hwp

Transcription

1

2

3 서 언 1 서 언 오늘날 기술발달에 의한 영역 간 경계의 소멸은 정치 경제 사회 문화의 거의 모 든 측면에서 다발적으로 일어나고 있고, 이로 인해 복잡하게 얽힌 이해 당사자 사이 의 이해관계 충돌 즉 갈등이 정책과정에서 매우 중요한 이슈로 떠오르고 있습니다. KISDI의 메가트렌드 연구(2003~2006) 결과로 발간된 Mega Trend Korea(2006) 에서 는 20개 메가트렌드를 발굴했는데 그 중의 하나가 경계의 소멸 입니다. 국경 없는 시대가 도래하고, 공공과 민간부문의 경계가 모호해지며, 조직 간의 경계가 허물어 지고, 심지어는 일과 여가 사이의 구별이 없어지는 사회가 우리 앞에 벌어지고 있는 추세를 말합니다. 방송통신 분야에서도 기존의 영역 경계를 허무는 기술융합이 일어나고 있고, 이 융합은 새로운 성장 동력을 창출하는 분야로 기대되고 있습니다. 융합과정에서 발 생하는 다양한 이해관계자 사이의 이해상충을 관리함으로써 기술융합의 효과를 극 대화시키는 방안을 찾는 것이 본 연구의 기본 목적입니다. 갈등은 생산적으로 관리되면 해결과정에서 긍정적인 결과를 가져 오기도 하지만, 방송통신기술의 개별적인 발전과 양 기술의 융합 과정에서 지금까지 경험한 갈등은 주로 소모적인 논쟁을 양산한 것으로 전문가들은 평가하고 있습니다. 이 문제를 해 결하기 위해 본 연구는 우선 진행 중인 갈등의 실체를 파악하고 발생 가능한 미래의 갈등을 예측하며, 갈등관리를 통한 합리적 해결방안을 제시하고자 했습니다. 방송 통신 기술융합과정에서 발생하는 갈등관리를 위해 일반 사회갈등에 관한 사전연구 결과를 이용하여 갈등관리 방안을 정립하고, 그 결과를 방통융합 갈등관리에 적용 한 것입니다. 방송통신융합이 갖는 추세는 시장에서 상당한 혼란을 가져왔던 것이 사실이며, 그동안 수직적 규제체계 하에서 별개의 규제기관 하에 별개의 규제체계를 유지해 오던 정책파트에서도 적지 않은 갈등과 혼란이 있었습니다. 본 연구 수행과정에서 실시한 인터뷰 결과 전문가들은 방송통신융합이 정책추진과정에서 지속적으로 갈

4 2 등을 유발시킬 가능성이 높은 것으로 인식하고 있었습니다. 기술발전으로 방송과 통신영역에서의 콘텐츠 전달 인프라의 통합은 가속화되고, 공급측면에서 서비스 제 공기반과 플랫폼은 통합이 되더라도 여전히 최종적으로 소비되는 콘텐츠 자체의 구 분은 지속되고 있어 갈등의 근원지가 될 수 있다는 것입니다. 대표적인 융합매체인 IPTV를 둘러싼 그동안의 오랜 갈등은 IPTV법이 통과된 이 후에도 여전히 방송과 통신 양 영역의 주체들 간에 화학적 결합이 이루어지지 못한 상태이며, 지속적인 갈등요인이 될 가능성이 있다고 전문가들은 지적하고 있습니다. 사업자간의 갈등은 더욱 심각해질 것으로 예상됩니다. 방송과 통신 영역에서 각각 기존 사업자간의 갈등이 존재하고 있던 상황에서 IPTV와 같은 새로운 매체가 등장 하여 방송과 통신 양 영역의 사업자들이 모두 진입할 수 있는 상황이 되면서 이종사 업자 간의 경쟁으로 확산되고 있으며, 그것은 다시 기존 산업의 수익구조에 영향을 미치면서 미디어산업 내의 경쟁 밀도는 최고조에 이를 전망입니다. 본 연구에서는 갈등이 일단락된 대표적인 사례로서 IPTV법 제정과 관련된 갈등 과 함께 지상파 방송재전송 유료화 관련 갈등, IPTV 콘텐츠 수급 관련 갈등, MMS 정책갈등, 지상파TV 디지털전환 갈등 등 현재 진행 중이거나 향후 발생할 것으로 예상되는 갈등에 대해 연구 분석틀을 이용하여 논의하였습니다. 이상의 다섯 가지 의 갈등 사례를 중심으로 갈등의 내용과 성격 그리고 갈등 진행과정에 대한 평가와 전망, 시사점을 살펴본 결과, 이들 갈등사례는 앞서 설명된 기술발전으로 인한 방송 통신 융합 관련 갈등의 성격과 연관되어 있으며, 이로부터 갈등이 잉태되었거나 향 후 예상되는 갈등들이었습니다. 갈등에 연관된 이해관계자는 사례별로 다양하지만, 정부 사업자 이용자로 대별되고, 이들이 사안에 따라 연합하기도 하고 경우에 따라 서는 대립하는 방법으로 갈등이 진행되었음을 알 수 있었습니다. 본 연구는 한국사회의 방송통신 패러다임 변화연구 라는 KISDI 대형과제의 일 부로 수행되었습니다. 이 대형과제는 방통융합의 철학과 비전에 근거하여 방송 통 신 융합이 정치, 경제, 사회, 문화 등 국가사회의 제 분야에 미칠 영향과 변화상을 미리 예측하고 이에 대응하는 미래 국가발전전략을 수립하는데 연구 목적이 있습니 다. 동시에 방통융합에 따라 향후 3~5년 내 제 분야별로 중요한 사회적 정책적 이슈 로 나타날 분야를 중심으로, 중장기적 미래정책 이슈를 발굴하고자 하는 과제입니

5 서 언 3 다. 본 과제는 이러한 목적으로 수행된 대형과제의 일부입니다. 본 연구의 갈등관리 방안은 여러 가지 점에서 한계를 갖고 있습니다. 본 연구에서 는 갈등분석 프레임을 통해 구체적인 갈등사례를 통해 분석함으로써 갈등관리를 위 한 기본적인 토대를 마련했습니다. 그리고 갈등해결을 위한 방안 중 어떤 방법을 사 용해야 할 것인가에 관한 구조적인 틀을 흐름도 형식으로 제시했습니다. 그러나 이 를 실제로 구현하기 위한 구체적인 기제를 설계하는 과정에서 현재의 위원회 조직 과 그 운영방안을 수정방향을 제시하는 정도에 그쳤습니다. 갈등해결을 위한 구체 적인 위원회의 구성과 운영방식까지 제시하지 못한 것입니다. 또한 갈등관리를 위해 기본 인프라의 중요성을 언급하면서도 다양한 인프라의 대 표로서 이해당사자 사이의 신뢰의 중요성만을 일반적인 방법으로 기술한 점도 본 연구의 부족한 점입니다. 신뢰구축 방안에 관한 연구가 거의 없는 상태에서 현실적 인 몇 가지의 대안을 제시한 것으로 끝냈는데 이는 향후 지속적으로 연구되어야 할 부분으로 남습니다. 본 연구는 정국환 연구위원의 책임 하에 김희연 연구원이 함께 완성했습니다. 본 연구를 마무리하기까지 많은 분들의 도움이 있었습니다. 경원대학교의 정인숙 교수 님, 나사렛대학교의 양동복 교수님, 그리고 KDI 국제대학원의 박진 교수님은 귀중 한 자문과 함께 내용의 일부를 집필해 주셨습니다. 또한 본 연구의 갈등사례 분석과 정에서 갈등의 성격과 진행과정, 이해관계, 갈등의제, 대안과 해결방안 등에 대해 인 터뷰에 응하셔서 다양한 의견을 제시해주신 열두 분의 전문가들께도 감사드립니다. 끝으로 본 연구결과가 방송통신 분야의 갈등관리를 통해 융합의 효과를 극대화시키 는 정책수립에 기초자료가 될 것을 기대합니다. 2008년 12월 정보통신정책연구원 원 장 방 석 호

6 5 목 차 서 언 1 요 약 문 11 제 1 장 서 론 19 제 1 절 연구의 배경과 목적 19 제 2 절 선행연구 분석 23 제 3 절 분석모형과 연구범위 및 연구방법 27 제 4 절 연구보고서의 구성 30 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 33 제 1 절 갈등에 대한 일반론 33 제 2 절 갈등관리의 개념과 필요성 35 제 3 절 갈등구조 파악 37 제 4 절 갈등관련 법, 제도 현황 40 제 5 절 갈등관리 사례 실패 사례 성공 사례 47 제 3 장 방송통신융합 갈등의 성격 48 제 1 절 방송통신융합의 개념과 유형 48 제 2 절 방송통신융합의 가치혼돈과 갈등유발적 측면 50 제 3 절 한국 사회에서 방송통신융합이 갖는 함의 54 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 56

7 6 제 1 절 인터넷멀티미디어방송법 제정 관련 갈등 사례 개요 이해관계자 및 의제 분석 단계별 갈등분석 갈등관리 평가 시사점 91 제 2 절 지상파 방송 재전송 유료화 관련 갈등 갈등의 성격 이해관계자 분석 의제와 대안 갈등 진행과정 갈등관리 평가 108 제 3 절 IPTV 사업자와 PP 사업자 사이의 콘텐츠 수급계약 관련 갈등 갈등의 성격 이해관계자 분석 의제와 대안 갈등 진행과정 갈등관리 평가 131 제 4 절 디지털 전환 관련 갈등 갈등의 성격 이해관계자 분석 의제와 대안 갈등 진행과정 갈등관리 평가 160 제 5 절 지상파TV의 멀티모드서비스(MMS) 도입 관련 갈등 갈등의 성격 164

8 7 2. 이해관계자 분석 의제와 대안 갈등 진행과정 갈등관리 평가 177 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 180 제 1 절 갈등관리 시스템의 설계 갈등관리 시스템 설계 방법 갈등관리시스템 구축방향 181 제 2 절 갈등해결 방식의 종류와 선정절차 대안적 문제해결 방식 참여형 문제해결 갈등해결방안 선정절차 192 제 3 절 방송통신융합 갈등관리 방안 갈등관리방식 선정 지금까지의 갈등관리 방식에 대한 평가와 개선방안 갈등관리 거버넌스 체계 구성방안 202 제 4 절 방송통신융합 갈등관리를 위한 기본 인프라 축적 방안 210 제 6 장 결 론 218 참 고 문 헌 223

9 8 표 목 차 <표 1-1> 전문가 인터뷰 대상자 소속기관 29 <표 3-1> 방송통신융합에 대한 시각들 53 <표 4-1> 갈등사례별 갈등단계 56 <표 4-2> IPTV의 도입을 둘러싼 양 규제기관의 대립 61 <표 4-3> IPTV의 주요 정책쟁점과 내용 65 <표 4-4> 방송위원회의 통신망 이용방송서비스 도입방안 개요 77 <표 4-5> 방송법안과 BCS법안의 차이 79 <표 4-6> IPTV 관련 법안 상정 82 <표 4-7> IPTV 도입갈등의 전개과정 85 <표 4-8> 지상파 재전송 유료화에 대한 각 진영 입장 107 <표 4-9> 지상파사업자와 케이블TV 사업자간의 MMS 논의 쟁점과 논거 169 <표 4-10> 시민단체와 HD이용자 집단간의 MMS 논의 쟁점과 논거 170 <표 5-1> 조정의 접근방식 비교 188 <표 5-2> 일반 여론조사와 공론조사 190 <표 5-3> 협의체 구성방식 비교 192

10 9 그 림 목 차 [그림 1-1] 갈등분석 모형 27 [그림 1-2] 갈등분석 모형(수정) 28 [그림 3-1] 네트워크 융합 49 [그림 3-2] 방송통신 융합의 성격과 구조 52 [그림 5-1] 공론조사의 절차 191 [그림 5-2] 갈등 해결 방법 선정절차 194

11 요약문 11 요 약 문 방송통신 융합 관련 갈등은 크게는 방송의 공익론과 통신의 산업론이라는 가치관 의 대립구도로 표면화되지만 갈등의 주체와 행위자에 따라서는 정부ㆍ시장(사업자) ㆍ시민사회 간의 정책갈등으로 나타난다. 더 나아가 행위자간 갈등의 성격은 행위 자 내부의 하위주체간 갈등까지 더해져서 한층 더 복잡한 구조와 성격을 드러낸다. 예컨대 정책권한 범위를 중심으로 벌어지는 정부 부처 간 갈등, 시장이익을 둘러싼 사업자 간의 갈등 등이 이에 포함된다. 이러한 이해관계자간 갈등은 초기의 정책 논 의과정에서부터 표면화되고 있으나 앞으로 방송통신 융합이 본격화됨에 따라 더욱 증폭되거나 새로운 갈등이 나타날 전망이다. 본 연구는 방송통신 기술 융합과정에서 발생하는 갈등의 폐해와 정책비용을 최소 화하기 위해, 우선 진행 중인 갈등의 실체를 파악하고 발생 가능한 미래의 갈등을 예측하며, 갈등관리를 통한 이해관계 충돌의 합리적 관리방안과 해결 메커니즘을 제시한다. 방송통신융합에 따른 갈등이슈는 점차 다면화되고 복잡해지는 양상을 보 이고 있으나 갈등의 발생이나 피해를 최소화할 수 있는 갈등예방시스템은 존재하지 않거나 있어도 거의 작동하지 못하고 있다. 뿐만 아니라 지금까지 방송통신 융합갈 등은 정부 또는 규제기관이 갈등의 당사자가 되면서 규제의 대상자인 사업자들의 갈등을 관리하기 위한 적절한 프로그램이 존재하지도 않았다. 이런 현실을 배경으로 본 연구는 방송통신 융합갈등 해결을 위한 갈등관리 체계 를 도출하는 것이 목적이다. 소송과 같은 법적인 방법보다는 대안적 문제해결 방식 으로서 협상, 알선, 조정, 중재 등의 기존체계를 방송통신 융합갈등 해결에 적용하는 방안을 살펴보고, 또 다른 한편에서는 이해관계자 사이의 신뢰 증진 등 사회적 자본 에 기초한 합의 인프라를 구축함으로써 갈등해결 거버넌스 체계가 효율적으로 작동

12 12 할 수 있는 기반을 제시한다. 방송통신융합이 갖는 추세는 시장에서는 상당한 혼란을 가져오고 있으며, 그동안 수직적 규제체계 하에서 별개의 규제기관 하에 별개의 규제체계를 유지해 오던 정 책파트에서도 적지 않은 갈등과 혼란이 있었다. 본 연구 수행과정에서 실시한 인터 뷰 결과 전문가들은 방송통신융합이 정책추진과정에서 지속적으로 갈등을 유발시 킬 가능성이 높은 것으로 인식하고 있었다. 기술발전으로 방송과 통신영역에서의 콘텐츠 전달 인프라의 통합은 가속화되고, 공급측면에서 서비스 제공기반과 플랫폼 은 통합이 되더라도 여전히 최종적으로 소비되는 콘텐츠 자체의 구분은 지속되고 있어 방송은 방송, 통신은 통신 의 구분이 가능하다는 것이다. 대표적인 융합매체인 IPTV를 둘러싼 그동안의 오랜 갈등은 IPTV법이 통과된 이 후에도 여전히 방송과 통신 양 영역의 주체들 간에 화학적 결합이 이루어지지 못한 상태이며, 지속적인 갈등요인이 될 가능성이 있다고 전문가들은 인식하고 있다. 더 구나 이러한 갈등이 갈등관리의 주체이어야 할 정부규제기관이 오히려 당사자로서 깊숙이 개입되었다는 인식과, 통합기구 자체가 갈등의 결과로서 만들어졌기 때문에 갈등관리의 방안을 모색하는데 있어서 정부기관의 역할이 제한될 수밖에 없는 구조 임을 보여주었다. 사업자간의 갈등은 더욱 심각해질 것으로 예상된다. 방송과 통신 영역에서 각각 기존 사업자간의 갈등이 존재하고 있던 상황에서 IPTV와 같은 새로운 매체가 등장 하여 방송과 통신 양 영역의 사업자들이 모두 진입할 수 있는 상황이 되면서 이종사 업자 간의 경쟁으로 확산되고 있으며, 그것은 다시 기존 산업의 수익구조에 영향을 미치면서 미디어산업 내의 경쟁 밀도는 최고조에 이를 전망이다. 방송통신융합에서 나타나는 갈등요인 및 유형의 분석과 갈등관리방안 연구는 이 러한 갈등을 미연에 예방하거나 갈등발생으로 인한 역효과를 최소화할 수 있다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 특히 방송통신융합 영역에서 현재 표면화되어 있거 나 잠재되어 있는 갈등사례들은 향후 더욱 큰 갈등으로 확산되지 않도록 갈등의 요 인과 갈등의 주체, 갈등의 성격 및 구조 등을 면밀하게 분석하여 거버넌스 차원의

13 요약문 13 갈등관리방안이 강구되어야 한다. 방송통신융합정책 갈등과 관련하여 현재 법률제정 등으로 갈등이 일단락된 대표 적인 사례로는 인터넷멀티미디어방송법(일명 IPTV법) 제정과 관련된 갈등 사례가 있다. 본 연구의 분석틀을 적용하여 사례개요, 이해관계자 및 의제분석, 단계별 갈등 분석, 갈등관리 평가, 시사점 등을 살펴보았다. 또한 갈등이 진행 중이거나 예측되는 사례들로서 지상파 방송재전송 유료화 관련 갈등, IPTV 콘텐츠 수급 관련 갈등, MMS 정책갈등, 지상파TV 디지털 전환갈등 등에 대해서 사례개요와 갈등의 성격, 그리고 갈등의 진행과 전망 등을 중심으로 갈등구조를 살펴보았다. 다섯 가지의 갈등 사례를 중심으로 갈등의 내용과 성격 그리고 갈등 진행과정에 대한 평가와 전망, 시사점을 살펴본 결과, 이들 갈등사례는 앞서 설명된 기술발전으 로 인한 방송통신 융합 관련 갈등의 성격과 연관되어 있으며, 이로부터 갈등이 잉태 되었거나 향후 예상되는 갈등들이었다. 갈등에 연관된 이해관계자는 사례별로 다양 하지만, 정부 사업자 이용자로 대별된다. 이들이 사안에 따라 연합하기도 하고 경우에 따라서는 대립하기도 한다. (구)정보통신부와 (구)방송위원회가 방송통신위원회로 통합된 후, 이들 두 규제기 관 간 갈등은 사라지고, 대신 사업자 간 또는 사업자와 이용자 또는 이용자와 규제 기관 간 갈등이 주로 발생하고 있고, 향후에도 이 방향에서 많은 갈등이 발생할 것 으로 예상된다. 이들 갈등을 합리적으로 관리함으로써 갈등과정에서 발생하는 사회 적비용을 최소화하고, 방송과 통신의 융합에 따르는 경제적인 가치를 적기에 극대 화시키는 방법을 찾아야 한다. 이를 위해 갈등관리 시스템 선정 방안과 함께, 이들 시스템을 구현할 갈등관리의 제도적인 체계를 설명한다. 일반적으로 갈등관리 시스템이란 갈등을 예방하고 해결하는 일정한 절차나 규칙 을 의미한다. 갈등당사자들이 사용하는 절차는 크게 세 가지가 있다. 첫째, 힘에 기 초한 방식이다. 촛불 집회, 노조파업 등이 그 사례이다. 둘째, 권리에 기초한 방식이 다. 중재, 소송 등 권리를 부여하는 절차에 의존하여 갈등을 해결하고자 하는 방식 이다. 셋째, 이해관계에 기초한 방식이다. 당사자의 이해관계를 달성하고자 하는 방

14 14 식으로서 협상, 조정이 이에 해당한다. 이 세 가지 시스템 중 가장 효과적이고 경제 적인 방법은 이해관계에 기초한 방식이다. 사법제도에 의존하지 않고 갈등을 해결하는 방안을 대안적 문제해결(ADR, Alternative Dispute Resolution)이라고 한다. ADR에는 협상, 알선, 조정, 중재가 있다. 조정과 중재의 사이에도 중간 개념이 존재한다. 조정적 중재는 조정의 결과로 도출 된 합의안이 중재와 같은 법적인 구속력을 갖는 방식을 말한다. 반면 중재적 조정은 법적인 결정권은 없으나 제3자가 당사자에게 합의안을 제시하는 방식이다. 참여형 문제해결방식 두 가지 즉, 공론조사와 협력적 의사결정방식도 있다. 방송통신융합과정에서 발생하는 갈등해결을 위해 사용할 수 있는 문제해결방법 을 선정하는 절차를 흐름도(flow chart) 방식으로 구성하고, 구체적인 사례에 적용하 였다. 갈등해결 방식을 결정할 때 가장 먼저 물어야 할 질문은 기존의 공식적인 문 제해결 방식이 있는지 여부이다. 기존에 정의된 방식이 있다면 그 방식을 따르면 된 다. 그러한 공식적 방식이 없다는 전제하에 흐름도에 따라 갈등해결 방식을 선택하 는 과정을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 정부가 이해당사자 중 하나인지를 알아야 할 것이다. 정부가 이해당사자인 경우에는 당사자가 여럿이면 공동의 문제해결 방식, 즉 협력적 의사결정 방식을 쓰면 되고 다른 당사자가 단수일 경우에는 직접 협상을 벌이면 될 것이다. 다음은 정부가 이해당사자가 아닌 경우인데, 이때에는 정부가 결정권이 있는지를 알아야 한다. 만약 결정권이 있고 그 결정권을 활용하는 것이 바람직한 경우, 다음 두 가지 경우로 나누어진다. 당사자가 정부의 결정을 수용하면 중재방식을 택하고, 그렇지 않으면 조정적 중재(중재결정에 대해 불평을 유발하지 않는 경우), 또는 조 정(당사자의 합의가 필요한 경우)의 방식으로 가야 한다. 만약 정부가 결정권이 없거나 있다하더라도 그 결정권을 사용하는 것이 바람직하 지 않은 경우에는 정부가 개입할 필요가 있는지를 알아야 한다. 만약 정부개입 없이 도 당사자간 합의에 의해 갈등이 원만히 해소될 수 있다면 정부는 굳이 개입할 필요 가 없을 것이다. 그러나 정부개입 없이는 갈등해소에 많이 비용이 소요될 경우에는

15 요약문 15 정부가 조정 등의 방법을 사용해야 한다. 이 때 정부가 당사자에 비하여 정보가 많 다면 중재적 조정, 즉 정부가 중립자의 입장에서 당사자에게 합의안을 제시하는 방 법 을 사용하여 문제해결 시점을 앞당길 수 있을 것이다. 그렇지 않다면 일반적인 조정을 사용하면 될 것이다. 반면 정부가 적극적으로 개입하는 것이 부담스러운 경 우에는 알선이나 촉진의 방법을 사용한다. 이렇게 선정된 갈등관리 방안에 기초하여 주어진 갈등을 해결할 수 있는 거버넌 스 체계 또는 갈등해결 메커니즘이 설계되어야 한다. 갈등관리 방안으로는 흐름도 가 보이는 바와 같이, 대안적 의사결정 방식인 협상 조정 중재 그리고 조정과 중 재의 중간방식으로 조정적 중재와 중재적 조정 등이 있고, 협력적 의사결정방식도 있다. 어떤 방식이 선정되더라도 이를 처리할 수 있는 단일의 메커니즘, 예를 들면 갈등관리 위원회를 구성하거나, 아니면 선정된 방안에 따라 조정위원회, 중재위원 회, 그리고 협력적 의사결정을 위한 협의회 등을 따로 구성할 수 있다. 2004년 본격적인 IPTV 갈등이 시작된 이후, 관련 정책갈등을 관리하기 위해 그 해 12월 국무조정실 산하에 멀티미디어 정책협의회 가 구성되었다. 국무조정실이 조정기구 역할을 하는 협의회였지만, 본질적으로는 이해당사자간 합의를 위한 협력 적 의사결정기구의 성격을 갖는 기구였다. 협의회 운영과정에서 규제기구 개편이나 IPTV 도입 등에 관해 정보통신부와 방송위원회의 입장이 극명하게 대립되었고, 협 의회 자체가 임시적인 기구로서 강력한 조정기능이나 결정기능을 담보하지 못해 실 패한 기구로 평가된다(김동욱 외, 20008). 협의회를 통한 기관 간 정책협의가 소기의 성과를 내지 못하자 민간 전문가들이 참여하는 중립적인 입장의 IPTV 정책갈등 조정 메커니즘인 방송통신융합추진위원 회(융추위)가 2006년에 구성되었다. 여기에서는 이해관계 기관이 직접 조정에 관여 하는 대신 방송과 통신 관련 전문가 집단이 중립적 입장에서 IPTV 관련정책과 통합 기구 논의를 주도하였다. 융추위의 기구통합법안과 IPTV 정책방안은 국회 방송통 신특별위원회에서 방송통신융합 법제화 작업이 본격화되는 계기를 마련한 것으로 평가되고 있다(방송통신융합추진위원회, 2008). 이러한 평가에 기초하면 융추위는

16 16 조정적 중재안을 제시한 것으로 보인다. 즉 조정하다가 합의에 이르지 못하자, 법적 인 구속력을 갖는 중재안을 제시한 것이다. 방송통신 융합 정책갈등을 해결하기 위한 멀티미디어 정책협의회와 융추위의 활 동을 거울삼아 흐름도에 등장하는 갈등관리 방안을 구현하기 위한 위원회 구성을 그려 볼 수 있다. 위원회가 소기의 목적을 달성하기 위한 핵심은 조정능력과 이해 당사자의 위원회의 중립성에 대한 신뢰이다. 방송통신 융합의 대표적인 서비스로서 IPTV에 대한 주도권을 놓칠 경우, 향후 기술융합 추세에서 밀릴 수밖에 없다는 절 박한 생각이 지배적인 환경에서의 갈등이었기 때문에 정보통신부와 방송위원회 사 이의 갈등관리는 확실한 신뢰와 전문성을 바탕으로 진행되어야 했다. 멀티미디어 정책협의회가 실패한 가장 큰 이유는 전문성과 신뢰부족 때문이었다. 반면에 융추 위는 전문성 있는 제 3자적 입장의 민간인이 참여함으로써, 그리고 전문성을 보완 하기 위해 위원회 산하에 전문위원회를 구성 운영함으로써 협의회의 약점을 극복했 고, 그 결과로 어느 정도의 성공을 거둘 수 있었다. 방송통신융합갈등은 정부기관 간 갈등, 정부 대 시민 갈등, 정부 대 사업자 갈등, 사업자간 갈등, 사업자 대 시민갈등 등 다양할 수 있기에 갈등의 이해관계자가 누가 되느냐에 따라 갈등관리 기구의 소속의 차이를 두어야 한다. 방송통신위원회가 직 접적인 갈등의 당사자가 되는 경우에는 갈등관리자로서의 중립성 확보가 어려워 제 3의 기관, 예를 들면 국무총리실의 사회통합정책실이 운영하는 위원회 구성을 생각 해 볼 수 있다. IPTV법 제정과정의 융추위와 같은 성격의 위원회를 의미한다. 단일 의 위원회가 예상 가능한 모든 갈등을 다 관리할 수 있으면 하나의 상설위원회를 구 성하는 것이 바람직 할 것이다. 그러나 예상 가능한 갈등사안이 매우 다른 성격일 경우, 사안별로 해당 문제만을 위한 임시 위원회 구성을 생각할 수 있다. 두 가지 방 법의 절충으로서, 상설위원회를 구성하여 발생한 갈등관리를 추진하되, 경우에 따 라서는 사안별 소위원회를 구성하여 해당 갈등을 관리하게 할 수 있다. 방송통신위 원회가 갈등의 당사자가 아닌 경우에는 기존의 방송분쟁조정위원회를 확장 개선 하는 방안이 가능하다.

17 요약문 17 갈등관리 기구는 갈등의 사전조정과 사후조정 모두에 개입해야 한다. 현재의 방 송분쟁조정위원회 등 조정기구의 갈등관리는 모두 갈등의 사후 관리에 초점이 맞추 어져 있다. 보다 적극적으로 갈등을 관리하고 예방한다는 차원에서 갈등의 사전 조 정은 꼭 필요한 절차이다. 공공기관의 갈등예방과 해결을 위한 규정 도 예방에 초 점이 맞추어져 있다. 사후조정 기구로서의 역할은 직접적인 갈등의 단계에 개입하 여 갈등의 해소를 위해 알선, 조정, 중재 등을 수행하는 것이다. 또 다른 한편 갈등의 원천이라고 할 수 있는 사실관계를 확실히 함으로써 갈등을 관리할 필요성을 지적했다 사실관계 갈등은 일정한 사실에 대해 서로 다르게 이해 ( 理 解 )하고 있거나 서로 다른 입장을 가지고 있을 때 나타난다. 이런 경우에는 공동 의 사실확인(joint fact-finding)을 하고 그렇게 파악된 사실 에 대해 해석을 합의하는 절차를 밟아야 한다. 앞으로 방송통신융합 관련 갈등이 사실관계의 이견 때문에 발생할 경우 전문가들 이 머리를 맞대고 사실을 확인하고 합의하는 전문가 합의형성 토론회 를 개최할 것 을 제안한다. 본 토론회는 비공개로 개최해야 하며 각 이해당사자가 추천하는 전문 가들로 구성하여 합의에 도달할 때까지 진행하여야 한다. 합의되지 않은 사항은 그 이유를 철저히 규명하여 추가적인 사실확인이 필요한 사안과 향후 협상 조정에 맡겨야 할 사항을 구분하여야 한다. 갈등해결 기제가 효과적으로 작동하기 위한 기본 인프라가 매우 중요하다. 특정 갈등관리를 위해 가장 적절한 해결방안이 선정되고 이를 구현하기 위한 조직체계가 잘 구성되었다고 하더라도 이를 운용하는 과정에서 이해 당사자들이 원칙을 무시한 다든지, 도출된 결론을 따르지 않는다면 아무런 효과가 없을 것이다. 더 나아가 조 직을 운용하고 결론을 유도하는 과정에서 이해 당사자 사이에 신뢰가 없다면 그 과 정이 아무리 멋있게 설계되었다고 하더라도 갈등 해결방안 도출은 어려워진다. 갈등관리를 효율적으로 추진하기 위한 기본 인프라는 다양하다. 갈등해결 협상의 원활한 진행을 위한 협상역량 강화방안, 주어진 협상결론을 준수하는 사회적 분위 기 조성, 그리고 협상대안을 논의하는 과정에서 이해 당사자 사이의 신뢰 구축이 반

18 18 드시 필요하다. 이들 세 가지 요인 중 갈등해결 기제의 효과적 작동을 위한 가장 기 본이 되는 인프라는 이해당사자 사이의 신뢰구축이다. 신뢰의 구축은 분명히 갈등 해결을 위한 기본적 인프라이나, 실질적인 구축방안 에 대한 논의는 아직까지 거의 없었다. 다만, 신뢰에 대한 여러 가지 연구를 참조로 해 현실적인 대안을 제시했다. 첫째 이해관계자간에 원활하고도 체계적인 의사소통 채널의 구축이다. 체계적인 의사소통은 협상을 위한 공식적인 위원회뿐만 아니라 비공식적이지만 상시적 의사소통 채널까지 포함한다. 둘째, 의사소통 채널을 정책과정에서 다양한 의견을 수렴하는 절차로 확대 운영 하는 것이 필요하다. 정책갈등 발생시 정책대상 집단에 대한 이해도를 높이고, 정책 대상 집단이 요구하는 것을 정확하게 파악하는 것은 갈등조정을 신속하게 할 것이 기 때문이다. 마지막으로 일관성 있는 정책기조와 지속적인 정책의 시행이다. 특별 히 방송통신 융합산업에서 사업자들이 정부나 정책에 대한 신뢰를 형성하게 되는 것은 규제의 공평성, 규제의 합리성, 그리고 정책 비전성의 요인에서 비롯됨을 IPTV법 내용을 중심으로 설명했다.

19 제 1 장 서 론 19 제 1 장 서 론 제 1 절 연구의 배경과 목적 기술발달에 의한 영역 간 경계의 소멸은 정치 경제 사회 문화의 거의 모든 측면에서 다발적으로 일어나고 있고 1), 이로 인해 복잡하게 얽힌 이해 당사자 사이의 이해관계 충돌 즉 갈등 2) 이 정책과정에서 매우 중요한 이슈로 떠오르고 있다. 이해 관계의 충돌을 어떻게 해결하면서 주어진 정책목표를 달성할 것인가 즉 효율적인 갈등관리가 정책목표의 극대화를 위해 고려되어야 할 매우 중요한 요소가 되고 있다. 정보통신 기술의 발달로 인해 방송과 통신의 기존경계가 허물어지고 있다. 기술 적으로는 유선 위주의 통신과 무선 위주의 방송이 그 매체를 서로 교환하는 현상이 이미 일반화되었고, 쌍방향 전달시스템인 통신과 일방향 전달매체였던 방송이 서로 융합하고 있다. 무선 휴대전화기로 지상파 TV 방송을 실시간으로 받아 보고, 케이 블 TV 망에 인터넷이 연결되며, IPTV 서비스는 그 인터넷망을 통해 TV에 멀티미디 어 콘텐츠를 제공한다. 이에 따라 방송통신 이해관계자 간의 복합적이고 다면적인 갈등구도가 형성되고, 이해당사자의 참여에 기반한 합리적 정책결정 체계 수립이 중요한 정책과제로 대두 된 것이다. 예를 들면 이전 규제기구 사이의 정책영역의 범위를 재조정하거나 이전 에 없었던 정책영역이 새로이 나타나 이를 적절하게 재배분할 필요성 등이 생긴 것 1) KISDI 메가트렌드 연구(2003~2006) 결과로 발간된 메가트렌드코리아(2006) 의 20개 메가트렌드의 하나가 경계의 소멸 이다. 국경 없는 시대가 도래하고, 공공 과 민간부문의 경계가 모호해지며, 조직 간의 경계가 허물어지고, 심지어는 일과 여가 사이의 구별이 없어지는 사회가 우리 앞에 벌어지고 있는 추세이다. 2) 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정 에 따르면, 공공갈등을 공공정책을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌 이라고 정의한다.

20 20 이다. 기술발달에 의한 방송과 통신의 융합은 이미 다양한 멀티미디어 서비스를 생산하 였고, 또 앞으로 서비스의 범위를 크게 확대할 것으로 예측되고 있다. 그러나 두 분 야의 융합이라는 새로운 환경에 대비한 법과 제도차원의 변화는 기술변화를 뒤따르 지 못하고 있다. 두 분야의 상이한 규제내용을 담당할 규제기관, 관련된 법령과 규 제 틀, 새로운 서비스의 성격, 새로운 서비스를 생산하는 사업자 및 이용자 사이의 관계, 이들이 만나는 융합서비스 시장과 관련한 제도 등 정비하고 신설해야할 법과 제도가 적지 않다. 이들이 제때 확립되지 않으면서 관련한 이해 당사자 사이의 이해 관계 충돌이 빈번하게 발생하고 있다. 방송통신 융합 관련 갈등은 크게는 방송의 공익론과 통신의 산업론이라는 가치관 의 대립구도로 표면화되지만 갈등의 주체 행위자에 따라서는 정부ㆍ시장(사업자) ㆍ시민사회 간의 정책갈등으로 나타난다. 더 나아가 행위자간 갈등의 성격은 행위 자 내부의 하위주체간 갈등까지 더해져서 한층 더 복잡한 구조와 성격을 드러낸다. 예컨대 정책권한 범위를 중심으로 벌어지는 정부 부처 간 갈등, 시장이익을 둘러싼 사업자 간의 갈등 등이 이에 포함된다. 이러한 이해관계자간 갈등은 초기의 정책 논 의과정에서부터 표면화되고 있으나 앞으로 방송통신 융합이 본격화됨에 따라 더욱 증폭되거나 새로운 갈등이 나타날 전망이다. 디지털 방송 전환기술 선정과정에서 경험한 갈등과 기술과 서비스의 융합에 맞는 규제기구 구성방법 등과 같이 오랜 기간 논의를 거쳐 이미 갈등이 해결되기도 하고, 이해관계자 사이의 복잡한 이해관계로부터 새로운 갈등이 등장하기도 한다. IPTV 상용화를 위한 관련 제도 법제화를 위한 갈등의 경우, 서비스의 성격과 규제기구 및 관련 법령에 관한 논의는 2007년 12월 입법 완료된 인터넷 멀티미디어 방송사업 법 과 정보통신부와 방송위원회가 통합된 방송통신위원회의 출범으로 외형상으로 는 해결된 셈이다. 지금은 주로 사업자 사이의 갈등이 기존 서비스 시장과 신규 서 비스 시장을 사이에 두고 가열되고 있다. 3) 더하여 사업자와 이용자, 규제기관과 사 업자, 그리고 규제기관과 이용자를 중심으로 복합적으로 얽힌 갈등이 잉태되고 있

21 제 1 장 서 론 21 는 시점이다. 갈등은 생산적으로 관리되면 해결과정에서 긍정적인 결과를 가져 오기도 하지만, 방송통신기술의 개별적인 발전과 양 기술의 융합 과정에서 지금까지 경험한 갈등은 주로 소모적인 논쟁을 양산한 것으로 평가되고 있다(권기헌, 2005; 김동욱 외, 2008). 방송통신 기술융합이 기존의 영역 경계를 허물면서 새로운 성장동력을 창출하는 분 야로 기대되는 시점에서, 그리고 현정부의 친기업 정책성향으로 인해 공익성 공공 성을 둘러싼 시민사회와의 의견대립이 매우 첨예한 갈등이슈로 나타날 가능성이 높 은 환경에서, 융합과정에서 발생하는 다양한 갈등을 효율적으로 관리하는 일은 기 술융합의 효과를 극대화시키기 위해 매우 중요하다. 본 연구는 방송통신 기술 융합과정에서 발생하는 갈등의 폐해와 정책비용을 최소 화하기 위해, 우선 진행 중인 갈등의 실체를 파악하고 발생 가능한 미래의 갈등을 예측하며, 갈등관리를 통한 합리적 해결방안과 해결 메커니즘을 제시하고자 한다. 일반 사회갈등의 조정기제는 참여정부에서 집중적으로 논의되었고, 그 결과로 갈등 조정에 관한 법률 제정이 시도되었다가 실패하고, 대신 공공기관의 갈등예방과 해 결에 관한 규정 을 제정하였다. 참여에 의한 민주적 의사결정을 모토로 한 정부의 성격 때문에 공공정책의 수립과 집행과정에서 사사건건 대규모의 갈등을 경험하였 으며, 이를 배경으로 갈등관리가 주요한 정책이슈로 등장한 결과였다. 이러한 노력에도 불구하고, 아직까지 정책갈등에 대한 문제접근의 객관성과 과학 성의 부족으로 인해 거버넌스 차원에서 갈등을 체계적으로 관리하기에는 부족한 점 이 적지 않다. 거버넌스 실현차원에서 갈등을 관리할 수 있는 기구와 전문가 그리고 연구와 교육체계가 부족하고, 이를 뒷받침할 법제도가 미비하여 갈등관리 인프라가 극히 미약한 수준이다. 더불어 우리 사회 내부에 존재하는 다양한 이해 집단간 차이 3) 예를 들면, IPTV도입은 미디어 플랫폼간의 치열한 경쟁을 예고하고 있다. 2008년 현재 케이블TV 가입가구 1,500만 가구, 위성방송 230만가구로 거의 모든 가구가 가입된 상황에서, IPTV라는 또 하나의 새로운 플랫폼이 등장하였기 때문에 유료 방송 플랫폼시장은 신구 사업자 간에 시장을 세분화하지 않을 수 없는 상황이다.

22 22 를 인정하고 공유하는 사회적 인식이 부족하며, 갈등을 합리적으로 해결할 수 있는 문화적 환경 또한 형성되어 있지 않으므로, 이러한 환경에서 갈등을 해결하기 위한 시스템이 필요한 시점이다(윤종설, 2007). 방송통신융합에 따른 갈등이슈는 점차 다면화되고 복잡해지는 양상을 보이고 있 으나 갈등의 발생이나 피해를 최소화할 수 있는 갈등예방시스템은 존재하지 않는 것이 현실이다. 뿐만 아니라 지금까지 방송통신 융합갈등은 정부 또는 규제기관이 갈등의 당사자가 되면서 규제의 대상자인 사업자들의 갈등을 관리하기 위한 적절한 프로그램이 작동하지도 않았다. 이런 현실을 배경으로 본 연구는 방송통신 융합갈등 해결을 위한 일반적인 정책 결정 거버넌스 체계를 도출하는 것이 목적이다. 소송과 같은 법적인 방법보다는 대 안적 문제해결 방식으로서 협상, 알선, 조정, 중재 등의 기존체계를 방송통신 융합갈 등 해결에 적용하는 방안을 살펴보고, 또 다른 한편에서는 이해 당사자의 참여 활성 화 등을 통한 투명하고 합리적인 의사결정체계를 제시한다. 더 나아가 이해관계자 사이의 신뢰 증진 등 사회적 자본에 기초한 합의 인프라를 구축함으로써 갈등해결 거버넌스 체계가 효율적으로 작동할 수 있는 기반을 제시한다. 이를 위해 사회와 경제가 다양화되면서 우리가 그동안 겪었던 일반 갈등에 대한 논의를 통해 정립된 갈등관리방안을 살펴보고, 그 결과를 방송통신 융합과정의 갈 등관리에 적용하는 방법을 택한다. 우리나라는 그동안 각종 공공정책을 수립하거나 추진하면서 다양한 갈등을 경험했다 4). 정책형성과 집행과정에서 정부와 민간의 갈 등뿐만 아니라 정부부처 간 갈등이나 민간 간의 갈등 등이 여기에 포함된다. 4) 갈등 조정, 그 소통의 미학 (박진 외, 2006)은 공공정책 추진과정에서 발생했 던 갈등과 분쟁 조정관리 사례를 비정규직 관련 법안 입법 등 국가 차원, 그리고 한탄강댐 건설 등 지역차원으로 나누어 7개의 갈등사례 소개하고, 정책갈등관리 차원에서 분석하였다.

23 제 1 장 서 론 23 제 2 절 선행연구 분석 방송통신 기술발전과 융합에 따라 발생하는 갈등관리에 관한 연구는 다양한 분야 에서 여러 가지 분석기법을 통해 이루어졌다. 시기적으로 선행연구는 방송통신 융 합을 다루는 통합된 규제기구의 출범 전의 상황을 주로 분석하고 있어서, 규제기구 간의 갈등을 매우 중요한 분석 대상으로 삼고 있다. 방송통신 융합기술이 만드는 서 비스의 성격, 이를 다루는 법제 정비 방향 등도 갈등을 초래하는 주요 이슈로 등장 한다. 권기헌(2005)은 디지털 방송 전송방식에 관한 갈등사례를 분석하였다. 1997년 정 보통신부가 주도한 디지털 지상파방송 추진협의회의 디지털 정책부터 2004년 디지 털 전송방식이 최종적으로 미국방식으로 결정될 때까지의 정보통신부와 방송위원 회를 중심으로 한 갈등과정을 시기별로 나누어 분석했다. 기술발전에 의해 방송과 통신이라는 상이한 정책영역이 융합하는 과정, 정책의 융합 속에서 빚어지는 다양 한 정책 행위자들의 심각한 갈등과 반목, 그리고 갈등을 초래한 양 당사자 그룹의 가치관과 조직의 생존욕구 등을 분석의 대상으로 삼았다. 규제기구에 더하여 사업 자, 방송기술노조, 시민단체 등 다양한 정책 이해관계자가 뉴미디어 방송 관련 기술 적 이슈의 발생 및 디지털 전환 정책의 순차적인 시행 주요 고비마다 갈등과 결합의 양상을 달리하여 정책네트워크의 변동을 가져 왔음을 지적했다. 정상윤 정인숙(2005)은 방송과 통신의 융합과정에서 나타나는 갈등의 특징을 과 거의 이해관계자 사이의 단면적 갈등에서 사업자간 갈등과 규제기관 사이의 갈등이 복합되는 복합적 갈등에서 찾는다. 복합적 갈등에서 갈등관리는 어떻게 이루어지고 있는가를 분석함으로써, 앞으로 신매체 도입과정에서 재현될 수 있는 갈등해결 방 안을 찾고 있다. 융합서비스가 등장하면서 과거의 방송사업자 간의 갈등이 이제는 방송사업자와 통신사업자의 갈등으로 확대되었고, 정책 규제기구와 해당사업자들 이 합심하여 자신들의 영역을 고수 확장하는 철의 연대 (홍기선 황근, 2005)가 더 욱 강화되고 있음을 보인다.

24 24 과거의 사업자 간 갈등은 단선적 갈등으로서 규제기구가 이를 조정하고 중재하며 관리할 수 있는 위치에 있었지만, 이제는 규제기구 간 갈등과 합쳐지면서 규제기구 가 갈등의 당사자가 됨으로써 갈등관리가 더욱 복잡해짐을 의미한다. IPTV 도입을 둘러싼 정책 갈등을 사례로 예시하면서, IPTV의 법적 지위, 도입시기, 시장경쟁에 대한 인식의 차이 등에 관해 규제기구와 사업자 사이의 복합적인 갈등을 다루고 있 다. 복합적 갈등상황에서는 정책 규제기구가 갈등의 주체가 됨에 따라 회피형 갈 등양상이 일반화되어 갈등관리가 어려워짐을 지적한다. 다른 한편, 정책 규제기구 가 자신들의 갈등요인을 제거하고 갈등관리자로서의 위상을 확보할 수 있다면 오히 려 복합적 갈등구조가 과거의 이분화된 수직적 규제체계의 한계를 극복하고 협동형 갈등관리로 나아갈 수 있음도 밝히고 있다. 방송통신기술 융합과정의 갈등분석은 지상파 디지털 전송방식 결정과정을 분석 한 권기헌(2005)에서와 같이 해당사업의 도입부터 정착단계까지의 단계별 과정을 중심으로 분석하는 경우가 일반적이다. 성지은(2006)은 위성 DMB 도입과정의 갈등 을 분석하면서 기술과 개념 도입, 법개정, 사업자 허가 및 사업추진기 등 3기로 나 누어 각각의 기간별로 주요쟁점과 결과, 주요 행위자, 갈등 유형을 분석했다. 주요 쟁점은 갈등의 대상이 되는 의제 즉 해답을 얻어야 하는 질문이 무엇인가이다. 각각 의 쟁점에 대해 선택 가능한 대안이 무엇이고, 이들 중 어느 것이 선택되어야 하는 지에 대한 논쟁과 그 결과를 정리하고 있다. 그 과정에서 주요 행위자의 이견과 이해관계의 대립이 해소되도록 하는 것이 갈 등관리의 주요 목표이다. 방송통신기술 융합의 산물인 위성 DMB 관련 논쟁에서 방 송이 강조하는 공익이냐 통신의 시장경쟁이냐의 논리싸움이 두드러지게 나타났음 을 강조했다. 또한 법적 제도적 틀이 융합이라는 큰 변화의 흐름을 뒤따라가지 못하 고, 동시에 기존의 제도와 이해관계에서 크게 벗어나지 못하고 고착화되었다는데 갈등이 길게 이어진 원인이었음도 지적하고 있다. 홍기선 황근(2005)은 방송통신 융합기술과 관련한 정책갈등을 규제기구 사이의 갈등을 중심으로 분석했다. 방송위원회, 문화관광부, 정보통신부 등 관련 부처 사이

25 제 1 장 서 론 25 의 정책갈등의 변화를 탐색기, 통합법 주도권 갈등기, 정책 주도권 갈등기, 융합서비 스 확보를 위한 갈등기, IPTV 갈등기 등 5개의 시기로 나누어 변화하는 갈등 사례 와 관련 정부기구를 연관시켜 살피고 있다. 이들 정부 부처 사이의 갈등이 방송통신 융합의 본질적인 문제 즉 기술적 가능성 과 전망에 대한 갈등이 아니고, 규제기관들 사이의 영역다툼에서 발생하는 것으로 파악하고 있다. 규제기구의 존립근거가 규제대상의 존재여부에 의존한다는 전통적 인 지대 추구론적인 관점에서 갈등의 본질을 이해하는 것이다. 규제기관 사이의 갈 등은 외형적으로는 방송이 강조하는 공익논리와 통신이 배경으로 하는 시장경쟁 논 리라는 기본 시각의 충돌로 포장되고는 있으나, 실질적으로는 자신에게 유리한 방 송 및 통신 개념을 부각시키고, 정책방향을 설정하는 것으로부터 기인하는 것으로 보고 있다. 더 나아가 마지막 5기의 IPTV를 둘러싼 갈등은 단순히 규제기관들 사이의 갈등이 아니라 규제기관과 해당사업자들이 합심하여 자신들의 영역을 고수하고 확장하는 전형적인 규제자와 피규제자 간의 연합에 의한 복합 구조의 갈등으로 발전한다. 이 를 철의 연대 로 표현하면서 융합의 논의가 본질을 벗어나 규제기관들의 영역다툼 으로 발전하고 있음을 지적하였다. 김동욱 외(2008)는 IPTV 도입 관련 정책갈등을 갈등이슈의 전개와 참여자들의 입 장변화를 중심으로 분석했다. IPTV 정책갈등 과정을 갈등조정기제에 따라 3시기로 분류하고, 각 시기별로 갈등쟁점과 갈등 참여자의 변화를 주요 일간지의 보도내용 을 중심으로 정리했다. 시기를 나누는 조정기제는 국무조정실 산하 멀티미디어 정 책협의회, 방송통신융합추진위원회, 국회 방송통신특별위원회로서 각각에 대한 활 동시기와 함께 각 기구의 특징을 분석했다. 주요갈등 이슈로 방송통신 융합서비스 의 성격, 적용법률, 통합기구의 구성, 사전적 규제 및 사후적 규제 등 5개를 중심으 로, 그리고 주요 이해 당사자로 정보통신부, 방송위원회, 통신사업자, 케이블 TV 사 업자 등 4개의 그룹으로 나누고 있다. 분석 대상기간 중에 언론에 해당 이슈가 등장한 횟수를 기준으로, IPTV 서비스

26 26 성격과 적용법률 쟁점이 큰 변화 없이 전 시기에 걸쳐 가장 주목받는 핵심 이슈였으 며, 통합기구 논의와 사전진입규제, 사후 경쟁규제 쟁점은 시기에 따라 변화의 양상 이 있음을 밝히고 있다. 참여자들의 입장은 방송이냐 통신이냐의 문제에서 시작하 여 주로 시장 진입여부를 두고 팽팽한 대립을 지속하였으나, 정책이슈가 구체화되 고 방송통신 융합의 실제적인 논의가 진전됨에 따라, IPTV 상용화를 염두에 둔 시 장진입 방법에 대한 구체적인 논의로 전개되었음을 밝히고 있다. 선행 연구들의 특징은 두 가지로 요약된다. 우선 갈등의 진행과정을 시기별로 나 누어 살펴보고 있는 점이다. 갈등해결을 위한 조정기제의 변화나 새로운 기술적 이 슈가 발생할 때를 기준으로 시기를 나누는 방법이다. 둘째는 시기별로 변하는 갈등 의제에 대한 내용이다. 대체로 정책갈등의 근원을 방송 및 통신영역 발전의 역사적 인 배경으로부터 시작하여 방송통신 융합서비스의 성격에 대한 이견에서 찾는다. 그러나 이러한 이해는 갈등의 원인에 대한 외형적인 포장일 뿐이고, 보다 더 근본적 인 갈등의 원인은 규제기관 사이의 영역다툼에 있음을 대부분의 선행연구들이 지적 하고 있다. 더 나아가 규제기관 사이의 영역 다툼은 피규제기관인 사업자와 연대를 통해 더욱 굳어지고 복잡해지는 복합갈등으로 발전하고 있음을 밝히고 있다. 이제 방송통신위원회의 출범으로 규제기관 간 영역 다툼의 가장 큰 축이 무너진 셈이다. 김동욱 외(2008)는 통합규제기구의 발족은 방송과 통신 영역에서 장시간 진 행되어온 해묵은 갈등이 근본적으로 해결될 수 있는 계기가 이루어질 것이며, 앞으 로 새로운 관련 서비스가 등장하더라도 지금까지 경험한 장기간의 첨예한 갈등, 그 로 인한 정책지연 등의 부정적인 결과는 줄어들 것으로 예측하고 있다. 방송통신위원회 발족 이후로 이전에 있었던 두 규제기관 사이의 갈등은 외관상 아직까지는 보이지 않는다. 근본적으로 없어지거나 의미 있는 정도로 줄어든 것인 지 아직은 판단하기에 이르지만, 이에 근거하여 본 연구가 대상으로 하는 갈등 쟁점 은 정책기구 간보다는 새로운 서비스를 중심으로 벌어지는 규제기구, 사업자 및 시 민단체 사이의 갈등과 사업자 간 갈등에 더 무게를 두고자 한다. 기존의 선행연구는 각 사안에 대해 단계별로 진행되는 갈등의 발전단계에 중심을

27 제 1 장 서 론 27 두고 분석했는데, 본 연구는 이 단계를 기존사회 갈등 분석과정에서 정립된 방법을 응용하여 체계화하고, 더 나아가 갈등을 생산적인 방법으로 관리하기 위한 방안과 갈등관리 방안을 구현하기 위한 조직체계 구성방안을 제안하고자 한다. 제 3 절 분석모형과 연구범위 및 연구방법 방송통신 기술융합과정에서 발생하는 갈등관리를 위해 일반 사회갈등에 관한 사 전연구 결과를 이용하여 갈등관리 방안을 정립하고, 그 결과를 방송통신융합 갈등 관리에 적용하려고 한다(박진 외, 2006). 여기에서 정립된 갈등관리방안은 두 종류 의 갈등 평가방법(갈등사안 중심과 갈등 이해관계자 중심)을 종합한 것이다. [그림 1-1]이 보이는 것처럼 갈등의 성격 규명, 갈등 당사자 사이의 이해관계 분석, 세부 갈등의제 도출, 각 의제에 대한 복수의 대안을 정립하고, 갈등이슈(대안 선택기준) 를 정의한다. 이어서 갈등진행 및 관리 과정을 평가 또는 예측하여 갈등해결 또는 갈등의 부정적 영향을 최소화하는 방안을 도출하는 것이다. 5) [그림 1-1] 갈등분석 모형 [그림 1-1]을 방송통신 융합 갈등사례에 적용하기 위해, 진행 중인 갈등과 향후 예상되는 갈등으로 나누어 수정한 분석모형이 [그림 1-2]이다. IPTV법 제정과 통 합규제기구 발족과정에서의 갈등처럼 종료된 사례는 [그림 1-1]의 절차에 따라 5) 자세한 내용은 2장의 갈등구조 파악 에서 다시 논의한다.

28 28 분석할 수 있다. 그러나 진행 중인 갈등에 대해서는 [그림 1-2]가 보이듯이 [그림 1-1]과 동일한 절차이기는 하지만 현 시점까지의 갈등진행 과정과 평가 및 시사점 을 논의한다. 그리고 예상되는 갈등의 경우, 단계별 갈등분석과 평가 및 시사점에 대한 논의는 제한적일 수밖에 없다. [그림 1-2] 갈등분석 모형(수정) 연구대상 갈등의 범위를 방송과 통신 기술의 융합에 의한 서비스에 한정하지 않 고 방송과 통신 전반의 기술발전으로 인해 등장하는 콘텐츠의 새로운 전달 매체 관 련 갈등으로 확대하고자 한다. 연구대상 사례를 방송통신 융합서비스로 한정하면 주로 IPTV를 중심으로 다룰 수밖에 없고, 이 경우 방송과 통신 기술 발전에 따른 다 양한 신규 서비스와 관련하여 진행 중인 그리고 향후 발생 가능한 갈등을 다룰 수 없기 때문이다. 본 연구에서 다루고자 하는 갈등사례는 다음과 같다. 방송통신 융합서비스인 IPTV를 포함하여 지상파 TV 디지털 전환 등 방송 내부의 케이블 TV, 지상파 TV 등

29 제 1 장 서 론 29 의 매체와 관련한 갈등을 대상으로 한다. 갈등 당사자 그룹인 사업자, 소비자, 정책 당국간의 갈등과 각 그룹 내부자 사이의 갈등(지상파TV 사업자 vs. CATV사업자 vs. IPTV사업자, 기존 시민단체 vs. HD이용자 그룹, 방송통신위원회 vs. 공정거래위 원회) 중 시급성과 정책기여도 기준에 따라 분석대상을 선정하였다. 갈등사안 및 갈등 이해당사자 중심의 갈등분석연구를 위해서는 이해당사자의 현 실적이고 직관적인 의견을 수렴하는 갈등의 현장분석이 필요하다. 이에 본 연구에 서는 갈등관리 및 방송통신 융합 관련 전문가로 구성된 연구협력회의를 통해, 진행 중인 갈등의제를 정리하고 예상 갈등의제를 도출한다. 그리고 방송통신융합 갈등 현장에서 종사하는 전문가 인터뷰 6) 를 실시하여, 갈등의 성격, 이해관계, 갈등의제, 대안 및 해결방안에 대한 의견 청취함으로써 다양한 의견을 연구내용에 반영하고자 한다. 인터뷰는 방송통신 분야에 종사하는 총 12명의 전문가를 대상으로 이루어졌으며, 인터뷰기간은 2008년 8월 25일부터 2008년 9월 10일까지였다. 인터뷰 대상자는 학 계, 시민단체, 공무원, 관련 사업자 등 전문가로 방송통신융합의 갈등상황에 대해 충 분히 인지하고 있으며, 관련 업무를 진행했던 전문가로 한정하였다. 인터뷰 대상자 는 본 과제의 공동연구진으로부터 추천을 받아 선정하거나, 혹은 관련 전문가에게 대상자를 추천 받아 선정하였다. 인터뷰 대상자 명단은 다음 <표 1-1>과 같다. 7) <표 1-1> 전문가 인터뷰 대상자 소속기관 구분 이름 소속 1 규제기관 A 2 규제기관 B 3 위성방송사업자 4 케이블방송사업자 6) 방송통신융합의 갈등의제, 대안, 쟁점을 직관적 또는 이론적으로 구성하고, 이를 보완할 수 있는 다양한 의견을 얻기 위해 이해당사자 인터뷰를 실시한다. 7) 본 보고서에서는 인터뷰 대상자의 익명성을 위해 소속만 밝혔다.

30 30 구분 이름 소속 5 위성DMB사업자 6 지상파방송사업자 A 7 지상파방송사업자 B 8 IPTV사업자 9 시민단체 A 10 시민단체 B 11 학계 12 언론계 인터뷰는 방송영역과 통신영역의 융합 과정에서 발생한 다양한 갈등에 대해 사전 협의된 질문지 8) 를 통해 이루어졌다. 제 4 절 연구보고서의 구성 서론에 이어 제2장에서는 갈등관리에 관한 이론적 배경을 설명한다. 갈등해결을 위한 발생 원인별 갈등분류의 필요성을 언급하고, 갈등구조를 이해하기 위해 갈등 의 발전단계를 5단계로 나누어 설명한다. 이어서 갈등관리의 개념과 필요성을 설명하고, 본 연구 갈등분석 모델의 이론적 인 뒷받침을 제공하는 갈등의 구조를 다섯 단계로 나누어 살펴본다. 이는 본 연구의 사례분석에서 사용될 갈등관리 방법론에 대한 구체적인 설명으로서, [그림 1-1]과 [그림 1-2]로 요약되는 내용이다. 다음으로 갈등관리와 관련한 법제도 현황을 기 술한다. 제2장의 마지막은 사회 일반의 갈등관리 우수사례 및 실패사례를 소개하고, 이로부터 효율적인 갈등관리 방안을 도출하기 위한 정책적인 시사점을 찾는다. 8) 인터뷰에 사용된 질문은 크게 두 그룹으로 나누어진다. 첫째는 방송과 통신의 융합 의 성격과 이에 대한 이해의 차이가 만들어 내는 갈등을 파악하기 위한 질문이다. 둘째는 본 연구의 사례분석에 포함된 다섯 가지의 갈등사례에 대해 연구의 모형에 따른 분석을 완성하기 위한 질문들로 구성되어 있다.

31 제 1 장 서 론 31 제3장에서는 방송통신 융합갈등의 기본적인 이해와 효과적인 갈등관리 방안 도출 을 위해 융합의 성격을 규명한다. 방송통신 융합 갈등의 성격을 규명하기 위해 일반 미디어 융합의 개념과 유형을 네트워크 서비스 사업자 법제 및 규제로 나누어 정리한다. 이어서 방송통신 융합의 가치혼돈을 갈등 유발적 측면을 중심으로 논의 함으로써 갈등의 본질을 찾고, 우리나라에서의 방송통신 융합이 갖는 함의를 규제 기관간, 사업자간 갈등에 초점을 맞추어 기술한다. 제4장에서는 방송통신융합 갈등의 구체적인 사례를 분석한다. IPTV법 제정과정 의 갈등과 같은 완료된 사례로부터 현재 진행 중인 갈등 그리고 향후 예상되는 갈등 을 본 연구의 분석 모델인 [그림 1-1]과 [그림 1-2]를 적용하여 분석한다. 진행 중인 갈등사례로는 사회적으로 이미 이슈화되어 언론에 많이 등장하고 있는 사례 를, 예상되는 갈등으로는 전문가들의 의견을 중심으로 가능성이 큰 사례를 선정하 여 분석한다. 제5장에서는 방송통신융합의 다양한 갈등을 관리하고 해결하기 위한 정책결정 거 버넌스 체계를 제시한다. 먼저 갈등관리 시스템 및 갈등해결 정책결정 거버넌스 체계 에 관한 일반적 논의로서 갈등관리 시스템의 설계방법과 구축방향을 살펴본다. 상충 되는 이해관계를 조정하는 방법으로서 대안적 해결방법과 협력적 해결 방안을 큰 축 으로 그 안에 등장하는 여러 가지 방안을 소개한다. 다양한 방안을 중심으로 몇 가지 시나리오에 따른 해결방안 선정방법을 논의하고, 이어서 이를 체계화한 흐름도를 제 시한다. 그리고 흐름도에 따라 선정된 방법을 구현하기 위한 조직 체계를 제안한다. 이어서 제안된 갈등해결 기제가 효과적으로 작동하기 위한 기본 인프라 강화 방 안을 논의한다. 특정 갈등관리를 위해 가장 적절한 해결방안이 선정되고 이를 구현 하기 위한 조직체계가 잘 구성되었다고 하더라도 이를 운용하는 과정에서 이해 당 사자들이 원칙을 무시한다든지, 도출된 결론을 따르지 않는다면 아무런 효과가 없 을 것이다. 더 나아가 조직을 운용하고 결론을 유도하는 과정에서 이해 당사자 사이 에 신뢰가 없다면 그 과정이 아무리 멋있게 설계되었다고 하더라도 갈등 해결 방안 도출은 어려워진다. 이들 여러 가지 요인 중 갈등해결 기제의 효과적 작동을 위한

32 32 기본 인프라로서 신뢰구축의 의미를 논의한다. 마지막으로 제6장 결론에서는 방송통신융합의 갈등사례 분석 결과를 요약하고, 이를 토대로 제시된 갈등관리 체계를 종합적으로 정리하였다.

33 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 33 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 방송통신융합에 따른 갈등이슈는 점차 다면화되고 복잡해지는 양상을 보이고 있 으나 갈등의 발생이나 피해를 최소화할 수 있는 갈등예방시스템은 작동하지 않는 것이 현실이다. 뿐만 아니라 지금까지 방송통신 융합갈등은 정부 또는 규제기관이 갈등의 당사자가 되면서 규제의 대상자인 사업자들의 갈등을 관리하기 위한 적절한 프로그램이 작동하지도 않았다. 이에 본 장에서는 방송통신융합의 갈등관리 시스템 구축에 기초가 되는 사회갈등관리 이론 전반에 대해 살펴보고자 한다. 제 1 절 갈등에 대한 일반론 갈등을 이해하기 위해서는 다양한 갈등의 유형을 파악할 필요가 있다. 갈등에 대 한 분류는 그 기준에 따라 몇 가지로 나뉜다. 먼저 갈등의 주체를 기준으로 분류하 면 개인의 심리적 갈등을 의미하는 내적갈등, 개인간 갈등, 집단간 갈등, 국가간 갈 등으로 나뉜다. 또한 갈등은 관련된 당사자의 목표에 따라 크게 이해관계 갈등과 가 치갈등으로 구분된다. 이해갈등은 개인, 집단, 국가 등 당사자가 스스로의 이해를 극 대화하는 과정에서 비롯되며 가치갈등은 자신의 이념이나 신념을 지키거나 전파하 려는 과정에서 발생한다. 갈등을 해결하기 위해서는 발생원인별 분류가 유용하다. 여기에서 소개하는 갈등 의 일반이론은 제5장에서 구축할 방송통신융합 관련 갈등관리에 적용할 방법론의 기초적 배경을 제공한다. 첫째, 사실관계 갈등은 일정한 사실에 대해 서로 다르게 이해( 理 解 )하고 있거나 서로 다른 입장을 가지고 있을 때 나타난다. 이런 경우에는 공동의 사실확인(joint fact-finding)을 하고 9) 그렇게 파악된 사실 에 대해 해석을 합 의하는 절차를 밟으면 된다. 합의가 안 될 경우에는 외부의 전문가에게 해석을 의뢰

34 34 하거나 법원의 판단을 받는 절차를 밟으면 된다. 둘째, 법, 제도, 관습 등이 개인이나 집단에게 갈등의 원인을 제공하는 갈등을 구 조적 갈등이라고 한다. 성매매 업주와 이를 단속하는 경찰간의 갈등은 성매매와 관 련된 우리나라의 왜곡된 문화와 이를 금지하는 법으로 인해 발생하는 것이다. 이 경 우에는 당사자간 합의가 문제를 해결하지 못하며 문화를 바꾸거나 법, 제도를 개선 하는 것으로 갈등을 해결해야 한다. 셋째, 관계갈등은 개인간 혹은 집단간 편견, 오해 등으로 인해 좋은 관계를 형성 하지 못하고 있는 경우에 발생한다. 고부간의 갈등이나 과거 서울신탁은행에서 서 울은행 출신과 신탁은행 출신간의 갈등이 그 예이다. 특정 사안으로 인한 갈등이라 기보다는 지속적 관계에서 오는 갈등이다. 따라서 관계갈등에서는 특정 갈등사안을 해결하는 것으로는 근본적인 문제해결을 하지 못하며 의사소통을 원활하게 하고 서 로 이해를 높이는 노력을 통해 해결해야 한다. 한편 갈등을 해결하기 위해서는 갈등의 발전단계를 파악하는 것도 중요하다. 갈 등은 대체로 5단계로 구분한다. 첫째, 갈등 전 단계는 갈등이 발생하기 이전의 단계 이다. 갈등의 씨가 뿌려지고 있으나 아직 당사자는 갈등을 인지하지 못하고 있는 단 계이다. 2단계는 상승국면이다. 당사자들이 갈등을 인지하게 되어 본격적으로 충돌 이 나타나게 된다. 이 시기에는 각 당사자가 갈등을 인지하면서 입장을 정리하게 된 다. 3단계는 위기국면이다. 모든 갈등의제가 다 노출되고 이에 대한 서로의 입장이 평행선을 달리면서 갈등이 최고조에 달하게 되는 단계이다. 해결을 위한 시도가 일 어나기도 하지만 이러한 노력이 실패할 경우 갈등은 더욱 증폭되는 것이 일반적이 9) 그러나 공동의 사실확인도 쉬운 일은 아니다. 일반국민은 한미 FTA, 전시작전통 제권, 한탄강댐 등 일련의 주요 이슈를 보면서 관련 전문가들이 각기 다른 사실들 을 말하고 있다는 점을 알게 될 것이다. 예컨대 反 신자유주의 가치관을 가지고 있 는 전문가는 한미FTA의 효과가 상대적으로 작다고 보는 경향이 있다. 또 특정 이 해관계자에게 포획된 전문가들도 있다. 다시 말해 전문가들의 가치관이나 이해관 계가 사실파악에도 영향을 미치고 있는 것이다.

