No. 1 2009. 1. GYEONGGI RESEARCH INSTITUTE CEO REPORT 정치권지방행정체제개편안의경기도적용가능성검토 작성 : 안병도 / 기획조정실수석연구위원 (docahn@gri.kr, 031-250-3153) 목차 요약 Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 정치권의지방행정체제개편론 Ⅲ. 경기도 통합시 의성격과현실과제 Ⅳ. 도민여론조사를통한현실성검증 Ⅴ. 결론
CEO Report 는국가및지역의중장기적이슈와관련하여최고정책결정자의정책비전수립과의사결정에도움을주고자작성된자료입니다. 발행 2009년 1월 발행자 좌승희 주소 경기도수원시장안구파장동 179번지 전화 031-250-3114 http://www.gri.kr
CEO REPORT 요약 2008년 8월민주당워크숍에서의 지방행정체제개편특별법 제정과제설정을기점으로정치권안팎으로現지방행정체제개편의필요성이제기됨. 현재정치권에서제기된안에따라경기도지역에서체제개편현실성문제를짚어보고개편안의성격을규정할필요성이제기됨. 경기도에예상되는 10개통합시의조합은다음과같음. (1) 수원지역 ( 수원, 오산, 화성 ) (2) 안양지역 ( 안양, 과천, 의왕, 군포 ) (3) 성남지역 ( 성남, 하남, 광주 ) (4) 의정부지역 ( 의정부, 동두천, 양주, 포천, 연천 ) (5) 고양지역 ( 고양, 파주, 김포, 강화 ) (6) 부천지역 ( 부천, 광명 ) (7) 안산지역 ( 안산, 시흥 ) (8) 용인지역 ( 용인, 평택, 안성 ) (9) 구리지역 ( 남양주, 구리 ) (10) 이천지역 ( 이천, 여주, 양평, 가평 ) i
이에따라경기도 10개가상통합시지역주민들을대상으로, 통합논의시보편적필연성을지니는 4개사항 ( 통합시명칭에대한태도, 통합시청사에대한태도, 기존시장군수임명제에대한태도, 선거구제에대한태도 ) 과행정체제개편방안에대한태도를조사한결과다음의사항이도출됨. 가상통합시별통합가능성 (1) 수원지역 ( 수원, 오산, 화성 ) 수원주민은통합시명, 통합시청사유치등에서모두양보할수없는 사실상흡수통합 을요망하고있는것으로나타났으나, 오산, 화성주민들은통합시명에서는양보할수있으나통합시청사는양보할수없다는입장을보여통합대상주민간의감정적갈등이예상됨. (2) 안양지역 ( 안양, 과천, 의왕, 군포 ) 현재안양과천군포의왕 4개시를대상으로하는안양지역주민투표의가장큰걸림돌은통합에대한과천시민들의강력한저항인것으로조사됨. (3) 성남지역 ( 성남, 하남, 광주 ) 지방행정체제에대한입장에서인구가가장많은성남시는현상태유지욕구가 41.0%, 통합시찬성 30.0%, 도광역화찬성 18.1% 로현상유지욕구가가장강하여통합에필요한주민동의가어려울것으로예측됨. (4) 의정부지역 ( 의정부, 동두천, 양주, 포천, 연천 ) 조사대상지역중개편안에따른 통합시 구성에가장반발이적은지역 ii
