1) 재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 * 이상훈 ** ㆍ윤성권 *** < 국문초록 > 파리기후변화협약당사국총회 (COP21) 를앞두고각국이 INDC를유엔기후변화협약사무국에제출하면서세계적으로기후변화완화를위한논의가활발해지고있다. 국제에너지기구 (IEA) 는지구평균기온상승을 2 이내로억제하기위한에너지부문의탈탄소화경로를제시해왔는데특히발전부문은온실가스감축의잠재력이큰것으로평가되고있다. 또한발전부문탈탄소화에서는재생에너지설비의보급이가장효과적인수단으로평가되고있다. 재생에너지프로젝트는크게기술, 금융, 법 제도, 수용성이라는네가지도전에직면한다. 기술의신뢰성이향상되었고 RPS나 FIT 등보급제도가도입되면서재생에너지사업의경제성도크게개선되었다. 재생에너지에대한사회전반적이해와지지는강화되고있지만재생에너지시설입지에대한주민수용성은여전히쉽지않은과제이다. 재생에너지발전설비, 특히풍력발전을둘러싼갈등과충돌이빈번하게발생하고있다. 유럽연합은재생에너지설비에대한주민수용성제고가재생에너지목표달성을위한관건이라고보고있다. 재생에너지보급이늘어날수록경제적이며환경영향이적은입지는희소해지고재생에너지설비를둘러싼이해관계자갈등과대립은증가하는경향이있다. 재생에너지주민수용성을제고하는방안의하나로분배적정의가강조되고, 그분배적정의를개념화한것이바로이익공유체계이다. 그중가장효과적이고직접적인방식은주민들이인근에들어서는재생에너지발전설비의소유와운영에참여하는주민발전소이다. 본연구에서는분배적정의관점에서풍력발전설비에대한주민수용성을제고하는방안을문헌조사및사례연구, 관계자인터뷰를통해도출하였다. 결과적으로국내여건에서주민참여형풍력사업을촉진하는방안을세가지로정리할수있다. 첫째공공기관이풍력발전소조성을주도하고주민들은출자참여의기회를확보하는방안이다. 둘째, 지역의조합이주도하여풍력발전사업을추진하고지역민으로구성된조합원에게이익을배분하는방식이다. 셋째, 크라우드펀딩을통해주민들이민간의풍력사업에출자하는방식이다. 주민참여형풍력사업모델이현실화된다면재생에너지발전설비특히풍력발전설비에대한지역주민의태도에영향을줄것이고전반적으로재생에너지보급에대한사회적수용성을개선하는데기여할것이다. 주제어 : 기후변화, 재생에너지, 이익공유체계, 주민풍력발전, 주민수용성 DOI: 10.18215/envlp.15..201509.15.133 * 이논문은 2014 년에너지정보화및정책지원사업으로수행한연구과제, 신 재생에너지보급에따른소비자수용성확보방안연구 의일부로수행된연구입니다. ** 녹색에너지전략연구소, 소장. *** 녹색에너지전략연구소, 연구원.
134 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30). 서론. 재생에너지확대와주민수용성. 우리나라재생에너지발전설비입지와주민수용성. 이익공유를통한주민수용성개선사례분석. 결론 Ⅰ. 서론 파리기후변화협약당사국총회 (COP21) 을앞두고세계각국이 2015년 9월까지 Post-2020 국가온실가스감축목표를담은국가별기여방안 (INDC 1) ) 을제출하면서온실가스감축을위한기술옵션과정책및조치에대한논의가활발해지고있다. 지구평균기온상승을 2 이내로억제하려는국제사회의온실가스감축목표를달성하려면온실가스배출량비중이가장큰에너지부문부터탈탄소화전략이수립되고실행되어야한다 2). IEA( 국제에너지기구 ) 는 2 목표를달성하는에너지시나리오에서발전부문 ( 전력생산 ) 이감축잠재력이가장크고, 또재생에너지가다른저탄소기술에비해온실가스감축기여도가클것으로평가하였다. 국제사회에서온실가스감축을선도해온유럽연합 (EU) 은 2020년까지 1990년대비온실가스배출량을 20% 감축하는목표를추진하는중이다. 유럽연합은온실가스감축목표를달성하기위해에너지효율을향상하는한편 2020년까지에너지공급에서재생에너지의비중을 20% 로높이는정책을이행중이다. 유럽연합은에너지효율향상과는달리재생에너지목표는순조롭게달성할것으로전망하고있으며이를통해온실가스감축목표달성도가능할것으로확신하고있다. 한국은 2015년 6 월 30일, 2030년국가온실가스감축목표를온실가스배출전망치 (BAU) 대비 37.0% 감축안을확정 3) 하였다. 정부는산업부문의부담은최소화하면서상대적으로수송, 건물부문과함께발전부문에서온실가스를더감축하기위한세부계획을수립할것으로예상된다. 앞으로발전부문의감축옵션으로상대적으로사회적지지가높고기술의신뢰도가확보된재생에너지의역할이더욱중요해질것이다. 1) Intended Nationally Determined Contribution. 2) IEA, Energy Technology Perspective 2014, 2014, p.30. 3) 저탄소녹색성장기본법제40조에따라정부는온실가스배출중장기감축목표를설정해야한다.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 135 재생에너지는원자력발전소와석탄화력발전소에비해전과정평가 (LCA) 상에서환경에미치는영향이적고온실가스감축에효과적이다. 그래서대부분의국가에서재생에너지는원전이나석탄발전소에비해사회적지지도가높게나타나지만구체적인발전설비입지과정에서크고작은갈등과마찰도증가하고있다. 유럽연합은장기온실가스감축목표를달성하기위해재생에너지설비를더많이보급하는과정에서주민수용성이중요한제약요인이될수있다고보고있다. 그래서주민수용성제고를위한이익공유체계 (Benefit-Sharing Mechanisms) 개념을정립하고재생에너지프로젝트에널리적용하기위한연구를지원하였다. 국내에서도재생에너지발전설비의입지와관련하여환경당국의인허가와별개로사업자와주민간에갈등이발생하는사례가적지않게발생하고있다. 주로풍력발전과관련한입지갈등이다수이지만드물게태양광발전소입지와관련한갈등도발생한다. 이런상황을반영하여국내에서도주민참여형재생에너지발전사업에대한담론 4) 이제기되고주민수용성관련연구가꾸준히진행되고있다. 나아가주민참여형재생에너지발전사업을장려하기위한인센티브도입도산발적으로추진되고있다. 이연구에서는재생에너지설비에대한주민수용성과관련하여제기되는절차적정의, 신뢰, 분배적정의중에서경제적인센티브와연결되는분배적정의의측면에주목해서재생에너지설비, 특히풍력에대한주민수용성을향상하기위한방안을모색하고자한다. 문헌조사를통해국내외담론과선행연구를분석하여연구의방향을수립한다. 그리고문헌조사와관계자인터뷰를통해재생에너지발전사업의이익을공유하는다양한국내외사례를분석하고이를토대로국내실정에맞는주민참여형풍력사업방향을제시하고자한다. Ⅱ. 재생에너지확대와주민수용성 1. 기후변화대응과재생에너지발전확대 IPCC 5 차보고서 5) 에따르면온실가스감축에대한국제사회의다양한논의와노 4) 전기신문 2013 년 4 월 29 일 (2013 년 4 월 24 일, 주민참여형재생에너지확대와지역발전, 국회신 재생에너지정책연구포럼, 한국신 재생에너지학회 ) 5) IPCC, AR5 WGIII SPM, 2014.