35 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 35 다. 당사자는 위기 국면을 통해 합의가 되지 않을 경우 무엇을 얻고 잃을 것인지를 확인하게 된다. 아울러 각자가 가지고 있는 이해관계별 강도를 확인하게 된다. 4단 계는 결말국면이다. 위기 국면에서 알게 된 정보를 바탕으로 문제해결이 시도되어 타결에 이르는 단계이다. 끝으로 단계는 갈등이후 단계이다. 갈등의 해결이 공식화 되고 이에 따라 법적, 제도적 개선이 일어나기도 하는 단계이다. 주요 갈등은 결말 국면에서 해결되었으나 몇 가지 부수적인 사안에 대한 협의가 발생하기도 한다. 제 2 절 갈등관리의 개념과 필요성 10) 갈등관리(conflict management)란 갈등을 예방하고 악화를 방지하며 나아가 해결 하고자 하는 모든 활동을 지칭한다. 그러나 좁은 의미의 갈등관리는 갈등이 표출되 어 분쟁으로 확산되지 않도록 하면서 효과적으로 해결되도록 하는 과정을 말한다. 갈등관리는 갈등을 관리나 통제의 대상으로 여기므로 현상에 대해서는 구체적인 해 결책을 제시할 수 있으나 근본적인 원인에 대한 대응은 상대적으로 소홀히 되기 쉽 다는 지적도 있다. 민주와 참여의 시대로 접어들면서 공공부문의 다양한 갈등이 표출되고 있다. 최 근 쇠고기 수입을 둘러싼 갈등, 한미 FTA, 교원평가, 미군기지 이전 등 굵직한 사안 들로 인한 갈등을 겪거나 지금도 그로 인한 영향을 받고 있다. 국가가 운영되기 위 해서는 매일 무수히 많은 결정들이 공공정책의 이름으로 내려지게 된다. 이와 같은 공공정책은 이해당사자들의 이해관계를 변화시키는 것은 물론이요, 갈등해결 과정 에서 많은 직간접적인 비용을 유발하기 마련이다. 그리고 그 방법은 정부에 대한 국 민만족도에 크게 영향을 미치게 된다. 정부정책 결정과정에 대한 국민의 만족도는 크게 두 가지에 의하여 결정된다. 첫 째는 국민의 참여요구 충족도이다. 참여요구 충족도는 국민의 참여요구에 대한 정 10) 본 내용은 박진, 채종헌(2006)의 서론을 참고로 작성되었다.

36 36 부 정책결정의 민주성에 의하여 결정된다. 즉 공공정책 결정과정에 국민의 참여를 민주적으로 보장하는 정도가 높을수록 국민의 정책에 대한 만족도는 커지게 된다. 그리고 국민의 참여를 같은 정도로 보장한다고 해도 국민의 참여요구가 커질수록 국민의 상대적인 만족도는 떨어지게 된다. 둘째, 국정운영의 안정성이다. 국민은 참여하기를 원하나 그렇다고 혼란을 원하는 것은 아니다. 다시 말해 갈등관리를 효과적으로 수행하여 시간적, 금전적 비용을 가 급적 적게 들이면서 공공정책을 수립, 집행해야 국민을 만족시킬 수 있다. 따라서 정부의 갈등관리 역량이 크면 클수록 국민의 만족도는 커지게 된다. 중요한 점은 갈 등관리 역량 역시 국민의 참여요구에 대비한 상대적 개념이라는 점이다. 국민의 참 여요구가 낮은 상황에서는 정부의 갈등관리역량이 낮더라도 정책추진 과정은 원만 하게 진행될 수 있다. 반면 갈등관리역량이 일정한 상태에서 국민의 참여요구가 높 아지면 정책추진과정의 원만성은 떨어지게 되어 있다. 이렇게 보면 국민의 만족도는 국민의 참여요구 충족도와 국정의 안정성의 곱으로 나타낼 수 있다. 이 두 가지 중 어느 하나가 높더라도 다른 하나가 영( 零 )에 가깝다 면 국민만족도 역시 영( 零 )에 가까울 것이다. 아무리 국민의 참여요구를 잘 수용한 다고 해도 갈등해결 능력이 없어 국정의 안정성이 훼손되고 있다면 국민은 만족할 수 없을 것이다. 반면 국정은 안정되고 있으나 국민의 참여를 전혀 보장하고 있지 않는 비민주적 정부에 대해 국민만족도는 낮게 나타날 수밖에 없다. 다시 말해 국민의 참여요구는 늘어나고 있으나 갈등관리 능력을 키우지 않은 상 태에서 단순히 참여기회만을 확대하다가는 전반적인 국민만족도의 하락을 가지고 오게 된다. 바로 이것이 지난 정부에서 나타났던 현상이다. 노무현 전대통령은 국민 의 참여요구가 분출하는 시기에 임기를 시작하였다. 그에 맞추어 정책결정의 민주 성도 크게 향상되어 국민의 참여요구 충족도는 높아졌다. 그러나 갈등관리능력은 과거 정부에 비하여 향상되지 않아 국정의 안정성이 떨어졌다. 참여정부의 인기가 낮았던 이유 중의 하나는 갈등관리 없는 참여 때문이다. 반면 현 이명박 정부에서 경험한 몇 가지 사례는 국민의 참여요구를 제대로 수용하지 못한 결과였다. 이로 인

37 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 37 해 발생한 촛불시위 등 갈등사안을 제대로 관리하지 못해 국정의 안정성이 크게 훼 손되는 경험을 하였다. 국민참여와 갈등관리 능력이 모두 낮아 임기 초반의 지지가 크게 하락하게 된 것이다. 갈등관리역량은 이제 민주주의 시대의 정부에게 가장 필 요한 덕목 중의 하나가 되었다. 그러나 갈등관리는 정부에게만 필요한 것은 아니며 시민사회단체와 지역사회 등 이해관계자 모두에게 필요하다. 우리 정부만이 아니라, NGO, 지역주민 등 대부분의 이해당사자들은 갈등을 관리하고 이를 해결할 만한 역량을 갖추고 있지 않다고 해 도 과언이 아니다. 공공갈등이 해결되지 않고 혼란을 부르고 있는 것은 정부의 책임 만은 아니며 모든 이해당사자의 책임, 우리 모두의 책임인 것이다. 제 3 절 갈등구조 파악 11) 갈등을 해결하기 위해서는 먼저 갈등을 파악해야 한다. 이를 위해서는 다음의 다 섯 단계를 거칠 필요가 있다. 첫째, 갈등개요 파악이다. 갈등분석의 첫 단계 작업으 로 예상되는 갈등상황 전반에 대한 조사 및 분석이 이루어지는 단계이다. 정치적, 경제적, 사회적, 지역적으로 갈등이 어떠한 맥락 속에서 어떠한 양상을 띠고 발생할 것인지(또는 발생했는지)를 파악하는 것이 이 단계에서는 중요하다. 갈등개요 단계 에서는 다음 내용을 파악해야 한다. 1 무엇을, 언제, 어디서 에 관한 답변을 통해 갈등의 간략한 개요를 파악한다 갈등을 둘러싸고 발생하는 문제에 대해 실질적인 이해를 깊게 한다. 갈등을 관리할 때 부딪칠 수 있는 도전을 이해한다. 정책 또는 사업이 갈등관리에 미치는 영향을 파악한다. 둘째, 이해관계자 분석이다. 12) 갈등구조 파악의 두 번째 단계로 개별적인 갈등 행 11) 이하의 글은 박홍엽, 박진(2009)의 내용을 기초로 작성되었다. 12) 이해관계자란 갈등에서 공동의 이해관계를 갖는 모든 집단 또는 갈등에 의해 비

38 38 위자를 면밀히 관찰하거나 핵심 이해관계자들과의 면담을 통해 갈등상황이 어느 행 위자를 중심으로 전개될 것인지를 예상하고 연합(alliance)과 동맹(coalition)관계는 어떻게 될 것인지를 분석하는 단계이다. 이 단계에서는 갈등예방 및 해소를 위한 출 발점과 파트너를 모색하는 데에 초점을 맞추어 다음 내용을 파악해야 한다 누가 에 관한 답변을 통해 갈등행위자를 분석한다. 이해관계자를 분류한다(직접적 간접적 외부 이해관계자) 이해관계자의 이해(interest), 입장(position), 관계를 명확히 파악한다. 목표 집단을 결정하고 목표 집단 간의 구분을 위한 배경 지식을 제공한다. 협력을 위한 파트너를 선정한다. 정책 활동을 우선순위에 따라 집중한다. 이해관계자간의 갈등관계 및 연합(alliance)관계를 파악한다. 셋째, 의제 및 대안분석이다. 갈등을 파악하기 위해서는 이해관계자가 어떤 문제 에 대하여 갈등을 빚고 있는지를 보다 명확하게 파악할 필요가 있다. 이해관계자가 갈등을 보이고 있는 문제를 의제(agenda)라고 한다. 각 의제를 해결하기 위하여 선 택 가능한 방안을 대안(option)이라고 한다. 갈등은 이해관계자가 선택한 대안이 서 로 달라 발생하는 것이다. 예를 들면 임진강의 홍수를 막기 위한 방안이라는 의제를 해결하기 위해서는 한탄강댐, 제방증고, 천변저류지라는 대안이 있다. 환경단체나 철원군은 천변저류지 대안을, 정부와 경기도는 한탄강댐 대안을 지지하여 갈등이 발생했다. 의제를 해결하기 위한 대안을 선택하기 위하여 검토해야 하는 기준을 쟁 점(issue)이라고 한다. 임진강 홍수대책의 사례에서는 홍수통제력, 안전성, 환경성, 주민수용성, 경제성이라는 다섯 가지 쟁점이 있었다. 이 쟁점별로 각 대안을 평가하 여 한탄강댐과 일부 천변저류지라는 대안으로 결정했던 것이다. 간혹 쟁점에도 대안이 있는 경우가 있다. 예컨대 세 가지 모델의 냉장고 중 무엇 을 구매할 것인지를 놓고 대리점과 협상을 하는 경우를 상정하자. 즉 냉장고 모델결 슷한 방식으로 영향을 받는 모든 집단을 의미한다.

39 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 39 정이 의제가 된다. 이 때 가격, 용량, 디자인, 애프터서비스의 네 가지 쟁점이 있다고 가정하자. 그런데 이 중 용량과 디자인은 각 냉장고 모델별로 확정된 것이나 가격과 애프터서비스는 대리점과 협상을 하여 결정되어야 한다. 이 경우에는 쟁점에도 대 안이 있게 된다. 이 단계에서 해야 할 일을 정리하면 다음과 같다 의제와 의제간의 관계를 명확히 파악한다. 각 의제별 대안을 구한다. 쟁점을 파악하고 대안이 있는 쟁점과 그렇지 않은 쟁점을 파악한다. 의제와 쟁점간의 관계를 파악한다. 이해관계자별로 선택하는 대안을 파악한다. 이해관계자별로 중시하는 쟁점을 파악한다. 넷째, 원인분석이다. 갈등구조 파악의 네 번째 단계로 갈등이 발생하는 구조적 원 인과 시간이 지남에 따라 그 원인이 어떠한 변화의 과정을 겪을 것인지를 분석하는 단계이다. 정확한 원인 진단이 선행되어야 그에 따라 적절한 대책 강구가 가능하다. 원인분석 단계에서 분석되는 요소는 다음과 같다 갈등을 발생시키고 해결을 어렵게 만드는 장기적, 구조적 요인을 조사한다. 시간이 경과함에 따라 갈등의 원인에 어떠한 변화가 있는지를 파악한다. 갈등의 원인과 갈등을 지속시키는 요인을 구별하는 것이 중요하다. 갈등요인별 우선순위를 설정한다. 갈등해소를 가로막는 요인과 갈등해소를 촉진시키는 요인을 구별한다. 다섯째, 동향 및 기회 파악이다. 갈등분석의 마지막 단계로 갈등이 어떠한 형태로 진행될 것이며 그 경우 합의형성의 가능성은 어느 정도이고 구체적으로 갈등예방 및 해결 대책은 어떠한 것이어야 하는지를 분석하는 단계이다. 동향 및 기회 파악 단계에서 분석되는 요소는 다음과 같다. 1 현재까지의 갈등의 전개현황을 파악한다. 2 갈등예방 및 해결을 위한 조치의 출발점으로서의 역할을 한다.

40 다음 단계의 전략형성과 계획의 기준역할을 한다. 장ㆍ단기 조치를 구별해 사용한다. 각 조치 별로 어느 시기에 집행하는 것이 가장 적합한지를 결정한다. 2~4단계의 결과를 포함하여 종합적인 분석표를 작성한다. 제 4 절 갈등관련 법, 제도 현황 한국의 갈등관련 법, 제도는 그다지 오랜 역사를 가지고 있지는 못하다. 개인과 국가의 분쟁을 해결하는 절차는 상대적으로 먼저 발달해 왔으며 국가의 갈등관리 전반을 위한 제도적 장치는 최근에야 마련되었다. 공공기관의 갈등 예방과 해결을 위한 규정 2007년 제정되어 2008년에 개정된 공공기관의 갈등 예방과 해결을 위한 규정(대 통령령 제20724호)이 대표적이다. 본 규정은 2005년부터 갈등관리법으로 추진되었 으나 각 부처와 국회의 반대로 좌절된 뒤 대통령령으로 추진된 바 있다. 국무총리실 사회통합정책실의 소관 법률로 되어 있다. 사회통합정책실은 정부의 갈등관리 체계 구축 및 운영 공공기관의 갈등관리 역량의 제고를 위한 업무를 담당하고 있다. 이 규정의 내용을 살펴보자. 첫째, 각 부처별로 갈등관리와 관련된 업무를 담당하 기 위해 갈등관리심의위원회를 구성해야 한다. 심의 위원회로 되어 있으나 갈등관 리와 관련된 전반적인 업무에 대해 자문하는 성격이 강하다. 그러나 갈등 관련 사항 이 많지 않은 부처청의 경우에는 본 위원회를 두지 않을 수 있다고 규정하고 있으며 구체적인 부처청은 시행규칙(총리령)으로 정하고 있다. 그 외에 각 부처는 사안별로 이해당사자, 정부, 전문가로 구성된 갈등조정협의회를 둘 수 있다고 규정하고 있다. 지금도 각 부처는 필요시 이러한 협의회를 구성하여 운영하고 있으므로 새로운 내 용이라고 보기는 어렵다. 둘째, 각 부처는 주요 정책결정 전에 필요시 갈등영향분석을 할 수 있다는 규정을

41 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 41 두고 있다. 갈등영향분석서는 공공정책의 개요 및 기대효과, 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용, 관련 단체 및 전문가의 의견, 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점, 갈등으로 인한 사회적 영향, 갈등의 예방 해결을 위한 구체적인 계획 등을 담은 보고서를 말한다. 완성된 갈등영향분석서는 위의 갈등관리심의위원회에서 심의하 도록 되어 있다. 셋째, 국무총리실은 갈등관리와 관련된 연구를 위해 갈등관리 연구기관을 지정할 수 있다는 규정이 있다. 지정된 연구기관은 갈등의 예방 해결을 위한 정책 법 령 제도 문화 등의 조사 연구, 갈등의 예방 해결 과정과 관련된 매뉴얼 작 성 보급, 갈등의 예방 해결을 위한 교육훈련 프로그램의 개발 보급, 갈등영향 분석에 관한 조사 연구, 참여적 의사결정방법의 활용방법에 대한 조사 연구, 그 밖에 갈등의 예방 해결에 필요한 사항 등을 담당하도록 되어 있다. 연구기관의 지 정과 관련된 사항은 시행규칙(총리령)으로 정하고 있다. 이렇게 보면 동 규정은 갈등조정협의회 등 사후적인 갈등해결을 위한 내용도 포 함하고는 있으나 그 보다는 갈등영향평가, 참여적 의사결정 방법의 활용 등 사전적 인 갈등예방에 중점을 두고 있다고 평가할 수 있다. 각 부처와 국회의 반대로 2005 년의 갈등관리법 추진이 무산되는 과정에서 본 규정이 탄생하였으므로 파급력이 큰 조항은 사라지고 선언적, 임의적 조항만이 남게 되었다. 각종 분쟁조정제도 현재 우리나라에는 각 부문별로 다양한 분쟁조정 제도가 마련되어 있다. 건설분 쟁조정위원회, 소비자분쟁조정위원회, 금융분쟁조정위원회, 환경분쟁조정위원회, 노동쟁의조정위원회, 언론중재위원회 등이 그 예이다. 이는 대체로 개인이나 집단 의 권익구제적 성격을 가지고 있으며 갈등의 예방보다는 정책결정에 따라 발생한 분쟁을 사후적으로 해결하고자 하는 노력의 일환이다. 각 위원회마다 별도의 근거 법을 가지고 있다. 이러한 분쟁조정제도는 재판에 비하여 많은 장점을 가지고 있다. 우선 시간과 비

42 42 용이 절감되며 당사자들이 과정에 참여하므로 대체로 만족도가 높다. 일반적으로 조정( 調 停 )은 법적인 구속력을 가지고 있지 않으며 조정자가 당사자간 합의를 유도 하는 방식을 말하며 중재( 仲 裁 )는 법적인 구속력을 갖는다. 다른 조정위원회는 조 정( 調 停 )이라는 이름에도 불구 실제로는 중재를 하고 있는 경우도 많다. 행정의 절차에 관한 법 행정의 절차에서 국민의 참여를 높이기 위한 목적으로 제정된 법률이 있다. 이 법 률들은 정부와 국민의 분쟁을 예방하기 목적을 가지고 있다고 해석할 수 있다. 먼저 행정절차법은 행정처분, 입법예고, 행정예고, 신고, 행정지도 등의 업무수행 시 행정 기관이 사전에 이해관계자 등 국민과 가져야 할 대외적 절차를 규정한 법률이다. 국 민과 관련해서는 대표적으로 청문, 공청회 등의 의견청취 절차를 규정하고 있다. 청 문절차는 행정처분의 사유에 대하여 처분 대상자가 소명하고 자료를 제출할 기회를 제공하고자 하는 취지이다. 대체로 행정기관이 필요하다고 인정하는 경우에 실시하 도록 규정되어 있어 실제로는 잘 활용되고 있지 않다. 반면 공청회의 활용도는 매우 높은 편인데 실질적인 논의보다는 형식에 그치는 경우가 많은 것이 문제이다. 행정의 절차에 관한 법률로서 정보공개법도 중요한 역할을 하고 있다. 공공기관 이 보유하고 있는 정보를 국민의 청구에 의해 공개하거나 사전에 제공하여 국민의 알권리를 보장하고 국민참여와 국정의 투명성을 제고하기 위한 목적으로 제정되었 다. 정보를 공개함으로써 정책결정 과정에 대한 국민적 참여를 보장하고 나아가 향 후 발생할 수 있는 갈등을 사전에 예방하는 역할을 하고 있다고 평가된다. 최근 정 보공개법은 여러 가지 측면에서 많은 개선을 이루었다. 국토이용 갈등 관련 법제 국토이용과 관련된 정부정책은 필연적으로 많은 갈등소지를 안고 있다. 이에 따 라 국토이용 과정에서 발생하는 갈등을 예방하거나 사후적인 분쟁을 해결하기 위한 목적으로 아래와 같은 많은 법적 장치가 마련되어 있다.

43 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 43 국토의계획및이용에관한법률은 국토의 이용, 개발, 보전을 위한 계획의 수립과 집 행에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있으며 도시관리계획 및 도시개발공공사업의 집행단계에서 주민과 지방의회의 의견청취를 규정하고 있다. 그러나 시행주체와 주 민간의 이견을 좁히고 합의를 형성해 가는 과정에 대한 규정은 미비한 실정이다. 환경 교통 재해등에관한영향평가법은 주요 개발사업에 환경영향평가를 의무 화하여 환경보전 관련 갈등을 예방하거나 완화하는 방안을 찾도록 하고 있다. 환경 영향평가는 개발사업 승인에 중요한 참고자료가 된다. 승인을 위해서는 환경을 고 려하여 개발방법과 범위 등을 수정해야 하므로 그 과정에서 환경보전을 바라는 지 역주민의 이해관계가 반영되는 절차가 만들어지게 된다. 아울러 청문, 이의신청, 공 청회, 설명회 등 지역주민의 참여를 보장하는 수단들이 규정되어 있다. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률은 공공기관이 시행하는 개발사업 과정에서 국민의 재산권을 보호하기 위해 토지취득 및 보상절차를 담고 있다. 보상 계획의 공고 및 열람, 의견청취, 보상협의 등 사전적인 조치만이 아니라 이의신청, 행정소송 등 사후적 분쟁해결 절차도 담고 있다. 국토해양부의 토지수용위원회에서 이 과정을 관리하도록 되어 있다. 혐오기피시설과 관련된 법제들도 개인과 집단의 권익구제를 위한 방안을 규정하 고 있다. 방사성폐기물 처리시설, 댐, 폐기물 처리장 등이 그 예인데 각각 해당되는 법안에서는 사전 의사결정과정에 대한 규정과 사후 보상지원 제도로 구성되어 있 다. 이 중 갈등예방을 위한 사전적 의사결정 과정에 대한 내용이 상대적으로 부족하 거나 형식에 흐르고 있어 향후 보완이 요청되고 있다. 제 5 절 갈등관리 사례 이상에서 언급한 기존의 갈등해결 시스템에도 불구하고 우리나라에서는 갈등해 소에 많은 비용을 지불하고 있다. 그 이유는 사례별로 매우 다양하나 많은 사례들이 공통적으로 가지고 있는 갈등관리의 문제점들도 적지 않다. 방송통신융합의 갈등관

44 44 리에 대한 시사점을 도출하기 위해 본 절에서는 박진 채종헌(2006)의 내용을 바탕 으로 기존의 갈등사례를 간단히 살펴보고자 한다. 기존의 사례를 실패와 성공으로 양분하기는 쉽지 않다. 실패와 성공의 기준도 모호하려니와 한 사례에도 성공적인 갈등관리 요소와 실패한 요소가 공존하고 있기 때문이다. 본 절에서는 갈등 해소 비 용과 이해당사자의 만족을 기준으로 실패와 성공 사례를 나누었다. 그러나 이는 매 우 주관적이고 상대적인 기준이라는 점을 밝히고자 한다. 그리고 실패 사례에서는 실패요인을 중심으로, 성공 사례에서는 성공요인을 중심으로 논의하였다. 1. 실패 사례 먼저 비정규직 관련 법안 입법을 둘러싼 갈등이다. 노사갈등의 대표적인 사례로서 비정규직 근로자의 차별 및 남용금지를 목적으로 하는 입법안을 둘러싸고 발생한 사 례이다. 본 사례는 크게 세 집단 간의 다툼으로 파악된다. 한국노총, 민주노총의 노동 계와 경총, 상의, 전경련 등 경제단체간의 다툼에 노사정위원회, 노동부, 국가인권위 원회 등 국가기관이 사이에 서 있는 형태의 갈등이었다. 이 세 집단은 또 각각 노동 자와 개별 기업의 이해관계를 반영하고 있으면서 그 집단 내 구성원 간에도 이해관 계의 미묘한 차이가 존재하고 있었다. 이와 같이 복잡한 갈등구조에 정당까지 이해 관계자로 포함되다 보니 단순한 이해갈등을 넘어 가치갈등으로까지 비화된 사례이 다. 오랜 시간 소모적인 국회의 논의를 거쳐 입법에 이르렀으나 어느 당사자도 만족 시키지 못했다는 점에서 실패 사례라고 해도 무방할 것으로 보인다. 아직도 갈등의 불씨는 남아 있어 비정규직 문제는 최근 다시 한 번 논쟁을 불러일으키고 있다 13). 13) 노사정위원회 산하 비정규직대책위원회 공익위원들이 기간제 노동자 사용기간 연장 을 뼈대로 한 정부와 한나라당의 비정규직법 개정 추진에 제동을 걸고 나섰 다. 이들은 기간 연장 하나만으로는 비정규직 문제를 풀 수 없다는 뜻 이라면서 도, 의견서는 노 사 정 의견을 조율하려고 공익위원들이 내놓은 초안 이라고 했다. 정부는 내년 2월까지 개정안을 처리해야 한다 며 노사정위 논의를 재촉하 고 있지만, 노 사 정 견해차가 커 합의에 이르기까지는 진통이 예상된다(한겨

45 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 45 비정규직 사례에서 갈등관리의 문제점은 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 정부 의 사전 준비 부족이다. 앞서 본 바와 같이 비정규직 사례는 이해와 가치가 얽혀 있 는 매우 복잡한 사례임에도 불구하고 정부는 신중한 준비 없이 입법을 서둘렀었다. 복잡한 사안일수록 치밀한 준비가 필요하다는 시사점을 준다. 둘째, 각 이해당사자 가 자기 진영의 목소리를 단일화 하는 것에 실패하였다. 정부 부처간, 한국노총과 민주노총간에도 하나의 목소리를 내지 못했으며 심지어는 한 조직 내에서도 입장 정리에 어려움을 겪는 경우가 많았다. 각 이해당사자내의 입장 정리가 매우 중요하 다는 시사점을 준다. 셋째, 합의형성 주체가 노사정위원회에서 국회 환경노동위원 회로 바뀌면서 혼란을 초래하였다. 합의형성 절차가 마련되어 있는 데에도 이러한 혼란이 발생하였으니 그러한 절차가 없는 경우의 혼란은 예상하기 어렵지 않다. 초 기에 합의형성 주체와 절차를 명확히 하고 그 안에서 문제를 해결하는 노력을 기울 이는 것이 중요하다는 시사점을 준다. 다음은 교육행정정보시스템(NEIS) 사례이다. 참여정부 초기인 2003년부터 2005년 까지 주로 교육부와 전교조간에 벌어졌던 갈등사례이다. 이 역시 이해갈등인 동시 에 가치갈등의 성격을 가지고 있어 보수진영과 진보진영의 대결로 비화된 바 있다. 당시 교육부 주도의 문제해결이 실패한 이후 국무조정실로 주도권이 넘어 가 결국 에는 합의에 도달하였으나 2년간 학교와 사회를 혼란에 빠뜨리면서 많은 비용을 초 래하였다. 그 합의결과 역시 불필요한 예산 소요가 커 말 없는 이해당사자인 국민들 의 시각에서 볼 때 실패한 사례로 규정할 수 밖에 없다. 본 사례가 성공하지 못한 배경으로는 무엇보다 교육부와 전교조 등 이해당사자들 이 NEIS의 파급효과에 대한 인식을 제대로 하지 못한 데에 있다. 어떤 정책이 어떠 한 갈등을 유발할 지를 예측하는 능력이 모든 이해당사자들 특히 정부에게 필요하 다는 시사점을 준다. 둘째, 교육부와 전교조의 상호불신도 중요한 배경이다. 애당초 신뢰가 없던 두 당사자들은 모두 합의를 번복함으로써 상호불신의 골을 더욱 깊게 레, ).

46 46 만든 바 있다. 관계가 장기적으로 지속되는 당사자간에는 평소에 신뢰를 구축하는 것이 매우 중요하며 특히 합의가 존중되는 경험을 축적하는 것이 매우 중요하다는 시사점을 준다. 셋째, 당사자간 문제해결만을 추구했던 것도 실패요인이다. 중요한 이해당사자인 교육부가 주도한 합의형성 기구가 실패하고 결국 국무조정실에서 합 의에 이른 것을 보면 조정 등 중립적인 제3의 기관에 의한 갈등해결이 좀 더 활성화 되어야 한다는 시사점을 얻게 된다. 한탄강댐 사례도 실패한 갈등관리로 분류할 수 있다. 임진강 하류의 홍수를 통제 하기 위한 방안에 대한 이견으로 중앙정부, 공기업, 다수의 지방정부, NGO 등이 격 돌한 사례이다. 제5장에서 설명되는 중재적 조정방식이 사용되었으나 결국 실패로 돌아갔으며 이에 따라 지속가능발전위원회로부터 국무총리실로 갈등관리 주체가 변경되는 우여 곡절을 겪었다. 총리를 위원장으로 하는 임진강홍수대책특위의 결정 에도 불구 결국 철원 주민들의 합의를 끌어 내지 못해 아직도 행정소송이 진행 중이다. 한탄강댐 사례의 실패요인 중 가장 중요한 것은 제3자 개입이 너무 늦었을 뿐 아 니라 개입방법에 대해 이해당사자들이 이해하지 못하고 있었다는 점이다. 조정이 어려움을 겪자 조정소위원회의 결정에 따른다는 중재적 조정방식에 합의하였으나 결국 소위원회의 중재안이 거부당하는 과정이 이를 보여 준다. 조정 등 제3자 개입 은 가급적 갈등 초기에 이루어져야 하며 조정절차, 승복문화 등에 대한 이해당사자 대상 교육이 필요하다는 점을 시사한다. 이와 관련하여 조정자를 양성해야 한다는 필요성도 느끼게 된다. 둘째, 우리 정치권이 갈등을 해결하기 보다는 오히려 갈등을 증폭시킨 것도 실패요인이다. 정치권이 갈등해결 과정에 순기능을 발휘하도록 갈등 해결 시스템을 구축하는 것이 필요하다는 시사점을 얻게 된다. 셋째, 전문가들이 문 제해결에 도움을 주지 못한 것도 한 요인이다. 모든 사안에 대하여 과학적 판단이 가능한 것은 아니나 최소한의 사실 규명에 대해서도 전문가들 사이에 견해가 엇갈 린다면 갈등해결의 길은 더욱 멀어진다. 이해관계에 포획되지 않고 객관성과 전문 성을 인정받는, 즉 모든 이해당사자들의 신뢰를 받는 전문가 및 전문기관이 필요하 다는 시사점을 얻는다.

47 제 2 장 갈등관리에 대한 이론적 배경 성공 사례 실패 사례에 비해 성공 사례를 선정하는 것은 더욱 어렵다. 성공하였다고는 하나 여전히 아쉬운 측면은 남아 있기 때문이다. 그럼에도 불구 몇 가지 사례를 골라 보 면 아래와 같다. 먼저 경유승용차와 수도권대기질개선특별법 사례이다. 환경부와 환경단체가 한 진영을 이루고 당시 산업자원부와 자동차업계, 정유업계가 대체로 한 진영을 이룬 사례로서 갈등초기에 정부와 업계, NGO가 합의에 도달한 상대적으 로 성공적인 사례이다. 무엇보다도 갈등이 진행될 때마다 경유차공동위원회, 경유 차환경위원회, 수도권대기질개선특별법 태스크포스 등 합의형성을 위한 민 관 공 동기구를 발족시킨 것이 주효하였다고 판단된다. 둘째, 국군기무사 사령부 과천이전 사례이다. 서울 종로구에 있던 국군기무사 사 령부의 과천시 이전을 둘러싸고 국방부, 기무사, 과천시, 지역주민 등간에 발생했던 갈등 사례이다. 당사자들이 이해관계에 입각한 협상을 펼쳐 기무사는 과천시로 이 전하는 대신 과천 측은 제외부지 매입권한, 군사시설 보호구역 해제, 경기도의 협 조 지원 등을 얻어 내었다. 대표성 있는 구성원으로 협의기구를 만들어 다양한 대 안을 개발하면서 협상을 진행한 점이 가장 큰 성공요인으로 꼽힌다. 그러나 제3의 조정자를 조기에 활용하지 못한 아쉬움은 남는다.

48 48 제 3 장 방송통신융합 갈등의 성격 제 1 절 방송통신융합의 개념과 유형 우리나라에서 방송통신융합 이라고 부르는 현상을 지칭하는 말의 보다 자연스런 표현은 미디어융합 (media convergence)이다. 방송통신융합은 기술 발달에 따라 과 거 경계영역이 분명하던 미디어산업의 각 영역이 상호 합쳐지는 현상을 지칭하는 말이다. 이러한 방송통신융합은 1996년 미국 통신법에 의해 촉발되기 시작하여 전 세계적인 현상으로 가속화되고 있다. 미디어 융합은 여러 가지 형태로 나타나고 있다. 네트워크 융합, 서비스 융합, 사 업자 융합, 법제 및 규제기구융합 등으로 분류할 수 있는데, 사실은 네트워크의 융 합이 가능해지면 나머지 형태의 융합은 거의 연속적인 현상으로 나타나게 된다(정 인숙, 2006). 네트워크의 융합은 기술 융합이라고도 하는데, 방송망, 통신망, 컴퓨터망 등 별도 로 존재하던 망들이 합쳐지는 것을 말한다. Ypsilanti & Sarrocco(2007)는 융합 (convergence)이란 하나의 네트워크에 하나의 서비스(one network to one service)를 제공하던 것을 하나의 네트워크에 여러 개의 서비스(one network to multiple services) 를 제공하는 것이라고 설명하면서 이를 [그림 3-1]로 표현하고 있다. 이러한 네트워크융합은 서비스융합을 가져온다. 각 망에서 고유하게 제공되던 서 비스들이 여러 망에서 동시에 제공됨으로써 서비스의 경계영역을 무너뜨리게 되고, 이른바 경계영역 서비스 를 가져오게 된다. 이동형 TV나 IPTV 등이 대표적인 예라 고 할 수 있다. 서비스 융합은 자연스럽게 사업자 융합을 가져온다. 사업자 융합은 시장 융합 이

49 제 3 장 방송통신융합 갈등의 성격 49 라고도 하는데 서비스 융합에 의해 나타나는 사업자간의 융합을 말한다. 서로 별개 의 시장에서 존재하던 사업자들이 기술 융합과 서비스 융합에 의해 서로의 시장에 진입하게 된 현상을 말한다. 미국이 1996년 정보통신법을 통해 케이블TV사업자가 전화시장에, 전화사업자가 케이블TV 시장에 뛰어들 수 있도록 한 것이 사업자 융합 의 시작이다. [그림 3-1] 네트워크 융합 * 출처: Ypsilanti & Sarrocco (2007) 사업자융합이 나타나면서 그동안 별도법에 의해 분리 규제되어 오던 수직적 미디 어정책에도 불가피하게 변화가 일어날 수밖에 없다. 별도의 사업영역을 구분지어 주던 관련 법률들이나 관련규제기구들이 더 이상 시장을 통제하지 못하는 법률 및 규제융합이 일어나기 때문이다. 이 같은 방송통신융합은 세계적 현상이며 불가피하게 수용해야만 하는 경제적 현 실이다. 미디어 융합을 부추기는 요인들로는 기술적요인, 규제완화요인, 세계화요인 등이 있다. 이중 가장 중요한 요인은 역시 기술적 요인이다. 디지털 압축, 무선케이 블, 광섬유, 위성방송, 양방향 시스템의 개발로 인해 지금까지 볼 수 없었던 전혀 새 로운 미디어들이 등장하고 있기 때문이다. 두 번째는 규제완화 요인이다. 세계 방송시장의 독점이 붕괴되고 소유규제가 완

50 50 화되는 법적 계기는 1996년에 제정된 미국의 정보통신법이었다. 케이블TV사업자와 전화사업자 간에 존재하던 사업영역의 경계를 무너뜨린 이 법안의 핵심 내용은 이 후 세계 방송시장 및 미디어시장 구조의 변화를 자극하는 동인이 되었다. 세 번째는 세계화 요인이다. 세계 미디어산업을 지배하는 기업은 Time-Warner, News Corp., Viacom과 같은 다국적 기업들이다. 미디어산업의 가치사슬이 수직적 구조에서 수평적 구조로 변화하면서 이들 다국적 기업들은 가치사슬 전반을 지배할 수 있는 M&A를 빈번하게 시도하고 있고, 이로 인해 사업자 융합은 끊임없이 전개 되고 있다. 게다가 M&A가 갖고 있는 자기증식성, 즉 세계적인 경쟁에서 뒤지지 않으려면 어떤 식으로든 M&A 대열에 뛰어들지 않을 수 없는 상황인 것이다. IBM(2006)이 전세계(유럽, 아시아, 북미) 미디어산업 간부들 108명을 심층 인터뷰 하고 서베이한 결과에 의하면, 향후 5~7년 사이에 당면하게 될 최고의 경쟁은 기존 경쟁자와의 경쟁(56%), 인터넷포털과의 경쟁(39%), 소비자에게 직접 가는 메이저 콘텐츠 오너와의 경쟁(28%)의 순으로 나타났다. 미디어산업의 패러다임이 판매자 시장에서 구매자 시장으로 바뀌고, 사업의 아이템 역시 사업자 중심에서 UCC와 같 은 소비자 주도적 산업으로 바뀌면서 미디어산업의 시장경쟁은 더욱 가속화되고 있 는 것이다. 제 2 절 방송통신융합의 가치혼돈과 갈등유발적 측면 방송통신융합이 갖는 추세는 시장에서는 상당한 혼란을 가져오고 있으며, 그동안 수직적 규제체계 하에서 별개의 규제기관 하에 별개의 규제체계를 유지해 오던 정 책파트에서도 적지 않은 갈등과 혼란이 야기되고 있다. 전문가들은 방송통신융합이 정책추진과정에서 지속적으로 갈등을 유발시킬 가능성이 높다고 인식하고 있는 것 으로 나타났다. 지상파방송의 한 전문가는 본 연구의 심층인터뷰에서 방송통신융합 이 갖는 의미와 갈등유발 가능성에 대해 다음과 같이 소상하게 설명하고 있다.

51 제 3 장 방송통신융합 갈등의 성격 51 방송통신융합은 컨버전스를 번역한 것에 불과하다. 정확히 융합이라 번역하면 안 되 고, 굳이 의역하자면 결합 내지는 수렴이라고 할 수 있다. 결국엔 합쳐질 수는 없는 서 비스이나 병치는 될 수 있고, 영역의 한계도 있다. 외국에서 융합의 뜻을 갖는 fusion 이라는 단어를 쓰지 않는 것은 두개 서비스에 차이가 있음을 알기 때문이다. 외국에서 는 콘텐츠 서비스가 오디오비주얼(A/V)서비스냐 아니냐만 본다. 왜 컨버전스가 되냐 하면, 이런 A/V와 non A/V가 얹혀지는 플랫폼, 망이 비슷해지기 때문이다. 결국엔 망 은 그대로인데, 망의 사용방식과 품질이 업그레이드되면서 여기 얹히는 서비스가 발 전해가는 것이다. 그러나 여전히 콘텐츠에서의 통합은 이루어질 수 없다. 통신서비스가 자본이나 미디 어겸영에 대해 통신 분야에는 규제가 없기 때문에, 방송도 풀려야 한다는 것은 fusion 영역에서는 가능하나, 이런 상황에서 방송규제를 바꾸는 것은 매우 위험한 행위이다. 방송에서 그동안 규제규범이 유지되어 왔던 충분한 이유가 있다. 예를 들면 여론의 독 과점 등을 막기 위함이었다. 지금 규제기관에서는 융합상황이므로 규제가 완화되어야 한다고 말하고 있지만, 그러 한 논리는 허구라 생각한다. 컨버전스를 제대로 이해하지 못한 것이다. 사업자와 망은 converge 가능하지만 그 위에 서비스는 합쳐질 수 없고, 합쳐진다면 방송이 존재할 이유가 없다. 국내 문화 창달기능이 방송의 역할에서 사라지게 되면 국내에서 제작할 필요가 없어진다. 누구나 원하는 서비스만 제공한다면 값싸고 좋은 미드(미국 드라마) 를 사오는 게 더 이득이 될 것이다. 1/40의 가격으로 더 호응 좋은 콘텐츠를 사올 수 있기 때문이다. 이를 테면 2억에 제작한 드라마를 500만원 구입하는 것이다. (, 지상파방송사업자 A) 이를 요약하면 [그림 3-2]와 같다. 기술발전으로 방송과 통신영역에서의 콘텐츠 전달 인프라의 통합은 가속화되고, 공급측면에서 서비스 제공기반과 플랫폼은 통합 되더라도 여전히 최종적으로 소비되는 콘텐츠 자체의 구분은 지속되고 있어 방송 은 방송, 통신은 통신 의 구분이 가능하다는 것이다. 14) 14) 인터뷰 결과 방송과 통신의 융합은 화합물의 형태가 아닌 혼합물의 형태로 존재 하며, 분리가 가능한 것으로 이해해야 한다는 의견이 많았다. 방송통신융합은 동 일한 망 위에서 매체간 결합이 증대되고 다양화되지만, 전통적 방송과 통신의 영 역은 여전히 존재하며, 궁극적으로 소비자들에게는 방송은 방송, 통신은 통신일

52 52 [그림 3-2] 방송통신 융합의 성격과 구조 또한 <표 3-1>에서 보듯이 대표적인 융합매체인 IPTV를 둘러싼 그동안의 오랜 갈등은 IPTV법이 통과된 이후에도 여전히 방송과 통신 양 영역의 주체들 간에 이견 이 적지 않은 상태이며 15), 지속적인 갈등요인이 될 가능성이 있다고 전문가들은 인 식하고 있었다. 심지어 갈등관리의 주체이어야 할 정부규제기관이 갈등의 이해 당 사자일 수도 있다는 인식과, 통합기구 자체가 본질적 갈등의 결과라는 의견이 있기 때문에 갈등관리의 방안을 모색하는데 있어서 정부기관의 역할이 제한되지 않을 수 없는 구조임을 보여주고 있다. 뿐이라는 주장이다. 15) 인터뷰 대상자의 요청으로 이름과 소속기관을 밝히지 않고, 소속으로 그들의 신 분을 대신한다.

53 제 3 장 방송통신융합 갈등의 성격 53 <표 3-1> 방송통신융합에 대한 시각들 구분 소속 방송통신융합에 대한 시각 1 규제기관 A 2 규제기관 B 위성방송 사업자 케이블방송 사업자 위성DMB 사업자 지상파방송 사업자 A 지상파방송 사업자 B 8 IPTV사업자 9 시민단체 A 10 시민단체 B 11 학계 12 언론계 IPTV는 양쪽에서 일정 부분을 보완한 것이다. 통신의 주장과 방송 의 성격이 남아있어 조합된 상황이다. 통합기구도 갈등의 본질적 인 모습을 대변한다. 망의 기술적, 물리적 환경이 달라져 IPTV서비스가 가능해진 것인 데, 동일한 망 위에 응용서비스가 다양해지는 것이지, 전통적 방송 과 통신의 영역은 따로 있다. 방송통신융합은 기술, 서비스, 사업자의 차원에서 볼 수 있는데, 현실적으로 의미 있는 것은 사업자 차원의 융합이라고 생각한다. 그런 의미에서 통신사업자의 방송진출로 인해 새로운 것이 앞으로 나오지 않을까 기대한다. 방송의 본질은 다 버리고, 사업자의 논리를 가지고 정책입안을 하 다보니 왜곡되는 부분이 발생하고, 사회적 갈등요소로 표현되고 결국 서로 세 불리기 작업으로 나타나게 된 것이다. 정부 기구가 민간영역의 갈등을 조장한 것이 아닐까 생각한다. 통신은 산업적 가치, 방송은 국민적 합의가 필요하다. 방송통신융 합은 두 가지가 합쳐지므로 굉장히 어려울 것이다. 방송, 통신의 영역만 인정하면 문제는 쉽게 풀릴 것이다. A/B 파트 로 나누면 되는데 전제자체가 다르므로 자꾸 갈등이 생긴다. 통신쪽 입장에서는 IPTV가 방송이 아니길 바랬으나, 사업자 진입 과 관련된 부분이 있으므로 당연히 방송인 것이다. 융합이 새로운 시장이라고 하나, 사실은 새로운 시장이 아니다. 두 개가 합쳐져서 세 개가 되어야 새로운 시장이 생긴다고 볼 수 있 는데, 두개가 합쳐져서 소비자에게는 1.5개로 제공되므로 문제가 생기는 것이다. 그러나 그 방향을 안 따라갈 수가 없다. 신규서비스가 방송이라고 하지만 규제 프레임은 통신에 가깝다고 생각한다. 방송규제의 기본적 프레임은 공공영역에서 이루어진다. 합리적 논쟁들이 가능한 분위기가 만들어져야 하는데, 비합리적인 논의가 진행되고, 비합리적 규제가 막고 있다. 제도적으로 풀기 위 해 상생위원회를 만들든지 해야 한다. 정책적인 전문성 같은 것이 떨어져서 문제가 발생하면 갈등이 불 거지게 된다고 생각한다. IPTV는 방송도 아니고 통신도 아니며 사실상 방송법과 상충되는 부분이 있다. 비대칭규제, 법조항이라는 것을 두고 앞으로도 많은 갈등이 있을 것이라 예상된다.

54 54 제 3 절 한국 사회에서 방송통신융합이 갖는 함의 이처럼 방송통신융합은 기술발전에 의해 촉발되는 다면적 사회변화이며, 필연적 으로 치열한 경쟁구도를 가져오게 되고, 시장경쟁이 치열해지면서 사회 전반적인 갈등요인으로 작용하게 된다. 방송통신융합이 기술적 요인에 의해 촉발되었지만 기 존 기술과 산업, 시장, 사회, 그리고 수용자간의 관계에 영향을 미치는 문화적 동인 을 가지고 있다고 주장(Jenkins, 2004)하는 것은 그런 이유에서이다. 방송통신융합의 여러 가지 유형 중에서도 법제 및 규제기구 융합과 사업자 융합은 대표적인 갈등요 인이다. 2008년 3월 방송통신위원회가 출범하기 까지 통합기구설립을 둘러싼 논의는 1999 년 16) 부터 시작하여 10년간 지속되었으며, 끊임없는 갈등담론의 연속이었다. 특히 한국사회에서 방송통신의 융합은 융합이 아니라 처음부터 갈등과 분열의 시작을 의 미하는 것이었다. 한국사회에서 미디어융합 이라는 표현으로 사용되지 않고 방송 통신융합 처럼 방송과 통신의 영역을 구분하는 언어형태로 사용되고 있음도 그것을 반증한다. 사업자간의 융합은 사업자간의 갈등을, 규제기구간의 융합은 규제기구간 의 갈등을 가져왔다. 갈등의 골은 심지어 관계자들의 언어사용까지도 심리적으로 통제하는 수준에 이 르렀다. 방송계에서는 방송통신융합 이라는 말을 사용하였으며, 통신계에서는 통 신방송융합 이라고 표현하면서 서로 자기영역을 앞세우기도 했고, 세미나나 토론회 에서 어떤 단어를 사용하는가에 따라 그 사람이 어떤 영역의 사람인가를 구분해낼 수 있는 단초가 되기도 하였다. 또한 2005년 2월 방송위원회와 IPTV 성격을 놓고 한창 갈등을 벌이던 정통부는 국제적 통용어인 IPTV 대신 icod(internet Contents on Demand) 로 명명하겠다는 의지를 보인 적도 있다. 심각한 갈등이 언어왜곡까지 16) 방송개혁위원회(대통령직속 자문기구)에서 방송통신위원회 설립을 제안하였으며, 방송위원회로 출범하되 방송과 통신의 융합에 적극적으로 대처하기 위하여 향후 방송통신위원회로 전환할 필요성을 제기하였다.(방송개혁위원회, 1999).

55 제 3 장 방송통신융합 갈등의 성격 55 가져온 것이다. 다행히 오랜 논란을 거쳐 방송통신위원회가 출범하면서 그동안 외부적으로 표출되 었던 방송과 통신영역의 규제기구간 갈등은 많은 부분이 자동으로 해결되었다고 할 수 있다. 그러나 정부기관이었던 정보통신부와 민간기구였던 방송위원회의 통합은 이질적인 조직문화의 통합이라는 점에서 적지 않은 내부 갈등의 소지를 안고 있다. 외부적으로는 방송통신위원회의 업무영역과 다른 정부부처의 권한이 중복되면서 문 화관광부, 공정거래위원회, 지식경제부 등과의 지속적인 권한갈등을 예고하고 있다. 사업자간의 갈등은 더욱 심각해 질 것으로 예상된다. 방송과 통신 영역에서 각각 기존 사업자간의 갈등이 존재하고 있던 상황에서 IPTV와 같은 새로운 매체가 등장 하여 방송과 통신 양 영역의 사업자들이 모두 진입할 수 있는 상황이 되면서 이종사 업자 간의 경쟁으로 확산되고 있기 때문이다. 그것은 다시 기존 산업의 수익구조에 영향을 미치면서 미디어산업 내의 경쟁 밀도는 최고조에 이를 전망이다. 게다가 한 미FTA가 발효되면 외국 사업자들도 이와 같은 치열한 경쟁구도의 중요한 플레이어 로서 등장하게 되면서 경쟁은 더욱 가속화될 것이며, 경쟁이 치열해지면 갈등의 소 지는 더욱 커지게 된다. 결국 이와 같은 갈등유발은 사회경제적으로 시너지를 유발해야 할 방송통신융합 이 오히려 역효과를 가져올 가능성이 있음을 시사한다. 그리고 미디어산업구조의 경쟁이 심화되면서 나타나는 이와 같은 갈등요인을 분석하고 효율적인 갈등 관리를 하지 않으면 국가사회적 낭비와 국가경쟁력의 약화를 가져올 가능성이 클 수 있음 을 의미한다. 따라서 방송통신융합에서 나타나는 갈등요인 및 유형의 분석과 갈등 관리방안 연구는 이러한 갈등을 미연에 예방하거나 갈등발생으로 인한 역효과를 최 소화할 수 있다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 특히 방송통신융합 영역에서 현재 표면화되어 있거나 잠재되어 있는 다음과 같은 갈등사례들은 향후 더욱 큰 갈등으로 확산되지 않도록 갈등의 요인과 갈등의 주체, 갈등의 성격 및 구조 등을 면밀하게 분석하여 거버넌스 차원의 갈등관리방안이 강 구되어야 할 것이다.

56 56 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 방송통신융합정책 갈등과 관련하여 현재 법률제정 등으로 갈등이 일단락된 대표 적인 사례로는 인터넷멀티미디어방송법(일명 IPTV법) 제정과 관련된 갈등 사례가 있다. 서론과 2장에서 소개된 본 연구의 분석틀을 적용하여 사례개요, 이해관계자 및 의제분석, 단계별 갈등분석, 갈등관리 평가, 시사점 등을 살펴보았다. 또한 갈등이 진행 중이거나 향후 예측되는 사례로서 지상파 방송재전송 유료화 관련 갈등, IPTV 콘텐츠 수급 관련 갈등, MMS 도입 정책갈등, 지상파TV 디지털전 환 갈등 등에 대해서는 사례개요와 쟁점들을 중심으로 갈등구조를 살펴보았다. 제2 장에서 설명한 갈등의 발전단계에 따라 여기에서 분석할 갈등을 분류하면 다음 표 와 같이 정리된다. <표 4-1> 갈등사례별 갈등단계 갈등사례 갈등단계 갈등전 단계 상승 단계 위기 단계 결말 단계 갈등후 단계 IPTV법 제정 지상파방송 재전송 유료화 콘텐츠 수급 (IPTV vs PP) 디지털 전환 MMS 도입

57 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 57 제 1 절 인터넷멀티미디어방송법 제정 관련 갈등 1. 사례 개요 가. 인터넷멀티미디어방송법 관련 입법 배경 및 내용 IPTV에 대한 논의는 2003년 7월부터 촉발되기 시작하여 2007년 12월 28일 인터 넷멀티미디어방송사업법 이 국회를 통과하고, 2008년 5월 9일 시행령이 입법예고되 기까지 약 5년여간 (구)방송위원회와 (구)정보통신부간에 심각한 갈등을 가져온 이 슈이다. 갈등의 주요 이슈들은 IPTV서비스의 성격, 적용법률, 기구개편, 사전적 진 입규제(인허가, 사업권역, 자회사분리여부, 소유 겸영규제, 망개방), 사후적 경쟁규 제(시장 점유율) 등 방송과 통신의 융합으로 인해 발생하는 거의 모든 문제들이 망 라되어 있다. 입법과정에서 갈등의 핵심 당사자였던 방송위원회와 정보통신부는 법제정 이후 방송통신위원회로 통합되고, 갈등의 주요 이슈도 대부분 소멸되었다고 할 수 있다. 그러나 사실상 동일한 서비스를 제공하는 디지털케이블TV 사업자를 규율하는 방송 법과 달리 IPTV 규제를 위한 별도법을 제정함으로써 동일서비스 동일규제 원칙을 적용하지 못했기 때문에 산업현장에서는 여전히 갈등의 요인이 상존하고 있는 상황 이다. 따라서 IPTV 정책갈등은 방송통신 융합갈등을 이해하고 향후 지속적인 갈등 관리방안을 모색하는데 있어서 중요한 참고사례가 될 수 있을 것이다. IPTV법의 제정 배경은 세계적으로 디지털 기술이 발전하면서 방송과 통신이 융합되 는 추세에서 우리나라의 경우도 방송과 통신의 융합으로 인한 새로운 서비스를 구현할 수 있는 기술은 이미 확보하였으나, 현행 법률이 방송과 통신을 별개로 구분하여 규율 하는 체계로 되어있어 방송통신융합서비스의 도입이 지연되고 있는 상황을 대처하기 위한 것이었다. 법률적으로 도입기반을 마련하여 사업의 시급한 시행과 적정한 운영을 꾀하며, 이용자의 권익보호와 관련 기술 및 서비스 개발의 세계적인 선도국이 될 수 있 도록 한다는데 법제정 목적이 있었다. 법안의 주요 내용은 다음과 같다. 17)

58 58 가. 유선전기통신회선설비를 이용하여 양방향성을 가진 인터넷 프로토콜 방식으로 텔레비 전 수상기 등을 통하여 이용자에게 실시간 방송 프로그램을 포함한 콘텐츠를 복합적으 로 제공하는 방송인 인터넷 멀티미디어 방송 등을 정의함 나. 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업을 하고자 하는 자는 방송위원회의 추천을 받아 정보 통신부장관의 허가를 받아야 함 다. 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업은 전국을 하나의 사업권역으로 하고, 필수적인 설비 를 보유한 기간통신사업자와 사업규모 및 시장점유율 등이 일정한 기준에 충족하는 기 간통신사업자는 일정한 기간 이내에 방송위원회가 고시한 모든 방송구역에서 서비스 를 개시해야 함 라. 일간신문 뉴스통신, 외국자본 등의 인터넷 멀티미디어 방송사업에 대한 소유를 제한 하고, 인터넷 멀티미디어 방송사업자의 방송채널사업 겸영을 제한함 마. 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업의 공정경쟁체제 구축과 이용자 보호를 위한 공정경 쟁 환경 조성, 시장점유율 제한, 전기통신설비의 제공, 이용자 보호, 사업자의 금지행위 등을 규정함 바. 방송법 에 따른 방송사업자, 전기통신사업법 에 따른 통신사업자 및 다른 법률의 규 정에 따른 콘텐츠의 제작 공급사업을 하는 자는 방송위원회에 신고 또는 등록하고 인 터넷 멀티미디어 방송용 콘텐츠를 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업자에게 공급할 수 있도록 하고, 보도 또는 상품소개와 판매를 전문으로 하거나 종합편성한 콘텐츠를 제 공하고자 하는 자는 방송위원회의 승인을 얻도록 함 사. 정부는 인터넷 멀티미디어 방송 콘텐츠사업의 공정경쟁과 진흥을 위한 시책을 수립 시행하도록 함 아. 방송위원회는 인터넷 멀티미디어 방송 콘텐츠사업자가 제공하는 방송프로그램이 일정 기준에 해당하는 경우에는 이를 고시하고 해당 방송프로그램을 제공한 인터넷 멀티미 디어 방송 콘텐츠사업자는 일반국민이 이를 시청할 수 있도록 다른 전송사업자에게 합 리적인 가격으로 제공하여야 함 자. 인터넷 멀티미디어 방송 중 실시간 방송프로그램에 대하여는 방송법 의 채널 구성에 관한 규정을 준용함 차. 인터넷 멀티미디어 방송사업의 진흥 및 이용자의 복지 증진을 위한 사업에 사용하기 위하여 방송위원회와 정보통신부장관이 인터넷 멀티미디어 방송 제공사업자로부터 출 연금을 징수할 수 있도록 함 카. 법집행의 실효성을 확보하기 위하여 사업정지, 등록 또는 승인의 취소, 과징금 처분, 시 정명령, 벌칙, 과태료 등을 규정함 타. 이 법에 따른 방송위원회와 정보통신부의 권한은 방송과 통신을 통합한 기구가 출범할 때까지 존속함 * 출처: 인터넷멀티미디어 방송사업법 제정이유 ( ), 법제처 종합법령정보센터 17) 방송통신위원회 출범 전에 확정된 것으로서, 통합기구 출범 후 정보통신부와 방송 위원회는 방송통신위원회로 대치된다.

59 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 59 나. 추진 경과 IPTV법의 입법과정은 사회적 문제로 부각되는 갈등전 단계, 이에 따라 공식적인 기구가 발족하고 본격적인 논의가 시작되면서 나타나는 갈등의 상승국면, 정부의 입법화 과정에서 방송위원회와 정보통신부, 그리고 방송사업자와 통신사업자가 상 호대립이 격화되는 위기 국면, 그리고 정치적 입법과정에서 주요 쟁점에 대한 합 의를 도출하는 결말단계 로 나누어 볼 수 있다. 자세한 내용은 단계별 갈등분석 에 서 제시하였으며, 여기서는 법제정 추진경과를 간략하게 살펴보기로 한다. IPTV를 둘러싼 규제기관 간 갈등이 촉발되기 시작한 것은 2003년 7월 방송위원회 주요 현안 과제로 <방송법 개정>을 추진하면서 별정방송 개념을 도입하면서부터라 고 볼 수 있다. 방송법 개정과 관련하여 방송위는 정통부에게 의견을 구하였으며, 이 과정에서는 정통부가 정통부로의 방송사업 허가권 일원화, 방송의 정의 및 사업 자 분류제도의 현행 유지, 별정방송사업 도입 반대 등의 의견을 제시하자 방송위는 이에 대해 강력한 유감을 표명하였다. 방송위원회와 정보통신부가 IPTV 서비스의 법적 관할 문제를 놓고 갈등을 빚는 가운데 KT 등 통신사업자들은 IPTV 도입계획을 발표하였으며, 케이블TV 사업자들 과 언론노조들은 반대 성명을 발표하면서 방송진영과 통신진영이 나뉘어 대립각을 세웠다. 2004년 12월 국무조정실 산하에 멀티미디어정책협의회 가 구성되고, 방송 위와 정통부는 방송통신정책협의회 를 구성하여 IPTV 정책방향에 대해 협의하였 으나 원만한 합의가 이루어지지 않았다. 방송사업자 특히 IPTV 도입으로 인해 직접 적인 경쟁국면을 맞게 되는 케이블TV사업자와 통신사업자간의 갈등도 가시화된다. 2005년 1월 케이블TV협회는 IPTV 도입을 반대하는 기자회견을 개최하였으며, 전국 언론노동조합까지 가세하여 갈등의 국면이 범방송산업 대 통신산업으로 확대되기 시작하였다. 양측의 입장은 국회의 의원입법 대결로 이어져 2005년 10월에는 IPTV를 방송서 비스로 도입하려는 방송법개정안(김재홍 의원) 발의와 통신서비스로 도입하려는 정 보미디어사업법안(유승희 의원)을 놓고 논쟁이 이어졌다. 법률이 준비되지 않은 가

60 60 운데 2006년 7월 하나로텔레콤이 하나TV 서비스를 개시하고, 동년 9월 KT가 메 가TV 서비스를 개시하였다. 지상파 실시간 재전송이 없는 pre-iptv가 실시되면서 방송위원회와 방송사업자들에 의해 위법 논란이 제기되었으며 양 진영의 갈등은 최 고조에 이르게 된다. 이를 해결하기 위해 2007년 2월 국무조정실 산하에 방송통신융합추진위원회 가 구성되어 IPTV 도입에 대한 본격적인 방안을 마련하기 시작하였으며, 동년 6월 임 시국회에서 IPTV 별도법안 처리 방안이 논의되기 시작하면서, IPTV 입법을 둘러싼 논의는 행정부에서 입법부로 넘어가게 되었다. 국회 방송통신특별위원회 에서 7개 의 IPTV도입법안이 발의되는 등 입법 차원의 다양한 의견이 나타나기 시작하였다. 그 결과 IPTV법은 7건의 상이한 법률안이 제안되었으며, 제269회 국회(정기회) 제 12차 방송통신특별위원회( )에서 7건의 법률안에 대해서는 본회의에 부의 하지 아니하기로 하고, 법안심사소위원회에서 마련한 대안을 위원회안으로 제안하 기로 하여 의결하였다. 그리고 2007년 11월 마침내 인터넷멀티미디어방송사업법 안 이 방송통신특위 전체회의를 통과하고, 동년 12월 28일 국회 본회의를 통과하면 서 4년여의 IPTV 입법 갈등이 일단락을 맺게 되었다. IPTV의 전국면허를 동시에 허용하는 인터넷멀티미디어 방송사업법 의 효력은 공 포일로부터 3개월이 지난 2008년 3월 발효되었다. 그러나 방송법과는 별도로 인터 넷멀티미디어방송사업자 와 인터넷멀티미디어방송콘텐츠사업자 를 명문화함으로 써 경쟁사업자들 간의 쟁점 이슈를 둘러싼 갈등이 완전 해소되지는 않았으며, 또다 른 갈등을 예고하기 시작하였다. 다. 갈등의 주요 성격과 원인 IPTV 입법을 둘러싼 갈등에의 기저에는 (구)방송위원회와 (구)정보통신부의 관할 권 갈등 이 가장 컸다고 본다. <표 4-2>에서 보는 것과 같이 양 기관은 서로 각자 의 권한을 유지할 수 있는 상이한 법률을 기반으로 IPTV 도입을 주장하였으며, 규 제 및 사업자분류체계, 면허방식, 사업권역, 진입규제 등 여러 가지 측면에서 입장을

61 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 61 달리하였다. 그중에서도 가장 큰 시각의 차이는 IPTV를 방송으로 볼 것인가, 아니 면 부가서비스나 융합서비스로 볼 것인가에 대한 입장이었다. <표 4-2> IPTV의 도입을 둘러싼 양 규제기관의 대립 주요 논점 방송위원회 정보통신부 적용법률 및 방송법 광대역융합서비스법(BCS법) 규제관할 규제 및 사업자 분류체계 면허방식 사업권역 진입제한 * 출처: 정재하 (2007) 3분류 (네트워크, 플랫폼, 콘텐츠) 현 규제 수준에 준하는 허가제 동의 지역면허, 전국면허 병행(지역 권역 전제) - 단계별 권역 확대 - 고수익 지역 크림스키밍 방지 현 방송법상 소유규제 존용 - 규제완화 추가 검토 - 자회사 분리를 통한 진입 - 시장지배력 전이 방지 - 콘텐츠 차별화 용이 - 다양한 콘텐츠 생산기여 현 단계 논의 불필요 - 통합규제기관 설립 후 IPTV 진화양태를 보면서 결정 실시간 방송 프로그램 - 단순재전송은 방송이 아니 기에 허가 불필요 전국권역 - 사업자 수 검토 불필요 - 망 동등접근과 배치 진입제한 불필요 방송위원회는 방송서비스로 정의하여 방송법 개정을 통해 IPTV를 도입하고자 한 반면, 정보통신부는 초기에는 통신법에 의거한 부가서비스로 규정하다가 나중에는 방송도 통신도 아닌 융합서비스라는 전제하에 별도의 광대역융합서비스법(BCS법) 을 마련하여 방송위의 방송법 개정안에 대응하기 시작하였다. 갈등이 계속되면서 입법이 지연되고 서비스 개시가 용이해지지 않자 IPTV 서비스를 개시하려고 한 통 신사업자들은 방송이든 통신이든 융합서비스든 법률적 근거만 마련해주면 상관없 다는 입장을 보이기도 하였다. 그러나 규제기관과 피규제사업자 간에 상당기간 지

62 62 속되어온 철의 연대 (홍기선 황근, 2005)가 주는 구속감과 양 규제기관 간의 골깊 은 갈등은 사실상 사업자들의 자유로운 공식적인 의사표시도 어렵게 만들었다. 2. 이해관계자 및 의제 분석 가. 이해관계자 분석 김동욱 외(2008)는 IPTV 갈등의 주요 참여자로서 정보통신부, 방송위원회, 통신업 계, 케이블TV방송업계로 나누어 분석하고 있다. 그러나 사실상 IPTV 갈등은 지금 까지의 정책갈등과는 다른 복합적 갈등의 성격을 띠고 있었다. 정상윤 정인숙 (2005)의 연구에서 나타나고 있듯이 방송과 통신의 융합과정에서 나타나고 있는 갈 등은 과거의 사업자간 갈등이나 규제기구 간 갈등 혹은 사업자와 규제기구 간의 갈 등과 같은 단면적 갈등을 넘어서서 사업자간 갈등과 규제기구 간 갈등이 복합되는 복합적 갈등 의 양상을 보이고 있다. 그것은 방송통신의 융합으로 인해 나타난 방 송진영 대 통신진영으로 나누어진 일종의 진영 갈등 이라는 특수성을 띠었다. 양 진영의 쟁점을 두고 지원세력이 적극적으로 집결하는 형태가 나타난 것이다. 통신회사 규제완화에 주목하는 정통부 옆에는 통신사가 있고, 공정경쟁에 관심이 많은 방송위 곁에는 케이블TV업계가 존재하였다. 지상파방송사와 언론노조는 방송 영역에 대한 통신영역의 시장 진입과 시장 지배 가능성에 대해 우려를 갖고 있었다 는 점에서는 방송위와 입장을 같이하였으나 IPTV 도입으로 인한 새로운 이익창출 가능성에 대해서는 정통부의 입장에 서기도 하였다. 방송진영 : 방송위원회, 케이블TV사업자 방송위는 IPTV를 디지털케이블TV와 마찬가지로 방송법 으로 규율해야 한다는 입장이었다. IPTV는 곰TV, 판도라TV 등 인터넷TV와 다르며, 디지털케이블방송과 같은 서비스를 제공하므로 동일서비스동일규제 원칙에 따라 방송법으로 규율해야 한다는 것이었다. 방송위는 KT의 경우 시내전화 지배력이 IPTV로 전이되지 않으려

63 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 63 면 자회사로 분리해 허가받도록 하고, 사업권역은 케이블TV와의 형평성을 전제로 검토한다는 방침이었다. 망개방과 관련해서는 사업초기부터 즉시 망접속과 임대 원 가를 산정해 다른 기업에게 비차별적인 접근권을 보장해줘야 한다는 입장이었다. 케이블TV SO 입장에서는 전송망만 차이가 있을 뿐 동일한 서비스를 가지고 경쟁 해야 하는 상황이었기 때문에 방송위의 동일서비스 동일규제 원칙에 전적으로 찬성 하는 입장이었다. IPTV 서비스 성격에 대해 방송위에 공개질의하여 방송서비스 라 는 답변을 받아냈으며, IPTV 서비스를 방송이 아닌 서비스로 정의하여 차등규제하 려는 정통부의 입장에 적극적인 반대입장을 표명하였다. 또한 지상파 실시간 전송 이 포함되지 않은 pre-iptv를 시행하는 통신사업자들의 위법적 행위에 대해 소송을 제기하는 등 사업자 입장에서는 IPTV 도입의 직접적인 피해당사자라는 인식하에 강력한 반대의사를 표명함으로써 정책절차에 영향을 미치는 중요한 주체로서 존재 하였다. 기존 유료방송과의 공정경쟁과 망개방 즉시 도입 이라는 방송위 정책은 인터넷 과 건설회사의 지지를 받기도 하였다. 정통부의 인터넷전화 연착륙정책(시내전화보 호정책)때문에 어려움을 겪고 있는 인터넷 업계로선 망개방의 입장에 선 방송위가 멀티플랫폼간 경쟁을 활성화시키는 희망을 제공하기 때문이다. 또한 방송위는 문화 부와 함께 사업자분류 체계에서도 3분류(네트워크 플랫폼 콘텐츠)를 주장, 사회 적인 영향력이 떨어지는 부분은 차등규제하겠다고 밝혀 통신회사와 인터넷업계를 하나의 영역(전송)으로 보는 정통부 입장보다 인터넷기업에 유리하였다. 위성방송의 공시청설비이용방송형태로 아파트 IPTV 시장을 넘보는 건설회사들도 망없는 사업자의 IPTV 진입 허용이라는 점에서 방송위 정책에 기대를 걸고 있었다. 케이블TV방송사는 망개방에는 인터넷기업보다 소극적이나 방송위가 KT 자회사 분 리, 사업권역 검토시 케이블TV와의 형평성을 고려한다는 것은 찬성이었다. 그러나 이들 주체들은 IPTV 정책과정에 영향력을 행사할 수 있는 의향이나 파워를 갖고 있 지는 않았다.

