<B1E2BEEFB0FAC0FCB8C13330C8A3206F6B2DBAB8C0CCBDBABEC6C0CC2E687770>

Transcription

1 일반논문 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 이규정 고려대학교 <논문요약> 이 연구의 목적은 정부의 언론 정책이 추진되는 과정과 결과를 언론 의 반응 구조를 통하여 설명하는 것에 있다. 민주주의 체제에서 언론은 권력에 대한 감시, 정보의 전달, 의제의 설정을 통한 사회적 공론장을 형성하는 기능을 담당하고 있다. 민주화 이후 한국 정치는 언론과 관련된 영역에 대립과 갈등이 심화되고 있으며, 언론의 정치적 영향력이 기존 정치 제도들을 압도하는 정치의 미디어화 현상이 발생하고 있다. 선거를 통해 권력을 획득한 정부는 언론과의 경쟁을 통하여 대립, 또는 협력의 언론 정책을 추진하고 언론은 이에 대한 분열 또는 공조의 반응 구조를 갖게 된다. 따라서 정부와 언론 관계는 정부 우위 모델, 언론 우위 모델, 부분 협력 모델, 전면 협력 모델로 유형화할 수 있다. 이 글은 이와 같은 분석틀을 통하여 언론과 갈등과 대립이 가장 치열했던 노무현 정부와 언 론과 친화성이 높았던 이명박 정부 시기를 실증적으로 분석하였다. 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 131

2 주요어: 정치의 미디어화, 미디어 정책, 언론 반응 구조, 노무현 정부, 이명박 정부 1. 기( 起 ) 언론은 최근 한국 정치에서 가장 치열한 갈등이 발생하는 장이 되었 다. 이는 민주화 이후 정치에 대한 언론의 영향력이 강화되면서, 언론에 대한 접근과 통제를 둘러싼 정치 세력의 이해 충돌이 빈번해졌기 때문이 다. 한국의 민주화는 시민사회와 정치사회의 정치적 소통의 수단과 공론 장을 비약적으로 확대하였지만, 내용적 차원에서는 여전히 불통사회라는 평가를 받고 있는 실정이다(송호근 2011). 민주화로 인한 시민 자유가 확 대되면서, 과거 권위주의 정권의 애완견(lap dog)으로 권언복합체 의 성 격을 갖던(송건호 2000) 한국 언론은 국가의 대대적 지원을 받으며 거대 언론 자본으로 성장하였으며(유재천 1991), 급기야 민주화 이후 권위의 공백기에 실질적으로 권위를 행사하는 유사국가기관(quasi-state agency) 으로 변화하였다(박승관 장경섭 2001). 이와 같은 언론의 권력화는 정당과 의회와 같은 전통적 정치 제도들 의 역할을 약화시키고, 주요한 정치 이슈에 대한 언론의 폭로(reveal)를 통하여 검찰의 조사(investigation)와 사법부에 대한 기소(prosecution)로 이 어지는 다른 수단의 정치 가 등장하게 되었다(Ginsberg and Shefter 1999). 이는 결과적으로 기존 제도들의 권력을 언론에 종속시키는 방향으로 진 행되는 일련의 과정을 의미하는 정치의 미디어화(mediatization)를 초래하 132 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

3 고(Hjarvard 2008; Strömbäck 2008), 주요 제도와 전체 사회가 언론에 의 해 형성되며, 언론에 의존하게 됨으로써(Mazzoleni and Schulz 1999), 언론 이 정치 커뮤니케이션의 과정과 담론을 형성하고 프레임을 결정하게 되 는 현상을 초래하게 되었다(Lilleker 2006). 즉 언론이 정치적 이슈에 대한 여론 형성과 의사 결정과 같은 정치과정에서 결정적 역할을 하게 되며, 합 법적 권위의 실행을 방해하는 지경에 이르게 되었다(Meyer and Hinchman 2002). 언론의 역할이 비정상적으로 확대되면서 언론 수용자들은 스스로를 언론이 생산하는 메시지를 소비하는 주권자로 인식하고 이에 대한 감시 자 역할을 자처하게 되었다. 이에 따라 권력화된 언론은 시민사회의 반 발에 직면하게 되었다. 언론의 권력화에 대한 시민사회의 반대는 초기 단순한 감시 역할을 넘어 언론을 개혁을 위한 대상으로 규정하고 다양한 시민단체와 언론단체가 연대하여 1998년 언론개혁시민연대를 출범시켰 다. 이후 2004년 노무현 정권에서 추진된 언론관계법 개정 과정에서 정 부와 여당을 압박하며 조중동과 같은 주류 언론과 대립 관계를 형성하였 다. 이러한 결과 2004년 말에 들어서 신문법 과 언론중재법 이 통과됨 에 따라 신문과 방송의 겸영 금지 조항이 유지되고 일간지 시장에서 시장 지배적 사업자에 대한 공정거래법상 규제 강화 등의 성과를 거두기도 하 였다. 그러나 일련의 변화에도 불구하고 정치에 대한 언론의 영향력이 약화되었다고 평가하기 어려운 실정이다. 특히 이명박 정권의 등장 이후 에는 조중동이 지속적으로 개정을 요구했던 미디어법 개정안이 일사부재 의 원칙 위반, 정족수 부족 문제로 헌법재판소에서 절차과정에서 위법성 을 인정하였으나 결과적으로 사실상 불법 통과되었다. 이에 따라 조중동 의 종합편성채널 진출이 이루어지게 되면서 시장 포화로 인한 저질 콘텐 츠의 양산, 약탈적 광고 영업, 친권력적 보도 행태 등이 나타나게 되었다 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 133

4 (김서중 2012). 또한 종합편성채널 채널의 저조한 실적으로 인해 신문시 장의 강자인 종합편성채널 사업자들이 자신이 운영하는 종합편성채널을 살리기 위해 언론권력을 동원할 개연성이 크다는 평가가 제기되는 실정 이다(김재영 이승선 2012). 이 연구는 언론을 일종의 정치권력으로서 이해하고 선거를 통해 선 출된 정부의 정책에 미치는 영향력을 분석하고자 한다. 민주화 이후 언 론 권력화 현상이 심화되면서 선출되지 않은 권력인 언론과 선거를 통해 권력을 위임받은 정부 사이의 갈등과 충돌 가능성은 증가하고 있는 실정 이다. 따라서 정부의 입장에서는 집권 기간 동안 언론과의 경쟁으로 인 한 통치력(governability)의 약화를 극복하기 위한 언론정책의 필요성을 갖 게 된다. 특히 노무현 정부 시기는 역대 정부 중에서 가장 적극적으로 언론의 정치권력화 현상을 비판하며 언론과 갈등을 유발하는 정책을 마 다하지 않았다. 반면 이명박 정부는 전임 정부에서 추진된 언론 정책을 비판하고 각종 규제를 완화하고 시장논리에 부합하는 언론정책을 추진하 였다. 이러한 측면에서 노무현 정부와 이명박 정부의 언론정책의 특징을 살펴보고, 그에 대한 언론 반응구조와 정책의 결과를 분석하는 것은 언 론 권력화 현상을 이해하기 위한 유력한 방법이 될 수 있다. 이를 위하여 언론의 정치적 기능과 정부와 언론 관계에 대한 이론을 검토하고 정부의 언론 정책이 추진되는 과정과 결과를 언론의 반응 구조를 통하여 분석하 고자 한다. 134 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

5 2. 이론적 자원 1) 언론의 정치적 기능 현대 정치는 많은 인구와 공간의 제약 등으로 인하여 대의제 민주주 의를 실시하고 있다. 따라서 주권자인 시민과 실제 정치 권력 사이의 긴 장과 갈등이 존재하게 되었으며, 일상적으로 국민주권의 원칙이 작동하 기 위한 다양한 수단이 나타나게 되었다. 언론은 대의제 민주주의의 한 계를 극복하기 위한 주요한 장치라 할 수 있는데, 민주주의 정치가 원활 하게 작동할 수 있도록 크게 네 가지 기능을 수행하고 있다. 첫째는 권력 에 대한 감시 기능으로 이때 언론은 권력의 제4부 로 이해된다. 달(R. Dahl)은 민주주의의 특징을 다두제(polyarchy)로 규정하고, 단체를 결성 하고 참여할 자유(결사의 자유)와 자신과 단체의 의사를 표현할 수 있는 자유(표현의 자유)를 강조함으로써 언론의 자유를 강조하였다(Dahl 1971). 사르토리(G. Sartori)는 민주주의에서 선거의 불완전성을 지적하며 여론 에 의한 정부(government by public opinion) 의 실현을 위하여 다중심적 인 매체의 구조 와 그들 사이의 경쟁적 상호작용 을 강조하였다(Sartori 1987). 즉 언론이 담당하고 있는 권력에 대한 감시 기능은 자유주의 개념 을 계승한 것으로 규범적인 차원에서 언론의 기능을 적절하게 설명하는 것이다(Kelly and Donway 1990). 두 번째 기능은 정보의 전달이다. 언론은 시민들에게 다양한 정보를 제공함으로써 정치에 참여하는 행위자들의 판단을 돕는 역할을 하게 된 다. 정치체제에서 정보 제공자로서의 언론의 역할은 자기 표현을 돕고, 공적 합리성을 증진시키고, 집단적 자치를 가능하게 하며(이효성 1993), 충분한 정보를 가진 시민(informed citizen)을 육성하기 위한 정보와 교육 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 135

