한국민족문화 62, 2017. 2, 333~374 http://dx.doi.org/10.15299/jk.2017.02.62.333 한국제 20 대총선의신제도주의적분석 * 1) 정용하 ** 1. 문제제기 2. 신제도주의적선거분석 1) 신제도주의선거분석방법 2) 신제도주의선거분석기준 3. 제 20 대총선의신제도주의적분석 1) 투표율의상승 2) 투표행태의변화 3) 정당체제의변화와분할투표 (Split Voting) 4) 선거이슈 : 정부심판론대야당심판론 4. 마치면서 : 제 20 대총선의한국정치사적의의 < 국문초록 > 본논문은제20대총선에서왜여소야대가나타났는가그리고이러한여소야대가한국정치에서어떠한의의를갖는가를신제도주의적방법으로분석하는것을목적으로한다. 2016 년 20대총선은이전선거와는다른양상과성격을보이면서여소야대를만들어내었다. 그변화의요인들은다음과같다. 첫째, 사전투표제의실시와제3당의출현인제도적인변화에기인한투표율의상승이다. 둘째, 비공식적인제도의변화로서지역주의투표성향의완화와세대균열투표성향의상승등투표행태의변화이다. 이는 5060 세대의참여의침체와 2030 세대의적극적인투표참여로나타났다. 셋째, 양당체제에균열이 * 이논문은부산대학교기본연구지원사업 (2 년 ) 에의하여연구되었음. ** 부산대학교정치외교학과교수 (yhachung@pusan.ac.kr) - 333 -
2 / 한국민족문화 62 생기면서유권자가선택할수있는선호스펙트럼이넓어져 1인 2표제와분할투표가실질적인효과를낼수있었다. 넷째, 대통령과정부여당의정책과같은공적제도와정권심판론과야당심판론과같은선거이슈인비공식적제도의역할들이유권자들의선호와자율성을발휘할수있는선거환경으로작용하였다. 다섯째, 정당공천의제도적요인과그운용상의비공식적인요인들 ( 친박의공천전횡 ) 이총선에영향을미쳤다. 이상과같이 20대총선은공식적또는비공식적인제도적요인들이개인의투표행태의전제가되었으며개인들은그요인들을맥락적으로수용하면서자신의선호를변화하여자율적인투표를한결과여소야대를만들었다. 결론적으로제20대총선의여소야대는한국정치를변화시키는중대선거 (critical election) 였다. 이는제도적환경의변화에대하여유권자가자율성을발휘한선거민주주의였다. 제20대총선에서발휘된선거민주주의는향후대통령탄핵을추동하고한국의정치교체의제도적동력으로작용할것이다. * 주요어 : 총선, 제20대국회의원선거, 신제도주의적분석지표, 여소야대, 투표행태 1. 문제제기한국의정당정치와선거는 87년체제이후민주화의과정으로발전하였지만, 실제정치현장인국회 ( 의원 ) 와그들의정치행태는과거의틀을벗어나지못한채고비용저효율의정치를연속하고있다. 이러한정치행태의근원은역대총선에서부터확인할수있다. 첫째, 지역주의투표성향이현저하였다. 1) 영남은새누리당계열, 호남은더불어민주당계열정치인을 1) 이준한 임경훈, 과연 중대선거 인가?: 제 17 대국회의원선거에서의유권자투표결정요인분석, 한국정치연구 13-2, 서울대한국정치연구소, 2004, 117~141 쪽 ; 최준영 조진만, - 334 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 3 계속지지해왔다. 충청지역에서도지역정당이꾸준히존재했다. 2) 둘째, 이념적인대립이지속되어왔다. 보수와진보의대립은정책적대립보다분단된한반도의특수한상황을매개로했다. 이들의종별성은이념을매개로정치적입지와지지를견인하려는정치인들의정체성정치의일환에서정당화되었다. 셋째, 양당체제가공고하게지속돼왔다. 16대부터 19대총선까지제1당과제2당의의석합계는언제나전체의석의 8할을넘었다. 3) 그이전의 3당체제인 14대는 8할이 15대에서도 7할을제1당과제2 당이차지하고있었다. 넷째, 여당우위의회가지속되었다. 14대부터 19대총선결과구성된국회에서는여당이항상의회의다수의석을차지한 여대야소 였다. 4) 다섯째, 투표율이낮은현상이지속되고있다. 1992 년 14대까지 70% 를상회하던투표율은 15대의총선에서 63.9% 로낮아진이래 2004 년 17대총선의 60.6% 를제외하고 20대총선까지 50% 대였으며심지어 2008 년 18 대총선에서 46.1% 까지하락했다. 19대총선에서 54.2% 와 20대총선의 58.0% 로약간반등했지만과거에비하면여전히낮은수준이다. 5) 이와같은총선의역사속에지난 20대총선은여당의승리로점쳐지고있었다. 당시야당의분열로거대여당이탄생할것이라는예상이대부분이었다. 여당은연일대통령과여당이추진하려는구조조정과관련된법안이국회선진화법에막혀상정도못한다고하면서야당을몰아세우는상황이었다. 6) 총선전각종여론조사나언론에서도새누리당의승리는기정 지역균열의변화가능성에대한경험적고찰 : 제 17 대국회의원선거에서나타난이념과세대균열의효과를중심으로, 한국정치학회보 39-3, 한국정치학회, 2005, 375~394 쪽. 2) 2004 년이후충청지역에서지역투표의결집력이매우약화되었다. 그래서 3 자 ( 호남 - 영남 - 충청 ) 지역대결구도가양자 ( 영남 - 호남 ) 지역대결구도로전치되었고, 그결과 2004 년총선이후부터과반이상의석을차지하는정당이생겨나고단점정부형태가계속유지되었다고주장한다.( 김용호, 주제발표 Ⅲ 총선평가와대선전망 : 역사적조망., 19 대총선평가학술회의 ( 자료집 ), 국회입법조사처와한국정당학회공동주최, 2012, 49~64 쪽 ). 3) 중앙선거관리위원회, 2000, 2004, 2008, 2012, 2016 선거통계시스템 _ 당선인명부 참조. 4) 김용호, 앞의논문, 49~50 쪽. 5) 중앙선거관리위원회 2012 참조. 6) 대통령과여당은과거자신들이발의하던입장과는반대로국회선진화법을악법으로규정하고개정또는폐기를공공연히주장하는가운데 20 대총선에서선진화법을무력케할수있는국회의석의 2/3 를여당이점할것이라는예상이나오곤하였다. - 335 -
4 / 한국민족문화 62 사실화되는분위기였으며 3/5 의석을넘어 200 석까지도넘길것이라고했다. 이러한예상은대통령의일방적정책추진에이어의회권력도여당이장악하여다수결에의한독재의우려까지나왔던상황이었다. 그러나이렇게여당이유리한상황임에도불구하고친박과비박간의대립이공천을둘러싸고내부분열을초래하면서유권자들로부터외면을받는상황으로내달아갔다. 이렇듯여야간의대립과경쟁그리고각당의내부적파열음을안고치룬선거가 20대총선이었다. 따라서제20대총선은다양한정치적상황속에서유권자가과연어떤선택을할지누구도섣불리예상할수없는선거국면으로접어들었다. 결과적으로 2016 년 4 13 총선 (20대 ) 은여소야대로막을내렸다. 1987 년체제이후치러진 13대총선 (1988 년 ) 에서여소야대를기록한이래 14대와 15대그리고 16대에서도계속되었지만, 이합집산으로여대야소를인위적으로만들었기때문에그다지시선을끌지못하였다. 그후 17 대, 18대그리고 19대총선은여대야소를보이다가 2016 년 20대총선에서다시여소야대를나타내었다. 이번 20대총선의여소야대는여대야소하에서기록된것이기에 13대총선때와마찬가지로그정치적인함의가색다르다. 7) 특히 2016 년 20대총선의여소야대결과는새누리당의압승을예상하는가운데일어났다는점에서정국의변화에담겨있는의미는그어느선거보다시사하는바크다. 20대총선에서의여소야대는지역주의와 3김의영향하에나타난 3대총선의여소야대와근본적으로다르다. 2016 년 20대총선은과거와는다른제도적조건속에서유권자들의민주적인인식이반영된선거였다. 첫째로지역주의투표성향이약해졌다. 민주화이후처음으로대구에서는더불어민주당소속지역구당선자가생겼고, 전남과전북에서는새누 7) 87 년체제이후 13 대총선에서의여소야대는유권자들의민주적인식의성장에의한것이라기보다지역주의와그와연관된지도자들의영향이작용한결과로보인다. 실제여당인민주공화당이 125 석이었던것에비하여호남의 DJ 중심의평화민주당이 70 석, 영남의 YS 중심의통일민주당이 59 석그리고충청의 JP 가이끌었던신민주공화당이 35 석등, 소위형식적으로는황금분할구도라고하지만실제는한국정치의고질적인병폐인지역주의와그맹주에추종하는투표행태였다. - 336 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 5 리당소속지역구당선자가한명씩나왔다. 부산에서는 18대에 1명, 19대에 2명이던더불어민주당당선자가 5명으로늘었다. 8) 둘째로, 양당체제에균열이생겼다. 국민의당이 38석을획득하면서약진했다. 제3당은늘존재했지만 20석이상의석을가지고원내교섭단체를구성한것은민주화이후처음이다. 셋째로투표율이증가했다. 20대총선투표율은 58% 다. 19대보다는 3.8%, 18대보다는 11.9% 만큼증가했다. 넷째로유권자가선택할수있는선호스펙트럼이넓어졌다. 국민의당은이념적으로중도를표방했다. 9) 유권자가이념을기준으로투표를결정한다면, 기존에는진보와보수라는이항적선택지일뿐이었지만이번에는진보, 중도, 보수라는세가지선택지가있었던셈이다. 이처럼 20대총선은기존의선거와는다른양상을보이면서가장획기적으로여소야대의결과를가져왔다. 이상과같이 20대총선에서나타난여소야대는과거 13대와다른여건속에서나타났으며형식상여소야대를보인 14대, 15대그리고 16대총선상황과도전혀달랐다. 이러한 20대총선의여소야대가갖는의미가무엇인지를파악하고그의미가한국정치에어떤함의를갖는가를분석하는것이본논문의목적이다. 선거에대한분석은다양하지만본논문에서는 20대총선을신제도주의적관점에서분석하고자한다. 10) 이러한관점에서본논문은다음과같이구성한다. 제2장에서는분석기준으로서신제도주 8) 김용호, 앞의논문, 52 쪽. 김용호는중앙선거관리위원회 (2012; 2016) 의것을이용하여각정당이자기지역에서얻은득표율에다상대지역에서얻은득표율을뺀값으로 지역균열지수 를측정한바있다. 그방식으로 19 대총선과 20 대총선의지역균열지수를의석점유율기준으로비교하면영호남지역균열지수는 19 대총선에서 86.45 였던것이 20 대총선에서 72.85 로감소했다. 소선거구제는승자독식제이기때문에의석점유율이득표율을반영하지못한다는점을미루어볼때, 득표율기준으로보았을때지역균열지수가더많이감소할것이라고예측할수있다. 9) 안보는보수, 경제는진보 라고당대표가발언했고, 공식선거슬로건은 문제는정치다, 이제는 3 번이다 였다 ( 임형섭외, 연합뉴스, 2016.3.30.). 10) 본논문에서분석하는대상인지역주의투표의완화및세대균열투표현상은정치문화적접근으로그리고공천과정과대통령 / 정부정책수행평가등은그것을주도한행위자중심의행태주의적접근으로분석할수있겠지만본논문은이들을행태주의나정치문화적특성이아닌비공식적인제도와개인간에맥락적으로작용하는투표행태로서분석하는점이다르다. - 337 -
