날 수 있다. 김대중 정 부의 북한의 핵무기 개발을 위한 고폭실험의 고의적 은폐 의혹은 단적인 사례이다 7). 그리고, 김대중 정부의 대북 포용정책이 남북 당사자해결 원칙 아래 국제 적 지지확보를 추진기조로 삼고 있지만, 특정인물을 중심으로 대북 정책을 주도하는 소수그룹은 대북 포용정책의 실제 추진에 있어서 남북 당사자 해 결을 중시한 나머지 국제적 지지확보를 상대적으로 소홀히 하는 경향을 나 타내었다. 즉, 대북 정책은 Two track 즉 남북 양자간 차원과 주변 4국 중 심의 국제적 차원에서 전개되어야 되어야 하는데, 대북 포용정책의 주도그룹 은 남북 양자간 차원에 치중한 나머지 주변국 지지확보를 위한 통일외교에 상대적인 취약성을 드러내었다. 부시 공화당 정부의 등장이후, 한미간의 대 북정책을 둘러싼 갈등은 통일외교의 취약성을 드러내는 대표적 예이다. 7) 동아일보

국가안전보장의회 의의 정책 조율기능의 취약에 대한 비판과 더불어 국방부 국가정보원에 대 한 비판도 제기되었다. 국가안전보장회의의 조정 및 통합 기능이 취약하고 통일부, 국가정보원, 국방부 등 대북정책 관련 부처의 상호보완적 역할이 취약한 경우에는 특히 북한의 전략적 돌출행위의 발발시에 정책의 혼란이 야기될 수 있다.

5 (3) 사회적 차원 탈냉전시대가 도래하였지만, 한반도의 냉전구조는 아직 해체되지 않고 있 고, 한국사회에는 북한에 대한 시각의 차이와 함께 이념 갈등이 잔존하고 있 다. 따라서, 대북 정책의 국내 정치화와 더불어 대북 포용정책에 대한 시각의 차이는 시민사회의 균열의 한 요인이 되어 남남 갈등을 야기시키고 있다. 즉, 대북 포용정책에 대한 시각의 차이는 북한에 대한 인식의 차이를 바탕으 로 교류협력의 방식, 속도 등에 인식을 다르게 하도록 하면서 이념적 갈등, 정책적 갈등, 시민사회의 분열 대립을 초래하면서 대북 정책의 주요 쟁점의 정치화를 가속시키고 있다 8). 대북 포용정책의 비판론자들 및 옹호론자들의 시각 및 인식, 입장에 관해 서는 <표1 >과 같이 정리할 수 있는데, 비판론자들은 북한의 대남 적화통일 혁명전략과 위협은 변함없이 존재하고 있다는 부정적인 인식아래 북한의 변 화를 전술적 변화로 파악하면서, 상호주의의 엄격한 적용을 주장하며 대북 포용정책에 대해 조급성과 무분별성에 의해 북한의 전술에 끌려가며 퍼주기 식 지원을 하고 있다고 비판하고 있다. 이에 비해, 옹호론자들은 대북 포용정책의 추진 성과로서 북한이 개혁 개 방을 향해 점진적으로 변화하고 있고, 따라서 한반도의 냉전구조의 해체를 지향해 남북 긴장관계가 완화되고 있다는 인식아래 상호주의의 신축적 또는 탄력적 적용을 지지하며, 교류 속도의 조절아래 교류 협력의 활성화를 지지 하고 있다. 단, 옹호론자들 가운데에 적지 않은 수는 대북 현금지원에 대해 군사적 악용을 우려하여 신중한 입장을 나타내고 있고, 안보와 교류 협력의 균형잡힌 대북 포용정책을 지지하고 있다. 대북 비밀송금의 내막 및 북한의 핵무기 개발을 위한 고폭 실험이 밝혀지면서 국민들의 대북 현금지원에 대 한 비판은 한층 강도가 높아지고 있다. 이상과 같은 대북 포용정책에 대한 비판 및 옹호적 시각은 세대별, 성별, 지역별, 이념별로 나누어져 나타나고 있고, 극단적 비판론자와 옹호론자들간 의 갈등의 심화는 시민사회의 균열의 한 요인이 되어 남남 갈등을 초래하고 있는 것이다. 8) 배정호, 앞의 책(2002)

대북 포용정책의 비판론자들 및 옹호론자들의 시각 및 인식, 입장에 관해 서는 <표1 >과 같이 정리할 수 있는데, 비판론자들은 북한의 대남 적화통일 혁명전략과 위협은 변함없이 존재하고 있다는 부정적인 인식아래 북한의 변 화를 전술적 변화로 파악하면서, 상호주의의 엄격한 적용을 주장하며 대북 포용정책에 대해 조급성과 무분별성에 의해 북한의 전술에 끌려가며

6 <표 1> 대북 포용정책에 대한 비판론자와 옹호론자의 시각 및 입장 옹호론자 비판론자 북한에 대한 인식 교류방식에 대한 인식 교류속도에 대한 인식 ㅇ북한의 대남 적화통일 혁명전략과 위협 변함 개혁 개방을 향해 점진 없이 존재 적으로 변화 ㅇ북한 전술적 차원의 변화 ㅇ상호주의의 신축적 또 는 탄력적 적용을 지 지 ㅇ상호주의의 엄격한 적 ㅇ대북 현금지원에 대해 용주장 서는 군사적 악용을 우려, 비판적 입장 ㅇ북한의 전술에 끌려가 ㅇ남북화해 협력을 위한 며 퍼주기식 지원 수단으로 경제교류, 문 화교류, 인도적 차원의 지원 등 주장 속도의 조절아래 교류 협 ㅇ조급성과 무분별성 력의 활성화 지지 2. 국가안전보장회의(NSC) 확대 개편의 필요성 국가안전보장회의(NSC)의 조직 및 운영이 비교적 체계적으로 이루어지고 있는 미국의 경우, 제2차 세계대전 중 전쟁수행 주무부처인 전쟁부와 해군부 가 주축이 되어 효과적인 연합전선 구축, 조직적인 작전수행 등을 위해 1947년 7월 국가안보법 (National Security Law)의 제정과 함께 설립되었 다. 이후 지금까지 미국의 국가안전보장회의(NSC)는 대통령의 최대한 자율 권이 보장되는 가운데 국가안보와 관련된 국내 외교 국방정책 등의 조정 통 합을 위한 자문기구로서 운영되고 있다. 한국의 경우에도 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대응하면서 안보와 화 해 협력의 균형잡힌 대북 정책의 추진을 위해 국가안전보장회의(NSC)가 1998년 김대중 정부의 출범과 더불어 설립되었다. 그러나, 김대중 정부의 경우, 국가안전보장회의(NSC)의 사무처가 총 10명 - 6 -