6 기능, 시민 포럼으로서의 기능을 갖고 있다고 보았다(Norris 1996; Scammell 2000). 일반적으로 언론이 담당하는 정보 제공과 교육 기능은 선거 과정 에서 가장 두드러지게 나타난다고 할 수 있다. 그러나 언론의 역할은 선 거기간에만 한정되는 것이 아니라, 당면한 선거가 없는 상황에서도 일상 의 중요 이슈에 대한 다양한 관점을 제공함으로써 정보를 가진 시민을 육성하기도 한다(Scammell 2000; Iyengar and McGrady 2007). 세 번째는 의제 설정(agenda setting) 기능이다. 언론의 의제 설정 기 능은 언론이 설정한 의제(media agenda)와 공공 의제(public agenda)가 매 우 높은 상관관계를 나타내는데, 이는 비록 실제 정치가 개별 뉴스 미디 어에 의해 완벽하게 재생산되지는 않지만 유권자들이 무엇이 중요한 것 인가에 대한 언론의 복합적 정의를 공유하고 있기 때문이다(McCombs and Shaw 1972). 뿐만 아니라 언론의 의제 설정 효과는 단순히 무엇을 생각해야 하는가 라는 차원을 넘어서 인지적 속성(cognitive attribute)과 정서적 속성(affective attribute)을 고려한 다양한 보도 방식을 사용함으로 써 어떻게 생각해야 하는가 라는 것까지 결정할 정도로 영향력이 강화 되고 있다(Ghanem 1997). 네 번째 기능은 사회적 공론장(public sphere)을 형성하는 하는 것이 다. 하버마스(J. Habermas)에 의해 정식화된 공론장 개념은 언론의 발달 에 따라 사적인 시민들(private citizens)의 사적인 생활세계(life world)가 공적인 공간과 교차하게 되는 과정을 설명하기 위하여 제시되었다. 공론 장은 정치적 생활에서 비교적 자유롭고 공개적이며 다양한 이슈에 대하 여 공적인 토론을 제공하는 공간이라 할 수 있다. 공론장에 참여하는 사 람들은 각각의 사적인 지식과 경험, 이슈에 대한 생각과 견해를 표명할 수 있는 자유를 공평하게 제공받음으로써, 상대방의 입장을 이해하는 상 호작용의 과정을 겪게 된다. 이에 따라 애초에 개인적으로 분리된 각각 136 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

7 의 생활세계의 제도화를 이루게 되며, 결국 시민사회 형성의 토대를 마련 할 수 있다(Habermas 2001). 또한 정책결정과정이 투입과 산출의 지속적 인 환류 과정이라는 측면에서 공론장은 이러한 과정이 지속될 수 있는 결 사체를 형성하고 심의의 장을 제공하는 기능을 담당한다고 할 수 있다. 1) 요컨대 언론이 담당하고 있는 정보의 전달, 의제의 설정을 통한 공 론장의 형성 기능은 대의제 민주주의가 원활하게 운영될 수 있는 핵심적 역할을 하고 있다. 이와 동시에 정치 권력의 전제화를 방지하기 위한 권 력에 대한 감시 기능은 필연적으로 정치와 언론의 상호 긴장을 초래하는 원인이 된다. 따라서 정부의 언론에 대한 정책은 언론에 대한 갈등과 대 립을 통한 통제에 있는 것이 아니라, 민주주의 원리의 효과적 구현이라 는 규범적 당위성에 근거해야 할 것이다. 2) 정부 정책과 언론 권위주의 시기 한국의 정부는 언론을 주로 통제의 대상으로 인식하 고 정치 권력의 강화를 위한 수단으로 인식하였다. 따라서 정부의 언론 정책에 관한 연구 역시 양적인 측면에서도 많지 않았으며 대부분의 논의 들은 대체로 역대 정부의 정책 변화 내용에 대한 역사적 서술을 중심으로 하고 있다. 이러한 연구들은 언론 정책의 성격을 구분 짓는 기준을 정책 의 주체인 정치권력의 성격과 정책을 수행하는 방법의 성격과 관련된 것 으로 이해하거나(주동황 2003), 정치발전의 지속적인 상향과 하향의 궤 1) 샤츠슈나이더(E. E. Schattschneider)는 민주주의의 중요한 특징을 갈등의 사회화로 이해하 고, 지도자들과 조직들이 공공정책에 대한 대안을 가지고 경쟁함으로써 일반 대중이 정책 결정 과정에 참여할 수 있게 되는 일종의 경쟁적 정치체제로 정의하였다(Schattschneider 2008). 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 137

8 적에 따라 동일하게 자유와 통제가 거듭되는 것으로 이해하고 있다(정진 석 2001). 이러한 논의에 따르면, 언론은 정부의 성격 변화에 따른 수동 적인 통제의 대상일 뿐이다. 즉 국가 형성 단계인 미군정 시기에는 정치 적 혼란 속에서 언론 자유와 통제가 함께 이루어지다가 권위주의 정부가 들어서면서 권력의 강력한 통제와 간섭이 반복되는 양상을 보이는 것으 로 평가한다. 양적인 측면에서 디비피아(DBPia)에서 언론정책 이란 키 워드로 해당 논문을 검색하면, 다음의 <그림 1>과 같이 민주화 이전에는 3편에 불과하였다가, 2) 민주화 이후 서서히 증가하기 시작하여 노무현 정 <그림 1> 언론정책 관련 논문 검색 결과 이전 노태우 정부 김영삼 정부 김대중 정부 노무현 정부 이명박 정부 박근혜 정부 자료: dbpia.co.kr(검색일: 2014년 2월 8일) 2) 언론정책 관련 연구가 적은 이유는 정책연구가 세미나 논문이나 보고서 형태로는 과다할 정도로 이루어지지만 학문적 측면에서는 멸시를, 실용적 측면에서는 무용성을 생산하고 있다 는 평가 때문으로 보는 견해도 존재한다(윤석민 2005). 138 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

9 부 시기에 급증한 것을 알 수 있다. 특히 노무현 정부에 들어 언론정책과 관련된 논문이 24편에서 51편으로 급증한 것은 정부와 언론의 갈등이 격 렬하게 진행되었다는 것을 반증하는 것이라 할 수 있다. 그러나 이상의 논의는 권위주의 정부라 할지라도 언론에 대한 통제 의 방법은 정권에 따라 다르게 나타나며, 민주화 이후에는 언론의 영향 력이 오히려 강화되는 것을 설명하지 못하고 있다. 민주화 이후 한국의 언론은 스스로 정치권력화하고 이념적으로는 반공과 민족 이데올로기, 기업 자본에 기대는 보수적 성향을 띠고, 이러한 이유로 비슷한 시기 집 권한 진보 정권에 대해 편향적인 공격저널리즘을 구사하는 특성을 보이 고 있다(최영재 2008a). 이와 같이 과거에는 언론이 단순히 정부 정책의 대상으로서 이해되 었는데, 이는 권위주의 시기 언론에 대한 분석에는 일정한 설명력을 갖 지만 오히려 언론이 정부 정책의 변화를 이끌어내는 현상을 설명하는 것 에는 한계가 있다. 이에 따라 민주화 이후 정부의 언론 정책에 대한 연구 는 정부와 언론의 상호작용을 고려하여 양자 사이의 갈등 관계나 정파성 에 따른 권력 현상, 정부 정책에 대한 언론의 보도 태도와 이데올로기의 특성을 분석할 필요가 있었다. 특히 역대 정부 중에서 언론과 가장 격렬 한 대립과 갈등을 빚었던 노무현 정부 시기에 대한 분석이 주를 이루고 있는데, 노무현 정부의 언론 정책에 대한 연구 중에서 우선 주목되는 것 은 대통령 개인의 언론관에 주목하여 정책의 특성을 분석한 것이다. 즉 노무현의 개인적 성향은 토론을 좋아하고 주변 얘기를 광범위하게 듣는 것을 좋아하지만, 언론의 중요성을 누구보다 잘 이해하지만 뿌리 깊은 불신이 내재하고 있기 때문에 국민과의 직접 소통을 중시하는 특성을 보 인다고 분석하는 것이다(김재영 2011). 또 다른 논의는 정부의 정책에 대한 이데올로기적 차원에서 보도 내 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 139