64 64 통신진영 : 정통부, 통신사업자, (지상파방송사업자) 정통부는 KT도 등록만으로 IPTV를 할 수 있게 하고, 사업권역도 전국이 타당하 다고 보았다. 통신사 규제완화, 망개방 향후 도입 이라는 정책은 KT의 지지를 받았 다. 유선통신사업이 침체되고 있는 가운데 IPTV 서비스를 수직결합해 신성장동력 을 찾으려는 KT에 가장 유리하기 때문이었다. 이런 이유로 정통부와 통신사업자는 입장을 통일하는 모습을 보여주었다. 지상파방송사는 KT와 동일한 이유는 아니지만 이 문제에 관해 통신진영의 입장 에 섰다. 정통부의 IPTV에 대한 규제완화 정책이 숙원이었던 멀티모드서비스 (MMS)를 도입시키고, IPTV를 통해 케이블TV를 견제할 수 있다고 보았기 때문이 다. 언론연대의 경우, IPTV를 방송으로 보고 기간통신사업자의 콘텐츠(PP)진입을 제한해야 한다고 주장하는 점에서는 정통부의 반대편에 있으나, 기간통신사 자회사 분리를 반대하고 망개방 도입도 천천히 해야 한다고 주장하는 점에서는 정통부와 뜻을 같이하였다. 네트워크 지배력 차단을 지나치게 강조하면 콘텐츠 독점 문제가 불거질 수 있다고 보기 때문이다. 공영방송으로 취급받는 지상파를 유료방송과 분 리, 융합시대에도 콘텐츠에 대한 지배력을 유지하기 위해서다. 언론연대는 MMS 도 입의 전제로 지상파계열 PP를 유료방송시장에서 걷어들이고, IPTV 사업자의 방송 시장 진입에 대한 공적 기여(지상파 디지털전환을 돕기 위한 기금출연 등)가 있어야 한다고 주장하였다. 나. 의제와 대안 김동욱 외 (2008)는 IPTV를 둘러싸고 논의되었던 이슈를 IPTV서비스의 성격, 적 용법률, 기구개편, 사전적 진입규제(인허가, 사업권역, 자회사분리여부, 소유 겸영 규제, 망개방), 사후적 경쟁규제(시장 점유율)의 5개 영역으로 다음과 같이 분류하였 다(<표 4-3>).

65 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 65 <표 4-3> IPTV의 주요 정책쟁점과 내용 IPTV 정책쟁점 1. IPTV서비스의 성격 2. IPTV 서비스 적용법률 주요내용 IPTV 서비스는 기존의 방송서비스와 동일한가, 아니면 새로 운 방송통신 융합 서비스인가? IPTV 서비스는 기존의 방송법 또는 방송법 개정을 통해 도입 되어야 하는가, 아니면 방송통신 융합 서비스를 규제하는 제 3의 법을 적용하여야 하는가? 3. 통합기구 방송통신 융합 서비스를 규제할 통합기구의 설립시점과 통합 기구의 권한배분은 어떻게 이루어져야 하는가? 4. 사전진입규제 - IPTV 서비스 사용화 시 인 허가를 통해 이루어져야 하는나, 4-1. 사업승인방식 아니면 등록을 통해 원칙적으로 시장진입의 제한을 풀어야 하는가? 4-2. 사업권역 IPTV 서비스의 사업 영역을 전국권역으로 해야 하는가, 아니 면 케이블 TV의 경우처럼 지역권역으로 설정하여야 하는가? 4-3. 자회사분리진출 4-4. 일간신문 뉴스통신 의 소유 겸영 제한 4-5. 망 개방 5. 사후경쟁규제 (시장 점유율) * 출처: 김동욱 외 (2008) 지배적 통신 사업자의 경우 자회사를 설립하여 IPTV 시장에 참여하여야 하는가? (지배적 통신 사업자의 독점적 지위 전 이 문제와 관련) 일간신문, 뉴스통신 사업자가 IPTV 시장에 참여할 경우 소 유 겸영 제한은 어느 정도 수준으로 규제 완화되어야 하는가? 독자적인 전송망을 가지지 않은 IPTV 사업 참여자가 콘텐츠 를 기반으로 IPTV 사업에 참여할 경우, 기존 망 사업자는 망 개방을 언제, 얼마 정도의 비용으로 허용할 것인가? IPTV 시장에서 시장독점을 방지하기 위하여 시장 점유율의 기준과 수준은 어떻게 결정할 것인가? 그러나 양 진영간의 핵심적인 쟁점은 IPTV를 언제 도입할 것인가의 도입 시기 문 제, 어떤 법률에 근거할 것인가의 문제, 그리고 세부적인 정책규제의 내용으로 나눠 볼 수 있다. 각 의제별로 제시된 대안을 살펴보았다. 의제 1: 도입 시기 <대안 1> : 선도입 후규제안

66 66 <대안 2> : 규제기관 교차합의안 <대안 3> : 통치권 결정안 <대안 4> : 선규제개혁 후도입안 IPTV 도입이 규제기관 간에 심각한 갈등을 빚으면서 지연되자 예비사업자들은 일단 IPTV를 도입해놓고 규제문제를 논의하자는 입장을 표명하였다. IPTV의 도입 시기를 놓고 제시된 대안은 크게 네 가지였다. 먼저 제1안은 <선도입 후규제안>으로서 서로 첨예하게 대립하는 통신과 방송 융 합 서비스 문제를 풀기 위해서는 일단 IPTV 서비스를 실시하도록 한 뒤 제도정비를 하자는 입장이었다. 규제기관의 통합이 계속 늦어지면 관할권 다툼으로 인해 새로 운 융합서비스 도입이 지연될 가능성이 크므로, 일단 선 서비스를 실시하자는 것이 었다. 이는 산업적 측면의 선점효과를 강조하고 있으며, 전형적인 시장중심이론에 근거하고 있다. 유승희의 원안이나 정통부의 통신방송융합서비스(BAVS:Broadband Audio-Visual Service)안, KT의 선시범서비스 등이 모두 <대안 1>에 근거하고 있으 며, 일부 신문사와 학계 등에서도 상당히 지지를 하였다. 이와 같은 주장은 정책의 속도를 매우 중요시하고 있다는 점이 특징이다. 문제는 속도주의에 의해 나타날 수 있는 여러 가지 부작용을 고려하지 않고 있다는 점이다. 우선 현실적인 이슈로서 대규모 자본을 가진 통신사업자와 SO간에 콘텐츠 확보와 서비스 제공과정에서 일어날 수 있는 불공정경쟁에 대한 대응장치가 전혀 마련되어 있지 않다는 문제점을 간과하였다. 플랫폼사업자의 영역은 향후 방송과 통신의 양 영역에서 사업자들이 시장을 확대시킬 수 있는 블루오션적 영역으로 인식되고 있었 기 때문에 이 부분에 대한 규제원칙을 어떻게 가져갈 것인가는 매우 중요한 문제 이다. 또한 서비스의 선도입을 위해 IPTV를 통신법상의 부가통신사업자 지위를 부여하 겠다는 주장은 망 콘텐츠 전면개방의 문제점을 도외시한 결과라는 것이 방송위의

67 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 67 지적이었다. 현재 우리나라는 미국 등으로부터 방송 기간 통신분야의 전면개방을 종용받고 있으나, 외국 문화의 무차별한 진입과 인프라의 외국 소유를 억제하기 위 하여 이를 방어하고 있는 상황이다. 만약 기간통신사업자가 부가통신역무를 통해 IPTV를 실시할 경우 시장개방요구에 직면할 수밖에 없다. 현재 우리나라는 WTO의 DTA(Domestic Tariff Area), 한일 쌍무적무역협정(BIT: Bilateral Investment Treaty), 칠레 싱가포르와의 FTA 협상에서 방송과 기간통신역무를 제외한 통신서비스의 외국인 투자를 양허하였기 때문에 방송용 주파수 이외의 전기통신설비를 이용하는 방송을 융합서비스 와 같은 별도 개념으로 규정 분류할 경우 시장개방 문제에 매우 불리할 수밖에 없다. IPTV의 빠른 도입을 통해 상용화가 이루어지면 산업 유발 효과가 아주 클 것이라 고 하는 주장 역시 신중한 검토가 필요한 부분이다. 지금까지 신매체 도입 이전에 예측되었던 산업유발효과는 실제보다 과장된 경우가 많았다. 케이블업계에서는 기 존의 케이블이 디지털화하면서 추정한 산업 유발 효과와 비교하면 IPTV 서비스가 제공된다고 해도 추가적인 산업 유발 효과가 발생하지 않을 수 있다고 주장한다. 지 상파방송과 시민단체 측에서는 정부가 디지털 지상파에 대한 정책을 안정화시키는 정책을 우선시해야 함에도 불구하고 지나치게 뉴미디어를 난개발함으로써 수용자 의 경제적 권리를 침해하고 있다는 비판의 소리도 적지 않다. 제2안은 IPTV 서비스 선도입이 어려워지고 있는 상황에서 제시된 안으로서 <규 제기관간 교차 합의안>이다. 규제기관 간에 서로 권한을 나눠가짐으로써 해결하자 는 대안이다. 통신사업자에게는 IPTV를 허용하고, 방송사업자에게는 VoIP를 동시 에 허용해서 방송과 통신시장에서 실질적인 유효경쟁이 일어날 수 있도록 해야 한 다는 주장이었다. 일부 학자들의 주장도 있었으며 정통부장관의 발언에 의해서 재 확인되었다. 가장 핵심적인 이슈 중의 하나인 플랫폼규제 부문에 있어서 SO의 규제 를 완화하는 대신 통신사업자의 진입을 허용하자는 안이었다. 그러나 IPTV와 케이블TV의 인터넷전화를 교차허용하자는 정통부의 주장은 방송

68 68 위원회나 케이블TV업계가 받아들이기 어려운 안이었다. 케이블TV사업자가 인터넷 전화사업 허가신청을 한 것은 방송사업자 지위로서가 아니라 이미 인터넷접속서비 스를 허용 받은 상황에서 전기통신사업법상 해당 역무를 추가로 얻는 것이었기 때 문이다. 이는 또한 케이블TV업계에서 주장하듯이 케이블TV업계 공동설립 법인인 한국케이블텔레콤(KCT)이 이미 수행할 합법적 행정 절차와 중복되는 것이기도 했다. 교차합의안이 더욱 문제가 되는 것은 신서비스 도입에 따른 정책 현안을 정책목표 와 정책합리성으로 해결하기 보다는, 서비스의 선도입만을 위해 정부기관 간에 정 책권한을 거래하자는 인상을 주고 있어서 정책 합리성을 수반한 안이라고 보기 어 려운 측면이 있었다. 제3안은 <통치권 결정안>이다. 청와대가 나서서 규제기관간의 갈등을 조정해주기 를 바라는 안이었다. 우리 사회가 이것을 수렴할 수 있는 장치, 민주적인 시스템이 되어 있지 않기 때문에 대통령이라도 나설 수밖에 없다는 안이었다. 규제기관에서 도 통치권 결정안에 기대를 하고 있는 듯한 분위기가 나타났다. 2006년 2월 당시로 서는 이 안이 매우 유력한 대안으로 부상되고 있는 듯하였다. 그러나 이는 정치력으 로 정책을 강제한다는 단점이 있다. IPTV 도입과 관련하여 제시되어온 제4안은 <선제도정비, 후서비스 도입안>이었 다. 시간이 걸리더라도 제도를 정비한 연후에 신매체를 수용하자는 대안으로서 정 책의 점증주의를 택하고 있다. Heclo(1978)는 정책이 결정되는 과정에 관여하는 주 체들을 이슈네트워크(issue networks)라고 표현하면서 그것은 정책공동체 의 의미를 지닌다고 보았다. 정책과정은 매우 불안정하고 유동적인 정책 공동체 간의 상호작 용이다. 정책공동체인 사업자, 규제기관, 의회, 공익집단, 시민조직, 학계 등이 이슈 공동체로서 생산적 합의를 구축해야지 속도의 논리를 앞세워 상호배타적 네트워크 를 만들어나가는 것은 진정 바람직하지 않기 때문에 핵심이슈인 규제기관 통합과 IPTV 도입 문제에 대해서 규제기관들이 좀더 시간을 가지고 합의를 도모할 필요가 있다는 주장이었다.

69 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 69 의제 2: IPTV의 법적 정의 문제 <대안 1> 방송서비스로 보는 입장 <대안 2> 통신부가서비스로 보는 입장 <대안 3> 융합서비스로 보는 입장 IPTV 서비스를 법적으로 어떻게 정의하여 도입할 것인가에 대해서는 세가지의 안이 제시되었다. <대안 1>은 디지털케이블TV와 IPTV는 전송네트워크 및 전송방식에 의한 차이를 제외하고는 동일한 서비스를 제공하므로 별도의 입법이 아닌 현행 방송법의 개정을 통하여 IPTV 서비스를 규율하여야 한다는 입장이었다. 방송위의 안은 기존 방송사 업자에 대한 규제를 완화하여 경쟁력 강화를 유도한 반면, 신규 미디어진입 사업자 에게는 다양한 복수규제를 도입해 사실상 후발사업자에게는 불리하게 작용할 가능 성이 있다. 또한, 동일시장 내 전국사업자간 지배를 원칙적으로 금지함으로써 자회 사 형태의 IPTV 진입 시에도 지역사업자로 귀결될 수밖에 없으며, 행위규제를 통해 관련 전기통신설비를 유료방송사업자에게 제공하도록 함으로써 기간설비 사업자와 의 마찰이 우려되었다. <대안 2>는 통신의 부가서비스로 도입하자는 안으로서 초기 정보통신부 주장의 근간을 이루고 있다. 통신법에 의해 부가서비스로 도입할 경우 방송법상 진입규제, 소유규제, 내용규제를 받아야 하는 케이블TV에 비해 상대적으로 규제를 덜 받기 때 문에 IPTV 신규사업자에게 유리한 결과를 가져오게 된다. 정통부는 시장 경쟁 활성 화를 통한 자율적인 요금인하 유도, 신규 서비스 활성화 및 투자확대 등을 목표로 이 같은 입장을 견지하였다. <대안 3>은 IPTV를 방송과 통신이 융합된 새로운 서비스라고 보는 입장으로서, IPTV는 인터넷접속역무를 이용하여 인터넷프로토콜 방식으로 이용자의 요구에 따 라 해당 이용자에게 데이터 영상과 실시간 방송프로그램 등의 디지털미디어콘텐

70 70 츠를 복합적으로 제공하는 통신.방송 융합서비스라고 본다. 따라서 IPTV 사업은 현 행 방송법 의 체계 편입보다는 기존의 방송사업에 대한 수직적 규제틀에서 벗어 나 융합환경에 대응한 규범을 마련하여야 하고 다양한 사업자들이 IPTV 시장에 참 여할 수 있도록 해야 한다는 입장이다. IPTV 서비스 성격에 대한 논쟁에서 정보통신부는 IPTV 매체의 성격을 인터넷 (통신)과 TV가 접목되어 양방향성, 이용자선택성, 서비스의 다양성을 특징으로 하 는 대표적인 방송ㆍ통신 융합서비스 로 정의하였다. 인터넷 망을 이용한 양방향성, 이용자 참여와 선택 허용, 무한한 개수의 채널 수용 가능, 다양한 응용서비스의 발 전가능성이 특징이라고 설명하였다. 그러나 IPTV 갈등을 중재 관리하기 위해 구성된 국무조정실 산하의 방송통신융 합추진위원회( )에서는 서비스 성격은 방송이 주 서비스, 통신이 부수적 서 비스 로 정의하고 방송사업자(플랫폼) 로 분류하여, 실시간방송과 VOD에 대해 허 가면허를 받도록 하는 다수 의견을 제시하였다. IPTV를 실시간 방송서비스를 주요 서비스로 하고 부가통신 서비스와 함께 제공되는 결합서비스로 인식하여 케이블과 주된 경쟁관계를 형성하고 있다고 본 것이다. 의제 3: IPTV 규제의 원칙 <대안 1> 동일서비스 동일규제원칙 <대안 2> 규제완화 원칙 IPTV를 도입할 경우 경쟁사업자인 케이블TV사업자와 IPTV사업자의 규제를 어떻 게 할 것인가에 대한 세부적인 이슈는 큰 틀에서 두 가지의 대안으로 나뉘어졌다고 볼 수 있다. <대안 1>은 동일서비스 동일규제원칙을 주장하는 방송위원회와 케이블TV사업자 의 주장이다. 방송위는 KT를 자회사로 분리 진입시키고, IPTV 사업초기 망개방을

71 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 71 해야 다양한 서비스 사업자가 출현해 경쟁이 활성화되고, 이로서 시장의 효율성과 국민의 미디어 선택권이 보장될 것으로 보고 있다. 이는 인터넷전화 활성화, 초고속 인터넷 부가통신역무화, 통신업계 내외부의 공정경쟁 환경을 고려한 결합판매 규제 완화를 주장하는 입장과 같다. <대안 2>는 IPTV는 대폭적인 규제완화를 통해 진입할 수 있어야 한다는 주장이 다. 이는 시장중심이론에 입각한 이론으로서 산업적 발전에 의미를 두고, 규제완화 를 주장하고 있다. IPTV 도입에 대해서는 21C 국가 신성장 동력으로 부상하고 있 는 IPTV 등 통신방송융합서비스의 조기 활성화를 통해 콘텐츠 기기산업 등 IT 산 업의 전체적인 선순환 구조를 지속 발전시킬 수 있도록 유도하는 것 이 목적이라는 것이다 KT가 본사 차원에서 IPTV에 진출하고 망개방은 일정시간이 지난 후 해야 경제적 인 효율성이 커지고 통신회사에 망을 고도화할 유인을 줄 수 있다는 게 정통부 생각 이었다. 이는 인터넷전화(VoIP) 연착륙 정책이나 이동통신 MVNO(가상이동망사업) 도입 지연, 초고속인터넷 기간역무화, VoIP 활성화없는 통신 결합판매 규제완화 등 정통부의 다른 정책들과 맥을 같이한다. IPTV사업자는 통신사업자나 방송사업자가 아니라, 수평적규제체계(전송 콘텐츠)에서 전송사업자에 해당하며, 방송프로그램 을 기획ㆍ제작ㆍ편성하기 위해서만 방송법상 방송사업자 지위를 별도로 획득하는 것을 인정하였다. 그래서 방송법도 통신법도 아닌 제3의 광대역융합서비스사업법안 이 필요하다고 주장하였다. 3. 단계별 갈등분석 김동욱 외(2008)는 IPTV의 법제화 과정을 분석하면서 갈등기간을 3년간으로 보고 3기로 구분하였다. 국무조정실의 멀티미디어 정책협의회와 기관 간 조정 시기 (2004.9~2006.2)를 제1기로 구분했고, 방송통신융합추진위원회 시기(2006.3~2007.4) 를 제2기로, 국회 방송통신특별위원회 시기(2007.4~)를 제3기로 나누고 있다. 그러

72 72 나 사실상 IPTV를 둘러싼 갈등은 2003년 7월부터 갈등의 씨앗을 배양하고 있었으 며, 갈등이 표면화되기 시작한 것이 2004년부터라고 할 수 있다. 본 연구가 정리한 갈등발전단계에 따라 다음과 같이 5단계로 IPTV의 갈등단계를 분류하였다. 1단계 : 갈등전 단계( ) 2단계 : 갈등상승국면 ( ) 3단계 : 위기국면 ( ) 4단계 : 결말국면 ( ) 5단계 : 갈등이후 단계 ( 현재) 가. 1단계 : 갈등전 단계( ) 2003년 7월, 방송위원회는 주요 현안 과제로 <방송법 개정>을 추진, 방송과 통신 의 융합현상에 따라 나타나는 방송과 통신의 경계영역 서비스를 방송법의 규범체계 내에 규율하기 위하여 별정방송사업자의 개념을 신설하여 관련 진입절차 및 역무범 위를 규정하하고, 문광부, 정통부 등 관계부처로부터 의견을 수렴하게 된다. 방송위 원회는 IPTV에 종합유선방송 사업을 적용시 IPTV사업 확산에 어려움이 예상되므 로 별정방송사업 도입을 통해 최소한의 공익성 공공성 확보 및 매체간 균형발전 을 도모하는 것을 검토하였다. 더 나아가 1개 사업자가 전국 사업형태를 취하는 IPTV사업자의 경우 종합유선방송사업 관련 규정 적용시 방송법 제8조(소유제한)에 의한 겸영제한으로 사실상 사업활성화에 차질을 우려하였다. 이에 방송위원회는 방 송법 테두리 내에서의 별정방송사업 도입을 위해 정보통신부에 협조를 요청한 것이 다(정재하, 2007). 그러나 동년 10월 15일 제2차 방송통신정책협의회에서 정통부가 정통부로의 방송 사업 허가권 일원화, 방송의 정의 및 사업자 분류제도의 현행 유지, 별정방송사업 도입 반대 등과 방송위 조직운영에 대한 비합리적인 의견을 제시하자 강력한 유감 을 표명하였다. 그리고 이는 방송법 개정취지 또는 사실관계 등에 대한 오인에서 비

73 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 73 롯된 것으로 지적하고, 이해 증진을 위한 실무협의를 확대하는 것이 필요하다는 의 견을 제시하였다. 이와 동시에 정통부는 방송 통신융합서비스법 의 별도 제정을 제안하는 의견을 제시하였고, 방송위는 융합서비스사업법 제정의 실효성에 문제점을 지적하고, 정통 부가 방송법 개정에 적극적으로 협조하여 합리적 해결방안을 모색하는 것이 바람직 하다는 의견을 제시하였다. 그리하여 2004년 2월 방송법을 개정하면서 기존의 사업자체계를 그대로 유지하였 으며, 주장했던 별정방송 개념은 포함시키지 않았다. 양 부처간의 갈등이 표면적으 로는 일단락되는 듯한 국면을 보여주었으나, IPTV 서비스 도입에 대한 정책적 진전 은 전혀 이루어지지 않은 채 방송진영과 통신 진영으로 나뉘어 끊임없는 논쟁만이 계속되는 사회적 상황이 지속되었다. 나. 2단계 : 갈등상승국면 ( ) 어떤 형태로든 정책적 진전이 이루어져야 한다는 여론이 비등해지면서 마침내 동 년 2004년 11월 29일 국무총리 산하에 국무조정실 주재로 멀티미디어정책협의회 가 구성되어, 법제 마련을 위한 범정부적 차원의 논의가 계속되기 시작하였다. 정통 부를 비롯해 연구기관인 KISDI, 통신사업자인 KT와 하나로텔레콤, 방송업계에서는 방송위원회와 디지털추진위원 등이 참여하였고, 국무조정실에서는 규제기획관, 산 업심의관, 전문위원이 참석하였다. 그러나 사실상 이때부터 양 진영의 갈등은 표면 화되고 본격화되기 시작하는 단계에 이르게 된다. 2004년 12월, 케이블TV협회는 방송위원회에 IPTV에 대한 케이블TV업계 입장 이 라는 의견서를 제출하면서 IPTV 서비스의 성격에 대한 유권해석을 공식적으로 질 의하였으며, 방송위원회는 답변자료( )를 통해 IPTV는 방송영역이라고 입 장을 표명하였다(디지털타임스, ). 2005년 1월 7일 개최된 제2회 멀티미디어정책협의회 는 서로의 입장만 확인한 채 논의의 진전없이 폐회되고 말았다. 이 자리에서 방송위원회는 IPTV가 시청자 입

74 74 장에서 방송법의 종합유선방송사업과 동일해 방송 역무임을 주장했고, 정보통신부 는 IPTV가 원활히 도입될 수 있도록 규제완화가 필요하며, 이를 위해 전기통신사업 법상의 부가통신역무로 규정하는 게 바람직하다는 의견을 밝혀 방송-통신계의 첨예 한 입장차를 재확인하였을 뿐이다(디지털타임스, ). 그러자 2005년 1월 13일 케이블TV 협회는 IPTV도입에 반대하는 기자회견을 열 고, 방송ㆍ통신 융합 서비스에 관한 법ㆍ제도 정비가 미비한 상황에서 산업적 논 리만으로 추진되는 IPTV 서비스에 반대한다 는 입장을 밝히게 되었으며, 다음날 KT는 전경련 포럼에서 KT의 미래 5대 성장산업중 하나가 IPTV임을 분명하게 밝히 면서 양 사업자의 경쟁과 갈등이 표면화되기 시작하였다. KT의 IPTV사업 발표가 있던 같은 날, 방송진영에서는 전국언론노동조합까지 가 세하여 IPTV 관련 성명서를 발표하였다. IPTV 사업에 KT, 하나로통신 등 통신사 업자들의 참여가 방송 난개발을 부른다... 통신사업자의 방송시장 진출은 사회적 합 의를 거쳐 중장기적 매체정책에 따라 공공성과 공익성이 보장되는 틀 내에서 이루 어져야 한다 는 내용이었다. 이처럼 갈등이 확대되면서 2005년 1월 25일 열린 멀티미디어협의회 제3차 회의 역시 부처간 갈등으로 인해 아무런 진전이 이루어지지 않았다. 정책기관에서의 갈등이 조정되지 않은 상태에서 시장에서 사업자들간의 갈등은 지 속되었다. 케이블TV 업계는 정보통신부에 디지털케이블TV가 활성화되는 오는 2010 년까지 IPTV 본방송을 유예해줄 것을 건의했다. IPTV는 디지털케이블TV 방송과 유 사한 서비스인만큼 형평성 차원에서 디지털케이블TV 방송이 활성화되는 2010년 정 도까지 IPTV 본방송이 유예되어야 한다는 주장이다. 또한 하나로텔레콤이 2006년 6 월 상용화한 통신망 VOD서비스인 하나TV 는 케이블TV(SO)업계의 강력한 반발에 부딪혀 법정 공방으로까지 넘어갔다. 반면 KT 관계자는 IPTV 도입을 지연하는 일은 첨단 IT기술 발전을 막고 소비자에게 해를 끼치는 일이라고 주장하였다. 정인숙 정상윤 (2005.1)은 이 시기에 방송사업자(KBS, MBC, SBS, 스카이 라이 프, 케이블TV협회), 통신사업자(KT), 정책기관(방송위원회, 정통부), 지역방송협의

75 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 75 회, 방송영상산업진흥원 등 총 10개의 방송 통신사업자 및 규제기관에 소속되어 있는 전문가들을 대상으로 심층면접조사를 실시하였다. IPTV의 규제 문제는 진입 규제, 소유규제, 내용규제 등으로 나누어 볼 수 있는데 이에 대해서는 사업자와 정 책기관에 따라 매우 다양한 입장을 가지고 있는 것으로 나타났다. 그리고 양 기관을 바라보는 언론의 보도태도 역시 두 규제기관간의 대결적 구도 를 유도 심화시키는 듯한 양상이 나타나고 있다고 지적하였다. 18) - 정보통신부관계자는 방송위가 와이브로와 HSDPA를 방송법으로 규제하겠다는 것은... BAVS에 대한 대응차원에서 내놓은 것으로 통방융합서비스에 대한 제도 적 틀을 만들지 않겠다는 것과 다름없는 발상 이라고 비판했다(연합뉴스, ). - 융합법제를 둘러싼 두 기관 부처 사이의 정면 승부 의 서막이 올랐다 (방송위- 정통부 융합관련법 정면승부 ( ). 미디어오늘 ). -2월 임시국회에서 통신방송융합서비스(BAVS) 법안 입법화를 추진해 온 정보통 신부는 와이브로, HSDPA를 통한 방송까지 방송위원회가 방송법 규제 대상에 포 함하는 법률개정안을 준비하면서 망연자실한 모습이다 (2월 임시 국회 입법은 물 건너간듯...국제경쟁 실기 우려 ( ). 연합뉴스 ). - 방송위, 와이브로.HSDPA도 태클 ( ). 한국경제신문. - 통신의 방송 때리기 효과 있을까 ( ). 연합뉴스. 2005년 2월 15일, 정통부장관은 IPTV를 실시간 방송이 아닌 사용자 주문에 따라 콘텐츠를 제공하는 이른바 icod(주문형인터넷 콘텐츠, Internet Contents on Demand) 로 수정해야 한다는 입장 표명(연합뉴스, )을 하게 된다. 이에 대 해 2005년 3월 11일 방송위원회 위원장은 개구리를 두꺼비라고 부른다고 해서 개 구리가 두꺼비가될 수 없듯이 icod로 부른다고 통신이 될 수는 없다 (전자신문, )는 날카로운 대립각을 세우게 된다. 방송위원회에서는 IPTV가 방송이라는데 공감대가 형성되었다며 빠른 도입을 위 18) 밑줄친 부분은 양기관의 대립을 극명하게 보여주는 언론의 시각을 강조한 부분이다.

76 76 해 정보통신부와 새로운 개념의 방송사업으로 도입을 논의할 방침이라고 밝히고, 다만 도입 활성화를 위해 대기업의 참여와 외국인 지분 제한 완화 등의 규제완화를 도입할 수 있다고 설명하였다. 정통부는 IPTV가 방송과 통신의 성격을 모두 포괄하 고 있어 한 부문으로 일방적으로 규제할 수 없어 논의를 더 해봐야 한다는 입장이지 만, 기존 방송의 재송신과 별개로 주문형 비디오(VOD)는 우선 실시할 수 있어야 한 다고 강조하였다(전자신문, ). 그 후 2005년 3월 10일 방송위원회가 인터넷 프로토콜 TV를 종합유선방송사업과 동일한 부문으로 분류, 곧 별정방송 으로 규정하는 방송법 개정을 추진할 방침임을 밝혀 정보통신부와 또 다시 충돌하기 시작하였다(연합뉴스, ). 2005년 3월 30일 방송위원회는 IPTV 시범사업을 자체 추진하는 등 IPTV를 방송서비스로서 직접 규제 진흥하겠다는 방침을 밝혀, 정보통신부와의 통신 방송 융합주도권 전쟁에 선전포고를 하였다. 이에 대해 정통부는 국무조정실의 정책조정이 끝나지 않은 상태 에서 행정기구가 아닌 방송위가 일방적으로 산업진흥을 추진할 수 없다는 반대의사 를 표명함으로써 정면충돌이 불가피해지는 상황이 되었다(전자신문, ). 급기야 2005년 4월 6일 정통부는 IPTV 시범사업을 독자 추진하겠다는 방송위원 회의 방침에 맞서 국무조정실 멀티미디어정책협의회에 조정을 신청하였으며 국무 조정실 측은 4월말께 정통부의 제안 안건을 포함, 멀티미디어정책협의회를 개최할 계획이라고 밝혔다. 정통부는 여기에 한걸음 더 나아가 2005년 4월 11일 IPTV 등 융합서비스 활성화를 위해 융합서비스에관한특별법 초안을 마련하고 국회와 사전 협의에 나서는 등 방송시장 선( 先 )규제완화 카드를 내세워 공세적인 자세로 입장 을 선회하였다(전자신문, ). 멀티미디어정책협의회에서는 정통부를 비롯해 연구기관인 KISDI, 통신사업자인 KT와 하나로텔레콤, 방송업계에서는 방송위원회와 디지털추진위원이, 국무조정실 에서는 규제기획관, 산업심의관, 전문위원이 참석하여 논의를 하였지만 대체로 각 규제기구의 입장을 확인하는 선에서 논의가 그치고 말았다.

77 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 77 다. 3단계 : 위기국면 ( ) 양 부처간의 갈등을 조정 관리하기 위하여 구성된 멀티미디어협의회가 실질적 인 역할을 할 수 없게 되자 방송위원회는 방송법으로 정보통신부는 광대역융합서비스 법(BCS)이라는 별도법을 추진하면서 IPTV를 둘러싼 새로운 국면에 돌입하게 된다. 2005년 10월 과학기술정보통신위원회의 유승희 의원이 정보미디어사업법안 을 대표발의하고, 11월에는 문화관광위원회의 김재홍 의원이 방송법 일부개정법률안 을 대표발의하였다. 그러나 양 부처간의 입장 차이로 입법화되지 못하였다. 그러나 2006년 초반부터 양 부처의 입법 논쟁은 다시 시작되었다. 방송위원회는 다시 2006년 1월 26일 정책토론회에서 IPTV를 통신망 이용 방송서비스 로 규정하 고 도입방안을 제시하였다. 이에 따르면 방송통신융합에 대한 방송위원회의 정책 기조는 <표 4-4>에서 보는 것과 같이 지금까지의 방송정책의 기본틀과 매우 다른 개혁적 관점으로서 가입자 기반 규제 원칙 을 제시하고 있다. 한 언론의 평가(전자 신문, )에 따르면 이는 지금까지 중앙의 지상파 방송사를 정점에 놓은 지역 방송사업자 육성 이었으나, 새로 구상하는 정책은 지역은 배려하되, 원칙은 플랫폼 간 공정경쟁을 위한 가입자 규제 로 해석되고 있다. <표 4-4> 방송위원회의 통신망 이용방송서비스 도입방안 개요(2006.1) 시장 구도의 이분화 : 고정시청시장 대 이동시청시장 고정형 : 지상파, 케이블TV, 위성방송, IPTV 이동형 : 지상파DMB, 위성DMB, 와이브로 19), HSDPA(고속하향패킷접속) 20) 플랫폼 구도의 삼분화 유료 유선 (케이블TV, IPTV) 유료 무선 (위성TV, 와이브로, HSDPA, 위성DMB) 무료 무선 (지상파TV, 지상파DMB) 콘텐츠-플랫폼-네트워크-단말기 산업간의 균형 발전 동일서비스 동일 규제원칙 : 규제의 형평성과 일관성 전국단위 시장 규제 플랫폼 부문의 겸영규제 등 사전규제 콘텐츠 부문의 과도한 여론지배력 규제

78 78 방송위원회 입법안(2006a)에 의하면 방송위원회의 규제개혁방향은 기본적으로 상 황이론에 근거하고 있다. 신규서비스에 대한 규제의 수준이나 접근방식은 해당국가 의 사회적, 문화적, 경제적 상황이나 매체환경에 따라 다른 형태로 나타나고 있으므 로 국가별 특수성을 고려하지 않고 무조건 규제가 없다 라는 식의 접근방식은 바람 직하지 않다는 입장이다. 이러한 입장은 방송통신융합에 대한 기본적 규제방향에서 도 나타나고 있다. 방송규제의 주요 목적인 과도한 여론지배력 형성의 방지와 다양 성의 확보인 점을 감안, 콘텐츠 시장에서의 과도한 시장지배력 형성에 대해 사전규 제한다는 방침이다(방송위원회, 2006b). 한편 2006년 2월 현재 정통부는 IPTV를 포함한 융합서비스에 대한 규제내용을 담 고 있는 광대역융합서비스법(BCS법) 제정을 위해 당정협의를 요청하였다(디지털데 일리, ). 21) 정통부가 추진하고 있는 BCS법안은 IPTV라는 용어를 배제하는 대신 인터넷 등 통신서비스 주문형 콘텐츠 서비스 실시간 방송(스트리밍) 등 신규 융합서비스를 포괄적으로 수용하고, 초고속인터넷(FTTH) 와이브로 WCDMA(HSDPA) 등 광대역통합망(BcN) 환경으로 진화하는 통신서비스의 발전추 세를 감안, 각종 멀티미디어 콘텐츠 서비스를 광범위하게 수용한다는 취지인 것으 로 알려졌다(전자신문, ). 또한 일각에서는 이 법안이 지난 10년간 통신정 책의 근간이었던 설비기반 경쟁원칙 을 서비스 기반 경쟁원칙 으로 전환하는 것이 라는 평가를 내리기도 하였다(전자신문, ). 22) 19) 그러나 와이브로의 경우 1천억원에 가까운 출연금을 내고 사업권을 받은 만큼 방 송법 규제를 받게 되면 이중규제라고 KT, SKT는 주장하였다(아이뉴스24, ). 20) HSDPA(High Speed Downlink Packet Access), 즉 고속하향패킷접속은 3세대 이동 통신 기술인 W-CDMA나 CDMA보다 훨씬 빠른 속도로 데이터를 주고 받을 수 있 는 3.5세대 이동통신방식이다. 21) 법안의 세부적 내용은 2006년 3월 2일 당정간담회에서 공개하겠다는 입장을 발표 하였다(아이뉴스24, ). 22) 그러나 정통부는 정통부 홈페이지에 해당 신문의 기사 내용이 정통부의 입장과

79 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 79 BCS법안은 전형적으로 정책의 속도주의를 강조하고 있다. IPTV 등 차세대 통신 ㆍ방송 융합서비스의 조기 도입을 통해 국내 IT성장동력 확보와 국제경쟁력 강화를 이뤄야 한다는데 초점이 맞춰져 있다. 이종걸 의원실 관계자는 IPTV는 기술적인 문제가 아니라 정부내 관할 다툼으로 상용 서비스 시기가 늦어지고 있는 대표적인 사례 라면서 통신ㆍ방송 융합서비스에 대한 법과 제도 정비를 서둘러 이 분야에 대한 우리 기업들의 국제경쟁력을 키워야 한다 고 말했다(매일경제, ). 이러한 정통부의 입장에 대해 공정거래위원회 역시 통신방송융합서비스를 조속 히 허용하고 이중적 차별적 규제를 해소해야 한다 는 입장을 보임으로써 정통부의 안에 동의하고 있다는 입장을 표명하였다(김병배, 2006; 한국경제신문, ). 방송법안과 BCS법안에서 규율하게 될 케이블TV(SO)와 IPTV의 규제 차이는 <표 4-5>에서 보는 것과 같이 매우 대조적인 것이었다. <표 4-5> 방송법안과 BCS법안의 차이 구분 케이블TV(SO) (관할) IPTV(BCS사업자) (관할) 사업 구역 진입 심사 지역 (77개 구역) - 전국 - 허가제 (방송위가 실질적 허가권 행사) 방송위 (추천) 정통부 (허가) 등록제 정통부 (방송위 협의) 전국 1/5(최대15개 구역) - 없음 - 소유 구제 외국자본/신문통신사 제한 방송위 방송법 동일 PP겸영 제한(20%) 방송위 방송법 동일 정통부 (방송위 협의) 정통부 (방송위 협의) 전혀 다르다는 내용의 해명기사(통신 규제정책 방안 단계적 추진, 2006, 1, 17)를 발표하기도 하였다.

80 80 구분 케이블TV(SO) (관할) IPTV(BCS사업자) (관할) 편성 규제 의무재송신/재송신승인 방송위 방송법 준용 편성비율/의무채널 구성 방송위 보도 종합PP 제한 직접사용채널 제한 방송법 준용 부가통신사업자 = 보도 종합PP 방송위 데이터 영상 직접사용채널 방송위 (정통부 협의) 방송위 (정통부 협의)? 광고 규제 광고시간, 횟수 제한 방송위 방송법 준용 방송위 (정통부 협의) 내용 규제 방송위원회 방송위 방송법 준용(실시간 방송) 정보윤리위 심의(부가통신) 방송위 정통부 요금 규제 승인 (방송위) 방송위 신고 정통부 (방송위 협의) 기술 기술기준준수 및 정통부 없음 - 규제 준공검사 방송 발전 납부(매출액의 6% 내) 방송위 없음 - 기금 * 출처: 정재하 (2007) 양 부처의 주장을 대변하는 입장의 입법안이 국회에서 발의되고 있는 가운데, 2006년 7월 하나로텔레콤은 하나TV 서비스를 개시하였으며, 동년 9월에는 KT가 메가TV 서비스를 개시하여 법적 토대가 마련되지 않은 상태에서 pre-iptv는 진행 되어 시장과 규제의 혼란은 더욱 고조되었다. 그리고 이 같은 갈등위기 국면을 타개하기 위해 정부는 2006년 7월 28일 국무총 리 산하에 자문기구로서 방송통신융합추진위원회(또는 융추위)를 구성하였다. 융추 위는 14명의 민간위원과 정통부장관, 방송위원장 등 6명의 당연직 위원 등 총20명 으로 구성되었으며, 2007년 말까지 활동하는 것으로 규정하였다. 융추위의 과제는 방송통신융합에 대한 국가 로드맵을 제시하고 정부 일정에 맞추어 세 가지의 정책

81 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 81 대안을 마련하는 것이었다. 첫째, 방송과 통신으로 각각 분리되어 있는 규제기구를 개편하여 2007년 상반기 중 통합규제기구를 출범하는 것, 둘째, 시장의 요구가 높고 산업적 효과가 큰 주요 현안에 대해서는 최대한 신속하게 해결방안을 마련, 시행하 는 것(IPTV는 2006년 중 시범서비스를 실시하고 정기국회에 관련법안을 제출, 2007 년중 상용서비스 제공 기반 구축), 셋째, 사업분류체계, 사업지배구조 개편 등 나머 지 쟁점도 2007년 상반기중 위원회에서 결론을 내리면 2007년 하반기까지 후속조치 를 시행, 방송통신융합 전반에 대해 이번 정부에서 마무리한다는 계획이었다. 라. 4단계 : 결말국면 ( ) 법제화의 결말은 국무총리 산하에 구성된 방송통신융합추진위원회에서 2007년 4 월 IPTV와 관련해 방송이 주, 통신이 부수적 서비스 라고 규정한 법안을 내놓으면 서 마무리에 접어들기 시작하였다. 2007년 4월 방송통신융합추진위원회에서는 각각 의 쟁점 이슈에 대해 다음과 같이 다수안과 소수안의 의견을 제시하였다. 서비스 성격 : 방송이 주서비스, 통신이 부서비스 가 다수의견 사업자 규제체계 : 방송플랫폼사업자 기준의 3분류 가 다수의견 사업자 면허방식 : 실시간 방송과 VOD 등 모두에 허가제 적용이 다수안으로 채택 사업권역 : 전국권역 적용 이 다수안 진입제한 : 대기업과 지배적 통신사업자에 대한 진입규제를 없애는 쪽이 다수의 견. 일간신문과 뉴스통신에 대해서는 49% 이하로 제한 하자는 의견이 다수안. 외국자본 지분제한 기준조항: 전기통신사업법과 방송법 중 후자가 채택 전기통신사업법에서는 의제 외국인이 1% 미만 주식을 소유했을때 외국인으로 보지 않지만 방송법에서는 모두 외국인으로 간주한다 시장점유율 규제 : 유료방송시장(아날로그 디지털케이블TV+위성방송+IPTV) 기준 33% 가 다수안 망 동등접근권 : IPTV 사업자가 보유한 망에 대해 다른 IPTV 사업자가 차별받지 않고 접근할 수 있도록 보장하는 망 동등접근권 에 대해서는 사업 면허시 모든 사업자 에게 적용하는 방안이 다수안 콘텐츠 활성화 의무 : 심사기준 명시+허가추천시 조건부여+콘텐츠발전재원 마

82 82 련 이라는 문화관광부의 건의가 다수안으로 채택 그러나 여전히 양측의 대립은 지속되었고 마침내 갈등관리의 마지막 공은 국회 방송통신특별위원회로 넘어갔다. 2007년 6월과 7월에는 <표 4-6>에서 보는 것과 같이 국회 방송통신특위를 중심으로 홍창선, 서상기, 유승희, 이광철 의원 등 IPTV 를 새 틀에서 규정하는 4개 법안과 손봉숙, 김재홍, 지병문 의원의 3개 방송법 개정 안이 잇따라 발의됐다. <표 4-6> IPTV 관련 법안 상정 건 명 의안번호 발의자 (제출자) 회부일 회의 경과 광대역통합정보 홍창선 통신망 등 이용 제176846호 의원 방송사업법안 등 23인 제268회 국회(임시회) 제8차 전체회의 ( ) 상정 - 제268회 국회(임시회) 제10차 전체회의 ( ) 대체토론 - 제269회 국회(정기회) 제2차 법률안심사 소위 ( ) 상정 손봉숙 방송법 일부개정법률안 제176856호 의원 등 18인 디지털미디어 서비스법안 제176931호 서상기 의원 등 31인 정보미디어사업 제172929호 법안 유승희 의원등 19인 정무위원회에 회부된 본 제정 법률안이 국회 방송통신특별위원회가 설 치됨에 따라 동 위원회에 회부됨 - 제268회 국회(임시회) 제9차 전체회의 ( ) 상정 - 제268회 국회(임시회) 제10차 전체회의 ( ) 대체토론 - 제269회 국회(정기회) 제2차 법률안심사 소위 ( ) 상정

83 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 83 건 명 의안번호 발의자 (제출자) 방송법 일부개정법률안 제173489호 김재홍 의원등 21인 유 무선 이광철 멀티미디어방송 제177005호 의원 등 사업법안 26인 회부일 회의 경과 문화관광위원회에 회부된 본 개정법률안이 국회 방송통신특별위원회 가 설치됨에 따라 동 위원회에 회부됨 - 제268회 국회(임시회) 제9차 전체회의 ( ) 상정 - 제268회 국회(임시회) 제10차 전체회의 ( ) 대체토론 - 제269회 국회(정기회) 제2차 법률안심사 소위 ( ) 상정 - 제268회 국회(임시회) 제9차 전체회의 ( ) 상정 - 제268회 국회(임시회) 제10차 전체회의 ( ) 대체토론 - 제269회 국회(정기회) 제2차 법률안심사 소위 ( ) 상정 지병문 방송법 일부개정법률안 제177109호 의원 등 10인 제269회 국회(정기회) 제2차 법률안심사 소위 ( ) 상정 그러다가 제269회 국회(정기회) 제12차 방송통신특별위원회( )에서 7건 의 법률안에 대해서는 본회의에 부의하지 아니하기로 하고, 법안심사소위원회에서 마련한 대안을 위원회안으로 제안하기로 하여 의결하였다. 그러나 5개월 간의 진통 끝에 법안을 마련했지만 기구법 등 현안마다 의원들간 입장차이로 국회통과가 계속 미뤄졌다. 이에 따라 방송통신특위는 의견조율이 어려운 기구법은 2008년 3월 논의 하기로 하는 대신 비교적 합의점을 찾기 쉬운 IPTV 법안은 2007년 12월 28일 마지 막 임시국회 본회의에서 통과되었다. 이로써 정보통신부, 방송위원회, 공정거래위원회 등 부처간 이견으로 4년 간 지루 하게 끌어온 IPTV 법제화가 일단락됐다.

84 84 마. 5단계 : 갈등이후 단계 ( 현재) 비록 IPTV 법안이 국회를 통과했지만 논란의 불씨가 완전히 사그라진 것은 아니 었다. 정통부와 방송위 등 관계 부처간 이견이 여전한 데다 IPTV 법안을 관장할 기 구가 아직 설립되지 않은 단계에서는 IPTV를 둘러싼 논쟁은 새해에도 계속될 전망 이라는 의견이 제시되었다(아시아경제, ). 방송위원회와 정보통신부의 IPTV법 시행령 초안에서는 양 기관이 허가 유효 기 간, 사업권역, 지배력전이방지, 콘텐츠동등접근, 채널 운용 등 민감한 부분마다 서로 다른 입장을 견지하였다. 방송위원회는 시행령 초안에 방송위원회와 정보통신부로 분리해 명시한 반면, 정보통신부는 신설되는 방송통신위원회로 일원화한 것부터 차 이를 보였다. 양 기관이 가장 큰 입장 차이를 보이는 것은 콘텐츠 부분이다. 한국방송영상산업진흥원(KBI)이 2008년 5월 8일 개최한 IPTV 도입과 콘텐츠산 업 활성화를 위한 법제도 방안 전문가 포럼에서는 콘텐츠 동등 접근 문제 등 방송 통신위원회가 내놓은 IPTV법 시행령의 모호함을 지적하는 목소리들이 높았다.v IPTV 콘텐츠사업자의 법적 지위 규정의 모호성, 경쟁상황평가위원회의 구성과 운영 에 콘텐츠 사업자의 입장을 반영할 수 없는 점, 회계분리만으로 시장지배력 전이 방 지를 하도록 한 규정의 실효성, 전기통신설비 동등제공의 범위와 기준의 구체성 결 여, 콘텐츠 동등접근의 범위와 기준의 명확성 부족 등이 주요 쟁점으로 부각되었다. 시행령에 대한 여러 가지 논란을 거쳐 마침내 2008년 5월 19일 시행령이 입법예 고되었으며, 동년 8월 12일 시행령이 공포되었다. 시행령은 IPTV 종합편성과 보도 전문 콘텐츠 사업의 겸영이나 지분 소유를 금지하는 기업집단의 기준을 자산총액 10조원 이상인 상호출자 제한 기업집단과 그 계열 회사로 정했다. 또, 지배적 사업 자의 경쟁 우위를 방지하기 위해 IPTV 관련 회계와 다른 사업의 회계를 구분해 처 리하도록 하고, 회계년도가 종료된 뒤 3개월 안에 영업 보고서를 방송통신위원회에 제출하도록 했다. 이전까지 자산총액 3조원 미만인 상호출자제한 기업집단까지만 사업허가를 냈던 것을 대폭 완화한 것이다.

85 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 년 9월 8일에는 방송통신위원회가 IPTV 제공사업자로 KT LG데이콤 하나 로텔레콤 등 3사를 선정했다. 선정 3개사에 신청허가 사실을 통보한 후, 1개월 이내 에 허가서를 교부하고, 이용요금을 승인하면 10월부터 상용서비스를 시작한다는 계 획이었다. <표 4-7> IPTV 도입갈등의 전개과정 단계 시기 주요 사건 갈등전 단계 갈등상승 국면 위기국면 방송위, IPTV를 별정방송 으로 규정한 방송법 개정 추진 정통부, 반대 입장 표명 방송위, 별정방송 삭제하고 방송법 개정 국무총리 산하에 멀티미디어정책협의회 구성 케이블TV협회, IPTV 서비스에 대한 유권해석 요청 방송위, 케이블TV협회의 유권해석에 IPTV서비스를 방송 으로 규정 케이블TV협회, IPTV 도입에 반대하는 기자회견 KT, IPTV 서비스 도입 발표 정통부, IPTV에서 방송적 요소를 없애기 위해 IPTV를 icod로 명명 방송위, IPTV를 별정방송을 분류한 방송법 개정안 재 추진 방송위, icod로 부른다고 통신이 될 수없다고 반박 정통부, 멀티미디어정책협의회 에 조정 신청 국회 과기정위, 정보미디어사업법안 발의 국회 문광위, 방송법 일부개정법률안 발의 방송위, IPTV를 통신망을 이용한 방송서비스 로 규정 정통부, 광대역융합서비스법(BCS법) 제정을 위한 당정협 의 요청 하나로텔레콤 하나TV 서비스 개시 국무조정실 산하에 방송통신융합추진위원회 구성 KT, 메가TV 서비스 개시

86 86 단계 시기 주요 사건 결말국면 갈등이후 단계 현재 방송통신융합추진위원회에서 다수안에 기초한 법안 제시 국회 방송통신특별위원회에 7개안 발의 국회 방송특위에서 7개안 대신 마련한 대안을 의결 인터넷멀티미디어방송사업법안 방송통신특위 전체회의 통과 인터넷멀티미디어방송법 국회 통과 IPTV 시행령 입법 예고 IPTV 시행령 공포 방송통신위원회, IPTV 사업허가 기준 고시 방송통신위원회, IPTV 사업자 선정 4. 갈등관리 평가 가. 의제별 갈등관리 평가 (협상결과 평가) 의제 1 : 도입 시기 IPTV 도입 시기에 대한 협상 결과는 사실상 <대안 1>을 선택하였다고 할 수 있 다. <대안 4>(선제도 정비, 후서비스 도입안)를 일부 절충한 면도 없지 않지만, 기존 방송법을 개정하여 도입하는 방안은 채택되지 않고, 별도법에 의해 서비스 도입을 결정하였다는 점에서 볼 때는 사실상 <대안 1>에 가깝다고 볼 수 있다. 규제기관의 통합이 늦어지는 상태에서 관할권 다툼으로 인해 새로운 융합서비스 도입이 지연될 가능성이 크므로, 일단 선 서비스를 실시하자는 의미에서 별도법을 제정하고, 통합 기구가 설립되기 전까지 한시적인 특별법 체제를 가져간다는 안으로 결정되었기 때 문이다. 이후 사업자 허가 등 시장에서의 절차가 신속하게 이루어졌다는 점에서 <대안 1> 의 선택은 단기적인 효과는 있었다고 볼 수 있다. 그러나 정책적 세부 이슈들에 대 해서는 충분한 논의나 문제해결이 이루어지지 않은 채 뒤로 미뤄짐으로써 시행령 제정에서 갈등이 재연되었으며, 그 같은 갈등은 결국 시행령 제정 이후에도 계속되

87 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 87 고 있는 상황을 낳고 있다는 점에서는 <대안 1>이 최선의 선택은 아니었다고 평가 할 수 있다. IPTV의 산업적 효과에 대한 과잉기대, 유료방송시장에 대한 국가적 로 드맵 미비, 시장의 경쟁영향평가 미시행 등에 대한 지적이 있지만, 신속한 정책집행 의 관점에서 의미 있는 선택이었다. 의제 2 : IPTV의 성격 IPTV의 성격에 대해서는 <대안 3>으로 결정되었다. 방송통신특위에서 그간 방송 이나 통신이냐 논란을 빚어온 IPTV의 성격을 주서비스는 방송, 부서비스는 통신으 로 간주하여 결론지었다. IPTV 갈등을 중재 관리하기 위해 구성된 국무조정실 산하 의 방송통신융합추진위원회( )에서 서비스 성격은 방송이 주 서비스, 통신 이 부수적 서비스 로 정의하고 방송사업자(플랫폼) 로 분류하여, 실시간방송과 VOD에 대해 허가면허를 받도록 하는 다수 의견을 제시한 것이 채택된 것이다. IPTV를 실시간 방송서비스를 주요서비스로 하고 부가통신 서비스와 함께 제공되는 결합서비스로 인식하여 케이블과 주된 경쟁관계를 형성하고 있다고 본 것이다. 그러나 부처 간 갈등을 의식해 시행령제정을 방송위원회와 정보통신부가 합의하 게 한 것은 사실상 갈등의 완전한 해소라고는 볼 수 없다. 때문에 시행령 제개정 소 관을 방송위원회와 정보통신부의 합의 에 남겨둬, 향후 구체적인 시행령 내용을 제 정하는 과정이 순탄치 않을 것이란 우려가 나오기도 하였다. 이은영 의원은 주무기 관을 정하자 고 했고 서상기 의원은 법 전반에 있어 부처간 합의가 안 돼 사업이 지연될 우려가 있다 고 지적했다(아이뉴스24, ). 의제 3 : IPTV 규제 IPTV의 규제방안에 대해서는 대폭적인 규제완화를 주장하는 <대안 2>로 결론지 어졌다. IPTV 사업권역은 전국으로 하고, 시장지배적 사업자(KT)의 자회사 분리에

88 88 대해서는 별도 조항을 두지 않는 대신 다른 사업에서의 지배력이 인터넷 멀티미디 어 방송 제공사업으로 전이되지 않도록 해야 한다 는 상징적인 규정을 두었다. 망 동등접근에 대해서도 망이 있는 IPTV사업자는 다른 사업자의 필수설비 이용 요청 을 거절할 수 없다고 규정하면서도 자가보유설비 부족, 영업비밀 보호 의 사유가 있을 경우에는 거절할 수 있게 해 사실상 선언적 수준에 그치게 됐다. 또한 IPTV사 업자가 원할 경우 전국면허와 지역면허 모두를 가능하게 하고 필수설비사업자인 KT에 망 동등 접근 의무를 부여했다. 또한 공정경쟁을 보장하기 위해 정통부 장관 과 방송위원장을 대표로 하는 경쟁상황평가위원회를 구성키로 했다. 이 부분은 통 신망 보유 IPTV사업자(기간통신사업자)와 통신망 미보유 IPTV사업자(인터넷포털, 별정통신사업자 등)간의 공정경쟁 원칙을 중요하게 감안한 것으로 평가된다. 그러나 77개 권역별로 쪼개져서 사업을 하는 케이블TV사업자와의 규제형평성은 담보되지 못했다. IPTV를 정의하면서 실시간 방송 을 반드시 포함해야만 방송사업 자로 인정한 점이나 외국인 지분을 전기통신사업법 기준으로 한 조항, 대기업 소유 제한 문제를 법상에 명시하지 않은 점 등은 케이블TV사업자가 받고 있는 방송법 규 제와 다르기 때문이다. 다만 심재엽 의원의 문제 제기로 법 시행 후 처음 1년간은 권역 내 점유율을 5분의 1로 제한하기로 한 것 정도가 케이블TV업계의 이해를 일부 반영한 것이다. 한 마디로 IPTV는 방송이지만 산업 활성화를 위해 규제 완화 의 정신을 대폭 담 으면서 IPTV 업계 내부의 공정경쟁을 중요하게 감안한 것으로 평가된다. 그러면서 도 동일서비스인 디지털케이블TV와의 규제형평성 문제는 논란으로 남을 전망이다. 특히 IPTV법안은 방송법상 프로그램제공업(PP)이 인터넷콘텐츠 제공업으로 명기되 고, IPTV 주문형비디오(VOD)에 대한 방송위 내용심의가 제외되는 등 현행 방송법 규정과 배치되는 측면이 있어, 규제 형평성과 일관성을 위한 방송법 개정이 불가피 해졌다(아이뉴스24, ).

89 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 89 나. 이해당사자별 갈등관리 평가 갈등관리는 갈등을 예방하려는 노력, 갈등의 조속한 해결을 위한 노력, 그리고 갈 등재연방지를 위한 노력이라는 세 가지 측면에서 평가할 수 있다. 방송위원회 세 가지 측면 모두 방송위원회의 갈등관리 노력은 규제기관으로 충분하지 않았으 며, 융합갈등의 본질을 외면한 채 관할권 갈등으로 이어간 측면이 없지 않다. 멀티 미디어정책협의회 를 구성하여 정보통신부와 사전에 정책조율 등을 통해 정책갈등 을 예방하려는 노력이 없지는 않았지만 궁극적으로 권한 유지라는 한계를 벗어나지 못했다고 할 수 있다. 이는 새로운 서비스나 시장이 형성되었거나 형성될 만큼 성숙 되었음에도 불구하고 규제체계가 이에 따라가지 못할 경우, 규제자는 서비스와 시 장의 진화를 억제하려는 수구적인 성향(홍기선ㆍ황근, 2005)에서 기인하는 부정적 인 정책과정이라고 평가할 수 있다. 그동안 방송정책과정에서는 케이블TV때부터 시작하여 새롭게 등장하는 시장이나 서비스를 기존 법규에 근거해 재단하거나 서비 스 실용화 자체를 지연하는 현상이 발생하는 경우를 자주 볼 수 있었다. 이러한 방 송통신융합 서비스들을 기존 법 틀 내에서 허용하거나 제한하게 되면, 현재의 방송 구도를 그대로 유지하는 현상유지 정책 이 지배하게 된다. 정보통신부 정보통신부 역시 방송위원회와 마찬가지로 갈등을 예방하려는 노력, 갈등의 조속 한 해결을 위한 노력, 그리고 갈등재연방지를 위한 노력이 미흡했다. 특히 정보통신 부는 규제기관 간의 합의가 존재하지 않은 상태에서 법제적 틀을 마련하지 못한 신 규서비스에 대해 이를 준비하는 사업자로 하여금 pre-iptv 서비스를 하도록 방치함 으로써 갈등을 위기상황으로 몰고간 측면이 없지 않다. 이로 인해 경쟁사업자인 케 이블TV 사업자를 자극하고 시장상황을 시장의 갈등의 조속한 해결보다는 독자적인

90 90 법안을 따로 마련하여 대립함으로써 갈등의 해소보다는 갈등의 지속 내지 강화를 가져온 부분도 없지 않다. IPTV라는 용어 자체를 변경하면서까지 갈등 자체를 회피 하려는 모습을 보여준 것도 갈등관리를 위한 노력에 소홀하였음을 보여주고 있다. 케이블TV사업자 케이블TV사업자는 IPTV의 도입으로 인해 가장 큰 타격을 입을 것으로 예상되는 사업자인 만큼 정책갈등에서 최후까지 갈등해소에 소극적일 수밖에 없는 핵심적 입 장에 위치하였다. 통신사업자들이 pre-iptv를 실시하였을 때 소송 움직임을 보인 것도 그 때문이다. 통신사업자 통신사업자는 법이 마련되지 않고 갈등이 증가하는 상황에서 기술적 가능성만을 전제로 사업을 실시함으로써 갈등을 촉발시킨 부분이 있다. 또한 방송위원회에 비 해 상대적으로 우월적 지위에 있던 정보통신부의 정부권한에 의존하여 불완전한 서 비스를 성급하게 개시함으로써 갈등 해결을 더욱 어렵게 한 측면이 없지 않다. 그러 나 pre-iptv를 조기실시 하여 방송통신융합서비스의 실체를 일반인에게 미리 홍보 하고, IPTV 시대를 앞당기는 효과를 가져온 것은 긍정적 역할로 평가되어야 한다. 다. 갈등관리의 장애요인 IPTV 정책은 초기의 갈등을 제대로 관리하지 못한 채 이해당사자인 두 규제기관 이 권한갈등을 오히려 확대한 것이 가장 큰 장애요인이었다고 평가할 수 있다. 정책 규제기구가 사업자간의 갈등을 관리했다기보다는 갈등을 증폭시킨 측면이 강하다. IPTV를 둘러싸고 방송위원회와 정통부는 규제기구로서 사업자의 이해관계를 조율 하고 미래지향적인 정책방향을 제시하는 대신 서로의 책임을 외면한 채 각자의 주 장만을 되풀이하면서 IPTV와 관련된 정책 진행 자체를 어렵게 만들었다. 회피형 갈등관리의 전형을 보여었다고 할 수 있다.

91 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 91 게다가 방송위원회 방송사업자, 정보통신부 통신사업자 등 규제기관-사업자 간의 철의 연대 가 방송진영과 통신진영으로 나뉘어 일종의 진영갈등을 빚게 되면 서 갈등관리는 더욱 어려워지는 상황을 초래하였다. 사업자들이 철의 연대에 유연 성을 제공할 수 있는 입장을 표명하면서까지 사업의 가능성을 모색하였지만 이를 무시하였다는 점 또한 지적 대상이다. 이러한 복합적 갈등 구조 상황이 존재하고 있었기 때문에 국무조정실 산하에 멀 티미디어정책협의회를 두어 범정부차원의 개입을 통한 조정 노력이 있었지만 성공 적이지 못하였다. 이는 정책규제기구가 갈등의 주체가 되면서 오히려 제3자의 갈등 관리의 대상이 되는 양상 속에서는 아무리 범정부적 차원에서의 제3자적 조정이나 중재 노력이 있더라고 갈등관리가 쉽지 않음을 보여주고 있다. 그 결과 사업자들은 정책 규제기구의 갈등관리에 대해 사실상 아무런 기대도 갖지 않게 되었으며, IPTV 문제로 인해 한국사회에서 잠재되어 있던 정책기관간의 갈등이 모두 표출될 것 이라고 우려하게 되었다(정상윤 정인숙, 2005). 또한 규제 기관들이 손을 놓고 있다. 실질적으로 사업을 할 수 있는 아무런 근거도 마련해주지 않은 채 말로만 사업을 하라고 한다. 그리고 결론적으로는 각자 자신들의 규제틀 하 에서 사업을 하라는 식이다 라고 양 규제기관들의 행태에 대해 강한 불만을 표시하 여 정책기관에 대한 불신을 초래하는 결과를 가져오기도 하였다. 5. 시사점 IPTV 갈등은 대부분의 시간을 관할권 갈등에 소진하였다. 이는 국내 미디어정책 과정에서 나타나는 전형적인 특징 중 하나이기도 하다. 그 결과 세부적인 정책 방안 을 위한 논의에 도달하기도 전에 이해당사자간의 파워대결이 먼저 불거짐으로써 이 로 인해 정작 중요한 정책적 논의는 뒤로 미루거나 서둘러 진행해버림으로써 나중 에 정책의 잦은 수정을 가져오는 결과를 가져오고 있는 것이다. 갈등이 상승 국면이 나 위기 국면에 이르기 전에 충분히 규제기관 간에 합의를 도출할 수 있는 상황이었

92 92 음에도 불구하고 끝까지 관할권 다툼을 벌임으로써 갈등을 관리해야 할 주체가 갈 등의 핵심 주체가 되어버리는 결과를 가져왔다. IPTV 갈등이 2003년 표출되어 2007년 법제정으로 해결되기까지 4년여의 갈등기 간은 짧지 않은 기간이었지만 그동안 방송정책과정에서 나타났던 갈등이슈 (위성방 송 재전송이슈, 위성DMB 이슈 등)와 비교할 때 특별히 오랜 기간을 끈 것도 아니었 다. 그러나 갈등의 강도는 그 어떤 이슈보다 깊고 넓었으며, 방송과 통신의 양 진영 간에 일어난 복합적 갈등으로 인해 해결이 쉽지 않았다. 복합적 갈등상황에서는 특히 정책 규제기구가 갈등의 주체가 되고 이에 따라 회 피형 갈등관리의 양상이 나타나기 때문에 갈등관리가 쉽지 않다. 만약 정책 규제 기구가 자신들의 갈등요인을 제거하고 갈등관리자로서의 위상을 확보할 수 있었다 면 오히려 복합적 갈등구조는 과거의 이분화된 수직적 규제체계의 한계를 극복하고 협동형 갈등관리로 나아갈 수 있는 단초로 작용할 수도 있었을 것이다. IPTV법 제정을 둘러싼 갈등은 방송통신 융합갈등의 제 측면을 보여준 대표적인 갈등이다. 갈등을 빚던 방송위원회와 정보통신부가 통합되면서 갈등 요인이 상당부 분 사라졌지만, 실제적으로 사업자간의 갈등 이슈가 충분히 논의되지 않은 채 시간 에 쫓겨 법률제정에 의해 갈등이 봉합된 측면이 많다. 또한 방송위원회와 정보통신 부가 합쳐진 방송통신위원회는 이제부터 이러한 사업자 갈등들을 해결해야 할 주체 이지만 융합갈등을 관리해본 경험이 적고, 스스로가 본질적 갈등의 당사자라는 외 부적 시각이 있다. 방송통신융합 갈등은 아직 새로운 분야의 갈등이고, 융합 자체가 새로운 현상으로서 앞으로 새로운 형태의 갈등을 계속 생산할 것이다. 따라서 무엇 보다도 방송통신위원회가 갈등관리의 주체로서 경험과 노하우, 신뢰를 쌓는 일이 중요할 것으로 보인다.

