정책연구용역보고서 이보고서는국회입법조사처의정책연구용역사업에의한것임 글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독 정책과제 정순섭 ( 연구책임자 ) 2017. 10.
글로벌금융위기이후 금융회사의거시건전성규제도입현황과 감독 정책과제 2017. 10. 연구책임자 : 정순섭 서울대학교금융법센터
제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를 글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입 현황과감독 정책과제 연구용역의최종보고서로제출합니다. 2017 년 10 월 정순섭
요 약 Ⅰ. 연구의목적과내용 이연구는거시건전성규제의적용범위명확화와규제의기본틀확보를위해시스템위험의확인절차, 정보전달경로의확보, 규제수단에대한법적기반의명확화를중심으로현황과문제점을파악하고, 외국입법례와의비교분석후, 개선방안을제시하는것을목적으로함. 이연구는제2장시스템위험의정의와규제체계, 제3장거시건전성규제의의의와범위, 제4장거시건전성규제의조직법적과제, 제5장거시건전성규제의작용법적과제, 제6장결론으로구성됨. 이연구는거시건전성규제에대한법학방법론에따른연구로한정되고, 외국입법례는미국, 영국, EU, 일본으로한정함. Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 시스템위험을기관형과시장형, 그리고시계열차원과횡단면차원으로구분하여정의하고, 시스템위험에대한규제체계의필요성을검토함. 시스템위험의정의는거시건전성규제의적용범위를정하는기준을확보하는의미를가짐. 은행과비은행, 금융시장인프라를대상으로거시건전성규제의적용필요성을검증함. 외국입법례의경우미국과영국, EU, 일본은비은행금융회사에대한시스템적위험을인정하면서거시건전성규제의대상으로포함하고있음.
미국과영국, EU는금융시장인프라에대해서도시스템적영향을고려하여거시건전성규제의대상으로포함하고있음. 2008년글로벌금융위기이후에는금융시스템전체의건전성확보를위한거시건전성규제에대해서도많은논의가이루어지고있으며, 미국과영국, EU 등은미시건전성규제와거시건전성규제를위한법적기반을정비하였음. Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 거시건전성규제는시스템위험을제한하기위하여주로건전성규제수단을이용하는것으로서다음 3 가지를정의요소로함. (i) 목적 : 경제일반에심각한부정적결과를초래할수있는금융서비스의제공에대한광범위한파멸위험을말하는시스템위험의제한. (ii) 범위 : 시스템의나머지분야를주어진것으로보는개별요소가아니라금융과실물분야의연계성을포함한금융시스템전체를대상으로함 (iii) 수단과지배구조 : 시스템위험의원천을대상으로하는건전성수단을이용하고, 구조의일부를구성하는비건전성수단은시스템위험을명확하게대상으로할필요가있음. 거시건전성규제는시스템위험에대한사전적예방절차로서 입법및규제상선택, 그리고감독기법과실무에대한지침을제공하는정책결정절차 라고할수있음. 거시건전성규제는첫째, 금융시스템전체또는그중요한부분을대상으
로하는정책수단이고, 둘째, 자산과부채의조정을통한금융시스템의자금의흐름을고려하게되므로통화정책과도일정한관련성을갖게됨. 거시건전성규제는시스템위험에대한사전적예방절차라는점에서시장및감독실패에따른비용을할당하는금융위기관리와는구별됨. 개별은행의건전성을목적으로하는미시건전성규제는전체적인시스템안정을위한전제조건임. Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 1. 서설 거시건전성규제의법적기반으로는조직법적과제, 작용법적과제, 국제적영향의 3 부분으로나누어살펴볼수있음. 거시건전성규제에관한법적기반의확보를위하여첫째, 각국별법제의차이, 둘째, 기관구조에대한선호도의차이, 셋째, 금융시스템및경제구조의차이등으로인하여국제적으로권고되는표준적인방안은있을수없음. 2. 규제목적 현행법상금융규제목적이거시건전성규제를포함하고있는점은명백하지만, 미국, 영국이나 EU와같은직접적이고명시적인규정은없음. 거시건전성규제목적은담당기관의책임성추궁을위한기준이되고, 규제의남용을방지하며, 재정이나구조정책과같은분야에서의어려운정책선택을회피하는수단으로이용되는것을예방하는기능을수행함.
현행법상금융규제목적으로거시건전성규제목적도간접적으로규정되어있다고할수있지만, 시스템위험을정의하고, 비은행금융시장을적용대상으로명백히포함하기위하여금융위설치법상목적조항에 시스템위험의규제를통한금융시장의안정 을명시하는방안을검토할필요가있음. 한국은행법상으로는동법제1조제2항의금융안정유의조항을통하여동일한목적을규정하고있는것으로이해됨. 3. 규제주체와권한의명확화 현행법상넓은의미의금융안정유관기관으로는기획재정부, 금융감독기관, 중앙은행, 예금보험공사를들수있음. 거시건전성규제의수행주체에관한외국의입법례는각국의금융감독체계의차이등을고려하여다양한형태로발전하고있음. 일반적으로외국입법례에나타나는거시건전성규제의수행주체는중앙은행, 정부, 금융감독기관, 이들기관으로구성되는위원회기구등으로구분할수있음. 거시건전성규제의수행주체에관한단일기관모델과위원회모델의장단점에대해서는단일기관모델의경우책임성및효율성측면에서위원회에비해유리하지만, 다른유관기관과의협력에문제가있는점, 그리고위원회모델의경우통합과협력가능성측면에서유리하지만, 대응의신용성과책임성확보에문제가발생할수있다는지적이있음.
대안으로는첫째, 중앙은행이건전성규제기관으로서거시건전성규제의조정과집행기능을함께행사하는방안 ( 영국 ), 둘째, 거시건전성규제의조정과집행기능을구분하여전자를위한협의기구를설치하고후자는종래의규제기관이담당하는방안 ( 미국, EU), 셋째, 종래의규제기관이각각의권한과임무에따라거시건전성규제를담당하되기관간협력체제를강화하는방안 ( 일본 ) 을생각할수있음. 첫째방안은현행금융감독체계의근본적변화를전제로하는것이지만, 금융감독체계의개편은이연구의범위에포함되지않음. 현행법상금융규제체계와중앙은행제도를전제로정보공유체계의효율화, 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구의법제화를통한유기적협력체계의구축을확보하는방안을검토할필요. 4. 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구 2012.9 거시건전성의점검과관계기관협조등을효율적이고체계적으로수행하기위하여기획재정부에거시경제금융회의를설치하였음. 1) 그법적지위, 법적구속력, 책임성에대해서는보완이필요하다는지적이있음. 미국의 FSOC, EU의 ESRB는상설적인법정기구이지만원칙적으로권고적기능만수행하는데비하여, 영국의 FPC는상설법정기구이면서강력한결정및집행과제재권한을보유하고있음. 1) 거시경제금융회의의설치와운영에관한규정 [ 시행 2012.9.7.] [ 대통령훈령제 300 호, 2012.9.7., 제정 ]. IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p46.
일본의금융청ㆍ일본은행연락회는비상설적ㆍ비법정기구로서유관기관간의견조정기능만수행하고있음. 외국입법례를비교한결과미국과 EU는금융업종별그리고연방과주및각회원국별로금융규제체계가분산되어있는구조에서협의체형식으로거시건전성규제에관한협의기구를설치할필요성이있을것으로평가됨. 이에비해영국은중앙은행이건전성규제를담당하는이원화모델을채택하고있어거시건전성규제기관인 BOE의금융정책위원회가협의기구의역할을겸하고있는것도이해될수있는모델로평가됨. 일본이나우리나라의경우건전성규제와영업행위규제를수행하는통합금융규제기관이재무부나기획재정부와같은정부기관및중앙은행과의비공식적협의과정을거쳐금융안정및거시건전성규제목적을수행하고있는것으로평가됨. 그러나현재의거시경제금융회의의법적지위와권한및책임성을명확히할필요는인정됨. 대안으로는다음 2 가지방안을생각할수있음. [ 대안1] 미국의 FSOC, EU의 ESRB와같이상설법정기구이지만원칙적으로권고적기능만수행하는안. [ 대안 2] 영국의 FPC와같이상설법정기구로서강력한결정및집행과제재권한을보유하는안. 그러나 [ 대안 2] 는금융감독체계의개편을전제로하지않는한채택하기어려운방안으로생각됨.
현행금융감독체계를유지할경우위 [ 대안 1] 을기준으로법적지위와 책임을명확히하는방안이적절한것으로판단됨. Ⅴ. 거시건전성규제의작용법적과제 1. 거시건전성규제의단계별접근 거시건전성규제와관련하여시스템위험의확인, 적절한정책대응의형성, 규정제정과감독및집행을통한위험의완화의 3단계를기능을중심으로정리함. 정보공유체계에대해서는법적근거와공유정보의표준화등을문제로지적하고있음. 현재법령및 MOU에근거하여작동되고있지만, 공유정보의표준화와데이터베이스구축이필요함. 현행법상정보공유에대한법제도적제한이존재하는지여부도문제됨. - 현행법상특별한제한은없는것으로파악되나필요할경우다른법령상제한에우선하여공유할수있다는근거를둘수는있을것으로판단됨, - 다만개인정보보호의필요성과의균형을위하여공유정보에대한관리시스템의구축의무를법제화할필요가있음. 둘째, 정책적대응방안의형성과셋째, 규정형성및집행을통한위험완화에대해서는거시건전성규제를위한협의기구의법제화가필요하다는지적이있음.
거시건전성규제기관의구조와법적지위에따라시스템위험의확인, 적절한정책대응의형성, 규정제정과감독및집행을통한위험의완화라는 3단계과정의수행주체와방식에차이가존재함. 미국이나 EU와같이위원회조직을설치한경우에는위원회에서는지원조직의정보수집에기초하여적절한정책대응을형성하여 ECB나유럽감독기관에필요한조치를권고하는기능을수행하고있음. 영국의 FPC는 BOE의내부조직으로서시스템위험의확인을위한정보수집등은 PRA 등금융감독기관의지원을받으면서업무를수행함. 그러나적절한정책대응의형성과규정제정및감독과집행을통한위험완화조치는직접수행함. 일본의경우시스템위험의확인 적절한정책대응의형성 위험완화조치가개별기관을중심으로이루어지지만, 금융청ㆍ일본은행연락회를통하여사전에정책수단을조율하여결정하는구조를취하고있음. 현행제도를전제로정보접근성을강화하고금융안정협의회를도입하는방안을채택할경우거시건전성규제를위한조정기능과집행기능의구분을특징으로시스템위험의확인 적절한정책대응의형성 위험완화조치의 3단계절차는미국이나 EU와유사한형태를취하게될것임. 2. 거시건전성규제의적용범위의명확화 현행법상거시건전성규제는은행및은행지주회사를대상으로하고있 으며, 비은행금융회사나비은행지주회사에대해서는특별한제도가존재 하지않음.
미국, 영국, EU, 일본은비은행금융회사를적용대상으로하고있고, 일본을제외하고는금융시장인프라도명확히적용대상으로하고있음. 비은행금융회사나비은행지주회사를시스템적영향을고려한규제차별화의대상에서제외하여거시건전성규제적접근이곤란하게되는것은문제임. 다만현실적으로개별회사의시스템적영향을고려하여거시건전성규제의대상에포함하지않는것은감독상판단에속하는사항으로판단됨. 금융시장인프라중지급결제제도에대해서는시스템적영향을고려한규제와감독이이루어지고있지만, 규제목적과수행주체의관점에서보다체계화될필요가있음. 3. 시스템적으로중요한금융기관의지정과규제의차별화 금융위는매년시스템적중요도를고려하여시스템적중요은행과시스템적중요은행지주회사를선정하여 1% 의추가자본을포함한건전성규제와퇴출규제의차별화를할수있음 은행및은행지주회사이외의분야에서시스템적중요금융회사를지정할것인지여부가문제됨. 미국과 EU는비은행금융회사와금융시장인프라에대한시스템적중요기관으로서의규제근거를두고있음. 일본에서는비은행금융회사에대한시스템적중요기관으로서의규제근거를두고있지만, 금융시장인프라에대해서는별도고려를찾을수없음.
비은행금융회사및비은행지주금융지주회사에대해서도시스템적영향을고려한거시건전성규제의가능성을고려하여시스템적중요금융회사의지정가능성을확보할필요가있음. 나아가지주회사이외의금융회사그룹에대해서도연결감독을전제로시스템적중요금융회사로지정할근거를둘필요있음. 4. 업무규제적접근수단 은행의업무범위에대해서는국가와시대별로다양한규제가이루어져왔고, 현행법은분업주의의취지에따라은행의증권업무와보험업무를제한하고있음. 은행의규모가과도하게비대해질경우대마불사의문제가발생할수있다는지적이있음. 은행의규모가커질경우과도한정리비용은물론시스템적영향을고려하여구제금융을실시할수밖에없다는지적임. 미국은볼커규칙을통하여은행의업무범위를직접제한하고있고, 영국은일정규모이상의소매은행업무를그밖의은행업무와분리하도록강제하고있음. 은행의업무범위와규모가금융시스템의안정성에미치는영향은거시건전성규제적관심의대상이될수있음. 현재미국과영국이외에는은행의업무범위규제를입법한사례가없으므로국제적인추세를지켜보는것이필요함.