국가안전보장회의(NSC) 확대 개편의 필요성 국가안전보장회의(NSC)의 조직 및 운영이 비교적 체계적으로 이루어지고 있는 미국의 경우, 제2차 세계대전 중 전쟁수행 주무부처인 전쟁부와 해군부 가 주축이 되어 효과적인 연합전선 구축, 조직적인 작전수행 등을 위해 1947년 7월 국가안보법 (National Security Law)의 제정과 함께 설립되었

7 에 불과한 지극히 작은 조직이었므로, 국가안전보장회의(NSC) 운영위원회를 지원하는 수준의 기능을 담당하였다. 따라서, 노무현 정부의 등장과 함께 국가안전보장회의(NSC)는 평화번영정 책의 수행을 위하여 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대응하는 포괄적 국가 안보전략의 수립기능 강화, 통일 외교 국방분야 등의 정책조정 통합 기능의 강화, 국가정보의 종합화 및 공유체계의 확립, 국가위기관리시스템의 확립 등을 지향하여 확대 개편되었다. 즉, 2003년 3월 국가안전보장회의운영 등에 관한 규정중 개정령안 의 성 립과 함께 국가안전보장회의(NSC)가 확대 개편되었는데, 국가안전보장회의 (NSC) 확대 개편의 필요성은 다음과 같다. (1) 탈냉전시대의 안보환경의 변화와 포괄적 국가안보전략의 수립기능 강화 탈냉전시대의 도래에 따른 국제환경의 변화, 세계질서의 다원화 및 국제사회의 다 극화, 국제관계에서 경제력의 비중의 증대에 따른 힘의 개념의 변화, 국제적 상호의 존의 증대, 첨단기술의 혁신과 하이테크 전쟁의 도래 등의 변화가 나타나고 있고, 이 에 따라 안보환경도 안보영역의 확대와 더불어 변화를 나타내고 있다. 즉, 탈냉전시대의 전환기적 상황에서 전통적인 군사적 위협뿐 아니라 국제 테러리 즘, 마약, 환경, 인권, 국제조직 범죄, 사이버 테러, 해적 행위 등 초국가적 비군사적 위협이 다양하게 나타나고 있다. 특히, 9 11테러와 같이 무차별적 목표를 대상으로 시간 공간 수단의 구분없이 가해지는 국제테러가 21세기의 새로운 주목되는 안보 위 협요인으로 등장하고 있다. 이와 같은 국제안보환경의 변화는 동북아 지역 및 한반도의 안보환경의 변화에도 직 간접적으로 투영되어 나타나고 있다. 즉, 동북아 지역은 아직 과거 냉전의 유산이 잔존하고 있어 냉전기류의 존속에 따른 갈등과 대립이 존재하고 있고, 아울러 위에 서 언급한 세계 안보환경의 변화의 영향과 더불어 전략환경의 유동성 불확실성이 증 대하고 있다. 한반도는 북한의 핵 미사일 등 대량살상무기를 둘러싼 북 미간의 갈등으로 인하여 불안정한 평화공존상태를 벗어나지 못하고 있다 9). 다시 말 해, 협력과 갈등, 공조와 대립의 이중성을 내포하고 있는 동북아 지역에서 미국의 신안보정책, 일본과 중국의 군사적 경쟁, 한반도의 불안정한 평화공존과 북 한의 핵 미사일 문제에 의한 군사적 긴장의 가능성, 일본과 중국의 역내 주 도권 경쟁, 중국 대만의 안보 갈등, 역내 도서 영유권 및 해양 관할권을 둘러 9) 大平勇二, " 米国のPSIによる北朝鮮封じ込め政策 ",( 防衛研究所セミナー発表論文 );김국 신, 미국의 동아시아 전략과 한반도 (서울: 통일연구원, 2002)

즉, 2003년 3월 국가안전보장회의운영 등에 관한 규정중 개정령안 의 성 립과 함께 국가안전보장회의(NSC)가 확대 개편되었는데, 국가안전보장회의 (NSC) 확대 개편의 필요성은 다음과 같다.