93 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 93 제 2 절 지상파 방송 재전송 23) 유료화 1. 갈등의 성격 지상파방송사들이 IPTV에 이어 케이블방송의 재송신도 유료화하겠다는 입장을 공식화하면서, 무료 보편 서비스를 지향하는 지상파방송 콘텐츠를 재송신하는데 유 료화가 타당한지에 대한 논란이 갈등의 시작이다. 본 갈등은 케이블 TV가 디지털 지상파 프로그램을 재전송할 때 대가를 지불해야 한다는 지상파 TV의 주장과 아날 로그의 무료 재전송이라는 지금까지의 관행 및 재전송의 공익적 기여를 인정하여 계속 무료를 주장하는 케이블 TV와의 갈등이다. 갈등의 배경에는 케이블 TV의 지상파 방송 재전송의 역사적인 배경과 진행과정, 난시청 지역해결이라는 공익목적에 기여, 그리고 기술 발전에 의한 디지털화 과정 이 자리하고 있다. 방송통신 융합과정에서 새로이 등장하는 갈등이라기보다는 방송 의 디지털화라는 기술 발전 추세로부터 발생하는 갈등이다. 그러나 갈등의 내면에 숨어 있는 이해당사자들의 이해관계가 방송통신 융합의 결과로 만들어지는 새로운 서비스, 예를 들면 IPTV 서비스까지 연계된다는 점에서 보면, 넓게는 방송통신 기 술융합과 관련된 갈등의 범주에 포함시킬 수 있다. 지상파 TV는 지금까지 아날로그 방송의 재전송에 대해서는 유료화를 주장하지 않았다. 또 2001년부터 시작된 부분적인 디지털 방송의 재전송도 무료였다. 지금의 이슈는 일단 디지털 방송 가구에 대해서만 재전송 유료화를 주장하는 것이다. 현재 우리나라 가구의 80% 정도인 1,500만 가구가 케이블 TV에 가입되어 있고 이 가운 데 180만 가구가 디지털로 전환된 가구이다. 이 정도의 가입가구라면 별 문제가 없 겠지만, 디지털 전환이 최근 가속도가 붙고, 아날로그 방송이 종료되는 2012년까지 는 모든 가구가 디지털 가구로 전환될 예정이기 때문에 이해관계가 더욱 커지고, 문 23) 법률상 공식용어는 재송신 이지만 본 보고서에서는 재전송과 재송신을 똑같은 의미를 갖는 단어로 구분하지 않고 사용한다.

94 94 제 해결이 더욱 어려워지는 측면이 있다. 지상파 TV 콘텐츠의 케이블 TV에 의한 재전송의 역사적 배경을 보면 문제가 더욱 복잡해진다. 우리나라는 지리적인 여건과 도시화로 인한 빌딩 숲으로 인해 지상파 TV의 수신환경이 좋지 않았다. 지상파 TV는 대표적인 공익 서비스로서 모든 가구가 어디에서도 무료로 시청할 수 있어야 하는 서비스인데 난시청지역이 너무 광범위했 다. 난시청 문제 해결을 위해 정부는 70년대부터 중계유선을 통한 지상파 시청을 정 책적으로 장려해 왔다. 1995년 케이블 TV 방송이 등장하면서 다양한 유료 방송 서비 스뿐만이 아니라 지상파 방송의 재전송도 케이블의 주요 역무로 정착되었다. 24) 모든 재화와 서비스는 기본적으로 시장에서 정해지는 가격으로 거래가 이루어진 다. 그러나 특정의 정책목적이 개입되면, 무료로 제공되는 서비스가 가능한데 지상 파 콘텐츠 재전송 유료화 관련 갈등은 이러한 본질적인 문제 즉 시장의 가격이론과 연관된 성격의 갈등이라고 할 수 있다. 지상파 TV가 제공하는 콘텐츠가 유료이지만 특정의 목적 즉 난시청 해소라는 목적과 연관된 정책적인 배경과 함께 유료화 이슈 가 이해되어야 한다. 유료 또는 무료 서비스의 갈등이 해결되기 위해서는 가장 기본 적인 가격과 함께 정부정책의 역사적인 변천과정과 정책의 결과로 인한 환경의 변 화까지 종합적으로 검토되어야 한다. 갈등의 배경은 또 있다. 디지털로 전환된 이후 방송되는 콘텐츠의 제작비용 증가 와 방송 시청료 인상을 관련 이해당사자가 서로 다른 관점에서 바라본다는 점이다. 케이블 TV의 ARPU(Average Revenue Per User)가 아날로그에서 디지털로 전환되면 24) 디지털 콘텐츠 재전송 유료화 갈등은 지상파 TV가 아날로그 콘텐츠를 케이블 TV 에 무료로 제공했던 역사적인 배경과도 연관되어 있다. 오늘의 케이블 TV가 95년 부터 서비스를 시작하기 훨씬 이전부터 지상파 방송을 난시청지역에 제공했던 중 계유선 방송의 역사적 활동이 오늘의 유료화 갈등을 이해하고 해결하는데 한 부 분을 차지한다. 중계유선 방송은 지상파 채널만 케이블로 끌어다가 저렴하게 일 반가정에 제공했던 서비스이다. 난시청 해소에 결정적인 역할을 했던 것은 지금 의 케이블 TV가 아니고 그 당시의 중계유선 서비스였다는 주장도 지금 재전송 유 료화를 중심으로 벌어지는 상충되는 이해관계를 복잡하게 만드는 요소이다.

95 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 95 서 6천 원 정도에서 2만 원으로 3배 이상 증가한다. 지상파 TV의 입장에서는 디지 털 전환으로 인한 수입 향상에 지상파 디지털 프로그램 기여가 크다는 점, 그리고 디지털 콘텐츠 제작비용의 증가를 충당할 수 있어야 한다는 점 때문에 디지털 콘텐 츠 유료화는 당연하다는 논리이다. 케이블 TV는 디지털에 대해서는 요금을 많이 받고 있다. 아날로그 케이블은 6000원 선이고, 디지털 케이블은 2만 원 선으로 대략 3배 정도가 넘는 금액인데, 이러한 현실 에서 디지털 재전송을 무료로 하겠다는 것은 무임승차이다. 아날로그는 소비자의 피 해를 막기 위해 언급을 안했던 것뿐이다. (, 지상파방송사업자 A) 그러나 케이블의 입장은 다르다. 디지털 콘텐츠 제공에 따르는 이러한 환경변화 가 케이블에 의한 지상파 재전송의 성격을 바꾸는 것이 아니라는 입장이다. 아날로 그 콘텐츠의 무료 재전송의 논리가 디지털 콘텐츠에도 일관성 있게 적용되어야 한 다는 것이다. 케이블 TV 입장에서는 디지털콘텐츠 재전송유료화 주장이 당연히 독과점사업자인 지 상파의 횡포라고 생각한다...(중략).. 케이블 TV 사업자가 디지털 지상파 재전송을 이미 2001년도부터 해왔다. 물론 그때는 HD 편성 비율이 낮았지만, 당시에는 정부가 난시 청지역 해소를 위해 재전송을 권장했었다. (, 케이블방송사업자) 기술발달과 방송통신 융합으로 인해 매체는 늘어나는 반면, 광고시장은 비례적으 로 늘어나지 않고, 오히려 줄어들고 있다는 점도 갈등의 배경에 자리하고 있다. 삼 성이나 LG 등 대기업의 글로벌화로 인한 해외광고의 확산으로 국내 방송 광고시장 이 축소하고 있으며, 더 나아가 인터넷 포탈, IPTV 등에 의한 광고시장 잠식은 기존 지상파 TV나 케이블 TV의 주 수입원을 축소시키고 있다는 점도 갈등의 성격을 설 명하는 배경이 된다. 글로벌 기업들은 해외광고를 주로 하기 때문에 광고시장은 크게 늘어나지 않고, 케이 블, 인터넷 등 다양한 매체가 많이 생겼기 때문에 지금은 광고시장의 파이를 나눠 먹 고 있다고 보면 된다. 무료신문의 등장으로 국민들은 신문은 공짜로 보는 것이라는 인 식을 하고 있는 것과 마찬가지로 방송도 인터넷 등 다양한 매체를 통해서 많이 보게

96 96 되니까 시청시간은 줄어든다..(중략).. 현재 낮방송은 광고가 하나 정도 밖에 안 들어가 고 있다. (, 지상파방송사업자B) 인터넷을 통해 방송을 보게 되면서 TV 시청시간이 줄어드는 등 사람들의 TV 시 청시간이 절대적으로 감소하고 있다. 예전에는 드라마의 시청률이 50% 넘는 경우가 적지 않았는데 지금은 그러한 시청률을 기대하기가 쉽지 않다는 점도 갈등의 성격 을 설명하는 배경이 된다. 여기에 새로이 등장하는 IPTV에도 지상파 프로그램이 실시간으로 제공되어야 하 는데, 케이블에 의한 재전송 유료화 이슈가 어떻게 타결되느냐에 따라 지상파 TV와 IPTV 사이의 수급계약이 영향을 받게 될 것이므로, 지상파의 입장에서는 적지 않은 이해가 걸리는 셈이다. 다른 한편 지상파 방송사들의 공영 또는 민영 여부가 디지털 콘텐츠 재전송 유료 화 갈등의 성격을 규정하는 또 다른 요소이다. 예를 들면, 공영방송의 경우는 수신 료 등 다른 재원으로 운영되기 때문에 유료화를 주장할 수 없다는 논리이다. 갈등해 결을 위해서는 지상파 TV 방송사들이 공영인가 민영인가를 분명히 해야 한다. 정부 가 의도하고 있는 1공영 다( 多 )민영 등의 방송정책이 정확하게 정리되어야 해결 의 실마리가 열리는 갈등이기도 하다. 현재 KBS1은 공영이고, KBS2는 광고를 하기 때문에 공영이라 하기에는 복잡하다. 또 한 MBC는 상업이라 하기엔 공영적 성격을 가지고 있고, SBS는 상업방송, 그리고 지 역방송은 공영의 성격이 강하다. 그래서 이 부분이 정확히 정리되어야 여러 문제가 해 결될 것으로 생각한다. 즉, KBS가 수신료를 안 받는다면, 재전송료를 달라고 해도 문 제가 없을 텐데, 수신료를 받기 때문에 문제가 되는 것이다. 결국 소유구조와 재원(수 신료)의 문제가 먼저 정리 되어야 할 것으로 보인다. (, 위성방송사업자) 본 갈등은 정부가 추진하고 있는 디지털 전환정책과도 연관된 성격을 갖는다. 디 지털 전환까지 4년이 남아 있는 지금 시점에서 디지털 콘텐츠 재전송 유료화를 요 구하는 것은 케이블 TV의 입장에서는 방송의 디지털화를 채택한 정책에 따라 추진 중인 케이블 TV의 디지털화를 방해하는 것이기도 하다. 그렇다고 지상파 TV가 자

97 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 97 기 콘텐츠의 가치를 지키기 위해, 그리고 지상파 TV의 디지털화의 재원마련을 위해 요구하는 유료화를 무조건 잘못되었다고 할 수 없는 양면성을 갖고 있다. 케이블 TV의 보편적 서비스에 기여한 공로(난시청 지역 해소)를 인정하는 것은 필요하지 만, 지상파 콘텐츠를 무조건 무료로 제공해야 한다는 논리도 맞지 않다는 주장이 숨 어 있다. 지상파 TV 입장에서도 디지털화를 위해서 재원이 필요한데, 광고 수입은 오히려 줄어가는 추세에서, 국가가 정책적으로 지원해 줄 수 없는 환경이라면 재전 송이 무조건 무료로 이루어져야 한다고 주장할 수 없는 것이다. 지상파가 대가를 요구하는 것은 어느 정도 타당성이 있다고 생각된다. 현재로서는 디 지털 투자를 할 이유가 지상파TV 입장에서는 없다. 시청률이나 광고수익이 늘어나는 것도 아니고, 콘텐츠 시장이 커지는 것도 아니다. 다만 디지털 투자는 주변 산업에 대 한 시너지 효과, 예를 들면, 가전, 제작, 방송설비, 스튜디오, IPTV 등 디지털 플랫폼 사 업에 대한 파급효과가 큰 것이지 지상파 입장에서는 큰 메리트가 없다. 물론 지상파가 사업의 본질을 바꾼다면, 미래에는 그 자산가치가 높아지겠지만, 지금 당장은 큰 이득 이 없다. 더구나 광고시장은 줄어들고 있다...(중략).. 돈은 필요한데, 이 돈을 어디서 가져올 것인가? (, 위성방송사업자) 지상파 TV 프로그램에 대한 재전송 유료화 요구는 프로그램의 질적인 고급화와 이에 따른 국내외적인 인기 급상승과도 연관되어 있다. 최근 위성과 IPTV 등 새로 운 매체가 등장하면서 지상파 TV 프로그램은 가장 재미있는 채널로 인기가 높아지 고 있다. 또한 해외에서 한류라는 이름으로 우리나라의 지상파 프로그램 판매가 광 범위하게 확산하고 있는 환경에서 국내의 다른 매체에 의한 재전송 유료화는 자연 스러운 주장일 수 있다. 방송통신 기술융합으로 인해 지상파 TV가 막연하게 가지고 있었던 불안감이 구 체화되는 단계에 도달한 점이 유료화를 요구하고 갈등에 이르게 한 또 다른 성격을 설명한다. IPTV라는 새로운 사업이 구체화되면서, 분리된 사업자가 아닌 하나의 거 대한 통신 사업자가 전국을 단위로 방송사업을 시작하는데 대한 불안감이 자리하고 있다. 이제까지는 지상파가 제공하는 인기 프로그램은 공공성으로 포장되어 무료라

98 98 고 생각했는데, 동남아를 포함한 여러 나라에 한류라는 새로운 유행을 경험한 이후 콘텐츠가 돈이라는 새로운 인식을 갖게 되었고, 이 재원으로 위기를 해소하고자 하 는 시도가 시작된 것으로 볼 수 있다. 더 나아가서 디지털은 가입자들이 돈을 더 내고 가입해야하는 서비스로서 모든 사람들에게 다 제공해야 하는 보편적 서비스는 아니라는 주장도 갈등의 한 측면을 설명한다. 따라서 이해당사자 사이의 유료화 관련 갈등해결을 시장에 맡기는 것도 방법일 수 있으나, 방송은 공익적 성격이 강조되어온 역사적 배경 때문에 시장원리 가 작동하는 성격의 서비스가 아니라는 점이 고려되어야 한다. 디지털 콘텐츠 유료화 갈등은 지상파 콘텐츠가 어떤 경우에 무료로 제공되느냐를 따지는 문제와 관련되어 있다. 콘텐츠가 지상파를 타고 가느냐 아니면 유선으로 제 공되느냐를 중심으로 유료, 무료 여부가 결정되어야 한다는 논리이다. 지상파를 타고 가는 모든 콘텐츠는 무료여야 한다고 생각한다. 그러나 유선이나, 위성 을 타고 넘어오는 것들은 당연히 유료여야 한다는 입장이다. 지상파의 무료 보편적 콘 텐츠가 지상파에 한정된 것이지, 누구나 공짜로 가져다 쓰라는 것은 아니라고 생각한 다. 유료방송시장의 이윤추구에서 제일 첫 번째 수단이 지상파 콘텐츠이므로 당연히 대가를 주어야 하는 것이다. 그리고 지상파는 그 돈으로 프로그램을 찍어야 하는 선순 환 구조가 이루어져야 하는데, 이에 대해서 유료방송사업자들은 그게 공짜라고 생각 하거나, 공공재라는 생각으로 자기들이 공적 영역에서 역할을 하는 것도 아니면서 그 렇게 말하는 것은 잘못된 것이다. (, 시민단체 B) 지상파 TV가 만든 콘텐츠가 유선이나 위성으로 제공되면 당연히 유료여야 한다 는 주장이다. 유료 방송사업자들이 공적영역에서 역할을 하는 것도 아니면서 지상 파 콘텐츠가 무료라고 주장해서는 안 된다는 의미이다. 케이블 TV는 지상파 TV의 보완적 역할을 하다가 이제는 오히려 지배적 사업자로 바뀌었다. 케이블 점유율이 80% 정도로 이미 케이블이 지상파를 압박하고 있다. 디 지털 콘텐츠 유료화 관련 갈등은 지상파 TV가 자기들이 만든 콘텐츠 전달체계를 잘 못 관리했던 역사적인 배경에서 발생한 갈등이기도 하다. 한 시민단체의 전문가는

99 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 99 인터뷰에서 지상파 수신율을 50% 정도까지만 높였어도 다른 매체 즉 케이블 TV와 의 갈등이 이 정도까지는 아니었을 것이라고 주장했다. 2. 이해관계자 분석 지상파 TV 재전송 유료화 갈등의 주 당사자는 지상파 TV 사업자와 케이블 TV 사 업자이다. IPTV 사업자의 경우는 본 갈등이 어떻게 해결되느냐에 따라 자신들의 지 상파 TV를 포함한 PP들과의 프로그램 수급계약에 영향을 미친다는 관점에서 간접 적인 이해관계를 갖고 있다. 25) 더 나아가, 재전송 관련 갈등이 유료화로 정리되어 케이블 TV의 부담이 늘어나고 늘어난 부담을 메우기 위해 가입비용을 올리면 소비 자의 부담이 커진다는 차원에서 가입 가구 또는 시민단체도 갈등의 당사자가 된다. 지상파 TV 지상파 콘텐츠 재전송 유료화 관련 갈등의 원천을 제공한 이해 당사자이다. 아날 로그 콘텐츠의 무료 재전송에 대해서는 이의를 제기하지 않았지만 디지털 콘텐츠의 경우는 사정이 다르다고 주장한다. 케이블 TV 사업자가 디지털 콘텐츠를 재전송하 기 위해서는 콘텐츠에 대한 저작권을 갖고 있는 지상파 TV 사업자에게 대가를 지불 해야 한다는 것이다. 유료방송 시장에 경제논리가 강해지면서 지상파는 무료 라는 기존의 보편적 서 비스 논리와 충돌을 빚고 있는 것으로서 지상파 방송사들이 디지털 전환 고화질 방 송 등 제작비용 증가를 이유로 IPTV는 물론 케이블 방송에까지 재전송 유료화를 추 진하면서 갈등구조를 복잡하게 만든 요소이기도 하다. 지상파 TV는 공중파라는 공공의 재산을 이용해 방송하기 때문에 보편적 접근권 이 보장되어야 한다는 논리로 지상파 콘텐츠는 무료로 제공되었다. 그런데 케이블 25) 그러나 현실은 지상파TV와 IPTV사이의 콘텐츠수급 계약이 부분적으로 먼저 해 결되는 추세를 보이고 있다.

100 100 TV 사업자들은 지상파 프로그램을 가져다가 방송 서비스를 제공하고 수신료를 받 기 때문에 그에 합당한 대가를 내라는 주장이다. 26) 무료 보편적 접근에 대한 지상파 TV의 또 다른 의견은 무료 보편성은 지상파 방 송 자체 시설을 통해 시청자들이 전국 어디서나 무료로 볼 수 있도록 수신환경을 마 련해야 한다는 것이지 유료 방송사인 케이블 TV에 무상으로 콘텐츠를 제공하라는 의미는 아니다 라고 해석한다. 27) 방송 콘텐츠가 디지털로 업그레이드되고, 디지털 케이블 가입료가 이전보다 3배 이상 인상되어 수신료 수입이 급격한 증가가 예상되는 케이블 TV에 대해 지상파의 입장에서는 적어도 디지털 콘텐츠 재전송은 대가를 지불하라는 주장이다. 여기에는 지상파 TV의 위기 관련 논의도 연관되어 있다. 지상파 방송사들은 독점적 지위를 누리며 그동안 많은 수익을 냈으나, 기술발전 으로 인한 새로운 매체의 등장으로 수익구조가 불안정해지고 있다. 지상파 채널의 시청률이 계속 하락하고 있고, 재원의 대부분을 차지하고 있는 광고 매출액 역시 감 소하고 있다. 케이블 시장의 총매출액이 지상파 방송의 총매출액을 넘어 섰고, 네트 워크를 소유한 거대 통신 사업자가 IPTV에 진입하여 방송 산업에서 한판을 준비하 고 있다. 저널리즘 기능을 통한 의제 설정기능이나 연예기획사와의 갈등이 표면화되 는 등 지상파 방송사들이 기존에 누려 왔던 독점적 방송 문화 권력이 약해지고 있다. 여기에 더하여 방송과 통신이 융합하면서 지상파에 의한 종합 편성기능은 점점 약해지고, 보다 전문 편성되고 양방향성의 특징을 갖는 매체가 기존방송을 대체하 게 될 것이라는 전문가들의 견해가 지상파가 느끼는 위협을 대변한다(한국케이블 TV방송협회, 2005). 이러한 새로운 환경에서 지상파 방송사들은 개별적으로 신규 26) 다른 한편 시청자들의 보편적 접근권을 보장해야 하는 지상파 TV는 난시청 해소 라는 의무를 지닌다. 난시청 해소를 위해 지상파 TV를 대신하여 케이블 TV가 적 지 않은 기여를 했고 따라서 지금까지 아날로그 콘텐츠 재전송에 대한 유료화 요 구는 없었다. 27) 방송협회가 케이블 협회에 보낸 자 공문, 한국경제신문, 에서 인용

101 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 101 뉴 미디어 사업으로의 진출, 방송시간 확대, 광고 판매정책의 변경 등 발전방향과 함께 새로운 수익원천을 찾고 있는 과정에서 등장한 것이 디지털 콘텐츠 재전송 유 료화 요구이다. 케이블 TV 케이블 TV는 1995년 본 방송 개시 이후, 2007년 말 현재 1,500만 가입 세대에 다 채널 전문 방송 서비스를 제공하고 있다. 처음 도입 당시 케이블 TV는 뉴미디어 총 아 라는 기대 아래, 국민의 다양한 전문 정보욕구를 충족시키고, 초고속 정보통신망 으로 활용되는 등 21세기 정보화 사회의 기반으로 각광을 받았다. 케이블 TV가 처음 도입될 때, 지상파 TV로 대표되는 방송계에서는 케이블 TV를 네트워크 사업자로, 통신업계에서는 네트워크 사업의 경쟁자로서 등장 가능성이 있는 케이블을 방송사업 자로 간주함으로써 서로 자기와는 경쟁상대가 아님을 의식적으로 주장했다. 당사자 인 케이블은 스스로를 방송통신 융합 사업자로 주장하면서 오늘날 이야기하는 방송 통신의 융합의 비전을 보여줄 미디어로 출발했다(한국케이블TV방송협회, 2005). 디지털 콘텐츠 재전송 유료화 관련 직접 이해당사자인 케이블 TV는 지금까지 무 료였던 아날로그 콘텐츠 재전송과 관련된 역사적인 배경, 특히 난시청해소에 기여 한 점 등을 지상파 TV의 공익적인 성격과 함께 거론하면서 디지털 콘텐츠도 계속 무료로 재전송할 수 있어야 한다고 주장한다. 국가의 가장 중요한 공공재인 지상파 를 무료로 이용하는 지상파 TV 방송사들이 똑같은 공공재를 이용하여 콘텐츠 제작 등 관련 사업을 하면서, 아날로그 프로그램 재전송은 무료, 디지털 프로그램 재전송 은 유료라고 주장하는 것은 모순이라는 것이 케이블 TV의 입장이다. 난시청 지역 해소는 케이블 TV의 임무 중 하나였고, 이 임무는 1,500만의 가입자를 모으면서 성공적으로 수행한 것으로 평가된다. 반면 방송법상 KBS는 난시청 해소에 대한 책임을 지고 있다. 매년 약 6천억 원의 시청료를 징수하여 그 중 일부를 난시청 해소에 사용하도록 하고 있으나, 실제로 난시청해소에 투자한 비용은 극히 미미하다 는 것이 케이블 TV 사업자들의 판단이다. 2005년 KBS 결산보고서 분석에 따르면 난

102 102 시청해소에 투자된 비용은 21억 원 정도에 불과하다(한국케이블TV방송협회, 2005). 물론 케이블의 난시청 지역해소 임무는 그 전의 중계 유선사업자의 임무를 이어 받은 것이다. 지상파 TV 사업자는 케이블 업계의 투자와 가입자 유치를 통해 지상 파의 가시청 권역을 넓혀갈 수 있었고, 이는 광고매출 증가로 이어졌다. 지상파 방 송의 수신이 잘 되지 않을 경우, 이는 케이블 TV의 책임으로 전가되는 상황이 벌어 지기도 했다. 디지털 콘텐츠 대가를 지불하지 않고 케이블이 1,500만 가입자에게 재 전송을 중단하면 어떻게 될까? 지상파 TV는 이에 대한 공영방송으로서의 대책이 있을까 등의 질문이 본건 갈등과 관련해서 케이블 TV가 갖는 이해관계를 대변한다. IPTV 디지털 콘텐츠 재전송 유료화 관련 갈등은 IPTV 사업자와는 직접적인 관련은 없 어 보이지만, 그럼에도 이 갈등이 어떻게 타결되느냐의 문제는 PP 사업자들과 콘텐 츠 수급계약을 맺어야 하는 IPTV의 입장에서는 매우 중요하다. 지상파 TV 실시간 전송이 지금까지는 IPTV가 제공할 수 있는 가장 확실한 콘텐츠로서 IPTV의 가장 중요한 성공요인 중에 하나이기 때문에, 디지털 콘텐츠 재전송 유료화가 어느 정도 에서 타결되느냐는 지상파 TV가 PP로서 IPTV에 제공할 콘텐츠의 가격 결정에 영향 을 미칠 것이다. 28) IPTV는 지상파 콘텐츠를 실시간으로 전송하기 위한 지상파와의 수급계약 협상에 서 콘텐츠 유료를 전제로 대가의 크기를 놓고 줄다리기를 해왔다. 이는 케이블 TV 와 지상파 TV와의 갈등에 영향을 미친다. IPTV에는 유료로 콘텐츠를 제공하면서 28) 앞서 언급한대로 지상파 TV를 포함한 PP 사업자와 IPTV간의 수급 계약이 먼저 해결되는 추세를 보이고 있다. 지상파TV와 IPTV사이의 콘텐츠 수급계약은 일부 타결되어 IPTV가 부분적으로 (KT의 메가TV) 시작되었지만, 수급계약은 또 다른 IPTV사업자, 그리고 지역민방과 IPTV사업자 사이의 협상이 진행중이다. 그리고 협상이 타결된 KT와 지상파TV를 포함한 PP사이의 계약은 일정기간 IPTV서비스 후 계약금액 등 핵심부분이 재협상되어야 한다.

103 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 103 케이블에만 무료로 제공하는 것은 형평성이나 공정경쟁에 맞지 않기 때문이다. 이 논리는 유료화를 주장하는 지상파의 무기가 되고 있다. 소비자 또는 시민 단체 유료화 관련 갈등은 지상파와 케이블이 직접 관련된 사안이지만, 케이블 TV가 지 상파의 요구를 피할 수 없어서 대가를 지불하는 경우, 그 비용은 시청자에게 전가되 어 가입료가 인상될 것이다. 따라서 소비자도 큰 이해관계를 갖는 사안이다. 따라서 소비자 단체들은 재전송 유료화 논쟁이 어떻게 결말지어지는가를 주시하고 있다. 지상파 재전송은 무료를 전제로 한다는 것이 시민 단체의 주장이다. 그러나 다른 한편, 지상파가 자기들이 제작한 콘텐츠의 가치를 지키기 위해 유료화를 요구하는 것을 시청자가 반대할 수 없다는 견해도 갖고 있다. 지상파 재전송 유료화에 대해서는 동의하면서, 또 다른 측면을 고려해야 하는 양면성 을 가지고 있다. 지상파 재전송은 무료화를 전제로 한다고 생각한다. 그러나 난시청해 결 문제 등에 케이블이 기여한 점을 생각해본다면, 지상파의 주장을 그대로 시장에 맡 겨두는 것은 조금 위험하다고 생각한다. (, 시민단체 A) 지상파 재전송의 무료화를 계속 유지하기 위해 정부가 개입하여 지원방안을 마련 할 수 없다면, 시장 논리로 해결해야 하는데, 결국은 지상파 콘텐츠라는 점을 중시 한 무료 보편적(공익적) 서비스이냐 아니면, 케이블을 매체로 하는 유료 방송시장 서비스이냐 사이의 경중을 따져서 해결되어야 할 사안이다. 3. 의제와 대안 의제: 케이블 TV의 지상파 디지털 콘텐츠 재전송 유료화 <대안 1> 케이블 TV의 지상파 디지털 콘텐츠 재전송은 대가를 지불해야 한다. <대안 2> 아날로그와 같이 디지털 콘텐츠도 무료로 케이블 TV가 재전송 한다.

104 104 <대안 3> 유료를 전제로 한 협상으로 대가를 산정한다. 국가의 가장 중요한 공공재인 주파수를 무료로 사용하는 지상파 TV 사업자들이 자신들이 제작하는 콘텐츠에 대해 아날로그는 무료, 디지털은 유료라고 주장하는 것은 모순이라는 것이 케이블 측의 주장이다. 이러한 케이블 TV의 견해에 대해, 원 래는 둘 다 유료이지만, 아날로그의 경우 난시청 해소라는 특정의 공익목적에 대한 기여 때문에 무료로 했다는 지상파 TV와의 충돌이 갈등의 본질이다. 이제는 난시청 해소라는 정책목표가 해결되었기 때문에 유료화 주장이 더 이상 문 제가 되지 않는다는 것이 지상파 TV의 입장이다. 그러나 케이블 TV 사업자들은 지 상파 TV들이 케이블의 지상파 재전송으로 인해 시청률 제고, 광고수익 증대, 사회적 영향력 증대 등 사회적 경제적 이익을 향유해 왔음에도 한번도 이의를 제기하지 않 았음을 주장한다. 예를 들면, 지상파의 영향력 증대의 원인이 된 시청률 제고를 가능 하게 한 지상파 프로그램 송출 서비스에 대한 비용을 청구하지 않았다는 것이다. 이러한 주장에 대해 <대안 1>은 지상파의 의견을 그대로 반영하는 안이고, <대안 3>은 유료화 주장에 근거하여 갈등을 대가의 규모를 결정하는 것에 한정하는 안이 다. 따라서 <대안 3>을 <대안 1>로부터 독립적으로 고려할 필요가 있는지를 생각해 보아야 한다. 여기에서는 이해당사자의 한 축인 케이블의 동의가 전제될 때만 <대 안 3>이 의미가 있다는 이유로 <대안 3>을 독립적으로 고려한다. <대안 2>는 케이 블 TV의 의견을 반영한 안이다. 2012년 이후 지상파가 전면 디지털로 바뀌었을 때, 유료화문제를 어떻게 할 것인 지도 갈등해결 과정에서 논의되어야 한다. 케이블의 난시청해소에 대한 기여를 인 정하는 것은 필요하지만, 2012년 이후에도 무조건 지상파 콘텐츠를 무료로 제공할 수도 없다. 디지털로 변환시키기 위한 재원이 필요한데, 정부가 지원할 수 없는 환 경이라면, 유료화가 대안이 될 수도 있다. 그러나 정부가 지상파의 디지털 전환에 대해 지원하는 것은 또 다른 차원의 갈등, 예를 들면 MMS관련 갈등에서 다루어져 야 하는 사안이기 때문에 복합적인 성격을 갖는다.

105 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 105 유료매체 시장에 위성방송에 이어 IPTV까지 등장하는 현 시점에서 케이블만 무 상으로 지상파 프로그램을 사용하는 것은 사업자간 공정경쟁을 방해하는 문제로까 지 연결된다. 더 나아가 디지털 재전송 문제가 해결되지 않으면, 지상파의 입장에서 는 아날로그 방송까지도 유료화하겠다는 의지를 보일 수 있는 가능성도 있다. 4. 갈등 진행과정 지상파 재전송 유료화는 아날로그 프로그램에서는 없었던 요구이다. 지상파를 통한 프로그램 제공은 당연히 무료이지만, 지상파를 위해 제작된 프로그램이 유선이나 위 성 등 다른 매체를 통해서 전달되더라도 무료인가의 문제이다. 중계 유선 방송을 통한 지상파 프로그램의 무료 재전송에서는 전혀 문제가 되지 않았던 사안이다. 우리나라 의 지리적인 특징과 도시 개발 과정에서의 빌딩 숲 등으로 난시청 지역이 많았기에 중 계유선 방송은 난시청을 해소할 의무를 지니고 있던 지상파 입장에서는 원군이었다. 난시청 해소에 일조하는 중계유선에 굳이 지상파 재전송을 문제 삼을 이유가 없었다. 1995년 케이블 방송이 개국된 이래, 2000년 12월 중계유선 방송의 SO 전환 방안 이 발표되면서, 중계유선은 종합유선 즉 케이블 TV로 통합되었다. 중계유선이 담당 하던 난시청 해소의 임무가 케이블 TV에 추가되면서 아날로그 프로그램의 케이블 무료 재전송은 당연하게 받아들여졌다. 서로가 상생하는 방법이기도 했다. 재전송 유료화 관련 갈등의 과정은 길지 않다. 짧게는 2008년7둴 18일에 방송협회 가 케이블 협회에 보낸 공문에서 시작된 것으로 볼 수 있다. 길게는 2007년 12월, 지 상파 방송 3사가 IPTV의 지상파 프로그램 실시간 재전송에 대한 유료화를 결정하면 서, 케이블과 위성방송에 대해서도 디지털(HD) 프로그램의 경우에는 채널 사용료를 받기로 한 결정으로부터 시작된 것이다. 케이블에 대한 재전송 유료화는 IPTV의 실 시간 재전송 유료화를 결정하는 과정에서 IPTV의 반응을 고려한 결정이라고 할 수 있다. 아날로그 프로그램에 대한 재전송은 여러 번 지적된 바와 같이 지상파의 입장에서

106 106 도 적지 않은 이익을 가져오기 때문에 무료 재전송을 굳이 문제 삼지 않았다. 그러나 기술 및 제도적인 환경의 변화가 지상파의 생각을 바꾸게 했고, 그 결과로 디지털 콘 텐츠의 재전송 유료화를 주장하기 시작한 셈이다. 그런데 디지털 콘텐츠 재전송의 경 우도 정부가 디지털 방송 전환 활성화 차원에서 고화질 채널을 케이블 TV가 재전송 해 줄 것을 요청했고, 케이블은 그 요청을 받아들여 HD 디지털 채널을 송출하기 시 작했다는 점에서 케이블TV는 이해할 수 없다는 입장이다(머니투데이, ). 지상파 방송사들의 이익 단체인 방송협회는 에 케이블 TV 협회에 공문을 보내 지상파 디지털 방송 재전송을 금지할 것을 요청함으로써 재전송 유료화 관련 지상파와 케이블 사이의 갈등이 공식적으로 시작되었다. 지상파가 케이블 TV 측에 자사 디지털 방송을 무단으로 재전송하지 말 것을 요구한 것이다. 1주일 후인 케이블 TV 협회는 논의가 더 필요하다면서 답변 시한 연장 요구를 한다 방송협회는 답변 유보는 인정하면서 케이블 TV 측을 압박하는 공문을 다 시 보냄으로써 갈등의 싹을 키워간다 케이블 협회는 케이블 TV의 지상파 재전송은 저작권 침해가 아니라는 입장을 전달함으로써 지상파의 요구를 거절한다. 지상파 방송은 공공재여서 누구나 무료로 시청할 수 있는 권리가 있다는 무료 보편 성이라는 방송의 공익적 목적 외에도 아날로그 방송의 난시청해소에 기여한 케이블 의 역할, 디지털 전환 활성화 차원에서 HD 채널 재전송을 요구한 정부의 시책을 충 실하게 따른 케이블의 디지털 재전송 등을 예시하면서 이제 와서 이런 요구를 하는 지상파의 반응을 이해할 수 없다는 입장이다 방송협회는 3번째의 공문을 통해 케이블 협회나 개별 SO들이 저작권료 지불을 전제로 한 협상을 8월말까지 개시하지 않으면 저작권 침해에 대한 민형사상 소송을 개별 SO를 대상으로 제기하겠다는 의사를 표시함으로써 갈등은 더욱 깊어 져 가는 양상으로 발전했다. 케이블 협회 측은 유료화를 전제로 한 협상은 나설 수 없다는 것이 기본 입장이다. IPTV 사업자들과 콘텐츠 제공 협상을 벌이고 있는 지 상파 방송사가 IPTV 사업자에게서 더 많은 대가를 얻어 내기 위한 전략으로 케이블 TV를 압박하고 있다는 인식도 갖고 있다.

107 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 107 최종까지 당사자 사이에 해결이 안 되면 소송을 제기하겠다는 것이 지상파의 생 각인데, 문제는 소송이 진행되면 갈등이 장기화될 것이라는데 있다. 지상파 방송사 들이 소송에서 승리한다면, 최악의 경우 기존 케이블 가입자들이 지상파를 보지 못 하게 되는 사태로 갈 수도 있다. 이론적으로는 그렇지만 그리될 수는 없을 것이다. 또한 케이블 측이 지상파 방송사와 콘텐츠 유료화에 합의해도 시청료 인상으로 이 어질 가능성이 높고, 이 경우 소비자 단체와의 갈등으로 연결될 수 있다 방송협회의 최후 통첩성 공문 발송 이후, 양측의 관계자들이 만나 전향적 인 자세로 문제 해결을 위한 협의에 착수한 것으로 보도되었다(파이낸셜 뉴스, ). 최후 통첩성 공문의 소송을 피해 보자는 의도였을 것이다. 이어서 케이 블 TV 협회는 방송협회에 공문을 보내 지상파 재전송 유료화를 전제로 협 의에 응해야 한다는 방송협회의 요구에 대해서는 유감을 표명하면서도, 양측이 충 분한 상호이해를 바탕으로 보다 합리적인 논의를 도출하자는 제안을 했다. 짧은 시 간 이어지고 있는 양측 사이의 갈등은 해결되지 않고 진행 중이다. 29) 지상파 디지털 콘텐츠 재전송 유료화에 대한 이해관계자들의 입장은 다음 <표 4-8>과 같이 정리된다. <표 4-8> 지상파 재전송 유료화에 대한 각 진영 입장 지상파 방송사 케이블TV업계 IPTV업계 기본 입장 세부 주장 재송신 유료화 유료화 절대불가 가격만 맞으면 수용 지상파 권익 보호 난시청 해소에 기여 재전송 이용료 협상 가능 유료화 수용 안하면 법적절차 진행 무료보편적 서비스 주체 디지털에서 달라진 것 없다 가격 이견 너무 커 협상 중단 * 출처: 디지털타임스 ( ) 29) 2008년 12월 현재 케이블TV와 지상파 방송사간의 디지털 지상파 방송 재전송 유 료화 갈등은 진행 중이다.

108 갈등관리 평가 갈등의 일반론에서 갈등해결을 위한 전제조건으로 갈등의 발전단계를 파악하는 것 이 중요하다는 점을 지적했다. 갈등 전 단계 - 상승국면 - 위기국면 - 결말국면 - 갈등 이후 단계 등 5단계로 제시된 발전단계에서 재전송 유료화 갈등은 어느 단계에 와 있 는가? 두 번째 단계인 상승 국면, 즉 당사자들이 갈등을 인지하고 입장을 정리하는 단 계를 지나 이제 3단계인 위기국면에 이른 것으로 판단된다. 주어진 갈등의제에 대해 이해당사자가 취할 수 있는 대안이 명확해지고 서로의 입장이 평행선을 달리면서 갈등 이 최고조에 이른 단계이다. 갈등진행과정에서 설명한대로 갈등 해결을 위한 시도가 일어나고 있다. 이러한 노력이 실패할 경우 갈등이 더욱 증폭되는 것이 일반적이다. 앞으로 진행될 갈등의 방향을 예측하고 해결 방안을 모색하기 위해 디지털 콘텐 츠 재전송 유료화라는 의제의 직접 당사자인 지상파와 케이블 사이의 이해관계의 크기를 살펴볼 필요가 있다. 디지털 케이블 가입 가구 수에 따라 이해관계의 크기가 달라진다. 지금 현재 디지털 가입가구 수는 전체 가입자의 12%(1,500만 중 180만) 정도이기 때문에 이해관계가 그리 크지는 않다. 그러나 디지털 가입가구 수가 빠르 게 증가하고, 2012년 말까지는 아날로그 방송이 중단되기 때문에 앞으로 약 4년 사 이 이해관계가 급격하게 확대될 것이다. 이러한 이유로 양 당사자 사이, 그리고 간 접적으로 영향을 받을 IPTV 사업자나 일반 소비 가구의 관심도 해결 방안이 그려지 는 과정에서 여러 가지 방법으로 개입될 것으로 보인다. 지금 당장은 큰 이해관계가 걸려 있지 않기 때문에 오히려 비슷한 입장이지만 빨 리 서비스를 제공해야 할 입장에 있는 IPTV와 지상파 방송사 사이의 프로그램 수급 계약이 먼저 체결될 수도 있다. 30) 이 결과에 따라 본 갈등의 해결방안이 순차적으 30) KT는 MBC, KBS2, SBS 등 지상파 방송사의 실시간 재전송이라는 큰 틀에 합의하 고, 2008년 11월 17일 국내 첫 IPTV 상용서비스를 시작하였다. LG데이콤과 SK브 로드밴드도 협상중이다. 그러나 KT조차 지상파 방송사와의 협상이 명쾌하게 마 무리된 상황이 아니며, 3개월간 유예기간을 거쳐 선전송 후정산 방안으로 운영 후, 양측이 만족할 수준의 비용협상이 이뤄지지 않을 경우 계약이 취소될 수도 있

109 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 109 로 그려질 수도 있다. 이러한 가능성에도 불구하고 지금까지의 논의를 바탕으로 갈 등 발전방향을 전망하고, 갈등해결을 위한 정책 거버넌스 체계에 기초하여 해결방 안을 제시하는 것이 본 연구의 목적이다. 먼저 <대안 2> 즉 케이블이 주장하는 디지털 콘텐츠 재전송 무료 요구가 수용 가 능한가? 지상파의 견해는 케이블이 대가를 지불하지 않고는 재전송을 계속할 수 없 을 것으로 생각한다. 적정수준까지는 유료화 정책으로 가야 한다고 주장하고 싶다. 사실 그럴 것으로 전망한 다. 케이블이 돈을 안 줄 수는 없을 것으로 보인다. 케이블은 당연히 안낸다고 하는데, 사실 그렇게 하면 안 된다고 생각한다. 자기들은 지상파 디지털을 볼 수 있다고 광고하 면서 수신료를 올리는데, 지상파에게는 무료로 공급해달라는 것은 남의 콘텐츠를 가져 가는 것이고, 이는 저작권 문제와도 연결되어 있다. (, 지상파방송사업자 B) 반면 케이블 TV 측은 지상파를 나누어서 분석한다. KBS1과 EBS는 의무 재전송 사업자로 논외로 하고, MBC의 경우는 공영 민영인지를 스스로 밝히고 난 다음, 민 영일 경우에만 재전송 유료화가 가능하다고 판단한다. SBS는 수도권 방송으로서 수 도권 외의 지역에서는 거꾸로 케이블에 송출료를 지불해야 한다는 주장을 편다. 케이블 TV 입장에서야 당연히 독과점 사업자인 지상파의 횡포로 생각한다. KBS1과 EBS는 이미 결정되었고, MBC가 유료화를 주장하고 있는데, 공영인지 민영인지 스스 로 밝히고 나야 답이 있을 것으로 보인다. SBS는 수도권 방송인데, 수도권에서 보내 지 않으면 안 되므로 거꾸로 송출료를 줘야 한다. 이러한 예가 일본에 있다. NHK의 경 우에는 어떤 지역에서는 송출료를 주기도 한다. (, 케이블방송사업자) 연간 20억 원 정도를 MBC의 콘텐츠 이용대가로 지불하고 있는 위성 DMB(TU 미 디어)의 경우가 본 갈등 해결에 참고가 될 수 있다. 그러나 지상파 콘텐츠를 재전송 하는 입장인 위성 DMB의 경우도 케이블과 비슷한 입장임을 확인할 수 있었다. 즉 개별 지상파 방송사가 공영인가 민영인가를 먼저 분명히 하고, 수신료의 성격을 따 다(ZDNet코리아, ).

110 110 라 재전송 유료화 문제가 다루어져야 한다는 것이다. 위성방송의 지상파 재전송은 위성방송이 도입된 지 5년이 지난 2005년 말에 타결 되었다. 이때의 경험 즉 지상파 방송은 공영이므로 돈을 줄 수 없다고 주장하던 위 성방송이 지상파, 특히 지역 지상파 방송사의 다음과 같은 주장을 받아 들여 일정부 분의 기여금을 내기로 했던 경험을 바탕으로 양 당사자가 적정한 선에서 합의하는 방법으로 해결하는 안 즉 3안을 제시한다. 그 당시 지역의 지상파 방송사들의 논리 란 지상파 콘텐츠를 이용하여 위성방송만 돈을 벌고, 지상파에게는 아무것도 없다 면 지상파 내부를 어떻게 설득할 수 있겠느냐? 였다. 지상파가 디지털 콘텐츠를 만 드는데 필요한 재원 중 일정부분을 위성방송이 담당하는 것으로 해결했던 경험을 따라 합의안을 도출해야 한다는 것이다. 당시 HD 만드는데 돈이 상당히 드는데, 이 재원은 수신료로 충당이 안되니까, 이 부분 을 좀 부담해야 한다는 로직을 만들었었던 것 같다. 그래서 해결방법으로 수신료 매출 의 1%를 콘텐츠 발전기금으로 주고, 이 돈은 전액 프로그램을 만드는 비용으로 쓴다 고 하였다. (, 위성방송사업자) 지금까지의 갈등 진행과정에서 정부의 입장은 양 당사자 사이의 사적인 계약 관 계를 정하는 것이므로 정부가 개입할 사안이 아니라는 것이다. 즉 시장에서 해결하 자는 원칙적인 입장을 고수하는 셈인데, 일부 시민단체의 의견은 이것은 정부가 본 갈등사안에 대해서 취해야 할 태도가 아니라고 주장한다. 정부가 가격산정위원회 또는 가격조정위원회 등을 구성하여 여기에서 합리적인 가격을 산정할 수 있도록 해야 한다고 주장한다. 정부가 이 사안을 그냥 시장에 맡겨두자고 한다면, 적절하지 못하다고 생각된다. 가격 산정위원회나 가격조정위원회를 만들고 각각의 공식을 들고 나온다면 여기서 합리적 인 가격을 산정할 수도 있는 것이다. 그러나 지금 상황에서는 좀 더 지켜보긴 해야 할 것 같다. 파국이 되어야 개입할 근거가 생길 것으로 보인다. 지금 이 시점에서 정부 또 는 시민단체가 개입하는 게 규제중심의 반시장적 논리가 아니냐는 비판도 있다. 시장 에서 명확히 해결하지 못하는 순간에는 정부와 시민사회의 개입밖에 없다는 배수의

111 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 111 진을 쳐야 한다. (, 시민단체 B) 지금까지 정리한 갈등 평가와 진행방향 예측, 그리고 해결방안에 대한 이해당사자 및 시민단체의 의견을 종합하면, 유료로 하되 그 크기를 정하는 제3의 대안이 가장 합당한 대안으로 귀결되는 것 같다. 이러한 관점에서 그리고 지금까지 분석한 갈등 구조를 기 초로 제3대안이 해결 방안이 되도록 구체적인 대가의 크기를 논의해 보아야 한다. 제 3 절 IPTV 사업자와 PP 사업자 사이의 콘텐츠 수급계약 관련 갈등 31) 신규로 방송 산업에 진입하는 IPTV 사업자가 제대로 서비스를 제공하기 위해서 는 재미있고 수준 높은 방송 콘텐츠가 준비되어야 한다. 그러나 자체적으로 제작 공 급하는 콘텐츠가 없는 가운데 출발한 IPTV 입장에서는 지상파 TV 및 PP들로부터 양질의 콘텐츠를 제공받지 않고서는 서비스를 시작할 수 없다. 이런 환경을 고려하 여 신규 IPTV 사업자의 콘텐츠 확보를 용이하게 하기 위해 IPTV법은 콘텐츠 동등 접근을 규정하고 있다. 그러나 콘텐츠 제공 수급협상은 사업자 사이의 내재된 구조 적인 경쟁 관계 때문에 처음부터 쉽지 않을 것으로 전망되었고, 이로부터 발생하는 이해관계 다툼이 여기에서 다루는 갈등의 주요 내용이다. 1. 갈등의 성격 기존 지상파 및 케이블 사업자가 장래의 경쟁자로 바라보는 IPTV 사업자에 대한 31) IPTV사업자와 PP사업자와의 콘텐츠 수급계약을 중심으로 하는 갈등은 본 보고서 집필과정에서 몇 가지 변화를 겪었다. 우선 KT와 지상파 TV를 포함한 PP사업자 사이의 수급계약이 단계적으로 체결됨으로써, 예를 들면 KT는 2008년 11월 17일 부터 IPTV서비스를 시작했다. 여기에서 분석되는 내용은 주로 수급계약 체결 및 IPTV서비스 개시 전까지의 상황을 중심으로 기술되었고, 필요에 따라 그 이후를 분석하는 경우도 있다.

112 112 시각과 이들 기존 사업자와 PP들과의 관계가 갈등의 모습을 예측하게 한다. IPTV사 업자가 제대로 서비스를 하려면 지상파 방송사 및 PP들과 콘텐츠 제공 협상을 진행 해야 한다. 방송통신위는 IPTV 사업계획 제출시 콘텐츠 공급업체와 체결한 공급 양 해각서(MOU)를 함께 첨부할 것을 요구했지만 협상은 쉽지 않을 전망이다. 예를 들 면 대형 PP는 대부분 대형 케이블 MSP(Multiple System Operator & Program Provider, PP 사업을 동시에 갖는 대형 SO 사업자)들이 경영하고 있기 때문에 플랫 폼 사업자로서 경쟁하게 될 IPTV에 콘텐츠를 공급하지 않을 수 있으며, 일반 PP들 은 지금까지의 케이블 TV(SO)와의 거래관계 때문에 IPTV에 콘텐츠를 공급하는데 있어서 눈치를 보지 않을 수 없다. 또한 지상파 사업자들의 경우, IPTV 종합편성과 보도전문 PP에 대기업 자본이 참여하는 것을 반대하는 입장에서 킬러 콘텐츠를 쉽 게 제공하려고 하지 않을 것이다. 디지털 케이블 TV와 IPTV는 동일한 방송 서비스로서 상호 대체적 경쟁관계에 있 다. 케이블과 IPTV는 다채널 방송으로서 콘텐츠 제공양태가 동일하고, TV 방송으 로서 콘텐츠가 동일하며, 둘 다 전송 선로설비를 이용한다는 차원에서 플랫폼이 동 일하다. 더 나아가 TV로 콘텐츠가 시청자에게 제공된다는 측면에서 단말기가 동일 하고, 불특정 다수의 시청자에게 제공된다는 차원에서 가입자 기반도 동일하다. IPTV는 인터넷 프로토콜을 사용한 전송이라는 점에서 케이블 TV와 차이가 있으나, 인터넷 프로토콜 및 압축 기술이라는 것도 결국은 케이블 TV의 전송 선로설비의 범 주에 속하는 것이다(한국케이블TV방송협회, 2006). 케이블 TV와 전혀 다를 것 같지 않은 새로운 매체이기는 하지만 IPTV는 그동안 지역단위에서 독점적인 사업을 하던 케이블을 견제하는 긍정적 역할을 하게 된다. 거의 동일한 새로운 매체를 통해서 수용자들이 낮은 가격으로 질 높은 서비스를 즐 길 수 있는 계기를 마련한다. IPTV는 케이블 TV의 독점을 견제하는 역할을 할 것이다. 비슷한 새로운 매체를 통해 서 수용자들의 서비스의 질을 올릴 수 있는 경쟁을 통해 좋은 서비스를 조금 더 낮은 가 격으로 볼 수 있는 것이라면 의미 있는 기제가 아닌가? (, 지상파방송사업자 B)

113 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 113 그러나 다른 한편 IPTV의 시장진입을 미디어 시장의 난개발로 표현하는 견해도 있다. 우선 새로운 매체가 등장한다고 해서 이 시장의 주요 수입원인 광고 시장이 늘어나지 않기 때문이다. 즉 시장의 크기를 고려하지 않고 뉴미디어를 개발한다는 견해이다. 우리나라에는 지난 10년간 케이블, 위성방송, 지상 및 위성 DMB, IPTV 등 5개의 새로운 미디어가 갑자기 들어왔고, 위성방송이나 위성 DMB가 아직 빛을 보지 못하는 이유로부터 난개발론이 등장한다. IPTV가 꼭 그렇게 될 거라는 것은 아니지만, 뉴미디어는 디지털 기술의 발전에 의해 만들어지는 새로운 매체인데, 광고시장이라는 것이 새로운 매체가 등장한다고 늘어나 는 것은 아니다. 이러한 점에서 시장크기를 생각하지 않고, 뉴미디어를 난개발하는 셈 이다..(중략).. IPTV의 도입은 그리 부정적이라 보지 않으나, 그리 장밋빛은 아닐것이 다. (, 지상파방송사업자 B) 이러한 견해에 따르면 여기에서 살피는 지상파 TV를 포함한 PP들과 IPTV와의 콘 텐츠 수급 관련 갈등의 본질은 새로운 콘텐츠 개발 없이 기존의 콘텐츠를 중심으로 플랫폼 사업자 사이의 과잉경쟁에서 발생하는 갈등이다. 결국은 수요부족과 연관되 어 있는 문제로서 독자적인 콘텐츠 개발 없이 시장에 진입하는 결과로부터 발생하 는 것이다. 플랫폼 중심으로 미디어 정책이 편향되어 있다는 일반의 인식과 연관된 갈등이며, 콘텐츠의 중요성을 감안한 정책으로 중심이 이동되어야 한다는 일각 특 히 케이블 업계의 주장과 직접 연관된 갈등이다. IPTV 사업이 독자적인 수입원이 가능한 독립형 사업이 될지, IPTV가 발달한 홍콩 이나 프랑스 이태리 등의 경우처럼 기존 통신상품의 번들용으로 작동할지 아직 모 른다. 사업자들이 어떤 선택을 하느냐에 따라 달라질 것인데, 콘텐츠 수급을 위한 IPTV와 PP들과의 갈등은 이 선택에 따라 영향을 받게 될 것이다. 만약 IPTV에 진입 한 통신사업자들이 IPTV를 유무선 상품의 번들로 활용하면, 케이블 사업자들에게 심각하게 침식당한 초고속 인터넷 시장의 영역을 만회하기 위한 전략으로 발전하게 된다. 이 경우에는 IPTV와 PP들과의 갈등 보다는 케이블과의 다툼으로 확산되어 저 가 출혈요금 경쟁으로 발전 가능성이 있는 성격의 갈등이다

114 114 통신업계는 전통적으로 공급우선 정책에 익숙하다. 인프라가 제공되면 콘텐츠는 자동적으로 생성되고, 그에 대한 수요도 사후적으로 충분하게 발생한다는 공급논리 를 신봉한다. 예를 들면, 네이버의 지식 검색 서비스나 블로그도 사전 기획에 의해 만들어진 새로운 서비스가 아니고 인터넷의 진화과정에서 자연스럽게 등장하여 인 터넷 인프라에 대한 대규모의 수요를 창출한 서비스라는 것이다. 통신업계는 전통적으로 공급우선의 정책에 길들여져 있는 것 같다. 인프라가 제공되 면 콘텐츠는 자동으로 생성되고, 그에 대한 수요도 사후적으로 충분하게 발생한다는 공급논리를 신봉하는 것이다. (, 지상파방송사업자 B) IPTV의 실무자들은 아주 다양한 서비스를 만들 수 있다고 생각한다. 네이버 지식이나 블로그도 기획이 아니라 인터넷 진화과정에서 나온 것이고, 이러한 진화과정에서 새 로운 서비스가 들어 올 수 있기 때문에 낙관적으로 본다고 말한다. 물론 실무진들은 그렇게 말해야 하는 입장이다. 사실 그렇게 갈 수 있다고 생각하는 사람도 있는데, 개 인적으론 비관적으로 생각한다. (, 시민단체 B) IPTV도 진화과정에서 새로운 서비스 또는 콘텐츠가 창조될 것이기 때문에 지금 시작단계에서는 콘텐츠 수급계약에 의한 기존 서비스가 중요한 역할을 할 것이나, 일정단계가 지나면 콘텐츠 부족 때문에 발생하는 문제가 해소될 것으로 보는 것이 공급 우선주의자들의 견해이다. 이러한 견해는 콘텐츠 수급관련 갈등의 성격을 플 랫폼 사업자 사이의 과잉 경쟁의 차원에서 보는 것에 반대한다. 2. 이해관계자 분석 콘텐츠 수급계약 관련 이해관계 당사자는 IPTV 사업자와 PP사업자이다. PP 사업 자 그룹에는 당사자의 하나로 지상파 TV가 포함되어 있고, SO가 소유하는 PP(MSP), 드라마 채널과 같은 지상파 소유의 PP, 그리고 독립 PP가 있다. 또 다른 이해관계 당사자는 SO라고 불리는 케이블 사업자이다. IPTV를 방송통신 융합의 대표적 서비스로서 육성하고자 하는 정부 당국도 이해관계자의 한 축을 형 성한다. 방송통신 융합을 IT를 중심으로 한 정보화 이후의 대표적인 기술발전 트렌

115 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 115 드로 간주하고, 이 트렌드를 대표하는 새로운 산업 또는 서비스로서 IPTV를 육성하 고자 하는 정부의 의지를 보면 IPTV와 PP와의 콘텐츠 수급계약 관련 이슈에서 정 부가 갖는 이해관계의 크기를 알 수 있다. 콘텐츠의 성공적인 수급이 이제 막 신규 로 방송시장에 진입하는 IPTV의 성공을 담보하는 열쇠이기 때문이다. IPTV 사업자 IPTV는 그 서비스의 성격부터 시작하여, 규제기관의 구성, 규제관련 법제 등에 대 해 오랜 기간 동안 논의와 갈등을 거치면서 이제 정착단계에 이른 신규 사업영역이 다. IPTV 서비스는 인터넷 기술을 기반으로 하는 멀티미디어 방송으로 그 성격이 규정되었으며, 이를 반영하여 관련 규제 법 이름도 인터넷 멀티미디어 방송사업 법 이다. 규제기관은 정보통신부와 방송위원회가 통합되어 구성된 방송통신위원회 이다. IPTV 사업은 통신과 방송기술 발전에 의해 새로이 등장한 사업으로서 인터넷 기 반의 네트워크를 통해 방송 콘텐츠를 제공함으로써 생존을 모색해야 하는 사업이 다. 처음 시작 때부터 독자적인 서비스, 즉 콘텐츠가 없는 환경에서 기존의 사업자 들이 제공하던 콘텐츠를 공급받아 제공해야 하는 입장이 콘텐츠 수급과 관련한 갈 등에서 IPTV 사업자가 갖는 이해관계의 출발점이다. 통신업계의 전통적인 공급우 선 논리가 IPTV 사업자의 콘텐츠 수급계약 과정에서 갖는 이해관계의 역사적인 배 경을 설명한다. IPTV 기반을 필요로 하는 콘텐츠에 대한 추가적인 대책, 즉 수요측면에서의 고려 없이 우선 기술적으로 가능해진 기반을 공급하고, 정작 필요한 그 위의 콘텐츠는 기 존의 콘텐츠에 의존하는 방식으로 출발한다. 다른 한편 공급우선 논리의 맹점을 파 악한 일부 IPTV 사업자들은 국가의 IPTV 육성 정책에 밀려 실시간 방송을 위한 콘 텐츠 수급계약에 있어 거의 비자발적으로 움직이는 경향도 있는데, 이들은 콘텐츠 수급계약 과정에서 상이한 이해관계를 갖기도 한다.

116 116 지상파와의 계약은 지금 해결되고 있는 중이다. KT가 해결하면, SK브로드밴드와 LG 데이콤이 비즈니스 차원에서 수용할 것이냐 말 것이냐의 문제만 남게 될 것이다. 본질 적으로 IPTV가 사업성이 있거나, 혹은 이것을 통해서 기존 사업에 플러스적 영향을 미 쳐야 하는데, 지금까지의 경험으로는 IPTV는 churn-in churn-out 32) 효과가 없었다. 그 렇다면 사업성이 있어야 하는데, 투자는 많이 하고, 아직 적극적인 지지는 못 받고 있 는 상태이다. 앞으로 외부환경을 주시할 예정이다. (, IPTV사업자) 현재 IPTV 사업허가는 IPTV 전송방식을 통한 새로운 다채널 방송 서비스 면허를 주는 것이다. 지금까지 면허를 받은 IPTV 사업자는 KT, SK 브로드밴드, 그리고 LG 데이콤이다. 지상파 TV를 포함한 PP 사업자들과 가장 활발하게 협상을 벌이고 있는 사업자는 KT이다. 33) IPTV와 경쟁을 벌어야 하는 입장인 MSP 즉 PP사업을 동시에 하는 SO가 PP 시장을 장악하고 있다든지, 대형 SO의 눈치를 보아야 하는 PP들의 입 장 때문에 아직은 PP들이 IPTV 사업자들과 협상을 하는 것을 꺼리고 있는 환경에서 IPTV 사업자와 콘텐츠 수급협상을 벌이는 PP의 대표 주자는 지상파 방송사이다. KT가 IPTV 사업에 대해서 갖고 있는 관점은 방송과 통신의 융합 과정에서 통신 업계가 갖는 시각을 대변한다. 유무선 통신시장이 이미 포화상태에 이른 시점에서 새로운 돌파구를 방송통신 융합의 대표적인 서비스인 IPTV에서 찾는 것이다. 문제 는 IPTV가 플랫폼으로서는 지금 당장 문제가 없지만, 그러나 서비스 사업자로서의 성공은 플랫폼을 통해 제공되는 콘텐츠가 존재하는가에 달려 있다. 바로 여기에 콘 텐츠 수급과 관련된 이해당사자 사이의 갈등과정에서 IPTV 사업자가 갖는 이해관 계가 존재한다. 그리고 독자적인 콘텐츠가 존재하지 않는다는 이유 때문에 IPTV가 케이블처럼 단기간에 성장하기는 어렵다는 견해도 적지 않게 존재한다. IPTV는 멀티미디어 서비스로 승부하기 전에는 어려울 것이라고 생각된다. 다채널의 32) 이동통신 업계에서 이동전화 가입자의 사업자간 이동으로 타 사업자의 고객을 유 치하는 것을 churn-in, 타사로 가입자가 이동하는 것을 churn-out이라고 한다. 33) KT는 MBC, KBS2, SBS 등 지상파 방송사의 실시간 재전송이라는 큰 틀에 합의하 고, 2008년 11월 17일 국내 첫 IPTV 상용서비스를 시작하였다.

117 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 117 핵심역량은 콘텐츠인데 이것이 없다. 방송사업자는 핵심역량으로 콘텐츠를 생각하나, 통신사업자는 핵심역량을 망으로 본다...(중략).. IPTV도 망을 핵심으로 보고 있다. 콘 텐츠 투자는 정부가 하라니까 하는 것이지만, 콘텐츠는 돈만 가지고 되는 것이 아니라 사람이 바뀌고 화학적 변화가 있어야 한다. 그런 점에서 단기간에 바뀌기란 쉽지 않은 것이다. KT가 싸이더스를 인수하면서도 큰 시너지가 없는 것을 보면 알 수 있다. (, 위성방송사업자) 방송은 통신사업자의 마인드로 쉽게 들어와서 할 수 있는 것이 아니다..(중략).. 특히 콘텐츠는 투자로는 잘 안보인다...(중략).. 어쨌든 콘텐츠 투자를 해야 한다고 하니까 아예 영화사를 사자고 한 것 같다. 그러나 영화사 하나 산다고 무엇이 이루어지는 것 은 아니다. 콘텐츠는 다양성, 그리고 온라인 플랫폼은 롱테일이라 모든 콘텐츠가 양적 으로 많아야 한다. 어느 영화사 히트작을 하나 샀다고 되는 것은 아니다. (, IPTV사업자) IPTV도 방송인 이상 멀티미디어 콘텐츠로 승부해야 하는데 현실은 그것이 아니 라는 것이다. 다채널 방송인 IPTV의 핵심역량은 콘텐츠에서 가려지는데 이것이 부 족하다는 이유 때문이다. 통신사업자로서 KT는 IPTV의 핵심역량을 망에서 찾는 경 향이 있었고, 그래서 사업 면허를 받아 사업 준비를 다 갖춘 지금까지 콘텐츠 확보 를 위한 이해관계 다툼에서 벗어나지 못하고 있는 것이다. 그리고 이 때문에 서비스 제공이 지연되었던 것이다. 처음 IPTV 사업을 신규 성장사업으로 간주하고 투자하기 시작했을 때, KT가 방 송 사업자로서의 변신을 염두에 두고 있지 않았다는 비판이 있다. 지금은 환경이 바 뀌어 스스로를 미디어 기업이라고 할 정도로 방송 사업을 핵심역량 분야로 생각하 지만, 초기에는 유무선 전화에 이어 초고속 인터넷 사업 등 통신시장이 포화상태에 이르니까, 각종 통신서비스를 IPTV를 기반으로 한 결합판매 시장에서 키워 시장포 화상태를 극복하겠다는 의도가 있었던 것으로 보는 의견도 있다. KT입장에서는 새로운 활동영역, 끼워 팔기 할 수 있는 새로운 영역이 생긴 것이다. 이 동통신은 이미 포화상태이다. 여기에 끼워 넣을 수 있는 방송이 있다고 본 것이다. (, 시민단체 A)

118 118 그러나 진짜 미디어 기업으로 성공하려면 콘텐츠가 핵심요인임을 알아야 한다. 이런 관점으로부터 막상 IPTV를 시작하려는 시점에서 방송 콘텐츠가 필수적임을 인식한 셈이다. 그런데 지상파 TV도 자신들의 이해관계 때문에 콘텐츠 수급협상에 서 쉽게 움직이지 않고, 일반 PP들도 기존 SO들과의 관계 때문에 쉽게 콘텐츠를 제 공할 의사를 보이지 않는 것이다. 지상파 TV와 콘텐츠 수급협상에 어려움을 겪고 있는 IPTV는 지상파 콘텐츠 실시 간 재전송 없이 상용 서비스를 개시하는 방안까지 고려한 적이 있다. 더 나아가 실 시간 협상이 결렬되면 의무 전송채널인 KBS1과 EBS까지 재송신하지 않을 계획까 지 드러내 놓고 언급한 적이 있다. 그러나 IPTV 고유의 콘텐츠가 없는 상태에서 지 상파 콘텐츠마저 없다면 방송 플랫폼으로서 무슨 의미가 있는가? 지상파 콘텐츠 수 급계약 과정에서 IPTV가 갖는 이해관계의 크기를 단적으로 보여주는 질문이라고 할 수 있다. 이런 상황에서 KT가 IPTV 사업을 시작하기 위해 콘텐츠 수급계약 과정에서 갖는 이해관계는 조금 복잡해진다. 일부 시민단체 등 외부관찰자들은 우선 KT 내부에서 부터 다른 의견이 있는 것으로 파악한다. 콘텐츠 수급을 위한 협상이 PP, 특히 지상 파 TV의 실시간 프로그램 협상에서 제시하는 금액의 격차가 너무 커서 교착상태에 빠지는 경우, IPTV가 쉽게 서비스를 시작할 수 있는 여건이 되지 못한다. 실시간 프 로그램이 없는 IPTV는 지금의 VOD 위주의 pre-iptv와 다를 바 없기 때문이다. 협 상이 교착상태에 빠진 상황에서도 KT의 IPTV를 주관하는 부서에서는 사업 활성화 를 계속 시도할 것이고, 나머지 부서에서는 IPTV가 회사의 비즈니스 관점에서 득이 안 된다고 생각하는 쪽으로 이해관계가 갈릴 수 있다는 것이다. 앞으로 IPTV는 계속 투자해야 하는데, 나중에 효자가 될지 안 될지 모르는데 계속 투 자하기 힘들 것이라 본다. 방송사업자와 통신사업자 모두 자기들끼리 눈치를 보는 것 같다. (, 시민단체 B) 통신업계의 지배적 사업자인 KT의 IPTV에 대한 협상과는 다르게 일부 사업자는

119 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 119 다른 관점에서 KT의 협상을 지켜보고 있다. 34) 우선 IPTV 관련 환경이 정착되어 가 는 과정에서 확립된 법제도에 따라 공식적으로는 KT와 같은 입장으로 사업 준비를 하고 있으나, 내부적으로는 IPTV 사업의 전개과정에 대해 상이한 견해를 보이는 그 룹도 있다. 이 견해에 따르면 IPTV를 위해 만들어진 법제도가 내용을 따지고 보면 기존 체계 와 다를 것이 없다는 것이다. 새로운 융합서비스라고 해 놓고는 법체계는 기존 방송 법의 골격을 따르고 있기 때문이다. 예를 들면 IPTV는 기본적으로 다채널 방송이고, 개인방송서비스까지 포함하면 무한대의 채널이 가능한 플랫폼인데 채널 수를 70개 로 규정하는 것이 무슨 의미가 있는가? 더 나아가 유료방송 시장이 이미 포화상태 인데 기존과 똑같은 비즈니스 모델로 진입하는 것이 무슨 의미가 있는가? 시간이 지나면서 무엇인가 새로운 콘텐츠를 기대했지만 지금까지는 새로운 것이 없다는 판 단이다. 지금의 법제도는 내용을 따지고 보면, 기존의 방송법 아류로 해놓았기 때문에 새로운 컨버전스 서비스라면서 법체계는 기존과 똑같다..(중략)..우리나라는 유료방송 가입자 가 1,500만으로 시장은 이미 포화상태이다. 이미 포화된 레드오션 시장에 똑같은 비즈 니스 모델로 IPTV가 들어오는 것이다. 시간이 흐르면 달라 질수 있겠지만, 무엇인가 찾으려 하면 새로운 것이 없다. 흔히 말하는 새로운 것들은 해보면 말도 안되는 서비 스이다. 그만큼 어려운 상황이다. (, IPTV사업자) 또한 일부에서는 지상파를 실시간으로 재전송하는 것만으로는 IPTV 방송이 큰 의미가 없는 것으로 판단하는 견해도 있다. 지금의 유료방송 시장에서 고객에게 새 로운 효용을 제공할 정도의 서비스가 아니기 때문이다. 새로운, 그리고 IPTV에 독 특한 콘텐츠 없이 단순히 지상파 콘텐츠의 실시간 전송이 IPTV의 중심 서비스가 된 다면 IPTV는 어려울 수밖에 없다는 판단이다. IPTV가 법제화만 된다면 금방이라도 새로운 서비스가 등장하여 국가의 신성장 동력으로서 큰 역할을 할 것으로 기대되 34) 지상파 콘텐츠 수급계약을 위해 IPTV측은 허가를 받은 3개의 사업자가 지상파 TV 3개 방송사와 개별적으로 협상을 벌이고 있다.