5. 거시건전성규제와국제적영향 각국의거시건전성규제는원칙적으로자국에소재하는국내금융기관이나외국금융기관의국내현지법인이자국내에서보유하는위험에대해서만적용되는것임. 그러나각국의금융기관이해외지점이나직접적인역외영업을통하여부담하는위험에대해서는적용될수없음. 따라서각국의거시건전성규제는다양한경로를통하여다른국가에직접적또는간접적인영향을미치게됨. 특히거시건전성규제분야에서도같은현상이확대될것으로예상되므로이문제에대한대안으로각국에서검토하고있는상호주의 (reciprocity) 를살펴보고, 국내에서의대응방안을정리할필요가있음. EU를제외하고구체적으로제도화한사례를없으므로국제동향을주시할필요가있음. 다만국내에서거시건전성규제수단을운영할때해외지점이나직접적인역외영업을통하여부담하는위험에대해서도고려할필요는있음. Ⅵ. 결론 우리나라에서거시건전성규제와관련하여고려할수있는입법상과제는다음과같이정리할수있음. [ 과제 1] 거시건전성규제의목적과적용범위를정하는기준으로서의시스템위험의정의
[ 과제 2] 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구의설치 [ 과제 3] 시스템적위험의확인을위한정보공유체계의정비 [ 과제 4] 비은행금융회사나비은행지주회사, 금융시장인프라에대한시스템적중요도를반영한규제체계의도입 금융감독체계의개편을전제로할경우에는입법상과제가확대될것이지만이연구의범위에속하지않음. 입법의형식은거시건전성규제에대한특별법을고려하는방안도있지만. 현행법의개정을통하는것이비용효율적일것으로판단됨. 거시건전성규제를적용범위의명확화를위한규제목적의명확화, 대상의선정기준의정립, 시스템위험의확인과대응수단의집행, 건전성규제의차별화, 퇴출규제의차별화로나누어볼때금융산업의구조개선에관한법률의개정을통하여거시건전성규제에관한장을신설하여규정하는방안도생각할수있음. 규제목적의명확화와시스템위험의확인과대응수단의집행은금융위설치법, 대상의선정기준의정립과건전성규제의차별화는은행법등개별금융업법, 퇴출규제의차별화는금융산업의구조개선에관한법률에규정하는것이입법론으로는타당한것으로판단됨. 입법의시기는입법과제별로구분하여단계적으로입법방안을판단할필요는있을것으로생각됨.
차 례 요약 Ⅰ. 머리말 / 1 1. 연구의목적 1 2. 연구의내용과구성 2 3. 연구의범위 4 4. 연구의방법 5 Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 / 7 1. 서설 7 2. 시스템위험의정의 : 기관형시스템위험과시장형시스템위험 7 가. 의의 7 나. 기관형시스템위험 8 다. 시장형시스템위험 8 라. 외국입법례 9 (1) 미국 9 (2) 영국 10 (3) EU 11 3. 시스템위험의정의 : 시계열차원과횡단면차원 12 4. 시스템위험에대한규제체계의필요성 13 가. 시스템위험의방지 13 나. 거시적관점의필요성 13
Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 / 15 1. 서설 15 2. 거시건전성규제의의의와범위 15 가. 의의 15 나. 구별 18 (1) 통화정책 18 (2) 위기관리 19 3. 미시건전성규제와거시건전성규제의비교 20 가. 의의 20 나. 미시건전성규제와거시건전성규제의관계 20 Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 / 22 1. 서설 22 가. 법적과제의정리 22 나. 조직법적과제의검토 23 2. 규제목적 24 가. 현황 24 나. 문제점 25 (1) 명시적건전성규제목적의부재 25 (2) 비은행금융기관에대한시스템위험의인정여부 26 (3) 금융시장인프라에대한시스템위험의인정여부 26 다. 외국입법례 26 (1) 서언 26 (2) 미국 27 (3) 영국 27 (4) EU 28 (5) 일본 28
라. 개선방안 29 (1) 논의 29 (2) 대안 30 3. 규제주체와권한의명확화 30 가. 현황 30 (1) 개관 30 (2) 금융위ㆍ금감원 30 (3) 한국은행 31 나. 문제점 32 (1) 의의 32 (2) 금융감독원 32 (3) 한국은행 35 (4) 윤석헌ㆍ정지만 (2009) 36 (5) 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 37 (6) 김홍범 (2016) 38 다. 외국입법례 39 (1) 서언 39 (2) 미국 40 ( 가 ) FSOC 40 ( 나 ) FRB 41 ( 다 ) 권한과수단 41 (3) 영국 44 ( 가 ) BOE/FPC 44 ( 나 ) FPC의구성과권한 45 (4) EU 46 ( 가 ) 의의 46 ( 나 ) ESRB 47
( 다 ) ECB 49 ( 라 ) 회원국당국 51 (5) 일본 52 라. 개선방안 55 4. 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구 56 가. 현황 56 나. 문제점 57 (1) 법적지위 57 (2) 법적구속력 57 (3) 책임성 58 다. 외국입법례 58 (1) 서언 58 (2) 미국 58 (3) 영국 58 (4) EU 58 (5) 일본 59 라. 개선방안 60 (1) 평가 60 (2) 윤석헌ㆍ정지만 (2009) 61 (3) 윤석헌ㆍ고동원ㆍ김상조ㆍ Eunice K. Kimㆍ원승연ㆍ전성인 (2016) 62 (4) 김홍범 (2016) 63 (5) 대안 63 Ⅴ. 거시건전성규제의작용법적과제 / 65 1. 서설 65 2. 거시건전성규제의단계별접근 68 가. 현황 68
(1) 의의 68 (2) 시스템위험의확인 68 ( 가 ) 정보의수집등 68 ( 나 ) 정보의교환 70 (3) 적절한정책대응의형성 70 (4) 규정제정, 감독및집행을통한위험의완화 71 나. 문제점 71 다. 외국입법례 72 (1) 서언 72 (2) 미국 72 ( 가 ) 시스템위험의확인 72 ( 나 ) 적절한정책대응의형성 74 ( 다 ) 규정제정, 감독및집행을통한위험의완화 76 (3) 영국 76 ( 가 ) 시스템위험의확인 76 ( 나 ) 적절한정책대응의형성 77 ( 다 ) 규정제정, 감독및집행을통한위험의완화 77 (4) EU 78 ( 가 ) 시스템위험의확인 78 ( 나 ) 적절한정책대응의형성 78 ( 다 ) 규정제정, 감독및집행을통한위험의완화 79 (5) 일본 79 라. 개선방안 79 (1) 비교 79 (2) 대안 80 3. 거시건전성규제의적용범위의명확화 81 가. 현황 81
(1) 비은행금융기관 81 (2) 금융시장인프라 81 ( 가 ) 의의 81 ( 나 ) 지급결제제도 81 ( 다 ) 청산및결제제도 83 나. 문제점 84 다. 외국입법례 85 (1) 서언 85 (2) 미국 85 (3) 영국 86 (4) EU 86 라. 개선방안 87 4. 시스템적으로중요한금융기관의지정과규제의차별화 88 가. 현황 88 (1) 선정 88 (2) 건전성규제의차별화 89 (3) 퇴출규제의차별화 89 나. 문제점 90 다. 외국입법례 90 (1) 서언 90 (2) 미국 90 (3) EU 91 ( 가 ) G-SIB 91 ( 나 ) D-SII 93 (4) 일본 94 라. 개선방안 95 5. 업무규제적접근수단 95
가. 현황 95 나. 문제점 96 다. 외국입법례 96 (1) 서언 96 (2) 미국 : 볼커규칙 97 (3) 영국 : 업무분리 99 라. 개선방안 99 6. 거시건전성규제와국제적영향 100 가. 현황 100 나. 문제점 100 다. 외국입법례 101 (1) 미국 101 (2) EU 101 라. 개선방안 103 (1) IMF 논의 103 (2) 상호주의통한조정 103 (3) 시장이동에대한대응 105 (4) 본국-현지국간조정의필요성 105 (5) 다자간, 지역적, 양자간해결방안 106 Ⅵ. 결론 / 108 1. 서설 108 2. 입법의과제 108 3. 입법의형식 109 4. 입법의시기 109 참고문헌
표차례 [ 표 1] 거시건전성용어사용례 18 [ 표 2] 미시건전성감독과거시건전성감독의비교 21 [ 표 3] 국내법상거시건전성규제목적관련조항 25 [ 표 4] 거시건전성규제기관의비교 54 [ 표 5] 거시건전성규제의수단 : FSB 66 [ 표 6] 거시건전성규제의수단 : EU 67
그림차례 [ 그림 1] EU 거시건전성규제수행주체 47 [ 그림 2] CRDIV/CRR상 ESRB의관할 51 [ 그림 3] EU 각국의거시건전성규제기관 52 [ 그림 4] 일본금융청 일본은행연락회운영사례 59
Ⅰ. 머리말 Ⅰ. 머리말 1. 연구의목적 2008년글로벌금융위기이후금융규제에서거시건전성규제의중요성이강조되고있음. 국내에서는주로경제학적관점에서거시건전성규제의필요성을검증하거나외국제도를소개하는연구는상당부분이루어지고있음. 법학분야에서도금융감독체계의관점에서외국의거시건전성규제를소개하고도입필요성을강조하는연구는이루어지고있음. 1) 그러나거시건전성규제체계가작동하기위해서는규제목적과규제주체, 규제수단들이명확한법적기반을확보하는것이필수적임. 조직법적관점에서규제목적의명확화를통한규제주체의조직적ㆍ절차적정당성확보는규제체계의작동을위한전제임. 작용법적관점에서규제수단별로법적불확실성을제거함으로써규제자와수범자에대한위축효과를방지해야함. 1) 국내의연구성과로는맹수석, 금융감독체계의건전성강화방안에관한연구, 기업법연구제 29 권제 1 호, 2015, 253-280 면 ; 성승제, 경제위기분석과상사법적대응방안에대한검토, 법과정책연구제 12 집제 4 호, 2012, 1465-1504 면 ; 오성근, 영국의금융감독체계의개혁및입법적시사점, 증권법연구제 15 권제 1 호, 2014, 281-324 면 ; 이효경, 국제적인금융규제의최근동향과시사점 - 은행법의제문제를중심으로, 경영법률제 25 권제 3 호, 2015, 37-72 면 ; 정경영, 금융감독체계의문제점과개편방안 - 미국금융감독개혁법제의시사점을참고하여, 금융법연구제 9 권제 2 호, 2012, 117-174 면 ; 최승필, 거기선전성금융규제체계의국제적동향과변화, 글로벌법제연구 13-22-1-3, 한국법제연구원, 2013.6. 1
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 거시건전성규제의국제적영향적용에대한입법단계에서의대응방안을제공할필요가있음. 이연구는거시건전성규제의적용범위명확화와규제의기본틀확보를위해시스템위험의확인절차, 정보전달경로의확보, 규제수단에대한법적기반의명확화를중심으로현황과문제점을파악하고, 외국입법례와의비교분석후, 개선방안을제시하는것을목적으로함. 2. 연구의내용과구성 제1장서론에서는연구의목적, 연구의내용과구성, 연구의범위와방법을정리함. 제2장시스템위험의정의와규제체계에서는시스템위험을기관형과시장형, 그리고횡단면차원과시계열차원으로구분하여정의하고, 시스템위험에대한규제체계의필요성을검토함. 시스템위험의정의는거시건전성규제의적용범위를정하는기준을확보하는의미를가짐. 은행과비은행, 금융시장인프라를대상으로거시건전성규제의적용필요성을검증함. 제3장거시건전성규제의의의와범위에서는미시건전성규제와거시건전성규제의비교, 거시건전성규제의기본틀을분석하여정리함. 첫째, 미시건전성규제와거시건전성규제의비교를규제목표, 규제수단, 위험요인에대한인식, 위험의측정등으로구분하여비교정리함. 2
Ⅰ. 머리말 둘째, 거시건전성규제의기본틀로서시스템위험의확인절차의구축, 정보전달경로의확보, 거시건전성규제수단에대한법적기반의명확화를기본틀로서제시함. 제4장과제5장에서는거시건전성규제의법적기반확보를위한조직법적과제와작용법적과제등을검토하고다음과같이정리함. 첫째, 조직법적과제로서거시건전성규제의법적기반확보를위하여규제목적, 규제주체, 권한의명확화를살펴봄. - 1 규제목적에서는거시건전성규제와미시건전성규제, 거시건전성규제와금융안정등관련규제목적의비교검토를통하여거시건전성규제가지향해야할최종목적과기본원칙을제안함. - 2 규제주체와권한의명확화에서는시스템위험의확인, 적절한정책대응의형성, 규정제정과감독및집행을통한위험의완화의 3단계절차에서금융감독기관과중앙은행, 예금보험공사등각주체별역할과기능을정보전달경로의확보를중심으로살펴보고최적의업무운영체계를제안함. - 3 최고정책협의기구의구성에서는금융안정및거시건전성규제방안의결정을위한최고정책협의기구로서가칭금융안정협의회의구성방안을살펴봄. 둘째, 작용법적과제로서거시건전성규제의단계별접근체계와구체적정책및규제수단을제안함. - 1 거시건전성규제의단계별접근체계는시스템위험의확인, 적절한정책대응의형성, 규정제정과감독및집행을통한위험의완화의 3단계를기능을중심으로확인하고절차를제안함. 3
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 - 2 거시건전성규제의적용범위의명확화에서는시스템위험에대한정의를기초로은행과비은행, 금융시장인프라등을중심으로대상확정의기준과절차를살펴봄. - 3 시스템적으로중요한금융기관의지정과규제의차별화에서는대상을은행이외의비은행금융기관으로확대할것인지여부와시스템적으로중요한금융기관에대한규제차별화분야와차별화정도를제안함. - 4 업무규제적접근수단에서는거시건전성규제의관점에서필요한업무의범위와관련한규제논의를정리함. 셋째, 각국의거시건전성규제의국제적영향을분석하고그에대한대응방안을정리하여제안함. 제6장입법상과제와방법에서는이상논의를통하여확보된개선방안을중심으로입법의과제를제시하고, 개별법의개정또는특별법의제정을포함한입법의형식, 그리고구체적인입법의시기를논의함. 3. 연구의범위 2008년글로벌금융위기이후건전성규제의실효성에대한반성적고려의일환으로거시건전성규제의필요성과방법적개선에관한연구가주로경제학적관점에서집중적으로이루어지고있음. 법학분야에서는금융감독체계에서건전성규제의강화에관한연구로서외국제도의소개와함께관련분야의논의및입법필요성을강조하는연구성과가존재함. 이연구는거시건전성규제에대한법학방법론에따른연구로한정함. 4