CEO REPORT 으로 5개시 군모두통합도시명을양보할수있는것으로조사됨. (5) 고양지역 ( 고양, 파주, 김포, 강화 ) 현재인천시관할인강화군을제외한고양, 파주, 김포 3개시는통합에대해원론적으로는타지역에비해동의수준이높으며, 통합시명에있어서도관대한태도를보이는것으로조사되었으나시청사유치문제는 3개시가비슷한정도로양보없이대립하여통합의큰걸림돌로작용할것임. (6) 부천지역 ( 부천, 광명 ) 부천광명양지역은서로통합도시명도양보할수없고시청사유치도양보할수없는시세및자존심이비슷한지역으로나타나사실상통합을기대하기어려울것으로예측됨. (7) 안산지역 ( 안산, 시흥 ) 안산시민보다는시흥시민의통합욕구가다소더큰것으로나타났으나, 양지역주민들이갈등을빚어왔던신안산선노선문제등이통합조건으로제시되면격렬한갈등이발생할것으로예상됨. (8) 용인지역 ( 용인, 평택, 안성 ) 용인, 평택, 안성 3개시가속해있는용인지역은전체적으로용인시의흡수통합적의지가엿보이는가운데 3개시가통합시청사유치에서한치의양보도없는양상을보이고있음. (9) 구리지역 ( 남양주, 구리 ) 양지역모두도시명에서는양보의의사가있으나, 시청사유치문제는팽팽하게대립하여다른지역과마찬가지로통합의실리가구체화되지않을경우통합자체가어려울수있을것으로판단됨. iii
(10) 이천지역 ( 이천, 여주, 양평, 가평 ) 지역이넓은만큼시청사유치에대한욕구가타지역보다강력하며, 도시명에대한욕구도 4개지역모두타지역에비해강한수준으로나타나합의점을찾기어려울것으로판단됨. 이상과같이정치권에서제기한가상 통합도시안 을경기도에적용하여 10,000명의경기도민에게행정통합과관련된기본조건인 4개설문을제기한결과, 주민투표를통해통합도시안이통과될가능성이있는지역은가상 10개지역중 1개지역에불과함. 금번조사에서는통합의가장중요한조건이되는각지역간기존갈등문제에대한합의나지방재원부담및분배에관한합의가제외되었음에도불구하고통합시성립조건인과반수찬성을보인시 군이단하나도없었음. 이에따라현재의조건하에서경기도지역에행정체제개편관련주민투표를시행한다면해당지역주민과반수참여의과반수찬성을조건으로하는 통합시 의탄생을기대하기는어려울것으로판단됨. iv
CEO REPORT Ⅰ 문제제기 2008 년 8 월민주당워크숍에서의 지방행정체제개편특별 법 제정과제설정을기점으로정치권안팎으로現지방행정체 제개편의필요성이제기됨. 정치권은지방행정체제개편의논리적근거로 1) 조선시대부터이어오는지방자치단계를 3단계에서 2단계로축소함으로써 2) 행정효율성을기하고국가경쟁력을강화하자는명분을제기하고있음. 그러나과거에도비슷한유형의지방행정체제개편안이선거제도등각정당의정치적이해관계득실에근거한정략적발상으로제기된바있으며, 구체적논의과정에서행정체제개편의현실적장애와천문학적비용, 그리고여론의반대등으로무산된바있음. 이에따라현재제기된개편안에따라경기도지역에서체제 개편현실성문제를짚어보고개편안의성격을규정할필요 성이제기됨. 1
Ⅱ 정치권의지방행정체제개편론 지방행정체제개편에관한정치권의구체적법안은 1) 2006년한나라당지방행정체제특별위원회 ( 위원장허태열 ) 의안 2) 민주당안 ( 제1정조위원장우윤근발의 ) 과최근논의이후 3) 한나라당권경석의원이발의한 권경석안 의 3가지가있음. 정치권주장은다양하지만위 3개안의공통점은 도폐지, 시군통합 으로요약할수있으며이를실현시키는구체적방안으로최근발의된권경석안은해당지역의주민투표에의한개별개정을내용으로하고있음. 권경석안의경우현행도지역내부해당통합시의 2/3이상자율적통합이이루어질경우, 현재의도는자동폐지되는것을내용으로하고있음. 민주당의우윤근의원은 필요하다면국민투표도추진 할수있다며일괄개정을주장하기도하였으나현행도의반대와정치권의의견불일치로국민투표에의한일괄개정추진은현실성이낮음. 이와는반대로자유선진당은기존의광역시 도를통폐합하여 도의범주를광역화하는광역도연방안을강력지지하고있음. 2