8 싼 갈등 등은 동북아 안보환경에 변화를 초래할 수 있는 요인들이다 10). 따라서, 이와 같은 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대해 대응하기 위해서 는 국가안보전략차원의 포괄적 안보전략의 수립이 필요하며, 이를 위해서는 포괄적 안보전략의 기획 수립 및 이행점검 기능을 수행할 수 있는 시스템의 정비가 필요한 것이다. 즉, 김대중 정부아래에서 외교안보수석실은 현안업무 보고와 처리 기능에 치중하였고, 국가안전보장회의(NSC) 사무처는 총인원 10명(실무자 5명)에 불과한 조직, 위상, 인력의 취약성으로 인하여 상임위 원회 회의운영 및 지원업무에만 치중하였으므로, 국가안전보장회의(NSC) 확 대 개편이 필요한 것이다. (2) 통일 외교 국방분야 등의 정책조정 통합 기능의 강화 및 국가정보의 종합화 및 공유체계의 확립 북한은 앞에서 언급한 바와 같이, 화해 협력의 대상인 동시에 잠재적 위협 의 존재라는 이중성을 내포 하고 있으므로, 통일 및 대북정책은 화해 협력과 안보의 균형을 유지하면서 추진되어야 하고, 이를 위해 통일부, 국방부, 외교 통상부, 국가정보원 등 관계 부처의 조정 및 협의가 필요하다. 그러나, 김대중 정부의 통일외교안보 사령탑은 외교안보수석실과 국가안전 보장회의 사무처로 이원적으로 운영되었으므로, 현안의 초기 검토과정에서부 터 요구되는 조정 통합 기능이 취약하였다. 게다가, 외교안보수석실은 통일- 외교-국방비서관실이 병렬로 편성되어 운영되었으므로, 파견 관료들의 각기 소속부처의 입장 대변 등으로 인하여 부처간의 종합적 업무조정에 한계를 노정하였다. 또, 국가안전보장회의(NSC)는 상임위원회가 일부 정책조정의 기능을 수행하였으나, 시스템에 의한 것이 아닌 위원 개개인의 역량에 의존 하는 경향이 높았다. 이처럼, 통일외교안보 사령탑의 정책조정 통합 기능이 미약하였으므로, 관 료적 부처 이기주의를 극복하는데 한계가 있었고, 따라서 북한 외교 국방정 보 등의 공유체계가 확립되지 못하고 종합적 분석기능도 취약하였다. 즉, 통 일 외교 국방분야 등의 정책조정 통합 기능의 강화 및 국가정보의 종합화 및 10) 배정호, "탈냉전기 미일동맹의 강화와 일본의 군사적 역할의 확대", 국제문제연구, 제3권 제3호(2003, 가 을); 황병무, "탈냉전시대의 동북아 전략환경의 변화와 전망" 동아시아 전략환경의 변화와 우리군의 발전 방 향 (서울: 한국해양전략연구소, 2001); 배정호, 일본의 국가전략과 한반도 (서울: 통일연구원, 2001): 여인 곤 김국신 배정호 신상진, 21세기 미 중 일 러의 한반도 정책과 한국의 대응방안 (서울: 통일연구원, 2003); 최진욱, 미국의 대이라크전쟁이후 북미관계 전망 (서울: 통일연구원, 2003); 이헌경, 부시 행정부의 군사안 보전략 (서울: 통일연구원, 2003); 여인곤, 러시아의 안보 군사전략의 변화와 한반도 (서울: 통일연구원, 2001)

(2) 통일 외교 국방분야 등의 정책조정 통합 기능의 강화 및 국가정보의 종합화 및 공유체계의 확립 북한은 앞에서 언급한 바와 같이, 화해 협력의 대상인 동시에 잠재적 위협 의 존재라는 이중성을 내포 하고 있으므로, 통일 및 대북정책은 화해 협력과 안보의 균형을 유지하면서 추진되어야 하고, 이를 위해 통일부, 국방부, 외교 통상부, 국가정보원 등 관계

9 공유체계의 확립을 위하여 국가안전보장회의(NSC) 확대 개편이 필요한 것이 다. (3) 국가위기관리시스템의 확립 김대중 정부에서 청와대 외교수석비서관 산하의 외교안보상황실은 주로 부처와의 연락, 언론기사 스크랩 및 방송 모니터 기능에 치중하였으므로, 대 규모 재난재해, 북한 급변사태, 무력충돌 등의 위기에 대한 예방, 대처, 관리 기능이 미흡하였다. 즉, 국가안보상의 재난, 위기 등에 대한 정부의 위기관리 능력의 강화 및 이를 위한 시스템의 정비를 위하여 국가안전보장회의(NSC) 확대 개편이 필요한 것이다. III. 국가안전보장회의(NSC)의 주요 조직과 운영 노무현 정부의 출범과 더불어 2003년 3월에 성립된 국가안전보장회의운 영 등에 관한 규정중 개정령안 에 의해 확대 개편된 국가안전보장회의(NSC) 의 주요 조직과 특징에 관해 정책조정 및 통합체계의 정비 및 기능의 강화 라는 관점에서 분석한다. 1. 국가안전보장회의(NSC)의 주요 조직 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대해 유연하게 전략적으로 대응하고, 포괄적 국 가안보전략의 수립의 기획 수립 및 이행점검, 통일 외교 국방분야 등의 정책조정 통합 기능의 강화, 국가정보의 종합화 및 공유체계의 확립, 국가위기관리시 스템의 확립 등을 추구하기 위하여 국가안전보장회의(NSC) 사무처의 기능 보 강 및 기구 확대 개편을 골자로 하는 국가안전보장회의운영 등에 관한 규정 중 개정령안 이 성립되었다. 국가안전보장회의운영 등에 관한 규정중 개정령안 은 1 국가안전보장회 의 상임위원회위원장을 통일부장관에서 대통령이 임명하는 상임위원으로 변 경(안 제10조)과 2 국가안전보장회의 사무처에 전략기획실 정책조정실 정보 관리실 위기관리센터의 신설 및 인력증원(안 제16조, 제18조, 제21조) 등을 핵심내용으로 하면서, 국가안전보장회의사무처의 기능에 국가안전보장 관련 중장기 정책의 수립 조정, 국가안전보장 관련 현안정책 및 업무의 조정 등을 - 9 -

국가안전보장회의(NSC)의 주요 조직과 운영 노무현 정부의 출범과 더불어 2003년 3월에 성립된 국가안전보장회의운 영 등에 관한 규정중 개정령안 에 의해 확대 개편된 국가안전보장회의(NSC) 의 주요 조직과 특징에 관해 정책조정 및 통합체계의 정비 및 기능의 강화 라는 관점에서 분석한다. 1.

10 추가한 것이 주요골자이다. 국가안전보장회의운영 등에 관한 규정중 개정령안 에 의한 국가안전보장 회의(NSC)의 주요 조직은 <표 2>와 같은데, 보다 구체적인 역할 및 기능은 다음과 같다. 상임위원회는 안보회의의 위임에 의해 국가안전보장에 관련되는 대외정책 대북정책 군사정책 및 국내정책에 관한 사항을 협의하는 기능을 하는데(안 제9조), 위원은 통일부장관 외교부장관 국방부장관 국가정보원장 사무처장이 다. 단, 국무조정실장은 상임위원회에 출석하여 발언할 수 있고, 대통령 외교 보좌관 및 국방보좌관은 상임위원회에 배석할 수 있으며(안 제8조), 국가안 전보장회의 사무차장은 안보회의의 회의록 작성을 위해 배석할 수 있다(안 제6조). 그리고, 상임위원회는 운영의 효율적 지원을 위해 산하에 실무조정 회의와 정세평가회의를 두고 있고(안 제12조), 위원장 인선은 안보회의 의장 (대통령)이 상임위원회 위원중에서 임명하도록 되어 있다(안 제10조). 이는 국가안보회의 의장인 대통령의 의지를 가장 실현할 수 있는 인사가 상임위 원회 위원장직을 수행해야 한다는 전략적 취지를 살리면서 인사의 유통성의 확보하기 위한 것인데 김대중 정부에서는 통일부장관이 상임위원장직을 수 행하였는데, 노무현 정부에서는 국가안보보좌관 겸 사무처장이 상임위원장을 맡고 있다

단, 국무조정실장은 상임위원회에 출석하여 발언할 수 있고, 대통령 외교 보좌관 및 국방보좌관은 상임위원회에 배석할 수 있으며(안 제8조), 국가안 전보장회의 사무차장은 안보회의의 회의록 작성을 위해 배석할 수 있다(안 제6조).