10 용을 분석하였는데, 언론사의 이데올로기 성향에 따라 보도 태도가 다르 게 나타난다고 설명하였다. 즉 노무현 정부의 원리원칙, 부패척결, 전문 성을 강조한 언론 정책에 대하여 명백히 적대적인 비판을 가했던 보수지 들은 친화, 자율과 시장 경쟁을 내세운 이명박 정부의 정책에 대하여는 침묵 혹은 옹호적 담론을 구사했다고 분석하였다. 3) 한편 노무현 정부 시 기에 실시된 주요 언론개혁 정책 중의 하나인 기자실 개방과 브리핑 제도 의 도입에 대한 일선 기자들을 대상으로 하는 심층면접 분석은 제도 변화 에 따른 혼란을 강조하는 것과는 다른 결과를 제시하고 있다. 즉 기자실 개방과 브리핑 제도의 시행으로 신규 진입 장벽이 사라졌으며 기자와 취 재원의 유착 관행도 개선되었으며 촌지 수수와 향응 제공 행위도 사실상 사라진 것으로 나타났다(송의호 이상식 2007). 한편 이명박 정부의 언론 정책에 대한 평가와 분석은 아직 본격적으 로 이루어지지 않고 있으나, 시장 원리를 강조한 규제 완화와 매체 간 융합 지향 정책에 대한 찬반을 중심으로 전개되었다. 이명박 정부는 언 론 정책 변화의 핵심을 세계적 추세에 맞춰 진입 규제 완화, 신문과 방송 의 겸영 허용, 공정 경쟁 보장 등 시장 원리에 입각한 규제 최소와 자유 화 정책 패러다임이라고 제시하였다. 이와 같이 전임 노무현 정부와 대 비되는 언론 정책은 시장 원리의 도입에 따라 경쟁력을 강화하고 소비자 에게 질 좋은 방송 프로그램을 제공할 수 있다는 긍정적 측면에도 불구하 고(김진두 2009), 여론 다양성을 위축시키고 언론의 공공성 위기를 초래 할 수 있다는 비판이 제기되었다. 즉 신문 산업의 위기를 극복하기 위하 여 방송 진출을 허용하는 신문방송 겸영 규제 완화는 단순히 여론다양성 3) 반면 진보지들은 노무현 정부 시기 비판과 함께 중립적 옹호 담론을 구사하였으나, 이명박 정부 시기로 넘어오면서 적대적 비판으로 뚜렷한 담론의 변화가 나타나기도 하였다(김영욱 임유진 2009). 140 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

11 보장에 위협이 되지 않는 것을 넘어서 유익한 측면이 있어야 규제 완화의 근거가 마련될 수 있으며(이용성 2008a), 신문사의 방송채널 진출이 성공 할 수 있을까에 대한 회의적 시각이 존재하며(최영재 2008b), 궁극적으로 는 언론의 공공성 위기를 초래할 것이라는 비판이 제기되었다(김서중 2008). 위에서 살펴본 것과 같이 정부의 언론 정책에 대한 연구는 초기에는 정부의 일방적 영향력을 강조하는 시각에서 민주화 이후에는 정부와 언 론의 상호작용 및 양자 관계를 고려하는 방식으로 변화하였다. 이는 민 주화 이후 언론이 일종의 권력으로 작용하고 있는 현상을 반영한 자연스 러운 인식 전환의 결과라 할 수 있다. 그러나 정부와 언론의 관계가 이데 올로기 지향이나 정치적 당파성에 따라 다양한 변화가 나타난다는 것을 고려할 필요가 있다. 즉 언론은 신문, 방송, 인터넷 등과 같이 매체별로 차이를 나타내며, 각각의 언론사가 지향하는 정치적 이데올로기 역시 상 이하다. 이러한 매체별, 이데올로기별 차이는 중층적으로 결합하여 나타 나는데, 각각의 언론은 각자의 입장에 따라 정부의 정책에 상이하게 반 응하는 언론과 정당의 조응성(parallelism)이 나타나게 된다. 4) 언론과 정당 4) 정당-언론 조응성은 parallelism 을 번역한 것으로 병행성 나 병행주의 또는 동반주의 등이 사용되고 있다. 이를 사용하고 있는 학자 중 한 명인 할린(Daniel C. Hallin)과 직접 의논한 김수정 등의 설명에 따르면 이 용어는 정치-미디어 시스템이 서로 유사성을 지닌다는 점을 강조하고 대체어로서 구조적 상동성(homology) 과 상응성(correspondence)을 사용가 능하다는 점에서 조응성으로 번역하였다(Hallin and Mancini 2009). 정당-언론 조응성은 초기 언론의 경우 정당이 직접 발행하거나 정당의 보조금에 의해 운영되었기 때문에 다분히 당파적인 성격을 띠고 특정 신념이나 정치이념을 보도하는 지지하는 관행을 보였으나 신문 산업에서 광고의존도가 높아지면서 더 많은 독자층을 확보하기 위한 객관적 보도 관행이 정착하면서 당파적 보도 관행은 사라지는 변화가 나타나게 된다(Schudson 1978). 영국의 경우도 노동자신문이 19세기 말까지는 노동계급의 이익을 옹호하였지만, 독자확보를 위한 시장경쟁이 심화되며 논조의 급격한 변화가 나타났다고 보았다(Curran 1978). 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 141

12 의 조응성은 정당이 신문경영에 개입하는가의 여부, 신문의 보도정책이 정당의 정책목표와 일치하는 정도, 개별 언론인과 정당 관료 사이의 친 밀도, 특정 신문의 독자가 선호하는 정당에 대한 지지도에 따라 결정된 다고 할 수 있다(Seymour-Ure 1974). 이를 고려할 때 정부의 언론정책이 실제 정책 현장에서 어떻게 적용되는가를 분석하는 데 있어 정부정책의 성격과 함께 언론 전반의 이데올로기적 지향과 정파성에 따른 반응의 구 조를 고려하는 것이 필수적으로 수반되어야 할 것이다. 3. 정부-언론 관계 모델과 분석틀 일반적으로 정부와 언론 관계를 설명하는 모델은 정치 체제나 권력 에 대한 언론의 역할을 기준으로 구분한 네 마리의 개 모델(Four-dog Model) 과 정부와 언론이 상호 어떠한 권위와 비중을 가지고 상호작용하 는가에 따른 다섯 가지의 모델로 구분할 수 있다. 먼저 네 마리의 개 모델 은 언론의 역할을 비유적 표현으로 애완견 (lap dog), 감시견(watch dog), 보호견(guard dog), 공격견(attack dog)으로 구분하고 있다. 애완견 모델은 언론이 자신의 독자적인 기반이 없거나 매우 약한 채로 권력에 대해 순응적인 경우를 지칭한다. 5) 감시견 모델은 5) 촘스키(N. Chomsky)와 허먼(E. Herman)은 언론이 소유권의 집중, 광고, 정부와 재계의 뉴스 후원자와 같은 대중매체 뉴스의 공급원, 언론의 발언이나 방송에 대한 부정적 비난(광고 취소)과 같은 성토, 반공주의와 같은 다섯 가지의 여과 장치 에 의해 미국 민주주의의 허울을 숨기는 선전 모델(propaganda model)이 작동하고 있다고 보았다(Herman and Chomsky 2002). 142 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

13 언론을 권력의 제4부로 보는 자유주의 개념을 계승한 것으로 규범적인 차원에서 언론의 기능을 적절하게 설명하는 것이며(Kelly and Donway 1990), 보호견 모델은 언론이 전체로서의 공동체가 아니라, 체제의 안 전을 만들어내고 통제하기 위한 충분한 권력과 영향력을 가진 집단의 초 병 으로서 스스로 부와 접근권, 그리고 위신을 가진 기성 세력(establishment) 의 일부이며, 스스로 독립적인 감시견이 될 수 있다는 확신과 더불 어 진보, 이성과 보편적 진리 또는 기준에 대한 믿음 을 갖고 있기 때문 에(Hallin 1996), 체제 내 권력 과두체(power oligarchy)의 일부가 되기도 하며, 권력관계의 균열이 발생하는 경우 일부 분파에 대한 비판을 통하 여 권력체제 전체를 보호하는 언론을 의미한다(Donohue Tichenor and Olien 1995). 끝으로 공격견 모델은 탐사 보도의 양이 증가함에 따라 여 야 정쟁에 관하여 언론이 양자 모두를 부정적으로 평가하여 정치체제와 정치인들에 대한 부정주의(negativism)를 고취시켜 국민과 정치인의 괴리 를 심화시키는 언론을 의미한다(Patterson 2000). 즉 애완견으로서의 언론 만이 권력으로부터 자율성이 배제된 종속적인 상태를 의미할 뿐이며, 감 시견 모델 이후에는 체제와 정치 권력과 갈등, 경쟁하는 것을 넘어 언론 이 스스로 자율성을 획득하여 권력화된 상황을 가정하고 있다. 이와 유사하게 정부와 언론의 상호 비중을 중심으로 정부-언론 관 계를 다섯 개로 구분한 모델은 다음과 같이 구분할 수 있다(최경진 2003). 먼저 상호의존 모델은 정치체제와 언론이 존립과 유지를 위하여 기능적으로 상호의존한다는 것이다. 이 모델에 따르면 정치체제는 대중 의 지지와 관심을 얻기 위하여 언론을 이용하고, 언론은 정치체제에 대 하여 비판적 관찰과 감시를 교환하는 전통적인 관계라 할 수 있다 (Ronneberger 1978). 둘째, 정치권력우위 모델은 민주주의 체제가 정착되 기 이전, 언론이 자율성을 상실하고 정치체제에 예속된 상태를 의미한다 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 143