136 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 력에도불구하고역설적으로 1970년에서 2000년기간에비해 2000년이후온실가스배출량더빠르게증가하고있다. IPCC 5차보고서를통해 2 목표를충족하기위해국제사회에허용된온실가스배출량이매우제한적이라는점이확인된가운데파리당사국총회에서는선진국과개도국이함께참여하는 Post-2020 온실가스감축체제를구축하기위한기후협상이진행될예정이다. IPCC는온실가스감축을위해서에너지효율향상과저탄소공급기술의보급, 그리고탄소흡수원확대와인식및행동변화가필요함을역설하였다. 에너지연소는온실가스배출량에서가장큰비중을차지하고있는데 IEA는지구기온 6 상승추세를 2 이내로전환하려면에너지이용각부문에서감축잠재력을현실화해야한다고제안하고있다. 에너지각부문별감축잠재력을보면발전부문이 41% 로산업 (19%), 교통 (19%), 건물 (13%), 기타 (8%) 에비해높은것으로평가된다. 또한기술별로기여도를분석하면재생에너지확대가 34% 로 CCS(14%) 나원자력 (7%) 에비해저탄소공급기술중에서기여도가가장높게평가된다. [ 그림 1] 부문별기술별온실가스감축잠재력및기여도 자료 : IEA(b), 2014 특히 2 목표를달성하려면발전부문온실가스배출량을 2050년까지 2011년에비해 50% 이상감축해야한다. 발전부문탈탄소화시나리오에따르면 2011년기준세계전력생산의 20% 에머물고있는재생에너지발전비중을 2050년 65% 이상으로크게높여야한다. 이런시나리오를현실화하려면연평균태양광 92GW, 육상풍력 80GW, 해상풍력 16GW, 태양열발전 18GW 등재생에너지발전설비를지속적으로큰폭으로보급해야한다.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 137 [ 그림 2] IEA 발전부문탈탄소화시나리오 자료 : IEA(b), 2014 재생에너지위주의발전부문탈탄소화경로는구상에만머물고있는것이아니라유럽연합에서는에너지정책에반영되어현실화되고있다. IEA의유럽연합에너지정책에대한보고서에따르면 2012년기준전력생산에서재생에너지의비중이 24% 인데이비중은 2030년에는 44% 로증가하고 2050년에는 50% 를훌쩍뛰어넘을전망이다 6). 재생에너지전력중수력의비중은정체한가운데풍력과태양광, 바이오매스발전의비중은증가할전망이다. [ 그림 3] 유럽연합의전력공급전망 자료 : IEA(a), 2014 6) IEA(a), Energy Policies of IEA Countries EU, 2014, p.300.
138 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 2. 재생에너지설비확대와주민수용성 전세계적으로재생에너지보급목표를설정하고재생에너지보급을위한기준가격구매제 (FIT) 7) 나재생에너지의무할당제 (RPS) 8) 를시행하는국가들이증가하고있다. 각국정부가에너지안보강화와기후변화대응을위해재생에너지보급목표를설정하고재생에너지보급을위한수단을도입할수있는것은전반적으로재생에너지확대에대해대중적지지가높아졌기때문이다. REN21에따르면 FIT 를도입한국가와주정부는 108개에이르고 RPS를도입한국가와주정부도 99개에이른다. 9) 재생에너지보급이직면하는도전은크게기술, 금융, 법 제도, 수용성으로구분할수있다 10) 육상풍력을선두로태양광발전등재생에너지기술의신뢰성이높아지고재생에너지목표설정과보급제도의도입으로경제적타당성도향상되어기술, 금융, 법 제도등과관련한여건은날로개선되고있다. 그런데일반적으로재생에너지보급에대한사회적지지, 정치적수용성은개선되는반면에지역수준의사회적저항, 즉지역주민들의반대는줄지않는모순된상황이세계곳곳에서관찰되고있다. 환경질과쾌적성의손실을비롯하여다양한주장이지역수준에서재생에너지발전설비의입지를반대하는이유로등장하고있다. 사회적수용성, 특히지역수준의반대를유발하는요인을환경, 님비 (NIMBY), 기회주의 (Opportunism) 세가지로구분할수있다 11). 환경적반대는재생에너지프로젝트가지역환경과주민들에게피해를줄수있다는두려움에서기인한다. 지역동식물상을위협하는것, 본래의지역의훼손과오염 ( 예를들면강의댐을쌓기, 숲을가로지르는송전선로등 ), 소음과건강영향등은새로운개발을반대하는주요한환경적이유들이다. 여기서님비현상은주위환경에대한보전, ( 경제적 ) 손실에대한보상, 새로운개발이전의상황으로되돌아가려는욕구등으로유발된매우개인적유형의반대를일컫는다. 즉, 님비현상은환경같은더거창한목표보다는오히려개인적감정에의해동기부여된다. 예를들면님비현상은프로 7) Feed-in Tariffs. 국내에서발전차액지원제도로소개되었으나일본등다른나라에서는기준가격혹은고정가격구매제로불린다. 제도의일반적인특징상기준가격구매제가적절한용어이다. 8) Renewable Portfolio Standard. 9) REN21, Renewables 2015 Global Status Report, 2015, p.153. 10) Rebel Group, Benefit-sharing mechanism in Renewable energy, 2009. 11) Rebel Group, 위의자료, p.7.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 139 젝트가지역관광을위협하고, 부동산가치를떨어뜨리며농촌경관의변형을통해경관을훼손하거나전원이미지손상을유발한다고여기는두려움으로나타난다. 어떤프로젝트에대한기회주의적반대는대개최대한의추가적인편익 ( 프로젝트본래범위를벗어난 ) 이나개발을통해개인적이익을얻으려는의도와행위에서유발된다. 이런유형의반대는흔히환경사안이나님비이슈로표현되기때문에직접적으로파악하기가쉽지않다. 그러나반대에대한다른동기와달리기회주의적반대는프로젝트의무산을바라지는않는다. 주민수용성제고를위해서는재생에너지발전설비에대한긍정적인사회인식을마련하고, 반대로부정적인부분도있음을숙지시키는것에서부터시작해야한다 12). 특히농촌에거주하는주민이도심에거주하는주민보다정책에대한수용이더낮고 13), 재생에너지발전설비가주로비도심지역에설치되는것을비추어보면주민들이재생에너지에대한구체적인정보가충분하지못하기때문에수용성이더낮을가능성도존재한다. 주민들이재생에너지발전, 특히풍력발전에반대하는이유로환경적영향과민주적절차의부재도거론하지만사기업의이윤극대화와이윤독점에대해서도반발이크다. 14) 그래서녹색당이나환경단체는특정풍력발전사업을반대하면서주민이주도하고관리하는방식을대안으로제시하는경우가있다. 15) 한편, 주민들이재생에너지의중요성을이해하고, 재생에너지보급에대해서찬성하지만자기지역에는반대하는것을단순한님비현상으로간주해서는안된다는지적이있다. 사회적격차를구조적분석을통해보면일반적으로지지가높은재생에너지프로젝트가지역에서반대현상이발생하는구조를민주주의의결핍, 조건부지지, 개인적이해로설명할수있다 16). 이러한개인의모순된행동은재생에너지설치및운영과정에서주민들이적절히보상을받지못하거나사업자로부터무시당하고있다고느낄경우발생한다 17). 12) 이철용, 신 재생에너지에대한지불의사액추정및사회적수용성제고방안연구, 에 너지경제연구원, 2014, 77 면. 13) 민기, 지역주민의농촌성이정책수용성에미치는영향 : 한라산케이블카를설치사례를중심으로, 한국거버넌스학회보, 제 16 권제 3 호, 2009, 67 면. 14) 영양풍력반대주민대책위, 영양주민들은왜무분별한풍력단지사업을반대하는가?, 2015 15) 녹색당은영양풍력단지개발에반대하면서 공유재 인풍력자원을지자체나주민주도로이용해야한다고대안을제시하고늘푸른거제 21 은옥녀봉풍력단지계획을반대하면서지역사회가주도하는공공개발방식을대안으로거론한바있다. 16) Derec et al, The Social Gap in Wind Farm Siting Decisions:Explanations and Policy Responses, Environmental Politics, Vol.14, No,4, 2005, p.461.