11 <표 2> 한국 국가안전보장회의 조직도 국가안전 보장회의 대통령 상임위원회 사무처장 실무조정 회의 정세평가 회의 사무차장 전략 기획실 정책 조정실 정보 관리실 위기 관리센타 총무부 안보 상황실 국가안전보장회의 사무처는 국가안전보장회의운영 등에 관한 규정중 개정 령안 의 제13조에 제시되어 있는 바와 같이, 국가안전보장전략의 기획 및 수립, 국가안전보장 관련 중장기 정책의 수립 및 조정, 국가안전보장 관련 현안정책 및 업무의 조정, 국가안전보장 관련 정보의 종합 및 처리체계 관 리, 국가위기 예방 관리 대책의 기획 및 조정, 안보회의 및 상임위원회 심의 사항에 대한 이행상황의 점검, 안보회의 상임위원회 실무조정회의 및 정세평 가회의의 운영에 관한 업무 등을 수행하기 위하여 전문부서로서 전략기획실 정책조정실 정보관리실 위기관리센터를 신설하였다. 국가안전보장회의 사무처의 각 전문부서의 주요 업무 및 기능은 국가안전 보장회의운영 등에 관한 규정중 개정령안 의 제18조에 의하면 다음과 같다. (1) 전략기획실

관련 정보의 종합 및 처리체계 관 리, 국가위기 예방 관리 대책의 기획 및 조정, 안보회의 및 상임위원회 심의 사항에 대한 이행상황의 점검, 안보회의 상임위원회 실무조정회의 및 정세평 가회의의 운영에 관한 업무 등을 수행하기 위하여

12 (가) 국가안보전략의 기획 및 수립 (나) 한반도 평화체제 및 군비통제에 관한 정책 기획 (다) 다른 국가 및 국제기구와의 안보협력에 관한 정책의 기획 (라) 군사력의 건설방향 및 그 밖의 중장기 안보정책의 기획 (마) 자문기구의 운영, 지원 및 중요사안의 기획관련 임시조직의 구성 (바) 국가안보전략의 기획 수립, 군사력의 건설방향 및 그 밖의 중장기 안보 정책의 기획 등의 사항에 관한 연구 조사 (2) 정책조정실 (가) 상호 연계된 통일 외교 국방분야의 현안업무의 조정 (나) 안보회의 상임위원회 실무조정회의의 운영 및 지원 (다) 안보관련 주요 대외현안에 대한 부처간 협의체 운영 (라) 안보회의 및 상임위원회 심의사항에 대한 이행 상황의 점검 평가 (마) 정상외교 관련 기획 및 조정 (바) 상호 연계된 통일 외교 국방분야의 현안업무의 조정, 정상외교 관련 기 획 및 조정 등에 관한 연구조사 (3) 정보관리실 (가) 안보관련 국가정보능력의 개선에 관한 사항 (나) 안보관련 정보의 종합 및 판단 (다) 안보관련 정보의 전파, 공유 등 운영 전반에 관한 사항 (라) 정세평가회의의 운영 (마) 안보관련 국가정보능력의 개선에 관한 사항, 안보관련 정보의 종합 및 판단 등의 사항에 관한 연구 조사 4 위기관리센타 (가) 각종 국가위기의 예방 및 관리체계에 관한 기획 및 조정 (나) 전시 국가지도에 관한 사항 (다) 긴급사태 발생시 상황전파 등의 초기 조치 (라) 국가 재난 재해 관리체계의 종합 조정

평가 (마) 정상외교 관련 기획 및 조정 (바) 상호 연계된 통일 외교 국방분야의 현안업무의 조정, 정상외교 관련 기 획 및 조정 등에 관한 연구조사 (3) 정보관리실 (가) 안보관련 국가정보능력의 개선에 관한 사항 (나) 안보관련 정보의 종합 및 판단 (다) 안보관련 정보의 전파, 공유 등 운영 전반에 관한 사항 (라)

13 (마) 상황실의 운영 및 유지 (바) 각종 국가위기의 예방 및 관리체계에 관한 기획 및 조정, 전시 국가지 도에 관한 사항 등에 관한 연구 조사 2. 국가안전보장회의(NSC)의 운영 국가안전보장회의(NSC)의 운영에 관해서는 현행 국가안전보장회의 가운데 비교적 합리적이고 체계적으로 운영되고 있다고 평가되는 미국 국가안전보 장회의(NSC)에 관해 분석한 후, 한국의 국가안전보장회의(NSC)의 운영에 관해 살펴본다. (1) 미국 국가안전보장회의(NSC)의 운영 (가) 주요 구조와 운영 미국의 국가안전보장회의(NSC)는 국가안보정책의 사안을 검토하는 다단계 협의체와 그 운영을 지원하는 참모조직으로 구성되어 있는데, 구체적인 구성 은 행정부 교체시마다 전면 개편되며, 대통령의 지시서(정책검토지시서 및 정책결정지시서)의 명칭도 변경된다. 국가안전보장회의 협의체는 국가안보정책의 조정 및 통합을 위한 자문기 구이나, 대통령의 정책결정이 국가안전보장회의(NSC) 하위위원회가 부처간 사전 조정절차를 거쳐 마련한 복수의 정책대안 가운데 하나를 선택하는 행 위임을 고려해 볼 때, 실제로는 정책의결기구에 준하는 기능을 하는 기구이 다 11). 이와 같은 특성을 지닌 협의체는 정책조정의 수준에 따라 다층적 구조로 편성 운영되고 있다. 즉, 클린턴 행정부에서는 (1) 대통령이 주재하는 국가안 전보장회의 본회의(National Security Council, NSC) (2)안보보좌관이 주재 하는 각료급위원회(NSC Principals Committee, NSC/PC), (3) 안보부보좌 관이 주재하는 차석급위원회(NSC Deputies Committee, NSC/DC), (4) 실 무급 업무조정을 위한 업무조정반(NSC Interagency Working Group, NSC/IWGs) 등 4단계의 위계구조로 편성 운영되었고, 부시 행정부에서는 (1) 대통령이 주재하는 국가안전보장회의 본회의(National Security Council, NSC) (2) 안보보좌관이 주재하는 각료급위원회(NSC Principals 11) 세종연구소, 미국의 국가안보회의 (성남:세종연구소, 1998)