CEO REPORT 광역도연방은 광역분권화 와 연방제국가수립 이라는측면에서일본 의 도주제 와유사한성격을가지며학계에서는최근 한반도선진화재 단 이그필요성을주장하고있음. < 그림 1> 최근제시된행정구역개편안 3 가지 자료 : weekly.chosun.com /2008.11.24. 현재민주당안이나권경석안에서의구체적실현방안인주민투표에의한통합시개편의모델은 1998년 3여 ( 三麗, 여수시 여천시 여천군 ) 통합에성공한여수시와제주특별자치도설치에관한제주도민주민투표등임. 그러나부안방폐장관련주민투표에서보여지듯이해당지역주민들의이해관계와의견이엇갈린상황에서의주민투표는불필요한주민갈등과대립을심화시켜엄청난사회적비용을치르게될것임. 3
Ⅲ 경기도 통합시 의성격과현실과제 정치권에서구상한경기도의 통합시 를대상으로통합을위해가장기본적이고공통적인과제들에대한주민태도를조사하여향후통합시논의가구체화되었을경우, 예상되는문제점과주민투표를통한통합자체의가능성을점검함. 정치권의지방행정체제개편안에서구상하고있는경기도 통합시 안은현재의 31개시군에인천시강화군을더하여 10개광역시로통합하는안이며각광역시의통합조합은역사적동질성, 지리적, 사회적, 경제적동질성등을고려하여통합반발이최소화되는범위에서구상된것으로알려짐. 경기도에예상되는 10 개통합시의조합은다음과같음. 수원지역 ( 수원, 오산, 화성 ) 안양지역 ( 안양, 과천, 의왕, 군포 ) 성남지역 ( 성남, 하남, 광주 ) 의정부지역 ( 의정부, 동두천, 양주, 포천, 연천 ) 고양지역 ( 고양, 파주, 김포, 강화 ) 부천지역 ( 부천, 광명 ) 안산지역 ( 안산, 시흥 ) 4
CEO REPORT 용인지역 ( 용인, 평택, 안성 ) 구리지역 ( 남양주, 구리 ) 이천지역 ( 이천, 여주, 양평, 가평 ) 한편상기지역의통합논의시사전에필수적으로합의되어야할문제점은 1) 도시명에대한합의 2) 도시청사위치에대한합의 3) 현행시장임명제에대한합의이며추후제기될수있는부수적문제점은지역의정치적대표성, 즉국회의원선출제도에대한합의임. 물론주민투표의보다결정적요인인 1) 통합대상지역간갈등문제에대한합의나 2) 지방재원의부담및분배비율에대한합의등현실적문제점도존재하나이는지역간개별성과특수성을지니는문제임. 이에따라경기도 10 개가상통합시지역주민들을대상으로, 통합논의시보편적필연성을지니는 4 개사항에대한여론조 사를실시한결과다음의결과를얻음. 5
Ⅳ 도민여론조사를통한현실성검증 광역시명칭에대한태도 < 그림 2> 광역시명칭에대한가상통합시지역주민태도 2-3개시군이통합되어통합시를구성하는상황을가정하여 xx시, oo시, --시가통합할경우, 통합시의명칭을선생님이사시는시로하지않고이웃시의명칭이나제3의명칭을쓰는사실에대해어떻게생각하십니까? 라는질문에대하여전체응답자의 45.4% 는용인할수있다는태도를보이고, 35.1% 는용인할수없다는태도를보여전체적으로는통합도시명에관해서는너그럽고수용적인자세를보이고있는것으로나타남. 6