120 120 었으나 지금까지의 IPTV를 둘러 싼 정황이 그러한 부정적인 판단을 뒷받침한다는 것이다. 35) 이러한 일부의 판단이 IPTV 사업을 허가받은 통신사업자가 콘텐츠 수급계약 과 정에서 갖는 이해관계를 보여 준다. 지상파 TV와의 콘텐츠 수급계약에 대해 수동적 으로 대응하는 모습을 보인다. IPTV가 지상파와 콘텐츠 수급계약에 의해 실시간 방 송 위주로 가면 성공할 수 없다는 생각이 기저에 있다. 예를 들면, 지금 pre-iptv를 이용하여 VOD를 즐기는 고객들이 굳이 케이블을 해약하고 IPTV로 전환할 인센티 브가 크지 않을 것이기 때문이다. 이런 측면에서 신성장동력으로 각광 받던 IPTV에 대한 관심은 선두에서 콘텐츠 수급계약을 주도하는 KT만의 관심사로 제한될 수도 있다. 36) 지상파 TV 방송콘텐츠의 빈곤은 IPTV와 같은 새로운 미디어가 출범해도 결국은 지상파 방 송 콘텐츠에 의존해야 하고, 기존 매체와 차별성이 없어 IPTV가 활성화 되지 않을 수도 있다는 예측으로부터 콘텐츠 수급계약과 관련한 지상파 TV의 이해관계가 시 작된다. 지상파 방송 콘텐츠를 실시간으로 IPTV가 전송하기 위한 협상에서 지상파 TV가 갖는 이해관계는 두 가지 관점에서 정리된다. 하나는 PP 사업자로서 자신들 소유의 콘텐츠를 IPTV가 이용하는 대가 즉 재전송료의 크기와 관련된 이해관계이고, 또 하 나는 IPTV가 방송시장에서 성공하는 플랫폼으로 성장했을 경우 지상파 TV의 입지 35) 이러한 의견은 방송과 통신영역의 공무원, 사업자, 시민단체, 교수 등 전문가와의 인터뷰 과정에서 얻은 견해의 일부이다. 36) IPTV 사업자 중 일부는 인터뷰에서 IPTV를 서두를 이유가 없다는 견해를 보이기 도 했다. 방송통신 융합의 대표 서비스격인 IPTV에 대한 국가적인 관심과 IPTV가 지금의 우려를 극복하고 장래에 큰 성공을 가져올 수 있는 가능성 때문에 공개적 으로 내놓고 이런 견해를 밝히지 못하고 있는 것으로 보인다.

121 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 121 를 고려한 이해관계이다. 위성방송, DMB 등 새로운 미디어가 등장할 때마다 지상 파는 최대의 PP로서 지상파 콘텐츠를 이들 뉴미디어에 제공하기 위해 어려운 협상 과정을 거쳤던 경험을 갖고 있다. 방송과 통신 기술발전과 이들 융합에 의한 새로운 서비스, 그리고 사업 환경의 발 전은 지상파 TV의 입지를 위축시키고 있다. 지상파 주파수라는 공익 재산을 이용하 여 방송프로그램을 송출함으로써 언론계와 시장에서 누렸던 막강한 힘이 여러 가지 측면에서 위협받고 있는 실정이다. 방송 콘텐츠 전달이 유선 플랫폼에 의해 지배됨 으로 인해, 이제 지상파 방송사들은 단순한 PP로 전락하게 될지도 모른다는 위협이 이러한 우려를 대변한다. PP중에서도 지상파 PP, 즉 KBS, MBC, SBS가 두려워했던 것은 지상파가 PP가 되는 것이다. 잘못하면 PP로 전락할 수 있다는 것, 그리고 지상파에서 송신소 전파송출의 의미가 없어질 수 있다는 것을 두려워한다..(중략)..향후 무선광대역 시장을 누가 갖게 될 것인가 생각해보면, 케이블만 가진 SO는 살아남지 못할 것이고, PP는 캐리어에게 굴복할 것으로 보인다. 이것이 방송 3사가 모두 두려워하는 상황이다. 향후 시장에서 는 유선 초고속 방송 핸드폰을 모두 갖춘 종합미디어사업자만이 살 수 있을 것으 로 보인다. (, 규제기관 A) IPTV는 기존의 케이블 TV로 대표되던 유선 방송을 더욱 강화하는 새로운 플랫폼 으로서 지상파 TV의 우려를 더욱 악화시키는 역할을 한다. 지상파 콘텐츠를 IPTV 에 공급하기 위한 수급협상은 지상파 TV의 이러한 이해관계가 깊게 고려될 수밖에 없을 것이다. 지상파 TV가 콘텐츠 재전송 수급협상과 관련하여 갖는 또 다른 이해관계는 당연 히 재전송료의 크기이다. 지상파 3사는 당초 KT 등 IPTV 사업자들에게 각각 연간 수백억에 이르는 재전송료를 요구하여 협상이 교착 상태에 빠졌던 것으로 보도된 바 있다(한국경제, ). IPTV의 입장에서 지상파 콘텐츠 없이 서비스를 시작하 기 어려울 것으로 판단하기 때문에 협상전략으로 목표치보다 높게 협상을 시작했을 수 있다. 물론 IPTV도 협상과정에서 지상파 없이 갈 수 있다는 의사를 보인적은 있

122 122 으나 그리될 수 없음은 여러 가지 정황으로 쉽게 짐작할 수 있다. 지상파 프로그램을 IPTV에 제공하는 대가를 산정하는 객관적인 기준이 만들어져 야 하는데, 이 기준의 구체적인 내용이 콘텐츠 수급과정에서 지상파 TV의 이해관계 를 보여 준다. 가입자 당 비용 방식의 재전송료 산정이 하나의 기준으로 제시될 수 있다. 지상파 TV가 콘텐츠 수급계약 과정에서 갖는 두 가지 관점의 이해관계는 서 로 독립적이지 않다. IPTV로 인해 지상파 TV의 입지가 약화될 여지가 크면 클수록 재전송료의 규모는 커질 것이기 때문이다. 케이블 TV와 PP사업자 유료 방송시장을 선점하고 있는 케이블 진영에서는 IPTV가 강력한 경쟁자로서 등장하면서 그들과의 이해관계를 따지게 된다. PP들의 프로그램 수급계약 관련해서 는 직접적인 이해관계를 갖지는 않는다. 그러나 수급계약이 원활하게 이루어져 IPTV가 안정적인 서비스를 시작하게 되면 기존 유료방송 시장의 강자인 자기들의 수요를 잠식하게 될 것이라는 우려가 케이블 업계의 간접적인 이해관계를 보여준 다. 케이블 진영은 IPTV가 새로운 수요를 창출할 것이라는 전망에 부정적이며, 새 로울 것 없는 콘텐츠로 자기들의 기존시장을 잠식하면서 이미 형성된 레드오션을 더욱 붉게 만드는데 기여할 것으로 본다. 큰 규모로 케이블 TV 사업을 운영하는 SO들 중에는 PP 사업을 겸영하는 경우가 있다. 여기에 케이블 TV의 콘텐츠 수급계약과 관련한 갈등의 이해관계가 걸려 있 다. 케이블 TV는 자신들이 소유하는 PP의 IPTV에 대한 프로그램 공급을 제한하려 고 할 것이다. 자신들이 직접 소유하지 않은 PP에 대해서는 SO로서 압력을 행사할 수 있는 입장 에 있기 때문에 PP들이 마음대로 IPTV에 프로그램을 제공하는 것이 쉽지 않다. PP 들이 IPTV에 프로그램을 제공할 경우, 케이블 사업자들과의 관계가 악화될 것을 우 려하기 때문이다. PP들의 SO 눈치 보기를 의미한다. 이러한 이유 때문에 주요 PP들 이 IPTV 참여에 선뜻 나서지 않고 있어, 빠른 시간 내에 과연 법에 규정된 수의

123 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 123 IPTV 채널이 풍성한 볼거리를 제공할지는 의문이다. 케이블 TV의 광고시장을 포기 하고 SO와의 관계를 악화시키면서까지 IPTV에 참여하는 것은 쉽지 않을 것이기 때 문이다. 우리나라 최대의 복수 방송채널 사용업자(MPP)인 CJ미디어가 IPTV 사업자에 콘 텐츠를 제공할 의사가 없음을 공표(전자신문, )한 것이 이러한 흐름의 예이 다. 37) 미디어 사업의 수익구조는 광고수익과 수신료로 제한되어 있는데 새롭게 출 범하는 IPTV에서는 이를 통한 수익창조가 어렵다는 판단에 근거한다. IPTV 시장으 로 새로이 진출하는 것보다는 케이블 TV에 역점을 두어 PP사업을 계속하는 것이 광고수익을 극대화하는데 유리하고, 이제 막 시작하는 IPTV로부터는 수신료를 얼 마나 받을 수 있을지 등의 기대치가 구체화 되지 않았기 때문에 나오는 판단이다. PP들의 SO 눈치 보기 이외에도 IPTV와의 콘텐츠 수급계약에 적극적으로 나서지 않은 이유가 또 있다. PP들이 생각하는 IPTV는 무엇인가 가능성이 있는 것 같기는 하지만 아직은 수익을 기대할 확실한 것이 보이지 않는다. 즉 먹을 것은 없으나 버 리기는 아까운 상태이다. 콘텐츠를 공급하는 PP의 입장에서는 새로운 플랫폼이 생 기면 시장이 넓어져 좋아해야 하는데 사실은 현실과 다름을 보여 주는 표현이기도 하다. 물론 여기에는 PP의 수익구조도 연관되어 있다. PP 매출에서 프로그램 공급 대가로 받는 수신료가 차지하는 비중이 10~20%에 불과하고, 나머지는 광고 수익이 다. 따라서 가입자를 많이 확보해 안정적인 광고수익을 보장해 주는 케이블 TV에 의지하는 것이 이익이라고 생각하기 때문이다. PP의 SO 눈치보기 대표 케이스가 YTN의 IPTV 콘텐츠 공급사업자 신청 철회일 것 이다(전자신문 ). 보도에 따르면 YTN이 신청을 철회한 이유는 SO와의 채널 공급 계약에서 불이익이 우려되기 때문이라는 것이다. 즉 YTN이 IPTV 콘텐츠 제공사 업자로 나설 경우, 케이블 채널을 배정 받을 때 불이익은 물론이고, 의무 보급형 상품 37) 2008년 11월 이후 온미디어와 CJ미디어 등 MPP는 IPTV 사업자와의 프로그램 수 급계약에 관해 전향적인 자세를 보이고 있다(전자신문, ).

124 124 이 아닌 고급형 상품에 편성되어 시청률에 있어 불이익을 받을 수 있다는 것이다. 규제 당국 방송통신의 융합을 새로운 기술트렌드로 매김하고 이를 통해 새로운 발전전략을 구상하는 정부의 입장에서 IPTV의 성공은 지상과제로 여겨지고 있다. IPTV의 성공 의 핵심 고리인 콘텐츠의 확보는 정부당국의 최고의 관심사이고, 따라서 IPTV의 PP 들과의 콘텐츠 수급계약 갈등에는 정부의 융합정책 성공여부를 결정하는 이해관계 가 걸려 있다. IPTV 서비스가 기술적으로 가능해진 이후 이를 구체화시키는 과정에 서, 서비스의 성격, 규제기구, 관련법제의 정비를 위해 수많은 갈등과 논의를 거쳤 고, 그 중심에 지금의 통합 규제기구의 전신인 정보통신부와 방송위원회가 자리하 고 있었다. 방송통신 융합은 향후 우리나라의 신성장동력을 탄생시키는 기술 트렌드로서의 국가적인 의미가 이미 부여되었고, 따라서 논의과정에서 여러 종류의 갈등을 야기 했는데, 방송통신 융합을 누가 주관할 것인가가 갈등의 핵심이었다. 관련 정부 조직 의 통합으로 신규 미디어 도입의 최대 걸림돌이었던 갈등이 정리되고, 동시에 관련 법제도 정비되었으며, 이제 IPTV 사업자도 선정되었다. 이들 사업자가 서비스를 개 시할 수 있는 여건이 필요한데, 이 중 제일 중요한 여건이 콘텐츠 확보이다. 정책당 국이 IPTV와 PP 사업자간의 콘텐츠 수급계약 관련의 이해당사자인 이유가 바로 여 기에 있다. IPTV 사업자들이 콘텐츠 수급계약을 PP들과 원활히 체결하고, 서비스를 시작함으로써 정책당국이 의도해 왔던 IPTV 정책이 성공할 수 있는 시발점이 마련 되는 것이다. 사실 IPTV 사업자가 선정된 시점 이후 갈등의 많은 부분은 콘텐츠를 중심으로 발 생하고 있다. IPTV가 새로운 플랫폼으로서 시장에 진입하면서 새로운 콘텐츠가 개 발되어 시장이 확대되었다든지, IPTV 만의 새로운 사업영역이 등장했다면 갈등의 요소가 그만큼 줄어들었을 것이다. 문제는 새로운 먹을거리 없이 빈 그릇만 만들어 거기에 무엇을 담을 것인가에 관한 싸움이 벌어지고 있는 셈이다. IPTV를 어떻게

125 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 125 해서든지 성공시켜야 하는 정부의 고민이 여기에 그대로 반영되어 있다. IPTV와 PP 사업자 사이의 콘텐츠 수급계약이 원활히 이루어지도록 여러 가지 정 책안을 제시하는 당국의 아이디어가 그들의 이해관계를 대변한다. PP가 SO의 눈치 를 보면서 IPTV에 콘텐츠 공급을 꺼리고 있어 IPTV 활성화에 방해가 되고 있다는 인식이 방송통신위원회 관계자의 견해로 보도된 바 있다(매일경제, 10.20). 보도에 의하면 IPTV에 콘텐츠를 공급하는 PP는 SO가 일정기간 동안 채널변경을 하지 못하 도록 하는 방안을 추진 중이라고 한다. 앞서 인용된 YTN의 IPTV 콘텐츠 공급사업 자 신청철회와 연관된 정책 아이디어이다. PP가 SO의 눈치를 보아야 하는 대표적인 이유가 채널 배정 때문이다. PP와 SO는 1년에 한 번 채널 공급계약을 맺으면서 동 시에 채널 번호도 배정받는데, SO의 마음에 들지 않는 PP는 채널 번호가 뒤로 밀리 거나 빠지는 방법으로 불이익을 받는다. 이 문제 해결을 위한 정책 당국의 아이디어는 매년 초 SO들이 자사의 채널을 변 경하고 그 결과를 신고하도록 되어 있는 제도를 이용하는 것이다. 신고를 받을 때 IPTV에 콘텐츠를 제공한 결과로 불이익을 당한 PP가 있을 때는 신고를 수리하지 않고 SO에 변경을 명령하는 방법이다. 정책당국의 콘텐츠 수급관련 갈등에 대한 이 해관계를 보여주는 대목이다. 그동안 정책당국자가 IPTV의 성공을 위해 보여준 지원의지는 부족함이 없었고, 이는 IPTV법 시행령 제정과정에서 드러난 방송통신위원회의 활동으로부터 알 수 있다. 콘텐츠 동등 접근권이 대표적인 정부의 IPTV 지원의지를 보여주는 규정이다. IPTV를 성공시키기 위해 만든 제도적인 우대정책인데, 이러한 정책이 정책당국자 의 콘텐츠에 대한 이해관계를 보여준다. 정책당국의 이해관계가 더 확실하게 드러나 IPTV가 부족한 콘텐츠 문제를 극복 하고 성공하도록 하기 위해서는 기존의 콘텐츠만을 갖고서 갈등하게 할 것이 아니 다. 좀 더 적극적으로 콘텐츠 개발을 장려하는 정책이 나와야 한다. 콘텐츠 수급관 련 갈등의 결과로 정책당국이 갖는 이해관계가 발전적인 모습을 보이는 방법이다. 유료방송이므로 콘텐츠 부족도 사업자 스스로 투자하고 시장에서 해결해야 하는 문

126 126 제로 보는 입장도 있지만, IPTV 정책이 지금까지 취했던 시각에서 콘텐츠 수급관련 갈등을 바라보고 콘텐츠 육성에 보다 적극적이어야 한다. 3. 의제와 대안 의제: IPTV 사업자와 PP사업자 간 콘텐츠 수급 계약액의 크기 IPTV 사업자와 PP 사업자 사이의 콘텐츠 수급 계약과 관련된 갈등은 대안에 관한 한 다른 종류의 갈등과 성격이 다르다. 콘텐츠를 주고받는 수급관계는 분명하게 성 립되어야 한다. 따라서 수급계약 자체는 갈등의제가 아니다. 문제는 수급의 대가에 대해 이해 관계자에 따라 의견이 다르다. 물론 MSP인 PP 또는 독립 PP가 앞서 논의 된 여러 가지 이유로 IPTV에 대해 콘텐츠 제공을 거부할 수도 있지만 이는 수급가 액을 결정짓는 과정에서 해결될 수 있는 문제이다. 즉 PP의 입장에서는 콘텐츠 제공 을 통해 얻는 수익이 충분히 크다고 생각하면 이를 거부할 이유가 없기 때문이다. IPTV가 성공하기 위한 가장 확실한 콘텐츠를 갖고 있는 지상파의 경우도 마찬가 지이다. KBS, MBC, SBS 등 지상파 3사는 콘텐츠 제공을 위한 가격협상을 벌이고 있는 것이지, 공급여부를 결정하기 위한 협상을 하는 것은 아니다. 앞선 논의에서 언급했듯이 IPTV 사업자가 지상파 콘텐츠 없이 서비스를 시작할 수도 있다는 의사 를 표현한 적이 있었고, 이것이 사실이라면 콘텐츠 수급 여부가 하나의 대안으로 논 의되어야 하겠지만 여기에서는 그럴 가능성이 없는 것으로 가정한다. 따라서 콘텐 츠 수급관련 갈등의 대안은 협상 대상별로 정해져야 하는 수급가액을 정하는 문제 로 귀결된다. 앞선 갈등, 즉 디지털 콘텐츠 재전송을 유료 또는 무료로 할 것인가에 관한 갈등과 성격이 다르다. 이해관계자 분석에서 논의한 것처럼 콘텐츠 제공에 대한 대가는 이해 관계자들 사이의 개별적인 관계로부터 다루어져야 한다. PP로서 지상파 TV 3사는 3개의 개 별 IPTV 사업자에게 콘텐츠를 제공하고 각각 다른 대가를 받게 될 것이다. 그 대가 를 정하는 과정에서 다양한 방법이 등장하겠지만 각각의 방법이 하나의 대안으로서

127 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 127 다루어질 수는 없다. 4. 갈등 진행과정 IPTV는 방송통신 기술융합을 대표하는 방송 서비스로서 마치 그것이 융합기술의 전부인 것처럼 그리고 처음부터 황금알을 가져다 줄 것처럼 강조되어 논의되었다. IPTV 규제기관으로서의 위치를 확보하기 위해 그 서비스의 성격 즉 방송인가 아니 면 융합을 통한 완전히 새로운 개념의 서비스인가를 놓고 관련 기관이 치열하게 갈 등했다. 그리고 규제법을 준비하는 과정에서도 갈등의 크기가 작지 않았다. 통합규 제기관 탄생을 중심으로 갈등이 해결되었지만, 그 서비스가 가져다 줄 새로운 것이 무엇인가에 대한 준비가 없었다. 새로운 방송 플랫폼으로서 어떤 콘텐츠를 실을 것인가 등에 관한 충실한 준비보 다는 공급자적인 시각에 따라 플랫폼 위의 콘텐츠는 나중에 자동적으로 생성될 것 이라는 생각하에 우선 신규사업 준비에 나선 결과이다. 이제 이러한 주도권 갈등은 서비스의 성격 규정 및 관련 법제 정비 등으로 마무리되었고 지금은 콘텐츠 확보가 주된 이슈가 되었다. 통신업계에서 일반적인 공급자적인 시각, 즉 새로운 플랫폼 공급 먼저, 수요는 나중에 라는 시각에 기초하여 사업이 진행된 셈이다. IPTV에 독특한 콘텐츠 없이 38) 우선 3개의 사업자를 허가하였으며 이는 콘텐츠에 관한 한 기존 PP들로부터 제공받아 서비스를 시작하는 것을 전제한 방법이었다. IPTV 사업자 면허신청시 제출하는 사업계획에 콘텐츠 공급업체와 체결한 공급 양 해각서를 첨부하도록 한 것이 바로 이것 때문이다. 콘텐츠 수급관련 갈등은 IPTV법 시행령에 포함된 콘텐츠 동등 접근권에 관한 논 란으로부터 시작되었다 방송통신위원회가 IPTV법의 시행령안을 입법예고 하면서부터이다. 시행령안에 포함된 콘텐츠 동등접근권에 대한 논란이 콘텐츠 수급 38) IPTV 전용 콘텐츠가 없다는 것은 실시간 IPTV용 콘텐츠가 없다는 이야기이다. pre-iptv시기의 VOD 등의 서비스를 고려하면 다른 이야기이다.

128 128 과 관련된 갈등의 본격적인 시작인 셈이다. 이 시행령안을 두고 IPTV 사업에 참여 할 예정인 통신업계와 콘텐츠를 이익을 극대화하는 방법으로 IPTV에 제공하려는 방송계와의 갈등이 시작된 셈이다. 후발 사업자인 IPTV가 방송산업에 진출하여 사 업을 시작할 수 있는 기본적인 출발선을 만들어 주어야 한다는데 대해서는 이의가 없었다. 그러나 후발사업자인 IPTV가 기존 방송콘텐츠 시장에 안주해 더 이상의 콘 텐츠 개발노력을 하지 않을 수 있게 하는 요인이 될 수 있는 조항이라는 주장도 있 었다. PP들 입장에서는 IPTV 사업이 시작되면 콘텐츠 가격을 올려 받기 위한 경쟁에 나 설 터인데 동등접근권 대상에 포함되면 협상력이 약화될 것을 우려한다. PP들은 프 로그램 공급은 전적으로 사업자의 자유의지에 달린 것이지 정부가 할 일이 아니라 고 주장한다. 지상파 케이블 위성의 주요채널(프로그램)은 모든 IPTV에 공급되 어야 한다는 방송통신위의 원래 입장에서 후퇴해 IPTV 사업자간의 평등을 의미하 는 동등접근을 이야기 하고 있지만 PP들은 이 또한 독소라고 주장하고 나섰다. 39) 이러한 가운데 8월 들어 국내 MPP의 양대산맥을 형성하고 있는 온미디어와 CJ미 디어가 IPTV 콘텐츠 사업자 신고를 할 계획이 없음을 밝힌다. 케이블 TV와 IPTV 간 구별 없이 동일한 프로그램을 전송하는 것은 시청자의 볼 권리를 제한함과 동시 39) 플랫폼이 늘어나면 콘텐츠도 늘어나고, PP사업자의 론칭기회나 플랫폼 교섭력이 높아질 것으로 예측될 수 있으나 사실상 그렇지 못할 가능성도 있다. 플랫폼간 가 격경쟁과 새로운 결합상품으로 인해 PP에 수신료가 제대로 배분되지 못하는 구조 가 나타날 수도 있기 때문이다. IPTV법에 명시되어 있는 동등접근권에 대해 PP사 업자들이 플랫폼은 채널을 선택할 수 있어도, 채널은 플랫폼을 선택하지 못하는 불평등조항이라고 반발하고 있는 이유가 그것이다. PP는 콘텐츠 동등 접근은 시 청률이 낮더라도 필요한 공익적 프로그램을 강제 송출하도록 하는 제도인데 시행 령은 당초 취지와 달리 시청률에 따라 동등 접근 콘텐츠를 선정하고 있다 는 것 이다. 콘텐츠 동등 접근을 적용하는 기준으로 프로그램 시청률과 시청점유율, 공 익성 등을 제시했지만 시청률과 시청점유율은 자의적 해석이 가능, 기준으로의 실효성을 발휘하기 어렵다는 것이다. PP는 사업자 간 자율 계약과 영업 기회 보장 을 위해 콘텐츠 동등 접근은 제한적으로 적용돼야 한다는 입장이다.

129 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 129 에 콘텐츠 사업자의 사유재산에 대한 자유로운 권리를 침해할 소지가 있다는 주장 이다. 지상파방송 3사와 두 MPP의 실시간 방송 콘텐츠 확보를 IPTV 성공의 전제조 건으로 파악하고 있는 IPTV 사업자와 정책당국은 더욱 어려운 갈등구조 속으로 빠 져 들어간 셈이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 8월말 사업허가 신청을 앞두고, IPTV 사업진출 예 정인 KT, SK브로드밴드, LG데이콤 3사 대표는 정부당국자를 방문, IPTV의 지상파 프로그램 공급을 원활히 하기 위해 의무 전송채널을 확대하거나 정부가 프로그램 공급협상 중재에 나서줄 것을 건의한다. 지상파 TV 3사와 2대 MPP가 협상을 끌어 프로그램 공급가격을 높이려는 계산을 갖고 있고, 이는 IPTV 서비스가 시작도 하기 전에 고사할 수 있다는 절박감을 표현한 것이다. 방송통신위원회가 민간 방송업체 들의 프로그램 공급협상에 관여하는 것은 바람직하지 않다는 것이 정부의 입장이었다. IPTV가 성공적으로 이륙하기 위해서는 철저하게 시장원리를 지키는 생태계를 만 들어야 하고, 시장원리에 가장 충실해야 할 분야가 콘텐츠 수급분야이다. 그런데 IPTV가 초기부터 무리하게 요구되는 콘텐츠 비용 때문에 시작도 전에 좌초될 위기 라면 바로 거기가 정부의 조정을 요하는 분야가 될 것이다. IPTV 사업에 가장 적극적인 KT는 9월 초 지상파 TV와의 재전송 협상이 쉽지 않 을 경우, 다른 대안을 모색하겠다는 의사를 표현한다. 시청자들에게 공시청 안테나 를 제공하거나 재전송 서비스를 먼저 실시하고 사후 정산하는 방안을 발표한 것이 다. 지상파 방송사들은 이에 대해 강력히 반발하고 나섬으로써 갈등은 더욱 첨예화 된다. 협상이 이루어지기 전까지는 절대로 IPTV 콘텐츠 제공사업자로 등록하지 않 겠다는 의지로 갈등의 도를 더해 간다. 이러한 갈등의 와중에서 프로그램 빈곤으로 인해 IPTV가 신성장동력은 커녕 기존 유료방송시장의 저가 경쟁만 부추기는 골칫 거리로 전락할지 모른다는 우려가 함께 생겨 갈등으로 인한 파국이 예견되는 시점 에 이른 것이다. 방송통신 융합서비스의 규제기구인 방송통신위원회는 출범 후 첫 대통령 업무보 고에서 IPTV를 신성장동력의 핵심 서비스로 지목하고 이를 통해 일자리 창출 등의

130 130 전략목표를 제시한다. 40) IPTV 활성화의 최대 복병은 지상파 방송 재전송 여부인데 이제 이 문제는 시장에만 맡길 수 있는 상황은 지난 것으로 보인다. 방송통신위원회에서 경제활성화, 양질의 일자리 창출을 위해 추진하고 있는데, 사실 그렇게 되도록 법제도를 만들지 않았다..(중략).. 기술발전에 의해 융합이 되었는데, 결 국 사업자를 융합시켜야 하는데 어려움이 있다..(중략)..지금같은 모델로는 IPTV의 의 미가 크지 않다. 국가적으로 봤을 때, 대체재 모델이므로 IPTV일자리가 생기면 케이블 에서 실업자가 생기는 구조이다. (, IPTV사업자) 언론을 통한 여론의 압박은 정책당국이 일정부분 거중 조정에 나설 필요가 있다 는 방향으로 흐른다. 지상파 방송 재전송을 둘러싸고 이해 당사자가 양보 없이 싸우 기만 하면 누구에게도 득이 되지 않는다는 절박감의 표현이다. 대통령 업무보고 이 후 규제 당국도 이런 흐름을 알고 있고, 업무보고 주요 안건으로 IPTV 상용화를 내 놓은 상황에서 업체 간 협상이 파국으로 치닫는 것을 보고만 있을 수 없을 것이란 판단도 있다. 업체 간 자율 협상을 존중하지만, 마지막 단계에서는 간담회 개최를 통한 대화 유도 등 협상에 개입할 수도 있음을 내보였다. 파국이 되어야 개입할 근거가 생길 것으로 보인다..(중략)..시장에서 명확히 해결하지 못하는 순간에는 정부와 시민사회의 개입밖에 없다는 배수의 진을 쳐야 한다. (, 시민단체 B) 재전송 협상이 지지부진한 가운데 IPTV 사업을 조기에 정착시켜야 하는 3개 사업 자는 초기 시장 진입을 위한 승부수로 가격을 선택한 것처럼 보이는 낮은 가격을 요 금정책으로 흘리고 있다. 킬러 콘텐츠가 눈에 띠지 않은 상태에서는 기존 고객을 대 상으로 낮은 가격을 제시하지 않을 수 없다는 이유이다. 결국은 우려 했던 IPTV와 케이블의 저가경쟁이 현실화되는 것 아닌가하는 환경이 콘텐츠 수급계약 갈등과정 40) 너무 근거가 약한 장밋빛 전망이라는 시각이 여러 언론을 통해 지적되었다(IT타 임스, ;조선닷컴, ). 방송통신위의 IPTV 활성화정책은 모든 수단을 동원하여 반드시 성공시켜야하는 정책과제가 되었다.

131 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 131 에서 만들어지고 있는 셈이다. 이런 가운데 IPTV 선두주자 KT의 서비스 개시가 목표 시기였던 10월에서 11월로 연기되었다. 여기에 더하여 KT는 지상파 없이 IPTV 서비스를 강행하겠다는 의지를 보인다. 의무전송채널인 KBS1과 EBS까지도 재전송하지 않겠다는 극단적인 처방이 다. 대신 요금을 낮추겠다는 계획을 언급한다. 9월까지 타결될 것으로 보였던 MBC와 KT 간의 지상파 재전송 협상은 언론노조의 개입으로 다시 어려워져가는 모습을 보인다. 방송통신위원회가 대기업의 방송 진출 기준을 완화하는 방송법 시행령 개정안 처리를 강행할 경우 지상파 방송 3사에 IPTV 콘텐츠 제공협상을 중단하도록 촉구한 것이다. 이러한 가운데 방송통신위원회는 문 제가 된 방송법 시행령 개정안 의결을 보류하기로 결정( )함으로써 콘텐츠 수급을 위한 협상의 외부 반대요인 하나를 비록 일시적이기는 하지만 제거한 셈이다. 지상파 방송 3사와 IPTV 3개 사업자 CEO들은 정책당국이 마련한 간담회 ( )에서 IPTV 상용화를 앞당길 필요가 있다는데 공감하고, 우선 KT가 SBS 및 KBS와 선송출, 후계약 조건으로 IPTV의 지상파 방송 실시간 재전송에 합의했 다고 발표했다. KT는 11월 중순 IPTV 상용 서비스를 개통하고, 3개월 뒤 가입자 추 이를 감안, 가입자 당 비용을 계산한 뒤 전송료를 정하기로 했다. 또 IPTV 활성화와 콘텐츠 제작지원을 위해 각 방송사들과 개별 펀드를 조성하기 로 하고, 펀드 규모와 운영방법 등을 결정할 방침이라고 한다. 그리고 MBC와는 이 어서 협상을 마무리 할 예정임을 밝혔다. 협상테이블에서 한 발 물러서 있던 SK브 로드밴드와 LG데이콤도 KT의 합의에 준하는 수준으로 협상을 마무리하고 IPTV 상 용화 서비스를 준비할 계획임을 밝혔다. 5. 갈등관리 평가 갈등의 일반론에서 제시한 갈등의 5단계, 즉 갈등 전 단계 - 상승국면 - 위기국면 - 결말국면 - 갈등이후 단계 의 발전단계에서 콘텐츠 수급계약 갈등은 어느 단계에

132 132 와 있는가? 두 번째 단계인 상승 국면, 즉 당사자들이 갈등을 인지하고 입장을 정리 하는 단계를 지나 이제 3단계인 위기국면, 더 나아가서는 위기국면에서 알게 된 정 보를 바탕으로 문제해결이 시도되어 타결에 이르는 4단계 결말국면의 초기단계에 이른 것으로 판단된다. 주어진 갈등의제에 대해 이해당사자가 취할 수 있는 대안이 명확해지고 서로의 입장이 평행선을 달리면서 최고조의 갈등 단계를 지나고 있 다. 41) 갈등진행과정에서 설명한대로 갈등 해결을 위한 시도가 일어나고 있다. 이러 한 노력이 실패할 경우 갈등이 더욱 증폭되는 것이 일반적이다. 신규매체가 도입되면 막연하나마 기대를 갖게 한다. Hype Cycle 가설에 의하면 신 기술 도입에 대한 기대감이 반영되어 도입이 논의되는 초기에는 기대의 최고점에 이르렀다가 시간이 지나면서 현실과의 괴리 등이 발견되면서 기대가 급속히 추락했 다가 다시 서서히 회복하는 단계를 밟는다. 그런데 IPTV의 경우는 처음 시작부터 여러 가지 우려 특히 콘텐츠를 확보하지 못할 가능성 때문에 Hype Cycle의 초기 기 대감조차 없다는 평가가 나올 정도로 초기부터 어려운 환경이다. 방송계의 시각이 기는 하지만 의미 있는 지적으로서, 특히 콘텐츠 수급문제를 둘러 싼 지금까지의 논 의가 이러한 시각을 뒷받침한다. IPTV 사업에 대한 부정적인 전망은 케이블 사업자와 일부 전문가들이 지적하는 IPTV 사업자의 약한 방송사업 의지와 연관되기도 한다. IPTV 사업자들이 진정한 방송사업 의지를 보여주지 못하고 정부의 정책적인 보호 속에서 안이한 사업 개시 의도가 있다는 지적이다. 정부의 전폭적인 지원 속에 손쉽게 방송시장에 진입하기 는 하지만, 시장에 안착하는 것은 더 어려울 수도 있음을 지적한다. 방송 콘텐츠 수 급계약 과정에서 스스로 개발의지보다는 기존의 콘텐츠에 의존하려는 경향이 너무 강하다는 것이 수급계약 관련 갈등의 실체를 보여주는 것이다. 41) 물론 KT가 MBC, KBS2, SBS 등 지상파 방송사의 실시간 재전송이라는 큰 틀에 합의는 하였지만, 아직 LG데이콤과 SK브로드밴드의 협상이 남아 있다는 점, 그리 고 KT의 협상이 3개월간 송출 이후 전송료 협상을 한다는 점에서 아직 갈등은 최 고조 단계라고 볼 수 있다.

133 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 133 또 다른 한편, IPTV 사업자 내부에 존재하는 동 사업에 대한 다른 견해도 콘텐츠 수 급협상 갈등과정에서 중요한 변수로 작용한다. 정부가 이야기하는 IPTV 전망에 대해 다른 생각을 갖고 있다. IPTV만의 독특한 서비스가 아직 눈에 띠지 않은 시점에서 아 무리 지상파 콘텐츠를 재전송하게 된다고 하더라도 그것만으로는 충분하지 않다는 판 단으로 정부가 기대하는 방향으로의 IPTV 활성화에 대해서 소극적으로 움직인다. 본질적으로 IPTV가 사업성이 있거나, 혹은 이것을 통해서 기존 사업에 플러스적 영향 을 미쳐야 하는데...(중략).. 투자는 많이 하고, 아직 적극적인 지지는 못 받고 있는 상 태이다. 앞으로 외부환경을 주시할 예정이다. (, IPTV사업자) KT가 지상파TV와 콘텐츠 수급계약을 체결하고 수도권 지역을 중심으로 IPTV 서 비스를 시작했지만 향후 예상되는 갈등이 적지 않다. SK와 LG의 지상파 TV와의 수 급계약은 아직 진척되지 못하고 있고, 사업자와 비용구조가 다르기 때문에 KT의 사 례를 그대로 따를 수 있는 것은 아니다. KT와 지상파TV의 계약중 3개월 송출 이후 가입자수에 따른 추정산 방식도 갈등을 유발할 소지를 안고 있고, 또 양사간에 합의 된 것으로 보도된 최혜국 대우도 향후 SK와 LG와의 협상과정에서 갈등의 원인으로 부각될 소지가 있다(디지털타임스, ). 또한 콘텐츠 개발용으로 조성키로 한 펀드의 규모와 운영방법도 갈등의 증폭가능성을 갖는 요인이다. 제 4 절 디지털 전환 관련 갈등 지상파 TV 디지털 전환은 기존의 아날로그 방식의 방송을 디지털 방식으로 바꾸 는 것으로 시청자인 국민에게 고품질의 다양한 서비스를 제공하고 전환 이후 확보 된 주파수를 효율적인 자원으로 활용하는데 그 일차적인 목적이 있다. 2006년 방송위원회와 정보통신부가 구성한 디지털 방송 활성화 위원회는 2007년 4월 디지털 방송 특별법안을 발표하면서 시청자들이 아날로그 방송에 비해 5~7배 의 고화질과 T-커머스 등 다양한 서비스를 이용할 수 있고 국가 경제적으로도 관련

134 134 산업 전반에 막대한 파급 효과를 창출할 것으로 예상되며 그 규모는 2006년부터 2012년까지 생산 유발효과 122조 원, 고용유발효과 연인원 84만 명, 부가가치 유발 효과 40조 원, 수출 창출 318억 달러 등에 이른다 고 밝힌 바 있다. 디지털 전환이 가져올 효과를 인식한 주요 국가들은 국가주도 아래 디지털 전환 정책을 추진하고 있다. 룩셈부르크와 네덜란드가 2006년에, 핀란드, 스웨덴, 스위스 가 2007년에 그리고 오스트리아가 2008년에 디지털 전환을 마무리했다. 그 밖에 대 다수 국가가 전환 진행 중이며 독일이 2008년, 미국은 2009년, 프랑스와 일본은 2011년, 영국은 2012년을 전환 마감일로 잡고 추진 중이다. 디지털 전환을 진행 중 인 다른 나라 정부의 역할에는 일정한 공통점들이 있다. 정해진 시간계획 내에 공공 서비스 채널들에 대한 보편적 접근을 보장하는 것, 디지털전환 과정에서 어려움을 겪는 국민들을 보호하는 것, 그리고 이에 필요한 재원조성 방안을 마련하는 것이다. 우리나라에서는 2008년 제정된 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방 송의 활성화에 관한 특별법에 따라 아날로그 TV방송의 종료시점을 2012년 12월 31 일 이전으로 정하고 디지털 전환을 추진하고 있다. 디지털 전환은 시청자 서비스 향 상과 경제적 효과뿐만 아니라 주파수 재배치와 신규사업자 진입을 통한 방송구조 개편에도 영향을 주게 될 것이다. 그러나 이 과정에서 갈등이 일어날 소지가 많다. 우선 막대한 전환비용 마련방안 을 둘러싸고 갈등이 일어날 수 있다. 특히 일시적인 지원책이 아닌 광고제도 개선이 나 MMS같은 다른 수익모델의 도입은 방송시장 내의 다른 사업자간의 심각한 갈등 을 야기하게 된다. 그러나 무엇보다 가장 큰 갈등은 정부와 국민 사이에 일어날 수 있는 갈등이다. 이 갈등은 당장 표면에 드러나고 있지는 않으나 실제 아날로그 방송 이 종료될 시기에는 엄청난 혼란과 갈등을 불러올 수 있는 문제다. 이를 예방하기 위해서는 여러 가지 난제를 먼저 풀어야 한다. 먼저 디지털 전환을 원활하고 조속히 진행하기 위해서는 시청자인 국민들을 대상 으로 한 홍보와 설득이 절실하다. 당장 2013년 아날로그 방송이 종료된다는 사실을 아는 국민들도 적으며, 디지털 TV 구입이나 기존 아날로그 TV 수상기 활용, 유료방

135 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 135 송 가입자 전환 등에 대해 충분히 이해하고 있는 시청자도 많지 않기 때문이다. 또 한 아날로그 방송 종료에 따른 소비자보호 대책도 마련해야 한다. 기존 아날로그 방 송, 기능 등에 별다른 불만이 없는 소비자에게 디지털방송 수신기의 구입을 사실상 강제하는 것도 국민의 저항을 불러일으킬 수 있다. 난시청으로 직접 디지털방송을 수신하지 못하는 시청자들이 아날로그 방송 때보다 훨씬 높은 가격으로 유료방송에 가입해야 하는 것 역시 많은 저항을 불러올 수 있다. 그래서 디지털TV나 튜너내장 TV로 교체여력이 없는 저소득층에게는 컨버터를 지원하여 최소한의 시청권을 보장 해줄 필요도 있다. 갈등은 디지털 전환과정에 맞닥뜨릴 이런 여러 가지 문제들로부터 발생한다. 아날로 그 TV방송이 디지털방송으로 전환되고 아날로그 방송이 완전히 종료되는 과정에서 아날로그 방송종료시기, 방송사업자의 디지털 전환 재원마련방안, 무료수신환경 구축 등을 둘러싼 정부와 시민간, 사업자와 사업자간 갈등이 진행, 상승되고 있는 것이다. 1. 갈등의 성격 가. 추진경과 지상파 방송의 디지털 전환은 1997년 2월, 정보통신부가 디지털 전환에 대한 기본 방침을 발표하면서 시작되었다. 정보통신부는 2001년부터 지상파DTV 본방송을 시 작하고 2010년까지 기존 아날로그 방송을 디지털로 전환한다는 기본방침을 결정하 고 각계 전문가들로 구성된 지상파디지털방송추진협의회를 운영하였다. 방송사, 가 전사, 학계와 연구기관 전문가들로 구성된 추진협의회에서는 지상파DTV 방송방식 에 대한 구체적인 논의를 거쳐 1997년 11월 미국 방식(ATSC)을 국내 표준방식으로 결정한 데 이어, 1998년 9월에는 전환 계획 조사보고서에 의거해서 디지털TV 전환 을 위한 세부전환계획 잠정시안을 마련하였다. 시안은 2001년부터 본방송을 지역별로 단계적으로 확대 실시하며, 본방송 개시 후 5년까지 시청자 보호를 위한 동시방송을 의무화하기로 했다. 기존 지상파방송사

136 136 의 아날로그 채널당 하나씩 디지털 채널을 배정함을 원칙으로 했으며 방송사별로 6MHz 대역을 할당하고, HDTV 수용 여부는 방송사 자율에 맡겼다. 디지털 전환에 필요한 비용에 대해서는 여러 가지 지원 가능한 방안(방송광고수탁 수수료 인하, 시 설투자비 법인세 공제 및 융자 지원, 도입 장비 관세 감면, 공영방송 수신료 인상, 방송발전기금 조성, 가칭 지상파방송 디지털 전환기금 조성 운영 등)에 대한 논의 의 필요성을 제시했다. 지상파디지털방송추진협의회의 시안이 나온 직후인 1998년 11월에 2000년대 통 합 방송위 구성 등 국내 방송 구조 개편 논의를 위한 대통령 직속 특별위원회로 방 송개혁위원회가 구성되어 지상파방송의 디지털 전환정책 을 주요 의제 중 하나로 다루었다. 여기에서 합의된 내용은 본방송 개시년도, 전환완료시점(2010년), 동시방 송 의무화, 채널배분 등 이전의 시안과 큰 차이는 없었다. 그러나 일정비율 이상 HD 방송실시를 의무화하고 전환비용에 있어서는 자체 조달을 원칙으로 하면서 다른 지 원방안을 강구한다는 점에서 추진협의회와 조금 달랐다. 2000년 방송정책을 총괄하는 방송위원회가 출범하면서 7월 디지털방송추진위원 회 를 구성하였다. 여기에는 정부부처와 방송3사 관계자, 학계와 전문가 그룹, 시민단 체, 가전업계 등이 참여하여 그해 12월, 지상파TV방송의 디지털 전환을 위한 종합계 획 을 확정하였다. 이 계획에서 본방송 실시 시기, 채널 할당, 동시방송 기간 및 의무 기간 재검토, 동시방송 종료 목표 시점(2010년) 등에 있어서는 방송개혁위원회 안과 차이가 없었다. 추가된 것으로는 전면적인 HDTV 실시 전까지는 방송사 자율로 H D SD 병행 방송을 실시하되 HDTV 프로그램 최소방송시간을 지정한 것, 전면 HDTV 실시 전까지 할당된 주파수 내에서 HDTV 시간 외 방송 서비스에 복수 채널은 불허하고 부가서비스는 허용한 것, 그리고 디지털 전환 재원 조달과 관련해서 기존 지원 방안 외에 방송사 수입 증대 방안(광고제도 개선, 수신료 현실화) 등이 있었다. 1999년 5월 KBS를 시작으로, SBS(9월), MBC(10월) 등이 실험방송을 시작했으며, 그로부터 약 1년 뒤인 2000년 8월(SBS)과 9월(KBS와 MBC)에는 시험방송 체제로 전환하였다. 방송위는 2001년부터 지역별로 순차적으로 디지털 TV 방송국 허가추

137 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 137 천 작업을 시작해서 그해 10월 26일 SBS를 시작으로 KBS1과 EBS(11월 5일), MBC(12월 2일), KBS2(12월 31일)가 디지털TV본방송을 개시하여 본격적인 디지털 방송시대가 열렸다. 그러나 2000년 8월 한국방송기술인연합회와 전국언론노동조합연맹이 정보통신부 에 DTV전송방식의 재검토를 요구하면서 DTV방식 논쟁이 시작되었다. 이동수신이 가능한 유럽방식으로 바꿔야한다는 이들의 주장에는 시민단체와 학계가 가세하면 서 오랜 논쟁을 불러일으켰고 이로 인해 디지털 전환일정에 큰 차질을 빚게 되었다. DTV방식을 둘러싼 갈등은 4년간 지속되다가 2004년 7월 방송위원회 위원장, 정통 부장관, KBS사장, 전국언론노동조합 위원장 등으로 구성된 4인 대표위원회가 미국 방식을 그대로 유지하기로 하는 합의문을 발표함으로써 끝을 맺었다. 합의문 발표 후, 방송위원회는 곧바로 지상파DTV 전환 일정을 재결정하여 공고 하였고, 그해 9월에는 제4기 디지털 추진위원회를 구성하여 지상파DTV 활성화 대 책을 논의하였다. 그 결과, 지상파 디지털 전환을 2010년에 완료한다는 로드맵에 합 의하고, 완료시점까지의 HD편성 연도별 확대방안과 HD 활성화를 위한 지원방안, DTV 난시청 해소를 포함한 수신환경 개선 방안 등을 마련했다. 2005년말부터는 디지털 전환 활성화를 위한 법안의 필요성이 논의되기 시작했다. 당시 정부는 IT 839 전략 의 일환으로 2006년까지 시 군권 송신시설을 디지털화 하도록 방송사에 권고하여 DTV 가시청권을 넓혔음에도 불구하고 디지털 수신기기 의 보급은 연 60만 대 수준으로 여전히 미진한 상태였다. 방송위원회는 2005년 10월 부터 디지털방송전환추진점검단 을 구성, 운영하여 2006년 2월 지상파 디지털방송 현황 및 활성화 방안 을 발표했다. 정보통신부도 같은 날 디지털 방송 활성화를 위 한 추진과제 를 발표했다. 두 기관은 디지털 전환 실태와 문제점을 진단하고 향후 대책을 내놓았다. 이들은 국내 지상파TV의 디지털 전환이 지연되고, DTV 수신기 보급이 부진하며 국민들의 디지털방송에 대한 인식도 부족하다고 평가했다. 디지털 전환에 범정부적인 추진체계나 전략이 미흡하고 방송사들도 디지털 전환을 위한 재 원 조달에 어려움을 겪고 있다고 보았다. 이에 따라 지상파DTV전환 활성화를 위해

138 138 범정부적 추진기구 구성과 구체적이고 실효성 있는 지원 방안 마련, 그리고 이를 뒷 받침할 수 있는 특별법 제정 등이 필요하다고 제안하였다. 하지만 당시 정통부와 방 송위원회 간에 IPTV 도입에 따른 이슈가 불거지면서 디지털 전환과 관련된 문제는 다시 주목받지 못하게 된다. 디지털전환 정책이 다시 지연되자 지상파방송사들을 중심으로 디지털 전환 활성화를 위한 대정부 건의문(방송협회, ), 지상파TV 디지털 전환의 지연 요인과 해결 방향 등에 관한 설명회(KBS, ) 등 디지털 전환 활성화 방안 마련을 정부와 방송위원회에 촉구하였다. 그 결과 방송위원회와 정보통신부는 2006년 8월 디지털방송 활성화를 위한 MOU 를 체결하고, 9월 디지털방송활성화위원회를 구성하고 산하 실무위원회를 중심으로 지상파 디지털TV 활성화를 위한 주요 현안과 과제들을 논의하였다. 방송위원회와 정보통신부를 포함한 5개 정부 부처, 방송사, 가전사, 시민단체 등 23개 기관이 참여 한 디지털방송활성화추진위원회는 8개월 넘게 논의를 가진 뒤 2007년 4월 디지털방 송특별법안을 심의, 확정하고 이를 수정, 보완하여 그해 10월 정부입법으로 국회에 상정하였다. 법안의 주요 골자는 다음과 같다. 지상파 텔레비전 방송사업자는 아날로그 방송을 2012년 12월 31일 이전의 범 위에서 대통령령으로 정하는 날까지 종료 텔레비전 수상기ㆍ관련 전자제품에 디지털방송 수신장치(튜너) 내장 및 아날 로그방송 종료ㆍ디지털방송 수신가능 여부에 대한 안내문 부착 국민기초생활보장법에 따른 수급권자 등 저소득층이 텔레비전 방송 서비스를 원활하게 제공받을 수 있도록 시책 마련 지상파방송사업자의 디지털 전환에 따른 비용부담을 고려하여 텔레비전 방송 수신료 및 방송 광고제도 개선 등의 개선책을 마련할 수 있고 국회 등 관련기 관에 건의 디지털방송 수신환경 개선방안을 마련하여 시행

139 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 139 이 법안은 2008년 3월 지상파TV방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별법(디지털방송전환특별법) 으로 제정되었다. 정부가 디지털 전환 정책 추 진을 법적으로 뒷받침함으로써 외국에 비해 늦은 국내 지상파방송의 디지털 전환을 가속화하는데 중대한 계기를 마련하게 되었다. 2008년 7월 지상파 텔레비전 방송의 디지털 전환과 디지털 방송의 활성화에 관 한 특별법 시행령 이 발효되었고, 12월에는 지상파TV 방송의 디지털 전환을 추진키 위한 정부 민간 합동 기구인 디지털방송활성화추진위원회가 구성되어 활동에 들 어갔다. 42) 방송통신위원장이 위원장을 맡는 추진위는 기획재정부, 문화체육관광부, 지식경제부 등 중앙행정기관 차관과 외부 관계 전문가를 포함한 20명의 위원으로 구성되고 추진위 아래에 실무위원회가 조직되어 실무를 진행하게 되었다. 방송통신위원회는 시행령 실시에 즈음해 2012년 12월31일 이전 범위에서 아날로 그 방송 종료 시기를 구체화하는 방안은 국민 파급효과, 디지털 전환 추세, 디지털 TV 보급 상황 등을 종합 검토하고 추진위 논의를 거친 뒤 추후 시행령 개정을 통해 추가 명시하겠다고 밝혔다. 또 저소득층에게 실질적인 혜택이 돌아갈 수 있도록 구 체적 지원 대상과 방법 등도 마련해 시행령에 반영할 계획이라고 발표했다. 이로써 방송통신위원회는 많은 과제를 안고 2012년 말에 이르는 4년여 기간의 디 지털전환 일정을 시작하게 되었다. 특별법 시행령에 따라 수립될 정책은 향후 정부 와 사업자, 시민간 갈등을 내포하게 될 것이므로 방송통신위원회가 디지털 전환을 차질 없이 시행하기 위해 예상되는 갈등도 관리해야 할 과제도 함께 안게 되었다. 나. 갈등의 성격과 원인 지상파방송의 디지털 전환과정에서 일어나는 갈등을 야기하는 두 가지 큰 축은 시청자인 국민의 의사와 전환비용이다. 시청자의 의사에 상관없이 전환을 강제함에 42) 추진위의 출범은 디지털 전환의 원년을 의미하는 것으로서, 범국가적인 추진동력 을 모아 성공적인 디지털 전환을 달성하기 위한 종합적인 추진기반을 마련한 것 으로 평가되고 있다(뉴스와이어, ).

140 140 따라 갈등이 일어난다. 또한 디지털 전환에는 막대한 비용이 필요하다. 이 비용을 누가 어떻게 부담하느냐에 따라 이해관계 갈등이 생겨난다. 이 두 가지 축으로 하여 가치관 갈등과 이해관계 갈등이 발생한다고 볼 수 있다. 먼저 디지털 전환 갈등은 가치관 갈등으로 볼 수 있다. 즉 디지털 전환에서 시청 자 권익보호에 초점을 먼저 두느냐와 산업활성화와 경제효과에 두느냐에 따른 갈등 이다. 이런 갈등은 뉴미디어 도입 때마다 등장하는 갈등이다. 새로운 미디어 서비스 가 등장할 때 시청자들에게 새 서비스에 대한 선택권이 있어야 하는데 디지털 전환 에서는 선택권이 부여되지 않고 강제하게 된다. 물론 정부는 고화질과 다양한 부가 서비스라는 서비스 향상을 통해 시청자의 권익이 향상된다고 주장한다. 그러나 시 청자들은 필요성을 느끼지 않아도, 또한 추가 비용을 지불할 의사가 전혀 없음에도 전환이 강제되어 그 권익이 보호되지 않는 것이다. 산업활성화를 통해 그 경제적 효 과를 국민 전체에 배분하려는 산업지향적 관점과 국민의 자유로운 의사를 존중하고 소외계층 없이 골고루 보편적 서비스를 누리게 하자는 공익적 관점이 갈등을 빚는 것이다. 디지털 전환은 또한 사업자간 이해관계 갈등이다. 디지털 전환을 위한 재원마련 방안이나 공시청망 복원을 통한 수신환경개선을 둘러싼 갈등은 결국 이해관계 갈등 이다. 이는 재원마련 방안이 방송 시장에 새로운 파이를 만들어내기 보다는 기존 파 이를 다시 나누는 제로섬의 관계로 파악되기 때문이다. 디지털 전환 갈등은 전환의 직접 이해당사자인 방송통신위원회, 지상파방송사, 시 청자와 간접 이해당사자인 유료방송사 사이의 복합적인 관계로 이뤄진 갈등이다. 사안에 따라 이들은 갈등관계와 연합관계를 가지고 있는 것이다. 예를 들어 아날로 그 방송 종료시기에서는 방송통신위원회, 지상파방송사, 유료방송사가 연합관계를 이루고 이들과 시청자가 갈등관계를 이루지만 디지털 전환재원 마련 사안에서는 방 송통신위원회와 지상파방송사가 연합관계를 이루고 유료방송사와 시청자가 갈등관 계를 가지게 된다. 그런가하면 수신환경개선 사안에서는 시청자는 지상파방송사와 연합관계를 가지며 유료방송사와는 갈등관계를 이루는 것이다. 따라서 사안별 갈등

141 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 141 을 해결하기 위해서는 복잡한 조정과정이 필요하게 된다. 2. 이해관계자 분석 방송통신위원회 디지털 전환 정책수립과 시행의 주체인 방송통신위원회는 다른 나라에 비해 비교 적 일찍 시작한 디지털 전환 일정이 계속 늦어지고 있는 것에 대한 부담이 크다. 디 지털 전환으로 국민에게 고품질의 방송서비스를 제공하여 삶의 질을 향상시키고 나 아가 연관 산업의 발전을 통해 국가경제에 기여한다는 목표는 매 정부마다 지속적 으로 견지해온 중요한 정책이었다. 그러나 디지털 전환을 시한을 정하여 추진하다 보니 전환비용과 수신자 환경개선 에 대해 개입하지 않을 수 없었고 그 과정에서 재원마련 방안이나 주파수 활용을 둘 러싼 사업자간의 갈등을 조정해야 하는 부담을 안게 되었다. 또한 시행시기와 수신 기 교체를 두고 시청자인 국민과 직접적인 갈등에 직면하게 되었다. 디지털 전환 특별법의 제정으로 갈등해결의 큰 원칙과 방향을 정했으나 세부적인 갈등문제는 여전히 해결되지 않은 채 남아 있어서 방송통신위원회는 아날로그 방송 종료시한인 2012년 말까지 디지털 전환을 둘러싼 이해관계자들의 갈등을 조정해야 할 부담을 안고 있다. 방송통신위원회는 이를 위해 다양한 이해관계자들과 전문가 들이 참여하는 위원회를 구성하고 있다. 한편 2008년 이명박 정부가 출범하면서 방송구조개편을 추진함에 따라 디지털 전 환도 영향을 받게 되었다. 전환비용 재원마련과 연관 있는 수신료, KOBACO(한국 방송광고공사) 문제뿐만 아니라 민영화와 소유제한 완화가 논의되면서 디지털 전환 을 둘러싼 갈등이 더욱 복잡한 양상을 보일수도 있기 때문이다. 시청자, 시민단체 시청자는 디지털 전환의 수혜자이기도 하지만 동시에 자기 의사에 반해 전환비용

142 142 과 불편을 안게 된다. 우선 상당한 고가의 장비를 갖춰야 한다. 또 아날로그 방송이 종료됨에 따라 기존의 아날로그 수신기가 무용지물이 되는 재산상의 피해도 볼 수 있다. 디지털 전환비용 마련을 위해 중간광고가 도입되거나 수신료가 인상이 될 때 시청자들이 그 비용을 부담하게 된다. 지상파방송을 직접 수신하지 못할 경우 유료 방송을 통해 수신해야 하는데 디지털 유료방송의 경우 아날로그 유료방송보다 수신 료가 크게 높기 때문에 결국 시청자들이 부담을 떠안게 되는 셈이 된다. 시청자의 의사와 상관없이 강제로 전환하는 데에 반대하는 시민들도 있을 수 있 다. 수신편익도 저하된다고 느끼는 시민들도 있을 수 있다. 중간광고 도입은 큰 거 부감을 줄 것이며 디지털 신호를 아날로그로 바꾸는 컨버터를 설치한 시민들은 소 외감이나 정보격차를 겪게 될 수도 있을 것이다. 시민단체 43) 는 이런 점들을 대변하는 목소리를 내고 있다. 우선 국민을 설득하고 동의를 얻는 과정 없이 정부가 일방적으로 전환일정을 통고한 것에 대한 거부감을 드러낸다. 또한 아날로그 방송 종료에 따른 대책은 별로 없고 디지털 전환에만 초점 이 맞춰 있어서 수용자 국민을 위한 정책이라기보다는 사업자나 연관산업의 입장에 치우친 정책이라는 의견이다. 이들은 또 디지털방송을 무료로 수신할 수 있는 공시 청망 복구에도 찬성하고 있다. 중간광고, 수신료 문제 해결 등에 대한 사항이 더 적극적으로 법에 명시되고 보완조치 도 있어야 하는데, 현행 법에는 시청자에게 부담을 줄 수 있는 여러 가지 조치를 단순 히 할 수 있다 로 명문화 해놓았다. 이것은 수용자들이 비싼 유료방송을 볼 수 밖에 없는 환경을 열어놓고 있는 것이다. 어찌되었든 디지털 수신기를 구매할 수 없는 층은 어떻게 할 것인가? 노인, 장애인, 이주여성 등 특수계층과 기초생활수급자 등은 법적 으로 보조해준다고 해도, 나머지 차상위 계층은 어떻게 할 것인지 정부는 뾰족한 해결 책이 없다. (, 시민단체 A) 43) 디지털 전환과 관련된 갈등에 직간접으로 참여개입하고 있는 주요 시민단체로는 미디어수용자 주권연대, 언론개혁시민연대, 문화연대, 미디어행동, 녹색소비자 연 대, 여성민우회, 시청자를 위한 무료방송서비스 강화 협의회, 바른사회시민회의 등이 있다.

143 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 143 한편, 향후 정부와 갈등이 예상되는 개별적 시민들은 크게 다음과 같이 나눠볼 수 있다. 첫째, 고품질의 다양한 서비스에 대한 필요성을 크게 느끼지 않는 이들이다. 이들은 굳이 고가의 수신기를 구입할 의사가 없으며 국가에서 강제로 수신기를 바 꾸라고 하는 데에 저항할 수 있다. 둘째, 디지털 전환에 대한 인식이나 이해도가 높지 않아서 아직 의사표명을 하고 있지 않은 시민들이다. 이들은 주로 빈곤층이나 노년층이 많아서 컨버터 설치나 새 수신장치에 대한 사용법에 익숙하지 않은 이들이다. 미국의 경우 2008년 9월 11일 아날로그 방송종료 첫 시범서비스에서 디지털 전환을 인지하지 못한 시청자들과 컨 버터 사용법을 잘 모르는 시청자들로부터 빗발치는 항의를 받았던 사례 44) 를 볼 때 2012년 실제 아날로그 방송 종료시 일어날 혼란과 갈등은 충분히 예상할 수 있다. 셋째, 유료방송에 어쩔 수 없이 가입해야 하는 시청자들이다. 안테나로 직접 수신 할 수 없는 지역이거나 공동주택 일괄 가입으로 유료방송 가입이 불가피한 시청자 들은 디지털 전환에 따라 수신료 부담이 크게 오르게 된다. 아날로그 케이블방송에 서 5천 원 정도의 수신료로 시청이 가능했던 방송이 디지털 케이블 방송으로 전환 하면 3배 이상 수신료가 오르기 때문에 저항이 클 것이다. 물론 아날로그 케이블이 동시에 방송되는 유예기간이 있을 수 있으나 이 역시 유료방송사업자와 갈등을 야 기하게 된다. 시민단체는 사안에 따라서 여러 이해 당사자와 연합관계에 놓이기도 하고 갈등관 계에 놓이기도 한다. 예를 들어 무료수신환경개선 문제에 대해서는 지상파방송사와 연합관계이지만 디지털 전환비용 재원마련 방안에서는 갈등관계이다. 44) 노스캐롤라이나주 윌밍턴에서 시행한 DTV전환시험방송의 사례이다. 이 사례에 서는 디지털 방송을 시작하는 권역보다 더 멀리 아날로그 신호를 전송해온 지역 방송국들이 안테나를 추가로 설치하지 않으면 일부지역 시청자들이 특정방송채 널을 시청하지 못한다는 것도 드러났다. 이 이유 때문에 미국전역에서 아날로그 방송이 중단되면 TV시장의 15%가량 축소될 수 있다는 전망도 있다(전자신문, ).