6 / 한국민족문화 62 의의분석지표들의유용성에대하여이론적으로논의한다. 제3장에서는제2장에서제시된분석지표, 즉권력관계의불균형, 제도변화와경로의존패턴, 선호체계에대한형성그리고유권자행위의상대적자율성을차례로분석할것이다. 마지막으로제4장결론에서는 20대총선은중대선거 (critical election) 로서여소야대의민주적요구가갖는한국정치사적의미를파악하고자한다. 2. 신제도주의적선거분석선거분석연구분야에서기존의연구들은유권자의투표행위의자율성에중점을둠으로써공식적혹은비공식적제도변수를무시하거나고려하지않는오류를범해왔다. 그뿐만아니라개인투표행위자의합리성에초점을맞춘분석도사회전체의효용과최선의결과로연결되지못한한계가있었다. 20대총선에서나타난결과역시유권자의합리적선택의결과라고보기에는제도적변수의영향이강하게나타나고있으며, 따라서유권자의선택과행위에영향을미치는제도적요인에대한총체적인접근이필요하다. 1) 신제도주의선거분석방법투표행태를설명하는이론은콜롬비아학파의사회학적접근법 ( 사회균열중심 ) 을시작으로미시간학파의사회심리학적접근법 ( 정당일체감 ) 으로발전하였다. 사회학적접근법이개인의사회인구학적성격이투표행태를결정하는것임에비하여사회심리학적접근은같은집단에속하면서도다른투표행태가나타나는이유를정당일체감으로보완한것이다. 이들은투표행태에영향을미치는근거에대한입장을달리하지만양자가집단을독립변수로한다는점은동일하다. 이러한관점에서는유권자는수동적이고집단이개인의투표행태를규정한다는것이다. 이후유권자가능동적으로과거에대한평가 ( 회고적투표 ) 를통하여합 - 338 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 7 리적선택을한다는이론이나오게된다. 이이론은경제학적모델로서유권자는소비자와마찬가지로정치시장에서자신의혜택 (benefit) 과비용 (cost) 을계산하여효용 (utility) 을극대화하는투표행태를보인다는것이다. 이처럼합리적선택이론은개인의선택과쟁점간의관계 ( 평가와계산 ) 의중요성을부각시켜투표행태를설명하고예측할수있게하는공헌을하였다. 더나아가수리모형 (formal model) 과공간이론 (spatial theory) 을지속적으로발전시켜투표행태를설명하고예측하고있다. 합리적선택이론은투표행태를개인으로환원하여설명함으로써장단점을동시에갖고있다. 복잡한투표행태를개인의합으로설명하는계량적방법을적용할수있게한점은장점으로평가될수있다. 그러나합리적선택이론은투표행태를집단으로부터개인으로좀더구체화하여투표행태를과학적으로설명하는수준으로발전시켰지만정작투표행태의기초단위인개인을동일한단위 ( 개체 ) 로상정함으로써개인간의이질적인성격이나그개인에의해선택되는구체적인과정에대한설명을간과하고있다. 특히개인유권자가갖는선호가외부로부터주어진것으로규정한다든지현실에존재하는권력관계의불균형을외면하고개인을동일한개체로보고모든정치적결과를개인적선택의집합으로환원해버리는방법론적개인주의의한계를안고있다. 이러한한계는개인의심리적작동과정으로설명하는인지심리학적이론도유용하지만개인과는다른거시적인변수로설명되어야만타당성을갖는다는관점도제기되는것이다. 합리적선택이론이방법론적개인주의에기초하였다면방법론적전체주의입장에서신제도주의이론이나타나게되었다. 신제도주의는개인행위를제약하는거시적변수로서공식적비공식적인제도의영향력을강조하는입장이다. 제도주의라는점에서구제도주의의연장이지만구제도주의에서말하는제도에한정되지않는다. 구제도주의는국가의공적인구조와법체계를중심으로주로정치제도의형성과변화그리고그작동을중심으로분석하는규범적이고윤리적인이론이었다. 이러한구제도주의는정치현상에대한경험적분석이미비하고그제도가집단이나개인에 - 339 -
8 / 한국민족문화 62 게미치는영향에대한분석이부족해행태주의에의해비판을받는다. 이러한행태주의의도전에제도주의는원자화된개인보다개인간의관계와그개인이활동하는제도적맥락에서선호를형성한다는신제도주의로발전하게되는것이다. 신제도주의에서가장중요한것은제도에대한이해이다. 11) 구제도주의에서제도가헌법이나정부제도의범주로한정되었다면신제도주의는제도의개념을훨씬추상화및포괄화한다. 즉개인의행위를구조화시키는공식적인요소뿐만아니라비공식적인규칙이나절차를모두제도로포괄하고있다. 즉개인의행동을제약하는모든요소를제도로간주한다. 신제도주의에서제도란행위를구조화시키는공식및비공식규칙과절차를모두포함하는개념이다. 12) 2) 신제도주의선거분석기준제도주의는제도적특성들이어떻게행위자를제약하고영향을미치는가를규명하는접근방법이다. 이때제도의의미가구제도주의에서는정태적으로신제도주의에서는동태적으로규정된다. 구제도주의가국가기관의공식적이고법적인측면을강조했다면신제도주의에서는 체제의구조적특성을규정하는헌법규정으로부터정부기관, 조직의운영절차, 규칙을망라하는개념이고 (Pontusson), 단위와개인사이의관계를구성하는 표준화된작용 이라는동적인개념으로규정된다 (Peter Hall). 다른학자들도각기제도에대하여추상적이고포괄적인개념을규정하고있는데, 13) 11) 김선명, 신제도주의적이론과행정에의유용성, 한독사회과학논총 17-1, 한독사회과학회, 1996, 213~214 쪽. 김선명은신제도주의학자들 (Katzenstein, Peter Hall, March and Olsen, Jeffrey Hart, Atkinson and Coleman, Ikenberry) 의제도개념과그사례를정리하고있다. March James G., Olsen Johan P., The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. APSR vol. 78 No. 3(Sep.1984) pp.734~749; Paul Cammack, The New Institutionalism: Predatory Rule, Institutional Persistence, and Macro-social Change. Economy and Society Vol.21, No. 4 November, 1992, pp.397~429. 12) 하연섭, 신제도주의의최근경향 : 이론적자기혁신과수렴, 한국행정학보 36-4, 한국행정학회, 2002, 339~359 쪽. 신제도주의는비공식적제도인사회구성원간권력관계의불균형을반영한다는측면에주목한다. 무엇보다도특정한문화적가치의공고화를통해제도는신념과가치체계이면에도사리고있는권력관계와지배관계를반영한다 (348 쪽 ). 13) 김선명, 앞의논문참조. - 340 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 9 그들간공유하는제도개념은 인간행위를제약하고영향을미치는것들로서상대적지속성을가지는광의의규약 ( 규칙 ) 과절차또는개인사이의관계를구성하는표준화된작용 이라고한다. 이러한신제도주의의제도개념은확정적이고고정된제도에한정되지않고역사적맥락에서축적된제도와이를통한행위주체들간의관계적특성이다. 이는곧행위자의선호가외부의제도적맥락에의해형성된다는것으로서개인보다도집단또는인간의관계망에의하여형성된다고한다. 이러한제도를우선시하는신제도주의는여러분파로나누어지고각각의분파를통하여발전하게된다. 14) 역사적제도주의 (historical institutionalism) 15), 합리적선택제도주의 (rational-choice institutionalism) 16), 사회학적제도주의 (sociological institutionalism) 17) 등이다. 이들신제도주의분파간의첨예하게대립하였던논의가부분적으로이론적수렴을보인다. 첫째, 권력관계의불균형의인정, 둘째, 내적모순에의한제도변화와경로의존패턴, 셋째, 선호형성에대한제도의영향력인정, 넷째, 제도적맥락에서의행위의자율성 등을포함한다. 18) (1) 권력관계의불균형사회구성원간권력의불균형은엄연히존재하는현실이며, 제도의변화는분배적이득을얻기위한갈등의부산물이다. 이렇게볼때, 공식적 14) 김성철, 복합체계론과신제도주의의방법론적연계 : 제도의속성및변화에관한논의를중심으로, 한국정치학회보 33-3, 한국정치학회, 1999, 185~195 쪽. 15) 합리적선택제도주의는제도의형성에초점을맞추고제도와행위자간의관계를설명한다. 반면에역사적제도주의는주로제도적여건이행위자의이해관계와권력관계에영향을주는데주된관심을두고있다. 사회적제도주의는조직의형태와절차가문화로부터형성된구체적관례로부터나온다는것에관심을둔다. 16) 박통희, 합리적선택과신제도주의, 한국행정학보 33-1, 한국행정학회, 1999 봄호, 349~354 쪽. 17) 신제도주의분파간에주요쟁점요소로 제도란무엇인가, 제도와행위자의관계, 제도의역할, 제도의맥락속에서의행위자에게미치는영향, 제도를둘러싼권력관계, 제도의변화와생성 등이제시된다 ( 하연섭, 앞의논문, 2002.). 18) 장세화, 신제도주의이론의선거분석적용에관한연구, 부산대학교석사학위논문, 2006, 31~37 쪽참조. - 341 -