14 (Schatz 1978). 셋째, 언론우위 모델은 언론의 기능이 과도하게 강조되어 정치체제의 존립 기반인 권력까지 상실할 수 있는 상태를 의미한다 (Noelle-Neumann 1977). 넷째, 상호공생 모델은 정치와 언론이 상호 타 협하는 상태에서 서로의 존립 기반을 인정하며 공존하는 것을 의미하지 만, 상호의존 모델의 틀을 완전히 극복하지 못한 한계를 갖는다(Sarcinelli 1987). 끝으로 상호침투 모델은 정치와 언론이 각각에게 부여된 합법적 권한을 가지고 상대방을 도구화하려는 현상으로 상호의존 모델보다 더 구체적이고 적극적인 상호침투 관계를 맺는다는 것이다(최용주 1995). 이상에서 설명한 정부-언론 관계 모델은 언론 내부를 단일한 성격 을 갖는 것으로 이해하고 있다. 정부 구성에 있어 다당제와 내각책임제 가 결합되어 단일 정당으로 과반수를 획득하지 못하여 연립 정부를 구성 하는 경우를 제외하고는 정부는 선거를 통해 권력을 위임받은 세력이 독 자적으로 정부를 구성하게 된다. 따라서 정부는 동일한 성격을 갖는다고 가정하는 것이 일반적이지만, 언론 내부는 매체별 차이와 함께 이데올로 기 지향이나 정파성에서 구별되는 상이성을 갖고 있다. 따라서 정부의 정책과 관련된 정부-언론 관계를 이해하기 위하여 언론의 반응 구조를 구분하여 살펴볼 필요가 있다. 비슷한 이데올로기적 지향과 정파성을 공 유하는 정당-언론 조응성을 고려할 때, 정부 여당에서 제시하는 정책에 대하여 언론 내부는 찬성과 반대로 분열되는 것이 일반적이다. 그러나 정부의 정책이 언론 전체의 이익과 배치되거나 이념적 극단성 등이 강조 된다면, 언론 전체는 동일한 반응을 나타내며 공조를 취하게 된다. 즉 정부 정책을 언론에 대하여 대립 또는 협력 여부로 구분할 때, 6) 이에 대 6) 언론정책에 있어 정부의 위상은 전체주의적 사회에서의 통제자와 같은 구속기관, 언론에 대한 부당한 간섭이나 침해가 아닌 공익성 증진을 위한 조정기관, 언론에 대하여 협조적 입장에서 혜택을 베푸는 조성기관, 정부가 직접 언론을 소유하고 경영하면서 국민들에게 144 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

15 <표 1> 정부 정책과 언론 반응 구조 언론 반응 구조 분열 공조 정부 정책 대립 정부 우위 언론 우위 협력 부분 협력 전면 협력 한 언론의 반응 구조가 분열이냐 공조냐에 따라 <표 1>과 같이 크게 네 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 정부 우위 모델은 정부가 대립적인 언론 정책을 취하는 경우 언론의 반응이 분열적으로 나타나는 경우를 의미한다. 정부가 시장 왜곡 요인의 시정이나 보도 행태에 대한 반발 등의 이유로 언론 대립적인 정책 을 취할 때, 언론 내부에서 이에 대하여 일부 동조하는 세력이 나타나는 경우를 의미한다. 이 모델은 언론의 반응 구조가 분열되어 있기 때문에 정부 우위의 정책 결과를 초래할 가능성이 크다. 둘째, 언론 우위 모델은 정부 우위 모델과 달리 언론의 반응이 공조 구조를 이루는 것을 의미한다. 이 경우에는 언론이 정부 정책에 대하여 이데올로기나 당파성의 차이에도 불구하고 공동 보조를 취하여 대립, 갈 등하는 것을 가정한다. 만약 언론 전반의 정부 정책에 대한 공통의 반대 가 지속된다면, 정치체제 전반에 대한 언론의 영향력이 강화되기 때문에 언론이 정책에 대한 우위를 점하게 될 가능성이 높아진다. 홍보하는 참여기관으로서의 위상으로 구분할 수 있다(최경진 2003). 정부가 구속기관과 참 여기관으로서의 위상이 강하다면 언론과 대립적인 양상이 크게 나타나고 조정기관과 조성기 관으로서의 위상이 강조된다면 언론과 협력적인 양상이 커지는 경향이 나타날 것이다. 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 145

16 셋째, 부분 협력 모델은 정부의 정책이 전체 언론의 협력을 이끌어 내는 것이 아니라 부분적인 협력에 그치는 경우를 의미한다. 이 모델은 전체 언론에게 공통적으로 이익을 제공하는 것이 아니라 정파적 친화성 을 갖지 않는 언론 매체를 배제함으로써 언론의 반응이 분열적으로 나타 나게 된다. 따라서 정부 정책이 전체 언론의 협력을 이끌어 내지 못하고 부분 협력과 부분 반대를 초래하게 되는 것이다. 넷째, 전면 협력 모델은 정부의 정책이 전체 언론의 협력을 이끌어 내는 경우를 의미한다. 이 모델은 언론의 이데올로기 지향이나 당파성의 차이에도 불구하고 모든 언론에게 공통적으로 이익을 제공하기 때문에 전체 언론의 전면적인 협력을 이끌어 낼 수 있게 되는 것이다. 이상과 같은 정부의 언론 정책 구분은 복잡한 요인들을 유형화함으 로써 단순화의 문제가 발생할 수 있지만, 현상을 명확하게 인식할 수 있 는 일종의 이념형(ideal type)으로 이해할 필요가 있다. 이 모델은 정부와 언론의 모든 상호관계를 포괄하는 것에는 한계가 있음에도 불구하고 언 론의 다양성을 인정하고, 이를 통하여 정부와 언론의 상호 관계를 전략 적이고 동태적인 차원에서 이해할 수 있는 장점이 존재한다. 4. 노무현 정부의 언론정책 노무현 정권은 역대 어느 정권보다 언론과 격렬하게 대립한 정권이 었다. 노무현 정부 언론 정책의 핵심 내용은 언론과 권력의 건강한 긴장 관계 를 표방하고 정치 권력과 언론의 유착관계를 단절하고 언론이 누리 는 부당한 특권을 인정하지 않는 것이었다. 노무현은 정치 입문 초기인 146 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

17 1991년 통합민주당 대변인 발령 직후 주간조선의 보도를 계기로 조선일 보와 기나긴 전쟁 을 시작하였으며, 2001년 가을 대통령 경선 시기에는 조선일보와 인터뷰를 거부하였다(노무현재단 2010). 뿐만 아니라 당선 직후 인수위원회 시절 채 3개월이 못되는 기간 동안 국내 언론을 상대로 총 21건의 정정 보도를 신청함으로써(제16대 대통령직인수위원회 2003) 언론과 우호적 관계를 형성하고자 했던 과거 정권과의 차별성을 부각시 켰으며, 퇴임을 6개월 앞두고 이루어진 인터뷰에서는 지난 5년간의 투 쟁에서 가장 큰 장애는 야당이 아니고 조중동이라고 생각합니다 라고 밝 히기도 하였다(오연호 2009). 즉 노무현은 정치권력을 감시하는 역할의 핵심을 시민사회로 인식하고 공정한 여론의 형성을 중요하게 생각한 민 주주의론과 시민주권론에 근거하여 언론 정책을 전개한 것으로 볼 수 있 다(김재영 2011). 이러한 것을 고려할 때, 노무현 정권의 언론 정책은 정치인 노무현 의 언론관이 적극적으로 투영된 것으로 이해해야 할 것이다. 이에 따라 노무현 정부에서 추진된 언론정책을 유형화하면 정부우위 정책과 언론우 위 정책으로 구분하여 설명할 수 있다. 첫째 정부우위 정책은 2004년 탄 핵의 영향으로 조성된 여대야소 정국에서 추진된 언론관계법의 개정과 관련된 정책이다. 법 개정의 주요 내용은 신문사의 방송에 대한 겸영 금 지를 유지하면서 소유 지분의 제한, 시장 지배적 사업자 규정을 강화하 였다. 아울러 신문유통 질서를 어지럽히는 과도한 무가지 배포를 제한하 고 과도한 경품 제공을 금지하는 신문고시를 개정하고 공정거래위원회의 직접 단속을 강화하는 정책을 실시하였다(국정홍보처 2008). 두 번째는 그동안 언론이 누려왔던 특권을 폐지하는 정책을 실시하였다. 노무현 정 부는 인수위 시절부터 가판 구독을 금지시켰으며, 취임 직후인 2006년 6월부터 청와대 기자실인 춘추관을 모든 언론에 개방하여 폐쇄적으로 운 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 147