(1) 미국 국가안전보장회의(NSC)의 운영 (가) 주요 구조와 운영 미국의 국가안전보장회의(NSC)는 국가안보정책의 사안을 검토하는 다단계 협의체와 그 운영을 지원하는 참모조직으로 구성되어 있는데, 구체적인 구성 은 행정부 교체시마다 전면 개편되며, 대통령의 지시서(정책검토지시서 및 정책결정지시서)의 명칭도 변경된다.

14 Committee, NSC/PC), (3) 안보부보좌관이 주재하는 차석급위원회(NSC Deputies Committee, NSC/DC), (4) 매일 실무차원의 정책조정 및 통합을 위한 참모조직의 정책조정위원회(NSC Policy Coordination Committees, NSC/PCCs) 등 4단계의 위계구조로 편성 운영되고 있다 12). 참모조직은 미국 국가안전보장회의(NSC) 협의체의 정책조정 및 통합기능 을 지원하고 대통령의 외교안보업무를 보좌하는 역할을 수행하는 조직으로 서 (1) 지휘부: 안보보좌관 및 부보죄관, (2) 참모부: 기능국 및 지역국, (3) 지휘부와 참모부를 연결하는 사무처장(Executive Secretary) 등으로 구성되 어 있으며, 법률상으로는 사무처장이 대표자이나 실질적으로는 안보보좌관의 지휘 통솔아래 운영되고 있다. 참모조직의 핵심기능이 정책조정 및 통합을 위한 지원 보좌 기능이기 때문이다. 즉, 사무처는 문서수발 기록작성 상황실 통제 일정관리 등 행정기능을 중심으로 수행하므로, 참모부와 사무처는 기능 상 독립적으로 운영되고 있는 것이다. 참모조직의 주요 보직의 역할 및 참모부의 정책기능 수행을 구체적으로 살펴보면, 안보보좌관은 국가안전보장회의 본회의(NSC) 및 각료급위원회 (NSC/PC)에서 정책조율을 담당하고, 정책지원 조직인 참모부 전체를 지휘 통솔하고 가동하는 핵심 역할을 한다. 안보보좌관직의 주요 특징은 각료도 아니면서 각료급 회의를 주재하고 국가안보회의가 아닌 백악관 소속이면서 참모부를 지휘하며, 이러한 중책임에도 임명시 상원의 인준을 받지 않는 점 이다. 안보보좌관의 정치력 영향력은 대통령과의 영향력에서 비롯되므로, 안 보좌관은 충직한 중재자(honest broker)의 역할은 물론 대통령의 최고 개인 참모 (personal counselor)의 역할도 동시에 수행할 수 있어야 하고, 이를 위해 대통령의 신뢰, 외교 국방 분야의 근무경험, 대통령과의 대외정책 시각 의 공유 등을 필요로 한다 13). 클린턴 행정부의 버거(Berger) 안보보좌관은 올브라이트(Albright) 국무장관, 코헨(Cohen) 국방장관 등과 매주 1회 ABC Luncheon 비공식 비공개 회동을 통해 부처간 정책조율을 도모하였다. 안보 부보좌관(2명)은 국무 국방 부장관과 협의하여 회의를 소집하고 의제 설정 및 자료준비를 담당하며, 차석급위원회(NSC/DC)의 주재를 통해 차관 급 수준의 정책조정 및 통합 기능을 수행하는데, 원활한 역할 수행을 위하여 국무 국방 부장관과 매주 비공식 조잔 모임을 회동한다. 또, 안보보좌관은 위 기관리위원회(CM)를 통해 평시 및 위기시 상황대처업무를 주관하고, 안보보 좌관의 참모부 지휘를 보조하는 역할을 수행하고 있다. 12) 및 13) 길정일, 미국 국가안전보장회의(NSC) 운영사례 연구, 국가전략 6권 2호(2000, 여름호)

대표자이나 실질적으로는 안보보좌관의 지휘 통솔아래 운영되고 있다. 참모조직의 핵심기능이 정책조정 및 통합을 위한 지원 보좌 기능이기 때문이다. 즉, 사무처는 문서수발 기록작성 상황실 통제 일정관리 등 행정기능을 중심으로 수행하므로, 참모부와 사무처는 기능 상 독립적으로 운영되고 있는 것이다.

15 사무처장은 국가안전보장의 지휘부와 참모부간의 정보의 흐름, 정책조율의 방향 등을 조절하고, 문서수발 및 회의록 작성 보관 등 문서기록 관리 업무, 국가안전보장회의 상황실에 접수되는 정보의 취합 보고 등 상황실 통제, 대 통령의 안보관련 일정 준비 관리 등을 직접 지휘하는 역할을 한다. 즉, 사무 처장은 산하의 상황실 및 시스템기술실을 관리하고, 내부 문서출납을 관장하 고 있는 것이다. 상황실은 주요 정보취급 부처(CIA, FBI, 국무부, 국방부, 자 원부 등)가 수시로 제출하는 안보관련 정확한 정보를 요약 취합하는 중요한 중추기능을 담당한다. 그리고, 참모부는 <표 3>에 나타나 있는 바와 같이, 국무부 조직과 비슷 하게 기능국과 지역국으로 조직 운영되고 있다. 기능국은 민주주의 인권 국제 기구, 국제발전 인도적 지원, 지구환경, 국제금융, 다국적 경제이슈, 대테러 대책, 전략기획 전력구조, 군비통제, 대량살상무기 확산방지 및 본토방위, 정 보전 및 정보안보 등에 관한 정책을 다루고 있고, 지역국은 세계를 유럽 및 유라시아, 서반구, 동아시아, 남아시아, 근동 및 북부 아프리카, 아프리카 등 으로 나누어 지역정책을 다루고 있다. 기능국과 지역국의 업무담당은 안보보 좌관의 지휘 통솔아래 정책의 사안을 고려하여 비교적 융통성있게 이루어지 고 있다. 참모부는 국가안전보장회의 핵심적인 정책지원 부서인 만큼 업무수 행에 있어서 고도의 전문성과 창의성을 필요로 하고 있다