140 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 재생에너지시설입지에대한주민수용성에영향을미치는요인으로절차적정 의, 분배적정의, 신뢰등세가지를꼽을수있다 18). (1) 절차적정의주민수용성제고를위해서는주민들이사업에대해균형잡힌태도를가질수있도록객관적인정보를제공하고, 절차의공정성을확보해야한다. 사람들은공정한절차와과정에서결정된결과에대해서는받아들이거나더욱신뢰하려는경향이있다 19). 주민들은현재진행되는풍력발전사업절차내의의견수렴은환경영향평가에대한것일뿐풍력발전사업의수용여부에대한의견수렴은아니라고여기는경우가있다 20). 사업시행시지역주민들의의견을수렴하는공정하고투명한절차를마련하고, 토론과협의, 다수의의견을존중하여최종적인의사결정이이루어져야한다. (2) 분배적정의주민수용성제고를위해서는분배적정의에따라이익의배분이적절하게이루어져야한다. 주민수용성향상을위해유럽에서는재생에너지발전사업의이익을주민들과공유하는방안에대해집중적인연구가진행되었다. 연구결과에따르면이익공유방식은마을기금, 지역소유, 보상, 현물편익, 지역고용 / 계약, 에너지요금인하, 간접적사회편익등으로유형화할수있다 21). 각각의이익공유방식은주민수용성에영향을미치는요인을완화하는데일정한영향을미친다. 환경문제와관련해서는보상이, 님비현상과관련해서는지역소유가가장효과적인이익공유방식임을알수있다. 그중에서환경당국의인허가와직결되는환경문제를논외로한다면주민반대의원인으로작용하는님비현상과기회주의를완화하는데가장효과적인방식은주민 ( 지역 ) 이발전소를소유하고이익을공유 ( 현물편익 ) 하는방식 (Community power) 이다. 22) 주민이발전소에지분 17) 이철용, 앞의책, 78 면. 18) Rolf et al, Social acceptance of renewable energy innovation:an introduction to the concept, Energy Policy, Vol.35, 2007, p.2685. 19) Lind et al, The Social Psychology of Procedural Justice, Plenum Press, New York, 1988. 20) 영양풍력반대주민대책위, 앞의자료. 21) Rebel Group, 앞의자료, p.10.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 141 을가질경우마을기금, 지역계약, 지역고용같은방식도동시에실현될수있다. < 표 1> 각각의이익공유체계방식이주민수용성에미치는영향 수단 환경문제 님비현상 기회주의 마을기금 + ++ + 지역소유 0 +++ ++ 보상 +++ + 0 현물편익 + ++ + 지역계약 0 ++ + 지역고용 0 ++ + 에너지가격인하 - + + 간접적편익 0 + - 자료 : Rebel Group, 2009 (3) 소통증진재생에너지입지와관련한갈등사례를살펴보면사업자가주민설명회나사업설명회참여안내기간을급박하게설정하거나, 심지어는반대측주민들은아예설명회에입장을못하게만드는경우가있었다 23). 이와같은사업자의태도와전략은서로간의불신과의심을높여갈등을심화시킬뿐, 사업의진행에역효과를낳았다. 주민들은사업자나인허가당국과의사소통과정에서존중받고있다고여기게된다. 사업자, 인허가당국과주민간의의사소통이부족하면상호간의신뢰가약화된다. 갈등이증폭되는경우주민들은사업자나지자체가제공한정보를의심하며편의적으로정보를취하면서이해당사자간의견해차는더욱벌어진다. 따라서사업자와지자체는정확한정보를주민들에게제공하고주민과의대화를지속하여신뢰를기반으로협의를진행해야한다. 3. 선행연구검토 22) 주민풍력이활성화된유럽에는관련한웹사이트가구축되어있다. www.communitypower. eu 23) 녹색연합, 지역주민과환경을고려한재생가능에너지입지가이드라인, 2010, 62 면.
142 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 국내에서재생에너지발전설비와주민수용성관련된연구사례는그리많지않다. 하지만최근에태양광시설이크게증가하고풍력단지조성도조금씩늘어나고있기때문에관련연구도조금씩증가하는추세이다. 기존연구의주된방법론은지역에거주하는주민들을대상으로심층면접, 설문조사, 시차적접근등을이용하거나특정계층을대상으로컨조인트분석기법등을실시하고있다. 배정환 (2007) 은풍력단지를중심으로신 재생에너지시설물이지역사회에미치는영향에대해서분석하였다. 특히컨조인트분석기법을통해풍력단지가갖고있는다양한속성과효과들을정량화하였다. 500부유효설문지를이용하여분석한결과에너지국산화효과가클수록, 지역경제활성화효과가클수록, 대기오염개선효과가클수록선택확률이증가했고, 경관에미치는영향이적을수록, 생태계에미치는영향이적을수록선택확률이높아졌다. 염미경 (2008) 은제주도마을을중심으로풍력발전단지건설이지역사회에미치는영향을분석하였다. 마을에거주하는 281세대중조사가가능한 120세대를대상으로설문조사를한결과풍력발전단지건설에적극적으로지원및협력하겠다는응답자가압도적으로많았고, 협력하고싶지않다고응답한사람들은지가하락, 소음문제, 농어업피해등을주된이유로지적하였다. 민기 (2009) 는재생에너지발전설비는아니지만지역주민의농촌성이정책수용성에미치는영향을분석하였다. 특히제주도에논란이되었던한라산케이블카설치에대하여제주도민을대상으로회귀분석을실시하였는데농촌에거주하는주민이도심에거주하는주민보다정책에대한수용이더낮게나온것으로조사되었다. 재생에너지발전설비가주로비도심지역에설치되는것을비추어보면지역주민의농촌성에대한연구결과도시사하는바가있다. 김형성외 (2014 a) 는서남해해상풍력단지예정지역의주민들을대상으로인식조사를실시하였다. 분석결과지역주민들은소득증대, 관광수입증대, 지역산업발전등경제적인측면에대한기대가높은것으로조사되었다. 김형성외 (2014 b) 는서남해해상풍력단지설치지역주민들이초기비교적긍정적이었던인식에서부정적인인식으로변화된이유를시차적접근방법을통해분석하였다. 이철용 (2014) 은소비자선호를분석하는조건부가치측정법 (CVM) 을통해신 재생에너지에대한국민들의지불의사액을추정하였고, 신 재생에너지선도국의수용성사례를분석하여한국의수용성제고방안을도출하였다. 김동주 (2015) 는바람은사회전체가이익을향유해야할 공동자원 이라서공동체의지속가능한삶을위해활용되어야한다고보면서공기업에의한독점적허가
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 143 및운영, 사기업에대한사용료징수를대안으로제시하고있다. 풍력자원에대한마르크스주의적정의를바탕으로풍력발전은사적자본이아니라공공적으로개발되어야한다는논지를펴면서결과적으로제주에너지공사의풍력사업독점을옹호하는함의를담고있다. 선행연구의살펴보면재생에너지발전설비의입지에대해서지역주민들은일반인에비해높은관심을보이며경제적혜택이나이익의배분이주민수용성에긍정적영향을미칠수있음을알수있다. 일부연구는주민수용성을고려한재생에너지사업모델을제시하기도하였지만주민수용성이가장크게쟁점이되는육상의풍력사업에적용할만한대안적모델은구체화되지못하고있다. Ⅲ. 우리나라재생에너지발전설비입지와주민수용성 1. 국내재생에너지발전설비확대와주민수용성 정부는제4차신 재생에너지기본계획 24) 을통해 2035년까지 1차에너지의 11% 를신 재생에너지로공급하고, 전체발전량중 13.4% 를신 재생에너지로공급하는계획을발표하였다 25). 2013년기준국내신 재생에너지보급량이 1차에너지대비 3.52% 이고, 발전량비중이 3.86% 에머물고있는것을생각하면상당한노력이요구된다 26). 2014년말기준으로국내에서태양광은 2.4GW, 풍력은 605MW가보급 27) 되었는데한국사회는이과정에서풍력발전을중심으로시설입지를둘러싼다양한갈등을목격해오고있다. 앞으로정부목표를달성하려면 2035년까지태양광은 17.5GW, 풍력은 12.8GW( 해상풍력 10.6GW 포함 ) 를보급해야하는데 28) 입지확보와주민수용성제고가보급목표달성에관건이될전망이다. 신 재생에너지협회에따르면신 재생에너지발전사업자들을대상으로사업장애요인을묻는설문에서제일많은응답자가민원 (67%) 을꼽았고, 그다음으로개발행위허가 (16%) 를선택했다 29). 발전설비건설은긍정적인측면과부정적인측면 24) 신에너지및재생에너지개발 이용 보급 촉진법제5조에근거. 25) 산업통상자원부, 제4차신 재생에너지기본계획, 2014, 5면. 26) 신 재생에너지센터, 2013년신 재생에너지보급통계, 2014, 4면. 27) 이상훈, 신 재생에너지발전소건설, 2015 전기연감, 대한전기협회. 28) 산업통상자원부, 앞의자료.