10 / 한국민족문화 62 제도는그것이형성되는시점에서권력관계를반영하며, 일단형성된제도 19) 가안정적이라는것은제도가권력관계를지속시키는역할을수행한다는의미이다. 공식적제도처럼공개적인정치적과정을거치는것은아니지만, 비공식적제도또한사회구성원간권력관계를반영하는방향으로수렴되고있다. 즉, 특정한문화적가치를공고히함으로써제도는신념과가치체계이면에도사리고있는권력관계, 즉가장내밀한상태의삼차원적권력관계를의미한다. 20) 이를선거에적용할때합리적선택이론에서유권자는자신의이해를계산하는동질적이고평등한존재이지만신제도주의에서유권자는개인간및개인과정치권력과불평등한관계에있으므로적절성의논리에따라반응한다. (2) 내적모순에의한제도변화와경로의존패턴제도는여러가지구성요소의결합으로이루어진것으로, 이러한다양한요소들이내적모순에의하여심각한갈등이나충돌이발행할경우제도가변화하게된다. 이때제도는완전히다른형태로전환되는것이아니라기존제도를형성하던구성요소들이재결합되는과정으로진행된다. 또한, 제도는다른시기에직면한요구와필요에의해도입되었기때문에제도를구성하는요소들은논리와기능, 형성과정에서나타나는시차, 그리고내면에숨어있는다양한권력관계로인하여변화하게된다. 이때행위자들은이미존재하고있던제도의구성원리, 관행등을새로운상황에 19) 신제도주의에서가정하는제도란규범, 법등과같은공식적제도와문화, 전통, 관습, 이념등을포괄하는비공식적제도로구분할수있다. 제도는개인보다는지속성을가지며, 개인의선호를직접반영하지는않는다. 대신제도는개인이취할수있는행위의범위를제약하는요인이다. 구체적으로선거에미치는비공식적인제도는정당의이미지와이념적차이 ( 진보와보수 ), 그들의경쟁구도및정치적선호등으로부터집권정부의경제적성과에대한평가 ( 심판 ), 집권당의정치적책임성의투명성정도, 입법부와행정부의권력분산등에이르기까지유권자에게외부환경이맥락적으로영향을미치는것을의미한다 ( 전용주외저, 투표행태의이해, 한울, 2009, 19 쪽참조 ). 20) Korpi 는삼차원적권력개념에착안하여영향력있는행위자가권력관계를암묵적으로정당화시키기위해제도를통해특정한규범과문화를만들어나갈수있다고주장하고있는데, 이는곧권력관계의불균형에기반하여 계산 을통해 문화 를변화시킬수있는가능성을보여주는것이다 ( 하연섭, 제도분석 : 이론과쟁점, 서울 : 다산, 2003, 16~17 쪽 ). - 342 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 11 도입하기때문에제도변화가일어난다하더라도경로의존적일수밖에없게된다. 요컨대새로운제도는기존제도가갖는논리와특징, 그리고제도가만들어지는맥락과관련하여존재하던권력관계와문화적전통을상당부분반영할수밖에없다. 선거에서유권자는선거라는제도적과정에서상호갈등하고충돌을일으킨다. 이러한충돌때문에선거결과기존제도의변화를추동하나기존제도의변화방식과변화통로를답습하는경향이있다. 예를들면한국의선거제도는대통령제하에서소선거구제단순다수제를운용하면서내적인모순을완화하기위하여그제도내에서비례대표제와사전투표제등을도입하게된다. 그리고제3당과무소속후보를선택으로경로의존을하게된다, 이러한변화가반복되면그변화의폭과정도가획기적으로달라져새로운제도의도입으로까지발전하게된다. (3) 선호형성에대한제도의영향력인정신제도주의에서선호형성문제는그선호가외생적인가내생적인가의문제로서합리적선택제도주의와관련된다. 합리적선택제도주의에서는외부적으로주어진고정선호를상정하므로제도가변화면행위자들의전략이바뀐다고주장한다. 그러나제도가변화한다고해서선호가변하는것은아니라고본다. 즉, 합리적선택제도주의에서이론적혁신은외생적으로보았던선호형성을내생적으로그중심축을옮긴것이다. 제도가행위자들의전략만제한하는것이아니라, 행위자의경험을제약함으로서선호를형성한다. 제도는무엇이가능한지를제약함으로서선호를형성하고, 개인선호는다른사람들과의관계속에서, 특히사회구조속에서개인이차지하는위치에의해형성된다. 그러나행위자선택과결과에대한제도의영향력을결정론적의미에서주장하는것은아니다. 제도는적절한행위를제약하는것일뿐이며, 구체적행위는전적으로행위자의도와전략적선택에의해결정된다. 선거에서제도가개인의선호를제약하는면이있다. 그제약은투표율의변화와계급균열, 지역균열그리고세대균열의정도에따라여야에대 - 343 -
12 / 한국민족문화 62 한선호가결정되어기존의의석수를획기적으로변화시키는투표를함으로써여소야대를만들기도한다. (4) 제도적맥락하에서행위의자율성역사적제도주의는제도와행위간의관계에서볼때, 제도로부터행위 라는한방향만을강조하고있다. 동일한제도적맥락하에서도전혀다른결과가나올수있을뿐만아니라행위를통해제도가변화할수있다는가능성에대해주목하지않는경향이있었다. 이러한한계를극복하기위한역사적제도주의노력은여러가지측면에서이뤄지고있다. 21) 제도는행위를제약하는것이아니라왜행위자들이그런선택을하게되었는지를이해할수있게해주는행위에대한맥락을제공할뿐이며, 동일한제도적장애에직면할지라도자기통찰적인행위자들은창조적인결정을내릴수있다. 즉, 수렴과정에서역사적제도주의는행위자들이상황에대한해석과전략적선택을통해동일한제도적제약조건하에서도다양한행위를추구할수있음을인정하는것이다. 선거에서행위의자율성이작동하는경우는여야에대한평가, 즉회고적투표로서나타난다. 그리고정당 ( 여야 ) 공천의비민주성, 엘리트주의적정책결정등대통령과여당의정책운영상의민주주의훼손에대한유권자들의민주적가치의수호와밀접하게관련된다. 이상과같이신제도주의적분석기준들은서로간의중첩된특성과인간관계속에서작용하는것이다. 구체적으로 20대선거에서지역균열구조로부터세대균열의현상, 새누리당과더불어민주당내의권력갈등과양당의경쟁, 현정권에대한비판과심판의목소리, 그리고그과정에서의전략적분할투표를가능하게했던제3당의출현등이있었다. 이러한현상을유권자개인의이익과합리적선택이라는 방법론적개인주의 (Methodological Individualism) 만으로는설명되기어려운제도적환경과조건들을감안한 방법론적전체주의 (Methodological Wholism) 의필요성이제기되었다. 이 21) 위의책, 10 쪽. - 344 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 13 러한거시적관점의신제도주의를중심으로 결과성의논리 (logic of consequentiality) 만으로는설명할수없는선거결과를 적절성의논리 (logic of appropriateness) 22) 를바탕으로분석해보고자한다. 3. 제 20 대총선의신제도주의적분석 지난 2016 년 20대국회의원선거는더불어민주당의승리, 새누리당의패배그리고제3당인국민의당의약진을바탕으로여소야대를열었다. 이런결과는 < 표 1> 에서볼수있듯이 19대총선에서새누리당이과반수의석 < 표 1> 제 19 대및제 20 대국회의원선거정당별지역별당선자수 정당민주통합 / 통합진보 / 자유선진 / 새누리당의원수더민주당국민의당정의당 무소속 (19대/20대) 19대 20대 19대 20대 19대 20대 19대 20대 19대 20대 총의석 (300/300) 152 122 127 123 13 38 5 6 3 11 지역구 (246/253) 127 105 106 110 7 25 3 2 3 비례대표 (54/47) 25 17 21 13 6 13 2 4 서울 (48/49) 16 12 30 35 2 2 부산 (18/18) 16 12 2 5 1 대구 (12/12) 12 8 1 3 인천 (12/13) 6 4 6 7 2 광주 (8/8) 6 1 8 1 대전 (7/7) 3 3 3 4 울산 (6/6) 6 3 3 세종 (1/1) 1 1 지역 경기 (52/60) 21 19 29 40 2 1 강원 (9/8) 9 6 1 1 충북 (8/8) 5 5 3 3 충남 (10/11) 4 6 3 5 3 전북 (11/10) 1 9 2 1 7 1 전남 (11/10) 1 10 1 1 8 경북 (15/13) 15 13 경남 (16/16) 14 12 1 3 1 1 제주 (3/3) 3 3 * 중앙선거관리위원회홈페이지 (www.nec.go,kr) 자료를재구성 22) 신제도주의에서는유권자는주어진상황속에서선호를극대화하기위한선택과행위를하는것이아니라, 제도적맥락속에서자신의지위와책임에가장적절한선택과행위를하는개인으로가정한다. - 345 -
14 / 한국민족문화 62 을차지했던것과는상반되는결과였고, 여야정치권과언론에서도예상하지못한것이었다. 20대총선은다음과같은특징을나타낸다. 첫째, 투표율의상승 : 사전투표제의실시와젊은세대의참여로투표율이높아졌다. 둘째, 투표행태의변화 : 지역주의의온존과약화속에세대균열의투표행태가부상하였다. 셋째, 정당체제의변화와분할투표 : 양당제로부터 3당제로의변화속에전략적분할투표 (Split Voting) 가행해졌다. 넷째, 선거이슈로서정부심판론대야당심판론의대결 : 대통령과정부그리고정당의공천에대한비판과심판이이루어졌다. 위와같이 20대총선은제도적규정과영향하에유권자들이반응하면서새로운정치환경과제도의변화를만든선거였다. 1) 투표율의상승 (1) 투표율상승현황과그요인 < 표 2> 지역별총선투표율비교및사전투표율 ( 제 20 대국회의원선거 ) 전체투표율 2016 년사전투표율 2008년 2012년 2016 년 전체 남성 여성 전체 46.1 54.2 58.0 5,131,721 3,066,196 2,065,525 (21.1) (59.75) (40.25) 서울 45.8 55.5 59.8 978,377 596,109 392,268 부산 42.9 54.6 55.4 290,206 174,833 115,373 대구 45.1 52.3 54.8 205,694 125,075 80,619 인천 42.5 51.4 55.6 257,260 157,875 99,385 광주 42.4 52.7 61.6 182,495 106,425 76,070 대전 45.3 54.2 58.6 157,101 94,293 62,808 울산 45.8 55.7 59.2 112,274 68,475 43,799 세종 59.2 63.5 28,280 16,426 11,854 경기 43.7 52.6 57.5 1,120,176 685,057 435,119 강원 51.5 55.7 57.7 170,661 104,446 66,215 충북 49.3 54.6 57.3 165,479 98,821, 66,658 충남 49.2 52.4 55.5 204,302 122,720 81,582-346 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 15 전북 47.5 53.6 62.9 263,274 150,267 113,007 전남 50.0 56.7 63.7 295,471 166,928 128,543 경북 53.1 56.0 56.7 315,362 181,193 134,169 경남 48.3 57.2 57.0 331,651 194,787 136,864 제주 53.5 54.7 57.2 53,668 32,466 21,192 * 중앙선거관리위원회홈페이지 (www.nec.go,kr) 자료를편집 < 표 2> 를보면, 투표율은 2008 년 18대의 46.1%, 2012 년 54.2% 에이어서 20대총선에서는 58.0% 로높아졌다. 