Ⅰ. 머리말 일반적으로거시건전성규제에관한논의는주로거시건전성규제수단의사용과실행, 효과, 거시경제적결과에대한영향과통화정책과의관계를중심으로논의되어왔음. 그러나이연구는거시건전성규제분야의조직법적과제와작용법적과제그리고거시건전성규제의국제적영향을대상으로함. 외국입법례는미국, 영국, EU, 일본으로한정함. 2) 미국과영국은현재거시건전성규제를포함한국제적인금융규제의변화를선도하고있으며, EU는독일등주요대륙법계국가의금융규제입법동향에대한지침을제공하고있는점을고려한것임. 일본은전통적으로우리나라의금융규제체계에많은영향을주고있으며, 외국제도의국내도입에따른과제를확인하는의미가있음. 4. 연구의방법 거시건전성규제의법적문제에대한분석을위하여쟁점별로입법을중 2) 미국과영국그리고일본의법률제도에대해서는 IMF, Japan: Financial Sector Assessment Program Technical Note Systemic Risk Analysis an Stress Testing the Financial Sector, IMF Country Report No. 17/285, September 2017( 이하 IMF Japan ); IMF, United Kingdom : Financial Sector Assessment Program- Macroprudential Institutional Framework-Technical Note, IMF Country Report No. 16/160, June 2016( IMF UK ); IMF, United States : Financial Sector Assessment Program-Systemic Risk Oversight and Management-Technical Notes Systemic Risk Analysis an Stress Testing the Financial Sector, IMF Country Report No. 15/172, July 2015( IMF US ) 가매우상세하다. 5
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 심으로비교연구하되, 판례와금융감독기관의유권해석이있는경우에 는이를반드시포함함. 판례와유권해석이없거나불명확한경우에는학계의해석론을포함함. 이연구에서는개별쟁점별로현황, 문제점, 외국입법례, 개선방안의순서로논의를진행하여현황및문제점에대한정리와함께외국입법례와의비교검토를통하여입법과제를추출하여구체적인개선방안을제시하는방식으로논의를정리함. 6
Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 1. 서설 시스템위험을기관형과시장형, 그리고시계열차원과횡단면차원으로구분하여정의하고, 시스템위험에대한규제체계의필요성을검토함. 시스템위험의정의는거시건전성규제의적용범위를정하는기준을확보하는의미를가짐. 은행과비은행, 금융시장인프라를대상으로거시건전성규제의적용필요성을검증함. 2. 시스템위험의정의 : 기관형시스템위험과시장형시스템위험 가. 의의 시스템위험 (systemic risk) 은 금융시스템의전부나일부의문제로인한금융서비스제공에대한광범위한중단위험으로서현실경제에대한중대한부정적결과를초래할수있는것 을말함. 3) 결국 한기업이나시장혹은지급결제제도에서발생한파탄이다른기업이나시장혹은금융시스템전체에광범위한혼란을야기할위험 을말함. 3) Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations: Report to the G-20 Finance Ministers and Central Bank Governors Prepared by Staff of the International Monetary Fund and the Bank for International Settlements, and the Secretariat of the Financial Stability Board, October 2009, pp5-6. 7
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 시스템위험은기관형과시장형의 2 가지로구분할수있음. 4) 나. 기관형시스템위험 기관형시스템위험은주로은행을대상으로주로예금이라는지급결제 수단을담당하는은행의특수성에기초하여위험을인식하는것을말함. 은행의파탄위험이지급결제제도라는네트워크를통하여다른은행으로전파되고나아가국경을넘어서세계적인위험으로확대될수있다는것임. 다. 시장형시스템위험 비은행금융회사, 특히증권회사와보험회사, 그리고제급결제제도를포함한금융시장인프라에대해서시스템위험을인식할수있는지여부가문제됨. 비은행금융회사와금융시장인프라에대한시스템위험을인정할경우이들도거시건전성규제의대상으로포함되어야한다는결론으로연결될수있음. 첫째, 비은행금융회사에대해서는지급결제제도를구성하지않고, 보유 자산유동성이높은점등을근거로증권회사나보험회사에대해서는 시스템위험의존재를인정하지않는주장도있음. 5) 4) Steven L. Schwarcz, Systemic Risk, Georgetown Law Journal Vol. 97, 2008, pp193-249. 금감원, 금융감독개론, 2013, 50-51면. 이하시스템위험에관한논의는정순섭, 은행법, 2017에기초한것이다. 5) 김용재, 은행법, 서울, 박영사, 2012, 22-25면. 8
Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 그러나 (i) 금융환경의변화, 특히장외파생상품거래의비약적인증가, (ii) 하나의금융기업집단에속하는구성기업사이의연결고리를통한각종위험의전파등에따른시장형시스템위험의가능성이존재함. 1998년아시아금융위기와러시아금융위기과정에서발생한 LTCM사태나 2008년글로벌금융위기에서문제된리먼브라더스등대형투자은행의파탄과 AIG와같은대형보험회사그룹의파탄은대표적인사례라고할수있음. 이연구의대상인외국입법례도대부분비은행금융회사도거시건전성규제의대상으로지정할수있는체계를가지고있음. 둘째, 금융시장인프라에대해서는자금에대한지급ㆍ청산ㆍ결제제도, 자본시장의증권및파생상품에대한청산결제제도는금융시장의기본적인프라로서시스템위험의직접적원인이될수있음. 이연구의대상인외국입법례도대부분금융시장인프라도거시건전성규제의대상으로지정할수있는체계를가지고있음. 라. 외국입법례 (1) 미국 미국의법률상시스템위험의정의는찾을수없음. FSOC 는 FSOC 와 FRB 의강화된감독대상이될비은행금융회사를평가 하고파악할권한을보유함 (12 USC 5323). 6) 6) FSOC, 12 CFR Part 1310 RIN 4030 AA00, Authority To Require Supervision and Regulation of Certain Nonbank Financial Companies, Federal Register / Vol. 77, No. 70 / Wednesday, April 11, 2012, pp21637-21662. 9
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 지정요건은해당비은행금융회사의중대한재무파탄이나그업무의본질ㆍ범위ㆍ규모ㆍ집중도ㆍ상호연계성또는이들의혼합이미국금융안정에위협을줄수있는지여부임. 강화된감독과건전성기준을위하여비은행금융회사와금융시장인프라 (financial market utilities, FMU) 를지정할수있음. 7) 금융시장인프라 (FMU) 는금융기관간또는금융기관과해당인프라간의지급, 증권그밖의금융거래의이전, 청산, 결제를위한인프라를제공하는다자간시스템을말함. 2017.10.2 현재 Clearing House Interbank Payments System의운영기관인 Clearing House Payments Company, L.L.C.(FRB), CLS Bank International(FRB), Chicago Mercantile Exchange, Inc.(CFTC), Depository Trust Company(SEC), Fixed Income Clearing Corporation(SEC), ICE Clear Credit L.L.C.(CFTC), National Securities Clearing Corporation (SEC), Options Clearing Corporation(SEC) 이시스템적중요금융시장인프라로지정되어있음. (2) 영국 영국은행법은시스템위험 (systemic risk) 을 영국금융시스템전체또는그시스템의중요부분의안정에대한위험 으로정의하고, 이를특히 (a) 금융기관간연계와같은금융시장의구조적특징에따른것, (b) 금융부분내의위험의분산에따른것, (c) 지속불능한수준의레버리지, 7) 관련규정은 FSOC, 12 CFR Chapter XIII and Part 1320 RIN 4030 AA01, Authority To Designate Financial Market Utilities as Systemically Important, Federal Register Vol. 76, No. 144, July 27, 2011, pp44763-44776. 10
Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 부채또는신용증가로구분하고있음 (Bank of England Act 1998, 9C(5),(3)). 비은행금융회사와금융시장인프라에대해서는 EU 의규제에준하는것으 로판단됨. (3) EU 시스템위험은 역내시장과실물경제에중대한부정적결과를초래할수있는잠재력을가진금융시장의붕괴위험 으로서 모든유형의금융중개기관, 시장, 인프라는잠재적으로일정정도는시스템상중요성을가진다 고정의하고있음 (ESRB규칙 Article 2(c)). 비은행금융회사에대해서도시스템위험의가능성을인정하고거시건전성규제의대상으로할수있는구조를갖추고있음. 8) 비은행금융회사에적용할수있는거시건전성규제수단에대한현재의법적근거는각국감독기관과유럽증권시장감독청 (ESMA) 의권한을중심으로상이한건전성및영업행위규제에분산적으로규정되어있음. ESRB는경고나권고를통하여금융시스템전체에걸친거시건전성규제수단의개발과이행을촉진할수있음. 9) 금융시장인프라에대해서도시스템위험의가능성을인정하고거시건전성 8) EU의비은행금융회사에대한거시건전성규제에대해서는, ESRB, Macroprudential policy beyond banking: an ESRB strategy paper, July 2016. 9) ESRB가보업업의시스템위험을평가한것으로, ESRB, Report on systemic risks in the EU insurance sector, December 2015; ESRB, Recovery and resolution for the EU insurance sector: a macroprudential perspective - Report by the ATC Expert Group on Insurance, August 2017. 11
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 규제의대상으로포함하고있음. ESRB Regulation상시스템위험의대상인금융시스템은시장인프라를포함함 (Article 2(b)). ESRB는특히파생상품시장에서의금융시장인프라의시스템적영향과함께증거금이나할인율이파생상품거래의레버리지효과를증대시켜거시건전성규제목적상문제를야기할수있다고평가하고있음. 10) 3. 시스템위험의정의 : 시계열차원과횡단면차원 시스템위험에는시계열차원 (time dimension) 과횡단면차원 (cross-sectoral, structural) 이존재함. 11) 거시건전성규제수단은시계열차원과횡단면차원의시스템위험구분에따라차별화됨. 시계열차원의시스템위험은시간의경과에따른위험의집중과관련된것임. 주로금융및경기사이클국면에서경제주체의과도한쏠림행위와경기순응성으로인해경제에신용이나유동성의과잉공급이누적되거나 10) ESRB, The macroprudential use of margins and haircuts, February 2017, p4. 유사한평가를담고있는것으로, ESRB, Revision of the European Market Infrastructure Regulation, April 2017; ESRB, Report on the efficiency of margining requirements to limit pro-cyclicality and the need to define additional intervention capacity in this area, 2015; and ESRB, Report on issues to be considered in the EMIR revision other than the efficiency of margining requirements, 2015. 11) 이하논의는한국은행, 한국의거시건전성정책, 2015, 63-124면 ; IMF-FSB-BIS Elements of Effective Macroprudential Policies: Lessons from International Experience, 31 August 2016, p4. 12
Ⅱ. 시스템위험의정의와규제체계 반대로급속히되돌려지면서발생하는위험 을말함. 횡단면차원의시스템위험은주로일정한주어진시간에금융시스템내에서의상호연계성이나관련된위험의분산에따른취약성과관련된것임. 금융기관간공통익스포져, 위험집중, 상호연계성및의존성등으로인해한부문에서발생한위기가여타부문, 경제주체또는국가등으로전염또는확산될수있는위험. 4. 시스템위험에대한규제체계의필요성 가. 시스템위험의방지 금융기관및금융시장으로부터발생하는시스템위험을사전에예방하여금융시스템의안정성을유지하는것을목적으로하는금융규제 를건전성규제라고함. 나. 거시적관점의필요성 종래금융규제법상건전성규제는주로개별금융기관의건전성확보를위한미시건전성규제를중심으로논의되어왔음. 그러나미시건전성규제는개별금융기관이아닌금융시스템자체에누적되는위험요소, 특히구조적및시계열적인위험에대한관심은부족했음. 또한금융위기의원인은개별금융기관의건전성확보만으로는극복할수없는거시적차원에서의문제발생의결과물인경우가많았음. 따라서개별은행을대상으로하는미시건전성규제와함께거시적차원 13