144 144 지상파방송사업자 지상파방송사업자들은 디지털 전환에 막대한 비용을 부담해야 하는 당사자이지 만 동시에 디지털 전환을 계기로 뉴미디어에 잠식당하고 있는 시장점유율과 영향력 을 회복할 기회를 가질 수도 있다. 지상파방송들은 시설과 장비교체에 필요한 막대한 전환비용을 부담해야 한다. 또 한 HD프로그램 제작으로 인한 제작비 상승을 감수해야 한다. 디지털 전환 홍보비용 도 만만치 않다. 방송사에서는 제작비가 늘어나 결국 손해이다..(중략).. 방송사가 부담해야 할 전환비 용은 약 3조 정도로 추산된다. 그러나 방송장비 들여올 때 관세를 깎아주는 정도만 지 원해줄 것이다. 외국 같은 경우엔 수신료를 올리든지 국가에서 지원을 하든지 해준다. 우리나라에서는 그 정도까지 지원해줄 것 같지 않고, 그래서 어려움이 있을 것으로 보 인다. (, 지상파방송사업자 B) 지상파 TV는 난시청문제를 유료방송에 사실상 의존해왔으나 디지털 전환으로 직 접 수신이 가능해짐에 따라 그 의존도를 줄여 독자적인 플랫폼 지위를 확고히 하려 한다. 또한 MMS도입이 가능해지면 독자적 플랫폼을 더욱 공고히 구축할 수 있게 되므로 디지털 전환은 지상파방송 생존력 확대에 큰 계기가 될 수 있다고 여긴다. 또한 디지털 전환 비용마련을 계기로 중간광고나 광고총량제 도입을 통해 수익을 확대할 수 있고 수신료 인상도 가져올 수 있다고 본다. 이 같은 지상파방송의 입장 은 다른 매체, 특히 유료방송매체와 직접적인 갈등을 야기하게 된다. 유료방송사업자 케이블TV, 위성방송, IPTV 등 유료방송사업자들도 디지털 전환의 수혜자가 될 수 있으며 동시에 피해자가 될 수 있다. 디지털 전환으로 기존 아날로그 유료방송 가입자는 디지털 유료방송 가입자로 전 환하게 될 것이며 이는 ARPU를 크게 높여서 유료방송사들의 수입을 크게 증가시킬 수 있다. 이런 반사이익 때문에 기존의 케이블방송사들과 위성방송사는 정부의 디

145 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 145 지털 전환에 협력하겠다는 의사를 피력하고 있다. 한국케이블TV방송협회(KCTA)는 디지털 방송 전환에 케이블TV가 적극 나서겠다는 의지를 담은 공익 캠페인 프로그 램을 선보이고 있고 스카이라이프도 유료방송과 연계한 디지털 전환정책을 요구했 다. 그러나 디지털 수신의 음영지역에 속한 가구에 대해 정부가 컨버터 대신 유료방 송을 통한 지원을 할 경우 케이블방송과 위성방송사업자간 갈등이 야기될 수도 있 다. 디지털 방송 수신을 위한 공시청망 복원 문제로 두 사업자간 갈등이 진행되고 있기도 하다. 2012년 12월 31일로 확정된 디지털 전환은 기본적으로 케이블TV 사업자를 잘 활용하 면 100% 가능하다고 생각한다. 아마 그때가 되더라도 시청자의 30% 정도는 디지털 TV를 보유하지 않을 것으로 예측된다. 이 경우 HDTV를 튜닝할 수 있는 튜너를 달게 해주거나 지역 케이블 TV를 이용하면 되는데 이때 케이블TV가 큰 역할을 할 수 있을 것이다. (, 케이블방송사업자) 한편 유료방송사들은 디지털 전환에 따라 피해자가 될 수도 있다. 전환비용 마련 을 위한 방안들인 중간광고나 MMS도입은 기존 광고시장 점유율이나 가입자를 지 상파방송이 앗아갈 수도 있는 것이다. 디지털 방송 공시청망이 확대될 경우에도 가 입자 감소를 유발할 수도 있다. 따라서 유료방송사들은 디지털 전환에 따른 여러 가 지 분야에서 지상파방송사업자와 갈등이 예상된다. 또한 방송통신위원회가 지상파 아날로그 방송 종료 후에도 유료방송들에게 일정 기간 아날로그 방송의 동시전송을 강제할 경우 갈등이 일어날 가능성이 있다. 가전사, 장비제조업체 DTV수신기를 생산하는 가전사들은 디지털 전환이 큰 호재로 작용한다. 아직 디 지털 수신기 보급률이 낮기 때문에 디지털 전환이 가속화될수록 수신기 판매율이 크게 오르게 된다. 그래서 디지털 전환의 최대 수혜자라고 볼 수 있는 가전업체들은 지상파방송의 디지털 전환 촉진사업에 적극 참여하고 있으며 디지털 전환 비용의 일부를 부담하라는 요구도 받고 있다. 그러나 여전히 아날로그 수신기도 높은 비중

146 146 으로 판매되고 있어서 아날로그 방송 종료 시점이 생산라인 관리에 중요한 변수로 작용하고 있다. 3. 의제와 대안 의제1: 아날로그 방송 종료시기 <대안 1> 정해진 시기에 종료한다. <대안 2> 모든 국민이 불편함이 없을 때에 종료한다. 2000년 12월 발표된 방송위원회의 지상파TV방송의 디지털 전환을 위한 종합계 획 에서는 디지털 전환완료 목표시기는 2010년이었다. 그러나 디지털 수상기 보급 률과 시청자 인지도 부족과 약 4년에 걸친 DTV방식 논쟁으로 일정이 늦어져서 2008년 3월 제정된 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별법에서는 2012년 12월31일 범위 내에서 정하도록 하였다. 방송통신위원회 는 이 일정을 준수하겠다는 입장이다. 이는 디지털전환특별법 제1조 디지털전환과 디지털방송의 활성화를 촉진하여 시청자의 권익 향상과 국민경제의 발전에 이바지 함을 목적으로 한다 는 조항에 나타나듯이 막대한 경제적 파급력을 지니고 있는 디 지털 전환일정을 조기에 마무리하려는 의지를 지니고 있는 것이다. 지상파방송사들과 유료방송사 역시 목표일정 내에 종료하기를 원하고 있다. 지상 파방송사들은 디지털 전환으로 무료보편서비스 영역의 확대를 가져와 지상파방송 의 영향력을 유지, 복원하려는 의도가 있으며 유료방송사들은 디지털 전환에 따른 반사이익(비싼 디지털 수신기 구입을 하지 않고 상대적으로 저렴한 아날로그 케이 블방송에 가입하는 경우)이나 ARPU 향상을 기대할 수 있기 때문이다. 가전업계와 같은 연관산업 이해관계자들도 대부분 <대안 1>을 선호하고 있다. 기 한이 늦어질수록 아날로그 제품 생산 중단일정이 모호해지고 디지털 수신기 제품가

147 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 147 격도 낮아질 것이며 그에 따른 판촉비용도 더 늘어날 것이기 때문이다. 디지털 전환 비용 마련방안이 뚜렷하지 않은 상태에서 HD콘텐츠를 계속 확대 제작해야 하는 지 상파방송사 입장에서는 <대안 1>이 부담으로 작용할 수 있다. 한편 아날로그방송의 종료시점이 디지털전환과 관련된 다양한 변인들에 대한 심 도있는 고려와 합리적인 계산에 의해서 이루어진 것이 아니라 기존의 종료시점을 근거로 판단된 매우 추상적인 결정이었다는 점에서 우려의 소리도 높다. 또한 법3 조에 규정하고 있는 바대로 대국민 홍보, 시청자지원, 디지털방송 제작 활성화, 디지 털 시설의 전환촉진, 수신환경 개선, 수상기 보급 확대, 다양한 디지털방송 서비스 제공, 조사ㆍ기술개발ㆍ교육지원, 그리고 계획을 추진하기 위한 재원확보 및 지원 에 관한 사항을 수행하기에는 일정이 너무 촉박하다는 지적이 제기되고 있다. 시민단체는 이 일정이 시청자인 국민의 의사와 전혀 상관없는 일방적인 통고와 같다고 주장한다. <대안1>의 종료일은 이때쯤이면 디지털수상기가 거의 보급될 것 이라는 추정하에 정해진 종료일이라는 것이다. 시청자들은 본인이 원하지 않아도 아날로그방송의 종료 후에는 방송시청을 위해서 디지털방송 수신기나 DtoA(Digital to Analog) 컨버터 또는 셋톱박스를 구입해야 한다. 그런데 이런 추가비용을 지불하 면서 얻을 수 있는 편익이 시청자들의 자발적인 욕구에 의한 것이 아니라고 주장한 다. 또한 기초생활수급자의 차상위층같은 빈곤층에 대한 대책이 전혀 마련되지 않 다고 지적한다. 45) 한편 아날로그 방송을 종료하고 디지털 방송만을 송신할 때 아날로그 방송과 달 리 음영지역이 발생할 가능성이 있다. 이럴 경우 방송수신이 불가능하거나 케이블 이나 위성 등의 유료방송에 가입하지 않으면 안된다. 이 역시 시청자의 저항을 불러 일으킬 수 있다. 따라서 모든 국민이 자발적으로 전환하거나 자발적이 아니더라도 지상파 방송을 수신하는 데 전혀 불편함이 없을 때로 아날로그 방송의 종료시점을 45) 미국정부도 저소득층 지원에 대한 준비부족을 이유로 디지털 방송전환시점을 연 기할 가능성에 대한 보도가 있었다(디지털타임즈, ).

148 148 잡아야 한다고 주장한다. 강제적인 종료정책은 국민들의 거부감을 자아내고 있으며 이는 위헌적인 소지를 안고 있다는 지적도 있다. 의제2: 방송사 디지털 전환 비용에 대한 재원마련 <대안 1> 전환비용 마련을 위해 중간광고 허용확대 등 다양한 제도와 정책을 시 행해야 한다. <대안 2> 시청자나 미디어 시장에 영향을 주지 않는 방안으로 지원해야 한다. 지상파 방송사업자들은 2007년부터 2012년까지 사업자들이 추가로 부담해야 하 는 디지털전환 비용이 약 2~3조원에 달할 것으로 추정한다. 그러나 투자비용에 따 른 추가수익 대책은 뚜렷이 마련되어 있지 않았다. HD제작프로그램이라고 해서 시 청률이 급격히 오르거나 광고단가가 오르는 것도 아니며 부가 서비스를 한다고 해 서 수익모델이 바로 창출되는 것도 아니기 때문이다. 결국 기존 수익 체계의 변화를 통해 추가 비용을 조달하는 방안을 찾을 수 밖에 없다. 그래서 지상파방송사업자들 은 디지털전환 재원을 마련하기 위한 방편으로 수신료의 현실화와 광고제도 개선 (중간광고, 광고총량제 도입) 및 장비 도입시 관세 감면, 투자세액 공제, 방송발전기 금과 정보화촉진기금 지원, 가전사 지원 등의 방안을 제시해왔다. 특히 가장 현실적인 방안으로 수신료의 인상과 광고제도 개선을 요구해왔다. 이 같은 <대안 1>은 1997년 정보통신부가 운영한 지상파디지털방송추진협의회에서도 논의된 방안(방송광고수탁 수수료 인하, 시설투자비 법인세 공제 및 융자 지원, 도 입 장비 관세 감면, 공영방송 수신료 인상, 방송발전기금 조성, 가칭 지상파방송 디 지털 전환기금 조성 운영 등)이었고 이중 일부분은 정책에 반영되어 시행되어 왔 다. 특히 수신료 인상, 중간광고 허용 부분은 일시적 방안이 아닌 지속적 방안이 되 므로 디지털전환에 따른 제작비 증가 등의 지속적인 추가비용에 대한 대책으로 보 고 계속 시행을 건의하고 있다.

149 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 149 전환비용은 방송사 부담분과, 수신환경개선 비용 두 가지로 나누어진다. 방송사 부담 비용은 3조 정도가 되는데 정부의 배려는 방송장비를 들여올 때 관세를 깎아주는 정 도가 전부이다. 외국 같은 경우엔 수신료 인상 등 국가가 지원해주고 있다. 그러나 우 리나라에서 이 같은 일을 하지는 않을 것처럼 보이므로 해결이 매우 어려워 보이는 것 이다. 더욱 걱정되는 것은 수신환경 개선과 관련된 비용이다. 케이블 TV를 볼 사람은 케 이블에 돈 내고 깔면 된다. 반면 지상파를 직접 보려면 직접 옥상에 안테나와 장비를 설 치해야 한다. 아파트 가구당 1~2만원, 단독주택은 5~10만원이 든다. 그래서 2-3천억 을 들이면 전체 가구의 90%가 무료로 디지털 방송 볼 수 있게 될 것이다. 하지만 사유 재산에 어느 누가 이 비용을 지불하겠는가? 정부가 지원해야 하는 일이다. (, 지상파방송사업자 B) <대안 2>는 <대안 1>을 시행할 때 영향을 받는 이해관계자들이 선호하는 방안이 다. 지상파방송의 중간광고와 광고총량제 도입은 시청자들에게는 시청편익에, 지상 파TV를 제외한 대부분의 매체들에게는 광고매출에 악영향을 주게 된다. 시민단체 와 유료방송 사업자들은 지상파방송이 경영효율화와 수익구조 개선을 통해 전환비 용을 자체 조달하라고 주장한다. 여기에는 그동안 지상파방송사가 충분히 수익을 누려왔다는 판단이 뒷받침되어 있다. 방송통신위원회 입장에서는 디지털 전환으로 남게 되는 주파수를 경매하여 그 일 부를 재원으로 활용할 것인지도 검토하고 있다. 그러나 이 또한 남게 되는 주파수의 용도문제, 신규 방송사업자를 선정할 당시 초래될 사업자간 갈등 등 새로운 갈등소 지를 안고 있다. 의제3: 공시청망 구축을 통한 무료 수신환경개선 <대안 1> 공시청망 복원으로 시청자들이 디지털방송을 무료로 볼 수 있는 선택권 을 확대해야 한다. <대안 2> 유료방송망을 통한 시청이 일반화된 상황에서 공시청망을 새로 구축하 는 것은 중복투자이므로 유료방송과 연계한 디지털 전환이 효율적이다.

150 150 지상파방송사들은 <대안 1>을 주장하고 있다. 지상파방송을 유료방송에 가입해야 만 볼 수 있는 것은 무료보편서비스의 원칙에도 어긋나는 것이며 수신료나 광고를 통해 비용을 지불한 시청자들이 이중으로 비용을 지불하게 된다는 것이다. 그간 지 상파방송사들은 아날로그 방송의 난시청해소를 유료방송에 의존할 수 밖에 없었다. 그러나 디지털 방송은 안테나만 달면 수신이 가능하므로 유료방송망에 의존하지 않 아도 되게 되었다. 문제는 개별적으로 안테나를 설치하려면 비용이 들기 때문에 정 부의 지원책도 필요하다고 주장한다. 지상파방송사 입장에서는 공시청망 복원 또는 구축이 적은 비용으로 무료수신을 증대할 수 있는 좋은 방안이라고 본다. 무료수신환경은 또 MMS도입을 위해 중요한 토대가 된다. 그래야만 MMS가 독자 적인 플랫폼 기능을 할 수 있기 때문이다. 지상파방송사들은 결국 공시청망을 통해 무료 수신환경이 개선되면 지상파방송사들은 유료방송 의존을 탈피하여 독자적인 수신환경을 구축하고 뉴미디어에 내주던 시청점유율과 영향력을 회복하려는 의도 를 지니고 있는 것이다. 다만 독자적으로 수신환경개선 사업을 하기에는 엄청난 재 원이 필요하므로 진행이 쉽지 않다. 시민단체들도 <대안 1>에 적극 찬성하고 있다. 난시청 때문에 어쩔 수 없이 유료 방송에 가입해야했던 시청자가 30%에 달하는 점을 고려해 볼 때 공시청망 구축은 시청자의 권익향상에 큰 도움이 되는 것이다. 공시청망이 복원되면 시청자들은 무 료 지상파방송과 케이블, 위성 등의 유료방송 사이에서 선택권이 확대되므로 시청 자의 권익 역시 높아지게 된다. 또한 자녀들 때문에 선정적인 채널이 많은 유료방송 에 거부감을 갖고 있는 시청자들 역시 지상파방송을 직접 수신할 수 있는 수신환경 개선작업을 지지하고 있다. 위성방송 사업자인 스카이라이프도 <대안 1>에 찬성하고 있다. 기존 공시청망을 케이블 사업자가 점유하고 있어서 가입자 확보에 어려움이 많기 때문이다. 그래서 <대안 1>을 통해 시청자들에게 유료방송매체의 선택권을 넓히려고 한다. 케이블TV사업자들은 <대안 2>를 주장하고 있다. 이들은 케이블TV망을 활용한다 면 90%이상에서 지상파DTV 난시청 문제가 이미 해소된 상태이기 때문에 지상파

151 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 151 공시청망 투자는 낭비라고 주장한다. 대안 선택 기준 각 의제마다 대안을 선택하는 기준은 다음과 같다. 첫째, 지상파방송의 근간인 무료보편 서비스의 확대이다. 시청자인 국민이 추가비 용의 부담을 최소화하면서 무료로 서비스를 받을 수 있는가이다. 국민들이 지상파 방송을 통해 뉴스와 재난방송 같은 최소한의 정보를 제공받는데 기존처럼 비용 없 이 자기 의지대로 그 필요를 충족할 수 있느냐이다. 둘째, 시청자 서비스 확대 여부이다. 시청자들이 추가 비용을 들인 것보다 제공받 는 편익이 더 커야 한다는 것이다. 막대한 디지털 전환 비용 마련을 위한 방안이 결 국 시청자에게 간접적으로 전가되거나 시청불편을 야기하면 안된다는 것이다. 셋째, 방송활성화를 통한 산업발전이다. 디지털 전환이 연관 산업의 일부 사업자 에게만 유리한 것이 아니라 모든 산업에 골고루 영향을 주어 경제적 효과를 유발할 수 있는지도 중요한 쟁점이다. 특히 디지털 전환에 따라 재편 가능성이 높은 방송시 장이 흔들림 없이 지속적으로 발전할 수 있도록 하는 것이 중요한 기준이 된다. 4. 갈등 진행과정 방송사 디지털 전환 비용 갈등 지상파방송 디지털전환 초기 지상파디지털방송추진협의회(1998), 방송개혁위원회 (1999), 디지털방송추진위원회(2000)에서 추산한 전환비용은 2~3조원이었다. 여기에 는 제작설비, 송신설비의 교체 그리고 HD제작을 위한 제작비 상승분 등이 포함된 다. 이 비용은 2000년 방송광고 총액이 2조 3천억원 수준임을 감안할 때 방송사들이 자체적으로 조달하기가 어려운 액수였다. 그래서 각 특별위원회는 지상파방송사들 의 전환비용 지원을 위해 여러 가지 방안을 논의하였다. 먼저 정보통신부가 운영한 지상파디지털방송 추진협의회에서는 방송광고수탁 수

152 152 수료 인하, 시설투자비 법인세 공제 및 융자 지원, 도입 장비 관세 감면, 공영방송 수신료 인상, 방송발전기금 조성, 가칭 지상파방송 디지털 전환기금 조성 운영 등 을 제시했다. 이에 따라 정보통신부는 1999년 지상파 방송사의 실험방송에 대한 직 접 지원(50억원)과 함께 수입장비에 대한 관세 감면, 초기 투자 재원에 대한 저리 융 자 지원 등을 시행하였다. 1999년에 운영된 대통령 직속 방송개혁위원회에서는 전환비용을 방송사 자체 조 달을 원칙으로 하되, 방송발전기금, 국고지원(세제지원, 특별융자, 정보화촉진기금), 기타 가전업체 지원방안 강구 등이 제시되었다. 방개위는 2001년 본방송 실시와 2010년까지의 전 지역 전환 완료를 위해서는 방송사 여건, 외국 동향 등을 고려하면 서 소요재원 확보 방안이 강구되어야 한다는 단서를 붙였다. 방송위원회 출범과 함께 구성된 1기 디지털방송추진위원회는 디지털 전환 비용 마련을 위해 광고제도 개선(광고총량제 및 중간광고 도입, 간접광고 허용 등), 수신 료 현실화(당시 월 2,500원을 3,500원으로 인상하는 방안 논의), 관세 감면 및 투자 세액 공제, 방송발전기금 및 정보화촉진기금 지원 등의 검토안을 제시했다. 이러한 여러 가지 전환비용 재원마련 방안 중 대부분은 한시적인 성격의 방안이 지만 광고제도개선이나 수신료 현실화는 지속적 실시방안으로 방송시장을 두고 갈 등을 야기할 수 있는 것이었다. 실제로 중간광고제도 도입은 다양한 이해관계자들 과 갈등이 가장 두드러진 사안이었다. 1974년에 폐지되었던 국내 지상파 TV 중간광고는 1990년대부터 다시 도입이 논 의되기 시작했고 이해관계자들의 찬반논란 속에서 허용결정과 취소 또는 지연이 반 복되어 왔다. 특히 2000년 통합 방송위원회가 설립된 이후에는 디지털 전환 비용 재 원 마련을 위한 방법의 하나로 중간광고 도입이 계속 제기되었다. 지상파방송사들은 디지털 전환계획 발표 이후 지속적으로 디지털 전환비용과 연 관하여 중간광고도입을 건의해왔고 2000년 통합방송법안 제정때 중간광고 허용안 이 마련되었다. 그러나 각계각층의 반대로 안이 철회되었다. 2001년 11월 방송위원회 산하 방송정책기획위원회는 21세기 방송통신융합시대

153 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 153 에 걸맞은 방송정책을 설정하기 위한 종합보고서 에서 디지털 방송 재원마련의 필 요성 등의 이유로 중간광고를 허용하겠다는 제안을 내어놓았다. 방송위원회의 제안 과 지상파TV사들의 요구에 맞서 학계, 시청자 단체들은 지상파방송사들이 이미 충 분한 광고수익을 올리고 있다면서 디지털 전환 재원은 효율적 경영이나 증자를 통 해 마련해야 하며 중간광고 도입은 시청률 경쟁을 가속화하고 시청자의 볼 권리 침 해를 낳게 된다면서 반대하였다. 한국케이블TV방송협회에서도 케이블TV의 광고시 장 위축을 우려해 반대하였다. 이러한 논란에도 불구하고 방송위원회는 2002년 디지털 전환 재원마련을 위해 중 간광고를 허용한다는 방송법 시행령 개정을 추진하였고 2003년 7월에는 지상파 방 송의 광고시간 연장과 중간광고 및 가상광고의 허용에 대한 법적 근거를 마련한 방 송법 개정안을 발표했다. 그러나 이 역시 각계 이해관계자들과 시민단체의 반대에 부딪혀 철회하고 말았다. 2004년과 2005년 위성DMB와 지상파DMB가 도입되고 지상파방송의 방송시장 점 유율이 점차 낮아지면서 지상파방송사들은 경쟁력 확대를 위해 광고제도 개선, 수 신료 인상 등을 지속적으로 추진하였고 2005년 12월부터는 종일방송을 실시하였다. 그러나 종일방송이 기대만큼 매출액 증대에 도움이 되지 않았으며 수신료 인상도 정치적 상황과 맞물려 쉽지 않았다. 이러한 이유 때문에 중간광고와 광고총량제를 중심으로 한 광고제도 개선이 디지털전환 재원마련과 함께 지속적 수익증대의 현실 적 대안으로 추진될 수 밖에 없는 상황이 되었다. 그동안 여러 차례 중간광고 도입 근거를 마련하기 위한 법개정 시도가 좌절되자 지상파방송사들은 2006년 9월부터 운영된 디지털방송활성화위원회가 논의하던 디 지털방송특별법안에 방송광고 제도 개선 명시를 강력히 요구하였다. 그 결과 2007 년 4월 확정된 법안에 디지털 전환에 따른 지상파방송사업자의 추가 비용 부담을 고려하여 이를 충당할 텔레비전방송 수신료 및 방송광고 제도 등 개선책을 마련할 수 있다. 는 조항이 명시되어 디지털 전환 비용마련을 위한 중간광고 도입이 근거를 확보하게 되었다.

154 154 그에 따라 방송위원회는 2007년 11월 그동안 스포츠 프로그램 등 일부 프로그램 에만 허용됐던 지상파방송의 중간광고 범위를 확대하기로 결정했다. 이 결정을 전 후로 지상파방송의 중간광고 도입 논란은 최고조에 달했다. 지상파TV방송사, 광고 업계, 학계와 시민단체의 일부 조건부 찬성 등을 제외하면 거의 모든 이해관계자들 이 중간광고 도입을 중심으로 한 광고제도 개선에 반대하였다. 특히 광고시장을 공 유하고 있는 케이블TV와 신문의 반대의견이 높았다. 신문들은 11월초부터 공청회 가 열린 15일 이후까지 거의 매일 사설과 기사로 도입반대를 표명했다. 미디어수용 자 주권연대, 민주언론시민연합, 문화연대, 언론개혁 시민연대 등 시민단체 역시 크 게 반발했다. 결국 방송위원장이 도입을 서두르지 않겠다고 밝힘으로써 다시 중간 광고 도입은 유보되었다. 공시청망 구축과 수신환경개선 관련 갈등 우리나라는 시청자가 무료 지상파TV를 자유롭게 시청할 수 있도록 수신편의를 도모하기 위해 주택법, 정보통신공사업법, 방송법 등에 공시청 안테나(MATV) 시설 을 의무화하는 법적 장치를 마련하고 있다. 이는 수용자의 방송 수신권을 보장하여 국민이 누려야 할 최소한의 기본권을 보호하려는 목적에 따른 것이다. 이 정신은 디 지털전환 정책에서 지속적으로 반영되어 왔다. 2000년 디지털방송추진위원회 의 디지털 전환을 위한 계획에서도 지상파방송은 지역과 성별, 계층, 빈부격차와 무관 하게 서비스에 접근할 수 있어야 한다는 보편적 서비스가 디지털 시대에도 구현되 어야 한다고 명시하였다. 그런데 이 보편적 서비스 구현을 위한 수신설비 문제를 두 고 갈등이 야기되고 있다. 아날로그 송수신 방송시대에는 시청자들이 안테나를 통해 직접 TV방송을 수신하 기가 어려웠다. 아날로그 전파 특성상 여러 가지로 수신장애가 발생했기 때문이다. 이런 난시청을 해소하기 위해서는 전국적으로 엄청난 비용이 들기 때문에 난시청 해소에 어려움이 컸다. 그에 따라 중계유선방송이 난시청 극복의 보편적 방법으로 활용되었고 케이블TV 출범 이후 중계유선이 대부분 케이블SO로 전환되어 현재는

155 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 155 국민의 80% 가량이 케이블방송을 통해 지상파방송을 시청하고 있는 상황이다. 2006년 방송위원회의 조사에 따르면, 케이블TV 가입시 고려요인으로 TV 수신이 잘 되기 위하여 가 전체 응답의 절반을 넘는 57.1%로 나타나서 많은 국민들이 유료 방송 가입을 통해 난시청을 해소하고 있음을 입증해주고 있다. 결국 무료 보편서비 스가 유료방송매체를 통해 실현되고 있는 모순을 안고 있는 것이다. 그런데 디지털 전환으로 시청자들은 별도의 유료방송 설비를 거치지 않고도 지상 파TV 수신이 가능하게 되었다. 즉 시청자들이 디지털 수신기만 갖추게 되면 실질적 인 무료보편서비스가 가능해진 것이다. 이 같은 수신환경 변화는 무료서비스라는 기본적 특성을 강점으로 활용하지 못하고 있던 지상파방송사들에게는 유료방송사 에 의존하지 않고 시청자들에게 직접 서비스할 수 있는 전환점을 마련해줄 수 있었 다. 이는 곧 지상파방송사들의 독자적 영향력이 확대될 수 있는 호재로 작용하게 되 었다. 그러나 우리나라 가구의 60%가 공동주택에 거주하고 있다는 주거환경의 특성 으로 문제가 발생하였다. 공동주택의 공시청 설비를 사실상 케이블TV에서 점유, 관 리하고 있어서 이를 무료 수신을 위한 공시청설비로 활용할 수 없기 때문이었다. 이 같은 점을 인식한 지상파방송사들은 2006년 초 KBS, MBC, SBS, EBS 지상파 4사, 언론개혁시민연대, 언론노조, 방송기술인연합회 등 8개 기관이 참여하는 무료 디지털TV방송 활성화 추진위원회(약칭 무디추) 를 발족했다. 추진위원회는 공시청 시설 훼손현황 및 문제점 파악과 공시청 시설 복구를 위한 정부 지원금 확보를 최우 선 과제로 꼽고 그해 6월부터 일부 아파트 단지를 주 대상으로 공시청망 복원작업 을 시작하였다. 또한 시청자의 무료, 유료방송 선택권을 살리기 위해 공시청 선로와 케이블TV 선로의 분리배선 구간을 가구내 TV단자까지로 변경해야 한다는 규정 변 경을 정보통신부에 건의하였다. 이 같은 움직임은 결국 케이블TV가 무료공시청망 을 훼손하거나 장악했으며 케이블TV가 공시청 선로의 분리배선작업의 책임이 있다 는 것을 주장하는 것으로 받아들여졌다. 그러자 케이블TV의 공시청망 점유로 인해 공동주택 경쟁에서 밀리고 있던 위성 방송 사업자 스카이라이프가 여기에 가세하였다. 유료방송시장에서 경쟁 환경을 만

156 156 들기 위해서는 공시청망 개방이 절실했던 것이다. 스카이라이프 측은 시청자의 매 체 선택권과 디지털방송 시청권을 보장을 위해 정부가 MATV 관련 기술 기준을 조 속히 개정해 디지털 방송 시청환경을 구축해달라고 요구하였다. 한편 2006년 6월 케이블방송 독점규제와 난시청 해소를 위한 전국대책위원회 가 결성되어 케이블방송에 대한 저항의 수단으로 지상파TV의 공시청망 복구를 지원하 기 시작했다. 여기에는 유선방송 횡포중단을 위한 안양시민대책위, 관악케이블 TV(HCN) 독점규제와 난시청 해소를 위한 주민대책위원회, 강서방송 집단 소송을 위한 모임, 문화연대, 민주노동당 정책위원회, 전국미디어운동네트워크, 민주언론시 민연합, 언론개혁시민연대 등 15개 단체가 참여하였다. 그러자 케이블TV는 공동주택 분리배선과 공시청 시설 관리에 엄청난 비용을 투 자하여 사실상 국내 난시청을 해소한 주체가 케이블TV라면서 지상파방송사들이 그 동안 난시청 해소를 외면하다가 이제와 케이블TV를 비난하는 것은 옳지 않다고 반 박했다. 또한 케이블 방송용 망이 따로 배선돼 있지 않은 경우가 많아 공시청망을 사용, 관리해왔던 현실을 고려해달라면서 위성방송에 대한 공시청망 개방을 반대하 였다. 케이블TV는 지상파의 디지털TV도 대다수 시청자가 케이블TV로 시청하고 있 다면서 지상파방송사들이 디지털TV 난시청 해소를 위해 별도의 지상파방송을 위한 중계기 설치와 공동주택 공시청 시설 개선을 위해 정부지원까지 주장하는 것은 중 복투자라고 주장했다. 이후 공시청망 복원을 둘러싼 갈등은 케이블TV와 위성방송간 그리고 케이블TV 와 KBS간의 갈등으로 고조되었다. KBS는 공시청설비의 대부분이 케이블방송에 의 해 훼손됐다는 시청자 캠페인을 방송했고 위성방송은 케이블TV가 반대하고 있는 텔레비전 공동시청 안테나시설등의 설치기준에 관한 규칙 의 개정을 촉구하였다. 2007년에도 무디추는 DTV수신환경 실태를 조사하면서 공시청망 복원작업을 이 어나갔다. 그해 4월 아날로그 방송 종료 시점이 2012년 이전으로 정한 디지털 전환 특별법안이 확정되었다. 특별법은 디지털방송 수신환경의 개선에 대해 규정하고 있 는데 방송통신위원회가 디지털방송 수신환경 개선을 위한 방안을 마련하고 지상파

157 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 157 방송사업자는 그 방안에 따라 디지털방송의 난시청 해소 및 수신환경의 개선을 위 한 구체적인 계획을 시행하도록 명시되었다. 이와 함께 난시청 해소가 디지털 전환 이전에 먼저 해결해야 할 과제라는 주장이 여기저기서 제기되었다. 2007년 8월 10 여 개의 언론관련 시민단체가 참여한 시청자를 위한 무료방송서비스 강화 협의회 가 조직되어 난시청 해소와 수신 환경 개선을 위한 지상파 방송사들의 노력을 촉구 하고 동시에 공동주택 지상파 디지털방송 의무 수신 규정을 비롯해 위성공시청설비 규정 등도 건축법과 주택법에 명시해야 한다고 주장했다. 2007년 11월, 공시청망 설치기준 규칙이 방송공동수신설비의 이용대상을 종전의 지상파 아날로그 TV에서 지상파 디지털 TV, 위성방송 및 FM 라디오 방송으로 확 대하는 것으로 개정되었다. 이로써 공시청망은 디지털 전환과 관련하여 지상파사업 자는 MMS도입의 기반으로 활용될 수 있게 되었고 위성사업자도 이를 활용할 수 있 게 되었다. 공시청망과 관련된 규정이 개정되어 케이블TV방송사업자들과의 갈등은 일단락 되었으나 이로써 향후 공시청망을 MMS로 활용하려는 지상파방송사업자, 유료시청 망으로 활용하려는 유료방송사업자, 무료 시청권을 확보하려는 시청자, 시민 사이 의 갈등이 생겨날 수 있는 소지를 남기게 되었다. 아날로그 방송종료 시기 관련 갈등 우리나라의 디지털 TV보급률은 다른 나라에 비해 낮은 것으로 조사되고 있다. 2007년 말까지 디지털TV 판매 대수는 622만대로 전체 가구 수의 33% 정도의 보급 률을 보이고 있어서 비슷한 시기에 디지털방송을 시작한 유럽 국가들이 50% 이상의 보급률에 크게 저조하다. 46) 더구나 우리나라 가구 가운데 80% 이상이 지상파를 케 46) 디지털TV 보급률은 2007년말 현재 33.4%(총622만대 판매)이지만, 한 가구가 복수 소유하거나 상점, 호텔, 음식점 등 가구가 아닌 곳에서 디지털TV를 구매한 경우 가 포함되어 있어 실제 디지털방송 수신기 보급률은 26.6%로 추산하고 있다(방송 통신위원회, 2008). 우리와 마찬가지로 2012년 종료일정을 가지고 있는 영국의 경

158 158 이블TV를 통해 수신하기 때문에 디지털TV를 보유하고 있더라도 디지털방송을 수신 하지 않는 경우가 훨씬 더 많다고 볼 수 있다. 2008년 9월 현재 디지털케이블 가입자 는 180만 가구(케이블가입자의 12%)이므로 우리나라 가구 가운데 디지털방송을 수 신하는 비율은 전체 가구 중 디지털TV 소유가구 비율인 33%에 크게 못 미친다. 2004년 7월 디지털 전송 방식이 확정되자 디지털TV 보급이 크게 늘었으나 아날 로그TV 보급 비중도 40% 이상 차지하고 있다. 지식경제부에 따르면 2007년 기준으 로 총 TV 판매대수 350만대 가운데 디지털TV가 200만대, 아날로그TV가 150만대였 다. 이런 추세라면 당초 아날로그방송 종료 시점이었던 2012년까지 DTV 수상기의 보급률이 전체 가구의 60% 수준에 그칠 것으로 예상된다. 물론 컨버터 설치나 유료 방송을 통한 수신방안이 있겠지만 상당수는 내구성 제품인 TV수상기를 버리고 새 수상기를 구입하게 되어 재산상 손실을 입을 수 있다. 이런 보급률 부진은 시청자들 이 디지털TV수신기 구입의 필요성을 크게 느끼지 못하고 있으며 동시에 아날로그 방송의 종료에 대한 시청자들의 인지도가 낮기 때문이라고 분석된다. 방송위원회 (2006, 2007)가 수행한 2007년 TV시청 행태 연구 에 따르면 조사대상 3000명 중 2012년에 아날로그방송이 종료된다는 점을 인지하고 있는 시청자들은 불과 31.3% 에 불과했고, DTV 미보유 응답자 중 46.9%가 현재의 아날로그방송에 만족하기 때 문에 DTV 수상기를 구입하지 않고 있다고 응답한 것으로 나타났기 때문이다. 한편 아날로그 방송 종료 시점까지 디지털TV 수신환경이 완전히 구축될 수 있는 지에 대해서도 우려가 제기될 수 있다. 유료방송 설비를 거치지 않고 안테나만으로 디지털TV를 불편 없이 수신할 수 있도록 송신망이 제대로 구축되지 않는다면 아날 로그 방송 종료 이후 디지털 장비를 다 갖춘 가구 중에서 방송을 수신할 수 없는 가 구가 나올 수 있기 때문이다. 디지털 전환완료 시점을 2009년 2월17일로 잡고 있는 미국의 경우 시점 1년 전에 도 아날로그 방송신호를 수신하는 TV가 7000만대에 이르렀고 2008년 9월 첫 아날 우 80%에 가까운 디지털TV 보급률을 보이고 있다.

159 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 159 로그 방송 종료를 시행한 지역에서 디지털 전환에 대비하지 않거나 컨버터 사용법 을 몰라 방송을 시청하지 못한 시청자들이 많았으며, 여전히 디지털 TV를 수신하기 어려운 음영지역이 나타나 시청자들이 혼란에 빠졌던 사례가 있었다. 이를 볼 때 우 리나라에서도 디지털 전환과 관련한 이 같은 문제가 발생할 가능성이 높다는 것을 짐작할 수 있다. 이 같은 문제가 충분히 해결되지 않은 채 아날로그 방송의 종료일정이 그대로 진행 될 경우 시청자들의 저항이 높아져 정부와 시민간의 갈등으로 비화될 수 있는 것이 다. 따라서 이 같은 갈등을 사전에 방지하기 위해서는 아날로그 방송 종료시점 이전 까지 시청자들이 시청에 불편함이 없도록 디지털 방송 수신의 제반환경을 완벽하게 구축해야 한다. 하지만 기술적, 경제적 문제를 포함하여 여러 가지 요인 때문에 이 모 든 환경이 완벽하게 구축되기는 어려울 것이다. 그래서 모든 국민이 충분히 동의할만 한 시점까지 아날로그 방송 종료시점을 연장하자는 주장이 제기되고 있는 것이다. 디지털 전환은 어렵다고 생각한다. 우선 수용자 측이 디지털 TV를 적극적 구매할 동 기가 부족하다. 그동안의 태도로 보면 정부는 무책임하다. 정책기관이 적극적으로 분 명하게 계획하고, 국민들에게 홍보하고 설득해야 하는데 지금은 사업자들만이 자기 이익을 위해 뛰고 있을 뿐이다. 중간광고, 수신료 문제가 명확하게 해결되지 않은 상 태로 가게 되면 결국 비용이 수용자에게 전가되는 것 아닌가? 그럴 경우 수용자들은 비싼 유료방송을 볼 수밖에 없는 환경에 처할텐데 이를 감당할 수 없는 국민들은 어떻 게 할 것인가? 노인, 장애인, 이주여성 등 특수계층과 기초생활수급자들에게 셋톱박스 를 제공한다 해도, 나머지 차상위 계층은 어찌할 것인지 정부는 뾰족한 해결책이 없 다. (, 시민단체 A) 2007년 4월 디지털 전환특별법안이 확정되고 국회에 넘겨지자 시청자 시민단체들 은 아날로그방송 종료시기를 확정한 법안에 대해 문제를 제기하기 시작했다. 녹색 소비자연대는 디지털 전환을 기점으로 관련산업 전반이 발전한다고 하나 실제 시청 자들은 이 일정을 따라가야 할 동기나 이유, 일어날 수 있는 문제에 대해 충분히 듣 지 못하고 있다며 헌법소원을 할 수도 있다고 주장했다. 미디어수용자주권연대는

160 160 시청자 가운데 26% 정도밖에 디지털 전환을 인지하고 있지 않은 상황에서 이해를 구하고 설득하는 과정 없이 일방적으로 통고하는 것이라며 반발했다. 언론연대와 미디어행동 등도 2000년 당시 디지털전환 종합계획에서는 95%의 국민이 디지털수 상기나 디지털방송 신호를 수신할 수 있는 셋톱박스를 보유할 때까지 동시방송 의 무를 방송사에 부과한 반면, 특별법에서는 2012년 12월31일 이전까지 아날로그방송 을 종료하도록 했다면서 이는 국민에게 디지털TV를 수용하도록 권유하던 정책에서 강제하는 정책으로의 전환을 뜻하는 것으로 위헌 소지도 있다고 주장했다. 5. 갈등관리 평가 디지털 전환 비용의 재원마련, 공시청망 복구를 통한 무료수신 환경개선 그리고 아날로그 방송 종료시점 등 디지털 전환과 연관된 갈등은 부분적으로는 위기국면에 이르렀다고 볼 수도 있으나 전체적인 틀로 볼 때에는 갈등상승 국면으로 볼 수 있을 것이다. 연관 이해당사자들간 파국까지 이른 상황이 아직 없는 것으로 판단할 수 있 기 때문이다. 디지털 전환 비용의 재원마련의 하나로 줄곧 시도되었던 중간광고 확대 허용을 골자로 한 광고제도 개선 은 몇 차례 위기국면과 소강상태를 반복해왔다. 이 사안의 갈등만을 놓고 볼 때에는 1997년부터 2000년 사이에 정통부와 방개위 그리고 방송 위가 각기 마련한 디지털방송전환계획에 디지털 전환 비용 재원마련 방안이 공식적 으로 나타난 시기가 1단계인 갈등 전단계라고 볼 수 있으며 2002년부터 방송위원회 가 방송법령 개정을 통해 지속적으로 중간광고 허용범위 확대를 시도하다가 지상파 방송사를 제외한 대부분의 이해관계자들의 반발로 철회했던 시기가 2단계인 갈등 상승국면이라고 볼 수 있다. 그리고 2007년 4월 디지털 전환특별법안이 확정된 이 후 이 법안에 근거하여 광고제도 개선정책을 확정하고 진행하려다 역시 전면적인 반대에 부딪혀 유보했던 시기가 3단계인 위기국면이라고 볼 수 있겠다. 2008년 이명박 정부가 들어서고 방송통신위원회가 출범하면서 중간광고 확대허

161 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 161 용이 다시 추진되고 있다. 방송통신위원회는 방송광고제도 개선을 담은 방송법 개 정안을 연말에 국회에 제출하겠다는 계획을 이미 밝혔다. 그 취지 역시 지상파방송 의 디지털전환 재원마련 차원이다. 중간광고 도입에 대한 법적 근거가 디지털전환 특별법에 이미 마련되어 있는데다가 지상파방송의 광고시장 점유율이 지속적으로 감소하고 있고 IPTV등 새 미디어가 시장에 등장하는 상황이어서 지상파방송 디지 털전환 재원마련의 필요성에 대해서는 어느 정도 저항감이 줄어든 상태이다. 또한 새 정부의 미디어 정책이 민영미디어렙 도입, 신문방송 겸영 허용, 대기업 방송진입 완화 등 규제완화 방향으로 진행되고 있으므로 향후 중간광고 도입을 둘 러싼 갈등은 이전과는 조금 다른 양상으로 전개될 것으로 전망된다. 특히 중간광고 도입에 강력하게 반대해온 신문들이 방송시장 진출을 염두에 두고 있기 때문에 갈 등의 수위가 완화될 가능성도 있다. 결국 10여년에 걸친 중간광고 도입을 둘러싼 갈 등이 결말국면으로 이어질 가능성이 높은 것이다. 그러나 지금까지 신문사와 함께 중간광고 도입반대의 강력한 축이었던 시민단체 들의 저항이 확대될 경우 갈등이 크게 확대될 가능성도 배제할 수 없다. 또한 강력 한 이해관계자를 중간광고 도입의 수혜자로 위치를 바꿔줌으로써 갈등이 전환될 경 우 영향력이 상대적으로 작은 이해관계자들의 극단적 저항을 야기할 수도 있을 것 이다. 따라서 관련 이해당사자들의 반대의견을 종합하여 다각적인 지원방안 등을 함께 제시하는 등의 갈등관리 방안이 필요한 상황이다. 공시청망 복구를 통한 무료수신 환경개선을 둘러싼 갈등은 1단계인 갈등 전단계 를 지나 2단계인 갈등상승국면이 진행 중이라고 볼 수 있다. 공시청망에 대한 법개 정을 두고 갈등이 있었으나 2007년 11월 관련법이 개정되어 케이블TV가 사실상 점 유해왔던 공시청망이 지상파방송사업자와 위성방송사업자에게 개방됨으로써 일단 락되었다. 그러나 공시청망 복원은 지상파방송의 MMS도입을 위한 선결과제인데다 가 시민단체들이 무료서비스 확대를 위해 강력히 추진하고 있어서 DTV수상기 보급 이 확산되면 다시 상승국면으로 진행되고, 시청자들의 무료, 유료 선택권이 늘어나 케이블TV방송과 위성방송 그리고 IPTV가 가세하여 경쟁이 치열하게 될 상황에서

162 162 는 위기국면으로 발전할 가능성을 배제할 수 없다. 현재 아날로그 케이블TV 가입자 들이 상당수 아날로그 종료 시점에는 디지털 유료방송으로 전환할 수밖에 없어서 이들을 가입자로 유치하기 위해서는 유료방송 사업자들의 공시청망 활용이 필수적 이기 때문이다. 이러한 갈등을 줄이기 위해서는 디지털 전환특별법에도 규정되어 있는 디지털 수신환경에 연관된 물리적 조건들에 대해 구체적으로 법령과 규칙을 정비하여 사전에 갈등의 소지를 정리할 필요가 있을 것이다. 아날로그 방송종료 시기와 관련된 갈등은 이제 갈등 전 단계를 막 벗어난 갈등 상 승국면의 초기라고 할 수 있다. 시청자 국민들이 디지털 전환과 아날로그 방송종료 가 일상생활에 직접적으로 주는 영향이 무엇인지를 조금씩 인식하는 단계인 것이 다. 방송통신위원회도 아날로그 종료시점까지 발생하게 될 문제와 시청자 지원 정 책을 이제야 하나씩 수립하기 시작했기 때문에 아직 갈등사안에 대한 입장이나 이 해관계가 나타나지 않고 있다. 또 아날로그 방송종료 시기에 대한 갈등은 아날로그 방송이 종료되어 국민들이 보유하고 있던 아날로그 TV수상기로 방송을 시청할 수 없음을 직접 경험해야만 갈 등이 점화될 수밖에 없다. 사전 홍보와 교육을 하더라도 전 국민을 모두 설득할 수 없으며 이를 인지한다 하더라도 실감을 하지 않으면 그 피해를 알 수가 없기 때문이 다. 2008년 9월 실시된 미국의 아날로그 방송종료 시험방송으로 일어난 혼란은 이 를 입증하고 있다. 즉 이 갈등은 아날로그 방송종료가 임박할 때 급격히 위기국면으 로 치달을 가능성이 높은 것이다. 또한 디지털 전환 거부자로 인한 갈등도 위기국면으로 발전될 가능성이 높다. 고 가의 디지털 유료방송에 어쩔 수 없이 가입해야 하는 시청자들과 여전히 디지털 전 환의 필요성을 느끼지 못하여 아날로그 방송을 지속해 달라고 요구하는 시청자들에 대해서는 뚜렷한 대책이 없는 것이 현실이다. 저소득층 지원 대상에도 포함되지 않 고, 고가의 유료방송 가입도 원하지 않는 시청자들과 아날로그 방송지속을 요구하 는 시청자들이 2013년 1월1일 TV를 켰을 때 아무것도 수신할 수 없는 상황이 온다 면 그에 따른 저항과 갈등은 예측하기 힘들지도 모른다.

163 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 163 이와 관련하여 Starks(2007)는 디지털 전환 정책이 전 국민 강제이주정책과 같은 성격을 띠고 있어서, 시청자저항이 디지털 전환 정책에서 나타날 수 있는 가장 어려 운 문제 중의 하나가 될 수 있다고 지적한다. 방송사업자들은 아날로그 신호를 더 이상 송신하지 못하도록 하는 법률 때문에 어쩔 수 없이 따르겠지만, 만약 다수의 시청자들이 디지털 수신 장비를 구입하는데 돈을 쓰는 것을 거부하고, 아날로그 방 송 종료를 수용하는 것에 도전한다면, 정치적 저항이 일어나게 될 것이며 어떤 정부 도 이 문제로는 선거에 이길 수 없을 것이라고 설명한다(Starks, 2007). 47) 따라서 디지털 전환 거부계층에 대한 대책을 어떻게 수립하느냐에 따라 위기국면 에 이르지 않도록 갈등을 관리할 수 있는지 여부가 결정될 수 있다. 아울러 철저한 사전홍보와 교육을 통한 동의 얻기, 기존 아날로그 유료방송의 연장을 통한 완충시 기 마련, 디지털 전환을 통해 경제적 혜택을 입는 사업자들의 실질적 지원 등 다각 적인 대책이 동시에 진행되어야 할 것이다. 제 5 절 지상파TV의 멀티모드서비스(MMS) 도입 관련 갈등 멀티모드서비스(Multi Mode Service)의 약자인 MMS는 영상압축기술을 활용하여 디지털 HD 방송을 위해 각 방송사에게 할당된 주파수대역을 HD급과 SD급 채널, 오디오 채널과 데이터방송 등으로 분할 서비스하는 것을 의미한다. 즉, 지상파 디지 털 1개의 채널 대역폭인 6MHz 이내에서 HD급 방송뿐만 아니라 2~3개의 SD급 방송 또는 데이터방송 등을 선택적으로 추가하여 다양한 서비스를 구현하는 방식이다. 최근에는 데이터 압축률이 크게 향상되어, 현재 송출중인 대역폭에서 HDTV뿐만 아 니라 표준화질(SD), 오디오 데이터 방송 등 다양한 서비스를 제공할 수 있다. 우리나라에서는 디지털전환 특별법에서 정한 디지털방송의 기준이 되는 HD화면 47) 아날로그 방송 종료시점인 2012년 말에는 대통령선거가 예정되어 있기 때문에 우 리나라에서도 디지털 전환이슈는 Starks가 예측하는 심각한 정치적 갈등상황을 가 져올 수 있다.

164 164 의 해상도 규정에 따라 지상파방송이 시험방송한 MMS의 HD규격을 인정하고 있으 며, 다양한 디지털방송 서비스 제공 을 명시하여 MMS가 도입될 수 있는 근거를 마 련해놓고 있다. 주요국들은 융합시대 무료서비스의 중요성을 인식하고 이를 제도화하고 있다(이 만제, 2006). 유럽식 디지털 전송방식을 채택한 주요국들은 디지털 전환을 지상파 다채널화와 동일시하고 디지털 전환을 추진하고 있다. 영국의 경우, 2006년 현재 42 개의 무료 지상파 채널이 운영 중이다. 독일은 30개 무료채널, 프랑스는 18개 무료 채널과 10개 유료채널이 서비스되고 있다. 독자적인 전송방식을 채택하고 있는 일 본의 경우도 다채널을 채택하고 있으며 우리와 같은 ATSC 방식을 채택하고 있는 미국에서도 MMS 서비스를 도입하고 있다. 물론 현 기술단계에서 SD급 채널은 움 직임이 많지 않은 화면의 전송에 이용되는 제한점이 있지만 관련 기술이 발전됨에 따라 채널수가 늘어나고 화면의 품질도 개선되리라는 예측이 가능하다. 우리나라의 경우, KBS1, KBS2, MBC, SBS, EBS는 1개 채널을 3 4개로 나눌 수 있어 지상파 채널은 10개 이상으로 늘어나 20여개 채널의 운용이 가능하게 된다. 그 런데 기술의 발전으로 가능하게 된 이 다채널 서비스가 여러 이해당사자간 갈등의 요인이 되고 있다. 20개 채널로 이뤄진 무료 다채널 방송이 독자적인 영역을 구축할 경우 다채널을 강점으로 하는 유료방송사업자들에게 큰 영향을 줄 수 있기 때문이 다. 나아가 MMS로 활용될 수 있는 채널의 성격을 어떻게 규정하느냐에 따라 방송 사업자 구도가 달라질 수도 있기 때문에 MMS는 향후 방송구조개편에서 갈등의 단 초를 제공할 수도 있는 것이다. 1. 갈등의 성격 MMS 도입을 둘러싼 갈등은 사업자간 이해관계 갈등이 가장 두드러진다. 도입으로 야기될 매체 영향력 변화와 그에 따른 경제적 이해득실로 지상파방송사와 케이블TV 를 중심으로 한 유료방송사간 갈등이 크다. 여기에 무료다채널 환경을 원하는 시청

165 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 165 자, 시민단체와 고화질 서비스를 원하는 시청자집단이 이해관계자로 참여하고 있다. MMS 도입에는 사실관계 갈등도 존재한다. MMS가 기본적으로 새로운 기술의 발 달에서 비롯되었고 관련 기술이 계속 발전하고 있는 상황에서 이해관계자들 사이에 서 해당 기술에 대한 이해가 서로 다르거나 입장이 다른 경우가 발생한다. MMS를 도입할 때 HD채널의 화질이 나빠지는지에 대한 입장이 서로 다르며, HD채널운용 시 데이터 용량이 가변적이므로 별도의 채널을 고정적으로 분리하는 것이 가능한가 에 대한 견해도 서로 다르다. MMS로 분리될 수 있는 별도 채널에 대한 법적 지위에 대해서도 이해관계자 사이의 이해( 理 解 )가 달라서 갈등이 생겨날 수 있다. 이런 갈등은 사실에 대한 공동 사실확인 절차나 규정에 대한 규제기관의 해석과 공통의 약속이 수반되어야 하는 갈등이다. 문제는 이 두 가지 쟁점이 기술의 발달에 따라 언제든지 변동될 수 있다는 점이다. 가령 압축 기술이 급속히 발전하게 될 경 우 현재의 HD화질이나 데이터 용량, 운용 가능한 채널 수 등 사실이나 규정을 둘러 싼 갈등은 무의미하게 될 수도 있으며 HD방송을 넘어 UHD(초고선명)나 입체영상 방송기술이 등장할 경우 다시 다른 갈등을 야기할 수도 있기 때문이다. 이런 점에서 향후 기술의 발전에 따라 MMS 도입을 둘러싼 갈등은 지속적으로 일어날 가능성이 높다고 하겠다. MMS로 무료방송을 원하는 수용자의 편익은 크게 늘어나지만 방송산업 전체로 볼 때에는 유료방송사업자의 경쟁력 저하를 야기하여 방송산업 발전에 불안을 야기 할 수도 있다. 또한 지상파방송사들도 투자비용만큼 추가수익을 올릴 수 있는 가능 성도 불분명하기 때문에 디지털전환 과정에서 조기에 시행되지 않을 수도 있다. 그 러나 시민들 입장에서는 디지털 수신기 보급이 늘어나게 되면 MMS가 명백하게 시 민의 편익을 증진시킬 것이므로 도입을 강력하게 요구할 가능성이 높다. 이럴 경우 복합적인 갈등이 야기될 가능성이 높은 것이다. 방송구조개편에서 MMS가 큰 갈등을 야기할 가능성도 있다. 신문방송 겸영 문제, 대기업의 방송진입허용 문제가 지금은 유료방송에서 종합편성과 보도전문편성 채 널 진입으로 국한되어 있지만 결국 여론형성과 같은 대국민적 영향력 발휘와 매출

166 166 액 규모를 볼 때 이들의 지상파진입이 향후 핵심 의제가 될 수 있다. 이때 새로운 진 입사업자를 위한 주파수로 MMS의 활용이 제기되고 있기 때문에 다양한 사업자간 이해관계 갈등과 사업자 대 정부간 첨예한 갈등이 일어날 수 있는 것이다. 2. 이해관계자 분석 지상파 방송사업자 지상파방송사들이 MMS도입을 통해 다채널 방송을 실시하게 되면 모두 20개 정 도의 채널을 서비스할 수 있게 된다. 무료로 20개 채널을 수신할 수 있게 되면 난시 청 때문에 어쩔 수 없이 유료방송에 가입했던 이들을 유입할 수 있으며 이는 점점 축소되는 지상파방송의 기존 영역을 유지, 확대할 수 있게 해준다. 지상파방송은 MMS를 통해 디지털 전환비용 마련을 위한 재원을 확보할 의지도 갖고 있다. MMS 도입으로 추가되는 채널에 편성할 콘텐츠 제작비와 채널 운영비용이 필요하나 장기 적으로는 광고수익이나 프로그램 유통 측면에서 도움이 될 것으로 기대한다. MMS가 반드시 지상파방송사의 광고수익에 긍정적인 역할을 하지 않을 수도 있 다는 시각도 있다. 지상파방송의 광고점유율이 지속적으로 하락하고 있는 상황에서 채널이 늘어났다고 해서 해당 방송사의 전체 총량이 함께 늘어난다는 보장이 전혀 없는 것이다. MMS도입 이후 오히려 매출이 줄어들었다는 영국의 사례가 있는 만큼 수익모델 없이 추가 채널을 운영하는 것에는 신중한 입장을 취할 것이다. 지상파방송사들은 무료보편 서비스의 확대를 지지하는 시청자, 시민단체와 기본 적으로 이해관계를 같이 하고 있다. 또한 MMS의 실질적 활성화를 위해서는 무료수 신환경 개선이 필수적이므로 무료수신환경 개선사업에서도 시청자, 시민단체와 협 력하고 있다. 유료방송사업자 MMS가 도입되면 기존에 다채널 방송을 서비스하고 있는 유료방송사업자들, 특히

167 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 167 케이블 방송에 위협이 될 수 있다. 2008년 현재 케이블 방송 가입 가구는 1,500만여 가구로 우리나라 전체 가구(약 1,800만가구)의 83%에 해당한다. 그런데 이 중 상당수 는 지상파방송을 시청하기 위해 가입한 이들이다. 난시청 때문에 수신료를 내고 유료 방송을 시청하는 것이다. 만약 안테나만 설치해도 무료로 다채널의 지상파 디지털 방 송을 볼 수 있다면 굳이 유료 방송인 케이블 방송에 가입할 필요가 없는 가구가 상당 수라는 것이다. 실제로 2007년 6월 방송광고공사가 실시한 소비자 행태 조사 에서 지상파가 다채널 방송을 하는 경우 유료 방송을 해지할 의사가 있는가 라는 질문에 대해 조사 대상자 6,000명 중 36.5%가 그렇다 라고 대답했다. 즉 MMS를 도입할 경 우 유료방송 가입자 중 상당수는 무료 다채널 방송으로 이동할 수 있는 것이다. 다채널 유료서비스가 중심 서비스인 케이블TV의 입장에서는 다른 다채널 플랫폼 인 위성방송과 IPTV보다 MMS가 더 심각한 위협이 될 수 있다. 위성방송과 IPTV는 모두 유료매체이므로 선발주자로서의 기득권을 행사하면서 가격이나 서비스 경쟁 을 할 수 있으나 무료인 MMS는 경쟁의 출발점부터 다르기 때문에 가입자 이탈을 막기가 어렵다고 보는 것이다. 유료방송사업자들은 또 MMS가 다채널 서비스로 도입될 경우에는 지상파방송의 공익적 책무에 따라 공익채널을 서비스해야 한다고 주장한다. 이는 MMS가 도입되 어 무료 다채널이 서비스되더라도 지상파방송의 상업적 경쟁력을 억지할 수 있는 방안이며 유료방송사업자들이 지속적으로 제기해온 의무채널 전송 축소에 대한 해 결방안일 수도 있는 것이다. 유료방송에 채널을 공급하고 있는 PP들도 MMS의 도입이 PP의 생존에 큰 타격을 입힐 것이라고 보고 적극 반대하는 입장이다. 시청률이 취약한데다가 콘텐츠마저 지상파 방송에 상당수 의존하고 있는 PP들로서는 입지가 더욱 약하게 될 것이며 조 금씩 늘어나고 있는 광고마저도 MMS채널에 빼앗길 수도 있다는 우려를 갖고 있다. 그러나 한편으로는 MMS가 도입되더라도 추가채널에는 상업적 경쟁력이 있는 채 널보다는 공익적 콘텐츠 위주의 채널이 편성될 것이므로 첨예한 대립이 일어나지 않을 수 있다고 전망하는 시각도 존재한다.

168 168 시민단체 무료, 유료 다채널이 등장하는 것은 소비자의 입장에서는 선택권이 다양해지므로 가 격이나 내용면에서 선택권이 늘어나는 셈이다. 그래서 기본적으로 MMS 도입에 찬성 하고 있다. 언론개혁시민연대와 같은 기존 시민단체들은 공공서비스 강화 차원과 IPTV나 FTA의 피해를 막는 대안이자 유료방송에 대한 대안으로서 MMS의 도입을 지 지하고 있다. 그러나 지상파방송사들이 디지털 재원마련을 위한 방안으로 중간광고, 광 고 총량제 도입과 같은 선상에서 MMS를 논의하는 것에 대해서는 동조하지 않고 있다. HD선호 이용집단 HD이용자모임에서는 소비자 권익과 이미 HDTV를 구입하여 이용하고 있는 경로의 존성 그리고 화면 해상도의 저하에 따른 품질유지 차원에서 반대하고 있다. 기존 시민 단체가 공동체 지향적 디지털공익성을 주장하고 있는 반면, HD 이용자모임에서는 소 비자의 선택성을 중요시하는 시장지향적 공익성을 주장하고 있는 것이다(정인숙, 2008). 기타 이해관계자 MMS 도입으로 광고시장을 잠식당할 수 있다고 판단하는 매체사업자들(신문사, 라디오방송사)과 MMS를 신규사업 진입의 기회로 보는 언론사나 대기업이 향후 이 해관계자로 참여할 수 있으며, MMS 도입이 제품판매에 영향을 받을 수 있는 가전 사들이 간접적 이해관계자가 된다. 3. 의제와 대안 의제1: MMS 서비스 도입여부 <대안 1> 무료 보편서비스 확대를 위해 도입해야 한다.

169 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 169 <대안 2> 부가서비스에 국한해야 한다. 지상파방송은 <대안 1>의 명분으로 여러 차례 MMS 도입을 주장하고 있다. 디지 털 방송전환을 촉진시키기 위해서 지상파 방송채널의 다양성과 양질의 콘텐츠 공급 을 통한 시청자의 선택권 확대가 필요하다고 생각하고, 유료방송에 접근하기 어려 운 저소득층의 권익보호와 정보격차를 해소하기 위해서 무료 보편적 서비스의 강화 가 필요하다고 주장한다. 여기에는 지상파 방송의 독자적인 플랫폼 구축과 그에 따 른 영향력 확대, 광고시장 확대의지도 자리잡고 있다. 시청자단체는 시청자들이 다 채널 무료방송과 유료방송 사이에서 선택권을 가질 수 있기 때문에 <대안 1>을 적 극 주장한다. 케이블TV사업자는 기본적으로 <대안 2>를 주장하고 있다. 지상파 방송은 고화질 서비스, 케이블TV는 다채널 서비스로 무, 유료 방송시장이 역할분담을 해야 한다는 것이다. 고화질 선호 시청자집단은 <대안 2>를 선호한다. 이들은 SD급의 다채널 서 비스는 고화질의 영상을 제공하려는 디지털 전환 취지와 어긋나며 이른바 풀 HD급 영상을 누릴 권리가 있다고 한다. <의제 1>의 대안에 관한 이해관계자들의 주장은 <표 4-9>로 요약된다. <표 4-9> 지상파사업자와 케이블TV 사업자간의 MMS 논의 쟁점과 논거 MMS 도입 주장 MMS 도입 반대 주체 지상파 사업자 케이블TV 사업자 주장의 근거 무료보편적 서비스의 강화 다양한 선택의 기회 중하위(소외) 계층의 보호 지상파 독점 강화 콘텐츠 부족 합의 부재 MMS의 도입에 대해 기존 시민단체와 HD이용자 집단간에는 <표 4-10>과 같은 대립구도를 보이고 있다. 언론개혁시민연대와 같은 기존 시민단체들은 공공서비스

170 170 강화 차원, IPTV나 FTA의 피해를 막는 대안이자 유료방송에 대한 대안으로서 MMS의 도입을 지지하고 있다. 반면 HD이용자모임에서는 소비자 권익과 이미 HDTV를 구입하여 이용하고 있는 경로의존성, 그리고 화면 해상도의 저하에 따른 품질유지 차원에서 반대하고 있다. 기존 시민단체가 공동체지향적 디지털공익성을 주장하고 있는 반면, HD 이용자모임에서는 소비자의 선택성을 중요시하는 시장지 향적적 공익성을 주장하고 있는 것이다. <표 4-10> 시민단체와 HD이용자 집단간의 MMS 논의 쟁점과 논거 MMS 도입 주장 MMS 도입 반대 주체 기존 시민단체 HD 이용자모임 주장의 근거 공공서비스 강화 IPTV 도입의 대안 FTA의 대안 소비자 권익(early adopter) 경로의존(path dependence) 해상도 저하 의제2: MMS 도입시 추가채널의 용도 <대안 1> 방송사 자율에 맡겨야 한다. <대안 2> 신규사업자에게 할당해야 한다. <대안 3> 기존 방송사가 운용하되 공익성 채널을 수용해야 한다. 지상파 방송사들은 <대안 1>을 주장한다. 해외 사례에서 보듯이 허가된 주파수를 방송사가 자율적으로 활용하는 것이 일반적이다. 이는 디지털 전환에 비용이 발생 하는데 추가수익이 없으므로 방송사가 자율적으로 대역을 활용하여 수익모델을 개 발하라는 것이라고 주장한다. 또한 향후 기술이 더 발전하여 UHD(초고선명), 입체 영상이 등장해 기존 HD사용대역보다 더 큰 용량이 필요할 때를 대비해서라도 이 대역은 자율에 맡겨야 한다는 입장이다.

171 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 171 케이블TV 사업자들은 <대안 2>를 지지하고 있으며 <대안 2>가 받아들여지지 않 을 경우 <대안 3>도 가능하다는 입장이다. <대안 2>에 대해서는 지상파방송사가 MMS의 추가 채널을 부가서비스가 아닌 독자적 서비스를 할 경우 이를 임대하거나 반납해야 한다는 것이다. <대안 3>은 케이블TV가 의무채널로 17개 채널을 편성하 고 있는만큼 무료서비스인 지상파 MMS가 당연히 공익채널을 서비스해야 한다는 것이다. 이는 케이블TV가 지속적으로 호소하고 있는 의무전송 채널에 대한 부담을 공유 또는 분산하자는 의도로 보인다. <대안 1>과 <대안 2>의 대립에는 방송기술에 대한 상호 이해가 다른 측면도 있 다. 현재 방송사별로 6MHz를 사용하고 있는 대역에서 HD를 사용하고 남는 대역을 어떻게 활용하느냐의 문제인데 지상파방송사들은 HD의 용량이 가변적이어서 일률 적으로 일정 용량을 떼어내어 사용할 수 없다는 주장을 하고 있는 반면 유료방송사 들은 분리가 가능하다고 주장한다. <대안 2>를 지지하는 시각은 주파수가 어느 한 채널을 방송하기 위해 한시적으로 사용할 수 있도록 허가된 것이라는 것이다. 기술적으로 그 용량이 증가한다면 그 용 도에 대해서는 주파수 소유자인 국민을 대행하는 정부가 다시 배정해야 한다는 것 이다. 의제3: 멀티캐스팅의 의무전송 여부 <대안 1> 해야 한다. <대안 2> 할 의무가 없다. 지상파방송사의 경우 MMS가 무료보편서비스이므로 국민이 기본적으로 접해야 할 정보가 담겨있을 것이므로 의무전송을 해야 한다는 입장이다. 유료방송에 가입 한 시청자 중 상당수는 난시청 때문에 가입한 것이므로 유료방송이 이를 송신하지 않으면 기본적인 방송서비스를 받지 못하게 되는 차별을 받을 수 있다는 것이다. 또

172 172 한 우리나라 시청자들의 대부분이 케이블TV 등 유료방송을 통해 지상파방송을 시 청하기 때문에 MMS채널이 의무전송되지 않으면 MMS 채널을 이용하는 시청자는 안테나로 직접 수신하는 시청자 규모로 축소되고 만다. 현재 직접 수신 시청자가 20% 미만인 점을 감안할 때 MMS 도입의 의미와 효과는 엄청나게 줄어들 것이다. 따라서 지상파방송사들은 MMS가 도입될 경우 의무전송을 강력하게 주장할 가능성 이 높다. 유료방송사업자들은 지속적으로 의무전송 규정에 대해 불만을 제기해왔다. 의무 전송 채널이 대부분 시청률이 낮은 공익성 채널이며 그에 따라 다른 일반채널이 편 성될 채널이 부족하다는 것이다. 여기에 지상파방송의 MMS 채널까지 의무전송해 야 한다면 기존 채널이 크게 줄어들 수 밖에 없으므로 불가하다는 입장이다. 더군다 나 MMS가 도입될 경우 공익채널을 편성하거나 다른 신규사업자 채널로 할당해야 한다는 입장이어서 지상파방송의 MMS는 의무전송할 필요가 없다는 주장이다 48) 대안선택 기준 첫째, 공익적 무료보편 서비스의 증대이다. 무료 다채널 방송이 실시됨으로써 방 송의 전체적인 공익성이 증가하느냐가 기준이 된다. 지상파방송사들은 MMS를 도 입함으로써 시청자들이 무료로 기본적인 채널 수요를 충족할 수 있으므로 공익적 서비스가 증대된다고 본다. 이는 시청자 편익의 향상으로 이어진다. 반면 케이블TV 사업자들은 다채널 서비스 역시 시청자 경쟁에 진입하여 결국은 드라마나 오락물로 채워질 것이므로 당초 취지와 달리 운용될 가능성이 높다고 주장한다. 둘째, 방송시장에 주는 영향이다. 지상파방송이 MMS도입을 통해 20여개의 채널 을 운영할 경우 광고매출 증대와 더불어 유료방송가입자 이탈을 낳을 수 있다. 또한 48) 오랫동안 미국 TV 방송사와 케이블 사업자 간에 갈등의 핵심이 되어왔던 멀티캐 스팅 의무전송과 관련해 FCC는 2005년 2월 10일, 최종 입장을 발표했다. 결국 FCC는 케이블 사업자가 지역 방송사의 디지털 멀티캐스팅 채널을 반드시 전송해 야 할 의무가 없다는 것으로 결론지었다.