144 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 을동시에갖고있기때문에이해당사자간갈등이발생하게된다. 특히갈등요인 이많거나첨예화될수록집단행동으로확대되어지역사회의불안과불신을유발하 기때문에개발계획이지연되거나취소될수있다 30). 자료 : 한국신 재생에너지협회 [ 그림 4] 신 재생에너지발전사업장애요인 그래서재생에너지보급이늘어날수록주민수용성은더욱중요해진다. 4 차계 획에서도이런측면을고려하여민원발생우려가높은지역에주민참여형발전소 건설시인센티브를제공하는내용 31) 을포함하고있다. 2. 국내풍력발전사업을둘러싼갈등사례 신 재생에너지가본격적으로보급되기시작한것은 10여년에불과하지만시설입지를둘러싸고환경단체나주민반발로인한갈등사례는적지않게발생하였다 32). 특히풍력발전은소음을유발하고경관을변형하거나생태계에영향을주기때문에입지규제에도불구하고환경단체나주민들의반대가빈번하다. 적지않은풍력발전사업은환경단체나주민과의갈등이장기화되면서진행이중단되거나아예백지화되었다. 현시점에도풍력단지조성과관련한사업자와주민간의갈등이전개되는현장은서너곳에이른다. 29) 한국신 재생에너지협회, 신 재생에너지발전사업허가절차간소화연구, 2012. 30) 염미경, 풍력발전단지건설과지역수용성, 사회과학연구, 제47집 1호, 강원대학교사회과학연구원, 2008, 82면. 31) 주민지분 30% 이상사업에대해 REC 가중치우대등. 32) 이희선외, 재생에너지의환경성평가및환경친화적개발, 한국환경정책평가연구원, 2009, 228면.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 145 (1) 의령풍력단지조성사업의령풍력단지조성사업은경상남도의령군한우산일원 8만4121m2 부지에 750KW 풍력발전기총 25기를설치하여연간 4만1631MWh의전력생산을목표로하고있다. 의령한우산주변은편서풍이부는지리적특성을갖추었고, 9부능선까지임도가개설되어육상풍력최적지로거론되어왔다. 2012년발전사업허가를받고, 이어서환경영향평가를비롯한국도, 지방도등에대한도로심의등인허가를완료했다. 장기간에걸쳐인허가를완료한후 2015년 5월부터착공에들어갔지만주민들은산사태와소음, 저주파피해등을우려하며공사를반대하였다. 주민들의반대활동에지역의시민단체들도참여하고있다. 이갈등은주민들이법원에허가처분취소소송을제기하고, 사업자도주민들을업무방해로고소하는등법정다툼까지확대되었다. 4개월동안지속되었던갈등은 9월에조건부합의를도출하였고, 일부구간공사가재개되었다 33). 2014년 12월, 사업자와주민간에매출액의일정비율을지역지원사업에사용한다는합의가도출된바있으며사업자와주민간의입장차이를줄이기위한협의가계속진행중이다. < 표 2> 의령풍력단지조성과정 일자 주요내용 2009년 1월 사업타당성조사착수 2012년 6월 지식경제부로부터발전사업허가취득 2014년 3월 대통령주재제5차무역투자진흥회의에의령풍력포함 2014년 12월 경상남도도시계획위원회조건부승인 2015년 3월 의령군, 토석채취허가 2015년 5월 풍력발전허가처분취소소송제기 (2) 대기리풍력단지조성사업대기리풍력단지조성사업은강릉시왕산면대기리일원 7만8798m2 부지에 2MW 풍력발전기총 13기를설치하여연간 5만6765MWh의전력생산을목표로하고있다. 대기리풍력예정지역은강릉시대기리와평창군수하리경계선에위치하고있다. 2007년발전사업허가를받은뒤 2009년평창군주민들이주민설명회 33) 유니슨, 풍력산업협회내부자료.
146 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 와환경영향평가, 보상에대한합의에배제된사실에불만을표출하여허가처분취소소송을제기했다. 이후대기리풍력단지조성사업은무려 6년넘게표류했다. 주민들이제기한취소소송은 2012년 7월항소심기각판결을거쳐 2014년 2월대법원에서패소판결을받았다. 이후 2015년 7월강원도로부터개발인허가승인을받고공사에착수하였다. 하지만수하리지역을통과하는송전선로설치공사를주민들이반대할계획에있어서갈등의불씨는여전히남아있다 34). < 표 3> 대기리풍력단지조성과정 일자 주요내용 2004년 8월 사업타당성조사착수 2006년 2월 주민동의확보 2007년 12월 지식경제부로부터발전사업허가취득 2009년 1월 평창군수하리주민, 풍력발전허가처분취소소송제기 2012년 7월 풍력발전허가처분취소소송항소심기각 2014년 2월 대법원풍력발전허가처분취소소송패소판결 2015년 7월 강원도로부터풍력발전개발승인 (3) 서남해해상풍력 [ 그림 5] 서남해해상풍력단지조감도 34) 다비하나투자신탁, 풍력산업협회내부자료.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 147 환경정책평가연구원이나환경단체는국내육상풍력을둘러싼갈등에대한해상풍력을대안으로제시하곤하였다 35). 하지만국내여러곳에서추진중인해상풍력도환경영향에대한우려와어민반대로진행에어려움을겪고있다. 서남해해상풍력사업은총 2.5GW 해상풍력단지를건설하는대규모사업인데 1 단계실증사업으로 2018년까지 3MW급 20기등총 80MW를부안과고창앞바다에설치하려는중이다. 2018년까지실증단지 (Test Bed) 를구축하고 2020년까지 400MW 시범단지를구축하여국산해상풍력발전기의운전이력 (Track record) 을확보할예정이다. 이후대규모단지개발로확산할예정이다. 서남해해상풍력조성사업은실증단지구축부터부안군어민들의반대로난항을겪고있고, 현재산업통상자원부에전원개발사업실시계획승인을요청한상태이다 36). 부안어민들은초기에해상풍력사업에대해호감을가졌으나정부와한국해상풍력이대규모해상풍력단지조성을통한전력생산과풍력산업육성만일방적으로강조하고어업영향이나지역발전에대해무관심한태도를보이자반감이커졌다고한다. 37) 한국해상풍력은어민들의지지를얻기위해어업공존형해상풍력단지개발방안을개발하고주민들에게제시하고있는중이다. < 표 4> 서남해해상풍력조성과정 일자 주요내용 2010년 11월 서남해해상풍력추진로드맵발표 ( 정부 ) 2011년 11월 서남해해상풍력개발협약체결 2013년 2월 서남해해상풍력제6차전력수급기본계획반영 2015년 5월 부안군공유수면점 사용인허가불허 2015년 6월 주민의견수렴 ( 고창군, 부안군 ) 2015년 8월 전원개발사업실시계획승인요청 Ⅳ. 이익공유를통한주민수용성개선사례분석 1. 주민수용성향상을위한해외사례 35) 김지영, 환경을고려한지속가능한풍력산업발전방안, 국회신 재생에너지정책토론 회, 2014, 29 면. 36) 산업통상자원부, 한국해상풍력홈페이지. 37) 토론회에서나온부안군어민들의발언내용. 전북환경연합 녹색에너지전략연구소, 새만금선진전하구역관리도입과풍력발전확대정책토론회, 2015.