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 에서의시스템전체적인건전성확보를위한접근이필요하다는주장이 설득력을얻게되었음. 12) 그결과 2008년글로벌금융위기이후에는금융시스템전체의건전성확보를위한거시건전성규제에대해서도많은논의가이루어지고있으며, 미국과영국, EU 등은미시건전성규제와거시건전성규제를위한법적기반을정비하였음. 12) IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p5; IMF, Implementing Macroprudential Policy Selected Legal Issues, June 17, 2013, p4; Chryssa Papathanassiou and Georgios Zagouras, A European Framework for Macro-prudential Oversight, in Eddy Wymeersch, Klaus J. Hopt and Guido Ferrarini(eds), Financial Regulation and Supervision: A post-crisis analysis, 2012, pp159-160. 14
Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 1. 서설 이장에서는미시건전성규제와거시건전성규제를비교하여거시건전성규 제의개념을명확히하고, 거시건전성규제의기본틀을확보하여앞으로 의논의를위한배경을확보함. 거시건전성규제라는용어자체는 1970년대바젤은행위원회의전신인쿠크위원회 (Cook Committee) 나영국은행발간자료에서최초로발견됨. 13) 1986년 BIS 보고서는 거시건전성정책 (macro-prudential policy) 을 넓은의미의금융시스템과지급제도의안전성과건전성 으로정의하고있음. 14) 그러나정책및이론적인연구와관련하여본격적으로사용되기시작한것은 2008년글로벌금융위기이후임. 2. 거시건전성규제의의의와범위 가. 의의 거시건전성규제는시스템위험을제한하기위하여주로건전성규제수단을 이용하는것으로서다음 3 가지를정의요소로함. 15) 13) Piet Clement, The term macroprudential : origins and evolution. BIS Quarterly Review, March 2010, pp59-62. 14) BIS, Recent Innovations in International Banking, April 1986, p2. 15) FSB IMF BIS, Macroprudential Policy Tools and Frameworks: Progress Report to 15
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 (i) 목적 : 경제일반에심각한부정적결과를초래할수있는금융서비스의제공에대한광범위한파멸위험을말하는시스템위험의제한. (ii) 범위 : 시스템의나머지분야를주어진것으로보는개별요소가아니라금융과실물분야의연계성을포함한금융시스템전체를대상으로함 (iii) 수단과지배구조 : 시스템위험의원천을대상으로하는건전성수단을이용하고, 구조의일부를구성하는비건전성수단은시스템위험을명확하게대상으로할필요가있음. 거시건전성규제는시스템위험에대한사전적예방절차로서 입법및규제상선택, 그리고감독기법과실무에대한지침을제공하는정책결정절차 라고할수있음. 16) ESRB는거시건전성정책의최종적목적은 금융시스템의복원력강화와시스템위험의누적의감축을통한금융분야의경제성장에의지속가능한기여를확보함으로써금융시스템전체의안정성보호에기여하는것 이라고규정하고있음. 17) 국내에서도 금융시장에서의시스템적리스크의제거를통해위기가실물시장으로이전하는것을방지하려는정책 이라고보는견해가있음. 18) G20, 27 October 2011, p4. 16) Committee on the Global Financial System, Macroprudential instruments and frameworks: a stocktaking of issues and experiences, CGFS Papers No 38, May 2010, p1; Giuseppe Napoletano, Legal aspects of macroprudential policy in the United States and in the European Union, Bank of Italy, 2014, p11. 17) ESRB, RECOMMENDATION OF THE EUROPEAN SYSTEMIC RISK BOARD of 4 April 2013 on intermediate objectives and instruments of macro-prudential policy(esrb/2013/1), p1. 18) 최승필, 거시건전성금융규제체제의국제적동향과변화, 한국법제연구원, 2013, 16
Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 이런관점에서거시건전성규제는사후적위험관리절차로서의금융구조 조정등과는명확히구분됨. 금융규제에서의거시적접근은거시건전성정책 (macroprudential policy), 거시건전성감시 (macroprudential oversight), 19) 거시건전성규제 (macroprudential regulation), 거시건전성감독 (macroprudential supervision) 등으로표현되고있음. 거시건전성정책을 한은이금융안정기능을명시적으로부여받는상황에서수행할것으로예상되는협의의금융안정기능과거시적관점에서의감시기능, 그리고금융위원회 / 금융감독원이담당하는미시건전성감독수단과연계된거시건전성감독기능을모두포함하는개념 으로이해하는견해도있음. 20) 일본은행은거시건전성정책의기능을 (1) 금융시스템전체의조건과시스템위험의분석과평가와 (2) 시스템위험의통제를위한정책수단의시행과권고로구분하고, 중앙은행과금융감독기관이각각의권한범위내에서기능을담당하고있다고설명하고있음. 21) 24면. 19) Daniel Głuch, Lucia Škovranová and Mikael Stenström, CENTRAL BANK INVOLVEMENT IN MACRO-PRUDENTIAL OVERSIGHT, LEGAL WORKING PAPER SERIES NO 14 / JANUARY 2013. 20) 윤석헌 정지만 (2009), 1-2면. 21) Bank of Japan, The Bank of Japan's Initiatives on the Macroprudential Front, October 18, 2011. 17
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 [ 표 1] 거시건전성용어사용례 구분감시 (oversight) 감독 (supervision) 규제 (regulation) 정책 (policy) 접근 (approach) 주요내용모니터링ㆍ분석ㆍ평가ㆍ권고인허가ㆍ감시ㆍ검사ㆍ제재기본권제한및의무부과일체설정된목표를달성하기위한공익적활동일체정책당국의의도나관점 자료 : 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011), 29 면각주 12). 거시건전성정책활동에는규제뿐만아니라모니터링이나경기상황전망 까지포함된다는점에서거시건전성정책이라는용어를사용한다는견해 도있음. 이연구에서는이들용어가세부적인활동범위에차이는있을수있지만, 기본적으로동일한목적과기능을대상으로하는것으로이해하고 거시건전성규제 라는용어를사용함. 나. 구별 (1) 통화정책 거시건전성규제는첫째, 금융시스템전체또는그중요한부분을대상으 로하는정책수단이고, 둘째, 자산과부채의조정을통한금융시스템의 자금의흐름을고려하게되므로통화정책과도일정한관련성을갖게됨. 정책의수행방식및목적면에서거시건전성정책과통화신용정책의밀 접한관계를강조하는견해가있음. 22) 22) 김인규 조용범 조성민 (2011), 44-45 면. 18
Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 실물과금융부문간상호작용에의해발생하는시계열차원의시스템리스크는경기순환과관련이깊다는점에서경기를조절하는통화신용정책은거시건전성정책과불가분의관계 에있음. 실제로스페인중앙은행이 2000년세계최초로동태적대손충당금제도를도입한것은개별금융기관의자본확충목적이외에거시적차원에서신용팽창압력을조절하려는데도목적을두고있어동태적대손충당금제도는통화신용정책의일환으로볼수도있다 는것임. 특정시점에서특정충격이금융시스템전체로전파되는횡단면차원의시스템리스크를평가하고억제하는것도중앙은행의유동성조절과밀접하게관련된다 는것임. 또한 글로벌금융위기이후우리나라를포함한많은나라에서중앙은행들은유동성공급규모뿐만아니라공개시장조작대상기관, 거래적격증권및거래조건들을기민하게조절하여횡단면적시스템리스크억제에크게기여한바있다 고설명하고있음. (2) 위기관리 거시건전성규제와부실금융기관에대한정리를포함한금융위기관리의관계도살펴볼필요가있음. 거시건전성규제는시스템위험에대한사전적예방절차라는점에서시장및감독실패에따른비용을할당하는금융위기관리와는구별됨. 23) 23) Committee on the Global Financial System, Macroprudential instruments and frameworks: a stocktaking of issues and experiences, CGFS Papers No 38, May 2010, p1( Preventative in its orientation, macroprudential policy is distinct from financial crisis management policy ); Giuseppe Napoletano(2014), pp11-12. 19
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 위기예방기능과위기정리기능을구분하면서후자는납세자에대한부담을포함한비용배분의문제를수반하므로재무부의지배하에서이루어지는것이적절하다는의견이있음. 24) 3. 미시건전성규제와거시건전성규제의비교 가. 의의 건전성규제란은행의건전성을확보함으로써시스템위험의방지를목적으로하는모든규제수단을말함. 미시건전성규제는개별은행의건전성을목적으로진입규제, 지배구조규제, 업무범위규제, 재무건전성규제, 그밖의경영건전성규제를하는것임. 규제목표, 규제수단, 위험요인에대한인식, 위험의측정등. 나. 미시건전성규제와거시건전성규제의관계 개별은행의건전성을목적으로하는미시건전성규제는전체적인시스템안정을위한전제조건임. 미시건전성규제수단은표준화된감독기준을적용하는경영실태평가, 적기시정조치, 자기자본규제, 충당금적립기준조정등을포함. 거시건전성규제수단은경기대응적감독기준을적용하는거시경제여건변화에따른위험요인분석과 LTV비율, 충당금적립기준조정등을포함. 24) Charles A.E. Goodhart, The Macro-Prudential Authority: Powers, Scope and Accountability, OECD Journal: Financial Market Trends Vol 20 Issue 2, 2011, p17. 20
Ⅲ. 거시건전성규제의의의와범위 감독목표 감독수단 위험요인에대한인식 위험의측정 [ 표 2] 미시건전성감독과거시건전성감독의비교 미시건전성감독 최종목표 : 금융안정의달성 중간목표 : 개별금융회사의건전성유지 표준화된감독기준적용 경영실태평가, 적기시정조치 자기자본규제, 충당금적립기준조정등 외생적인것으로간주 공통의충격을주어진조건으로인식 개별금융회사가직면하는위험이라는관점 ( 상향식 ) 자료 : 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 53 면. 거시건전성감독 최종목표 : 금융안정의달성 중간목표 : 금융시스템의안정성유지 경기대응적감독기준적용 거시경제여건변화에따른리스크요인분석 LTV 비율, 충당금적립기준조정등 내생적인것으로간주 공통의충격을위험요인으로인식 전체금융시스템이불안이라는관점 ( 하향식 ) 21
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 1. 서설 가. 법적과제의정리 IMF는거시건전성규제의법적기반확보를위해규제목적과주체및권한의명확화와함께그기능으로시스템위험의확인, 적절한정책대응의형성, 규정제정과감독및집행을통한위험의완화를강조하고있음. 25) 거시건전성규제의목적과수행주체를포함한법적기반이명확히정리되어있지않은경우비공식적인경고나권고등을통한비공식적수단에의존할수밖에없음. 26) EU의경우비공식적절차를수행하는기관의다양성, 분산적인법적구조, 적정한사후절차를위한공식기구의부재등이중요한문제로지적되었음. 거시건전성규제의법적기반으로는조직법적과제, 작용법적과제, 국제적영향의 3 부분으로나누어살펴볼수있음. 첫째, 조직법적과제는규제목적, 규제주체와권한의명확화, 최고정책협의기구의구성등의과제를포함함. 둘째, 작용법적과제는거시건전성규제의단계별접근체계와적용범위 25) IMF, Implementing Macroprudential Policy Selected Legal Issues, June 17, 2013; IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013. 26) Giuseppe Napoletano(2014), p10. 22