173 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 173 유료방송에 채널을 공급하고 있는 채널사업자들의 경쟁력도 취약해질 수 있다. MMS로 추가되는 채널을 신규사업자에게 할당해도 마찬가지 결과를 가져올 수 있 다. 새로운 서비스 도입이 매체산업 발전에 급격한 불균형을 초래하는 정책을 세우 기는 어려운 것이다. 수용자 입장에서 보면 MMS도입이 손해 볼 게 없다고 생각한다. 그런데 그럴 경우 엄청 난 쏠림이 일어나게 되어 유료방송사업자는 죽으란 것과 마찬가지가 된다. 그렇다고 지 상파방송사들이 MMS를 안한다면 지금처럼 변화하는 환경 속에서 지상파 직접수신과 수 용자유지가 쉽지 않을 것이다. 그만큼 복합적인 의미를 지닌다. (, 시민단체 A) MMS 도입은 수용자 편익이 크기 때문에 다같이 조금씩 손해보고 시장붕괴 없이 살아 남는 평형상태로 진행시키고 싶은 데에 고민이 있다. MMS의 이점에 대해 소비자들이 알고 있기 때문에 소비자들이 요구하게 되면 도입해야 하는데 그때는 기존 유료 사업 자들이 시장을 어떻게 유지할 수 있을지 묘수가 필요할 것이다. (, 지상파방송 사 A) 셋째, 화면 품질에 따른 시청자 서비스향상이다. MMS 도입이 최상의 고화질을 원하는 시청자 집단에게 불만을 야기한다면 이 역시 갈등으로 번질 수 있다. 물론 이 기준은 디지털 기술이 발전하면서 해소될 여지는 있다. 넷째, 디지털 전환과 수상기 보급의 활성화 촉진이다. 이는 방송위에서 MMS도입 을 논의할 때 제시한 취지였다. 아날로그방식을 디지털방식으로 전환하여 화질이 나아지는 것만으로는 시청자들이 고가의 디지털TV를 구입하기에는 미흡하므로 MMS도입으로 수상기를 구매할 수 있는 요인을 제공하는 것이다. 4. 갈등 진행과정 방송위원회는 2005년 10월, 디지털방송전환추진점검반을 구성, 운영한 뒤 2006년 2월 지상파TV 디지털방송 현황 및 활성화 방안 보고서에서 디지털방송전환 활성 화를 위해 MMS도입을 제시하였다. 방송위 주최 토론회에서는 지상파의 공익서비

174 174 스 제공과 수익성 보장을 위해 멀티모드 서비스를 정책적으로 고려해야 한다는 주 장이 제기되었고 이어 KBS도 시청자들의 서비스 만족도를 높이기 위해 해외 대부 분 국가가 채택하고 있는 지상파 다채널 허용을 주장했다. 2006년 5월 KBS, MBC, SBS, EBS 지상파방송 4사는 방송위원회에 월드컵 기간동안 서울 및 수도권 지역에 서 MMS 시범방송 허가를 요청하고 방송위원회가 이를 결정하자 MMS 도입과 관련 한 갈등이 표면화되기 시작했다. 이미 제5기 디지털추진위원회 구성과정에서 MMS 도입에 반대해온 케이블방송은 기술 발달로 늘어난 지상파 채널을 기존 지상파 사업자에게만 허용하는 것은 특혜 라면서 국민 자산인 주파수를 본래 할당 받은 용도와 다르게 활용할 경우 국민적 합 의를 거쳐야 한다고 주장했다. 나아가 방송위원회를 상대로 행정소송 등 법적인 대 응을 검토하겠다며 크게 반발했다. 케이블방송업계는 협회행사인 KCTA2006에서 MMS 시험방송에 대해 신규 지상 파방송 허가와 동일한 사안이라며 이는 HD중심의 지상파디지털방송정책과 정면배 치, 유료방송시장의 붕괴가능성, PP존립기반약화 등을 들어 정책철회를 요구했다. PP업계도 지상파방송사들이 추진하고 있는 MMS가 기술적 진보를 명목으로 공공 재인 주파수를 사유화하는 것에 불과하다면서 서비스 도입은 PP의 생존에 큰 타격 을 줄 것이라면서 강력하게 반대했다. 급기야 SO협의회는 MMS도입에 대한 항의로 방송위의 5기 디지털추진위원회에 불참을 선언했다. 갈등은 케이블TV의 가입자가 빠져나가기 때문에 생기는 것이다. 사실 케이블TV가 IPTV 보다 더 무서워하는 것이 MMS이다. IPTV는 만원 내던 걸 9천원으로 옮겨가는 것이지 만, MMS는 한 푼도 안내는 곳으로 옮겨가는 것이다. IPTV의 잠식효과보다 MMS 가 더 클 것이다. MMS는 케이블TV가 목숨 걸고 막을 것이다. 그래서 MMS도입문제는 IPTV보 다 더 큰 규모의 갈등이 될 것으로 예상한다. (, 지상파방송사 A) 지상파에서 MMS를 하면 케이블의 생존이 위협받게 된다. 어쩌면 IPTV보다 MMS를 더 두려워할 지도 모른다. 지상파MMS, IPTV, 케이블TV의 3개 사업자가 치열하게 경 합을 벌이면 소비자의 입장에서 선택권이 다양해지고 가격과 콘텐츠 면에서도 경쟁이

175 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 175 이루어져 장기적 측면에서 이익이 될 것이라는 의견이 있다. 그러나 계속되는 출혈이 과연 전체에게 궁극적으로 도움이 될 것인가에 대해서는 회의적이다. (, 언론계) 월드컵 기간동안 MMS 시범방송이 진행되자 갈등은 방송사와 고화질 선호 시청 자간 갈등으로 확산되었다. HD를 선호하는 동호회 등 시청자 집단은 MMS로 인해 HD방송의 화질이 크게 떨어진다면서 고화질 방송을 볼 권리보장을 위해 MMS도입 을 반대하였다. 여기에 일부 기술적 문제로 서비스에 차질이 빚어지자 방송위원회 는 시험방송을 축소, 단축하기로 결정하였다. 그러자 지상파방송사들은 MMS 화질 문제는 유럽과 미국에서 논란을 거친 결과, 화질 차이가 거의 없다고 결론이 난 상 태라며 화질에 문제가 없다고 반박하였다. 화질 논란이 확대되자 지상파방송 4사는 방송위원회와 공동으로 MMS 시험방송 품질지각 변별 실험 및 수용도 조사 를 벌 여 MMS 송출 시 HD 화질이 현재의 HD 채널과 비교해 화질이 나빠지는 현상이 없 다는 조사 결과를 내놨다. 정보통신부도 MMS 기술검증위원회를 가동하였다. 그 결과 그해 9월 그동안 문제가 됐던 기술적 결함이 해결된 것으로 나타나 화질 문제를 둘러싼 갈등이 일단락되자 갈등은 다시 사업자간 갈등으로 전이되었다. 케 이블TV방송협회는 2006년 10월 MMS 도입으로 지상파방송사들이 광고시장을 전체 의 89%까지 확장하여 유료방송업계에 큰 타격을 줄 것으로 예측하는 보고서를 발 표하면서 매체균형 발전을 위해 도입이 중단되어야 한다고 거듭 주장했다. MMS도 입은 무료디지털방송 수신을 위한 공시청망 복원과 맞물려 지상파방송사와 케이블 방송사 사이에 지속적으로 전개되었다. 2007년 4월 디지털방송활성화 추진위원회가 디지털 전환특별법안을 확정하면서 MMS 도입의 법적 근거가 마련되었다. 이 법은 시범서비스 당시 화질 논란의 대상 이었던 특정 방식을 HD 화질로 규정하고 있고 다양한 디지털방송 서비스 제공 을 명문화함으로써 MMS가 도입될 수 있는 길을 연 것이다. MMS도입의 근거법안이 확정된 이후 시청자, 시민단체들도 도입허용을 강력하게 주장하기 시작했다. 그해 8월 16일 언론관련 시민단체와 언론노조 등이 참여한 시

176 176 청자를 위한 무료방송서비스 강화협의회 가 출범하여 공공서비스를 증진시킬 수 있 는 MMS도입 허용을 촉구했다. 특히 IPTV도입 이전에 MMS를 도입해야 무료보편 서비스를 위축시키지 않을 것이라면서 조기도입을 주장했다. 이후 시민단체들은 토 론회 등을 통해 MMS채널의 공익적 사용방안을 제시하면서 MMS가 디지털 전환 동 기 부여와 함께 저소득층에 대한 수용자 복지 증진에도 힘쓸 수 있다고 주장하였다. KBS, EBS 등도 MMS가 도입되면 보도전문채널, 교육채널 등 공익적 서비스를 제공 하겠다는 의지를 발표하기도 했다. MMS도입이 명문화되자 케이블TV사업자들은 MMS의 용도로 초점을 바꿨다. 우 선 MMS를 지상파방송사가 직접 운영할 경우 공익성 채널을 서비스해야한다고 주 장했다. 그러나 지상파방송사들이 공익채널을 운영하다가 수익문제에 부딪혀 채널 을 상업적 성격으로 바꿀 수 있다면서 공익채널 의무전송을 부과하거나 아예 신규 사업자에게 채널 임대를 강제하는 방안도 제시하였다. 심지어 MMS로 생기는 채널 을 공모절차를 밟아 재분배해야 한다는 주장도 나왔다. MMS로 추가된 자체 운영채널에 공익채널을 넣어야 한다. 유료방송인 케이블TV는 국 가가 공익성, 공공성을 인정한 17개 채널을 의무채널로 수용하고 있다. 이렇게 객관적 으로 인정된 공익 채널이 무상으로 허가받은 주파수 대역인 MMS에서 방송되는 것이 당 연한 것 아닌가? 해법을 제시한다면, 디지털 전환 완료시점인 2012년을 기준으로 공 영인 KBS 1TV에는 MMS를 전면적으로 허용하여 공익채널을 수용하게 하고 이후 MBC와 SBS에는 자체 운영채널이 아닌 채널에 대해 허용하고 그렇지 않은 채널은 그 주파수를 회수하여 새로운 사업자에게 주면 될 것이다. (, 케이블방송사업자) 현재로는 MMS도입과 관련된 논란은 주춤한 상태이다. 2008년 시범서비스를 다 시 하겠다던 지상파방송 사업자들이 인력과 비용문제에 부딪혔고 서비스 도입이 단 기간에 가시적인 성과를 거두기 힘들다고 판단한 것으로 보인다. 특히 민영미디어 렙 도입과 신문방송 겸영, 대기업 진입규제 완화, 공영방송 민영화 등의 굵직한 이 슈들이 진행 중이어서 MMS도입에 대해 이해관계자들이 구체적인 진행을 할 수 없 는 상황이기도 하다.

177 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 갈등관리 평가 MMS도입을 둘러싼 갈등은 2006년 2월 방송위원회가 MMS도입 제안을 담은 지 상파TV 디지털방송 현황 및 활성화 방안 보고서를 발표하기 이전까지의 1단계 갈 등 전단계를 거쳐 2006년 월드컵 기간동안 MMS 시범서비스 결정을 전후로 케이블 TV방송사업자들이 반발하고 화질논란으로 고화질 동호 시청자들이 가세하면서 2 단계인 갈등상승국면에 접어들었다. 시범서비스 진행도중 일어난 케이블방송사업 자, 고화질 동호 시청자 그리고 지상파방송사업자간의 갈등이 첨예해지자 방송위원 회는 시범서비스를 단축하고 향후 도입과 관련한 평가를 진행하기로 함으로써 갈등 을 진정시켰다. 또한 IPTV 도입 이후로 MMS도입을 논의하겠다고 발표하여 이해관계자들의 갈등 을 위기국면까지 진행되지 않도록 했다. 이후 MMS도입 갈등은 IPTV도입과 관련한 갈등과 더불어 무료 보편적 서비스의 확대를 주장하는 시민언론단체가 참여하면서 관련 이해당사자가 증가하기 시작했다. 2008년 3월 MMS도입 근거가 규정된 디지털 전환 특별법이 확정되고 이명박 정부의 방송미디어 정책의 큰 방향이 알려지면서 지 상파방송의 민영화, 신규 지상파방송 사업자의 진입, 무료방송과 유료방송의 방송구 조 재편에 MMS를 활용하려는 언론사와 대기업 등 다양한 이해관계자들이 관여하기 시작했다. 새로운 이해관계자들의 입장이 토론회, 언론기사 등을 통해 드러나면서 그 동안 유보상태에 있던 MMS도입 갈등은 다시 서서히 갈등 상승 국면을 맞고 있다. 2007년 국정감사에서 방송위원회는 MMS 서비스 운영이 단순한 디지털 채널의 부가서비스로서 인정되는 형식이 될지, 별도의 채널을 운영하는 것으로 인정될지 논란이 있다면서 후자의 경우 채널운영의 기본권이 해당채널 대역을 허가 받은 방 송사에 있다고 볼 수 있는지 여부 등에 대한 기본적인 정책결정이 선행돼야 한다는 입장을 밝힌 바 있다. 이런 관점은 지상파방송의 MMS 운영에 반대하는 다수의 이 해관계자들의 견해를 고려한 것이라고 볼 수 있다. 따라서 향후 갈등은 추가 채널에 대한 성격규정에서 시작되어 위기국면에 돌입할 것으로 예상된다. 이 성격규정이

178 178 앞서 논의된 <의제1> MMS 도입여부, <의제2> MMS 도입시 추가채널의 용도, <의 제3> 멀티 채널의 의무송신여부의 향방을 좌우할 수 있기 때문이다. 이 성격규정을 두고 각 이해당사자의 치열한 갈등이 일어날 것이며, 특히 전체 방송구조의 개편과 맞물릴 때 그 갈등은 증폭될 것으로 보인다. 한국에서 방송면허제도는 특혜성이라고 볼 수 있는 것으로 면허는 한 채널로 주어지 지 주파수 전체에 주어진 것이 아니다. 전문채널인 PP가 한 채널인 것과 마찬가지이 다. 그런데 기술의 발달로 그 채널이 쪼개질 수 있을 경우 모두가 다 같이 다채널화될 수 있다면 모르지만 왜 지상파방송만 다채널화되는가? (, 케이블방송사업자) 2008년 새 정부의 미디어정책 방향이 이전 정부와 크게 달라짐에 따라 MMS는 큰 갈등의 중심에 설 수도 있다. MMS를 어떻게 도입할 것인지에 방송구조 개편의 향 배가 달라질 수 있기 때문이다. 이와 관련하여 지상파방송의 채널이 2~3배 늘어나 게 될 경우, 이를 통해 지상파의 독과점 해소와 무료 보편적 서비스 확대를 동시에 꾀할 수 있다는 입장이 나오고 있으며 새 지상파 채널 사업자 선정시 신문사와 대기 업이 허용되어야 한다는 주장도 나오고 있다. 지상파방송사들은 MMS를 조속히 도입함으로써 성격규정을 두고 일어날 갈등을 사전에 방지하려 할 수도 있다. 물론 MMS 조기의 실시에 따른 비용과 효과에 대한 자체 검토를 통해 단기적 효과가 나타나지 않는다고 판단될 경우 부가서비스 정도 로 서비스 범위를 축소할 수도 있을 것이다. 케이블TV 등 유료방송 사업자들은 1차적으로 MMS의 전면 실시를 반대하겠지만 2차적으로 MMS가 도입될 경우 유료방송매체에 부과된 공익채널의 수용 주장을 통 해 지상파 중심의 무료 공익 서비스와 유료 방송 중심의 다채널 서비스 구조로 방송 구조를 변화시키려는 노력을 할 것으로 보인다. MMS에 신규채널을 할당하는 방안 에 대해서는 신문사나 대기업이 신규채널에 진입할 경우 장기적으로는 유료방송에 손실을 가져올 수 있으므로 신중하게 대처할 것으로 예상된다. 언론, 시민단체들은 MMS도입이 공익채널의 증가와 무료다채널 서비스의 향상이

179 제 4 장 방송통신융합 정책 갈등 사례분석 179 아닌 방송구조 개편의 도구로 활용되는 것에 대해 반대할 것이며 특히 이것이 신문 사나 대기업의 지상파방송 진출로 연결될 경우 극한적인 대립을 할 가능성이 높다. MMS로 추가되는 채널에 대한 성격규정은 기본적으로 MMS를 가능하게 만든 디 지털 압축기술에 따라 달라질 수 있다. 현재의 기술수준과 서비스 수준에서 진행되 는 논의가 기술의 발전과 주파수 대역폭이 더 필요한 고품질 서비스 등장에 따라 얼 마든지 채널에 대한 성격규정이 달라질 수 있을 것이다. 따라서 이해관계자들과 정 책당국이 함께 MMS 관련 기술과 향후 서비스 확대 가능성에 대한 사실확인이나 예 측을 충분히 진행해야만 갈등의 증폭을 줄여나갈 수 있을 것이다.

180 180 제5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 제 1 절 갈등관리 시스템의 설계 1. 갈등관리 시스템 설계 방법 일반적으로 갈등관리 시스템이란 갈등을 예방하고 해결하는 일정한 절차나 규칙 을 의미한다. 일반적으로 갈등당사자들이 사용하는 절차는 크게 세 가지가 있다 (Ury, Bert, Goldberg, 1993). 첫째, 힘에 기초한 방식이다. 촛불 집회, 노조파업 등이 그 사례이다. 둘째, 권리에 기초한 방식이다. 중재, 소송 등 권리를 부여하는 절차에 의존하여 갈등을 해결하고자 하는 방식이다. 셋째, 이해관계에 기초한 방식이다. 당 사자의 이해관계를 달성하고자 하는 방식으로서 협상, 조정이 이에 해당한다. 물론 이 세 가지 방식은 연관성을 가지고 있다. 이해관계에 기초한 협상에 있어 협상결렬 시의 상태(BATNA; Best Alternative To Negotiated Agreement)는 매우 중요한 기준이 되기 때문이다. 49) 노사협상에서는 힘에 의존한 파업의 결과가 BATNA이며 개인간 분쟁해결을 위한 조정에서는 권리에 기초한 소송결과가 BATNA가 된다. 이 세 가 지 시스템 중 가장 효과적이고 경제적인 방법은 이해관계에 기초한 방식이다. 그러나 어떤 갈등관리 시스템을 채택할 것인지는 다음과 같은 네 가지 요소에 영 향을 받는다. 첫째, 제도적 절차이다. 협상, 조정 등 이해관계에 기초한 방식을 규정 한 제도적 절차가 있다면 당사자들은 자연스럽게 그 길을 먼저 걷게 될 것이다. 만 49) BATNA(Best Alternative To Negotiated Agreement)란 협상이 결렬됐을 때의 최선의 대안을 말한다. 이는 현재 진행 중인 협상이 실패할 경우를 대비하는 것으로 여러 대안을 파악하고 대안과 가치를 산출한 후 그 가운데 최선을 선택하는 것이다.

181 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 181 약 그렇지 않다면 집회 등 힘에 기초한 방식을 사용하다가 소송을 앞두고 각자의 필 요에 의해 협상테이블에 앉게 될 것이다. 따라서 적절한 제도적 절차규정은 불필요 한 힘의 낭비를 없애준다. 둘째, 동기이다. 위의 제도적 절차가 있더라도 이를 지키 지 않는 것이 더 유리하다면 그 절차는 준수되지 않을 것이다. 정해진 협의절차가 잘 지켜지지 않는다면 집회나 소송으로 가는 것이 더 유리한 상황은 아닌지 파악해 볼 일이다. 힘에 의한 방식에 더 잘 반응하는 정부, 제도적 절차를 형식적으로만 운 영하는 정부는 그 절차를 준수하지 않을 동기를 강화시킨다. 셋째, 이해관계에 기초한 합의를 이끌어낼 기법도 필요하다. 협상, 조정을 추진하 는 절차와 동기가 있더라도 구성원들에게 협상역량이 부족하다던지 조정절차를 이 해하지 못하고 있을 경우에는 이해관계에 기초한 문제해결 방식이 채택되기 어렵 다. 이러한 점에서 이해관계자에 대한 교육도 필요하고 문제해결 절차를 지원하는 조정자의 역할도 필요하게 된다. 넷째, 협상, 조정 등을 활용하기 위해서는 어느 정 도의 자원도 필요하다. 갈등을 파악하는 데에 필요한 비용, 회합에 필요한 비용, 조 정자에 대한 비용, 교육에 필요한 비용 등 시간과 경제적 비용 역시 중요한 고려사 항이 된다. 2. 갈등관리 시스템 구축방향 갈등관리 시스템 구축의 기본방향은 아래와 같이 정리될 수 있다. 50) 첫째, 공직자를 비롯한 이해관계자에게 계획 중인 정책이 어떠한 갈등을 유발할 것인지를 예측하는 시스템을 갖추어야 한다. 갈등영향 평가를 권고하는 것이 그 한 예이다. 더욱이 새로 부각되는 이슈가 많고 사회의 변화 속도가 빠른 한국에서는 정 책의 파급효과를 예측하는 능력이 더욱 중시된다. NEIS가 처음 시작되던 2002년만 해도 당시 추진되던 수많은 행정정보화시스템의 하나이던 NEIS가 개인정보보호와 관련되어 인권의 문제를 야기할 수 있으며 이 문제를 교원노동조합들과 협의해야 50) 주로 NEIS, 교원평가 등 교육 관련 갈등을 예로 들어 설명하고자 한다.

182 182 한다는 인식이 교육부에는 없었다. 이는 전교조 역시 마찬가지였다. 그러다가 2003 년에 들어 참여정부의 출범과 함께 이러한 문제들이 갈등의 수면위로 떠오른 것이 다. 급변하는 정보화, 세계화, 민주화의 시대에 어떤 문제들이 갈등을 유발할지, 정 책입안자에게 많은 상상력을 요구하는 시대이다. 둘째, 정책입안의 초기단계부터 이해당사자의 의견을 담아내는 참여형 의사결정 시스템을 구축하는 것이 좋다. NEIS 사례의 경우 2003년 갈등이 불거진 후 교육부 는 나름대로 합의형성을 위한 협의체를 만들고자 하였으나 이미 불신의 골이 깊어 진 이후여서 전교조 등의 참여를 이끌어 내지 못했다. 교원평가의 경우에도 2004년 초 당시 안병영교육부총리가 연설문에서 교원평가를 언급한 이후 1년 6개월 동안 공식적인 협의기구도 없이 갈등을 키워 왔다. 갈등의 불은 한번 발생하면 불신을 연 료로 하고 선동을 바람으로 하여 어느 정도까지는 자생적으로 번져가는 경향이 있 다. 산불에도 예방이 중요하듯이 갈등에도 예방과 초기진화가 중요한 것이다. 셋째, 반복되는 협상상대와는 상설의 협의시스템이 있는 것이 좋다. 예컨대 교육 부와 이해관계자간의 협의체는 상설화할 필요가 있다. 교원평가나 NEIS 사례 모두 이해관계자와의 협의체를 구성하는 과정에서 많은 소모적인 비용을 지불하고 있다. 물론 사안에 따라 이해당사자가 다소 달라질 수는 있으나 교총, 전국교원노조, 한국 교원노조 등 교원단체와 주요 학부모단체는 거의 모든 교육정책과 관련되어 있다고 해도 과언이 아니므로 이들을 중심으로 하는 상설의 협의체를 설치할 필요가 있다. 넷째, 반복되는 협상상대일수록 신뢰를 유지하는 것이 유리한 시스템을 만들어야 한다. NEIS 도입을 전제로 교육부와 세부사항을 협의하던 전교조는 2003년 12월의 지도부 교체 이후 갑자기 NEIS 폐지라는 강경론으로 선회하여 교육부에 불신을 주 었다. 최근의 교육부 장관 중 전교조에 의하여 고발당하지 않은 사람이 없을 정도로 양측에는 신뢰구축 노력이 부재하였다. 교육부 역시 2004년 5월 NEIS 관련 합의를 번복하면서 전교조에 불신을 샀다. 교원평가에서도 교육부는 2004년 초 갑자기 교 원평가를 발표하여 전교조를 당황시킨다. 교원평가와 구조조정은 무관하다는 교육 부의 설명을 전교조가 신뢰하지 못하는 것은 놀라운 일이 아니다.

183 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 183 다섯째, 협상을 통해 이해관계를 주고 받는 것이 유리한 시스템이 구축되어 있어 야 한다. 협상은 합리적인 결론을 도출하는 과정이 아니라 가지고 있는 협상력을 발 휘하면서 서로의 이해관계를 주고받는 과정이라는 점을 잊어서는 안 된다. 이해관 계자를 합리적인 설명으로 설득하는 것은 한계가 있으며 협상을 통해 이해관계를 주고 받아야 한다. 물론 전문가적 판단은 이해관계자의 협상력에 영향을 미치게 되 나 전문적 판단은 이해관계자의 협상력에 영향을 미치는 것으로 그 역할을 다해야 하며 최종 결론을 도출하는 것은 결국 협상의 영역이어야 한다. 각 이해관계자는 각 자가 가진 협상력만큼을 결과에 반영하는 것을 목표로 해야 하며 언론 시민사회 는 그 과정을 지켜보아야 한다. 두 협상자의 협상력이 6:4인 경우에는 각자의 의견 이 6:4의 비율로 반영된 합의안이 도출되는 것이 공정한 협상이다. 60%의 힘을 가 진 이해관계자가 자신의 의견을 100% 반영시키려고 한다던지 40%의 힘을 가진 이 해관계자가 자신의 의견을 50% 반영하려고 하는 것은 모두 무리한 행동을 유발시 킨다. 그리고 이는 협상타결을 가로막는 가장 큰 원인이다. 더구나 공공갈등에서의 협상은 그 갈등이 해결되면 더 이상 협상이 불필요하게 되는 단판승부의 성격이 있 어 타협이 더 어렵다. 따라서 전문가들과 언론 시민사회의 역할이 중요하다. 실제 가지고 있는 협상력 이상을 요구하는 무리한 협상자에게는 사회적 비난이라는 제재 를 가해야 한다. 여섯째, 협상결렬시 최선의 대안(BATNA; Best Alternative To Negotiated Agreement) 이 예측 가능한 시스템을 만들어야 한다. 특히 극단적인 반대를 하는 단체일수록 목 표만 알고 있을 뿐, BATNA는 모른다. 이런 경우에는 협상에서 제시된 안이 협상 결렬보다 나은 경우에도 목표 달성만을 추구하다 결국 협상을 결렬시키는 우를 범 하게 된다. 문제는 이런 우가 우리의 사회갈등에 너무 자주 일어나고 있다는 점이 다. 어찌 보면 지금 우리가 겪고 있는 행정소송의 봇물은 이해당사자들에게 BATNA를 주지시키는 데에 필요한 학습과정이다. 그 수업료를 줄이기 위해서는 BATNA를 모르는 갈등 당사자에게는 국민여론이 이를 상기 시켜 줄 필요가 있다. 간혹 너무 좋은 BATNA를 가지고 있어 아무런 부담 없이 협상을 결렬시키는 경우

184 184 도 있다. 무조건 투쟁하여 협상을 결렬시키면 오히려 조직의 선명성과 결속을 강화 하는 효과를 거두게 되는 것이 그 예이다. 이 경우에는 국민여론이 이들의 BATNA 를 낮추는 역할을 해 주어야 한다. 예컨대 무책임한 반대를 일삼는 단체에는 따가운 질책이 쏟아져야 한다. 결국 사회갈등 해결을 위해서는 극한투쟁과 협상 결렬이 당 사자에게 불리하다는 경험이 축적되어야 하며 이를 위해서는 국민여론이 역할을 해 주어야 하는 것이다. 일곱째, 적절한 갈등관리 시스템은 이해관계자의 기대수준을 관리해 주어야 한다. 협상 초기에 상대에게 지나치게 높은 기대감을 주는 것은 나중에 큰 부담으로 작용 한다. 특히 정부가 다른 이해관계를 가진 두 집단의 조정 역할을 해야 할 경우에는 더욱 그러하다. 교육부는 2003년 중 교원인사제도가 대폭 개편될 것이라는 기대감 을 전교조가 갖도록 하였으나 실제 교육부의 발표는 현상 유지에 가까워 그 후 나온 교원평가 갈등을 증폭하는 원인을 제공하였다. 또한 노사협상과 같이 대표자가 있 는 협상의 대표자에게도 자신이 속한 조직의 기대수준을 적절히 관리하는 것은 매 우 중요하다. 여덟째, 갈등관리시스템은 이해관계자의 자존심을 지켜 주어야 한다. 특히 한국에 서는 부안 방폐장 사례와 같이 자존심 손상이 협상의 걸림돌이 되는 경우가 많다. NEIS 사례에서도 2003년 하반기 이후의 논의 구도는 직접적인 이해관계 보다는 오 히려 명분이 더욱 중요하게 작용하였다. 실제로 NEIS 사례에서 전교조는 명분을, 교육부는 실리를 얻으면서 끝난다. 아홉째, 노동조합 등 소속단체를 대표하는 상대와 협상을 하는 경우에는 갈등관 리시스템이 충분한 시간을 확보해 주어야 한다. 협상대표가 돌아가 그가 속한 단체 를 설득할 시간을 주어야 하기 때문이다. 조합원들은 책임이 없으므로 극단적으로 선명한 입장을 선호하는 경향이 있으며 이들을 설득하는 데에는 시간과 전략이 필 요하다. 이는 쉬운 일은 아니어서 노조위원장과 사측의 합의를 조합원들이 부결시 키고 노조위원장을 사퇴시키는 일을 자주 보게 된다. 전교조에서도 2005년 12월 교 원평가를 둘러싸고 유사한 일이 발생하였다. 이런 형태의 협상에서는 협상상대를

185 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 185 설득하는 것보다 그가 속한 조직을 설득하는 것이 더 중요하다. 열째, 이해관계자가 대립하고 있는 첨예한 갈등사안의 해결에는 중립적인 조정자 를 활용하는 것도 좋은 방안이다. 조정자는 이해관계자들이 서로의 입장이 아니라 이해관계에 기초하여 합의에 이를 수 있도록 도와주는 역할을 한다. NEIS 사례에서 도 이해 당사자인 교육부가 직접 해결하기 어려운 상황에 국무총리실이 개입하여 문제를 해결한 바 있다. 그러나 정부가 공공갈등에 직간접으로 관련되어 있을 경우 에는 중립성과 전문성을 인정받을 수 있는 민간기관이 역할을 해야 한다. 제 2 절 갈등해결 방식의 종류와 선정절차 1. 대안적 문제해결 방식 가. 다양한 대안적 문제해결 방식 비교 사법제도에 의존하지 않고 갈등을 해결하는 방안을 대안적 문제해결(Alternative Dispute Resolution)이라고 한다. ADR에는 협상, 알선, 조정, 중재가 있다. 먼저 협상 (Unassisted Negotiation)은 당사자간의 합의에 의해 갈등을 스스로 해결하는 방식이 다. 반면 알선( 斡 旋 )은 제3자 기관이 당사자들이 합의를 형성하도록 도와 주는 방식 을 말하는데 제3자의 역할이 조정의 경우보다 약하며 절차도 덜 정비되어 있다. 환 경분쟁조정법은 알선제도를 택하고 있다. 한편 아래에서 별도로 설명할 조정은 제3 자인 조정자가 법적인 결정권을 가지고 있지 않다는 점에서는 알선과 유사하나 알 선의 경우보다는 적극적인 역할을 한다는 점에서 차이가 있다. 한편 중재는 법원 이외의 제3자에게 판정을 의뢰하는 것으로 소송과 달리 당사자 가 중재인을 선정할 뿐 아니라 절차, 장소 등을 정할 수 있어 당사자의 의사가 많이 반영된다는 장점이 있다. 그러나 조정에 비하여 제3자의 역할이 훨씬 강하여 중재 자가 내린 결정이 법률적 구속력을 갖으며 단심으로 끝나고 절차상 문제가 없는 한 법원이 이를 다시 심사할 수 없다.

186 186 조정과 중재의 사이에도 다양한 개념이 존재한다. 조정적 중재는 조정의 결과로 도출된 합의안이 중재와 같은 법적인 구속력을 갖는 방식을 말한다. 법원 등 공권력 을 가지고 있는 기관에서 주로 행해지는 방식이다. 조정-중재 연계방식은 일단 조정 으로 출발하되 합의가 되지 않을 경우 조정자가 중재자로 이행하여 결정을 내리는 방식을 말한다. 이 연계방식은 조정적 중재와 혼합되는 경우가 많다. 즉 조정으로 시작하여 합의가 되면 그 합의안이 법적인 구속력을 가지고 되고 만약 합의가 되지 않으면 조정자가 중재자로 역할을 바꾸어 중재안을 결정해 주는 방식이다. 반면 중 재적 조정은 법적인 결정권은 없으나 제3자가 당사자에게 합의안을 제시하는 방식 이다. 2004년 지속가능발전위원회가 한탄강댐 관련하여 중재적 조정안을 제시했던 바 있다. 나. 조정 이상의 대안적 문제해결 방식 중 가장 기초가 되는 방식은 조정( 調 停, mediation) 이므로 이에 대해 자세히 알아 볼 필요가 있다. 조정자가 있을 경우의 장점은 여러 가지가 있다. 첫째, 제3자가 듣고 있으므로 협상과정에서 감정이 격해지는 일이 줄어든다. 또한 당사자가 가시 돋친 말을 해도 조정자가 거친 언사를 제거하고 취지만을 확인해 주 므로 감정고조를 방지할 수 있다. 둘째, 오고 가는 대화의 핵심을 놓치지 않게 해 준다. 당사자끼리 이야기를 하다 보면 대화가 꼬리를 물고 이어져 원래의 의제에서 벗어나는 일이 많다. 조정자는 이 러한 혼란과 시간 낭비를 차단해 준다. 또한 당사자는 간혹 논점이 불분명한 이야기 를 하는 경우도 있고 상대의 말을 제대로 이해하지 못한 경우도 있다. 그러나 조정 자는 한 당사자의 발언이 끝나면 그 요점을 정리하여 상대에게 확인시켜 주므로 협 상이 빨라지게 된다. 셋째, 조정자는 당사자가 의제와 쟁점을 명확하게 파악할 수 있도록 도와 준다. 당사자 간에 대화를 하다 보면 의제가 무엇인지 정확하게 정리하지 않고 다투는 경

187 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 187 우가 많다. 서로 분리해야 할 문제를 섞어서 협상하는가 하면 같이 논의해야 할 문 제를 따로 이야기하는 경우도 있다. 조정자가 있을 경우 이러한 점들을 명확하게 정 리하여 주므로 좀더 체계적인 협상을 할 수 있다. 넷째, 조정자가 당사자에게 대안을 내어 놓으라고 요구하기 때문에 문제해결이 빨라진다. 당사자는 대안을 내어 놓고 싶어도 이를 먼저 제안할 경우 협상력이 떨어 진다는 우려를 하게 된다. 어렵게 제안한다 해도 자신에게 일방적으로 유리한 대안 이기 일쑤이다. 그러나 조정자가 있을 경우에는 터무니없는 제안을 하기는 어렵게 된다. 그 대안에 상대의 이해관계가 반영되었는지를 조정자가 물어 보기 때문이다. 또한 조정자는 직접 대안을 내어 놓아 협상의 급진전을 이루기도 한다. 조정자가 없 는 경우에라도 각자가 제안을 종이에 써서 동시에 공개하는 방법을 써보는 것은 문 제해결에 도움이 된다. 다섯째, 입장이 아니라 이해관계를 놓고 협상이 일어 날 수 있다. 당사자만의 협 상에서는 자신의 이해관계를 잘 들어내어 놓으려 하지 않으며 입장만을 고집하는 경향이 있다. 조정자가 있으면 당사자의 이해관계를 더 쉽게 파악하여 서로에게 알 려 주게 된다. 이러한 조정제도는 공공갈등에 더욱 적합한 문제해결 방식이다. 왜냐하면 공공갈 등의 당사자인 정부가 국민으로부터 신뢰를 받지 못하고 있기 때문이다. 게다가 과 격 시위 등으로 버티면 정부로부터 많은 것을 양보 받을 수 있다는 잘못된 인식이 퍼져 있어 갈등 당사자와의 직접 협상에서 정부가 많은 것을 기대하기는 어려운 상 황이다. 이런 경우 당사자로부터 신뢰 받는 조정자를 구할 수 있다면 정부는 협상진 전에 많은 도움을 받을 수 있다. 조정제도는 정부와 협상해야 하는 갈등당사자에게 도 유리한 제도이다. 갈등당사자들은 정부에 비하여 상대적으로 정보도 적고 논리 적 설명력이 부족한 경우가 많다. 의견이 제대로 정부 측에 전달되었는지 불분명한 경우도 있다. 따라서 조정자의 존재는 개인에게도 큰 도움이 된다. 그러나 현재 조정제도는 이혼 등 일부 개인 분쟁사례에만 활용되고 있을 뿐 공공 갈등에 적용된 사례는 거의 없다. 아마도 1998~1999년 의약분업 갈등에서 시민단체

188 188 가 했던 역할이 조정에 가까운 사례였다고 할 수 있을 것이다. 비정규직 관련 법안 을 둘러싼 갈등에서 노사정위원회에서 정부의 역할도 조정자의 역할과 비슷했다. 그러나 노사정위 역시 협상에 대한 전문성은 낮았으며 당사자에게 조정에 응해야 한다는 압박을 주지 못한 점은 실패 요인으로 지적 받을 만 하다. 2002~2005년 중 있었던 국군기무사의 과천 이전 사례에서는 국방부가 조정자에 의한 협상을 제의하 였으나 받아들여지지 않았던 적이 있다. 만약 조정자가 있었다면 2년여에 걸친 대 화단절은 피할 수 있었을 것이다. 조정이 성공하기 위해서는 중립적이고 능력 있는 조정자의 양성이 필요함을 강조 하고 싶다. 조정제도의 장점에도 불구하고 아직 우리나라에는 조정자 교육을 받은 인력이 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 좋은 조정자가 되기 위해서는 문제분석력, 인내심, 친화력 등 많은 역량이 필요하다. 그러나 좋은 조정자란 교육보다는 경험에 의하여 양성된다. 따라서 조정을 활용하는 관행이 우리 사회에 뿌리내리는 것이 조 정자를 양성하는 첩경이다. 조정자의 구체적 역할은 조정자의 특성에 따라 조금 다르다. Deborah Kolb은 지 휘자형 조정자(orchestrators) 와 중개인형 조정자(dealmakers) 의 두 유형을 제시한 바 있다. 두 유형은 나름대로의 장단점을 가지고 있으므로 갈등사안에 따라 적절한 유형을 선택할 필요가 있다. <표 5-1> 조정의 접근방식 비교 지휘자형(orchestrators) 중개인형(dealmakers) 개입 방법 협상의 전체적 틀만 관리 협상과정 전반을 관리 조정자의 역할 당사자간 대화 촉진 합의도달을 위해 적극 참여 의사소통 방식 당사자의 발언내용 확인 당사자에 대한 합의 권유 합의를 위한 압력 당사자간 상호압력 조정자로부터 압력 * 출처: Kolb (1983) 먼저, 지휘자형 조정자들은 협상 과정에서 수동적인 역할을 취하는 경우가 많다.

189 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 189 이들은 당사자들 스스로가 합의를 도출할 수 있도록 상당한 자율성과 충분한 시한 을 준다. 한편 중개인형 조정자는 협상절차에서 더 적극적으로 토론을 이끌고, 절충 안을 제안하기도 한다. 제3자로서의 중립성을 유지하는 동시에 양보를 이끌어내기 위해 당사자들을 설득하는 경우도 있다. 중개인형 조정자는 부드러운 강요를 해서 라도 합의를 유도해야 한다고 생각하고 그것을 자신의 역할로 인식한다. 이러한 중 개인형 조정자가 성공하기 위해서는 당사자들로부터 전폭적인 신뢰를 얻고 있어야 한다. 2. 참여형 문제해결 참여형 문제해결 방식은 그 목적과 형태에 따라 매우 다양하다. 여기에서는 일반 여론을 반영하기 위한 공론조사와 이해관계자와의 합의를 위한 협력적 의사결정 방 식을 중심으로 논의하도록 하겠다. 가. 일반여론을 반영하기 위한 공론조사(deliberative poll) 공론조사는 숙의(deliberation) 과정을 거치는 여론조사라 할 수 있다. 일반적인 여 론조사가 일반인들의 피상적이고 순간적인 인식 조사에 그치는 반면, 공론조사는 숙의의 과정을 더하여 국민의 여론을 수렴해 가는 조사방법이다. 과학적 확률 표집 을 통해 대표성을 갖는 시민들을 선발하여 정보를 제공하고 이에 대해 토론하게 한 후 참여자들의 의견을 조사하는 방식이다. 참여자들에게 주어진 쟁점에 대해 충분 한 정보를 제공하고 심도 있는 그룹별 토론을 진행시킨 후, 2차 의견조사를 통해 숙 의를 거친 여론, 즉 공론(public judgement)을 확인하는 것이다. 공론조사는 1988년 미국의 James Fishkin(1988)이 절차의 이론적 근거와 민주주의의 기여 에 관해 발표 한 이후 영국을 시작으로 호주, 덴마크, 미국, 한국 등 세계 각국에서 다양한 분야의 공공정책결정을 위해 도입되고 있다. 공론조사는 일반 여론조사에 숙의과정을 보완한 공론 확인 수단이다. 공론조사의 특징은 공적이슈에 관한 상이한 관점과 주장에 대해 균형 잡힌 정보가 제공된 상태

190 190 에서 상호 토론이 가능하도록 구성하는 것이다. 따라서 참여자 수를 줄이되, 전체 국민에게 대표성을 확보할 수 있는 과학적 표본 추출이 중요하다. 일반적인 여론조 사는 응답자들이 해당 이슈를 판단하는데 필요한 지식과 관심이 부족한 상태에서 응답을 양적으로 단순 취합하는 데 그치기 때문에 신뢰성과 정당성이 결여되는 단 점이 있다. 즉 해당사안에 대한 지식과 관심부족으로 자신의 입장을 형성하지 못하 거나, 응답하지 않을 확률이 높다. 또한 해당 이슈에 대해 충분히 이해하지 못한 채 응답할 가능성이 높다. 또한 조사기관이 작성한 설문에 대해 응답자들이 수동적으 로 답변하는 일방적 커뮤니케이션 방식이기 때문에 조사자의 의도에 따라 응답자의 의사가 변형될 가능성이 높다. 따라서 동일한 여론조사라도 조사주체가 누구냐에 따라 국민의 의사분포가 전혀 달라질 수 있다. 공론조사는 이러한 여론조사의 문제점과 단점을 해결하기 위한 대안으로 새롭게 시도되는 쌍방향 의사결정 방식이다. 그러나 공론조사는 조사 대상자들을 한 장소 에 모이게 하여 일정기간 동안 토론을 통한 공론화 과정을 거쳐야 하기 때문에 비용 과 시간이 많이 소요된다. 뿐만 아니라 조사자 탈락률이 높아지고, 결국 조사대상자 의 대표성이 취약해지는 경우가 발생한다. 또한 토론과 숙의과정에서 개개인의 독 립된 판단보다는 집단 내 다수의견에 동조하는 현상이 나타나는 단점도 있다. <표 5-2> 일반 여론조사와 공론조사 구분 일반 여론조사 공론조사 개념 순간적인 인식수준 진단 1차조사 후, 학습과정을 거쳐 2차조사 방법 결과 전화, 우편, 웹사이트 등 매체 활용 소동적 참여 고정된 선호의 단순 취합 (aggregation) 과학적 표본추출기법 학습 및 토론 필수, 능동적 참여 학습 및 토론을 거친 선호변경 (opinion change) 장점 많은 수의 시민을 대상으로 의견수렴 학습과 토론을 통한 신중한 의사결정 단점 비교적 단순하고 피상적인 의견수렴 대표성과 정확성 부족 많은 비용 및 시간 소요 복잡한 절차, 적은 표본집단 집단 내 다수의견 동조현상

191 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 191 공론조사는 크게 3단계 절차로 이뤄진다. 1차 설문조사를 실시하고, 학습과 토론 과정을 거친 후 2차 설문조사를 통해 공론을 파악하는 절차로 진행된다. 1차 설문조 사는 기존의 여론조사방법과 같다. 과학적인 확률표본추출을 통해 조사대상 표본을 선정하고 설문지를 통해 조사를 진행한다. 학습과 토론은 1차 설문이 완료된 후 설 문분석 결과를 토대로 의견분포를 고려하여 조사 응답자 중 대표성을 갖춘 토론 참 여자를 선정한다. 선정된 사람들이 참여한 가운데 전문가 패널로 구성된 토론을 실 시하여 참여자들이 조사 주제에 관하여 의견을 청취하고 새로운 정보를 취득한 다. 51) 2차 조사는 1차 설문조사와 동일한 설문을 통해 공론을 파악하는 것이다. 이때의 조사 참가자들은 1차 설문과는 달리 조사주제에 대한 다양한 시각과 정보를 제공받 은 상태여서 1차 설문조사와는 다른 의견을 형성하게 된다. 공론조사에서 가장 주 요한 것은 동일한 설문으로 구성된 1차 설문조사와 2차 설문조사 간에 발생하는 통 계적으로 유의미한 의사 변경을 확인할 수 있다는 점이다. 이는 정보가 충분하지 못 한 상황에서 조사한 피상적인 여론과 정보와 자료를 접한 후 토론을 통해 형성된 공론 간에 분명한 차이가 있음을 잘 보여 준다. [그림 5-1] 공론조사의 절차 1차 조사 정보 제공 2차 조사 표본집단 선정 여론 조사 표본집단에 충분한 정보를 제공 설문을 통해 공론을 파악 51) 여건이 허락한다면 선정된 토론자들은 소그룹을 구성한 후 조사 주제에 대한 토 론을 진행할 수도 있다. 다른 그룹과도 토론할 수 있고, 정보를 다른 사람에게 전 달해 줄 수도 있다.

192 192 나. 이해당사자간 합의를 위한 협력적 의사결정(CPS: collaborative problem solving) CPS는 이해관계자, NGO 등이 공공기관과 동일한 권한을 가지고 참여하여 정책 이나 사업과 관련된 문제를 합의에 의해 해결하는 방식이다. 따라서 이해관계자가 뚜렷한 경우에 적용가능하며 가치갈등보다는 이해갈등에 적합한 방식이다. 반면 합 의에 도달한다는 보장이 없으며 이해관계자 중 조직화 되어 있지 않은 일반 국민들 의 참여가 어렵다는 한계가 있다. 일반적으로 협의체를 구성하는 방식은 아래와 같은 세 가지가 있다. 아래의 장단 점 분석에서 보듯이 이해당사자간 중시하는 의제가 크게 다른 경우에는 당사자별 협의체 를 구성하는 방안이 더 타당성을 갖는다. 반면 이해당사자가 대체로 같은 의 제를 가지고 있는 경우에는 하나의 단일 공동 협의체를 구성하는 것이 옳다. <표 5-3> 협의체 구성방식 비교 구분 내 용 장 점 단 점 의제별 협의체 구성 당사자별 협의체 구성 단일공동 협의체 구성 당사자가 의제별로 나 뉘어 별도의 협상을 진행 (예: FTA협상) 추진주체와 각 당사자 간 1:1 협의체를 구성 모든 이해당사자가 모 여 동시에 모든 의제 를 논의 한 의제에 심도 있는 논의를 할 수 있다. 개별 당사자의 특성에 맞는 유연한 협상을 진 행할 수 있다 모든 이해당사자가 전 의제를 함께 다루므로 이해관계 주고 받기가 용이하다. 각 협의체간 조정역할이 약할 경우 의제간 주고 받기가 어려워져 전체적 타결이 지연될 수 있다. 한 의제에 대해 여러 당 사자의 의견이 다를 경우 이를 조정하기 어렵다. 이해당사자간 상호작용 으로 합의가 어려울 가능 성이 있다. 3. 갈등해결방안 선정절차 지금까지 본 장에서는 갈등관리 시스템의 설계방법과 구축방향을 제시한 후, 갈 등의 효과적 관리를 위한 문제해결방식을 논의했다. 다양한 대안적 문제해결 방식 중 가장 기초가 되는 조정 방식을 자세히 설명하고, 참여형 문제해결방식 두 가지

193 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 193 즉, 공론조사와 협력적 의사결정방식을 제시했다. 여기에서는 방송통신융합과정에 서 발생하는 갈등해결을 위해 사용할 수 있는 문제해결방법을 선정하는 절차를 흐 름도(flow chart) 방식으로 구성하고, 제3절에서 구체적인 사례에 적용하고자 한다. 앞 절에서 논의한 갈등관리시스템 설계방법과 구축방향에 기초하여 [그림 5-2] 와 같은 선정절차를 그릴 수 있다. 갈등해결 방식을 결정할 때 가장 먼저 물어야 할 질문은 기존의 공식적인 문제해 결 방식이 있는지 여부이다. 이하에서는 그러한 공식적 방식이 없다는 전제하에 흐 름도에 따라 갈등해결 방식을 선택하는 방법을 알아보고자 한다. 먼저 정부가 이해 당사자 중 하나인지를 알아야 할 것이다. 정부가 이해당사자인 경우에는 당사자가 여럿이면 공동의 문제해결 방식, 즉 협력적 의사결정방식을 쓰면 되고 다른 당사자 가 단수일 경우에는 직접 협상을 벌이면 될 것이다. 이하에서는 정부가 이해당사자가 아닌 경우를 살펴보기로 한다. 이때에는 정부가 결정권이 있는지를 알아야 한다. 만약 결정권이 있고 그 결정권을 활용하는 것이 바 람직하다면 조정적 중재나 조정을 선택하면 된다. 당사자가 정부의 결정을 수용하 면 중재방식을 택하고, 그렇지 않으면 조정적 중재(중재결정에 대해 불평을 유발하 지 않는 경우), 또는 조정(당사자의 합의가 필요한 경우)의 방식으로 가야 한다. 만약 정부가 결정권이 없거나 있다하더라도 그 결정권을 사용하는 것이 바람직하 지 않은 경우에는 정부가 개입할 필요가 있는지를 알아야 한다. 만약 정부개입 없이 도 당사자간 합의에 의해 갈등이 원만히 해소될 수 있다면 정부는 굳이 개입할 필요 가 없을 것이다. 그러나 정부개입 없이는 갈등해소에 많이 비용이 소요될 경우에는 정부가 조정 등의 방법을 사용해야 한다. 이 때 정부가 당사자에 비하여 정보가 많 다면 중재적 조정을 사용하여 문제해결 시점을 앞당길 수 있을 것이다. 그렇지 않다 면 일반적인 조정을 사용하면 될 것이다. 반면 정부가 적극적으로 개입하는 것이 부 담스러운 경우에는 알선이나 촉진의 방법을 사용하면 될 것이다.

194 194 [그림 5-2] 갈등 해결 방법 선정절차

195 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 195 제 3 절 방송통신융합 갈등관리 방안 앞 절에서는 갈등관리 시스템 설계방법과 구축방안, 다양한 갈등관리 방식을 설 명한 후, 갈등관리 방식 선정과정을 흐름도를 중심으로 살펴보았다. 여기에서는 이 상의 논의를 방송통신융합 관련 갈등사례에 적용하고, 선정된 갈등관리 방식을 구 현하기 위한 조직체계를 통상의 위원회 제도를 중심으로 설명하고자 한다. 1. 갈등관리방식 선정 지금까지의 논의를 방송통신융합 관련 갈등사례 중 디지털콘텐츠 재전송 유료화 갈등 사례에 적용해 보자. 콘텐츠 재전송 유료화 갈등에 대해서는 흐름도를 중심으 로 한 논의 이전에 일반적인 내용을 중심으로 분석하고, 흐름도를 적용해 본다. 또 다른 갈등사례인 MMS 관련 갈등에 대해 흐름도를 중심으로 갈등해결 방안 선정과 정을 살펴보기로 한다. 우선 정부가 콘텐츠 유료화 갈등의 이해관계자인지 아니면 제3자인지 판단이 필 요하다. 유료든 무료든 상관없는 입장인지, 혹은 내심 바라는 게 있고, 그 결정이 정 부 이해관계에 영향 미치는지를 따져 보아야 한다. 2012년 지상파 TV가 모두 디지 털화될 때, 시청자들은 지상파에서 보던 것을 다 볼 수 있어야 하는데, 만약 유료화 되고, 무료공시청으로는 볼 수 없다면 시청자의 불만이 커질 것이다. 그러므로 정부 로서는 무료로 가주었으면 하는 입장이라고 판단할 수 있다. 이는 지상파 TV 사업 자들이 가장 우려하는 것이기도 하다. 정부 입장에서는 무료로 가는 것을 선호하겠지만 디지털케이블과 IPTV는 동일서 비스라고 해왔다는 점에서 동일서비스 동일규제 원칙을 적용하면 정부가 선뜻 무료 라고 나서기 어려운 면도 있다. 다음은 정부가 본 갈등의 당사자냐 아니냐에 관한 문제이다. 이 사례의 경우에는 정부의 이해관계가 상충되므로 어떤 것을 입장으로 내놓기 어려운 사안이다. 정부

196 196 가 중립적이라고 가정한다면, 그 다음 문제는 정부는 제3자의 입장으로서 다음의 선택이 가능하다. 우선 갈등 사안의 해결을 두 당사자에게 맡기고 합의안을 들고 오 면 정부가 받아들이는 방법이다. 아니면 조정자를 세우는 방법이다. 정부가 중립적이라면 정부가 조정에 직접 나 설 수도 있고, 또는 양측의 합의에 의해서 제3자를 조정자로 위촉할 수도 있을 것이 다. 이 사례의 경우 양자 간 협상은 계속 있었으나 평행선을 달리고 있는 상태이다. 자연스런 양자 간 합의까지 사회적 비용이 크다면, 정부가 조정자 위촉방안을 제안 할 수 있다. 이제 IPTV가 지상파 TV와 콘텐츠 수급협상을 부분적으로 완료하고 이미 출범했 기 때문에, 케이블이 나서서 지상파와 협상할 수밖에 없을 것으로 보인다. IPTV와 디지털케이블이 경쟁관계인데, 디지털케이블에서 지상파를 볼 수 없으면 가입자 확 보가 어려우므로, 케이블TV는 시간이 지연될수록 협상력이 약화될 것이다. 결국 남는 건 합의와 조정뿐이다. 이 둘 간의 차이는 크지 않다. 양자 간 알아서 하라고 하던지, 혹은 양측으로부터 정부가 신뢰를 받는다면 정부가 조정하던지, 아 니면 제3자를 통해 조정할 수 있을 것이다. 정부는 그 이후 합의촉진을 위한 여건을 만들 수 있다. 예를 들면 시한을 설정하던가, 혹은 정부가 조정자 아닌 facilitator로 서 당사자들을 계속 만나게 해주는 것이다. IPTV가 시작되면, 케이블 TV에서는 대응하기 위해서 어떤 형태로든 협상할 수밖 에 없다. IPTV는 그 자체로서 하나의 문제가 아니라 TPS, QPS 등 결합상품으로 가 버리게 된다면, 케이블의 경쟁력 떨어지기 때문이다. 현재는 지상파에 저작권 면제 조항이 있다. 그런데 앞으로는 IPTV로부터 돈을 받게 되므로 디지털 저작권에 대해 서 저작권료를 지불해야 한다. 이렇게 되면 케이블을 예외로 둘 수 없게 된다. 이러한 객관적인 사정을 고려하여, 법적, 경제적, 과학적 근거를 통해 본 갈등을 해결할 수 있다. 그러나 일반적으로는 과학적인 분석을 통해 해결방안을 제시해도 합의가 안 되는 경우가 많다. 전문가가 포획된 경우, 과학이 갖고 있는 모호성의 문 제, 해석의 오류와 오차의 문제로 과학적 접근방법이 갈등해결에 그렇게 효과적이

197 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 197 지 않을 수 있다. 이상에서 논의한 콘텐츠 재전송 유료화 갈등관리 방안 선정 절차를 흐름도를 따 라 정리하면 다음과 같다. 기존의 갈등 해결절차가 없음을 전제로, 우선 정부가 본 갈등의 당사자인가를 살펴본다. 4장 갈등분석에서 논의한 바대로 콘텐츠 재전송 유 료화 갈등은 사업자 사이의 문제로 정부는 당사자가 아니다. 또한 앞서 지적한대로 정부의 입장에서 시청자의 불만을 우려하여 무료로 가 주었으면 하는 희망이 있는 반면에 IPTV와의 동일서비스 동일 규제원칙에 따라 무료로 주장하기 어렵다는 양 측면을 고려할 때 당사자기 아님을 가정하는 것이 합리적이다. 흐름도를 따른 다음 질문은 정부가 유료 무료 여부를 결정할 힘이 있는가이다. 유 료 무료 여부와 유료일 경우 그 크기 등은 시장에서 결정되어야 할 문제로서 정부가 가격을 결정할 힘이 없다고 보는 것이 타당하다. 설령 결정할 능력이 있다고 하더라 도, 그 힘을 활용하는 것이 바람직하지 않다고 보아야 할 것이다. 다음은 정부의 개 입이 필요한가의 여부이다. 방송통신위원회는 이 문제에 대해 정부가 개입할 일이 아니고 당사자끼리 결정해야 할 사안이라고 한다. 그러나 이 문제가 장기화됨으로 써 초래되는 막대한 사회적 비용을 우려하는 시민단체 등에서는 정부의 불개입 입 장을 비판하기도 한다. 본 갈등이 파국에 이를 조짐이 보이면 정부의 개입을 촉구하는 압력이 더욱 커질 것이고, 따라서 그 다음 단계는 정부가 문제해결을 위한 정보를 상대적으로 더 많이 갖고 있는가의 문제로 귀결된다. 가격 결정에 대해 정부가 당사자보다 더 많은 정보 를 갖고 있다고 할 수 없고, 그 다음 단계로 정부의 적극적 개입이 필요한가의 여부 를 결정해야 한다. 적극적 개입 대신 촉진이나 알선 정도의 기능을 정부가 수행하여 문제를 해결할 수도 있겠지만, 양 당사자의 이해관계가 크게 걸려 있다는 점을 감안 하면, 적극적인 개입을 통해 이해관계를 조정하는 역할이 필요하다. 앞 장에서 언급 한 가격조정위원회와 같은 기구를 구성하여 적극적인 조정을 시도하는 것이다. 다음은 갈등사례 중에서 MMS 도입과 관련하여 예상되는 갈등에 흐름도를 적용 해보자. 아직은 MMS 실시여부에 관한 이슈가 수면 위로 등장하지 않아 아직 구체

198 198 적인 갈등이 눈앞에 보이지는 않지만 여러 가지 갈등의제가 예상되기 때문이다. 더 나아가 MMS 갈등은 디지털 전환정책과 이와 관련한 지상파TV의 디지털전환 법정 시기와 맞물려 멀지 않은 미래에 사회적 이슈로 등장할 것이 분명하다. 앞 장에서 분석한 것처럼 MMS 관련 갈등은 3가지의 갈등의제를 갖고 있다. MMS 도입여부, MMS 도입시 추가되는 채널 사용방법, 멀티 캐스팅의 의무 전송여 부(유료방송사업자의 MMS 채널의무전송 여부) 등이다. 물론 갈등의 성격에서 논의 된 것처럼 사실관계 갈등도 있다. MMS처럼 기술발달에서 비롯된 갈등은 이해관계 자 사이에서 기술에 대한 이해가 다르거나 입장이 다른 경우, 갈등의 해결이 복잡해 진다. 따라서 사실관계 확인이 필요한데 다음의 논의는 이런 문제들이 정리되었음 을 전제로 한다. 우선 첫 번째인 MMS 도입여부 관련 갈등을 갈등해결 흐름도를 따라 관리하는 방 안을 살펴보자. 기존의 갈등해결 절차는 없다. 방송통신 기술 발달과 그에 따른 융 합 등의 과정에서 발생하는 이해관계자 사이의 갈등을 조직적으로 해결하기 위한 조정 또는 중재 위원회 또는 공식적인 절차는 없다. 방송법에 사업자간 갈등해결을 위한 방송분쟁조정위원회가 정의되어 있으나 방송위원회 시절에 활성화되지 않았 고, 지금의 방송통신 융합시대를 대비하여 통합된 방송통신위원회에서도 이용되지 않을 것으로 보인다. 그 다음의 질문은 정부가 당사자인가를 따진다. 정부가 도입여부를 결정하는 주 체이기 때문에 당연히 당사자가 된다. 더 나아가 이해관계자 분석에서 논의된 것처 럼 MMS의 직접 수혜자인 지상파 TV, MMS 도입을 반대하는 케이블 TV 등 유료방 송 사업자, 이용자를 대변하는 시민단체 등 이해당사자가 복수로 존재한다. 따라서 협력적 의사결정 방안을 따라 갈등을 관리한다. 또 다른 한편 2006년 9월 화질 문제를 둘러싼 논란이 MMS를 도입하는데 전혀 문 제가 없는 방향으로 일단락되고, 2008년 3월 디지털 전환특별법 제정으로 MMS 도 입의 법적근거가 마련됨으로써 MMS 도입의 갈등은 사업자 간 갈등으로 그 성격이 변화되었다고 할 수 있다. 따라서 이제 정부가 당사자가 아닌 상태의 갈등으로 성격

199 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 199 을 바꾸면서, 흐름도를 따라 그 다음에 등장하는 질문인 정부가 결정할 힘이 있는가 를 살펴볼 차례가 된다. 앞서 논의한 바대로 이미 정부의 손을 떠난 사업자 사이의 문제라는 점을 유지하면, 그 다음의 질문인 정부개입의 필요성 여부를 따지는 질문 으로 넘어 가야 한다. 그렇지 않으면 MMS 도입은 정부의 허가에 따라 여부가 결정될 것이기 때문에 결 정할 힘이 있다고 전제하고, 단지 그 힘을 활용하는 것이 바람직한 것인가를 따져보 아야 한다. 경우에 따라 바람직할 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 우선은 정부가 결정하는 것이 바람직하지 않다는 방향이 더 좋을 것이다. 사업자 사이의 문제로 보 자는 것이다. 여기서도 정부 개입의 필요성 여부를 따지는 문제로 넘어 간다. 정부 개입이 필요 없다면 당사자 간의 협상으로 정하도록 한다. 협상이 되지 않을 것 같으면, 그 결정을 신속히 내려 다른 방향 즉 정부의 개입으 로 해결할 방법을 찾아야 할 것이다. MMS 도입여부에 관한 한 정부가 문제해결을 위한 정보를 이해당사자보다 더 많이 가지고 있다고 할 수 없다. 이해관계자인 사업 자의 자기 이해관계에 따른 정보, 즉 지상파 다채널의 필요성 여부, 기술발달에 따 른 MMS 관련 사실관계 확인 등의 관점에서 다양한 정보를 수집하고 이를 바탕으로 사업방향을 결정할 것이기 때문이다. 여기서부터는 정부의 적극적인 개입이 필요한가의 여부를 따져보아야 한다. MMS 관련 이해관계로 부터의 갈등을 조기에 해결하는 것이 사회적비용 또는 거래 비용을 최소화시키는 것이라면 적극적 개입이 필요할 것이고, 이 경우 정부에 의한 조정이 갈등을 가장 효율적으로 관리하는 방법이 될 것이다. 물론 반대의 경우로 적 극적 개입이 필요하지 않다면, 정부의 촉진과 알선이 더 나은 관리방법이 될 것이다. 갈등해결 흐름도를 따라 도출된 갈등관리방안, 즉 협력적 의사결정 방안, 당사자 간의 협상, 조정, 촉진과 알선 등에 대해서는 각각에 대한 방법을 다시 정의하고 그 해결방법을 따라 갈등이 관리되어야 한다. 마찬가지로 MMS 도입시 추가되는 채널 사용방법, 멀티 캐스팅의 의무 전송여부 등의 갈등도 흐름도를 통한 해결방법을 제 시할 수 있을 것이다. 이 두 가지 갈등은 첫 번의 MMS 도입여부와 관련한 갈등과

200 200 연계되어 복잡하게 전개될 것이기 때문에 갈등의제와 관련된 여러 가지 대안을 잘 정의함으로써 대안을 교환하는 방식의 갈등해결 방법을 다양하게 강구해야 한다. 지금까지 논의한 것은 갈등해결 절차를 선택하는 시스템이다. 갈등관리 시스템은 보다 구체적인 것으로 예를 들면, 법적으로 위원회 구성에 대한 것들로서 여기에 절 차 운용방안을 넣으면 거버넌스라고 할 수 있을 것이다. 2. 지금까지의 갈등관리 방식에 대한 평가와 개선방안 앞서 설명한대로 갈등관리에 있어서 조정은 제3자가 당사자간 합의를 유도하는 것이고, 중재는 중재자가 결정하고, 법적 구속력을 지닌다는 점에서 차이가 있다. 방 송통신융합 과정에서 지금까지의 갈등관리방식은 일종의 조정적 중재 의 성격을 띠었다고 볼 수 있다. IPTV 법률제정은 결과적으로 국무조정실 산하의 방송통신융 합추진위원회 와 국회의 방송통신특별위원회 라는 제3자에 의해 최종 결정이 이루 어졌기 때문에 중재의 형식을 띠었다고 할 수 있다. 그러나 중재만으로 이루어졌다 기 보다는 조정하다가 합의가 되지 않아서 중재에 이른 것이기 때문에 조정적 중 재 에 가깝다고 할 수 있는 것이다. 그런데 갈등관리의 목적이 갈등의 제거, 방지, 통제에 있다기보다는 오히려 갈등 으로부터 나타나는 가치와 이득을 증대시키고 비용과 불만족을 감소시키는 데 있다 (이창원 전주상, 2003)는 점을 고려하면 향후의 방송통신융합정책에서 나타나는 갈등관리는 지금과 같은 제3자의 법적 구속력에 의해 이루어지는, 중재에 가까운 패턴은 지양될 필요가 있다. 또한 임시변통적이고 시간제한적인 일회적 갈등관리의 방식에서 벗어나 보다 근본적인 차원에서 상시적인 갈등관리시스템으로 전향할 필 요가 있다. 그러기 위해서는 다음과 같이 갈등관리의 방식과 절차를 개선하는 방안 을 마련할 할 필요가 있다. 첫째, 갈등을 수렴 관리할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 일이다. 예를 들면 영 국식의 제도적 수렴과정 이 한 예가 될 수 있다. 52) 영국에는 정책협의과정에 참여

201 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 201 하는 주체들의 수가 매우 많고, 이들의 의견을 제도적으로 수렴한다는 점이 특징적 이다. 제도적으로 수렴한다는 의미는 법상으로 정책과정에 관여시켜야 하는 주체들 이 정책과정을 어떻게 밟아야 하는가를 명문화시켜 놓은 것이다. 다음에서 설명하 는 갈등관리위원회 구성이 적당한 대안이 될 것이다. 상시적인 제도적 장치의 필요 성과 관련하여 여기에서 논의되는 사항들이 위원회를 구성하는 방법과 운영과정에 반영되어야 할 것이다. 둘째, 갈등구조를 단순화시키는 것이다. 즉 중층적 갈등구조에서 우선적으로 어느 한 주체의 갈등을 제거하는 일이다. 정책 규제기구의 갈등을 없애거나, 사업자간 갈등을 없애거나 어느 한 가지를 일단 먼저 제거하는 일이다. 더욱이 정책 규제기 구가 스스로 먼저 갈등을 유발하는 일을 자제해야 하며, 이미 유발된 갈등 부분에 대해서는 최대한 신속하게 조정이 이루어져야 할 필요가 있다. 회피형 관리가 나타 나고 있는 원인을 분석해 보면, 앞서 IPTV의 법적 지위에 대한 갈등에서 보았듯이 융합서비스를 기존 법적 체계 하에서 해석함으로써 부처간 권한다툼을 유발하고, 이어서 피규제자를 볼모로 한 철의 연대 현상을 가져오고 있다는 점이 가장 큰 문제 라고 할 수 있다. 따라서 정책 규제기구가 정책대상, 정책목표, 정책방향에 대해 원점에서 생각해 보자는 그라운드 제로모델에 대한 주장(정인숙, 2006)을 참고해봄으로써 서로의 갈 등을 해소할 수 있는 방안도 고려해 볼 필요가 있다. 물론 규제기구들이 기존에 가 졌던 권한이나 위상을 벗어나서 원점에서 정책방향을 논의하는 것은 현실적으로 매 우 어려운 일일 수 있다. 그것은 부처의 위상이나 심지어 존폐와 관련된 문제일 수 있기 때문이다. 52) 2003년 커뮤니케이션법상에는 Ofcom이 지켜야 하는 관련 주체들과의 협의와 관 련된 규정이 70여 가지가 넘으며, Ofcom은 이에 대한 더 자세한 원칙과 가이드라 인을 만들어 관련 주체들과 공유하고 있다. 이와 같이 정책 협의과정을 제도화해 놓으면 규제기관들간의 갈등이나 부처이기주의에 의해 정책이 지연되고 그로 인 해 엄청난 사회적 비용을 부담해야 하는 폐단을 일정 부분 예방할 수 있다.