지역별투표결과를볼때, 전통적으로투표율은도저촌고의현상을보였으나 20대선거에서는서울이평균보다높은투표율을보이고있다. 또한투표율은지역주의가강한지역이높은투표율을보여왔으나 20대선거에서는호남지역의투표율은높으나대구경북지역이상대적으로낮은투표율을보인다. 이러한변화는 20 대선거에서처음으로도입한사전투표제와제3당의출현그리고세대효과에기인한것으로볼수있다. 첫째, 사전투표가 21.1% 에달함으로써 2002 년 54.2% 의투표율을 2016 년 58.0% 로상승에일정부분기여한것으로보인다. 둘째, 17대총선이후 1인 2표제 ( 지역대표와비례대표 ) 를시행하여왔지만제3당인국민의당이출현함으로써유권자들의선택의폭이넓어졌다. 셋째, 세대별투표율의변화도 20대선거에서여소야대를만든요인중의하나이다. < 표 3> 의 19대총선과 20대총선을비교하면 60세이상은 69.9% 대 70.6%, 50세부터 59세까지는 65.1% 대 65% 이고 40세부터 49 세까지는 54.1% 대 53.4% 로정체또는감소세인데비하여 30대는 43.3% < 표 3> 연령대별투표율및사전투표율비교 19~29 세 30~39세 40~49세 50~59세 60세이상 전체 2008 년총선 28.1 35.5 47.9 60.3 65.5 46.1% 2012 년총선 36.2 43.3 54.1 65.1 69.9 54.2% 2016 년총선 49.4 49.5 53.4 65.0 70.6 58.0% 사전투표 ( 남 ) 16.83 8.12 10.04 11.74 13.02 사전투표 ( 여 ) 8.94 6.41 7.17 7.59 10.14 * 중앙선거관리위원회홈페이지 (www.nec.go,kr) 자료를편집 - 347 -
16 / 한국민족문화 62 로부터 49.5% 로그리고 19세이상 20대는 36.2% 로부터 49.4% 로상승세가가파른것을볼때투표율의상승은 19세이상 20대와 30대가견인한것으로나타났다. (2) 투표율상승에대한신제도주의적이해투표율상승은사전투표제, 제3당의출현그리고 20 30 세대의투표참가등의제도적영향에대한유권자들의반응이었다. 첫째, 사전투표제이다. 기존의선거에서일상생활과회사근무 ( 노동현장 ) 으로인하여투표에참여할수없어권력관계의불평등을겪어왔던유권자들이사전에투표할수있는제도가실시됨에따라전보다투표에참여하게되었다. 투표참여의향이있었으나현실적여건때문에참여하지못하던유권자들이참여할수있었던것은이러한사전투표제의영향이라고할수있다. 23) 둘째, 제3당의출현이다. 제20대선거이전에도제3당제4당이존재하였다. 이들정당은이미언급한바와같이지역주의정당이고지역의정치지도자에맹종하는구도가작용한결과였다. 그러나 20대총선에나선제3당은이전에볼수없는특이한성격이었다. 처음에는새정치의여망에따라국민의지지를받던안철수는새정치민주연합으로합쳤다가내부갈등으로분당하여제3당을창당하였던것이다. 이제3당은 20대총선국면에서호남일색의지역정당화로변형되었으나정당별비례대표투표의결과에서도볼수있듯이새누리당과더불어민주당을비판하면서중도적인성향을내세워유권자의지지를견인하여투표율의상승에기여하였다. 셋째 2030 청년세대의가치관의변화이다. 세월호참사가발생한후 가만히있 23) 강신구, 사전투표제, 재외국민투표, 투표참여, 제 20 대국회의원선거외부평가 (2016 년도중앙선거관리위원회용역보고서 ), 한국정치학회 KPSA, 2016, 252~256 쪽, 274~275 쪽. 강신구는사전투표제의실시가투표율증가에제한적이라고하지만이것이유권자를투표장으로유인하는효과를인정하고있다. * 제 20 대국회의원선거외부평가 (2016 년도중앙선거관리위원회용역보고서 ) 파일을보내주신중앙선거관리위원회의선거 1 과허준회님에게감사드린다. 이자료는본논문집필과수정을끝낸 2017 년 2 월말현재중앙선관위의홈페이지에탑재되지않은자료이다. - 348 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 17 어라 고한공권력에대한분노가 20대총선에서투표참여로나타났다고할수있다. 이러한공식적비공식제도의변화들이투표율의상승에영향을미친요인들이다. 결론적으로투표율의상승은제도적인조건의변화에기인하고있다. 기존의권력관계의불평등에대한인식이고조되고여당을지지하던경로의존적인행위 ( 투표행태 ) 가엷어지고이러한내적갈등과모순이작용함으로써그리고새롭게형성된선호를발동할수있는변화된제도적요건속에서유권자들이자율적으로투표행위를함으로써여소야대가만들어졌던것이다. 즉기존의여대야소에서권력관계의불균형에처해있던유권자는소외를겪어왔으나투표율의상승을견인했던제도적맥락 ( 변화 ) 에따라기존의경로의존적인여당지향성과지역주의투표행태로부터새로운선호를형성하여자율성을발휘함으로써투표율을상승시키고그결과여소야대를만들어낸것이다. 2) 투표행태의변화 (1) 지역주의및이념적투표성향위의 < 표 1> 에서볼수있듯이 19대국회의원선거에서지역주의투표행태가극단적으로나타났다. 호남의광주, 전남, 전북에는새누리당선자가한명도없고대구와경북에도야당당선자가없다. 부산의문재인, 조경태그리고경남거제의김한표 ( 무소속 ) 를제외하고부산경남전부한나라당이었다. 반면에광주, 전남그리고전북은여당당선자가전무했다. 이러한 19대총선의결과를볼때지역주의는유권자의투표행태를결정하는주요요인이었다. 이는비단 19대총선에서만나타난것이라기보다역대총선과대선에서지속적으로나타난한국선거의고질적인병폐였다. (2) 20대총선에서의투표행태지역주의투표성향이 20대총선에서는변화의조짐을보였다. 부산에서 5명의더불어민주당후보가당선되고경남에서도 4명 ( 더불어민주당 3명, - 349 -
18 / 한국민족문화 62 정의당 1명 ) 의야당후보가당선되었다. 극단적인지역주의투표행태를보인대구와호남에서도유의미한변화를보인다. 경북지역은새누리당후보가전부당선되었지만, 대구에서는민주당후보 1명 ( 김부겸 ) 과무소속후보 2명으로변화를보였으며, 전남과전북에서도각각 1명씩새누리당후보 ( 이정현, 정운천 ) 가당선되었다. 이처럼기존의지역주의투표행태가변화를보이는가운데야권에서새로운투표행태의변화를가져왔다. 민주통합당이석권하던전남의 1석과전북의 2석을제외한전의석을국민의당이석권하였다. 이러한현상은여야로분리되던지역주의의균열이점점약화되고새로운정치지형으로의변화를보인것이다. 이새로운변화는이념적인정당지형의변화를반영하는것이기도하다. < 표 4> 의정당별비례대표지지도를보면, 보수성향의유권자중새누리지지층이점점감소한반면그지지율이더불어민주당보다는국민의당지지증가에영향을미친것으로나타난다. 새누리및더불어민주등기존정당에대한중도성향유권자들의지지율은감소한반면국민의당에대한지지율은증가했다. 또한더불어민주당을지지하던진보성향의유권자가대거국민의당지지로선회한것으로보인다. < 표 5> 의연령대별정당지지도도새누리와더불어민주 (30대는예외 ) 는감소한데비하여전연령대에서국민의당지지율은증가세를보였다. 20대총선의이러한현상은보수와진보라는이념으로양분되었던 19대총선과는달리 20대총선에서는이념투표의성향이줄어든결과라할수있다. < 표 4> 이념성향별정당지지도 ( 비례대표 ) 새누리 더민주 국민의당 3월 17일 3.31 4.8 3.17 3.31 4.8 3.17 3.31 4.8 보수 70 63 62 9 10 7 5 12 13 중도 29 22 25 23 27 25 10 18 21 진보 13 9 16 37 35 30 11 21 22 * 한국갤럽데일리오피니언제 202 호, 제 204 호, 제 205 호편집 http://www.gallup.co.kr/gallupdb/reportdownload.asp?seqno=739-350 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 19 < 표 5> 연령대별정당지지도 ( 비례대표 ) 새누리 더민주 국민의당 3.17 3.31 4. 8 3. 7 3. 1 4. 8 3. 17 3. 31 4. 8 19-29 21 20 25 30 27 25 8 7 14 30대 26 19 22 23 34 29 9 15 13 40대 30 26 25 28 27 20 10 17 20 50대 56 39 51 12 13 12 7 18 20 60이상 64 54 52 8 9 6 7 16 17 * 한국갤럽데일리오피니언제 202 호, 제 204 호, 제 205 호편집 이러한현상은다음의조사에서도나타난다. 선거전 3월까지는여러투표영향이슈중북한위협 (15.7%)> 복지 (15.6%) 의순위로북한위협이라는이념적인이슈가높게작용하였으나선거일에즈음해서는북한위협 (8.5%) 과복지 (7.8%) 에대한관심이감소했다. 따라서이번 20대총선에서는이념적인투표성향이많이약화되었다고볼수있다. 과거에는북풍을이슈로보수적인유권자들의표심을견인하였으나최근들어그효과는더욱약화되었고, 대신다른이슈 ( 공천파행과여야갈등그리고지역공약 ) 들이주된관심사로작용했기때문이다. < 그림 1> 투표영향이슈의변화 * KOREAN OPINION REVIEW 한국여론리뷰제 2016-07 호, 여소야대의원인과향후전망, (http://dataindata.net/220694851987) 재편집. - 351 -