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 의명확화, 시스템적으로중요한금융기관의지정과규제의차별화, 업무규제적접근수단등의과제를포함함. 셋째, 국제적영향은각국별거시건전성규제의적용이다른국가에초래할수있는국제적영향에대한대응방안을을검토함. 거시건전성규제에관한법적기반의확보를위하여첫째, 각국별법제의차이, 둘째, 기관구조에대한선호도의차이, 셋째, 금융시스템및경제구조의차이등으로인하여국제적으로권고되는표준적인방안은있을수없음. 27) 나. 조직법적과제의검토 이하제 4 장과제 5 장에서는조직법적과제, 작용법적과제, 국제적영향 의순서로현황과문제점, 그리고외국입법례 28) 를비교ㆍ평가한후국 내에서의개선방안을제시함. 먼저조직법적과제로는규제목적, 규제주체와권한의명확화, 금융안정 및거시건전성규제의최고협의기구에대한구성을살펴봄. 규제목적에서는거시건전성규제와미시건전성규제, 거시건전성규제와금 융안정등관련규제목적의비교검토를통하여거시건전성규제가지향해 야할최종목적과기본원칙을제안함. 27) IMF, Implementing Macroprudential Policy Selected Legal Issues, June 17, 2013, p4. 28) 이하외국입법례는 FSB 자료에기초하였음. Financial Stability Board, Excerpts from 2015 IMN Survey (status as on 15 October 2015) on establishing regulatory framework for macro-prudential oversight (Recommendation 11). 23
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 규제주체와권한의명확화에서는시스템위험의확인, 적절한정책대응의형성, 규정제정과감독및집행을통한위험의완화의 3단계절차에서금융감독기관과중앙은행, 예금보험공사등각주체별역할과기능을정보전달경로의확보를중심으로살펴보고최적의업무운영체계를제안함. 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구에서는금융안정및거시건전성규제방안의결정을위한최고정책협의기구로서가칭금융안정협의회의구성방안을살펴봄. 2. 규제목적 가. 현황 현행법상금융규제목적이거시건전성규제를포함하고있는점은명백하지만, 미국, 영국이나 EU와같은직접적이고명시적인규정은없음. 현행법상거시건전성규제의규제목적을정의한것으로는금융위원회의설치등에관한법률 ( 이하 금융위설치법 ) 상금융위ㆍ금감원의실치및설립목적, 한국은행법상한국은행의설립목적, 개별금융규제법상규제목적등에간접적으로규정되어있는것으로볼수있음. 시스템위험의방지를기본목적으로하는거시건전성규제의의미와목적을구체적으로규정할필요성과타당성, 규정한다면입법형식과내용에대한논의가요구됨. 24
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 [ 표 3] 국내법상거시건전성규제목적관련조항 구분 금융위설치법 목적조항 제 3 조 ( 금융위원회의설치및지위 ) 1 금융정책, 외국환업무취급기관의건전성감독및금융감독에관한업무를수행하게하기위하여국무총리소속으로금융위원회를둔다. 제 24 조 ( 금융감독원의설립 ) 1 금융위원회나증권선물위원회의지도 감독을받아금융기관에대한검사 감독업무등을수행하기위하여금융감독원을설립한다. 한국은행법제 1 조 ( 목적 ) 2 한국은행은통화신용정책을수행할때에는금융안정에유의하여야한다. 은행법 자본시장법 보험업법 제 1 조 ( 목적 ) 이법은은행의건전한운영을도모하고자금중개기능의효율성을높이며예금자를보호하고신용질서를유지함으로써금융시장의안정과국민경제의발전에이바지함을목적으로한다. 제 1 조 ( 목적 ) 이법은자본시장에서의금융혁신과공정한경쟁을촉진하고투자자를보호하며금융투자업을건전하게육성함으로써자본시장의공정성 신뢰성및효율성을높여국민경제의발전에이바지함을목적으로한다. 제 1 조 ( 목적 ) 이법은보험업을경영하는자의건전한경영을도모하고보험계약자, 피보험자, 그밖의이해관계인의권익을보호함으로써보험업의건전한육성과국민경제의균형있는발전에기여함을목적으로한다. 나. 문제점 (1) 명시적건전성규제목적의부재 현행법상금융규제목적은거시건전성규제목적을명시적으로반영하고있지않다거나지나치게추상적으로규정되어있다는지적이있을수있음. 현행법상금융감독기관이나중앙은행의규제목적에거시건전성규제목적이포함되어있는지여부에대하여금융위원회의설치등에관한법률상금융시장의안정, 한국은행법상금융안정유의등의조항에명시되어있다는판단도가능함. 25
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 (2) 비은행금융기관에대한시스템위험의인정여부 현행법체계상은행법상은행을제외한증권회사나보험회사등비은행금융회사에대하여시스템위험을인정할수있는지여부에대해서는논의가있지만, 인정하고있는것으로해석해야할것임. 그러나규제목적상이러한의미가명백히표현되어있지않다는지적은가능함. (3) 금융시장인프라에대한시스템위험의인정여부 금융시장인프라의경우지급결제제도에대해서는한국은행이, 그리고자본시장인프라에대해서는금융위원회가각각감시또는규제권한을행사하고있음. 일차적으로지급결제제도에대한규제체계를포괄하는입법의부재에따른문제로생각됨. 다. 외국입법례 (1) 서언 이연구에서의비교대상외국입법례중 2008년글로벌금융위기이후거시건전성규제를위한조직법을정비한미국과영국그리고 EU에서는거시건전성규제목적을명시적으로규정하고있음. 그러나일본은우리나라와마찬가지로기존의법체계에기초하여거시건전성규제목적을해석하고있으며이를위한특별한입법이이루어지지는않았음. 26
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 국제적으로거시건전성규제목적은다음세가지로정리되고있음. 29) 첫째, 부정적조건하에서도금융시스템이효과적으로기능할수있는능력유지를보조하는완충장치의누적과활용을통하여총체적인쇼크에대한금융시스템의복원력을증가시키는것. 둘째, 자산가격과신용사이의경기순응적피드백의감소와레버리지, 부채규모, 변동성있는자금조달의지속불가능한증가를통제함으로써시계열차원의시스템적취약성을통제하는것. 셋째, 개별기관을대마불사로만드는상호연계성, 공통의위험노출, 핵심시장에서의개별기관의중요한역할을통하여발생하는금융시스템상구조적취약성을통제하는것. (2) 미국 금융안정감시위원회 (Financial Stability Oversight Council, FSOC) 는미국의금융안정에대한위험의파악, 시장규율의제고, 잠재적인위협에의대응을목적으로설립되었음 (12 USC 5322(a)(1)(A)-(C)). (3) 영국 BOE는영국 금융시스템의안정을보호하고제고 할법률상의무를부담함 (Bank of England Act 1998, 2A(1)). FPC는 BOE의금융안정목적달성을보조하는기능을수행함 (Bank of England Act 1998, 9C(1)). 29) IMF-FSB-BIS Elements of Effective Macroprudential Policies: Lessons from International Experience, 31 August 2016, 4. 27
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 (4) EU ESRB 규칙 30) 에따라거시건전성감시권한은유럽시스템위험위원회 (European Systemic Risk Board, ESRB) 에부여되었음. ESRB 규칙상거시건전성감시의목적은 거시경제적발전을고려하여광범위한금융불안시기를회피하기위해금융시스템에서의발전에따른 EU의금융안정에대한시스템위험의방지나완화에기여하는것 으로서 역내시장의순조로운작동에기여함으로써금융부분의경제성장에대한지속가능한기여를확보하는것 임 (Article 3(1)). EU회원국들이국내문제해결을위해금리정책을사용할수없는단일통화정책구조하에서거시건전성규제는자산버블이나과도한가계부채, 과도한은행레버리지등의문제를예방하는수단이될수있음. 31) (5) 일본 일본은우리나라와마찬가지로기존의법체계에따라금융청과일본은 행등이거시건전성규제의역할을수행하고있는것으로이해하고있음. 30) Regulation (EU) No 1092/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on European Union macro-prudential oversight of the financial system and establishing a European Systemic Risk Board, OJ L 331, 15.12.2010, pp1 11. 31) A. Margerit, M. Magnus, B. Mesnard, Briefing : The EU Macro-prudential Policy Framework, 23 May 2017, p1. 28
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 라. 개선방안 (1) 논의 거시건전성규제목적은담당기관의책임성추궁을위한기준이되고, 규 제의남용을방지하며, 재정이나구조정책과같은분야에서의어려운정 책선택을회피하는수단으로이용되는것을예방하는기능을수행함. 32) 일반적으로거시건전성규제목적은시스템위험의완화, 금융시스템안정의제고, 금융시스템의안정에기여등으로표현되고있음. 33) IMF는거시건전성규제목적의정의와관련하여시스템적문제의제거로한정되어야하며, 신용정책이나수요측면에영향을미치는다른정책목적과혼용되어서는안된다는점을강조하고있음. 34) 규제목적을정의하는방식에는결과기준목적조항과최선노력기준목적조항이있을수있음. 35) 전자는금융시스템전체의안정유지또는금융안정의확보등과같이결과를정의하는방식으로서목적달성실패의위험에노출됨. 후자는금융안정에기여또는금융시스템전체의안정제고등과같이규정하는방식임. 32) IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p29. 33) IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p5. 34) IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p8. 35) IMF, Implementing Macroprudential Policy Selected Legal Issues, June 17, 2013, p7. 29
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 한기관에통화정책, 거시건전성, 미시건전성, 정리등복수의규제목적이부여되는경우에는규제목적간의상충가능성에유의해야함. (2) 대안 현행법상금융규제목적으로거시건전성규제목적도간접적으로규정되어있다고할수있지만, 시스템위험을정의하고, 비은행금융시장을적용대상으로명백히포함하기위하여금융위설치법상목적조항에 시스템위험의규제를통한금융시장의안정 을명시하는방안을검토할필요가있음. 한국은행법상으로는동법제1조제2항의금융안정유의조항을통하여동일한목적을규정하고있는것으로이해됨. 3. 규제주체와권한의명확화 가. 현황 (1) 개관 현행법상넓은의미의금융안정유관기관으로는기획재정부, 금융감독기관, 중앙은행, 예금보험공사를들수있음. 기획재정부는다양한유관기관간정책조정기능을수행하고있음. (2) 금융위ㆍ금감원 금융위설치법은금융위ㆍ금감원의금융안정및거시건전성감독책임을명시하고있음. 30
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 금융감독원은금융안정및거시건전성감독기능을금융위의집행기관으 로서수행하고있음. (3) 한국은행 한국은행법은한국은행의목적을효율적인통화신용정책의수립과집행을통한물가안정으로규정하면서 ( 제1조제1항 ), 통화신용정책을수행할때에는 금융안정에유의 해야한다는규정을두고있음 ( 제1조제2항 ). 금융안정유의조항은 2008년글로벌금융위기이후중앙은행의금융안정기능이반영된것으로설명되고있음. 한국은행의목적조항에금융안정의도모를추가하자는견해도있음. 36) 한국은행의목적으로물가안정과금융안정의관계를어떻게볼것인지에대해서는논의가있음. 37) 첫째, 한은법제1조제2항과관련한법제처의개정이유및주요내용등을종합하면한국은행이통화신용정책을통해추구해야할목적중에금융안정도포함되는것이므로한국은행은금융안정의수행주체임이분명하다고보는견해와둘째, 한은법의목적조항에금융안정이신설된취지는한국은행이통화신용정책이라는기능을수행함에있어금융안정을충분히고려하고이에유의하라는것이지한국은행을금융안정정책을적극적으로수립하는것으로인정하는것은아니라고보는견해의가능성을제시하면서전자의견해에찬성하는설명이있음. 38) 36) 고동원, 금융규제와법, 박영사, 2008, 74-75면. 정순섭, 은행법, 2017, 550면. 37) 이하설명은정순섭, 은행법, 2017, 550면에기초한것임. 38) 노철우, 글로벌금융위기이후경제여건변화에따른한국은행의목적 기능조정방안에관한연구, 법과기업연구제6권제3호, 2016, 160면 ; 김동명, 중앙은행법 31
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 이에대하여한국은행에금융안정이라는책무를부여하고있지만, 구체 적인정책수단등은명확히규정하고있지않다는지적도있음. 39) 나. 문제점 (1) 의의 거시건전성규제의수행주체와관련하여금융감독기능을수행하는금융감 독기관과전통적으로금융안정에관한역할을수행해온중앙은행사이 에수행주체와역할의구분에관하여논의가이루어지고있음. 이하거시건전성규제의수행주체와관련하여국내에서이루어지는논의 를정리함. (2) 금융감독원 금융감독원은 감독당국이거시건전성감독이라는새로운접근방식으로관심영역을확대하자정부와중앙은행은기관간에불필요한업무중복이발생할수있다는문제를제기하고있다 고하면서중앙은행과감독당국이제도적필요성에의해분리된우리나라의경우에는거시건전성감독의수행주체에관한논의가있을수있다는인식을보이고있음. 40) 첫째, 거시건전성감독주체와관련하여통화정책과금융감독정책의정책결정과정에있어서의차이점을강조하고있음. 41) 상중앙은행의금융안정목적에대한고찰, 한국은행 Issue Paper Series No. 2012-3, 2012.7.4., 8-9면. 39) 조대형, 국내금융안정기구의기능제고를위한입법과제, 은행법연구제9권제1 호, 2016, 58면. 40) 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 62-63면. 41) 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 63면. 32