그리고, 참모부는 <표 3>에 나타나 있는 바와 같이, 국무부 조직과 비슷 하게 기능국과 지역국으로 조직 운영되고 있다.

16 <표 3> 미국 국가안보회의 참모조직 체제 안보 보좌관 안보 부보좌관 (2) 사무처장 사무차장(2) 상황실 시스템 기술실 문서기록 관리 기 능 국 전략기획 전력구조 대량살상무기확산 방지 및 본토방위 군비통제 국제금융 다국적 경제이슈 민주주의 인권 국제발전 인도적 지원 대테러 대책 정보전 및 정보안보 법률자문 의회입법 등 지 역 국 유럽 및 유라시아 서반구 동아시아 남아시아 근동 및 북부 아프리카 아프리카 등 공 보 법률자문 의회입법

다국적 경제이슈 민주주의 인권 국제발전 인도적 지원 대테러 대책 정보전 및 정보안보 법률자문 의회입법 등 지 역

17 (나) 정책조정 통합 및 집행감시 시스템 미국 국가안전보장회의(NSC)의 정책조정절차는 정책 아젠다(agenda)의 설정 주체에 따라 정책검토 및 조정절차에 다소 차이가 있다. 즉, 정책제안 자가 대통령이냐, 행정부처냐, 안보회의 참모부냐에 따라 정책검토 및 조정 절차에 다소 차이가 있는 것이다 14). 대통령의 지시에 의한 경우, 대통령이 안보보좌관에게 정책사안을 구두 또 는 비망록을 통해 지시하면, 안보보좌관(또는 부보좌관)은 사무처장을 경유 하여 참모진에게 대통령 명의의 정책지시서 작성을 지시하고, 정책지시서가 작성되면 대통령의 서명을 받은 후 부보좌간에게 부처간 협의체(차관급 또는 차관보급)를 가동토록 지시한다. 부처간 협의체는 검토정책의 목표와 복수의 정책 대안을 담은 초고 를 작성하고, 이를 관련 행정부처에 회람하여 부처별 입장을 재검토한 후 제1차 보고서 를 작성하여 안보회의 각료급위원회에 제 출한다. 안보회의 각료급위원회는 제1차 보고서 를 바탕으로 정책을 검토하 고, 그 결과는 안보보좌관에 의해 합의요약문 형식 또는 각료간 합의가 이루 어지지 않은 이견내용으로 정리되어 대통령이 주재하는 국가안보회의 본회 의에 보고된다. 즉, 안보보좌관은 대통령이 주재하는 국가안보회의 본회의에 서 각료급위원회의 합의 또는 이견 내용을 중심으로 쟁점, 대안 등을 발표 하고, 대통령은 참석각료의 의견을 재확인하는 것이다. 이후 대통령은 최종 결정을 하게 되는데, 대통령이 수락할 경우, 안보보좌관의 지휘아래 대통령 의 결정지시서가 작성되고, 이를 관련 부처 각료 등 극소수 인사들에게 통보 하는 것이다. 행정부처의 각료가 국가안전보장회의(NSC) 사무처에 정책제안서를 제출한 경우, 사무처장은 이를 안보보좌관에게 보고하고, 안보보좌관은 대통령에게 서면으로 보고한다. 대통령이 정책검토를 허락할 경우, 안보보좌관의 지시에 따라 참모진은 대통령 명의의 정책지시서를 작성하고, 이후 절차는 위에서 언급한 대통령 정책지시서 작성이후와 동일하다. 안보회의 참모부에 의해 정책제안서가 제출된 경우, 이는 사무처장을 경유 하여 안보보좌관에게 제출되고, 안보보좌관에 의해 대통령에게 보고된다. 대 통령이 정책검토를 허락할 경우, 이후 절차는 위의 두 경우와 동일하다. 이처럼, 정책조정절차는 정책제안자가 누구냐에 따라 정책검토 및 조정절 차에 다소 차이가 있다. 단, 안보회의 참모부 기능국에 설치된 법률자문관 (legal advisor)의 심의는 정책 아젠다(agenda)의 설정 주체에 관계없이 정 14) 길정일, 앞의 논문(2000)

부처간 협의체는 검토정책의 목표와 복수의 정책 대안을 담은 초고 를 작성하고, 이를 관련 행정부처에 회람하여 부처별 입장을 재검토한 후 제1차 보고서 를 작성하여 안보회의 각료급위원회에 제 출한다.