20 / 한국민족문화 62 (3) 지역및이념적투표행태의약화에대한신제도주의적이해한국의선거는지역주의에의해규정되어왔다고하여도과언이아니다. 지역주의가투표행태에미치는영향이거의절대적이었다. 이지역주의투표행태를합리적선택이론에서는유권자개인의선택, 즉지역적연고에따라투표를하는것자체가그지역유권자의효용과비용에대한합리적선택이라는논리이다. 24) 그러나그러한문제의해결방안으로서제도적방법을제시함으로써지역주의투표성향의분석에서합리적선택이론은한계를드러낸다. 25) 그러나신제도주의에서지연은혈연학연등과같이비합리적이지만우리의삶을규정하는규범적이고윤리적인성격을갖는역사적인식의공유, 즉제도의의미를갖는다. 따라서신제도주의에서지역주의는개인의행위를구조화시키는비공식적인규칙이나절차로서기능한다. 지역주의처럼사회구성원들이공유하는신념이나가치체계가당연시되는과정은가장내밀한상태의권력관계, 즉삼차원적권력 (third level of power) 을의미하는것이라고재해석할수있을것이다. 26) 한국사회에서선거라는정치과정에서가장큰영향을미치는신념과가치체계로지역주의가작동해왔다. 지역주의는역사는아주오래되었지만 1980 년대 '6월항쟁 ' 이후정치인들에의하여조장되고확대되어한국의정치와선거에서결정적역할을하는비공식제도이다. 즉, 지역주의는권력관계의불균형을반영하고있으며, 정치적으로보수정치권력이재생산되는가장근원적인기능을해왔다. 27) 그런데이번 20대총선에서는절대 24) 강원택, 지역주의투표와합리적선택 : 비판적고찰, 한국정치학회보 34-2, 한국정치학회, 2000, 51~67 쪽 ; 조기숙, 지역주의선거와합리적유권자, 나남, 2000, 참조. 25) 김재한, 한국정치외교연구의형식모형적접근의현황, 김웅진엮음, 방법, 방법론과한국정치학 : 경험과학연구를중심으로, 한울, 1994, 187 쪽. 26) Korpy 는삼차원적권력개념에착안하여영향력있는행위자가권력관계를암묵적으로정당화, 영속화하기위한목적으로제도를통해특정한규범과문화를만들어갈수있다고주장한다. 이는곧권력관계의불균형에기반하여 ' 계산 ' 을통해 ' 문화 ' 를변화시킬수있는가능성을보여주는것이다 ( 하연섭, 앞의책, 16~17 쪽 ). 27) 영남 : 호남의지역대결은유권자가수적으로압도적우위를지니는영남의지역주의가호남의지역주의를누르고항상승리할수있는가능성을제공한다. 물론, 호남의지역 - 352 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 21 적영향변수였던지역주의가상대적변수로작용했던것으로나타났다. 특히서울과경기에서는지역주의투표경향이아주약화되었다. 이러한지역주의약화현상은그동안지역주의적투표행태의폐해에대한반응일수있지만후술할정부정책과 < 정부심판론대야당심판론 > 그리고공천파동을둘러싼정당체제등제도적영향에기인한것으로도볼수있다. 지역주의적투표성향은내재적모순에의해제도가변화하고경로의존적인성향을나타낸다. 강력한지역주의적성향을보였던경북의유권자들은 20대총선에서기존의경로의존 ( 권력수용적경로의존 ) 성향을보이고있는반면대구의유권자들은경로의존의변화 ( 권력적불평등에대한새로운경로의존모색 ) 를보인다. 특히민주당김부겸의원에대한선택과무소속으로출마한후보들의선택은기존경로의존적인태도와는다르다. 호남에서새누리당후보들 ( 이정현과정운천 ) 을선택한것도동일한변화의조짐들이다. 이러한부분적인경로의존의변화와는달리야당에서더민주지지를떠나국민의당으로의지지정당변경도경로의존변화이다. 지역주의가갖는권력관계의불균형을더민주가더이상대표하지못하는것에대한회고적투표로새롭게부상한국민의당에게보상과기대가반영된선거결과라고할수있다. 이러한현상은유권자의합리적선택이전에국민의당이라는새로운야당의출현, 즉제도적변화가없었다면발생하지않았을투표행태라고할수있다. 지역주의는많은시행착오를거치면서내재적으로모순을노출하고성찰과반성의과정을거쳐새로운경로의존을추구하게된다. 그러나유권자들은제도적여건이변화한다고할지라도급격하게경로를전환하는것이아니라이미존재하고있던지역주의적조건속에서경로를전환하기때문에점진적일수밖에없다. 이는아직경로의존에머물고있는경북의유권자들로부터약간의경로의존의변화를보이는대구유권자, 나아가부산의유권자들처럼경로의존의폭이넓은곳도있고, 광주와전남 북의유권 주의는다른지역과의연합또는영남지역주의의분열때문에집권한경험도있지만, 지역주의에따른투표의결과는영남지역주의의정치적승리로기존권력관계가지속될가능성이훨씬크다. - 353 -
22 / 한국민족문화 62 자처럼경로의존이야당내의다른당을선택하는양상을보이기도한다. 경로의존의제도적형태가다양하게변화함에따라유권자들이선호도다르게형성된다. 그선호는여당 ( 새누리당 ) 으로부터야당 ( 더불어민주당과국민의당 ) 으로가는선호의변화와야당 ( 더불어민주당 ) 으로부터야당 ( 국민의당 ) 으로가는선호의변화를보인것이다. 이러한선호의변화는이미언급한바와같이여당에대하여느끼는내재적모순의정도에따라경로의존이급격하게혹은점진적으로이루어진다. 이러한경로의존이이미외부적으로주어졌던고정선호 ( 개인의합리적선택 ) 가아닌제도가적절하게개인의행위를제약함으로써행위자 ( 유권자 ) 가결정할때전략적으로선택한것이여당으로부터야당그리고야당으로부터야당으로선호이동이었던것이다. 선호형성은유권자들의자율성과도밀접하게관련된다. 전체적으로신제도주의적관점에서는제도로부터행위가구성되고변화하는것이지만제도가행위를절대적으로규정하는것은아니다. 제도는방향에대한이정표이다. 즉, 제도는행위를모두규정하는것이라기보다, 행위를결정하게해주는맥락을제공할뿐이다. 이러한맥락에서유권자는창조적인결정을내리는것이다. 4 13 총선에서지역주의와이념적투표의비공식적인제도에대하여기존의경로의존을점진적으로벗어나그들의선호를형성하고그선호에따라동일한제약조건하에서도각유권자는자율적으로야당을지지함으로써궁극적으로여소야대를만들어내었다. 3) 정당체제의변화와분할투표 (Split Voting) (1) 정당제도의총선영향한국의 13대총선에서여소야대 (1여 3야 ) 를만든이후 15대까지 3당체제로운영되다가 16대부터 19대까지양당체제로운영되어왔다. 13대총선은다당체제하에치룬선거로서다당체제가여소야대를만든근원이었다. 이후 14대와 15대는 3당체제로여소야대가그대로유지되었다. 그당시의여소야대는지역에기반을둔정당제도에기인한것으로볼수있 - 354 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 23 다. 즉, 13대의 4당체제 ( 민주정의당 125 석, 평화민주당 70석, 민주당 59 석, 공화당 35석 ), 14대의 3당체제 ( 민주자유당 149석, 민주당 97석, 통일국민당 31석 ), 15대의 3당체제 ( 신한국당 139석, 새정치국민회의 79석, 자민련 50석 ) 들은지역을기반으로하였다. 1996년 15대총선에서예상외의지지를받았던자민련은 1997 년대선에서 DJP 연합으로그수명을다한것으로평가되었지만 16대총선 (2000 년 ) 에서 3당체제 ( 한나라당 133석, 새천년민주당 115석, 자유민주연합 17석 ) 의한축으로여소야대를만들었다. 다당체제와 3당체제는유권자의선택이다양해짐에따라여소야대를만들수있는가능성이높였다고할수있다. 그러나 17대총선부터 19대총선까지양당제하에서투표를함으로써여당에유리한선거결과즉, 여대야소가만들어졌다. 17대에서열린우리당의 152석 ( 한나라당 121석 ), 18 대의한나라당 153석 ( 통합민주당 81석 ), 19대의새누리당 152석 ( 민주통합당 127 석 ) 등모두양당체제하에서치른선거로서여대야소였다. 이러한 17대총선의여대야소의선거결과는지역구와비례대표를각각선택하는 1인당 2표제를시행하여비례대표선거에표의등가성을반영하였으나양당제가갖는제도적한계를벗어나지못하고여대야소를기록하였다. (2) 3당체제와분할투표제20대총선은다음과같은제도적조건하에서시행됨으로써이전의선거에서기대하기힘들었던여소야대를만들어내기에이르렀다. 첫째, 3당체제하에서선거가진행되었다. 한국에서제 3당의출현은지역적기반으로부터출발하는경우와정치지도자의주도로이루어진경우에나타나곤하였다. 과거충청권을기반으로하는자유민주연합이전자의경우라면 14대총선전정주영이대선출마를준비하는신생정당으로출범한통일국민당과기존의정당에서지도자사이의이해가엇갈릴때분당을하는경우가후자의경우이다. 2012 년 18대대선전에서새정치바람으로지지를받던안철수가공식적으로대선출마를선언했으나정권교체의국민적여망에부응한단일화로후보 - 355 -
24 / 한국민족문화 62 직을사퇴하였다. 이후 2013 년 4월보궐선거 ( 노원병선거구 ) 에서무소속으로출마하여당선되고 2014 년 2월새정치연합을창당하려다가기존민주당과합병하여새정치민주연합을창당하여김한길과공동대표가되었다. 그러나문재인과의불화로 2015 년탈당하여 2016 년고착된양당체제를타파하고국민의당을발족하여 3당체제로 20대총선에임하였다. 국민의당은창당되면서국민들로부터야당분열이라는비판을받고여당에승리를안겨주는사이비정당이라는비판을받았으나오히려국민의당은그동안권력을양분해온새누리당과더불어민주당을비판하는 기득권정당심판, 양당심판 을주장으로자신의존재를부각시켰다. 결과는국민의당의부상이었고국민의당이선전함으로써양당제하에서거의불가능했던여소야대의결과를만들어내는데일조하였다. < 표 6> 야당의분열및새로운정당의필요성에대한태도 (%) 28) 지지정당 19 대국회 구분 야당의분열 바람직 바람직않음 매우동의대체로동의 새로운정당의필요성 별로동의않음 전혀동의않음 전체응답자 61.22 38.78 7.19 47.00 36.62 10.08 새누리당 64.09 35.91 4.73 44.59 39.53 11.15 더불어민주당 61.75 38.25 7.83 50.23 35.02 6.91 국민의당 66.36 33.64 20.56 40.19 31.78 7.48 무당파 58.98 41.02 5.28 48.77 34.68 11.27 만족 63.74 36.26 6.47 44.12 36.47 12.94 불만족 61.24 38.76 7.47 47.35 35.52 9.82 위의 < 표 6> 을볼때, 국민의당의창당에대한유권자의반응은호의적이었다. 20대총선에서유권자의투표에영향을미친이슈로서국민의당창당이 16.95% 였다. 상위이슈와그다지차이가나지않은평가를볼때제3당에대한유권자의관심이높은것을보여준다. 