CEO REPORT 통합도시명칭에대해비수용의견이더많은가상통합시지역은성남지역 ( 성남, 하남, 광주시 ) 과용인지역 ( 용인평택, 안성시 ), 부천지역 ( 부천광명시 ) 이었으며기타지역은모두수용의견이비수용의견을앞서고있음. 광역시명칭에대한 31개시군의개별적조사결과는다음과같음. < 표 1> 광역시명칭에대한 31 개시 군별주민태도 ( 단위 : 건, %) 구분 사례수 명칭변경용인 명칭변경용인불가 관심없음 전체 (10,000) 45.4 35.1 19.5 수원 (712) 40.2 42.3 17.6 오산 (90) 60.5 25.6 13.9 화성 (198) 56.1 25.2 18.7 안양 (569) 55.9 26.7 17.4 과천 (51) 24.0 63.5 12.5 군포 (247) 52.4 26.6 21.0 의왕 (133) 72.0 16.3 11.7 성남 (743) 27.6 53.5 18.9 하남 (99) 45.7 36.0 18.3 광주 (158) 57.5 25.4 17.1 의정부 (492) 53.6 29.5 17.0 동두천 (100) 59.2 22.2 18.6 양주 (185) 54.2 26.7 19.0 포천 (174) 53.7 25.7 20.5 연천 (49) 41.1 26.6 32.3 고양 (627) 39.2 40.2 20.5 파주 (183) 43.4 30.8 25.8 김포 (142) 41.9 31.5 26.5 부천 (722) 38.3 36.5 25.2 광명 (278) 36.3 41.4 22.3 안산 (639) 46.3 34.5 19.2 시흥 (361) 52.8 31.6 15.7 용인 (562) 32.6 44.2 23.2 평택 (305) 46.2 37.2 16.6 안성 (133) 45.5 40.1 14.4 남양주 (694) 61.3 21.3 17.4 구리 (306) 49.7 37.3 13.0 이천 (439) 40.1 37.3 22.6 여주 (241) 45.5 35.9 18.6 양평 (193) 46.3 32.6 21.1 가평 (127) 39.3 36.1 24.6 7
광역시청사위치에대한태도 < 그림 3> 광역시청사위치에대한가상통합시지역주민태도 한편 2-3개시군이통합되어통합시를구성하는동일한상황을가정하여 xx시, oo시, --시가통합할경우, 통합시청사의위치를선생님이사시는시로하지않고이웃시에설치하거나제3의장소에설치하는사실에대해어떻게생각하십니까? 라는질문에대하여전체응답자의 22.3% 는용인할수있다는태도를보이고, 59.9% 는용인할수없다는태도를보여통합도시명과는달리강한청사유치욕구를보이고있는것으로나타남. 광역시청사위치에대해수용의견이더많은가상통합시지역은한군데도없었으며 31개시군별로도수용의견이비수용의견을앞서는지역은연천지역한군데에불과한것으로조사됨. 8
CEO REPORT < 표 2> 광역시청사위치에대한 31 개시 군별주민태도 ( 단위 : 건, %) 구분사례수타지역설립용인 타지역설립용인불가 관심없음 전체 (10,000) 22.3 59.9 17.8 수원 (712) 17.8 67.0 15.2 오산 (90) 26.4 51.7 21.9 화성 (198) 29.0 52.1 19.0 안양 (569) 25.0 57.2 17.8 과천 (51) 23.9 51.5 24.7 군포 (247) 34.3 43.3 22.4 의왕 (133) 35.8 42.9 21.3 성남 (743) 13.2 72.4 14.3 하남 (99) 24.3 57.7 18.1 광주 (158) 34.9 41.5 23.6 의정부 (492) 20.1 69.3 10.6 동두천 (100) 48.4 35.6 16.0 양주 (185) 27.1 49.0 23.8 포천 (174) 31.2 42.9 26.0 연천 (49) 39.2 32.5 28.4 고양 (627) 19.1 63.5 17.4 파주 (183) 26.9 57.2 15.9 김포 (142) 20.5 49.3 30.2 부천 (722) 18.6 61.0 20.4 광명 (278) 18.4 64.6 17.0 안산 (639) 16.5 65.7 17.8 시흥 (361) 22.6 57.5 19.9 용인 (562) 14.7 64.7 20.6 평택 (305) 26.6 61.4 12.0 안성 (133) 23.2 57.9 18.9 남양주 (694) 29.1 52.9 18.1 구리 (306) 21.8 62.7 15.5 이천 (439) 21.4 63.1 15.5 여주 (241) 22.5 61.6 15.9 양평 (193) 27.5 54.1 18.4 가평 (127) 29.3 53.2 17.4 9
현행시장 군수임명제전환에대한태도 < 그림 4> 기초단체장임명제전환에대한가상통합시주민태도 국회의원선거구제에대한태도 < 그림 5> 국회의원선거구제에대한가상통합시주민선호도 10
CEO REPORT 현행민선시장이임명제로전환될경우의태도나지방행정체제개편에따른향후국회의원선거제도개편에관한견해는특별한경향성을보이지않으며지방행정체제개편에대한태도와도특이한상관관계를지니지않는것으로나타남. 가상통합시별통합가능성 (1) 수원지역 ( 수원, 오산, 화성 ) 수원주민은통합시명, 통합시청사유치등에서모두양보할수없는 사실상흡수통합 을요망하고있는것으로나타났으나, 오산 화성주민들은통합시명에서는양보할수있으나통합시청사는양보할수없다는입장을보여통합대상주민간의감정적갈등이예상됨. 갈등해소를위해수원시가시청사유치를양보한다하더라도화성과오산간의시청유치경쟁은여전히해결되지않을것이며통합의걸림돌로작용할것으로예측됨. 3개시통합에대한입장에있어서도수원지역은시 군통합과현제도선호가 30% 대중반에서팽팽히맞서는가운데도를더크게통합하자는의견도 20% 로나타난반면, 오산과화성은시 군통합의견이 40% 대로통합의견이상대적으로강한것으로조사됨. (2) 안양지역 ( 안양, 과천, 의왕, 군포 ) 현재안양, 과천, 군포, 의왕 4개시를대상으로하는안양지역주민투표의가장큰걸림돌은통합에대한과천시민들의강력한저항인것으로조사됨. 11
과천시민들은통합자체에반대하며현행제도를유지하자는의견이 50% 를넘으며, 통합시명, 통합시청유치, 시장임명제전환, 국회의원선거구제등통합과관련된모든항목에서과반수이상의부정적의견을보여현재로서과천시는통합시개편에편입시킬수없는것으로조사됨. (3) 성남지역 ( 성남, 하남, 광주 ) 성남시민도수원시와마찬가지로통합을한다면성남시를중심으로한흡수통합을희망하고있으며그강도는수원시민보다더강한것으로조사됨. 반면하남시민은통합시명은양보할수있으나시청사는양보할수없다는입장을보이며, 흡수통합에반대하는입장임. 결과적으로지방행정체제에대한입장에서인구가가장많은성남시는현상태유지욕구가 41.0%, 통합시찬성 30.0%, 도광역화찬성 18.1% 로현상유지욕구가가장강하여통합에필요한주민동의가어려울것으로예측됨. (4) 의정부지역 ( 의정부, 동두천, 양주, 포천, 연천 ) 조사대상지역중개편안에따른 통합시 구성에가장반발이적은지역으로 5개시 군모두통합도시명을양보할수있는것으로조사됨. 통합시청유치에관해서는의정부를제외한 4개지역이양보의지가상대적으로높은것으로나타나, 제3의도시명칭으로의정부에통합시를두는통합방안이구상가능한것으로조사됨. 12