202 202 셋째는 사업자간 갈등이슈에서는 유연성이 나타나고 있는 이슈들을 중심으로 우 선적으로 갈등 해소의 가능성을 모색하는 방법이다. 그리고 정책 규제기구가 우월 적 지위에 서서 갈등관리자 역할을 하기보다는 사업자나 수용자의 입장에서 이슈 해결의 방안을 모색해봐야 한다. 넷째는 협동형 갈등관리를 위한 방법 중의 하나로 자주 활용되는 협력적 의사결 정에 의한 관리를 할 때에는 참여자에게 권한을 확실하게 규정해주어야 한다. 국무 총리 산하 국무조정실 주재로 멀티미디어정책협의회 를 구성하여 일차적으로 갈등 관리의 노력이 시도되었지만 그것이 성공적인 결과를 낳지 못한 것은 실제로 이 기 구에 참여하는 각 기관의 대표자에게 아무런 결정권한이 없었기 때문이라고 할 수 있다. 또한 이 기구에 참여하는 제3자적 입장에 있는 기관의 조정활동이 전혀 힘을 발휘하지 못한 이유는 그 기관에 대한 이해당사자 기관의 신뢰부족과 함께 제3자 기관의 조정능력 부족 때문이었다. 이는 갈등관리의 기본 인프라가 성숙되어 있지 못한 사회적인 문제로서 갈등관리 능력 제고방안에서 다루어져야 할 문제이다. 3. 갈등관리 거버넌스 체계 구성방안 흐름도에 따라 선정된 갈등관리 방안에 기초하여 주어진 갈등을 해결할 수 있는 거버넌스 체계, 즉 갈등해결 메커니즘이 설계되어야 한다. 갈등관리 방안으로는 흐 름도([그림 5-2])가 보이는 바와 같이, 대안적 의사결정 방식인 협상 조정 중재 그리고 조정과 중재의 중간방식으로 조정적 중재와 중재적 조정 등이 있고, 이해관 계자들이 동일한 권한을 갖고 참여하는 협력적 의사결정방식도 있다. 어떤 방식이 선정되더라도 이를 처리할 수 있는 단일의 메커니즘, 예를 들면 갈등관리 위원회를 구성하거나, 아니면 사안별로 선정된 방안에 따라 조정위원회, 중재위원회, 그리고 협력적 의사결정을 위한 협의회 등을 따로 구성할 수 있다. 2004년 본격적인 IPTV 갈등이 시작된 이후, 관련 정책갈등을 관리하기 위해 그 해 12월 국무조정실 산하에 멀티미디어 정책협의회 가 구성되었다. 국무조정실이

203 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 203 조정기구 역할을 하는 협의회였지만, 본질적으로는 이해당사자간 합의를 위한 협력 적 의사결정기구의 성격을 갖는 조직이었다. 협의회 운영과정에서 규제기구 개편이 나 IPTV 도입 등에 관해 정보통신부와 방송위원회의 입장이 극명하게 대립되었고, 협의회 자체가 임시적인 기구로서 강력한 조정기능이나 결정기능을 담보하지 못해 실패한 기구로 평가된다(김동욱 외, 2008). 협의회를 통한 기관 간 정책협의가 소기의 성과를 내지 못하자 민간 전문가들이 참여하는 중립적인 입장의 IPTV 정책갈등 조정 메커니즘이 2006년에 구성되었다. 국무총리의 자문기구 형식으로 방송통신융합추진위원회(융추위)가 발족한 것이다. 정부 장관급 당연직 6인과 각계 민간전문가 14인으로 구성된 민관 합동기구이다. 여기에서는 이해관계 기관이 직접 조정에 관여하는 대신 방송과 통신 관련 전문가 집단이 중립적 입장에서 IPTV 관련정책과 통합기구 논의를 주도하였다. 융추위의 기구통합법안과 IPTV 정책방안은 국회 방송통신특별위원회에서 방송통신융합 법 제화 작업이 본격화되는 계기를 마련한 것으로 평가되고 있다(방송통신융합추진위 원회, 2008). 이러한 평가에 기초하면 융추위는 조정적 중재안을 제시한 것으로 보 인다. 즉 조정하다가 합의에 이르지 못하자, 법적인 구속력을 갖는 중재안을 제시한 것이다. 방송통신 융합 정책갈등을 해결하기 위한 멀티미디어 정책협의회와 융추위의 활 동을 거울삼아 흐름도에 등장하는 갈등관리 방안을 구현하기 위한 위원회 구성을 그려 볼 수 있다. 위원회가 소기의 목적을 달성하기 위한 핵심은 조정능력과 이해 당사자의 위원회의 중립성에 대한 신뢰이다. 방송통신 융합의 대표적인 서비스로서 IPTV에 대한 주도권을 놓칠 경우, 향후 기술융합 추세에서 밀릴 수밖에 없다는 절 박한 생각이 지배적인 환경에서의 갈등이었기 때문에, 정통부와 방송위 사이의 갈 등관리는 확실한 신뢰와 전문성을 바탕으로 진행되어야 했다. 멀티미디어 정책협의 회가 실패한 가장 큰 이유는 신뢰와 전문성 부족에서 찾을 수 있다. 반면에 융추위 는 전문성 있는 제 3자적 입장의 민간인이 참여함으로써, 그리고 전문성을 보완하 기 위해 위원회 산하에 전문위원회를 구성 운영함으로써 멀티미디어정책협의회의

204 204 약점을 극복했고, 그 결과로 어느 정도의 성공을 거둘 수 있었다. 현재 방송영역과 통신영역 각각에는 갈등을 조정하는 절차가 마련되어 있다. 이 두 영역의 갈등관리는 그 권한과 방식에 있어 차이점이 있는데, 방송영역의 경우는 방송통신위원회 산하 기구인 비상근위원으로 구성된 방송분쟁조정위원회 53) 가, 그 리고 통신의 경우에는 방송통신위원회가 그 역할을 담당하고 있다. 방송분쟁조정위 원회는 주로 방송사업자간의 갈등을, 그리고 방송통신위원회는 통신사업자간, 그리 고 통신사업자와 이용자간의 갈등을 대상으로 하고 있다. 이들의 권한도 다른데, 방 송영역에서는 조정결정에 재판상화해의 효력을, 통신의 경우 재정에 민법상 화해의 효력을 인정하고 있는 차이가 있다. 방송과 통신 영역의 갈등관리 절차는 있으나, 갈등의 사전적 조정 역할보다는 사 후적 조정의 역할로 규정되어 있으며, 그 실적도 매우 미미하여 갈등관리기구로서 충분히 역할을 하지 못하고 있다. 54) 더구나 이들은 각각 방송과 통신 영역에서의 갈등을 그 대상으로 하기 때문에 방송통신융합으로 인한 갈등이 발생할 경우에 대 한 대비도 부족하여, 방송통신의 융합에 대비한 보다 전문적인 상시적 갈등관리 기 구가 필요하다. 다만 앞서 논의하였듯이, 방송통신융합의 갈등은 정부기관간 갈등, 정부 대 시민 갈등, 정부 대 사업자 갈등, 사업자간 갈등, 사업자 대 시민갈등 등 다양할 수 있기 에 갈등의 이해관계자가 누가 되느냐에 따라 갈등관리 기구의 소속의 차이는 있을 수 있다. 방송통신위원회가 직접적인 갈등의 당사자가 되는 경우에는 갈등관리자로 서의 중립성 확보가 어려워 제3의 기관, 예를 들면 국무총리실의 사회통합정책실이 53) 방송법 35조, 방송법 시행령 21조, 그리고 방송통신위원회 규칙 2호에 방송분쟁조 정위원회 설치근거, 구성 및 운영 등에 관한 사항이 명시되어 있다. 54) 방송법 개정(법률 제8060호)으로 방송분쟁조정위원회가 신설된 이후 지금까지 접수된 사례는 총 7건이며, 그 중 분쟁조정 성립 건수는 3건이다. 또한 전기통신기본법 개정(법률 제 4393호)으로 통신위원회가 신설된 이후 재정결정건수는 월까지 24건이다(KISDI 내부자료).

205 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 205 운영하는 위원회 구성을 생각해 볼 수 있다. IPTV법 제정과정의 융추위와 같은 성 격의 위원회를 의미한다. 단일의 위원회가 예상 가능한 모든 갈등을 다 관리할 수 있으면 하나의 상설위원회를 구성하는 것이 바람직 할 것이다. 그러나 예상 가능한 갈등사안이 매우 다른 성격일 경우, 사안별로 해당 문제만을 위한 임시 위원회 구성 을 생각할 수 있다. 두 가지 방법의 절충으로서, 상설위원회를 구성하여 발생한 갈 등관리를 추진하되, 경우에 따라서는 사안별 소위원회를 구성하여 해당 갈등을 관 리하게 할 수 있다. 방송통신위원회가 갈등의 당사자가 아닌 경우에는 기존의 방송 분쟁조정위원회를 확장 개선하는 방안이 가능하다. 갈등조정위원회의 핵심기능은 사전적 활동으로는 정책 이해관계자들간의 의견 일치와 협력을 이끌어내는 것이며, 사후적 활동으로는 갈등하는 이해관계자들을 조 정하고, 집단적 행동문제의 해결을 시도하는 것이다(Zegart, 2004). 여기에서는 먼저 사업자간 갈등, 사업자 대 시민갈등을 관리할 위원회로 대표되는 기구를 구성할 때 고려해야 할 사항들을 살펴보겠다. 우선 방통융합갈등 관리기구의 설치근거이다. 방송통신통합법이 마련되는 경우 통합법에 설치근거를 두는 것이 합당할 것으로 판 단되나, 앞서 언급한 바와 같이 현재의 방송법을 개정하여 확대 운영하는 방안도 생 각해볼 수 있다. 55) 기능에 있어서는 방송과 통신영역의 갈등과 방송통신 융합갈등 모두를 다루도록 하고, 그 권한을 어떻게 줄 것인지에 대해서도 고려해야 한다. 심의, 조정, 중재 등 권한에 따라 갈등관리기구의 위상과 역할의 범위가 달라진다. 조정이나 중재 등 갈 55) 방송통신사업자간 분쟁조정제도 개선과 법제도 정비방안에 관한 연구가 KISDI의 다른 연구팀에 의해 진행되고 있다( 방송통신 분쟁조정 관련 법제도 개선방안 연 구 ). 이 연구는 사업자간 분쟁조정을 위한 방송법과 통신법의 구체적인 개정안에 초점을 맞추고 있다. 반면, 본 연구는 방송 통신융합의 성격과 그 결과로 정부, 사업자, 국민 등 다양한 이해관계자 사이에 발생했거나 진행 중인 갈등, 그리고 향후 예상되는 갈등을 갈등분석체계에 따라 해부하고 그 결과를 갈등관리방안과 연계함으로써, 좀 더 거시적 차원의 갈등관리 체계 구성방안을 도출하는데 연구 의 중심이 있다.

206 206 등관리를 신청함에 있어서는 사업자, 시민 등 이해관계자 누구나 신청하는 것이 가 능해야 할 것이다. 조정기간은 갈등의제의 규모와 폭에 따라 다르겠으나, 방송통신융합 영역의 사업 의 특성상 신속히 처리해야할 것과 충분한 시간을 들여 의견수렴과정을 거쳐야할 것을 구분하는 합리적인 기준과 절차가 마련되어야 한다. 무엇보다 갈등관리 기구 는 독립성이 확보되어야 하므로 그 소속을 어떻게 할지도 고민해야 한다. 갈등관리 기구의 독립성, 전문성이 바탕이 되어야 신뢰할 수 있는 기구로 기능할 수 있을 것 이다. 갈등관리 기구는 갈등의 사전조정과 사후조정 모두에 개입해야 한다. 현재의 방 송분쟁조정위원회와 방송통신위원회의 갈등관리는 모두 갈등의 사후 관리에 초점 이 맞추어져 있다. 보다 적극적으로 갈등을 관리하고 예방한다는 차원에서 갈등의 사전 조정은 꼭 필요한 절차이다. 국무총리실 사회통합정책실 소관 법률인 공공기 관의 갈등예방과 해결을 위한 규정 도 그 중심은 갈등의 사전예방에 초점을 두고 있다. 갈등을 사전조정하기 위해서는 무엇보다 이해관계자간 소통의 채널을 마련하 는 것이 필요하다. 현재 산발적으로 존재하는 다양한 이해관계자간 소통의 채널들 을 모아서 상시적인 네트워크를 구축하는 것이 필요하다. 갈등은 대개 이해관계자 사이의 소통의 부재로 인한 이해 부족과 객관적 사실에 대한 공통적 인지가 부족해 서 생기는 경우가 많기 때문이다. 상시적인 정보교환과 정책협의활동은 갈등의 사전예방에 필수조건이다. 사전조정 기구의 역할은 정책의 결정단계에 전문가와 시민 등 다양한 이해관계자들을 참여시 킴으로써 현재 부족한 의견수렴절차를 충분히 보완하고, 정책의 정당성을 확보하는 것이다. 예를 들어 정책입안시 전문가 의견을 수렴하여 다양한 안을 구성하고, 이를 청문회와 공론조사 등을 통해 이해관계자의 목소리를 반영하는 것이 이에 해당될 것이다. 사후조정 기구로서의 역할은 직접적인 갈등의 단계에 개입하여 갈등의 해소를 위 해 알선, 조정, 중재 등을 수행하는 것이다. 갈등에 개입하기 위해서는 먼저 갈등관

207 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 207 리기구에서 자체적으로 갈등사안을 파악하고 개입할 것인지 여부를 정하는 경우, 그리고 갈등의 이해당사자들의 갈등조정 신청이 들어와서 갈등관리기구에서 개입 여부를 정하는 경우가 있다. 사안에 따라 먼저 개입하지 않고, 이해관계자간 협의의 과정을 거친 후 개입할 것인지 혹은 그 신청을 받아들여 갈등관리를 위한 위원회를 구성할 것인지에 대한 판단이 우선되어야 한다. 갈등관리를 위한 위원회의 구성은 의제별, 또는 이해관계자별로 구성 운영될 수 있을 것이다. 위원회가 구성되면 먼저 이해관계자들과 함께 운영방식과 합의방식 등에 대한 기초를 논의한 후, 이해관계자들의 주장을 청취함으로써 상대의 입장을 공유하고, 쟁점이 되는 의제와 논의순서 등을 합의한다. 그리고 쟁점 의제별 논의과 정을 거쳐 대안을 모색하고 합의를 도출하도록 한다. 갈등관리 위원회에서 조정결 정이 내려지면 갈등의 당사자들은 이를 수용할 수도 있고, 거부할 수도 있다. 조정 결정을 수용하면 갈등은 일단락된다. 만약 거부하였을 경우에는 중재신청을 하거나 재조정신청을 할 것인지에 대한 기준을 마련해야 할 것이며, 위원회의 구성을 새롭 게 할 것인지 등에 관한 세부절차를 마련하는 것도 필요하다. 56) 4장의 갈등사례분석에서 융합 환경에서는 갈등의 성격이 더욱 복잡해지고, 이해 당사자의 범위도 확대되고 있음을 보았다. 융합을 상징하는 IPTV 관련이슈가 복잡 해지는 갈등을 대표하고, 2012년 말까지 완료될 DTV 전환 과정은 이해관계자의 범 위를 전 국민으로 확대시킬 것으로 예상된다. 기존의 갈등조정기구의 조직과 운영 방법이 새로워지거나 새로운 조정기구의 구성이 필요한 이유가 바로 여기에 있다. 융합 환경에서 발생했거나 발생할 복잡한 갈등을 관리하기 위한 위원회 조직과 운영방안을 개선하는 것이 지금 우리가 논의하는 연구의 주제이다. 디지털 방송 재 전송유료화와 관련한 CATV 사업자와 지상파 사업자 갈등, IPTV와 지상파 TV 간의 프로그램 수급계약 관련 갈등에 대해 방송분쟁조정위원회가 중재 또는 조정할 수 있도록 조직과 운영 강화방안이 포함되어야 한다. 56) 갈등관리기구의 권한을 조정, 중재로 두었을 때의 경우이다.

208 208 DTV 전환과정에서 발생할 가능성이 있는 정책당국과 일반 국민, 특히 디지털 전 환의 필요성을 느끼지 못하는 시청자들 간의 갈등은 심각한 수준까지 갈 수 있다는 것이 4장의 사례분석에서 우리가 얻은 결론이었다. DTV 전환은 전 국민 강제이주 정책과 같은 성격의 정책으로서, Starks(2007)는 영국의 DTV 전환정책을 분석하면 서 정치적 저항차원의 갈등을 초래할 수 있음을 통해 그 심각성을 경고하였다. 동시 에 정책당국인 정부가 갈등의 당사자이기 때문에 방송통신위원회에 소속된 방송분 쟁조정위원회와는 다른 차원의 조정기구가 효과적인 조정을 유도하는데 유리할 수 있다. 지속가능발전위원회 소속의 갈등조정특별위원회를 통한 해결을 고려할 수도 있고, 국무총리실의 단계별 정책의제 발굴 및 관리제도 를 이용할 수도 있겠지만, 어떤 방법이든 정책당사자인 방송통신위원회가 전문적인 대안을 갖고 관여할 수 있 어야 한다. 아니면 제3의 갈등조정기구를 구성하되 그 소속은 정책당사자인 방통위가 아닌 중립적인 기관을 생각해볼 수 있다. DTV 전환 관련 갈등은 지금 단계에서는 사전조 정 차원의 관리가 이루어져야 하고, 따라서 이해관계자 사이의 소통채널을 마련하 는 것이 중요하다. 이를 위해 산발적으로 존재하는 이해관계자 사이의 소통의 채널 들을 모아서 상시적인 네트워크를 구성한다. 57) 전환 예정시점에 이르러서는 실제 발생한 갈등의 구체적 해결을 위한 정책방안을 발굴하는 시스템이 구축되어야 한 다. 공공정책으로 인한 갈등해결 우수사례를 벤치마킹하고, 전문가의 자문을 받을 수 있는 시스템, 공무원의 갈등관리 능력향상을 위한 교육 프로그램 설치와 운영, 이해당사자 사이의 신뢰증진을 위한 상설네트워크의 활성화 등이 포함되어야 할 것 이다. 57) 예를 들어 지난 2008년 10월 출범한 방송통신융합 민간협의체인 디지털미디어산 업협회가 있다. 이 협의체는 새로운 플랫폼을 개발, 구현하고 새로운 비즈니스 모 델을 창출해 산업 발전에 이바지할 목적으로 만들어졌으며, KT, SK브로드밴드, LG데이콤 등 IPTV 서비스 3개 업체와 KBS, MBC, SBS 등 지상파 3사 등으로 구 성되었다.

209 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 209 마지막으로 갈등의 원천이라고 할 수 있는 사실관계 갈등관리 방안을 살펴보자. 사실관계 갈등은 일정한 사실에 대해 서로 다르게 이해( 理 解 )하고 있거나 서로 다 른 입장을 가지고 있을 때 나타난다. 이런 경우에는 공동의 사실확인을 하고 그렇게 파악된 사실 에 대해 해석을 합의하는 절차를 밟으면 된다. 합의가 안 될 경우에는 외부의 전문가에게 해석을 의뢰하거나 법원의 판단을 받는 절차를 밟으면 된다. 그 러나 공동의 사실확인도 쉬운 일은 아니다. 58) 또 특정 이해관계자에게 포획된 전문가들도 있다. 59) 다시 말해 전문가들의 가치 관이나 이해관계가 사실파악에도 영향을 미치고 있는 것이다. 보고 싶은 것이 더 잘 보이는 것이 인지상정이기는 하나 이것은 전문가 집단의 위기이기도 하다. 사실을 밝혀 주어야 할 과학이 오히려 가치관, 이해관계의 하수인으로 전락하여 갈등을 고 착화 시키는 역할을 하고 있는 것이다. 이런 현상이 지속되는 이유는 진실규명 자체 가 어려운 탓도 있으나 전문가 집단 내의 검증절차가 미흡한 것이 더 큰 문제이다. 예를 들면, MMS 도입과 관련하여 HD 채널 운용시 데이터 용량이 가변적이므로 별 도의 채널을 고정적으로 분리하는 것이 가능한가에 대한 전문가들의 견해가 다르 다. 이 문제에 대한 정확한 사실 확인이 없으면 갈등의 여지가 더 커질 수밖에 없다. 수많은 토론회만 보더라도 참석자들은 대개 자기의 주장만 늘어놓거나 심지어 억 지를 동원하기도 한다. 그러나 그것으로 끝이다. 그래서 대부분의 토론회는 갈등을 해결하기 보다는 시각 차이를 확인하거나 오히려 갈등을 증폭시킨다. 앞으로 방송 통신융합 관련 갈등이 사실관계에 대한 이견 때문에 발생하는 경우 전문가들이 머 리를 맞대고 사실을 확인하고 합의하는 전문가 합의형성 토론회 를 개최할 것을 제 58) 일반국민은 한미 FTA, 전시작전통제권, 한탄강댐 등 최근의 주요 이슈를 보면서 가치관이 다른 관련 전문가들이 각기 다른 사실들을 말하고 있다는 점을 알고 있 다. 예컨대 신자유주의 가치관을 가지고 있는 전문가는 한미 FTA의 효과가 상대 적으로 크다고 보는 반면, 반신자유주의자들은 반대의 논의를 전개한다. 59) DTV 전환방식결정 과정의 갈등사례에서 사실관계에 대해 이해관계자들에게 포 획된 전문가들의 의견개진의 예를 찾을 수 있다.

210 210 안한다. 본 토론회는 비공개로 개최해야 하며 각 이해당사자가 추천하는 전문가들 로 구성하여 합의에 도달할 때까지 진행하여야 한다. 합의되지 않은 사항은 그 이유 를 철저히 규명하여 추가적인 사실확인이 필요한 사안과 향후 협상 조정에 맡겨 야 할 사항을 구분하여야 한다. 따라서 능력 있고 중립적인 사회자를 선정하는 일도 매우 중요하다. 갈등의 해결은 이해당사자간 공동의 사실 확인 에서 시작되기 때문 이다. 제 4 절 방송통신융합 갈등관리를 위한 기본 인프라 축적 방안 갈등은 이해관계 집단 사이의 이해관계 충돌로부터 발생한다. 이러한 갈등을 해 결하기 위한 방법은 여러 가지이다. 이를 앞선 논의에서 정리했다. 상충되는 이해관 계를 조정하는 방법으로 대안적 해결방법과 협력적 해결 방안을 큰 축으로 그 안에 등장하는 여러 가지 방안을 논의했다. 다양한 방안을 중심으로 몇 가지 시나리오에 따른 해결방안 선정방법을 논의했고, 이어서 이를 체계화한 흐름도([그림 5-2])를 제시했다. 그리고 흐름도에 따라 선정된 방법을 구현하기 위한 조직 체계로서 갈등 관리기구를 살펴보았다. 여기에서는 이러한 갈등해결 기제가 효과적으로 작동하기 위한 기본 인프라 강화 방안을 논의한다. 특정 갈등관리를 위해 가장 적절한 해결방안이 선정되고 이를 구 현하기 위한 조직체계가 잘 구성되었다고 하더라도 이를 운용하는 과정에서 이해 당사자들이 원칙을 무시한다든지, 도출된 결론을 따르지 않는다면 아무런 효과가 없을 것이다. 더 나아가 조직을 운용하고 결론을 유도하는 과정에서 이해 당사자 사 이에 신뢰가 없다면 그 과정이 아무리 멋있게 설계되었다고 하더라도 갈등 해결방 안 도출은 어려워진다. 갈등관리를 효율적으로 추진하기 위한 기본 인프라는 다양하다. 갈등해결 협상의 원활한 진행을 위한 협상역량 강화방안, 주어진 협상결론을 준수하는 사회적 분위

211 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 211 기 조성, 그리고 협상대안을 논의하는 과정에서 이해 당사자 사이의 신뢰 구축이 반 드시 필요하다. 이들 세 가지 요인 중 갈등해결 기제의 효과적 작동을 위한 기본 인 프라로서 신뢰구축의 필요성을 논의하고자 한다. 최근 사회갈등 및 사회문제를 해결하는 수단으로서 사회적 자본 특히 신뢰에 대 한 관심이 증대되고 있다. 이는 방송통신융합갈등에서도 크게 다르지 않을 것이다. 4장에서 살펴본 방송통신 융합갈등 사례의 경우, 대부분 갈등의제마다 다양한 이해 관계자가 참여하여 상당한 기간에 걸쳐 갈등이 진행되고 있음을 볼 수 있다. 또한 각각의 의제가 개별적으로 진행되는 것이 아니라 복잡하게 연계되어 있는 것이 특 징이다. 이처럼 방송통신융합갈등은 다양한 의제에 수많은 이해관계자가 얽혀 있어 무엇보다 이해당사자간 상호존중과 신뢰에 기반한 의사소통이 필수적임에도 불구 하고 지금까지 소통하기 위한 제도와 규범, 그리고 신뢰 등 기초 인프라가 부족하였 다. 갈등의 해소를 위한 전반적인 제도와 문화가 확립되지 못한 상태이므로 갈등의 조정 및 해결에도 한계가 있었다. 방송통신융합갈등에는 다양한 유형이 있지만, 가장 일반적인 것은 집단의 이익을 최대화하기 위한 개별 사업자간의 분쟁이다. 개별 사업자들은 사적 이익을 추구하는 경제적 주체로서 이익을 증진하고자 다른 사업자들과 경쟁하고, 이해관계자간 양립 할 수 없는 근본적인 가치관의 차이와 목표의 차이로 갈등을 겪고 있다. 또한 아직 이슈화되지는 않았지만 DTV 전환 등 시민과 정부와의 잠재적 갈등 역시 그 사회적 파급효과를 예측하여 본다면 갈등관리를 위한 인프라 축적은 필수적이다. 갈등관리의 기본 인프라로 신뢰가 중요한 이유는 다음과 같다. 일반적으로 신뢰 는 사회관계와 인간관계의 통제기제를 대체하는 역할을 한다. 신뢰는 자율적이며 자발적으로 인간관계를 통제하고 인간들 간의 사회적 관계를 형성시켜주는 중요한 기제이다 60). 또한 신뢰는 경제적, 정치적 상호작용에 있어서 거래비용을 줄여주는 60) 신뢰란 사회성원들간의 상호작용이 비교적 동등한 자유성과 상호개방성을 바탕 으로 이루어질 때, 비록 자신의 행위를 후회하게 될지도 모르는 위험부담이 있음 에도 불구하고 보편적 규범에 따라 규칙적이고 정직하게 협력적 행동을 할 것으

212 212 기능을 한다. 신뢰가 형성되면 다양한 사회적 거래에서 소요되는 시간과 금전적, 인 적 비용을 절감할 수 있고 거래를 신속하게 진행시킬 수 있다. 그리고 신뢰는 다양 한 사회적 네트워크와 같은 조직을 형성 유지시킨다. 개인들 간에 신뢰가 구축되 면 그 관계는 지속적으로 이어지게 되고 그 개인이 속한 조직과 연결되거나 제3자 와 연결되어 네트워크의 폭이 확대된다. 혹은 신뢰를 바탕으로 새로운 조직과 집단 을 만들게 된다. 신뢰는 협력행위를 가능하게 하고 공통의 목표를 달성하기 위한 자 발적인 노력을 유도하는 기능을 하기도 한다. 따라서 갈등의 과정에 참여한 이해당사자들 모두 상생할 수 있는 결과의 도출을 위해서는 이해관계자간 신뢰의 구축이 필수적이다. 이해관계자간 신뢰의 구축은 분 명히 갈등 해결을 위한 기본적 인프라이나, 실질적인 구축방안에 대한 논의는 아직 거의 없다. 이는 이재혁(2007)이 논의한 바와 같이 신뢰나 연결망과 같은 사회적 자 본의 긍정적 효과는 이론의 여지가 없지만, 구체적으로 어떻게 정책적으로 활성화 해야 하는가의 문제에 이르면 정밀하게 계획하기 어려운 현실에 기인한다. 다만, 신 뢰에 대한 여러 가지 연구를 참조로 해 현실적인 대안을 모색해 볼 수 있을 것으로 생각된다. 특별히 방통융합의 갈등의 관리를 위한 인프라로서의 신뢰를 생각한다면, 사회의 전반적인 신뢰수준을 높이는 것과 함께 더욱 중요한 것은 정부정책에 대한 신뢰수 준을 높이는 것이다. 방통융합의 갈등이 대정부 갈등의 양상으로 나타날 경우 더욱 그렇다. 사업자간의 갈등은 밑바탕에 정부정책에 대한 불신이 숨어있는 경우도 있 지만, 신뢰관계의 문제라기보다는 경제적 이익을 둘러싼 경쟁관계에서의 갈등인 경 우가 많다. 갈등의 종류가 무엇이든, 그리고 정부가 갈등의 직접적인 이해당사자이 거나 혹은 갈등의 조정자이든 간에 정부정책에 대한 신뢰를 향상시키는 것은 갈등 을 미연에 방지하고 또한 갈등의 효율적 관리를 위해 필요하다. 정부정책에 대한 신뢰 향상을 위해 현실적 대안 몇 가지를 제안하고자 한다. 먼저 로 상호 기대하는 것을 의미 한다(엄묘섭, 2007).

213 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 213 이해관계자간에 원활하고도 체계적인 의사소통 채널의 구축이다. 61) 체계적인 의사 소통은 협상을 위한 공식적인 위원회뿐만 아니라 비공식적이지만 상시적 의사소통 채널까지 포함한다. 이러한 협상채널이나 대화채널이 존재하지 않을 경우, 갈등의 원활한 조정은 어렵게 된다. 앞절에서 논의한 바와 같이 모든 이해관계자를 포괄하 는 상시적 의사소통의 채널은 객관적인 정보의 공유를 가능하게 하고, 정부뿐만 아 니라 사업자와 시민 등 이해관계자간의 상호이해의 폭을 넓혀 갈등을 사전에 예측 하고 차단하는데 기여한다. 여기서 더 나아가 의사소통 채널을 정책과정에서 다양한 의견을 수렴하는 절차 로 확대 운영하는 것이 필요하다. 정책갈등발생시 정책대상 집단에 대한 이해도를 높이고, 정책대상 집단이 요구하는 것을 정확하게 파악하는 것은 갈등조정을 신속 하게 한다. 또한 정책과정에서 거버넌스적 문제해결을 위한 참여성, 숙의성, 합의성 등 민주적 절차성의 제고는 정책집행의 성공을 위해서나 효과적인 갈등관리를 위해 서 매우 중요한 가치가 있다(권기헌, 2008). 이해관계자들이 정책과정에 참여하게 함으로써, 정부는 정책문제와 정책의 수요를 보다 정확하게 진단하고, 정책의 합리 성을 제고할 수 있다. 또한 정책과정에 참여하여 정부가 합리적이고 공정하게 정책 을 집행하고 있음을 볼 때 정부와 정부정책에 대한 신뢰는 향상될 수 있을 것이다. 물론 이해관계자의 정책과정 참여가 가지는 부정적 효과, 예를 들어 이해관계자의 극한 대립으로 인한 정책결정의 지연 등을 방지하기 위한 절차의 마련이 선행되어 야 할 것이다. 이것이 전제된다면 이해관계자들의 정책참여는 참여제도 자체 및 정 부의지에 대한 신뢰, 그리고 참여과정에서의 정부의 능력과 역할에 대한 신뢰, 그리 고 직접 참여한 정부정책에 대한 신뢰를 높이는데 기여할 것이다. 이해관계자를 포괄하는 의사소통채널의 구축과 정책과정에의 참여확대와 더불어 61) 갈등의 관리과정에서 사회적 자본과 신뢰에 대한 연구들은 이해관계자간에 원활 하고도 체계적인 의사소통의 존재여부, 그리고 이해관계자간의 상호존중 여부, 그 리고 규범의 존재여부에 초점을 두고 정리하고 있다. 이상의 세 가지 요소는 배타 적인 것이 아니라 상호 밀접한 관련이 있다(박상필, 2000).

214 214 정부정책에 대한 신뢰를 높이는데 무엇보다 중요한 것은 일관성 있는 정책기조와 지속적인 정책의 시행이다. DTV 전환시점이 한번 연기된 사실은 국민의 정부정책 에 대한 신뢰에 부정적 영향을 미쳤을 것이고, 향후 DTV 전환과정에서 이점을 보완 하기 위한 적극적인 노력이 필요할 것이다. 특별히 방송통신 융합산업에서 사업자 들이 정부나 정책에 대한 신뢰를 형성하게 되는 것은 규제의 공평성, 규제의 합리 성, 그리고 정책 비전성의 요인에서 비롯된다. 여기에서는 사업자의 정부정책에 대 한 신뢰를 IPTV법 내용에 비추어 세 가지 측면에서 살펴봄으로써 갈등관리를 위한 사회적 자본, 특히 신뢰의 중요성을 보이기로 한다. 먼저 규제의 공평성이다. 동일서비스를 제공하는 사업자에게는 동일규제 원칙을 적용하는 것이 정책에 대한 신뢰와 순응을 가져올 수 있다. IPTV 사업자와 경쟁하 기 위해서는 TPS를 넘어서 QPS 결합상품을 제공해야만 하는 케이블TV가 선뜻 이 동통신사업에 진출하지 못하고 있는 사례, 62) 그리고 사실상 IPTV는 케이블TV와 경 쟁사업자이며 거의 유사한 서비스를 제공하고 있음에도 불구하고 방송법의 적용을 받는 케이블TV 사업자와 달리 별도법인 인터넷멀티미디어법에 의해 규제받고 있는 사례도 규제 공평성에 맞지 않는 부분이다. 다음으로는 규제합리성이다. 규제합리성은 내용합리성과 절차적 합리성의 두 가 지 측면을 가지고 있다. 내용합리성은 법의 명료성과 관련이 있으며, 절차적 합리성 은 법을 입안하고 집행하는 과정에서 보이는 합리성이다. IPTV 정책 중 법의 명료 성 측면에서 다음과 같은 미비점을 지적할 수 있다. 현재 IPTV법 14조 전기통신설비의 동등제공 과 20조 콘텐츠 동등접근 조항에는 62) 한때 와이브로 직접 진출 의사까지 내비쳤던 케이블 진영이 무선 사업에 대해 보 수적인 태도로 돌아선 것은 정부 규제 정책에 대한 불신의 영향이 크다는 게 업계 의 분석이다...(중략)..케이블 진영이 우려하는 것은 경기 상황 악화로 투자자를 유 치하기 힘들다는 점보다는 정부의 규제 철학이 후발 사업자에게 호의적이지 않다 는 점이다. 한 MSO 사장은 대통령 업무보고에도 신규 와이브로 사업자에 대한 지원책이 부족하다 며 막대한 투자비가 소요되는 만큼 확신을 심어주지 못하는 한 무선 사업에 진출을 결정하기 힘들 것 이라고 말했다(디지털타임스, ).

215 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 215 위반에 따른 제재조치가 명문화되어 있지 않다. 금지행위 를 다룬 17조에 7개 항목 의 금지행위가 기술되어 있지만, 이 역시 세부유형과 기준이 마련돼 있지 않고 시행 령으로 정하게만 돼있다. 망동등접근권과 콘텐츠 동등접근은 기존 방송법과 차별화 되는 핵심조항이고 플랫폼사업자와 콘텐츠사업자간에 갈등을 촉발해온 이슈인만큼 시행령의 망 동등접근 규정, IPTV 설비 고시 등에 대한 구체적 조항이 필요하다. 또한 현행 IPTV법에는 사업자간 분쟁에 대한 구체적인 법조항이 누락되어 있기 때문에 본격적인 IPTV 서비스의 실시에 따라 여러 가지 갈등상황들이 발생할 수 있 다. 방통위의 중재 기능을 포함해 위법시 과징금 부과 등 제재조치를 구체화하는 법 정비가 필요하다(머니투데이, ). 마지막으로 정책비전성이다. IPTV를 추진할 때 IPTV가 방송인가 통신인가를 놓 고 구 방송위원회와 정보통신부가 심한 정책갈등을 빚고 서로 유리한 법안을 만들 어가며 신규 서비스의 성격을 규정하고자 하였다. 이는 기본적으로 사업자들에게 부처이기주의라는 인상을 주었으며, 해당 정책이 사업자들이나 산업적 차원보다는 관련 규제기관이나 부처 입장에서 입안되고 추진되는 정책이라는 인식을 가져왔기 때문에 정책 순응을 가져오지 못했다고 할 수 있다. 만약 두 부처와 두 부처의 정책 에 대한 기본적인 신뢰가 있었다면 IPTV법이 제정되고 서비스가 실시되기까지의 사회적 갈등은 훨씬 감소되었을 수 있다. 정책대상집단이 정책의 목표에 대한 회의를 가질 때는 정책불응을 가져오게 되며, 이 경우에는 정책효과간의 인과관계에 대한 정책결정자의 가정을 지지하는 새로운 증거를 제시해야 하며 증거제시에 실패할 경우에는 대상집단의 순응을 가져오기 어 렵다(남궁근, 2008). 지금까지는 사업자의 정부정책에 대한 신뢰, 그중에서도 IPTV법 제정과정 및 그 내용을 중심으로 언급하였지만, DTV 전환정책에서 보이는 것처럼 사업자 못지않게 중요한 미디어 정책의 대상자는 국민이고, 미디어소비자이다. 향후 예상되는 갈등 에서 정부정책에 대한 신뢰는 다음의 문제를 고려해야 한다. DTV전환의 경우 정책비전성은 크지만 규제합리성이 문제이다. 디지털전환특별

216 216 법은 법의 명료성이 부족한 상황이기 때문에 향후 많은 갈등이 예상된다. 법의 명료 성이 부족한 상황에서 향후 절차적 합리성이 결여될 경우 더욱 정책 불신을 가져올 가능성이 크다. 향후 IPTV법과 방송법이 통합되는 과정에서도 절차적 합리성이 상당한 문제가 될 수 있다. 2010년경 방송법이 폐지되면 방송통신발전기본법으로 통합되는데 그 과정에서 현재 방송법 개정에서 나타나는 사회적 갈등이 재연될 가능성이 적지 않 다. 남궁근(2008)이 설명하는 것처럼 정책에 대한 가치관 또는 기본원칙에서 상호갈 등을 빚을 경우 정책대상집단의 순응을 가져오기 어려우며 시민불복종이 나타나는 경우가 많기 때문이다. 사업자 입장에서 정부정책에 대한 신뢰는 정책을 믿고 따르게 되는 정책순응 을 가져오도록 하는 전제조건이 된다. 또한 정책과정에서 발생할 수 있는 갈등을 미연 에 예방하거나 갈등 관리를 순조롭게 할 수 있는 기반이 된다. 정부에 대한 신뢰가 정책대상자들로 하여금 정부조직의 규칙과 결정에 대한 수용성을 높이고, 그 결과 가 또 역으로 정부에 대한 신뢰를 개선하는 선순환을 가져오는 것이다. 정책대상집 단의 불응정도는 정책대상집단이 주로 수혜자인 배분정책의 경우에는 큰 문제가 되 지 않지만, 미디어산업과 같이 정책대상집단이 피규제자가 되는 규제정책의 경우 불응문제는 심각한 문제를 가져올 수 있다(남궁근, 2008). 따라서 정부정책에 대한 신뢰를 제고하기 위해서는 임기응변적인 정책이 아닌 일 관적인 정책이 전제되어야 한다. 공개된 원칙과 명백한 논리에 따라 정책이 추진되 어야 한다. 이는 정책의 철학과 목표를 명확히 하는 데에서 출발한다. 정책 철학이 반영된 로드맵을 제시해 주고, 일관성 있는 정책을 펴는 것이 전제되어야 비슷한 유 형의 갈등이 계속되는 것을 막을 수 있을 것이며, 이를 통해 정부정책과 갈등의 조 정자로서의 정부역할에 대한 신뢰가 향상될 수 있을 것이다. 재전송 문제 등 작은 갈등이 계속하여 반복되고 있는데, 이는 정책철학이 반영된 로 드맵이 없기 때문이다. 재전송 문제는 과거 위성DMB와 지상파의 갈등이 있었고, 지금 은 IPV와 지상파간의 갈등이지만, 향후 다른 플랫폼간의 갈등도 충분히 예상할 수 있

217 제 5 장 갈등관리 시스템 설계와 방송통신융합 갈등관리 방안 217 다. 또한 과거 케이블 TV의 도입 당시 정부가 로드맵을 만들고 도입을 했으나, 도입이 후 초기의 철학을 버리고 사업자에게 방치하였기에 실패한 정책이었다는 의견이 있 다. 따라서 정책의 도입이 목표가 되어서는 안 되며, 도입 이후에도 뚜렷한 정책철학 과 목표를 가지고 지속적으로 정책을 추진해야 한다.그래야만 사업자들도 잘못된 정 보로 인한 시행착오와 갈등을 줄이고, 장기적인 관점에서 대비할 수 있을 것이다. (, 케이블방송사업자) 또한 갈등관리기구의 효율적 운영을 위해서 협의회에 참여하는 당사자 사이의 신 뢰, 그리고 갈등관리기구의 결정에 영향을 받는 이해 관계자가 협의회 구성원에 대 해 갖는 신뢰구축이 매우 중요하다. 갈등관리기구 자체가 신뢰 구축을 위한 발판이 될 수도 있다. IPTV 법제를 정비하는 과정에서 협의회에 참여했던 정통부와 방송위 간에 신뢰가 있었다면, 사안마다 반대의 입장을 보였던 어긋나는 패턴의 양상은 피 할 수 있었을 것이다. 이해당사자 사이의 신뢰를 얻기 위해 이들이 모두 믿을 수 있 는 중립적 조정자를 택해 사안별로 선택적인 갈등관리를 할 수 있도록 하는 방법 등 이 동시에 고려되어야 한다. 물론 중립적 조정자를 양성하는 프로그램도 필요하다.

218 218 제 6 장 결 론 방송통신 기술융합이 기존 영역의 경계를 허물면서 새로운 성장 동력을 창출하는 분야로 기대가 높아지는 시점이다. 본 연구에서는 방송통신융합과정에서 발생하는 다양한 이해관계자 사이의 이해상충을 관리함으로써 기술융합의 효과를 극대화시 키는 방안을 모색하고자 하였다. 통신의 산업론과 방송의 공익론을 둘러싼 이해관 계자 사이의 의견대립이 매우 첨예한 갈등이슈로 나타날 가능성이 높다는 것이 연 구의 출발선이었다. 이러한 환경에서, 융합과정에서 발생하는 다양한 갈등을 효율 적으로 관리하는 일은 기술융합의 효과를 극대화시키기 위해 매우 중요하다. 갈등은 생산적으로 관리되면 해결과정에서 긍정적인 결과를 가져 오기도 하지만, 방송통신기술의 개별적인 발전과 양 기술의 융합 과정에서 지금까지 경험한 갈등은 주로 소모적인 논쟁을 양산한 것으로 평가되었다. 본 연구는 우선 진행 중인 갈등의 실체를 파악하고 발생 가능한 미래의 갈등을 예측하며, 갈등관리를 통한 합리적 해 결방안을 제시하고자 했다. 방송통신 기술융합과정에서 발생하는 갈등관리를 위해 일반 사회갈등에 관한 사전연구 결과를 이용하여 갈등관리 방안을 정립하고, 그 결 과를 방통융합 갈등관리에 적용했다. 방통융합정책 갈등과 관련하여 현재 법률제정 등으로 갈등이 일단락된 대표적인 사례로서 IPTV법 제정과 관련된 갈등을 본 연구의 분석틀을 적용하여 사례개요, 이 해관계자 및 의제분석, 단계별 갈등분석, 갈등관리 평가, 시사점 등을 살펴보았다. 이어서 지상파 방송재전송 유료화 관련 갈등, IPTV 콘텐츠 수급 관련 갈등, MMS 정책갈등, 지상파TV 디지털전환 갈등 등 현재 진행 중이거나 향후 발생할 것으로 예상되는 갈등에 대해 수정된 분석틀을 적용하여 논의하였다. 이상의 다섯 가지의 갈등 사례를 중심으로 갈등의 내용과 성격 그리고 갈등 진행 과정에 대한 평가와 전망, 시사점을 살펴본 결과, 이들 갈등사례는 앞서 설명된 기

219 제 6 장 결 론 219 술발전으로 인한 방송통신융합 관련 갈등의 성격과 연관되어 있으며, 이로부터 갈 등이 잉태되었거나 향후 예상되는 갈등들이었다. 갈등에 연관된 이해관계자는 사례 별로 다양하지만, 정부 사업자 이용자로 대별된다. 이들이 사안에 따라 연합하기 도 하고 경우에 따라서는 대립하는 방법으로 갈등이 진행되었거나 진행되고 있음을 보았다. 본 연구과정에서 인터뷰에 응한 전문가들은 대표적인 융합매체인 IPTV를 둘러싼 그동안의 오랜 갈등은 IPTV법이 통과된 이후에도 여전히 방송과 통신 양 영역의 주 체들 간에 화학적 결합이 이루어지지 못한 상태이며, 지속적인 갈등요인이 될 가능 성이 있다고 인식하고 있었다. 더구나 이러한 갈등이 갈등관리의 주체이어야 할 정 부규제기관이 오히려 당사자로서 깊숙이 개입되었다는 인식과, 통합기구 자체가 갈 등의 결과로서 만들어졌기 때문에 갈등관리의 방안을 모색하는데 있어서 정부기관 의 역할이 제한될 수밖에 없는 구조임을 보여주었다. 방송통신융합 과정에서 발생하는 갈등해결을 위해 사용할 수 있는 문제해결방법 을 선정하는 절차를 흐름도 방식으로 구성하고, 구체적인 사례에 적용하였다. 갈등 해결 방식을 결정할 때 가장 먼저 물어야 할 질문은 기존의 공식적인 문제해결 방식 이 있는지 여부이다. 기존에 정의된 방식이 있다면 그 방식을 따르면 된다. 그러한 공식적 방식이 없다는 전제하에 흐름도에 따라 갈등해결 방식을 선택하는 과정을 살펴보았다. 이 방식에 따라 선정된 갈등관리 방안에 기초하여 주어진 갈등을 해결할 수 있는 거버넌스 체계 즉 갈등해결 메커니즘이 설계되어야 한다. 갈등관리 방안으로는 대 안적 의사결정 방식인 협상 조정 중재 그리고 조정과 중재의 중간방식으로 조정 적 중재와 중재적 조정 등이 있고, 협력적 의사결정방식도 있다. 어떤 방식이 선정 되더라도 이를 처리할 수 있는 단일의 메커니즘, 예를 들면 갈등관리 위원회를 구성 하거나, 아니면 선정된 방안에 따라 조정위원회, 중재위원회, 그리고 협력적 의사결 정을 위한 협의회 등을 따로 구성할 수 있다. 방송통신융합 정책갈등을 해결하기 위한 멀티미디어 정책협의회 와 방송통신

220 220 융합추진위원회 의 활동을 거울삼아 갈등관리 방안을 실제로 구현하기 위한 위원회 구성방안을 제시했다. 멀티미디어 정책협의회가 실패한 가장 큰 이유는 신뢰와 전 문성 부족 때문이었다. 반면에 융추위는 전문성 있는 제3자적 입장의 민간인이 참 여함으로써, 그리고 전문성을 보완하기 위해 위원회 산하에 전문위원회를 구성 운 영함으로써 멀티미디어정책협의회의 약점을 극복했고, 그 결과로 어느 정도의 성공 을 거두었음을 알았다. 방송통신융합갈등은 정부기관 간 갈등, 정부 대 시민 갈등, 정부 대 사업자 갈등, 사업자간 갈등, 사업자 대 시민갈등 등 다양할 수 있기에 갈등의 이해관계자가 누가 되느냐에 따라 갈등관리 기구의 소속의 차이를 두어야 한다. 방송통신위원회가 직 접적인 갈등의 당사자가 되는 경우에는 갈등관리자로서의 중립성 확보가 어려워 제 3의 기관, 예를 들면 국무총리실의 사회통합정책실이 운영하는 위원회 구성을 생각 해 볼 수 있다. IPTV법 제정과정의 융추위와 같은 성격의 위원회를 의미한다. 방송 통신위원회가 갈등의 당사자가 아닌 경우에는 기존의 방송분쟁조정위원회를 확 장 개선하는 방안을 제시했다. 갈등관리 기구는 갈등의 사전조정과 사후조정 모두에 개입해야 한다. 현재의 방 송분쟁조정위원회 등 조정기구의 갈등관리는 모두 갈등의 사후 관리에 초점이 맞추 어져 있다. 보다 적극적으로 갈등을 관리하고 예방한다는 차원에서 갈등의 사전 조 정은 꼭 필요한 절차이다. 공공기관의 갈등예방과 해결을 위한 규정 도 예방에 초 점이 맞추어져 있다. 사후조정 기구로서의 역할은 직접적인 갈등의 단계에 개입하 여 갈등의 해소를 위해 알선, 조정, 중재 등을 수행하는 것이다. 또 다른 한편 갈등의 원천이라고 할 수 있는 사실관계를 확실히 함으로써 갈등을 관리할 필요성을 지적했다. 사실관계 갈등은 일정한 사실에 대해 서로 다르게 이해 하고 있거나 서로 다른 입장을 가지고 있을 때 나타난다. 이런 경우에는 공동의 사 실 확인을 하고 그렇게 파악된 사실 에 대해 해석을 합의하는 절차를 밟아야 한다. 방송통신융합 관련 갈등이 사실관계에 대한 이견 때문에 발생하는 경우 전문가들 이 머리를 맞대고 사실을 확인하고 합의하는 전문가 합의형성 토론회 를 개최할 것

221 제 6 장 결 론 221 을 제안했다. 본 토론회는 비공개로 개최해야 하며 각 이해당사자가 추천하는 전문 가들로 구성하여 합의에 도달할 때까지 진행하여야 한다. 합의되지 않은 사항은 그 이유를 철저히 규명하여 추가적인 사실확인이 필요한 사안과 향후 협상 조정에 맡겨야 할 사항을 구분하여야 한다. 갈등해결 기제가 효과적으로 작동하기 위한 기본 인프라가 매우 중요하다. 특정 갈등관리를 위해 가장 적절한 해결방안이 선정되고 이를 구현하기 위한 조직체계가 잘 구성되었다고 하더라도 이를 운용하는 과정에서 이해 당사자들이 원칙을 무시한 다든지, 도출된 결론을 따르지 않는다면 아무런 효과가 없을 것이다. 더 나아가 조 직을 운용하고 결론을 유도하는 과정에서 이해 당사자 사이에 신뢰가 없다면 그 과 정이 아무리 멋있게 설계되었다고 하더라도 갈등 해결방안 도출은 어려워진다. 갈등관리를 효율적으로 추진하기 위한 기본 인프라는 다양하다. 갈등해결 협상의 원활한 진행을 위한 협상역량 강화방안, 주어진 협상결론을 준수하는 사회적 분위 기 조성, 그리고 협상대안을 논의하는 과정에서 이해 당사자 사이의 신뢰 구축이 반 드시 필요하다. 이들 세 가지 요인 중 갈등해결 기제의 효과적 작동을 위한 가장 기 본이 되는 인프라는 이해당사자 사이의 신뢰구축이다. 신뢰의 구축은 분명히 갈등 해결을 위한 기본적 인프라이나, 실질적인 구축방안 에 대한 논의는 아직 거의 없다. 다만, 신뢰에 대한 여러 가지 연구를 참조로 해 현 실적인 대안을 제시했다. 첫째, 이해관계자간에 원활하고도 체계적인 의사소통 채 널의 구축이다. 체계적인 의사소통은 협상을 위한 공식적인 위원회뿐만 아니라 비 공식적이지만 상시적 의사소통 채널까지 포함한다. 둘째, 의사소통 채널을 정책과정에서 다양한 의견을 수렴하는 절차로 확대 운영 하는 것이 필요하다. 정책갈등 발생시 정책대상 집단에 대한 이해도를 높이고, 정책 대상 집단이 요구하는 것을 정확하게 파악하는 것은 갈등조정을 신속하게 할 것이 기 때문이다. 마지막으로 정부정책에 대한 신뢰를 높이는데 무엇보다 중요한 것은 일관성 있는 정책기조와 지속적인 정책의 시행이다. 특별히 방송통신융합에서 사업 자들이 정부나 정책에 대한 신뢰를 형성하게 되는 것은 규제의 공평성, 규제의 합리

222 222 성, 그리고 정책 비전성의 요인에서 비롯됨을 IPTV법 내용을 중심으로 보여 주었다. 본 연구의 갈등관리 방안은 여러 가지 점에서 한계를 갖고 있다. 본 연구에서는 갈등분석 프레임을 통해 완료된 갈등과 진행중 그리고 발생 가능한 갈등을 구체적 인 사례를 통해 분석함으로써 갈등관리를 위한 기본적인 토대를 마련했다. 그리고 갈등해결을 위한 방안 중 어떤 방법을 사용해야 할 것인가에 관한 구조적인 틀을 흐 름도 형식으로 제시했다. 그러나 이를 실제로 구현하기 위한 구체적인 기제를 설계하는 과정에서 현재의 위원회 조직과 그 운영방안을 수정방향을 제시하는 정도에 그쳤던 점이 연구의 기 본적인 한계이다. 갈등해결을 위한 구체적인 위원회가 조정위원회인지 중재위원회 인지 아니면 혼합형인지 등에 대해, 그리고 위원회의 구성과 운영방식에 대해서는 구체적인 내용을 담지 못했다. 더구나 이들 내용이 완성되어 법제화 방안까지 제시 해야 완성된 연구가 될 수 있는데 거기까지 이르지 못했다. 갈등관리를 위해 기본 인프라의 중요성을 언급하면서도 다양한 인프라의 대표로 서 이해당사자 사이의 신뢰의 중요성만을 일반적인 방법으로 기술한 점도 본 연구 의 부족한 점이다. 신뢰구축 방안에 관한 연구가 거의 없는 상태에서 현실적인 대안 세 가지를 제시한 것으로 끝냈는데 이는 향후 지속적으로 연구되어야 할 대상이다.

223 참고문헌 223 참 고 문 헌 강상현 (2007). 지상파방송의 디지털 전환 촉진을 위한 전략, 한국언론학회 한국언 론학회 디지털시대의 지상파방송 정책 및 전략 세미나 발제문 강홍렬 외 (2006). 메가트렌드코리아 한길사 권기헌 (2005) 디지털지상파TV 정책사례-정책결정과 정책갈등, 쟁점과 함의, 한 국정책학회보 제14권 4호 (2008). 정책학-현대정책이론의 창조적 탐색. 박영사 김경환 (2008). 지상파 디지털 전환과 콘텐츠 산업, 멀티플랫폼 시대의 콘텐츠 사 업 활성화 방안 세미나 발제문 김광호 (2007). 지상파 디지털전환 과제와 보편서비스의 필요성, 시민미디어포럼 수용자의 관점에서 바라 본 디지털 전환 정책 발제문 김동욱 성욱준 정광호 (2008). IPTV 정책갈등 연구: IPTV 정책갈등 이슈의 전 개와 참여자들의 입장 변화를 중심으로, 정보화정책 제15권 제1호, 한국 정보사회진흥원 김영주 (2008). 전환기 보편적 방송 서비스의 법적 제도적 안정화 방안 검토: 방 송 영역의 보편적 서비스 확대 적용을 중심으로, 시민미디어포럼 유료방송 서비스 경쟁체계 본격화에 따른 보편적 서비스 안정화 방안 발제문 김용환 (2006). 지상파 DTV 수신환경 실태조사 연구보고 및 개선방향, 무료DTV 활성화추진위원회 토론회 발제문 남궁근 (2008). 정책학-이론과 경험적 연구. 법문사 노화준 (2003). 기획과 결정을 위한 정책분석론. 박영사 박상필 (2000). 이익집단 갈등과 사회자본: 경실련의 한약분쟁 조정 사례연구,

224 224 한국행정학보 제34권 제2호 박상호 (2005). 디지털전환에 따른 지상파방송의 주파수 관리정책방향. 한국언론 학회 방송통신융합시대, 지상파방송의 디지털전환정책세미나 발제문 (2008). 디지털 시대 주파수 관리정책의 방향, 한국언론학회 방송통신 융합 시대, 지상파방송의 디지털 전환 정책 세미나 발제문 박상호 윤성옥 (2007). "해외 지상파 방송사들의 디지털 대응전략", 한국언론 학회 디지털시대의 지상파방송 정책 및 전략 세미나 발제문 박진 윤석용 (2008), 전자소송제(ECF) 도입에 따른 갈등관리방안, 한국행정연 구 제16권 제4호 박진 채종헌 (2006). 갈등조정, 그 소통의 미학. 굿인포메이션 박홍엽 박진 (2009) 갈등영향분석모형의 구축과 적용 가능성 탐색: 울진 신규원전 건설 사례를 중심으로, 인사행정학회보 방송위원회 (2005a). IPTV관련 쟁점. 국무조정실 멀티미디어협의회 제출 문건 (2005b). 통합망하에서의 인터넷방송규제 (2006a). IPTV도입에 따른 문제점 검토 : 융합서비스 특별법 제적/진입 규제 폐지 주장에 대하여. 방송위원회 방송통신구조개편기획단 (2006b). 2차 통신망 이용 방송서비스 도입방안. 방송위원회 정책토 론회 발제문 (2006c). 1차 통신망 이용 방송서비스 도입방안 세미나 방송통신융합추진위원회 (2008). 방송통신융합 추진백서 성동규 임성완 (2007). 지상파방송의 MMS 채널전략에 관한 연구, 한국언론학회 디지털 전환시대의 지상파방송 전략 연구 세미나 발제문 성지은 (2006). 새로운 기술도입에 따른 정책 갈등 양상 분석-DMB 사업자 선정을 중심으로, 한국정책학회보 제15권 2호 송종길 (2008). 디지털 방송환경에서 취약계층의 방송 접근권 보장 방안, 시민미디 어포럼 유료방송서비스 경쟁체계 본격화에 따른 보편적 서비스 안정화 방안

225 참고문헌 225 발제문 엄묘섭 (2007). 시민사회의 문화와 사회적 신뢰, 문화와 사회 제3권 윤종설 (2007). 정책과정에서의 갈등관리체제 구축방안, 한국행정연구원 이남표 (2007). MMS 편성, 어떻게 할 것인가, 한국방송인총연합회 시청자를 위 한 무료방송 서비스 강화협의회 세미나 발제문 이재혁 (2007). 시민사회와 시민적 자본: 시장적 관계 모형, 사회와 이론 통권 제10집, 한국이론사회학회 이창원 전주상.(2003). 갈등당사자의 상대적 지위와 개인간 갈등의 관리방식: 우 리나라 중앙부처 공무원에 대한 실증분석. 한국행정학보, 37(2) 장뿌아트라스 외; 박진 외 편역 (2007). 갈등 조정의 ABC, 굿인포메이션 정두남 (2007). 지상파 디지털방송 멀티 모드서비스(MMS) 도입에 관한 연구, 한 국방송광고공사 정상윤 정인숙 (2005). 방송통신융합서비스 정책과정에서 나타난 갈등유형과 갈 등관리. 한국언론정보학보, 겨울, 통권 31호 정인숙 정상윤 (2005). IPTV도입에 따른 방송 통신의 윈윈 전략에 관한 연구. 서울대학교법학연구소 정인숙 (2006). 방송산업과 정책의 이해. 커뮤니케이션북스 (2007). 공영방송의 디지털전환 이슈와 정책적 대응. 방송연구, 여름호 (2008). 디지털전환법 추진과 방송산업 활성화 방안. 한국방송광고공사-한 국방송학회 주최 세미나 발제문 정재하 (2007). IPTV 도입의 영향분석 연구. 방송위원회 최선욱 (2006). 지상파TV 디지털 전환의 지연요인과 해결방향, 한국방송기술인연 합회 한국케이블TV방송협회 (2005). 케이블TV 10년사, 커뮤니케이션북스 (2006). 케이블TV 디지털 활성화를 위한 대 정부 건의서 홍기선 황근 (2005). 방송통신 융합에 대응한 정부정책 평가-규제기구간 정책 갈

226 226 등을 중심으로, 한국뉴미디어방송협회 정책자료집, vol. 5, 한국뉴미디어 방송협회 황근 (2008). 방송콘텐츠시장의 진입규제와 쟁점. <IPTV 콘텐츠사업 규제제도: 현 실과 대안>. 한국방송학회, KISDI 공동세미나 Helco, Hugh (1978) Issue Networks and the Executive Establishment. In Anthony King(ed). The American Political System. Washington: American Enterprise Institute. Jenkins (2004). The Cultural Logic of Media Convergence. International Journal of Cultural Studies, Vol. 7, No. 1, SAGE Publications. Kolb, D. (1983). The Mediators. Cambridge, MA: MIT Press. Starks, M. (2007). Switching to Digital Television : UK Public Policy and the Market. Bristol, UK: Itellect. Ury, W.L., J.M. Brett, and S.D. Goldberg. (1993) Getting Disputes Resolved:Designing Systems to Cut the Cost of Conflict. Cambridge:PON Books. Ypsilanti, D. & Sarrocco, C.(2007). Convergence and NGN: Background Report. WPCISP Meeting, Paris. Zegart, Amy. B. (2004). Blue Ribbons, Black Boxes: Toward a Better Understanding of Presidential Commissions. Presidential Studies Quarterly, 34(2). <신문기사> 경향신문 ( ). 대기업 지상파 진입 허용 논란 노컷뉴스 ( ). 대기업에 문턱 낮춘 방송법 시행령 반발 확산 뉴스와이어 ( ) 뉴스핌 ( ). KT, 2008년 수익성 개선 전망

227 참고문헌 227 디지털데일리 ( ). 통신방송융합서비스 사후규제 바람직 ( ) ( ). 일문일답 최시중방통위원장 디지털타임스 ( ) ( ). 공정위, 방통규제 개선, 압박 ( ). 지상파 재송신 유료화, 3자 해법 찾을까 ( ) ( ). 케이블진영, 무선진출, 속도조절 ( ). 디지털방송전환 연기 의회에 요청 매일경제 ( ). 양방향 인터넷TV 입법 지지부진 ( ). 통합융합, 발목 잡는 규제 ( ). 방통위는 IT통신산업 구경꾼 머니투데이 ( ) ( ). IPTV 업체간 분쟁, 방통위가 중재 문화일보 ( ). 지상파TV, HD 채널 유료화 논란 미디어오늘 ( ). 방송위-정통부 융합관련법 정면승부 ( ). IPTV와 VoIP의 교차허용을 기대하며 아시아경제 ( ) IPTV법안, 찬성 154표로 국회 통과 ( ). 통신업계, 광화문이냐, 과천이냐. 아이뉴스24 ( ). 통방융합법, 2월 임시국회 상정 불투명 ( ). 정통부-방송위, 통방융합 대립각 첨예 ( ) ( ), IPTV법, 규제완화 논리 반영해 통과 ( ). IPTV 셋톱박스 CAS 분리 정책 논란 연합뉴스 ( ). 통신의 방송 때리기 효과 있을까 ( , , )

228 228 이데일리 ( ). LG데이콤, IPTV 2010년 BEP 도달 전자신문 ( , , , , ) ( ). IPTV 서비스 연내 시행 불투명 ( ). 통신시장 게임의 룰 바꾼다 ( ). 통방융합 관할권 다툼 새 국면 ( ). 방송위, 새 방송정책 마련하고 의견수렴 들어간다는데 ( ). 통방융합 새 경쟁체제 도입 서둘러야 ( ). 방송치우친 정보미디어법 중립적 개념으로 법안 수정 ( ) IPTV 입법화 지연 失 없다 ( , , , ) 조선닷컴 ( ) 파이낸셜뉴스 ( ). 방통위에도 IPTV 협회 만든다 ( , , ) 한국경제신문 ( ). 방송위, 와이브로.HSDPA도 태클 ( ). 방 통 인터넷 한데 묶는 일본 ( , ) IT타임스 ( ) ZDNet코리아 ( )

229 한국사회의 방송 통신 패러다임 변화연구 시리즈 안내 한국사회의 방송 통신 패러다임 변화연구-총괄보고서 (황주성, KISDI) 방송통신융합의 철학과 비전 (황주성, KISDI) 방통융합시대 시민참여 변화와 정책적 함의 (이원태, KISDI) 방통융합에 따른 개인과 기업의 경제활동 변화 (손상영, KISDI) 방통융합 시대의 행복감 연구 (최항섭, KISDI) 방통융합 시대의 미디어 이용과 라이프스타일 변화 (이호영, KISDI) 방통융합의 갈등관리를 위한 정책결정 거버넌스 연구 (정국환, KISDI) 방통융합시장의 특성과 경쟁정책기조의 변화 (손상영, KISDI) 이용자 중심의 방통융합성과 분석방안 연구 (황주성, KISDI) 컨버전스 시대 지속가능한 미디어 환경을 위한 정책연구 (이호영, KISDI) 온라인 세대의 네트워킹과 집단지성화에 대한 미래 정책 연구 (최항섭, KISDI) 컨버전스 시대의 한국사회 메가트렌드 연구 (최항섭, KISDI) 뉴미디어에 대한 매체철학적 해석 (이승종, 연세대) 탈근대사회에서의 개인과 공동체 관계의 변화 (노명우, 아주대) 뉴미디어의 의사소통성과 쌍방향성 (노기영, 한림대) 커뮤니케이션 방식 진화에 따른 세대 간 인간관계의 변화 (구철모, 조선대) 사이버공간의 도움행동과 현실에서의 인간관계 (임영식, 중앙대) 미디어에 대한 신뢰와 사회여론의 변화 (김세은, 강원대) 공론장과 집단행동의 변화 (송현주, 한림대) 일상생활에서의 사회적자본과 미디어 이용 (정재기, 숭실대) 시민문화의 형성과 생활세계의 변화 (이재신, 중앙대) 복잡계와 네트워크 사회의 변화 (이명진, 고려대) 가상현실 내에서의 사회구조의 형성과 변화 (이연호, 연세대) 컨버전스로 인한 공적공간과 사적공간의 경계 변화 (남기범, 서울시립대) 글로벌 미디어 환경의 수용과 문화정체성 (김영찬, 한국외국어대) 미디어과잉과 사회의 불확실성의 증가 (구교태, 계명대) 다중미디어환경에서의 수용자의 특성과 미디어선택 (황하성, 동국대)

230 1. 본 연구보고서는 정보통신진흥기금으로 수행한 정보통신연구개발사업의 연구결과입니다. 2. 본 연구보고서의 내용을 발표할 때에는 반드시 방송통신위원회 정보통신 연구개발사업의 연구결과임을 밝혀야 합니다.

231 저 자 소 개 정 국 환 ㆍ미국 Univ. of Washington 경제학 박사 ㆍ현 정보통신정책연구원 미래융합전략연구실 연구위원 김 희 연 ㆍ이화여자대학교 사회학 석사 ㆍ현 정보통신정책연구원 미래융합전략연구실 연구원 정 인 숙 ㆍ한국외국어대학교 언론학 박사 ㆍ현 경원대학교 신문방송학과 부교수 양 동 복 ㆍ광운대학교 언론학 박사 ㆍ현 나사렛대학교 방송미디어학과 교수 박 진 ㆍ펜실베니아대학교 경제학 박사 ㆍ현 KDI국제정책대학원 교수 방통융합의 갈등관리를 위한 정책결정 거버넌스 연구 2008년 12월 일 인쇄 2008년 12월 일 발행 발행인 방 석 호 발행처 정 보 통 신 정 책 연 구 원 경기도 과천시 주암동 1-1 TEL: FAX: ~6 인 쇄 크리홍보(주) ISBN

232