국민의당이호남의 13석과서울의 2석을제외하고는지역구당선자를내지못했지만, 비례대표득표력이더불어민주당을능가한것을볼때제3당의역할은지대하였 28) 장승진, 선거쟁점과유권자투표행태, 한국정치학회 KPSA, 2016, 289~ 290 쪽도표를재편집. - 356 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 25 다. 국민의당은제3당으로서양당체제에서제대로역할을하지못하던정당별비례대표의기능을살리는역할을하였으며양당제의대체재로서 3 당제의효과를발휘했다고할수있다. 대체재로서국민의당의부상은더민주에게불만을가진호남유권자가새로운제도에대한친화력과안철수라는대선후보에대한기대감이작용한결과라고할수있다. 둘째, 전략적분할투표가이루어졌다. 20대총선결과를이미 < 표 3> 에서설명한바있다. 선거전야당분열에대하여국민의당은압박을받으면서도독자적인총선전략을구사하였다. 과거의경험에따르면야당의분열은여당에게어부지리를가져다준다는인식이팽배하였다. 그러나실제양당제선거에서는여대야소의결과를낸반면에다당제또는 3당제하에서여소야대의결과를가져왔다. 과거의총선에서비례대표를정당당선자의득표율에비례하여결정할때도유권자들은일종의황금분할, 즉여당에게안정의석을주기보다견제를더자주선택하였다, 물론지역주의와경제적문제등이더많은영향을미쳤을수있지만, 유권자가지지할후보들이정당마다다양하여선택의폭을높였기때문이기도하다. 그러나 16대총선후 1인 1표제비례대표제 가위헌결정이내려짐에따라 17대총선부터 1인 2표제정당명부식비례대표제 를도입하였다. 29) 이러한 1인 2표제정당명부제를 17대, 18대, 19대에걸쳐적용하였지만, 그것은오히려양당제를고착화하고양당간갈등을더욱고조시켜소위식물국회라는비판의소리까지나오게되었다. 20대총선의지역구선거에서양당의후보들이당선되는양당분할구도가지속되었다 (< 표 3>). 그러한분할은과거의지역주의투표와이념투표를벗어나지못한결과였다. 다만부분적으로대구, 전남, 전북, 경남과부산에서지역주의를탈피하는선거결과를나타내었다. 그러나경북은그대로전지역구에서새누리당후보를지지하고광주는더불어민주에서국 29) 2001 년 7 월 19 일헌법재판소에서 1 인 1 표제비례대표제 가위헌결정이내려짐에따라 2002 년 3 월 7 일선거법을개정하여 1 인 2 표제정당명부식비례대표제 를도입하여 17 대총선부터 20 대총선까지적용했다. - 357 -
26 / 한국민족문화 62 민의당으로배를갈아타는정도였다. 이러한약간의변화에더하여 1인 2 표제정당명부식비례대표제 가제3당의부상을가능하게하여새로운정치지형, 즉여소야대를만들어낼수있었다. 지역구에서더불어민주당이새누리당보다 1석을더많이확보하여제1당에올랐으나원내과반수인 150 석에는턱없이부족한 123 석 ( 지역구 110석 + 비례대표 13석 ) 에그쳤다. 이부족한부분을정당별비례대표제투표방식이작동하여국민의당 38석 ( 지역구 15석 + 비례대표 13석 ) 이더해짐에따라여소야대가되었다. 유권자들은지역구에서는여당을견제할만한당선가능한야당후보에게표를몰아주고정당투표에서는제3의국민의당을지지함으로써여당을심판하고제1야당도견제하는전략적분할투표를하였다. 30) (3) 정당의변화와분할투표에대한신제도주의적이해 3당의출현은무엇을의미하는가? 그리고유권자들의전략적분할투표가어떤의미가있는가? 한국에서양당체제하의유권자들은권력관계의불균형을겪어왔다. 특히 16대부터 19대까지양당제하에서그리고여대야소하에서야당을지지한유권자는권리를보장받지못하는상황이자 30) KOREAN OPINION REVIEW 한국여론리뷰제 2016-07 호, 여소야대의원인과향후전망, 참조. 전략적분할투표Ⅰ: 지역구후보대비정당투표 후보 정당 새누리당 더민주당 국민의당 정의당 기타정당 새누리당후보 (274) 74.6 5.2 15.5 2.1 2.7 더민주당후보 (354) 3.8 58.0 17.6 17.2 3.3 국민의당후보 (143) 2.1 9.7 78.5 4.2 5.6 * 정당투표의충성도는국민의당 (78.5%)> 새누리당 (74.6%)> 더민주당 (58.8%) 순인데비하여지역구정당후보투표의충성도는새누리당 (97.9%)> 더민주당 (83.8%)> 국민의당 (47.7%) 로서새누리당 (19.0%) 과더민주당 (25.3%) 후보지지유권자가정당투표애서국민의당을선택한것을볼수있다. 전략적분할투표Ⅱ: 정당투표대비지역구정당후보 정당 후보 새누리당후보 더민주당후보 국민의당후보 새누리당 (232) 87.9 5.3 1.2 더민주당 (245) 6.4 83.8 6.0 국민의당 (235) 19.0 25.3 47.7-358 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 27 주일어났다. 정부는공공부문을비롯하여신자유주의정책을펴면서노동자들을구조조정을하거나서민증세하면서세금부담을늘려갔다. 이러한정부의정책기조와집행과정에서여야간그리고사회전반에불평등이심화되면서서민들은권력관계의불균형에시달리게되었다. 그럼에도불구하고기존의양당제적정치지형에서여야지지가경로의존을벗어나지못하는듯했다. 그러한상황에서유권자들의선호도자율적으로형성되지못하고기존의양당제구조에한정된투표행태를보일수밖에없었다. 그러나이러한권력관계의불평등과경로의존의한계에대한인식이제 3 정당의부상으로새로운인식, 즉권력관계를쇄신하고그들의기대를대표할새로운경로의존의정당을기대하게된것이다. 이러한제도의변화상황에서호남유권자들은직접제3당을선택하게되었던것이고다른지역에서는 1인2표제정당별비례대표제에따라분할투표로서국민의당을지지하게되었다. 이처럼새로운제도적보완으로기존의양당제제하에작동하던권력관계의불균형과기존의경로의존적투표행태가변화하게되었던것이다. 국민의당이선거전에얼굴을내밀면서유권자들은투표에서경로의존이다양해지고 3당체제에서그들의선호형성도달라질수있었다. 이과정에서여당과야당의갈등관계와야당내의모순에의하여유권자의기존의선호는변화를보이게되었다. 단순히여당지지로부터야당지지로변하거나그반대의경우에한정되지않고유권자의자의에의한분할투표 ( 비공식적제도 ) 를스스로발동하는자율성을발휘해갔던것이다. 이러한자율성은단순히외부로부터온것이아니라제3의당이출현하는과정에서유권자들이제도적맥락에따라선택한것이다. 제도적맥락하에발휘된유권자들의자율성은, 당시새누리당과더민주당의양당제적상황에서야권의승리를위하여야당후보들간단일화해야한다는지적에도불구하고, 국민의당이 3당체제라는제도를구성함에따라유권자들스스로분할투표를한것을의미한다. 3당체제라는제도가갖는독립변수의역할을사상한다면, 양당제하에서이러한전략적 - 359 -
28 / 한국민족문화 62 투표가발휘될수있었을것인가? 만일양당제하에서발휘되었다면더불어민주당이독자적으로과반이상의의석을확보가가능할수있었는가. 그결과는장담할수없지만양당제에서치른 17대, 18대, 19대총선의결과를감안하면그가능성은거의없다고해도과언이아닐것이다. 오히려제도적으로제3당인국민의당이창당되어유권자들의자율성이발휘될수있었고, 그자율성은여당인새누리당으로부터시작하여야당인더불어민주당지지자그리고투표율의상승에서도볼수있었듯이무당파나기권을하려던유권자들의관심을유발하여여소야대를만들어낼수있었다. 그경과는단순히개인의합리적선택의결과가아닌제도적환경이주어지고그제도적상황에서유권자의자율성이반영된여소야대의선거결과였다. 4) 선거이슈 : 정부심판론대야당심판론 (1) 총선전예측역대총선에서는다양한이슈로선거가치러진다. 지역균열과사회균열그리고세대균열적인요소들이작용한다. 이러한다양한비공식적인균열외에대통령의통치스타일과정부의정책들이선거이슈로제기되기도한다. 지난 20대총선에서선거이슈로야당은정부심판론을여당과정부는야당심판론내세우면서경쟁하였다. 선거전에거의모든정당들은새누리당의압승을예상하였다. 31) 심지어는제1야당인더불어민주당을비롯해국민의당과정의당마저새누리당의승리를받아들이는분위기였다. 그러나실제선거일이가까워짐에따라그예상은점점예측불허의방향으로전개되어갔다. 새누리당은총선을앞두고점점어려워지는경제상황에대처를소홀히한채승리를기정사실화하는분위기였다대통령의국정수행에대한유권자들의비판에귀를기울이지않고국회와야당에그책임을돌리는네거 31) *KOREAN OPINION REVIEW 한국여론리뷰제 2016-07 호, 여소야대의원인과향후전망, (http://dataindata.net/220694851987) < 지지정당별선거결과예측 > 도표참조. - 360 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 29 티브운동을전개했다. < 그림 2> 의투표영향이슈의변화에서도볼수있듯이 3월말까지는경제성장 > 북한위협 > 복지 > 야당분열 > 의이슈였으나 4월선거일을전후하여여당갈등 > 지역공약 > 경제성장 > 경제민주화로유권자들의관심이바뀌었다. 투표영향변수에서여당갈등이주된관심사로부상하게된것이다. < 그림 2> 투표영향이슈의변화 (%) 25 19.7 19.2 20 15 10 13.4 10.4 16.3 12.7 12.4 10.3 4.9 11.2 15.7 15.6 13.5 8.7 8.5 7.6 5 0 여당갈등지역공약경제성장경제민주화모름 / 무응답야당분열북한위협 복지 출처 : < 정한울 KO 여론리뷰 > 제 2016-07 호 여소야대의원인과향후전망 참조. (http://dataindata.net/220694851987) (2) 정권심판과야당심판경제문제와여당갈등이선거의주된관심사로부상하게된배경에는정부와여당의경제실정과압승분위기에편승한오만이자리잡고있었다. 국민을바라보는정치가아닌대통령에게의존하고충성경쟁의정치를함으로써국민의눈살을찌푸리게하였으며경제실정을호도하여국민의여망을외면한것이다. 어려운경제사정등경제문제에대한대응과책임을지지않은대통령과정부에게등을돌리면서새누리당의지지율이투표일에다가서면서급속하게하락하여갔다. 대통령의국정운영평가에서긍정적인평가 (36.35%) 와부정적인평가 (63.65%) 의차이가 27.30% 로아주심한데비하여야당심판론에서공감 (58.34%) 과비공감 (41.66) 의차이는 16.68% 로서상대적으로그렇게심하지않았다. 32) - 361 -