18 책의 합법성 검토 15) 를 위해 반드시 거치도록 되어 있다 16). 그러나, 비교적 합리적 절차에 의해 시스템 운용이 이루어지고 있는 미국 국가안전보장회의(NSC)의 정책조정 및 통합 기능에도 안보보좌관과 국무장 관간에 갈등 균형파괴 등이 야기될 경우에 종종 혼란이 발생하고 있다. 그리고, 미국 국가안전보장회의(NSC)는 정책검토, 심의, 결정과정 못지않 게 정책집행에 대한 감시기능을 중요시 한다. 국가안전보장회의(NSC)에서 검토 심의 조정 등을 거쳐 결정된 정책이 실행에 옮기는 과정에서 여러 가지 제도적, 비제도적 장애에 부딪쳐 어려움을 겪을 수 있기 때문이다. 전직 안보보좌관의 상당수가 정책집행의 감시가 정책수립 만큼 중요하다 고 강조하고 있는데, 정책집행이 어려운 가장 큰 이류는 관료집단의 고의적 저항으로 지적되고 있다 17). 대통령의 결정이 관료집단의 이익과 배치될 경 우, 관료들은 정책을 아전인수식으로 해석하여 현실에 적용하거나 묵살될 수 있는 것이다. 따라서, 미국의 행정부는 국가안전보장회의(NSC)에 정책집행 감독권을 부 여하여 감시역할을 수행토록 하고 있다. (2) 한국 국가안전보장회의(NSC)의 운영 한국 국가안전보장회의(NSC)의 조직은 앞에서 언급 바 같이, 정책조정의 수준에 따른 다층적 협의체와 이를 지원하는 참모조직으로 구성되어 있다. 즉, 협의체로는 대통령이 주재하는 국가안전보장회의 본회의, 안보보좌관 겸 사무처장이 주재하는 각료급 상임위원회, 그리고 상임위원회의 효율적 운영 을 위해 사무차장이 주재하는 실무조정회의와 정세평가회의가 있다. 한국의 경우, 안보보좌관이 사무처장을 겸하고 있고, 사무차장이 미국의 안보부보조 관의 기능을 수행하고 있는 것이 특징이다. 참모조직은 국가안전보장전략의 기획 및 수립, 국가안전보장 관련 중장기 정책의 수립 및 조정, 국가안전보장 관련 현안정책 및 업무의 조정, 국가안 전보장 관련 정보의 종합 및 처리체계 관리, 국가위기 예방 관리 대책의 기 획 및 조정, 안보회의 및 상임위원회 심의사항에 대한 이행상황의 점검, 안 보회의 상임위원회 실무조정회의 및 정세평가회의의 운영에 관한 업무지원 15) 정책의 합법성 검토는 국가안보회의에서 취급하는 대외정책, 해외공작 등이 미국 및 해당국의 국내법에 저촉 되는지를 검토하는 것이다. 16) 법률심의 절차는 레이건 행정부 말기 노출된 이란-콘트라 사건이후 새롭게 신설된 제도인데, 정책의 합법성 확보 및 NSC 참모진의 내부감찰을 위한 것이다. 세종연구소, 앞의 책(1988). 17) 세종연구소, 앞의 책(1988)

전직 안보보좌관의 상당수가 정책집행의 감시가 정책수립 만큼 중요하다 고 강조하고 있는데, 정책집행이 어려운 가장 큰 이류는 관료집단의 고의적 저항으로 지적되고 있다 17). 대통령의 결정이 관료집단의 이익과 배치될 경 우, 관료들은 정책을 아전인수식으로 해석하여 현실에 적용하거나 묵살될 수 있는 것이다.

19 등을 수행하기 위하여 안보보좌관 몇 사무처장의 지휘 통솔아래 전략기획실, 정책조정실, 정보관리실, 위기관리센타 등 4개의 전문부서로 구성되어 있다. 전략기획실은 중장기 차원의 안보전략의 기획 등에 역점을 두면서 필요시 에는 사안별 태스크포오스(taskforce)를 구성하여 운영하고 있고, 주로 민 간인 출신 전문가들이 활동하고 있다. 정책조정실은 지난 정부의 외교안보수 석실의 기능을 담당하고 있는 핵심부서인데, 주로 상호 연계된 통일 외교 국 방분야의 현안업무의 조정, 안보회의 상임위원회 실무조정회의의 운영 및 지 원, 안보관련 주요 대외현안에 대한 부처간 협의체 운영, 안보회의 및 상임 위원회 심의사항에 대한 이행 상황의 점검 평가, 정상외교 관련 기획 및 조 정 등에 역점을 두고 있는데, 관련 부처 출신 전문관료들로 구성되어 있다. 정보관리실은 정보의 종합 및 판단, 정세평가회의의 운영 및 지원 등의 역할 을 수행하고 있고, 위기관리센타는 각종 국가위기의 예방 대책 수립 등 총제 적 관리와 상황실 운영에 역점을 두고 운영되고 있다. 이와 같은 조직적 특징을 지닌 국가안전보장회의(NSC) 사무처는 김대중 정부의 사무처에 비해 상당히 개선된 것으로 평가되고 있고, 따라서 노무현 대통령도 외교안보관련 보고채널을 국가안전보장회의(NSC) 사무처로 단일화 시키고 있다 18). 그러나, 국가안전보장회의(NSC)는 실제 운영에 있어서 다음과 같은 몇가 지 문제점을 노출하며 비판을 면하지 못하고 있다. 1 국가안보보좌관의 리더십 및 정책시스템의 문제 현행 국가안전보장회의(NSC)는 청와대 소속인 국가안보보좌관이 사무처장 을 겸하면서 참모조직을 지휘 통솔하고 있다. 그런데, 국가안보보좌관 겸 사무처장은 지휘 통솔에 핵심인 사무처의 인사 권을 실질적으로 장악하지 못하고 있다 19). 국가안보좌관 겸 사무처장은 조 직 장악에 한계를 나타내고 있고, 참모조직의 정책지원을 제대로 받고 있지 못하고 있는 실정이다. 즉, 국가안보보좌관의 리더십 발휘가 구조적으로 취 약하고, 사무국과의 시스템 운영이 한계를 나타내고 있는 것이다. 18) 중앙일보 ) 월간중앙 2003년 7월호에 게재된 국가안보보좌관과의 대담 편 참조

있는데, 관련 부처 출신 전문관료들로 구성되어 있다. 정보관리실은 정보의 종합 및 판단, 정세평가회의의 운영 및 지원 등의 역할 을 수행하고 있고, 위기관리센타는 각종 국가위기의 예방 대책 수립 등 총제 적 관리와 상황실 운영에 역점을 두고 운영되고 있다.