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 - 통화정책이경제 금융의모든상황정보를금리라는한변수로귀착시켜실질적으로매회반복적형태의의사결정 ( 예 : 인상, 현수준유지, 인하 ) 을하는과정인반면, 감독정책은금융규제에관련된광범위한사안을대상으로매회개별적판단을요구하는의사결정 ( 예 : 인허가를할지, 금융회사의증자를요구해야할지, 기업이나금융회사를규율해야할지, 한다면어떻게해야할지등 ) 을하는과정 임. - 대체로전자는의사결정의대상이한정되어있고예측가능성도높지만, 후자는그반대 임. 둘째, 거시건전성감독과통화정책을위한수단의차이점도강조하고있음. 42) - 거시건전성감독수단인대손충당금적립비율, 부동산관련대출의담보인정비율 (LTV) 등건전성지도비율의조정등은금융산업별, 지역별, 담보물건별등에따라차등적으로적용됨. - 이러한정책수단은개별적이고재량적인성격을지닌다는점에서거시경제전체에무차별적으로영향을미치는금리등의통화정책수단과는다르다는것임. 셋째, 거시경제정책인통화정책과건전성감독정책간에이해상충가능성을지적하고있음. 43) - 인플레이션방지를위한정책금리의인상이금융회사의건전성악화를가져올수있기때문에통화정책의목표와건전성감독의목표가단기적으로충돌할수있으며건전성규제가통화정책이라는거시경제정책의틀에포획되어금융회사의경기순응성억제라는거시건전성감독의 42) 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 63면. 43) 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 63-64면. 33
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 목적을달성하기힘들어질수도있다는것임. 넷째, 거시건전성감독과미시건전성감독과의긴밀한연계성을가진다는점임. 44) - 거시건전성감독은미시건전성감독의한계를보완하기위한것으로서구체적인정책수단도미시건전성감독에서처럼건전성정책상의방침변경, 건전성지도비율의조정등임. - 미시건전성및거시건전성감독은전체금융시스템또는개별금융회사의어느쪽에보다큰비중을둘지에관한관점의차이일뿐으로서양자는정책수단을공유하는통합된감독과정이며적어도거시건전성감독의필요성을인정한다면이들을실무적으로분리하는것은합리적이지않음. - 단순히거시건전성분석이아닌, 정책수단의동원까지를고려해야하는거시건전성감독업무는감독당국의업무임. 다섯째, 비은행금융부문이시스템리스크의근원이되는사례가발생하고있는점임. 45) - 주로은행부문에한정되는중앙은행이금융시스템전체를대상으로하는거시건전성감독업무를담당하는것은원천적으로한계가있다는것임. - 따라서 감독당국이미시건전성감독에만전념하고중앙은행이거시건전성감독을담당하는경우, 비은행금융부문에서발생하는시스템리스크는인식의공백지대가될수있다 는것임. 44) 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 64면. 45) 금융감독원, 금융감독개론, 2013, 64면. 34
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 (3) 한국은행 한국은행은 거시건전성정책이효과적으로수행되기위해서는이를뒷받침할수있는효율적인운영체계가마련되어야한다 는원칙론을제시하면서거시건전성정책운영체계구축에서고려할사항을다음 3 가지로정리하고있음. 46) 첫째, 거시건전성정책당국의무대응성향 (inaction bias) 을최소화해야함. - 일반적으로거시건전성정책당국은비용-편익의비대칭성과시스템리스크입증의어려움때문에시스템리스크가현실화되기전에는가급적대응하지않으려는유인을갖게된다는것임. 둘째, 거시건전성정책당국의시스템리스크적시파악을위한광범위한정보에대한접근권한과금융 경제상황변화에신축적으로대응할수는적절한권한이부여되어야함. - 시스템리스크는다양한원천에서발생하며금융시스템내여러부문간, 그리고금융부문과실물부문간, 국내부문과해외부문간상호긴밀한연계성에의해복잡한형태로나타나게됨. - 또한금융안정유관기관과의원활한협조를위한운영체계가필요함. 셋째, 각국의경제발전단계및금융시장발달정도, 거시경제및금융정책을담당하는기관간역할등국가별특수성이고려되어야함. 한국은행은거시건전성정책의수행주체에대하여위원회모델과단일기 관모델을설명한후, 단일기관모델은대부분그권한을중앙은행에부여 하고있다고설명하고있음. 47) 46) 한국은행, 한국의거시건전성정책, 2015, 52-53면. 47) 한국은행, 한국의거시건전성정책, 2015, 53면. 35
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 그이유는 중앙은행이시스템리스크분석에긴요한거시경제및금융시장에대한전문성과함께금융안정을달성하려는강한유인을갖고있는데다정치적압력등으로부터운영상의독립성도보장받고있어거시건전성정책을가장효과적으로수행할수있다고보기때문 이라고설명하고있음. (4) 윤석헌ㆍ정지만 (2009) 윤석헌ㆍ정지만 (2009) 는거시건전성정책체계에대하여 3 가지방안을제시하고, [ 대안2] 를추천하고있음. 48) [ 대안1] 은 감독기구의거시건전성감독기능을한은으로통합하여시스템규제자역할을수행하도록하는방안 임. - [ 대안1] 에따르면기존금융감독기구는영업행위규제와소비자보호등에집중하게되어이원화모델 (twin peaks model) 의형식을취하게됨. - 윤석헌ㆍ정지만 (2009) 는 [ 대안1] 에대하여 거시건전성정책을단일기구가수행토록함으로써규제정책의효과성이제고될수있다 고평가하고있음. - 그러나첫째, 중앙은행의통화정책목적과금융안정목적의상치가능성, 둘째, 기능통합비용과다등현실적어려움을문제로지적하고있음. [ 대안2] 는 현행대로한은과감독기구간분리체계를유지하면서각자역할을인정하되, 금융안정위원회 ( 가칭 ) 을설립ㆍ운영함으로써정책공조와업무협력을도모하는방안 임. - [ 대안2] 는 금융안정유지를한은의목적조항으로명시 하고, 한은의 48) 윤석헌 정지만 (2009), 27-31 면. 36
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 단독조사권을 조건부로 허용 하는것을전제로함. - [ 대안2] 에따르면거시건전성정책기능을중앙은행과감독기구로이분하게됨. [ 대안3] 은 대체로현행유지안인데, MOU 등을활용하여정보공유와업무협력등을개선해나가는방안 임. (5) 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 은 한국, 캐나다및호주등통합감독기구가존재하면서중앙은행의금융감독업무가인정되지않는경우에는거시건전성정책의수행주체에대한논의가금융감독체계의혼란을야기할수도있다 고하면서 지금까지이들나라에서거시건전성논의가상대적으로부진하고국제기구나개별국가차원에서거시건전성정책수행주체에대한심도있는논의가진행되지않고있는것은이러한사정을반영한다 고평가하고있음. 49) 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 은거시건전성규제와관련하여우리나라의현행제도를 재정및외환정책, 통화신용정책및금융감독정책의담당기관이분리된가운데정책당국간의견교환채널이법률적으로제도화 되어있는미국식분업체제로정의하면서, 현단계에서우리나라실정에맞는거시건전성정책체계를구축한다면특정기관이이를전담하기보다는다수의기관이협업하는체계를유지하면서종전의소통채널을보다강화하는방안이고려될수있다 는의견을제시하고있음. 50) 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 은이방안은 정책당국의도덕해이를예 49) 김인규 조용범 조성민 (2011), 44면. 50) 김인규 조용범 조성민 (2011), 46면. 37
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 방하고정책효율성을제고할수있으며각기관의책임과권한이유지 됨으로써기관간불필요한마찰을줄일수있을것 으로평가하고있음. 김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 은거시건전성규제와관련한중앙은행의기능에대하여다음 3 가지내용을강조하고있음. 51) 중앙은행은위기발생시최종대부자로서유동성공급기능을수행해야 하므로 시스템리스크평가및대응등거시건전성정책의효율적수행을위해서중앙은행의기능을적극활용할필요가있다 는것임. 중앙은행의시스템리스크평가및정책대응을위해서는시장참가자들의행동에대한높은수준의이해가전제되어야한다는점에서개별금융기관에대한중앙은행의정보접근성이강화되어야한다 는것임. 중앙은행은새로운규제수단들이금융시장및거시경제에미치는영향을면밀히분석함으로써새로운여건에서통화신용정책의유효성을확보하려는노력도필요하다 는것임. (6) 김홍범 (2016) 김홍범 (2016) 은거시건전성정책의수행주체에대하여제3의단일전문기구가거시건전성정책을전담하는모형, 중앙은행이미시및거시건전성정책을모두관장하되시장행위감독기구가따로존재하는모형, 중앙은행이거시건전성정책을관장하되미시건전성정책당국은따로존재하는모형, 거시건전성정책책임의분산모형을검토한후 한국은행및금융감독당국으로구성되는법정협의체유형 을 바람직한거시건전성정책체계 로제안하고있음. 52) 51) 김인규 조용범 조성민 (2011), 47면. 52) 김홍범, 한국의거시건전성정책체계설계 : 2-단계최소접근법, 금융연구 제30 38
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 다. 외국입법례 (1) 서언 거시건전성규제의수행주체에관한외국의입법례는각국의금융감독체 계의차이등을고려하여다양한형태로발전하고있음. 일반적으로외국입법례에나타나는거시건전성규제의수행주체는중앙은행, 정부, 금융감독기관, 이들기관으로구성되는위원회기구등으로구분할수있음. 53) 중앙은행이담당하는입법례는영국, 벨기에, 포르투갈, 그리스, 아일랜드, 헝가리, 체코, 슬로바키아, 말레이시아등임. - 이들중앙은행은미시적인금융감독기능도함께수행하고있는점에서일반적인통화정책수행주체로서의중앙은행과는법적지위에차이가있음. 정부가담당하는입법례는노르웨이, 금융감독기관이수행하고있는입법례는스웨덴, 핀란드등임. 금융안정유관기관들로구성된위원회가담당하는입법례로는미국, 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인, 네덜란드, 덴마크등이있음. 이하미국, 영국, EU, 일본의입법례를살펴봄. 권제4호, 2016, 90-98면. 53) 한국은행, 한국의거시건전성정책, 2015, 53-54면. 39
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 (2) 미국 ( 가 ) FSOC 미국은금융안정감시위원회 (Financial Stability Oversight Council, FSOC) 가거시건전성규제를담당하고있음. 2010년도드- 프랑크법 54) 에서미국금융시스템에대한위험을파악하기위하여금융시스템전체를감시하는기관으로설립되었음. FSOC는각각권한과임무에근거한적정한정책수단을행사하는기관의장으로구성됨 (12 USC 5321(b)(1)(2)). FSOC의구성원은의결권을행사할수있는의결권구성원과의결권을행사할수없는무의결권구성원으로구분됨. 의결권구성원은재무부장관 ( 의장 ), 연방준비제도이사회의장, 통화감독청장, 금융소비자보호국장, 증권거래위원회의장, 연방예금보험공사사장, 상품선물거래위원회의장, 연방주택금융청장, 전국신용협동조합이사회의장, 상원의자문과동의를받아대통령이임명하는보험전문성을가진독립구성원임. 무의결권구성원은자문자격으로봉사하는자로서금융연구청장, 연방보험청장, 주보험ㆍ은행ㆍ증권감독자임. 54) Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010, 124 STAT. 1376 PUBLIC LAW 111 203 JULY 21, 2010. 40
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 ( 나 ) FRB FRB는통화정책을담당하는기관으로서경제활동에중대한비용을부과하는금융시스템에대한위험을파악하는기능을수행함. FRB는또한 FSOC가지정하는대형은행지주회사와비은행금융회사에대한강화된건전성기준을감독하고설정함. 2010년이후 FRB는자본, 유동성, 위험관리, 정리계획에대한새로운규제를이행하고있음. FRB는가능한거시경제적및금융위험에대한자본의충분성을평가하기위해매년스트레스테스트를실시함. FRB는시스템위험특성에기초한글로벌시스템상중요은행에대한자본규칙을제안하였음. ( 다 ) 권한과수단 FSOC는거시건전성규제와관련하여다음권한을보유함. FSOC의법률상기능은미국의금융안정확인, 시장규율제고, 미국금융시스템의안정성에대한위협에의대응등임 (12 USC 5322). FSOC는 FSOC와 FRB의강화된감독대상이될비은행금융회사를평가하고파악할권한을보유함 (12 USC 5323). - 금융부실상태에서부실자산구제프로그램 (Troubled Asset Relief Program, TARP) 을통한금융지원을받은은행은자동적으로강화된심사의대상이됨 (12 USC 5327). 특정금융회사에대한규제기관을결정할때 FSOC는특정회사나기관에대한감독관할권을주장하는구성원기관간의분쟁을결정할수있 41