30 / 한국민족문화 62 이는투표에영향을준이슈가야당심판보다대통령의국정운영평가에더집중하고있음을보여준다. 33) 이러한현상은대통령지지율과정당지지율의관계에서나타나고있다. < 그림 3> 에서 2월중에대통령의지지가긍정과부정이비슷했으나 3월에는점점부정적인반응이더높아가 4 월에이르러서는그격차가아주벌어졌다. 이처럼대통령의지지율이떨어짐에따라각정당의지지율도변화를보이고있다. < 그림 4> 의 2월부터 3월그리고 4월선거직후까지새누리당의지지는점점떨어지는데반해더불어민주당과국민의당지지율은상승해선거일에이르면새누리와더불어민주당의지지율이역전되는것을확인할수있다. < 그림 3> 대통령지지율변화 70 60 50 40 30 20 10 0 45.8 56.2 63.3 48.3 37.6 30.5 1차 (2.21-22) 2차 (3.29-30) 직후 (4.15-16) 긍정 부정 32) 장승진, 제 20 대총선의투표선택 - 회고적투표와세가지심판론, 한국정치학회보 50-4, 한국정치학회, 2016.9, 157 쪽참조. < 박근혜대통령의국정운영평가와야당심판론에대한공감 (%)> 대통령국정평가 야당심판론공감비공감 합계 긍정적평가 27.88 8.46 36.35 부정적평가 30.46 33.20 63.65 합계 58.34 41.66 100 33) 총선쟁점에대한유권자평가 : 박근혜대통령국정운영평가 (21.82%)> 후보자들의지역개발공약 (19.60%)> 경제위기론 (17.37%)> 야당의분열과국민의당창당 (16.95%)> 여야의공천파동 (15.36%)> 박근혜대통령의국회물갈이론 (4.24%)> 북한핵실험, 로켓포발사, 개성공당폐쇄등남북관계파탄 (2.75%)> 기타 / 모름 / 무응답 (1.91%) 순이었다.( 장승진, 위의논문, 156 쪽참조.) - 362 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 31 < 그림 4> 정당지지율변화 40 35 30 25 20 15 10 5 0 38.3 30.9 새누리 30 28.4 22.7 21.7 26.2 더민주 15.9 16.9 19.5 국민의당 7.1 11.8 2.4 5.7 정의당 4.4 6 1차 (2.21-22) 2차 (3.29-30) 3차 (4.5-6) 직후 (4.15-16) * < 정한울 KD 여론리뷰 > 제 2016-07 호 여소야대의원인과향후전망 편집 (http://dataindata.net/220694851987) 19대국회에대한만족도를보면불만족이 85.63% 에이르러극도의불신을나타내고있다. 그런데그책임이야당에게있다는여당과대통령의주장이끊임없이제기되었지만 공감한다 (58.32%) 의비율이 공감하지않는다 (41.68%) 의비율과격차가적어그책임을야당에게전적으로돌리는태도를보이지는않고있다. 이러한유권자의정권심판론과야당심판론을비교하면그표심이어디로갈것인가를엿볼수있다. 야당심판론은공감과비공감이 2월 (46.6:43.8), 3월 (50.1:44.7), 4월 (48.4:44.2) 에걸쳐보합세를보이는데비하여정권심판론의공감과비공감의비율은 2 월 (41.2:50.3) 에비공감이높았으나 3월에는역전되고 (51.7:43.2), 4월에는공감과비공감의격차 (58.5:38.4) 가아주벌어져유권자들이정권심판으로선거에임하는것이확연히나타나고있다. 34) (3) 정당의공천과정 더불어민주당의공천은현역을교체하면서일부잡음이있었으나무난하게진행되었다. 막말이나계파갈등의잡음은비교적적었다. 김종인을비상대책위원장으로영입하여당정체성까지개혁하면서 ( 김종인효과 ) 새 34) 정한울, KO 여론리뷰제 2016-07 호. 여소야대의원인과향후전망 < 그림 1> 의정권심판론과야당심판론의변화, 참조. - 363 -
32 / 한국민족문화 62 누리당과차별성을내세워서울표심을공략하였다. 국민의당의공천은국민에게감동을주지못하였다. 더불어민주당에서탈당한호남현역의원들을중심으로공천함에따라신선함이떨어졌다. 그리고전국적으로경쟁력있는인재들이공천신청을하지않아총선전략에차질을가져왔다. 총선결과지역구에서호남을제외하고서울에서단 2석만 ( 안철수와김성식 ) 을확보했을따름이다. 새누리당의공천은야당인더불어민주당과국민의당보다전국적인관심사였다. 공천심사위원장 ( 이한구 ) 의권위적이며안하무인격인태도와박근혜대통령의의중에따른진박공천 35) 을하면서국민의공분을사게되었다. 박근혜대통령을정점으로줄세우기와충성경쟁으로공천이진행되면서소위옥새파동 ( 김무성 ) 과막말파문 ( 이한구, 윤상현 ) 이노출되면서공당으로서는보여서는안될형태를드러내고말았다. < 표 7> 에서도볼수있듯이새누리당의공천에대하여잘했다가 13.5% 인데반하여잘못했다가 74.48% 였다. 그러나상대적으로더불어민주당을비롯한야당들의공천에대한잘잘못이반반정도였다. 이러한평가들이작용함으로써선거전새누리당이승리할것이라는예측들이빗나가게되었던것이다. < 표 7> 주요정당의공천과정에대한평가 (%) 36) 새누리당 더불어민주당 국민의당 정의당 매우잘했다 2.14 2.06 3.37 1.32 잘했던편이다 11.36 37.37 37.45 24.12 못했던편이다 37.20 37.94 33.58 33.25 매우잘못했다 37.28 8.64 6.34 7.98 잘모르겠다 12.02 13.99 19.26 33.33 35) 진박공천은야당에게승리를안겨준진상공천이되었다고한다. 새누리당의공천파동에실망한새누리당지지자들이투표에기권하는비율이점점높아졌고특히 50 대이상에서투표율이확연하게떨어지고 19 세이상 20 대의투표율이높아지는원인이되었다. 거기에다대통령의경제정책등에대한심판과정부의반서민정책그리고구조조정등에대한반감이작용하였다. 36) 제 20 대국회의원선거외부평가 (2016 년도중앙선거관리위원회용역보고서 ), 한국정치학회 KPSA, 291 쪽참조. - 364 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 33 (4) 대통령과정부그리고정당공천에대한신제도주의적이해대통령은선거법상선거운동을할수없지만국가의정책을총괄하면서선거에미치는영향은지대하다. 특히우리나라처럼제왕적대통령은유권자와정당과권력관계의불균형을초래하는가장강력한제도이다. 대통령과여당이상호보완적인관계를넘어대통령을중심으로권력을집중하게되면정당은사당화되고권위적인성격을띠고만다. 이러한제왕적대통령이야당이나유권자들과의관계를배타적으로설정하게되면상대인야당과유권자들은권력관계의불평등에노출되어소외되고만다. 20대총선을앞두고권력관계는대통령과여당대야당과유권자의관계에서설정된다. 제도적으로가장상위의제왕적대통령과그대상인유권자및야당과의관계는불평등할수밖에없었다. 이러한불평등관계에서여야가선거를치룰때여당은그불평등을부정하는반면야당은확대하고강조한다. 선거전에임하였을때여당은기존의권력관계의불평등을과거의치적이나미래에대한희망을강조하거나아니면야당을공격함으로써자신의입지를정당화하여지지를견인한다. 이번 20대선거에서는대통령과여당은정책적성과의부실과경제실정을야당의비협조와반대탓으로돌리는네가티브전략을구사함으로써권력관계의불균형을더욱심화시켜국민의심판을자초하고말았다. 즉, 선거전략에서권력관계의불평등을완화하고상쇄할수있는구체적인성과도미래전망도던져주지못하였던것이다. 그런상황에서유권자들은기존의권력을지지하던경로의존적태도를바꾸게된다. 그리고그권력내부의갈등과모순으로부터노출되는권력의이완을보면서선호를새롭게형성한다. 선호는기존정당에대한비판과대안정당에대한지지로나타난다. 실제제20 대총선에서는야당의지지로선회하는데이는야당의제도적행위와내용의변화에따라더불어민주당지지와국민의당지지로갈리게된다. 이러한여당으로부터야당으로그리고야당으로부터야당으로의지지의이동은각정당의제도적맥락하에유권자들이자율성을발휘함으로써나타난다. - 365 -
34 / 한국민족문화 62 다음으로공천과관련한신제도주의적이해이다. 공천은어떤기준과과정으로진행되는가에따라유권자의투표행태에지대한영향을미친다. 이는바로공천과관련하여권력관계의불평등이경로의존을변화시키고그들이내적모순에의해선호를바꾸고그선호를자율적으로발휘하는투표행태를나타낸것이다. 제도적으로국가권력을독점하고있는대통령을등에업고친박은전권을휘두르고비박을소외시키면서공천권까지배타적으로행사하였다. 나아가당원이나유권자의의견까지무시하면서권력관계의불평등을심화시켰다. 실제공천과정에서공천위원장은대통령이추진하는정책에대하여비판적입장을견지하였던의원들을배신자로낙인찍어공천배제를하는등권력관계의불평등을여과없이노출하였다. 공당의민주성을스스로훼손한것이다. 이러한대통령의공천개입은유권자가대표자를선택할권리를한정하거나사전에차단하는것이된다. 민주적인공천으로국민의지지를견인해야할정당의공천과정을대통령의사천으로훼손함으로써국민으로하여금투표용지에반발을하도록한것이다. 물론유권자는기존권력의지지를변화함으로써불이익을당할우려때문에경로의존 ( 여당지지 ) 을변경하기가쉽지않다. 그렇지만권력의부당함과권력관계의불평등을인식하면기존의경로의존에대한변화욕구가발동하게된다. 이러한연구는공천과정에서나타난내적모순에대한반응으로서제도의변화속에경로의존을변경하게된다. 경로의존의변경과함께유권자는자신의선호도제도적변화욕구에따라바꾸고이러한선호는제도적맥락과함께행위를자율적으로결정하게만든다. 최종적으로유권자들의선호는대통령이라는제도에대한반응으로나온다. 대통령이헌법에규정된권한을행사하여국민의안전과행복을보장하는가아니면일부지배집단과여당을위하여권력을사유화하는가에따라유권자들의선호가결정된다. 20대총선에서유권자들은대통령의국정운영특히경제문제에대한책임을물으면서여당지지를철회하거나기권하는행태를보여주었다. 또한야당을지지하던유권자들도제3의국민의당을통하여 - 366 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 35 그들이선호를관철할수있다고판단하면서지지정당을바꾸었다. 바로이러한선호의변화는제도적맥락을통하여점진적으로이루어졌던것이다. 이처럼정당에대한유권자들의지지는점진적으로변화하여여당에서야당으로일부이동, 야당으로부터야당으로의이동, 그리고그동안지지를유보하고있던유권자들이야당의지지로더많이이동하여그동안양당제하에서는극히어려웠던여소야대를 3당체제하에서만들어내었다. 이러한제도에서의일련의변화가결과적으로여소야대를만들었다면, 여소야대는새로운제도변화, 즉다가올대통령선거에서는정권교체의계기로서작용하게될것이다. 4. 마치면서 : 제20대총선의한국정치사적의의제20대국회의원선거는여러가지요인에의하여여소야대로막을내렸다. 여소야대를만든조건은다양하지만본논문에서는다음과같은공식적및비공식적제도와관련된요인들을중심으로제20대총선을신제도주의관점에서분석하였다. 첫째, 투표율의상승이라는비공식적제도의변화이다. 투표율상승에영향을끼친제도적요인으로제3당의출현, 사전투표제의시행, 그리고젊은세대들의참가등이었다. 3당체제는유권자들에게선택의폭를넓혀주었고기권층을투표층으로흡인하는효과가있었다. 총선역사상사전투표제를처음실시하게됨에따라유권자는개인의중요한일상과충돌을피해투표시간을조절할수있었다. 20~30 대의적극적인참여도투표율상승에기여하였다. 둘째, 지역주의투표의완화와세대균열의투표로의비공식적제도의변화이다. 과거어느선거에서보다지역주의투표성향은많이완화되었다. 전통적인지역주의투표지역들에서도 5060 세대의침체와 2030 세대의적극적인투표참여가나타났다. 이처럼 20대총선에서는세대효과와더불어이들이교차투표를자율적으로수행하였다. - 367 -