20 2 정책조정 및 통합 기능의 한계 미국 국가안전보장회의(NSC)의 경우, 안보보좌관은 부처간 정책조정자 및 개인참모의 역할을 동시에 수행하면서 정책조정 및 통합에 핵심적인 역할을 하는데, 한국의 경우에도 마찬가지로 국가안보보좌관은 각료급 상임위원회를 통한 부처간 정책조정, 대통령 개인참모의 역할을 통한 정책적 영향 등 지극 히 중요한 역할을 수행할 수 있다. 그러나, 현행 국가안전보장회의(NSC)의 정책시스템에서 국가안보보좌관은 참모진 지휘 통솔의 한계와 더불어 대통령 개인참모 역할 수준의 활동을 전 개하고 있다. 즉, 국가안보보좌관은 부처간 정책조정자 및 대통령 개인참모 의 역할을 동시에 수행해야 하는데, 개인참모의 역할에 기울어져, 정책조율 및 조정 역할에 취약한 면을 종종 나타내고 있다. 예컨대, 북경 3자회담를 앞두고 한국 참여문제 등 다자회담 형태를 둘러싼 국가안보좌관 외교통상부 장관 국가안전보장회의(NSC) 사무차장의 이견 노출, 한중정상회담의 공동선 언문과 관련된 사전배포 문건의 파문 등이 단적인 예이다. 3 참모진의 인적구성의 전문성 문제 통일 및 대북 정책은 북한이 화해 협력의 대상인 동시에 잠재적 위협의 존 재라는 이중성을 내포 하고 있기 때문에 화해 협력과 안보의 균형을 유지하 면서 추진되어야 하므로, 국가안전보장회의(NSC) 참모조직은 이념적 균형이 요구된다. 그러나, 현재 사무처의 전문가 구성은 진보성향으로 이념적 균형 이 취약하다는 지적을 받고 있다. 또, 통일 및 대북 정책이 북한을 대상으로 하지만, 한반도 문제의 국제화 로 인하여 관련 주변국 및 국제기구의 협력을 위한 통일외교가 매우 중요하 고, 미국의 세계전략 및 동북아 전략, 미 일동맹과 일본의 역할확대, 중 일 안보관계 등도 한국의 안보정책에 적지 않은 영향을 미칠 수 있으므로 국익 과 관련된 주요 국가에 대한 정책개발도 매우 중요하다. 미국의 경우도, 앞에서 언급되어 있듯이 기능국과 지역국으로 구성되어 있 는 것이다. 그런데, 현재 국가안전보장회의(NSC) 참모조직은 미 일 중 러 등 국익에 중요한 지역의 전문성이 취약하고, 상대적으로 북한 전문가의 비중이 높은 것으로 알려져 있다

예컨대, 북경 3자회담를 앞두고 한국 참여문제 등 다자회담 형태를 둘러싼 국가안보좌관 외교통상부 장관 국가안전보장회의(NSC) 사무차장의 이견 노출, 한중정상회담의 공동선 언문과 관련된 사전배포 문건의 파문 등이 단적인 예이다.

21 IV. 결론 탈냉전시대의 안보환경의 변화에 대해 대응하기 위한 포괄적 국가안보전략 의 기획 수립 및 이행점검, 안보와 화해 협력의 균형잡힌 대북 정책의 추진 등을 위하여 김대중 정부에서는 국가안전보장회의(NSC)의 상설화를 실행하 였다. 그러나, 국가안전보장회의(NSC) 사무처는 총인원 10명(실무자 5명)에 불과한 조직, 위상, 인력의 취약성으로 인하여 상임위원회 회의운영 및 지원 업무에만 치중하였고, 외교안보수석실 또한 주로 현안업무중심으로 운영되었 다. 즉, 부처간 정책조정 및 통합능력이 취약하였다. 따라서, 노무현 정부의 등장과 함께 평화번영정책의 수행을 위하여 탈냉 전시대의 안보환경의 변화에 대응하는 포괄적 국가안보전략의 수립기능 강 화, 통일 외교 국방분야 등의 정책조정 통합 기능의 강화, 국가정보의 종합화 및 공유체계의 확립, 국가위기관리시스템의 확립 등을 지향하여 국가안전보 장회의(NSC)를 확대 개편하였다. 노무현 정부의 국가안전보장회의(NSC) 사무처는 김대중 정부의 사무처에 비해 제도적 수준에서는 상당히 개선된 것으로 평가받고 있지만, 실제 운영 에 있어서는 정책시스템의 결함에 따른 국가안보보좌관의 리더십의 한계, 정 책조정능력의 한계, 참모진 인적구성의 전문성 문제 등 적지 않은 문제점을 노출하고 있다. 따라서, 본 논문에서는 국가안전보장회의(NSC)의 보다 체계적인 운영을 위한 다음과 같은 질적 개선방향을 제시한다. 첫째, 미국 국가안전보장회의(NSC)의 조직 운영과 비교해 볼 때, 국가안보 보좌관 겸 사무처장의 권한과 책임이 명확하지 않고, 따라서 국가안보좌관의 리더십이 구조적 취약성을 나타내고 있다. 따라서, 국가안보보좌관이 사무처 장으로서 사무국 및 참모진의 지휘 통솔을 원활하게 할 수 있도록 그 권한과 책임, 역할 등을 보다 명확히 하여야 할 것이다. 둘째, 국가안전보장회의(NSC)의 국가안보보좌관 및 사무국은 전략기획, 정책조정 통합, 집행감시 등에 중점을 두고 있고, 외무통상부 국방부 통일부 등의 정부 부처는 실질적인 정책의 집행부처이다. 따라서, 전략기획 및 정책 결정 집행과정에서 입장 차이에 의한 이견 노출이 야기되지 않도록 국가안보 보좌관 및 사무국의 참모조직과 유관 부처간의 유기적 정책협의 및 협력시 스템을 강화하여야 할 것이다. 셋째, 한국의 안보정책 및 대북정책에는 북한 뿐 아니라, 미국 중국 일본 러시아 등 주요 관련국들도 변수로 작용하고 있다. 특히, 미국의 새로운 군

22 사변환전략과 그에 따른 미일동맹의 재강화 및 주한미군의 역할 활동범위의 변화, 이에 대한 중국 러시아 및 북한 등의 반응 등은 한국의 안보정책 및 남북관계에 적지 않은 영향을 미칠 수 있다. 따라서, 국가안전보장회의 (NSC)참모진의 인적구성도 기능과 지역을 고려하여 창의성과 전문성을 바탕 으로 한 정책능력의 균형있는 질적 강화를 이루어야 할 것이다

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