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 음 (12 USC 5329). FSOC가 FRB에권고하는규제기준은금융시스템에서시스템위험을야기하는회사의운영을대상으로하는것으로서조건부자본증권, 신용노출액, 단기부채의제한, 경영공시사항의확대, 정리계획의제출등을포함함 (12 USC 5325). FSOC는은행의상품, 운영, 다른회사와의제휴등을제한하거나특정한행위나자산의이전이나매도를요구할수있음 (12 USC 5363). 강화된감독과건전성기준을위하여비은행금융회사와금융시장인프라 (financial market utilities, FMU) 를지정할수있음. 55) - 금융시장인프라 (FMU) 는금융기관간또는금융기관과해당인프라간의지급, 증권그밖의금융거래의이전, 청산, 결제를위한인프라를제공하는다자간시스템을말함. - 2015.1.29 현재 Clearing House Interbank Payments System의운영기관인 Clearing House Payments Company, L.L.C.(FRB), CLS Bank International(FRB), Chicago Mercantile Exchange, Inc.(CFTC), Depository Trust Company(SEC), Fixed Income Clearing Corporation(SEC), ICE Clear Credit L.L.C.(CFTC), National Securities Clearing Corporation(SEC), Options Clearing Corporation(SEC) 이지정되어있음. FSOC의직무는다음과같음 (12 USC 5322(a)(2)(A)-(N)). 정보수집구성원기관, 다른연방또는주금융규제기관으로부터의정보 55) 관련규정은 FSOC, 12 CFR Chapter XIII and Part 1320 RIN 4030 AA01, Authority To Designate Financial Market Utilities as Systemically Important, Federal Register Vol. 76, No. 144, July 27, 2011, pp44763-44776. 42
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 수집, 미국금융시스템에대한위험의평가, 금융연구청에대한은행지주회사및비은행금융회사에대한정보수집의지시. 미국금융안정에대한잠재적위협을확인하기위한금융서비스시장의모니터링. 보험과회계제도를포함한국내및국제금융규제제안과발전에대한모니터링, 미국금융시장의신뢰, 효율, 경쟁, 안정을제고하는분야에서의회의자문과권고. 구성원기관및그밖의연방및주기관간금융서비스정책발전, 규칙제정, 검사, 보고요건, 집행조치등에관한정보공유와조정의촉진. 구성원기관에대한구성원기관간토의의결과를반영한감독상우선사항과원칙의권고. 미국금융시스템에위험을야기할수있는규제공백의파악. 중대한금융불안이나파탄등의경우에미국의금융안정에위험을야기할수있는비은행금융회사에대한 FRB의감독요구. FRB 감독대상인비은행금융회사나대규모ㆍ연계은행지주회사위험기준자본, 레버리지, 유동성, 조건부자본증권, 정리계획, 신용노출액보고서, 여신한도, 강화된공시, 전반적인위험관리에대한강화된건전성기준을수립에관한 FRB에의권고. 시스템상중요금융시장인프라, 지급청산결제업무의파악 은행지주회사, 비은행금융회사및미국금융시장으로확대될수있는중대한유동성, 신용또는그밖의문제의위험을창출하거나증대시키는금융활동이나관행에관하여주요금융규제기관에대한새로운또는강화된기준과안전장치의권고. 43
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 회계원칙, 기준또는절차에관한재검토와필요한경우증권거래위원회에대한의견제출 새로운시장발전과금융규제상쟁점의토론과분석, 구성원기관간관할권분쟁의결정을위한포럼의제공. (i) FSOC의업무, (ii) 보험및회계규제를포함한중대한금융시장및규제상발전과그러한발전이금융시스템의안정에미치는영향에대한평가, (iii) 미국금융안정에대한잠재적위협, (iv) 비은행금융회사에대한감독 (12 USC 5323) 및지급청산결제제도에대한감독 (12 USC subchapter IV) 과관련한결정, (v) 구성원기관간관할권분쟁의조정과관련한권고 (12 USC 5329), (vi) 미국금융시장의신뢰, 효율, 경쟁, 안정제고, 시장규율의촉진, 투자자신뢰의유지를위한권고에대한의회에대한보고와증언. (3) 영국 ( 가 ) BOE/FPC BOE는영국금융시스템의안정성을보호하고제고할법률상의무를부담함 (Bank of England Act 1998, 2A(1)). 이러한목적수행을위하여거시건전성권한이일차적으로 BOE내위원회인금융정책위원회 (Financial Policy Committee, FPC) 에부여됨. 다만 G-SII 완충자본과시스템위험완충자본과같은일부권한은 PRA 가행사함. FPC는 BOE의금융안정목적달성을보조하고, 그에따르는것을조건으로성장과고용목적을포함한정부경제정책을지원하는기능을수행 44
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 함 (Bank of England Act 1998, 9C(1)). FPC는영국금융시스템전체의복원성을위협하는위험의파악, 감시, 제거나감축조치의시행을위한법적책임을부담함 (Bank of England Act 1998, 9C(2)). BOE의금융안정기능은첫째, 거시건전성및미시건전성정책, 둘째, 최종대부자로서의금융행위, 셋째, 정리당국기능, 넷째, 핵심지급ㆍ청산ㆍ결제제도의감독을통하여이루어지고있음. 56) ( 나 ) FPC의구성과권한 FPC는 5인의고위 BOE 직원과 5인의외부인사를포함하는 10인의의결권구성원으로구성됨 (Bank of England Act 1998, 9B). BOE 총재, 금융안정담당부총재, 시장및은행담당부총재, 통화정책담당부총재, 건전성규제담당부총재, FCA의장, 재무부장관과협의하여 BOE총재가임명하는자, 재무부대표자로구성됨 - 재무부대표자가 FPC의무의결권구성원이됨. 합의가이루어지지않을경우회의에출석한의결권구성원전원의투표로결정함. 가부동수인경우 FPC의장이캐스팅보트를행사함. FPC는분기별 1회이상회의를소집해야하며, 연 2회금융시스템의위험과약점에대한평가및그에대한대응조치를기재한금융안정보고서를발간함. 재무부는 FPC의권한행사와관련하여 준수또는설명 (comply or explain) 원칙에따라그목적수행에관한권고를할수있음 (Bank of 56) IMF UK, p8. 45
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 England Act 1998, 9E). FPC는 2 가지권한을행사함. 첫째, 그법률상임무를이행하기위해누구에게든지그리고 PRA와 FCA에대하여 준수또는설명 방식에기초하여권고를할수있음 (Bank of England Act 1998, 9Q(3)). 둘째, 정부가그에게부여한수단인부문별자본요건, 레버리지비율, 완충자본, LTI(loan to income) 와 DTI(debt to income) 한도, 영국경기대응완충자본 (Countercyclical Capital Buffer, CCB) 비율 57) 에대한지시권한을가짐 (Bank of England Act 1998, 9H-9N). 정부가 FPC의지시권한과관련하여규정한거시건전성수단에대하여, FPC는그권한의행사와관련하여준수할서면에의한일반정책서 (statement of the general policy) 를작성, 발간, 유지해야함 (Bank of England Act 1998, 9M). (4) EU ( 가 ) 의의 EU 의거시건전성규제의수행주체는 EU 차원, 은행연합 (Banking Union) 차 원, 회원국차원의 3 단계로구성되어매우복잡한구조로이루어져있음. 현재 EU 는거시건전성규제체계의재검토절차를진행하고있음. 58) 57) The Bank of England Act 1998 (Macro-prudential Measures) Order 2016, 2016 No. 1240. 58) EC, CONSULTATION DOCUMENT: REVIEW OF THE EU MACRO- PRUDENTIAL POLICY FRAMEWORK, August 2016. 46
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 [ 그림 1] EU 거시건전성규제수행주체 ( 나 ) ESRB 자료 : 유럽의회 ESRB 규칙 59) 에따라거시건전성감시권한은 2010. 최초로유럽시스템위험위원회 (European Systemic Risk Board, ESRB) 에부여되었음. 거시건전성목적을달성하기위해 ESRB는위험감시, 위험평가, 경고와권고를포함한다양한핵심업무를수행함. EU에서는 2008년글로벌금융위기과정에서각국별로상이한규칙으로인하여금융위기에대한대응이분산적이고비조직적으로이루어졌다는기관구조의부적정성에대한지적이이루어졌음. 60) ESRB는 De Larosière 보고서의권고에따라유럽금융감독시스템 (European System of Financial Supervision, ESFS) 의일부로설립된것임. 61) 59) Regulation (EU) No 1092/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on European Union macro-prudential oversight of the financial system and establishing a European Systemic Risk Board, OJ L 331, 15.12.2010, pp1 11. 60) Giuseppe Napoletano(2014), p10. 61) The High Level Group on Financial Supervision in the EU, Report, 2009, p44( 177) 47
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 ESRB의지배구조는운영위원회 (steering committee), 이사회, 2개의자문위원회와사무국으로구성됨. 운영위원회는중앙은행대표자 7인, EC 대표자 1인, 유럽감독기구인 EBA, EIOPA, ESMA 대표자 3인, ESRB 자문위원회대표자 2인, 경제금융위원회 (Economic and Financial Committee, EFC) 62) 대표자 1인으로구성됨 (14인). 이사회는중앙은행대표자 30인 (ECB 2인 + 각국중앙은행 28인 ), EC 대표자 1인, 유럽감독기구인 EBA, EIOPA, ESMA 대표자 3인, 자문위원회대표자 4인, 각국감독기관대표자 28인, EFC 대표자 1인으로구성됨 (67인). EU 차원에서거시건전성당국은 ESRB 임. ESRB 는 EU 차원에서모든금융업종을대상으로광범위한권한을보유함. This could be achieved in the following way. A new group, replacing the current Banking Supervision Committee (BSC) of the ECB, called the European Systemic Risk Council (ESRC) should be set up under the auspices and with the logistical support of the ECB. Its task will be to form judgements and make recommendations on macroprudential policy, issue risk warnings, compare observations on macro-economic and prudential developments and give direction on these issues.) 62) 근거규정은 Council decision 98/743/EC of 21 December 1998 on the detailed provisions concerning the composition of the Economic and Financial Committee; Council decision 1999/8/EC of 31 December 1998 adopting the statutes of the Economic and Financial Committee. 1차개정은 Council decision 2003/476/EC of 18 June 2003 on a revision of the Statutes of the Economic and Financial Committee in order to accomodate the EU enlargement in 2004 and 2007. 2차개정은 Council decision 2012/245/EU of 26 April 2012 on a revision of the Statutes of the Economic and Financial Committee. 48
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 ESRB의예방적기능으로 forward-looking manner에따라금융시스템에대한위험과취약점을파악해야함. ESRB는법적구속력은없지만 준수또는설명 방식이적용되는경고와권고를할수있음 (ESRB규칙 Articles 16, 17). - 2016.11.28. ESRB는 8개국에대하여중기부동산취약성에대하여경고를발하였음. 63) ESRB는유럽의회에책임을지는구조임 (ESRB규칙 Article 19). 연차보고서의발간, 중대한금융현안발생시 ESRB의장은유럽의회청문회에참석하고, ESRB의장은유럽의회와가지는통화좌담 (Monetary Dialogue) 을가지며, 연2회이상 ESRB의업무현황에대하여유럽의회관계자와비공개구두토의를진행함. ECB와유럽의회간에이루어지는통화좌담에대하여독립적인중앙은행의민주적책임성에관한핵심장치라는평가가이루어지고있음. 64) ( 다 ) ECB 유럽중앙은행 (European Central Bank, ECB) 은두가지차원에서거시 건전성규제에관여함. 첫째, ECB 는 ESRB 에서의기능을통하여거시건전성규제를주도함 63) ESRB, The ESRB issues eight Warnings on medium-term residential real estate vulnerabilities and a Recommendation on closing real estate data gaps, 28 November 2016 <https://www.esrb.europa.eu/news/pr/date/2016/html/pr161128. en.html> 64) Stefan Collignon and Sebastian Diessner, The ECB's Monetary Dialogue with the European Parliament: Efficiency and Accountability during the Euro Crisis?, Journal of Common Market Studies Vol 54 Issue 6, 2016, pp1296 1312. 49