36 / 한국민족문화 62 셋째, 양당체제로부터 3당체제로의변화와 1인 2표제와분할투표가실질적인효과를낼수있었다. 이러한공식적제도와비공식적인제도가서로상승작용하여여소야대의기초가되었다. 양대정당들이경쟁하고있는상황에서대선의경우와마찬가지로총선에서유권자들은제로섬게임으로임할수밖에없었으나중도를표방한제3당이출현함으로써그리고잠재적대권후보의비중이더해져유권자들의선택의패러다임을넓혀주었다. 넷째, 먼저대통령과정부그리고정당과관련된공식적제도가영향을미쳤다. 대통령과정부의정책수행에대한평가가공식적비공식적으로이루어진선거였다. 다음으로대통령과정부를포함한정권심판론과야당심판론으로선거가이슈화됨으로써비공식적제도의역할들이유권자들의선호와자율성을발휘할수있는선거환경을부여하였다. 다섯째, 공천과정에대한평가이다. 정당공천의제도적요인과그제도운용상의비공식적인요인들이총선에영향을미쳤다. 여당의공천에서노출된친박의전횡과농간에대하여유권자들이심판함으로써여소야대를만들어낼수있었다. 이상과같이구체적으로 20대총선에영향을미친요인들을신제도주의적관점에서분석한결과각각의공식및비공식적인제도적요인들이개인의선택에서전제가되었다. 개인들은그제도적조건을맥락적으로수용하고이해하면서자신의선호를형성및변화하여자율적인투표를함에따라여소야대를만들어내었다. 결론적으로제20대총선은여소야대를만든중대선거였다. 여소야대는제도변화에대한유권자들의선택결과이지만현재선거가끝난이시점에서도다시국민에게영향을미치고있다. 국민이가진민주화의요구는점점정의로운나라제대로된나라를갈망하는새로운제도를지향하게된다. 이러한지향이현정권에대한비판과심판그결과대통령탄핵으로이어지고있다. 탄핵의결말도헌법재판소라는제도와그제도와관련된국민들의선호와자율성의정도가영향을미칠것이다. - 368 -
한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 37 참고문헌 1. 자료 KOREAN OPINION REVIEW 한국여론리뷰제2016-07 호, 여소야대의원인과향후전망, (http://dataindata.net/220694851987) 연합뉴스, 2016.3.30. 중앙선거관리위원회, 2000, 2004, 2008, 2012, 2016. 선거통계시스템 _ 당선인명부. (http://info.nec.go.kr/main/showdocument.xhtml? electionid( 검색일 :2016. 10. 30). 중앙선거관리위원회, 2012. 선거통계시스템 _ 역대국회의원선거투표율. (http://info.nec.go.kr/( 검색일 :2016. 10. 30) 한국갤럽데일리오피니언제202 호, 제204 호, 제205 호편집 (http://www.gallup.co.kr/gallupdb/reportdownload.asp?seq No=739) 2. 저서강원택, 한국의선거정치 : 이념, 지역, 세대와미디어, 푸른길, 2003. 김광웅, 정당 선거 여론, 한울, 1996. 박찬욱외, 2012 년국회의원선거분석, 나남, 2012. 이남영, 한국의선거-1, 나남, 1993. 전용주 임성학 이동윤 한정택 엄기홍 최준영 이소영 조진만 조성대, 투표행태의이해, 한울, 2009. 정용덕외, 신제도주의연구, 서울 : 대영출판사, 1999. 조기숙, 지역주의선거와합리적유권자, 서울 : 나남, 2000. 하연섭, 제도분석 : 이론과쟁점, 서울 : 다산, 2003. 한국선거학회, 한국선거 60년 : 이론과실제, 오름, 2011. 한국정치학회편, 정치학이해의길잡이 : 정치이론과방법론, 서울 : 법문사, 2008. - 369 -
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한국제 20 대총선의신제도주의적분석 / 41 <Abstract> The New Institutional Analysis of the 20th General Election in Korea Chung, Yong-Ha The purpose of this paper is to analyze why the opposition won a majority appeared in the 20th general election and what significance the opposition won a majority has in Korean politics. The 20th general election in 2016 created a new era in which the election was different from the previous election. The factors of the change are as follows. First, it is the increase of the turnout rate due to the implementation of the pre -voting system and the institutional change which is the appearance of the third party. Second, as a change in the informal system, it is the change of the voting behavior such as the relaxation of the regionalism voting tendency and the rise of the generation split voting tendency. This is due to the stagnation of participation by 5060 generations and active voting by 2030 generations. Third, the split between the two parties led to a widening of the spectrum of preferences that voters could choose. Fourth, the roles of the public institutions such as the president, government and ruling party, and the informal institutions such as the regime judgment and the opposition referee, have served as the election environment for voters to exercise their preference and autonomy. Fifth, institutional factors of party nomination and unofficial factors in operation influenced general election. As described above, the 20th general election was the result of institutional factors, both formal and informal, which became the premise of individual voting behavior. Individuals changed their preferences in a contextual manner and made autonomous voting. In conclusion, he opposition won a majority of the 20th general election - 373 -
42 / 한국민족문화 62 was a critical election that changed Korean politics. This was electoral democracy in which the voters showed autonomy in the change of the institutional environment. The electoral democracy exercised in the 20th general election will act as the institutional driving force for the propulsion of the presidential impeachment and the political change of Korea. *Key Words: General Election, 20th General Election in Korea, New Institutional Analysis Indicators, The Opposition Won a Majority, Voting Behaviour ㆍ논문투고일 : 2017 년 1 월 16 일ㆍ심사완료일 : 2017 년 2 월 13 일ㆍ게재결정일 : 2017 년 2 월 25 일 - 374 -