148 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) (1) 덴마크주민풍력발전소해외에서는재생에너지발전사업에다양한방식으로주민들이참여하고있다. 주민참여형풍력사업은지역주민, 투자자, 기업, 학교, 기관, 또는지역사회가온실가스를감축하면서경제적이익도취하기풍력에너지를활용, 지역주민또는이해관계자들이사업의전부또는대부분을소유하거나주민기반조직이사업상의경영권또는결정권을소유하고사회적, 경제적편익의대부분이지역사회로환원되는사업방식이다 38). 덴마크는 1970년대부터상업용풍력발전을보급하였고, 오늘날세계풍력산업에서주요부품공급업체와 Vestas, Siemens 등세계선도터빈제조기업이덴마크에서제품을생산하고있다. 덴마크정부는국가에너지및환경정책을충족하기위해풍력발전사업에추진에파격적인지원과인센티브를제공함으로써주민참여를적극적으로유도하였다. 또한풍력발전에대한세금을면제하고유리한조건에풍력발전기를구입하고전기를판매할수있도록지원하였다. 덴마크는전통적인방식에따라협동조합이풍력단지조성에주도적인역할을하였다. 2000년까지풍력터빈의 84% 를 17.5만가구가참여하는다양한협동조합이소유하였다. 2000년대풍력발전지원정책이변경되면서주민풍력발전소확대는주춤하였지만 2020년까지전력소비의 50% 를풍력으로공급하려는목표가추진되면서주민풍력발전확대를통해수용성을제고하려는노력이덴마크에서재개되고있다 39). [ 그림 6] 덴마크풍력발전기소유추세 자료 : IEA, 2011 38) 한국풍력산업협회, 지역주민주도풍력사업의국가별사례검토, 2013, 17 면. 39) Danish Wind Turbine Owners' Association, A local and democratic ownership to wind turbine, 2009.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 149 (2) 독일주민풍력발전소독일은 1900년대초반부터지역의주민협동조합이전력회사를만들고운영하기시작했다. 이러한역사는에너지협동조합으로발전하여재생에너지발전사업을소유및운영하는비중도높아졌다. [ 그림 7] 독일재생에너지협동조합누적수 자료 : Wieg(2015) 재생에너지보급에서가장중요한요소중하나가주민수용성인데, 풍력발전등재생에너지설비의주민들의수용성을높일수있는가장좋은방법은새로운재생에너지시설에서발생하는이익이해당지역에환원될수있도록설계하는것이다. 주민들이발전사업소유권일부를가질수있게하는경우주민들스스로가재생에너지에대해더알아보려고하며, 반대도줄어드는경향을보인다. 주민발전소는약 33.5GW에이르고, 소유권을세분하면개인소유가 18,362MW(25.2%), 시민에너지회사소유가 6,687MW(9.2%), 시민지분 ( 전국적, 소수지분 ) 이 8,483MW (11.6%) 이다.
150 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 자료 : Trend Research, 2013 [ 그림 8] 독일재생에너지설치용량비중 (2012 년기준 ) 2012년기준독일에는육상풍력설비가 30,854MW 설치되었다. 풍력의소유구조를보면기관및전략적투자자소유설비가 12,160MW(39.4%), 에너지공급업자소유설비가 3,147MW(10.2%), 광의의시민발전소가 15,547MW(50.4%) 이다. 주민발전소를다시세분하면개인소유가 1,295MW(4.2%), 시민에너지회사소유가 6,301MW(20.4%), 시민지분 ( 전국적, 소수지분 ) 이 7,951MW(25.9%) 이다 40). 자료 : Trend Research, 2013 [ 그림 9] 독일육상풍력소유구조 (2012 년기준 ) 40) Trend research, Definition und Marktanalyse von Bürgerenergie in Deutschland, 2013, p.45.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 151 (3) 일본그린펀드일본에서다양한시민참여형재생에너지사업들이생겨났는데홋카이도그린펀드도그중하나이다. 시민들이참여하여친환경미래를만들자는목표아래홋카이도그린펀드를결성되었고펀드에가입한회원들이매달납부하는전기요금에 5% 의기금을부과하여시민발전소를건설및운영하는기금을마련하였다. 모여진그린펀드기금은심사를거쳐기금이조성된지역의신 재생에너지발전설비건설을지원하는데사용되는것을원칙으로한다. 특히학교, 유치원등교육시설에환경교육과신 재생에너지수용성제고를위한기금으로도활용되고있다. [ 그림 10] 일본그린펀드운영메커니즘 자료 : 한국전력공사, 2012 그린펀드는기금마련을효과적으로하기위해시민풍력발전을장려했다. 운영 과정에서시민풍력발전의누적적인효과 41) 들이나타남에따라신재생에너지전 반에대한수용성이굳건해지는결과가나타났다 42). (4) 미국커뮤니티공유태양광미국은커뮤니티공유태양광프로젝트를추진하고있다. 커뮤니티공유태양광은다른곳에있는태양광발전량을마치자신의집에서발전한것처럼이용하는가상시스템이다. 태양광을설치하기어려운소비자들에게절감된비용과편익을누 41) 시민풍력발전에참여하는출자자는풍력발전기에이름을새길권리를얻게되는데, 여기에자신의이름뿐아니라친구의결혼을축하하는메시지나, 손자의이름, 심지어는애완견의이름을등록하는참가자도나타날정도로많은시민들이관심을보이고있다. 이들은풍력발전기에이름을새김으로써발전기에대한애착을강하게느끼며, 이것이발전기가있는지역에사람들이방문하게하는원동력으로작용하였음 42) 이철용, 앞의책 93 면.