18 영되는 기자단 제도를 사실상 폐지하였으며 대통령 비서실에 대한 방문 취재를 금지시켰다. 또한 2007년 5월에는 37개에 달하는 중앙부처 브리 핑 룸을 3곳으로 통폐합하고 기자들의 사무실 출입을 제한하는 취재 지 원 선진화 방안 을 도입하였다. 이에 대한 언론의 반응 구조는 조중동을 비롯한 보수언론은 정부 정책에 격렬한 반대를 표명하였으나, 상대적으 로 진보적인 언론은 정부 정책의 필요성을 공감하였다. 7) 즉 시장원리 구 현을 위한 각종 규제 정책은 조중동을 비롯한 보수 신문과 야당의 반대를 초래하였는데, 보수 신문은 소유 지분 제한을 재산권에 대한 침해로 이 해했으며 시장 지배적 사업자 규정에 관하여도 비판 신문을 통제하려는 탄압으로 인식하였다. 8) 그러나 진보적 언론과 학계, 언론개혁국민행동을 비롯한 시민사회의 언론 수용자들은 언론의 사회적 책임을 강조하며, 언 론사의 소유 지분 제한, 신문과 방송의 겸영 금지, 시장 지배적 사업자에 대한 제한이 여론 다양성을 보장하는 사상의 자유 시장(free market of idea)을 이룰 수 있는 핵심 사안이라 주장하였다. 9) 이러한 결과 정부가 7) 언론 수용자들 역시 이념적 지향의 차이와 사안별로 비판적 내용이 존재하였지만, 대체로 언론개혁의 필요성을 인식하고 정부 정책을 대체로 지지하였다. 한겨레신문이 2004년 5월 실시한 긴급 여론조사에서는 언론사 소유지분 제한 등 언론관계법 개정 문제에 대해 찬성한 다 는 답이 62.7%로, 반대한다 는 의견(18.7%)보다 압도적으로 높게 나왔다(한겨레신문 2004/05/14). 8) 중앙일보는 열린우리당의 신문법 개정안이 결국 조중동을 시장지배적 사업자로 규정해 3사 의 경영활동을 정부 감시하에 두겠다는 발상에 발상이며, 그럴 바에야 차라리 법 이름을 조중동 규제법 이라고 붙여라 라고 비판하였으며(중앙일보 2004/12/01), 동아일보는 언 론개혁 을 내세운 이 법안이 실제로는 비판신문을 겨냥한 악법( 惡 法 )에 지나지 않으며, 특정 대상을 미리 정해 놓고 법조항을 멋대로 재단하는 표적입법 의 전형으로 신문의 권력 감시 기능 약화, 언론자유 위축, 민주주의 후퇴라는 치명적인 수순을 밟게 될 것이다 라고 경고하 였다(동아일보 2004/12/02). 9) 신문과 방송의 교차소유를 금지하는 이유는 지상파방송과 시장과 신문 시장의 과점 현상을 고착화하는 결과를 낳고 있기 때문이며(한나라당 문화관광위원회 공동보도자료 2004/10/ 148 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

19 추진한 언론개혁정책이 최초 추진되었던 내용에서는 다소 후퇴한 측면이 존재하지만, 10) 언론 개혁의 당위성과 필요성을 확산시키는 중요한 계기 로 작용하였다. 둘째, 언론 우위 정책은 2007년 합동 브리핑 센터 운영과 전자 브리 핑 시스템 도입을 주요 내용으로 하는 취재 지원 시스템 선진화 방안을 추진하는 과정에서 대부분 언론의 반발을 초래하였다. 이 정책은 기존의 기자실을 통폐합하여 개방형 브리핑룸 제도를 실시하고 전자 브리핑 시 스템을 동원하여 기자단 사이의 담합을 방지하여 권력과 언론의 상호 견 제와 긴장을 유지하려는 취지에서 시행되었다. 이는 언론의 담합구조를 깨고 군소매체의 취재 접근권을 향상시켰다는 긍정적 평가도 존재하였으 나(남재일 2007), 취재원과 기자의 관계를 단절시켜 언론의 비판 의식을 위축시킨다는 비판이 제기되었다(최영재 2007). 이 정책은 언론사별로 약간의 견해 차이가 있었으나, 과거 언론관계법 개정을 적극 지지하였던 일부 진보적 언론의 반대를 초래하였다. 11) 이는 2004년 언론 개혁을 추진 하던 시기와는 달리 언론의 반응 구조가 공조 체제를 이루며 정부 정책에 04), 조중동이 사실상 독점하고 있는 신문 시장의 독과점 문제는 시장질서의 회복하기 위하 여 시장지배자에 대한 엄격한 제약이 필요하다(한겨레신문 2004/02/04). 10) 편집권 독립을 위한 핵심 사항인 사주의 소유 지분 제한 조항이 포함되지 못했으며, 여론 다양성 확보를 위한 시장지배적 사업자 규정에서 시장점유율의 산정 기준을 10대 중앙 일간 지가 아닌 경제지, 스포츠지 등을 포함한 전국 130여 개 신문을 대상으로 하는 한계가 나타 나기도 하였다(이규정 2010). 11) 정부의 취재 지원 시스템 선진화 방안에 대한 반발은 신문 방송 통신 등 55개사의 편집 간부들을 회원으로 하는 한국신문방송편집인협회와 같은 현직 언론인들의 반발을 초래하였 다. 이들은 편집 보도국장 긴급 회의를 열고 정부는 일련의 언론탄압 조치들을 즉각 전면 철회하라 는 내용의 결의문을 채택했다. 이들은 결의문에서 정부에 대한 취재 접근 자체를 원천적으로 차단하려는 조치는 취재한 사실의 보도에 개입하려 했던 군사정권 시절보다 질적으로 더 나쁜 언론 탄압 이라며 정부의 취재봉쇄 조치들은 일체 수용하지 않을 것 이라 고 밝혔다(한겨레신문 2009/09/01). 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 149

20 직접적으로 반대하는 양상으로 전개되었다. 이에 따라 언론 전반의 지속 적 반대를 초래한 취재 지원 시스템 선진화 방안은 2007년 대선에서 이 명박 후보가 당선되자마자 백지화를 선언하고 폐지되었으며, 결과적으로 새로운 정부-언론 관계를 정립하려는 시도는 실패하게 되었다. 5. 이명박 정부의 언론정책 이명박 정부의 언론 정책은 전임 정부에서 시행한 정책에 대한 재검 토에서 출발하였다. 또한 방송과 통신이 융합되는 경향을 반영하여 정부 조직을 개편하고 신문과 방송의 겸영 금지를 개정하였다. 우선 언론 정 책을 총괄할 정부조직의 개편 내용의 핵심으로 정보통신부를 해체하고 방송통신위원회를 출범시키는 것이었다. 정보통신부가 통신 기능은 방 송위원회와 합쳐져 방송통신위원회가 출범하였지만 정보통신 기능은 지 식경제부로, 정보화 기능은 행정안전부로 이관되면서 해체되었다. 이에 따라 정보 통신 기술(ICT: Information and Communication Technology) 분 야의 진흥과 규제 기능이 분산되어 효율적 정책 추진이 이루어지지 못했 다는 비판이 존재한다(주정민 2013). 이와 같은 정부조직의 개편은 노무 현 정부 시기 개정된 언론관계법에 의해 제약되었던 주류신문의 방송 진 출을 가능하기 위한 요구에 반응한 측면이 크다. 이러한 점을 고려할 때, 이명박 정부의 정책은 언론과 협력을 추구 하였으나 전체 언론의 공조를 이끌어 내지 못한 부분 협력 정책으로 유형 화할 수 있다. 우선 이명박 정부에서 추진된 제도권 언론에 대한 정책의 주요 내용은 신문과 방송의 겸영을 허용하는 것과 이에 따라 주류신문들 150 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

21 이 종합편성채널에 진출하게 된 것을 들 수 있다. 12) 신문과 방송의 겸영 허용은 이른바 프레스 프렌들리(Press Friendly) 라는 협력적 언론 정책의 핵심을 이루고 있다. 이는 언론친화, 시장원리와 자율 원칙을 토대로 노 무현 정부의 언론 정책을 부정하고 이전 언론 정책을 복원하고 시장원리 를 적용하기 위한 시도라 평가할 수 있다(김영욱 임유진 2009). 애초에 신문과 방송의 겸영을 금지한 것은 여론의 다양성을 보장하기 위한 것이 었다. 헌법재판소는 2006년 6월 조선일보가 제출한 헌법 소원 청구 결정 문을 통해 일간신문과 지상파 방송은 가장 대표적이고 강력한 미디어 수단이므로 이 두 수단의 융합은 전체 언론시장에 미치는 영향이 크고, 이것이 언론의 다양성 보장을 저해할 위험성은 항상 존재 한다고 지적하 였다. 그리고 겸영 금지가 언론의 다양성 보장과 아무런 실질적 연관성 이 없다는 것이 명백할 정도로 미디어나 정보매체 환경에 획기적인 변화 가 생기지 않는 한, 겸영금지의 규제정책을 지속할 것인지 여부는 입법 자의 정책 판단에 맡겨져 있다고 보아야 한다 고 단서를 부가하였다. 이 에 따라 2011년 12월 1일자로 조선일보의 TV 조선, 중앙일보의 JTBC, 동아일보의 채널 A, 매일경제신문의 MBN 네 개의 채널이 일제히 방송 을 시작하였다. 주류신문들이 불투명한 시장성에도 불구하고 대거 종합 12) 이명박 정부의 언론 정책이 제도권 언론에 대하여 협력적 성격을 보인 이면에는 시민사회에 대한 사찰과 검찰 수사, 전 정부에 대한 표적수사, 공안기구를 동원한 민간사찰, 고문수사, 정치적 의사표현에 대한 검열, 언론장악 시도 등 과거 권위주의 정부의 억압통치를 재연했 다 라는 비판적 시각이 존재하기도 하며(언론광장, 새언론포럼 주최 정부 언론탄압과 공영 방송 몰락 토론회 발표문, 오마이뉴스 2012/03/08), 이명박 정부의 역대 대통령 중 언론통 제 정도를 묻는 질문에 3위를 했다는 분석이 제기되기도 하였다(여성민우회 미디어운동본부 주최 <이용자 관점에서 본 차기정부의 미디어 정책> 토론회, 미디어스 2012/11/01). 뿐만 아니라 국경 없는 기자회는 외환 시장의 붕괴를 예측한 글을 개인 블로그에 게시한 일명 미네르바 의 구속으로 한국의 언론자유지수 순위는 69로 추락하여 인터넷 감시국 지위로 하락했다고 평가하기도 하였다(국경 없는 기자회 2009). 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 151