CEO REPORT (5) 고양지역 ( 고양, 파주, 김포, 강화 ) 현재인천시관할인강화군을제외한고양, 파주, 김포 3개시는통합에대해원론적으로는타지역에비해동의수준이높으며, 통합시명에있어서도관대한태도를보이는것으로조사되었으나, 시청사유치문제는 3개시가비슷한정도로양보없이대립하여통합의큰걸림돌로작용할것임. 특히김포지역의경우한강을사이에두고다른두지역과격리되어있어접경지역에신청사건립도원천적으로불가능한상태이므로통합의가장큰장애가될것으로예측됨. (6) 부천지역 ( 부천, 광명 ) 부천, 광명양지역은서로통합도시명도양보할수없고시청사유치도양보할수없는시세 ( 市勢 ) 및자존심이비슷한지역으로나타나사실상통합을기대하기어려울것으로예측됨. (7) 안산지역 ( 안산, 시흥 ) 안산, 시흥지역은시세가크게차이나지않는지역으로통합시명, 시청사문제에서통합반발이상대적으로적은지역임. 안산시민보다는시흥시민의통합욕구가다소더큰것으로나타났으나, 양지역주민들이갈등을빚어왔던신안산선노선문제등이통합조건으로제시되면격렬한갈등이발생할것으로예상됨. 행정체제개편에관한입장은양지역모두 30% 대후반으로그리높지않아현재로서통합안이주민투표통과가능성은높지않은지역임. 13
(8) 안산지역 ( 용인, 평택, 안성 ) 용인, 평택, 안성 3개시가속해있는용인지역은전체적으로용인시의흡수통합적의지가엿보이는가운데 3개시가통합시청사유치에서한치의양보도없는양상을보이고있음. 결과적으로용인시와안성시가행정체제개편방향에서 현상유지 희망비율이가장높은것으로나타나주민투표를가정했을시합의통과가능성이낮은것으로조사됨. (9) 구리지역 ( 남양주, 구리 ) 한때시경계간분쟁이일었던남양주시와구리시는타지역에비해통합욕구가다소높은수준을보이고, 구리시보다는남양주시의통합욕구가다소강한것으로조사됨. 양지역모두도시명에서는양보의의사가있으나, 시청사유치문제는팽팽하게대립하여다른지역과마찬가지로통합의실리가구체화되지않을경우통합자체가어려울수있을것으로판단됨. (10) 이천지역 ( 이천, 여주, 양평, 가평 ) 경기도통합대상지역중가장넓은지역을포함하는이천지역은현제도선호와시군통합의욕구차이가크지않은가운데양평지역의경우, 도확산에대한욕구가 30% 대로크게나타나이채를보임. 그러나지역이넓은만큼시청사유치에대한욕구가타지역보다강력하며, 도시명에대한욕구도 4개지역모두타지역에비해강한수준으로나타나합의점을찾기어려울것으로판단됨. 14
CEO REPORT ⅴ 결론 최근정치권에서논의되는지방행정체제개편안은 1) 조선시대부터이어오는지방자치단계를 3단계에서 2단계로축소함으로써 2) 행정효율성을기하고국가경쟁력을강화하자는명분을지니고있으나, 실제로 1) 향후선거제도등각정당의정치적이해관계득실에근거한정략적발상이며 2) 행정체제개편과정의현실적장애와천문학적비용을무시한탁상공론의성격을지님. 정치권에서제기한가상 통합도시안 을경기도에적용하여 10,000명의경기도민에게행정통합과관련된기본조건인 4개설문을제기한결과, 주민투표를통해통합도시안이통과될가능성이있는지역은가상 10개지역중 1개지역에불과함. 금번조사에서는통합의가장중요한조건이되는각지역간기존갈등문제에대한합의나지방재원부담및분배에관한합의가제외되었음에도불구하고통합시성립조건인과반수찬성을보인시 군이단하나도없었음. 15
이에따라현재의조건하에서경기도지역에행정체제개편관련주민투표를시행한다면해당지역주민과반수참여의과반수찬성을조건으로하는 통합시 의탄생을기대하기는어려울것으로판단됨. 16