152 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 리면서태양광전력을사용할수있는혜택을제공하기때문에신 재생에너지인식제고및주민수용성제고에기여할수있다. 현재 24개주에서커뮤니티공유태양광프로젝트를추진하고있고, 2015년에 115MW의태양광설비가추가되었다. 43) 그밖에주별로자가발전인센티브프로그램 ( 캘리포니아 ), 재생에너지리볼빙론프로그램 ( 아이오와, 미네소타 ) 등을통해주민발전소를지원하고있다. 2. 주민수용성향상을위한국내제도및사례 (1) 발전소주변지역지원정부는발전소의주변지역 44) 에지역발전과주민수용성을제고하기위해기본지원사업 45), 특별지원사업 46) 을실시하고있고, 지원사업에드는비용은전력산업기반기금에서부담한다. 비록금액은상당한차이가있지만다른대규모발전설비와마찬가지로풍력발전등재생에너지발전설비가건설되고가동을해도발전소주변지역지원에관한법률에따라해당지역에약간의지원이이루어진다. < 표 5> 발전소주변지역지원금산정방법 구분발전소주변지역지원에관한법률시행령 < 별표2> 기본지원사업의지원금산정방법 주요내용기본지원사업의연간지원금가. 계산식전전년도발전량 *(kwh) x 발전원별지원금단가 **( 원 /kwh) + 설비용량 (MW) x 발전원별설비용량단가 ( 만원 /MW) 2. 발전원별지원금단가신 재생에너지지원금단가 0.1( 원 /kwh) 3. 기본지원사업의연간지원금발전원별최저한도가. 시설용량이 1만킬로초과하는신 재생에너지설비 3천만원나. 1만킬로이하인신 재생에너지설비 2천만원 43) GTM Research, Community Solar Outlook 2015 2020, 2015. 44) 발전기로부터반경 5km 이내의육지및도서지역이속하는읍 면 동지역. 45) 발전소주변지역이속하는읍 면 동에지원. 46) 발전소주변지역이속하는지자체 ( 시 군 구 ) 전지역에지원.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 153 (2) 송전선로주변신재생발전소 ( 태양광 ) 장려제도정부는에너지시설건설부지확보를둘러싼갈등을해소하기위해주민이신재생발전소를직접건설할경우지원을확대하고있다. 특히송전선로주변지역주민이신재생발전소에참여하는경우지분비율에따라신 재생에너지공급인증서 (REC) 가중치를우대하여해당주민들의수익창출을도모하고있다. < 표 6> 송전선로주변주민신재생발전소지원구분주요내용 11. 송 변전설비주변지역의보상및지원에관한법률제2조에의한송전선로주변지역중 2014년 7월 29일이후에준신 재생에너지공된 76만 5천볼트이상송전선로의주변지역내일반부지공급의무화제도에직접설치하는태양광발전소로서주민참여율 ( 토지출자관리및를포함하여발전소건설을위한총사업비대비주민이투운영지침자한금액의비율 ) 이 30% 이상인경우에대해서는일반부 < 별표3> 신 재생지에직접설치하는경우의공급인증서가중치에 1.2를곱에너지원별한값을공급인증서가중치로적용한다. 이경우참여주민가중치의자격및구성, 참여율산정방법, 사업시행주체등가중치적용을위한세부사항은공급인증기관의장이정하는세부기준을따른다. (3) 제1호서울햇빛발전소서울시는시민이발전소건설비용전액을출자하고운영수익을가져가는 제1호서울햇빛발전소 건설을위하여태양광시민펀드를 2015년 8월 10일부터 14일까지판매하여 4.25MW 태양광발전소건설비 82억 5천만원을성공적으로조성하였다 47). 1백만원이상, 1천만원이하의투자자에게연평균 4.18% 의수익률을보장한다. 서울시도밝히고있듯이태양광시민펀드는그간 1개기업이출자하고수익을가져가던대규모태양광사업을다수시민이출자하고수익을가져가는공유형태양광사업이라는데의미가크다. 공공기관에서재생에너지사업을금융상품과연 47) 서울시, 제 1 호서울시태양광시민펀드 8 월 10 일판매개시, 서울시보도자료, 2015 년 7 월 28 일.
154 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 계하는시도는재생에너지보급이라는과제를시민들과풀어가는좋은사례로펑 가받는다. [ 그림 11] 서울시태양광시민펀드메커니즘 자료 : 서울시, 2015 (4) 행원리신 재생에너지특성화마을제주도는풍력발전지구를지정하고제주에너지공사를통해제주의풍력자원관리와개발을주도하는정책을시행중이다. 또한제주도는풍력발전지구지정으로인하여불이익을받는주변지역을행정적, 재정적으로지원하기위해신 재생에너지특성화마을지정제도를운영중이다. 신 재생에너지특성화마을로지정될경우, 고시된제주풍력발전기준에도불구하고소규모풍력발전사업의허가를받을수있다. 현재제주지역에특성화마을로지정받은행원리는 2MW 마을풍력발전소를통해매년약 10억원규모의전력판매수입이발생하고있다 48). < 표 7> 제주특별자치도풍력사업허가및지구지정등에관한조례구분주요내용 도지사는특별법제221조의 5제7항에따라풍력발전지구로지정된지역을신 재생에너지특성화마을로지정하여발전소주변제24조 ( 신 재생지역지원에관한법률에따라행정적 재정적지원할수있다. 에너지특성화마 도지사는제1항의규정에따라지정된신 재생에너지특성화을지정 지원 ) 마을에대하여매년또는중장기적으로해당마을에소득증대및주민복지지원사업등에사업계획을수립하여지원할수있다. 48) 고태호외, 풍력단지조성과연계한주민소득증대방안, 제주발전연구원, 2013, 68 면.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 155 가. 소규모풍력발전사업의허가대상은조례제 24 조의규정에따 항의육상풍력발전사업의세부기준 라신 재생에너지특성화마을로지정된마을회에서직접운영하는사업이어야한다. 나. 도지사는풍력발전사업허가목표량범위내에서허가할수있으며신 재생에너지특성화마을에대한사업허가는발전설비용량 3,000kW이하 1기이어야한다. (5) 월정마을풍력발전소제주도월정리는 3MW 마을풍력발전기를건설할계획이다. 70억원이넘는풍력발전소건설비용 49) 은월정리새마을회와제작사간계약을통해조달하거나제주지역업체와특수목적법인을설립하여 PF 자금을조달할예정이다 50). 월정리새마을회에서 51% 이상지분을출자하고나머지는컨소시엄을통해지분을출자할예정이다. [ 그림 12] 월정마을풍력발전소사업구조 자료 : 월정리새마을회내부자료 49) 풍력발전의건설비용은규모와입지에따라차이가있다. 발전사업자들이외부에밝히는자료를보면국내에서풍력발전기건설비용은 MW 당 17 억원에서 25 억원정도로편차를보인다. 발전기를 1 기세우는제주주민풍력발전은다수기를설치하는풍력단지에비해 MW 당투자비는높아진다. 50) 에너지경제연구원, 신 재생에너지주민발전소추진방안연구, 2013, 57 면.