22 편성채널 운영권을 획득할 수 있게 된 것은 기본적으로 2009년 9월 국회 에서 신문법, 방송법, IPTV법 등 미디어 관련법이 통과되었기 때문이다. 이에 따라 신문과 방송 겸영이 가능해졌으며, 신문과 대기업도 10% 지분 한도에서 지상파TV의 경영과 소유가 가능하게 되었으며 종합편성채널 과 보도전문채널의 지분도 30%까지 소유할 수 있게 되었다. 13) 이명박 정부에서 실시된 언론 정책에 대한 언론의 반응 구조는 종합 편성채널 출범의 혜택을 볼 수 있는 주류신문의 찬성과 진보적 언론의 반대로 분열 양상을 나타냈다. 2009년 7월 이명박 정부 언론 정책의 핵 심 사안이라 할 수 있는 미디어 관련법 개정안이 통과된 직후 한겨레신문 은 조중동 권력 을 위한 반민주 악법이라 격렬하게 비판했으며, 14) 경향 신문 역시 미디어 관련법 개정안을 언론자유와 민주주의를 유린한 날치 기 라고 강력하게 비판하였다. 15) 한겨레신문과 경향신문을 통해 파악할 수 있는 진보적 언론의 반응은 정부 정책에 대한 명백한 반대를 표명하는 13) 이명박 정부에서 통과된 미디어 관련법은 여당 의원들이 의결정족수 충족을 위해 대리투표 한 것이 사실상 확인되고 방송법 개정안의 경우 재투표까지 하는 이례적 상황이 발생함으로 써 사실상 날치기 통과 되었다는 비판을 받게 되었다. 이에 따라 민주당은 헌법재판소에 권한쟁의 청구한 것에 대하여 국회의 입법형성의 자유 를 존중하여 위헌 결정을 내리지는 않았으나 헌법불합치 선언을 하였다. 이는 헌법재판소가 실체적으로는 위법판단을 내리고 그 판단의 법적 효력에 대해서는 판시를 유보하되 다른 국가기관들에게 시정할 기회를 준 것으로 해석할 수 있다(박경신 2009). 14) 한겨레신문은 미디어 관련법 개정을 조중동 방송 의 등장으로 방송 체제가 공영 위주에서 다민영으로 바뀌고 방송공사법 제정과 민영 미디어렙 도입까지 이어지면, 시장논리가 전체 방송시장을 휩쓸고 주권자인 국민 대신 언론권력과 스스로의 이익만 좇고 섬기는 행태이자, 과거 독재정권 시절의 권언유착을 되살리려는 시도라고 비판하였다(한겨레신문 2009/07/ 23). 15) 경향신문은 미디어 관련법 날치기 통과는 민주주의의 재앙으로, 언론자유를 치명적으로 훼손하는 문제로 받아들일 이유가 충분하다고 비판하고, 언론자유와 민주주의의 적을 족벌 신문들의 방송 진출을 허용해 장기집권에 유리한 환경을 조성하려는 이명박 정권으로 이해 하였다(경향신문 2009/07/23). 152 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

23 것은 물론이거니와 조선일보, 중앙일보, 동아일보와 같은 주류신문을 정 부 정책의 수혜자라고 비판하는 등 언론 내부의 대립과 분열 현상이 극명 하게 나타났다. 특히 시민사회 부분에서의 이명박 정부의 언론 정책에 대한 반대가 두드러지게 나타나는 특징을 보이기도 하였다. 16) 이러한 반 대 의견은 언론 시장의 집중도에 대한 평가가 선행되어야 하며 신문과 방송의 겸영이 여론 다양성을 침해하지 않는지 여부를 판단한 여론다양 성위원회 와 같은 기구의 우선 설치를 제안한 학계의 요구와 유사한 내용 을 공유하고 있다(이용성 2008b). 뿐만 아니라 2009년 미디어 관련법이 날치기 통과된 이후 언론노조와 야당을 비롯하여 자발적으로 참석한 네 티즌들의 촛불 집회가 전국적으로 개최되었다. 이는 이명박 정권 초기 2008년 미국산 쇠고기 수입 문제로 대규모 촛불 집회가 발생한지 1년 만 에 전국적 규모의 촛불 집회가 재현된 것으로 시민사회가 이명박 정부의 언론정책을 거부했음을 보여주고 있다. 언론 내부의 반발과 분열된 언론 반응 구조에도 불구하고 추진된 이 명박 정부의 언론 정책은 이미 예상했던 문제들을 발생시켰다. 종합편성 채널이 출범한 2012년 12월의 주별 시청률을 보면, 살펴보면 <그림 2>에 나타난 것과 같이 1%를 넘지 못하는 실정이며, 이조차도 개국 이후에는 하락하는 현상을 보이고 있다. 이는 필연적으로 종합편성채널의 수익이 16) 이명박 정부의 언론 정책이 구체화되기 시작한 2008년 6월에 공공미디어연구소에서 실시한 미디어 현안 관련 국민인식조사 에서 이명박 정부의 언론 정책에 대하여 응답자의 68%가 잘못하고 있다 고 답했으며, 반면 이명박 정부 언론정책에 대한 긍정적인 평가는 20%로 불과한 것으로 나타났다(미디어스 2008/06/25). 또한 2009년 5월 19일~20일에 한국리서 치의 미디어 관계법 개정 여론 조사에서는 신문사가 지상파 방송 지분을 소유하도록 허용하 는 것에 대한 찬반 조사에서 기자, PD 등의 현업인들은 78%가 반대했으며(찬성 18.8%, 모름 3.2%), 한국언론학회 등 언론학자들은 64.7%(찬성 33.3%, 반대 2.0%)가 반대하는 것으로 나타났다. 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 153

24 <그림 2> 종합편성채널 4사 주간 시청률 추이 월 첫째 주 둘째 주 셋째 주 넷째 주 다섯째 주 1월 첫째 주 둘째 주 JTBC 채널 A TV 조선 MBN 자료: AGB닐슨미디어리서치 되는 광고 단가의 하락으로 이어질 수 있으며, 궁극적으로 4개 회사 모두 가 시장에서 생존하는 것에 대한 심각한 회의를 초래하게 되었다. 그리고 2010년 한국언론재단에서 실시한 종합편성채널의 영향력에 관한 설문조 사는 공익성이나 여론의 다양성 증가와는 상이한 결과를 보이고 있다. 즉 기존 방송 환경에 어떠한 영향을 미칠 것인지에 대해 살펴본 결과 종 합편성채널은 방송의 상업성을 증가시킬 것이다 는 의견이 3.96점으로 가장 높았으며, 그 다음으로 종합편성채널은 방송의 오락성을 증가시킬 것이다 는 의견이 3.71점으로 나타났고 방송의 공익성을 증가시킬 것이 다 는 의견은 2.55로 최하위로 나타났다(최일도 허웅 2011). 요컨대 이명박 정부의 언론 정책은 전임 노무현 정부의 정책과 대비 되는 기업으로서의 언론사의 요구를 최대한 수용하는 협력 위주의 정책 을 추진하였다. 그러나 언론의 공익성과 여론 다양성을 면밀하게 고려하 154 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

25 지 않는 신문과 방송의 겸영 허용과 주류신문의 종합편성채널 진출을 가 능하게 하였다. 또한 미디어 관련법 통과 과정에서 여당의 불법 행위에 대한 시민과 언론 수용자의 반발을 초래하였으며, 종합편성채널의 낮은 시청률이라는 문제를 노정하게 되면서 시장에서의 수익성에서도 문제나 발생하고 있는 실정이다. 6. 결( 結 ) 요약과 함의 한국 민주화의 역설적인 현상 중의 하나는 민주화를 주도한 세력이 아니라 민주화를 방관하거나 거부한 세력의 권력이 확대되었다는 것이 다. 한국의 언론이 민주화 과정에 상당한 기여를 한 것은 사실이지만, 특히 주류신문의 경우는 오히려 권위주의 시기를 거치며 기성 권력 (establishment)의 일부로 성장하게 되었다. 민주화 이후 정치권력과 언론 의 대립은 주로 보수적 이데올로기를 내면화한 주류신문과 진보적 개혁 적 정권과의 대립으로 나타났는데, 이 결과 정부나 정당, 의회와 같은 전통적 정치제도의 영향력을 언론이 압도하는 정치의 미디어화(mediatization) 현상이 발생하기도 하였다. 이에 따라 선거를 통해 집권한 정부는 정치와 언론의 관계를 정상화하기 위한 정책 추진의 필요성을 느끼게 되 었다. 이는 선거라는 합법적 위임 과정을 통하여 선출된 권력을 통해 지 배되는 민주주의 체제에서 일종의 선출되지 않은 권력 이며 결국 무책 임한 권력(Curran 2005) 으로 전락할 수 있는 언론 사이의 내재적 갈등 가능성 때문이다. 위에서 살펴본 정치권력과 언론의 갈등에서 비롯된 정치권력의 약 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 155