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 둘째, 은행연합 (Banking Union) 65) 의설립과함께단일감독기관으로서단 일감독체계 (Single Supervisory Mechanism, SSM) 내에서일정한거시건 전성권한을갖게됨. ESRB 와 ECB 는강력한기관간연계성을보유하고있으며, ECB 총재가 ESRB 의초대의장을맡고있음. SSM Regulation 66) 은 ECB에 EU법상명시된거시건전성수단인 CRD IV/CRR 거시건전성수단을이용하여은행연합내에서적용될수있는특정거시건전성권한을부여했음 (Article 5(2)). ECB Framework Regulation 67) 은이러한권한의행사방법을명확히규정하고있음. ECB의거시건전성감독권한은첫째, 은행연합내의은행업무에한정되는점, 둘째, EU법상규정된수단만사용할수있는점, 셋째, 각국차원에서이행되는규제보다엄격한규제를요구할수있을뿐인점에서제한적인것으로평가되고있음. 65) COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL A Roadmap towards a Banking Union (COM/2012/0510 final). 은행연합은은행에대한강화된건전성규제, 예금자에대한개선된보호, 파탄한은행에대한정리규칙에기초하고있음. 66) Council Regulation (EU) No 1024/2013 of 15 October 2013 conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, OJ L 287, 29.10.2013, pp63 89. 67) Regulation (EU) No 468/2014 of the European Central Bank of 16 April 2014 establishing the framework for cooperation within the Single Supervisory Mechanism between the European Central Bank and national competent authorities and with national designated authorities (SSM Framework Regulation) (ECB/2014/17), OJ L 141, 14.5.2014, pp1 50. 50
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 ( 라 ) 회원국당국 각국차원에서회원국은국가별로권한과임무가다양한거시건전성당국을설립하였음. 각국당국의거시건전성임무에관한 ESRB 권고 (ESRB/2011/3) 에따라 68) 각국별거시건전성당국의설립이시작되었음. 회원국간기업및금융사이클의차이로인하여일반적으로각국당국의권한은 ESRB의권한보다도강한법적구속력을보유함. 2013.12.31. 발효된새로운자본규제 (CRDIV/CRR) 도 거시건전성당국을지정할것을요구하고있음. 회원국에각국 이와관련하여 ESRB 는조정기능을수행하며, 5% 를초과하는시스템 위험완충자본을부과하는회원국에대해서는그의견은구속력을가짐 (CRDIV Article 133). [ 그림 2] CRDIV/CRR 상 ESRB 의관할 자료 : 유럽의회 68) RECOMMENDATION OF THE EUROPEAN SYSTEMIC RISK BOARD of 22 December 2011 on the macro-prudential mandate of national authorities (ESRB/2011/3). 51
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 [ 그림 3] EU 각국의거시건전성규제기관 자료 : 유럽의회 (5) 일본 일본법상거시건전성규제에대해서는금융청과일본은행등각기관이거시건전성정책을위한권한과수단을보유하고있음. 재무부 (Ministry of Finance, MOF) 는정부예산의관리와일본통화의신뢰도와외국환시장의안정성유지등의역할을담당함. - 그러나재무부는금융청의설립으로사전적인금융안정기능보다는주로사후적인위기관리과정에서중요한기능을담당하고있음. 금융청은금융기관및금융시장에대한건전성규제및영업행위규제를담당하는기관으로서거시건전성규제는물론위기관리에서도재무부및일본은행과협조하에핵심적기능을담당하고있음. 일본은행은통화정책을담당하는중앙은행으로서첫째, 금융시스템안정성에대한평가와분석, 둘째, 금융청검사와일본은행고사 69) 를통한미 69) 일본은행은금융청검사와일본은행고사의차이를다음과같이설명한다. 일본은 52
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 시건전성규제와의조정, 셋째, 최종대부자기능을통한금융시스템안정조치의시행, 넷째, 지급결제제도의운영과감시를통하여일정한금융안정기능을수행하고있음. 금융위기대응회의 (Financial Crisis Response Council) 는내각부설치법에따라설치된위기관리기관임 (40조). 동회의는수상의자문에응하여금융기관등의대규모및연쇄적인파탄등의금융위기에의대응에관한방침그밖의중요사항에관하여심의하고그에따라관계행정기관의시책의실시를추진하는사무를담당함 (42조 1항 ). 동회의는수상을의장으로하고내각관방장관, 내각부특명담당대신 ( 금융 ), 금융청장관, 재무대신, 일본은행총재로구성됨 (42조 2항-4항 ). 동회의는설치이후 2회개최되어아시카가은행에의공적자금투입등을결정하였음. 유관기관들은다양한차원에서의소통채널을통하여의견을교환하고있고, 금융부문의위험감축을위해필요한정책을이행하고있음. 행에의한고사 ( 考査 ) 는 고사계약에근거한것 으로서행정권한의행사로서금융청이실시하는검사와다르다. 고사에서는최종대부자기능등의적절한발휘에대비하기위해 업무및재산의상황을조사하고 그결과에근거한조언등을한다. 금융기관이정당한이유없이고사나정보제공을거정한경우일본은행은그사실을공표하는외에당해기관과의당좌예금계약을해약할수도있다. 다만고사는행정권한의행사는아니므로금융기관에대한법률상벌칙은없다. 이에대하여금융청에의한검사 ( 検査 ) 에서는금융기관의업무의건전하고적절한운영을확보하기위해법령등준수태세, 각종위험관리태세등을검증하거나문제점에대한인식을확인한다. 검사는현장검사권이나자료제출청구권이부여된행정권한의행사로서실시되고이에따르지않을경우에는벌칙이부과될수있다. <https://www.boj.or.jp/ announcements/education/oshiete/pfsys/e13.htm/>( 최종접속일 : October 21, 2017). 53
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 [ 표 4] 거시건전성규제기관의비교 구분미국 FSOC 영국 FPC EU ESRB 관할 - 금융안정위협확인 - 시장규율제고 - 잠재적위협대응 - 시스템위험의확인, 감시, 제거나감축을위한조치 - EU 시스템위험방지와역내시장원활운영에의기여를위한거시건전성감시 구성 10의결권구성원, 5무의결권구성원 10의결권구성원 38의결권구성원 의장 재무장관 중앙은행총재 ECB총재 주된권한 - 시스템상중요비은행과금융시장인프라지정 - 규제기관에의권고 -FCA 그밖의규제기관에의권고 - 특정수단의시행지시권 - 구제조치나경고의권고 특정정책수단에대한책임 없음 있음 없음 권고권한 있음 있음 있음 공식권고회수 1 회다수다수 의사결정 의결 ( 과반수또는의 2/3) 결 의결 회의주기 보통월별 분기별 분기별 소통수단 책임성 자료 : IMF US, p15 연차보고서, 의사록 미국의회, 연차보고서발간, 구성원금융안정프로그램서명 ( 매년 ) 금융안정보고서 영국의회, 결정설명첨부, 의사록공개, 금융안정보고서연 2 회발간 연차보고서, 분기별위험지표, 권고발행 유럽의회, 연차보고서발간 54
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 라. 개선방안 거시건전성규제의수행주체에관한단일기관모델과위원회모델의장단점에대해서는다음과같은평가가이루어지고있음. 70) 단일기관모델의경우책임성및효율성측면에서위원회에비해유리하지만, 다른유관기관과의협력에문제가있음. - 장점으로첫째, 시스템위험누적으로금융위기가발생할경우직접책임을지는해당기관의평상시감시와대응유인을높일수있는점, 둘째, 잠재적인금융안정위협요인에대한신속한대응이가능한점, 셋째, 다른기관과의업무중복을최소화할수있다는점이있음. - 단점으로첫째, 특정기관을수행주체로지정할경우다른기관의전문성활용과적극적인협력을기대하기어려울수있는점, 둘째, 특히거시건전성규제기관이필요한정책수단을보유하지못할경우시스템위험에대한효과적대처가어려운점을들고있음. 위원회모델의경우통합과협력가능성측면에서유리하지만, 대응의신용성과책임성확보에문제가발생할수있음. - 장점으로위원회구성기관들의다양한시각과전문성을활용하여시스템위험에대한통합적접근과유관기관들의자발적인협조가능성을높일수있음. - 단점으로첫째, 금융상황에대한인식공유및의사결정과정에서많은시간이소요됨에따라위기상황에서신속한대응이어려운점, 둘째, 거시건전성정책수행에대한책임이분산되면서개별기관의책임성이약화될수있는점을들수있음. 70) 한국은행, 한국의거시건전성정책, 2015, 55-56 면. 55
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 대안으로는첫째, 중앙은행이건전성규제기관으로서거시건전성규제의조정과집행기능을함께행사하는방안 ( 영국 ), 둘째, 거시건전성규제의조정과집행기능을구분하여전자를위한협의기구를설치하고후자는종래의규제기관이담당하는방안 ( 미국, EU), 셋째, 종래의규제기관이각각의권한과임무에따라거시건전성규제를담당하되기관간협력체제를강화하는방안 ( 일본 ) 을생각할수있음. 첫째방안은현행금융감독체계의근본적변화를전제로하는것임. 따라서거시건전성규제의수행주체에관한논의는현행법상금융감독기관구조의변경을전제로할경우와그렇지않은경우로나누어이루어질필요가있음. 금융감독체계의개편은이연구의범위에포함되지않음. 현행법상금융규제체계와중앙은행제도를전제로정보공유체계의효율화, 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구의법제화를통한유기적협력체계의구축을확보하는방안을검토할필요. 윤석헌ㆍ정지만 (2009) 와김인규ㆍ조용범ㆍ조성민 (2011) 도현행체계를기초로정보접근성의강화등제도의합리화ㆍ효율화를제안하는것으로판단됨. 4. 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구 가. 현황 2012.9 거시건전성의점검과관계기관협조등을효율적이고체계적으로 56
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 수행하기위하여기획재정부에거시경제금융회의를설치하였음. 71) 기재부차관이의장이되고금융위, 한은, 금감원등유관기관이참여함. 거시경제금융회의는거시경제, 금융, 외국환시장관련정책을토의하고조정하는기능을수행하고있음. 회의의심의사항은거시경제및금융 외환시장상황의분석 점검에관한사항, 외환제도의선진화및외환시장의발전방안, 외환거래정보의상시감시, 외환거래에대한사후관리및정보교환등외환시장의안정을위한사항, 그밖에거시경제및금융 외환시장에영향을미치는사항으로서분석 점검이필요한사항임 ( 거시경제금융회의의설치와운영에관한규정제2조제2항제1호-3호 ). 회의는한국은행, 금융감독원, 예금보험공사간정보공유및공동검사의시행에관한중요사항을협의 조정함 ( 거시경제금융회의의설치와운영에관한규정제2조제3항 ). 나. 문제점 (1) 법적지위 대통령훈령에근거한심의기구로서법적지위가명백하지않음. (2) 법적구속력 규정상심의결과의법적구속력이명확하지않음. 71) 거시경제금융회의의설치와운영에관한규정 [ 시행 2012.9.7.] [ 대통령훈령제 300 호, 2012.9.7., 제정 ]. IMF, Key Aspects of Macroprudential Policy, June 10, 2013, p46. 57
글로벌금융위기이후금융회사의거시건전성규제도입현황과감독ㆍ정책과제 (3) 책임성 거시경제금융회의의심의사항에대하여책임성확보장치가명확하지않음. 다. 외국입법례 (1) 서언 금융안정및거시건전성규제의최고협의기구에대하여외국입법례는미국과영국, EU와같이 2008년금융위기이후거시건전성규제기관을정비한입법례와일본이나우리나라와같이종래의규제체계를유지하고있는입법례사이에차이가존재함. (2) 미국 FSOC 자체가재무부, 중앙은행과금융감독기관을포함한협의체로구성되어있음. (3) 영국 FPC는 BOE 내부위원회이지만 FCA와무의결권구성원인재무부를포함한외부위원을포함하고있음. 다만 FPC는거시건전성권한을가진유일한기관임. (4) EU ESRB 자체가유럽중앙은행과각국거시건전성규제당국을포함한협의체의형식을취하고있음. 58
Ⅳ. 거시건전성규제의조직법적과제 (5) 일본 금융청 일본은행연락회 (Council for Cooperation on Financial Stability, CCFS) 기거시건전성에관한금융청과일본은행의협력강화를위해금융시스템과금융시장의제반정세에관한의견교환을위하여 2014.6.25. 부터 6개월에 1회정도개최되고있음. 72) 특히금융청이경기대응완충자본 (countercyclical capital buffer) 의수준 을변경할때이회의에서의협의를거쳐결정이이루어졌음. 73) [ 그림 4] 일본금융청 일본은행연락회운영사례 자료 : 금융청 72) <https://www.boj.or.jp/finsys/macpru/index.htm/> 73) カウンター シクリカル バッファー (CCyB) の運用の大枠. <http://www.fsa.go.jp/news/28/ginkou/20170331-1/02.pdf> 59