156 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) (6) 주민참여형풍력사업모델 ( 제주도 ) 풍력발전단지소유형태는주민참여정도에따라서상업적단지, 공동소유, 합작투자및공동개발및주민소유등으로나눌수있고, 유형을분류하면아래 < 표 9> 와같다. 풍력단지가지역과의거리가가까울수록용량범위가소규모일수록해당지역의가치손실이클수록주민참여형태이고, 지역과의거리가멀수록용량범위가대규모일수록해당지역의가치손실이작을수록상업용으로구분할수있다. Lv1 : 주민참여가법적으로규정되어있는범위와수준에서참여 상업적소유 ( 민간투자 100%, 주민참여 0%) 주민참여 : 제도또는행정적인요구에따라서동의등의절차에참여하는수준 으로경우에따라서약간의보상또는지원금을받는경우있음 대표적사례 : 지방보급또는 FIT 제도하에서의사업 Lv2 : 주민에게기본적인경제적이득을제공받는수준에서참여 상업적소유 ( 민간투자 100%, 주민참여 0%) 주민참여 : 지역주민의직접적인소유는없으며, 토지임대자로서의간접적역할 수행 대표적사례 : 가시리풍력이마을공동목장부지를임대하여제주에너지공사가 풍력발전을 100% 소유하고있음 < 표 8> 주민참여정도에따른수준분류 Lv3 : 상업적으로운영되고있는단지의투자에직접투자하여지분소유하는수준 공동적소유 ( 주민및지역사회지분 50% 이하 ) 주민참여 : 상업적소유유형에마을과주민이부분적으로지분을소유 대표적사례 : 없음 Lv4 : 단지개발단계에 50% 이상의지분을확보하여합작또는공동개발하는수준 합작투자및공동개발 ( 주민참여 50% 이상 ) 주민참여 : 자본조달등단지개발단계부터주도적으로참여하고, 주민과지역사 회가투자한자기자본의비율이 50% 이상 대표적사례 : 행원마을과제조사가공동설립한특수목적법인. Lv5 : 주민또는지역사회가단지개발을주도하고, 지분의 100% 를소유함 지역사회 주민주도개발및소유 ( 주민참여 100%) 주민참여 : 주민이주도적으로개발하고, 소유및운영을함 대표적사례 : 없음 자료 : DETI et al, 2012, 블루이코노미전략연구원, 2015 재구성
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 157 블루이코노미전략연구원 (2015) 은주민참여형풍력사업연구를통해제주도주민참여형풍력사업모델은합작투자및공동개발또는주민소유의유형이제주도에적합한모델이라고할수있고, 법인형태는협동조합및주식회사 (SPC) 의형태로추진이가능하다고보고있다. 하지만협동조합의경우자기자본확보의어려움과출자배당이 10% 를초과할수없는제약이있어서현재의상황에서는특수목적법인 (SPC) 형태가바람직할것으로보고있다. 3. 결과및시사점 재생에너지특히, 풍력발전을선도해온덴마크와독일은초기풍력발전사업을주민이나시민이주도했다는공통점이있다. 덴마크는협동조합형사업체가발달한환경에서초기부터협동조합이풍력발전을주도해오고있다. 독일은재생에너지확대를강력하게지지해온시민사회가전력매입법이나기준가격구매제 (FIT) 같은제도의도입을요구했고재생에너지발전사업의경제성이확보되자시민들이앞장서서유한회사, 협동조합, 개인투자의방식으로재생에너지발전확대에적극적으로참여하였다. 2050년까지전력의 80% 이상을재생에너지로대체하는계획을추진하고있는독일은 2014년말을기준으로이미풍력의설비용량이 40GW, 태양광설비용량이 38GW를넘겼고전체발전량에서재생에너지비중은 28% 에달한다 51). 재생에너지를상당수준보급한독일도재생에너지를두배이상확대하려면주민수용성이관건이라고판단하고있으며, 주민참여형풍력발전에대해인센티브를제공하는방안에대해서도고려하고있다 52). 미국은주별로재생에너지지원제도를효과적으로도입함으로써주민참여형사업을확대하고있다. 특히커뮤니티공유태양광지원을통해태양광설치가어려운소비자 53) 들에게혜택을제공함으로써재생에너지보급및주민수용성을제고하고있다. 일본그린펀드도독일, 덴마크협동조합시스템과같이주민들의자발적인참여로만들어졌지만, 영리추구와환경보호를동시에달성하기때문에차별 51) BMWI, Development of renewable energy sources in Germany 2014. 2015, p.15~16. 52) Ralf et al, Bridging the gap between public support and local opposition, IKEM Summer Academy, 2015, p.9. 53) 미국은일반가정의 49%, 기업의 48% 가건물지붕위에태양광설치가곤란한것으로추정하고있다.
158 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 성을가진다. 국내에서는발전소주변지역지원에관한법률에의거하여일정규모이상의재생에너지발전사업도주변지역지원금이나오지만이는사업자가부담하는것이아니라전력기반기금에서나오는데다금액이적기때문에사업자와주민간의관계를개선하는데별도움이주지못하고있다. 또, 송전탑갈등지역에대한일종의보상으로한국형재생에너지주민발전소모델이연구가되었고특정지역주민들이주도하는태양광발전소에대해서는제도적으로인센티브가보장되었다. 하지만주민들의자발적인움직임은매우미미하다. 한편, 서울과같이발전소입지에제약이큰대도시지역에서는지자체가주도하여다수의시민을재생에너지설비투자자로유도하는프로젝트가성공적으로추진되었다. 예외적으로풍력발전여건이유리하고주민들에게풍력발전개발권리가보장된제주도에서주민참여형풍력사업에대한모색이활발하다. 제주도마을풍력은마을에풍력발전기를세우는사업이지만주민들이반대하는사례는찾아보기힘들다. 제주월정마을풍력은마을이특수목적법인의지분을 51% 보유하는계획인데실제지분투자가아니라마을토지와풍력터빈의외상구매를통해지분을확보하는방안이다. 제주도에너지공사는아직현실화단계는아니지만주민참여형풍력발전을촉진하기위해다양한사업모델에대한연구와검토를진행한바있다. 제주도는마을에 3MW 이하의발전소를건설할있는권리가보장되어있고상업발전이가능한입지가마을인근에있기때문에주민참여형발전이용이할것처럼보인다. 하지만제주지역에서도농촌은상대적으로노령인구가많고투자능력이부족하기때문에주민들이풍력사업을주도하거나사업에출자를하기는쉽지않아주민풍력사례가늘어나지않고있다. 제주도가아닌다른농촌지역은덴마크나독일처럼주민들이인근의풍력발전사업에투자한다는것을기대하기는더욱어려운실정이다. 제주도와같이공동부지를가진마을이드물고, 주민에게풍력사업에대한우선권도부여되지않았다. 또한제주도는상세한풍력자원지도가작성되었고전반적으로바람이좋아풍력입지를찾기가쉽지만다른지역에서풍력발전에적합한부지를찾으려면한번에최소수천만원이소요되고일년이상이걸리는별도의풍황조사도사전에필요하다. 국내여건에서주민참여형풍력발전을활성화하려면다음의세가지사업모델을검토할필요가있다. 첫째, 서울시의서울햇빛발전이나제주에너지공사풍력사업처럼지자체, 공기업등공공기관이풍력발전소조성을주도하고주민과지역민들은일정한수익률을보장받고출자참여의기회를확보하는방식이다. 풍력단지
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 159 계획과계약, 조성, 유지관리과정의전문성과위험성관리를공공영역에서떠맡는대신에주민들은안정적투자기회를얻을수있다. 하지만경제력이있는일부지역민과달리노령의영세한다수의농촌주민들이출자금을확보하고출자를하는것은쉽지않을것으로보인다. 주민들에게평균적수익보다높은수익률을보장하고우선배당을보장하는등추가적인인센티브가강구될필요가있다. 둘째, 농협이나수협, 영농조합등기존의지역조합 54) 이주도하거나별도의에너지협동조합이풍력발전기를설치하고이익은지역민으로구성된조합원에게배분하는방식이다. 독일의주민주도형유한회사나에너지협동조합중에서는기존의협동조합이설립과운영을주도하는경우가적지않으며이과정에서지자체가지분출자등을통해직간접적인도움을주는경우도있다. 풍력발전입지인근의주민중기존지역조합의구성원이다수인경우에는이런주민참여방식이매우효과적일것으로평가된다. 셋째, 개방형민간발전사업에주민들이지분출자를하는경우이다. 민간발전사업자가서울시태양광시민펀드같은크라우드펀딩 55) 을주도하면서주민들에게투자기회를우선제공하는것이다. 공공기관주도형과마찬가지로사업의리스크는사업자가떠맡으면서주민에게는안정적인투자의기회를제공하는모델이다. 현재민간발전사업자들도주민갈등을완화하고인허가를촉진하는한편풍력발전에따른수익전유라는비판을고려하여다수의참여와이익공유라는시각에서크라우드펀딩에긍정적인입장이다. 민간발전사업자들은주민수용성향상을통해비공식적비용 56) 을줄이고인허가기간을단축하여사업의투자수익성을개선하는긍정적효과도기대할수도있다. 크라우드펀딩시지역주민에게기회를제공하고수익률과배당에서인센티브를제공한다면주민들의투자참여를이끌어낼수있을것이다. 어떤주민참여형풍력사업이든풍력발전사업참여자 ( 주민, 개발사업자, 금융권, 발전기공급업체, O&M 회사, 발전회사, 지자체와정부등 ) 모두에게유무형의이익이제공되어야사업모델은순조롭게작동할것이다. 다양한유형의주민참여형풍력사업의장려하기위해서는송전선로주변주민태양광발전과마찬가지로 54) 농협, 수협, 마을금고, 기타영농조합등. 55) 군중 (crowd) 으로부터자금조달 (funding) 을받는다는의미로불특정다수로부터자금을모으는것을말한다. SNS 를통해참여하는경우가많아소셜펀딩이라고도함 56) 국내에서는법적절차에기반을둔주민보상외에사업자와주민간에갈등이벌어진경우주민과의협의나협상의과정에서사업자들은비공식적이고관행적으로다양한직접비용을상당액지출하는것으로알려져있다.