26 <표 2> 노무현 정부와 이명박 정부의 언론 반응 구조 비교 노무현 정부 이명박 정부 기본 성격 대립 감수 협력 우선 언론자유도 언론의 반응구조와 정책 성과 자유 (정치권력과 언론의 건전한 긴장관계) 분열(보수언론의 반대)에 의한 성공 공조에 의한 실패 부분적 자유 (당파적 차별과 배제) 분열(진보언론의 반대)에 의한 성공 화를 극복하기 위한 정부의 정책은 정부 정책의 성격과 언론의 반응에 따라 상이하게 나타났다. 노무현 정권과 이명박 정권에서 추진된 정부의 언론 정책의 성격을 비교하면 <표 2>와 같이 정리할 수 있다. 첫째, 노무현 정부의 정책은 언론과의 대립을 감수하는 것이었던 반 면, 이명박 정부의 정책은 가능하면 언론과의 협력을 추구하는 특성을 나타냈다. 앞서 설명한 바와 같이 노무현은 정치권력과 언론의 유착을 근절하기 위하여 의도적으로 긴장 관계를 유지할 필요성을 느끼고 있었 던 것과 달리, 이명박은 시장적 관점에서 언론 산업의 성장과 발전을 더 욱 중요하게 생각하였다. 노무현 정부와 이명박 정부의 언론 정책은 각 각 언론을 대립과 협력의 대상으로 이분법적으로 구분하는 편향을 갖게 되었다. 따라서 노무현 정부는 임기 내내 언론과 지속적인 마찰, 갈등, 대립 관계를 형성한 반면, 이명박 정부는 진보적 언론과 시민사회와는 갈등관계에 놓여 있었으나 조중동과 같은 보수언론과는 비교적 친화력을 유지할 수 있었다. 17) 17) 두 정권의 언론 정책의 성격 차이는 정부 홍보담당자들이 언론관계와 오보에 대한 인식에서 156 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

27 둘째, 정부 정책의 성격과 언론의 자유도에 대한 평가는 일종의 역 전현상이 나타났다. 일반적으로 정부의 정책이 언론과 협력적이면 언론 의 자유도가 높아지고, 반대로 대립적이면 언론의 자유도가 하락할 것으 로 가정할 수 있다. 그러나 정부 정책이 언론에 대하여 협력적, 또는 대 립적이냐의 여부가 언론의 자유도를 결정하는 요인이 아니라, 정부가 언 론을 통제의 대상으로 인식하는가의 여부가 더욱 중요한 영향을 미친다 고 할 수 있다. <그림 3>에서 나타난 바와 같이 국경 없는 기자회에서 발표한 국가별 언론 자유 지수에 따르면, 노무현 정부 시기 한국의 언론 은 충분한 수준의 자유를 누리고 있는 것으로 나타났다. 그러나 이명박 정부의 집권 이후에는 2009년 인터넷 포털 다음 아고라에 한국 경제의 환율 폭등과 금융위기 도래 가능성을 예견한 인터넷 논객을 허위사실 유 포죄로 구속한 미네르바 사건이 발생하여 한국이 인터넷 감시 국가로 분 류되었다. 이로 인해 한국의 언론 자유도 순위가 47위에서 69위로 하락 하고 언론 자유가 급격히 위축되었다는 평가를 받게 되었다. 18) 이와 같은 결과는 노무현 정부의 언론 정책이 언론과 대립하는 성향을 보였지만, 정치권력과 언론의 건전한 긴장 관계의 정립이라는 민주주의의 상호 견 제와 균형의 원리에 근거했기 때문이다. 즉 노무현 정부에서 추진한 언 론 정책은 언론의 영향력의 실체를 인정하고 정치 체제의 동등한 행위자 도 차이를 나타냈다. 노무현 정부 홍보담당자들은 언론과의 비공식적 관계나 물질적 관계를 부정적으로 인식하였으며 오보의 발생 원인에 대하여도 언론사의 적대적 관계에 의한 의도 적, 이데올로기적 요인에 더욱 초점을 두는 등의 언론과 적대적 대립 구도를 나타낸 반면, 이명 박 정부 홍보담당자들은 언론에 대한 강한 수용 태도를 나타내는 차이를 보였다(임유진 김영 욱 2011). 18) 한편 프리덤 하우스에서 발표에 따르면, 다양한 압력이 언론자유에 부정적 영향을 끼친 것으로 파악하여 2011년, 2012년에 한국 언론의 자유도는 부분적 자유로 하락하게 되었다 (Freedom House 2011; Freedom House 2012). 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 157

28 <그림 3> 한국의 언론 자유 지수 및 순위 변화 ~ 지수 순위 자료: 국경 없는 기자회( 로 인식한 것이다. 반면 이명박 정부의 언론 정책은 친화적이고 협력적 인 모습을 보였지만, 정책의 혜택이 당파적인 차별성을 지니는 것이었 다. 즉 지식정보 기술의 발달에 따른 매체 환경의 변화와 언론 분야의 국제 경쟁에 대한 준비의 필요성을 인식하였으나 산업적 차원의 이익이 언론 전체에 공정하게 돌아가도록 하지 않았다. 정권과 이데올로기적으 로 친화성이 높으며 당파적 이익을 공유하는 보수적 매체에게는 수익 구 조를 개선할 수 있는 기회를 제공하고 정권에 대한 우호적 매체 환경을 상호 교환하였다. 반면에 정부와 상이한 이데올로기 지향을 갖고 있는 매체와 시민사회의 비판을 무시하였으며, 이익과 지지의 교환 관계에서 도 철저히 배제하였다. 셋째, 정부가 추진한 정책의 성과 도출을 결정하는 것은 언론의 반 응 구조가 더욱 중요한 역할을 한 것으로 이해할 수 있다. 앞서 분석한 158 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

29 사례에서와 같이 정부가 언론 정책이 효과적으로 집행될 수 있으려면, 언론의 반응이 분열적으로 나타나는 조건이 충족되어야 한다. 노무현 정 부에서 추진된 언론관계법 개정이 성공할 수 있었던 이유는 여대야소라 는 조건을 제외한다면, 정책의 직접 당사자라 할 수 있는 언론이 정파적 으로 분열되기 때문이라 할 수 있다. 한편 취재 지원 시스템 선진화 방안 은 정권 말기 레임덕 현상이 나타났다는 것과 더불어 언론이 전체적으로 정부 정책에 저항하는 공조가 이루어졌기 때문에 사실상 실패하게 된 것 이다. 반면 이명박 정부의 경우 정부와 보수 언론의 공조가 이루어지고 진보 언론의 반대가 제기되었지만, 언론의 반응 구조가 분열되었기 때문 에 미디어법 개정이 성공할 수 있었다. 민주주의 체제에서는 정부의 언 론 정책이 대립적 성격을 띠게 될지라도 권위주의 체제에서처럼 정치권 력이 일방적으로 언론을 강제하는 상황이 발생하지 않는다. 즉 민주주의 체제의 언론은 정부 정책의 강제 가능성으로부터 자율성을 갖는 존재일 뿐만 아니라, 정부 정책의 성패를 결정할 수 있을 정도의 강한 영향력을 갖는 존재로 파악할 필요가 있다. 언론의 정치적 영향력이 지나치게 확대되는 현상은 민주주의 실패 를 초래할 수 있는 심각한 문제를 내포하고 있다. 고대 그리스 시대에 민주주의에 대한 가장 핵심적인 회의는 무지한 대중에 의한 중우정치 (ochlocracy)로의 전락 가능성이었다. 오늘의 정치 현실은 시민 결사체의 발달과 참여를 통하여 중우정치의 문제점을 극복했을지라도 전혀 예상하 지 못한 언론이라는 새로운 행위자가 민주주의 자체의 효용성에 회의를 초래할 수 있게 되었다. 언론의 정치적 의지, 언론을 소유한 세력, 또는 그와 결탁한 세력의 정치적 이해가 선거를 통해 집권한 정부의 정책보다 우선하는 민주주의의 실패 가능성에 대한 대안을 모색해야 한다. 따라서 선거를 통하여 집권한 세력이 시민의 의사와 무관하게 무제한적으로 권 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 159