160 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) 공급인증서에가중치를상향조정하는등인센티브정책이고려되어야한다. Ⅴ. 결론 재생에너지보급확대는국제사회가온실가스감축을위해공통으로관심을기울이고노력을쏟고있는분야이다. 에너지생산전과정에서재생에너지는상대적으로환경영향이적고온실가스를거의배출하지않음에도불구하고발전설비가늘어날수록입지문제와주민수용성이라는과제에직면하고있다. 특히재생에너지보급에대한사회적지지가강력한독일, 덴마크에서도수용성문제는쉽지않은과제이다. 상대적으로풍력발전의여건이우수한독일에서도장기온실가스감축목표달성과이를위한재생에너지보급목표를달성하려면현재보급수준의두배가넘는풍력발전설비의보급이필요하다. 유럽연합은재생에너지설비확대의관건이주민수용성확보라고인식하고이익공유체계개념을정립하고주민참여형발전소건설을중심으로다양한이익공유방식을장려하기위해노력하고있다. 우리나라에서도재생에너지설비의보급이증가하면서시설입지를둘러싼마찰과갈등이빈번하게발생하고있다. 특히소음과경관변형등환경영향이뚜렷한풍력사업에대해서는주민과환경단체들이반대하는사례가자주발생한다. 하지만에너지안보를강화하고국가온실가스감축목표달성을위해서는발전부문에서재생에너지의활용은필수불가결하고재생에너지발전의비중을일정수준높이려면풍력자원의일정한활용은포기할수없는과제이다. 국내에서재생에너지발전의확대, 특히풍력발전의합리적보급을위해서는주민수용성을제고하기위한주민참여형사업모델의개발이필요하다. 본연구에서는문헌조사및사례연구, 관계자인터뷰를통해이익공유체계라는분배적정의의관점에서풍력발전설비에대한주민수용성을제고하는방안을탐색하였다. 국내에서주민참여형풍력사업을촉진하는방안을세가지로정리할수있다. 첫째지자체나공공부문이풍력발전소조성을주도하고주민들은출자참여의기회를확보하는방안이다. 둘째, 지역의기존조합이나에너지협동조합이주도하여풍력발전사업을추진하고지역민으로구성된조합원에게이익을배분하는방식이다. 셋째, 크라우드펀딩을통해주민들이풍력사업에출자하는방식이다.
재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 161 국내농촌지역주민들이고령이고영세하여풍력사업투자여력이절대적으로부족함을고려할때세가지방안모두지역민에게는수익률이나배당순서에서추가적인인센티브가제공되어야한다. 본연구에서는주민참여형발전사업에대한국내외사례를분석하고국내에서추진가능한몇가지유형을간단하게소개하는데그쳤다. 앞으로주민참여형풍력발전사업을현실화하기위해서는선구적으로시범사업을발굴하고추진하면서각각의유형에대한세부절차와장애요인분석, 재무적분석과설계, 그리고제도적지원방안에대한논의와연구가뒤따라야할것이다. 이익배분의개선만이재생에너지시설입지를둘러싼갈등을해결하는문제를해결하는능사는아니다. 공정한절차와민주적소통같은주민참여의개선도이익분배와같이주민수용성제고에중요한요인이라는것을간과해서는안된다. 그리고무엇보다재생에너지에대한균형잡힌사회적인식이갖추어져야한다. 재생에너지에대한사회적지지를기반으로구체적인사업설계와성공적인시범사업을통해주민참여형풍력사업모델이현실화된다면국내풍력자원을적절히활용하는데중요한전환점이될것이다. 결과적으로이런변화는재생에너지보급을확대하는데중요한기여를할것이다. 투고일자 2015.09.01, 심사일자 2015.09.18, 게재확정일자 2015.09.18
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재생에너지발전설비에대한주민수용성제고방안 _ 이상훈ㆍ윤성권 165 <Abstract> Review of measures to enhance local acceptance of renewable energy projects 57)58) Lee, Sang-Hoon * Yun, Seong-Gwon ** Globally, meetings and discussions for climate change mitigation have been animated with each country submitting INDC before COP 21 in Paris. The IEA already suggested decarbonization pathways in energy sector to limit the average global temperature increase of 2 and it revealed power sector especially has much potential of CO 2 emissions reduction. According to the IEA analysis, renewable energy source(res) among low carbon energies (or technologies) is crucial to realize decarbonization pathways. RES projects usually face to several challenges such as technology, financing, law and institution, and acceptance. the Reliability of renewable technologies has been improved and the economics of RES projects has also been getting better with help of regulatory policies such as RPS and FIT. However, local acceptance of those projects is still hard to solve, though social acceptance and support of RES projects have been strengthened. The conflicts surrounding renewable energy facilities, especially wind turbines often break out. EU recognized that raising local acceptance of renewable energy facilities is key to meet renewable energy target. The more the deployment of RES increase, the less environmentally sound and economically attractive sites decrease and the more conflicts and oppositions related to RES projects tend to occur frequently. To raise local acceptance, distribution justice should be emphasized and it has been conceptualized as Benefit Sharing Mechanisms(BSM). The most effective tool among BSMs is known as community power which means that local citizens participate in ownership and operation of RES projects with various levels. * Director, Green Energy Strategy Institute. ** Researcher, Green Energy Strategy Institute.
166 환경법과정책제 15 권 (2015.9.30) This study explored how to raise local acceptance of wind turbines in terms of distribution justice by analyzing references, cases and interviews. in conclusion, three measures can be deduced to promote local citizen involvement in wind projects from a domestic perspective. Firstly, Public institutions can initiate wind projects and give local citizens a chance to invest in. Secondly, communities or local cooperatives can develop the projects and provide financial benefits to shareholders composed of local citizens. Thirdly, local citizens can invest their money into private RES projects through crowd funding. If community owned or participated wind projects are realized, they will contribute to mitigating the local citizens negative attitude to wind turbines. Furthermore, community power can also help to raise social acceptance of RES projects. Key words: Climate change, Renewable energy source, Benefit Sharing Mechnisms(BSM), Community wind power, Local acceptance