30 력을 행사하는 위임 민주주의(delegative democracy)의 한계를 극복하기 위 하여 일상적으로 지속적인 견제와 감시를 해야 하는 대상은 정치권력뿐 만 아니라, 언론까지 확대될 필요가 있다. 참고문헌 <국문 자료> 국정홍보처 참여정부 국정운영백서. 권장원 한국 언론사의 관계 권력 구조에 대한 연구: 연고에 의한 사적 신뢰 요인을 중심으로. 한국언론학보 48권 2호 김대호 미디어 산업에 대한 유럽연합의 경쟁정책에 대한 연구. 한국 언론학회. 한국언론학보 제47권 6호 김서중 공공성 위기를 초래할 이명박 정부 언론정책. 황해문화 제 58호 이명박 정부와 언론 공공성 붕괴. 인물과 사상 2012년 12 월호 김영욱 임유진 언론의 정부-언론 관계와 언론 정책에 대한 담론 변 화 분석: 노무현. 이명박 정부에 대한 보도 이데올로기 차원 비교 평 가. 한국언론학회. 한국언론학보 53권 4호 김재영 웹2.0 관점에서 본 노무현의 언론관. 언론과학연구 제11권 2호 김재영 이승선 종합편성채널 정책 평가: 정책의 내용과 결정과정 분 석을 중심으로. 방송문화연구 제24권 1호. 160 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

31 김진두 이명박 정부의 한국 신문 산업의 변화. 동서언론 제12집 남재일 참여정부의 언론정책과 취재관행 변화. 한국언론정보학회. <한국언론정보학회 토론회 참여정부 정책홍보 시스템 평가와 과제> 노무현재단 편. 유시민 정리 운명이다. 돌베개. 박경신 헌재의 미디어법 판결의 문제점. 한국방송학회. 한국방송학 회 학술대회 논문집 박승관 장경섭 한국의 정치변동과 언론권력: 국가-언론 관계 모형 변화. 한국방송학보 통권 제14-3호 손혁재 언론개혁과 지식인. 김만흠 외. 한국의 언론정치와 지식권 력. 당대. 송건호 한국 언론 바로보기 100년. 다섯수레. 송의호 이상식 참여정부의 출입처 제도의 변화가 취재 관행에 미친 영향에 관한 연구. 한국언론정보학보 40호 송호근 공론장의 역사적 형성 과정: 왜 우리는 불통사회인가? 한국 언론학회 편. 한국 사회의 소통 위기. 커뮤니케이션북스. 오연호 노무현. 마지막 인터뷰. 오마이뉴스. 유재천 권위주의에서 자율과 조정으로. 계간 사상 가을호 윤석민 커뮤니케이션정책연구. 커뮤니케이션북스. 이규정 한국의 정책결정과정에서 주류신문과 정부의 전략적 선택에 관한 연구. 고려대학교 정치학 박사학위 논문. 이용성. 2008a. 신문산업 진흥을 위한 신문 지원정책에 관한 연구. 한국언 론학회 봄철 정기학술대회 발표 논문 b. 신문방송 겸영규제 완화에 대한 비판적 검토. 한국언론학 회 봄철 정기학술대회 발표 논문 임유진 김영욱 정부 홍보담당자들의 언론 관계와 오보에 대한 인식 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 161

32 조사. 한국언론정보학보. 55호 정진석 역대정권의 언론정책 권위주의적 통제에서 세무조사까지. 관훈클럽. 관훈저널 제16대대통령직인수윈원회 제16대 대통령직 인수 위원회 백서: 대화. 조항제 한국의 민주화와 미디어 권력. 한울. 주동황 역대정부의 언론정책. 관훈클럽. 관훈저널 88. 주정민 미디어정책 관련 정부조직 및 기구 변천사. 신문과 방송 2013년 4월호 최경진 한국의 정부와 언론의 갈등적 관계에 관한 일 고찰 참여정부 의 언론정책적 행위를 중심으로. 한국지역언론학회. 언론과학연구 제3권 3호. 최영재 참여정부 홍보 언론시스템 평가와 과제. 한국언론정보학회. <한국언론정보학회 토론회 참여정부 정책홍보 시스템 평가와 과제> a. 새 정부, 신문/언론 정책의 방향. 한국언론학회. <새 정부의 미디어 정책과제 세미나> 발표 논문 b. 새 정부의 미디어정책과 뉴스전문 채널의 위상 변화. 한국 언론정보학회. 한국언론정보학회 학술대회 발표 논문. 최용주 정치와 언론의 상호침투 한국언론학회 가을철 정기 학 술 발표회 최일도 허웅 종합편성채널 도입 이후 광고시장 전망과 과제. 한국 언론진흥재단 연구서. 한나라당 문화관광위원회 공동보도자료. 2004년 10월 4일. Curran, James. Media and Power. 김예란 정준희 역 미디어 파워. 커뮤니케이션북스. Habermas, Jürgen. 한승완 역 공론장의 구조변동 부르주아 사회의 한 범주에 관한 연구. 나남. 162 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

33 Hallin, Daniel C., and Paolo Mancini. 김수정 정준희 송현주 백미숙 역 미디어 시스템 형성과 진화. 한국언론재단. Herman, Edward, & Noam Chomsky. 정경옥 역 여론조작 매스미디 어의 정치경제학. 에코리브르. Schattschneider, E. Elmer The Semisovereign People. 현재호 박수형 역 절반의 인민주권. 후마니타스. <영문 자료> Curran, James The Press as an Agency of Social Control: An Historical Perspective. Boyce et al., eds. Newspaper History. Sage Dahl, Robert. A Poyarchy: Participation and Opposition. New Heaven: Yale University Press. Donohue, G. A., P. J. Tichenor, and C. N. Olien A Guard Dog Perspective on the Role of Media. Journal of Communication, Volume 45, Issue Ghanem, Salma Filling in the Tapestry: The Second Level of Agenda Setting. Maxwell E. McCombs, Donald Lewis Shaw and David Hugh Weaver. Communication and Democracy: Exploring the Intellectual Frontiers in Agenda-Setting Theory. Mahwah. NJ: Lawrence Erlbaum Associates. Ginsberg, Benjamin, and Martin Shefter Politics by other Means: Politicians, Prosecutors and the Press from Watergate to Whitewater. New York: W. W. Norton. Hallin, D. C Commercialism and Professionalism in the American News Media. In J. Curran and M. Gurevitch, eds. Mass Media and Society. London: Arnold. 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 163

34 Hjarvard, Stig The Mediatization of Religion: A Theory of the Media as Agents of Religious Change. In Northern Lights Yearbook of Film & Media Studies. Bristol: Intellect Press Iyengar, Shanto, and Jennifer McGrady Media Politics: A Citizen s Guide. New York: W.W. Norton. Kelly, D., and R. Donway Liberalism and free speech. In J. Lichtenberg, ed. Democracy and the Mass Media: A Collection of Essays. Cambridge: CUP. Lilleker, Darren G Key Concepts in Political Communications. London: Sage. Mazzoleni, Gianpietro, and Winfried Schulz Mediatization of Politics: A Challenge for Democracy? Political Communication, Volume McCombs, Maxwell, and Donald Shaw The Agenda-Setting Function of Mass Media. Public Opinion Quarterly 36. Meyer, Thomas, and Lew Hinchman Media Democracy: How the Media Colonize Politics. Cambridge. Polity Press. Noelle-Neumann, Elisabeth Offentlichkeit als Bedrohung: Beitr. zur empir. Kommunikationsforschung (Alber-Broschur Kommunikation: Bd. 6) (German Edition). Ronneberger, Franz Kommunikationspolitik. Institutionen, Prozesse, Ziele. I. v. Hase & Koehle. Sarcinelli, Ulrich Symbolische Politik. Westdeutscher Verlag. Sartori, Giovanni The Theory of Democracy Revisited. Chatham, N.J: Chatham House. Scammell, Margaret, and Holli Semetko, eds The Media, Journalism and Democracy. Aldershot, Burlington: Ashgate. 164 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

35 Schatz, Heinrich Zum Stand der politikwissenschaftlich relevanten Massenkommunikationsforschung in der Bunderepublik Deutschland. In U. Bermbach, ed. Politische Wissenschaft und Politische Praxis. Westdeutscher Verlag. Strömbäck, Jesper Four Phases of Mediatization: An Analysis of the Mediatization of Politics. The International Journal of Press/Politics, Vol.13, No <기타 자료> 국경 없는 기자회( 동아닷컴( 디지털 조선일보( 미디어가온( 미디어스( 오마이뉴스( 조인스닷컴( 프리덤하우스( 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 165

36 영문초록 The Media Response Structure and Media Policy of Government Yee, Gyu Jeong Korea University This study aimed at explain the procedure and result of government s media policy through the media response structure. The media has the function of making public sphere by the surveillance of the power, information delivery, and the agenda setting. After the democratization, the politics of Korea is more and more intensified conflicts about media and occurred the mediatization which means the media overwhelms traditional political institutions like government, congress, political party and so on. The government which takes political power through the election prosecutes competitive, or cooperative policy to the media, and the media response structure is the division, or the cooperation. Therefore the relation between the government and the media can be classified as the government dominant model, media dominant model, partly cooperation model, and overall cooperation model. With this perspective and framework, this study analyses the Roh Moo-Hyun government which came into conflict with the media fiercely and Lee Myung-Bak government which maintained a close relationship with the media. 166 기억과 전망 여름호 (통권 30호)

37 Key Words: Mediatization, Media Policy, Media Response Structure, Roh Moo-Hyun Government, Lee Myung-Bak Government 투고: 심사: 확정: 언론 반응 구조와 정부의 언론 정책 167