정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 ( 건국대학교 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 이론적논의 1. 정책흐름모형 2. 선행연구검토 Ⅲ. 연구방법및분석틀 1. 연구의범위및방법 2. 연구문제및연구의분석틀 Ⅳ. 테러방지법입법사례분석 1. 테러방지법입법전개과정및쟁점사항 2. 시기별테러방지법입법사례분석 V. 결론 차례 국문요약이연구는테러방지법입법사례를정책결정의불확실성을강조한 Kingdon(2011) 의정책흐름모형을적용해진보정권인김대중 노무현정부와보수정권인이명박 박근혜정부라는두시기로나눠비교분석하였다. 분석결과, 테러방지법제정과정은어떠한정책이정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름이라는세영역에서일정한 * 건국대학교국가정보학과초빙교수.
8 국가정보연구제 9 권 1 호 흐름으로움직이다가어느순간결합해마침내정책결정이이뤄지고선택의기회가생겨정책의창이개방되는정책과정의전형적모습을보여주었다. 테러방지법제정과정에서가장큰쟁점이었던 국정원의권한확대 및 국민기본권침해 문제는진보진영이정부에우호적이었던김대중 노무현정부가아니라정부와진보진영간첨예한대립상태에놓여있던이명박ㆍ박근혜정부에서뛰어넘을수있었다. 정책흐름모형을적용해분석한이사례의특징을정리해보면다음과같다. 첫째, 진보정권인김대중 노무현정부시기에정부의제의창은개방되었지만정책선도자의부재로정책결정의제의창이개방되지않아정책산출에실패하였다. 둘째, 보수정권인이명박 박근혜정부로의정권교체로정치의흐름에큰변동이일어나정책참여자의역할에직접적인변화가생기고정책의제에도간접적인영향을미치게되면서정책의창이개방되었다. 셋째, 이명박정부에이은박근혜정부의경우정책선도자로서정부수반인대통령과주무기관인국정원이여당과긴밀하게협조하여정책의창이개방될수있도록하였으며, 개방된기회의창에서그들의정책제안이결실을맺게함으로써정책산출로이어졌다. 이사례는우리나라의입법과정에서정치의흐름과정책선도자의역할이얼마나중요한지를다시한번확인할수있게하였으며앞으로정책변동, 특히입법과정분석에있어정책흐름모형을폭넓게적용할수있는가능성을보여주고있다. 주제어 테러방지법, 국정원, 정책흐름모형, 정책선도자, 정책의창, 정책산출
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 9 I. 서론 국민보호와공공안전을위한테러방지법 ( 이하 테러방지법 으로표기 ) 은 테러의예방및대응활동등에관하여필요한사항과테러로인한피해보전등을규정함으로써테러로부터국민의생명과재산을보호하고국가및공공의안전을확보하는것을목적으로한다 고명시되어있는대한민국의법률 ( 제14071호, 2016.3.3. 시행 ) 이다. 미국의 9 11 테러사건 1) 발생 2주후인 2001년 9월 28 일 UN안전보장이사회에서테러활동및집단행동등의예방 조치및무기 정보 자금등의지원차단을위한회원국의이행사항을부여한결의안 ( 제1373호 ) 이채택되었다. 이에따라 2001년 11 월 28일김대중정부에서최초로정부입법안 ( 행정자치부 ) 으로테러방지법을발의 ( 제16대국회 ) 하였으며, 17대 18대 19대국회에서도의원입법안으로연이어발의되었으나국가정보원 ( 이하 국정원 으로표기 ) 의권한확대및국민기본권침해우려등에따른진보진영의반대에부딪혀법제정이지지부진한상태로남아있었다. 테러방지법에대한논의가본격화된계기는 2015년 11 월프랑스파리에서이슬람무장단체에의한연쇄테러사건이발생하면서부터이다. 당시보수권을중심으로우리나라도더이상테러의안전지대가아니라는인식과함께테러방지법제정의필요성에대한여론이비등하였다. 특히 2015년 12 월 8일에박근혜대통령이 우리나라가테러를방지하기위해서이런기본적인법체계조차갖추지못하고있다는것, 전세계가안다. IS도알아버렸다 면서 이런데 1) 2001 년 9 월 11 일이슬람무장단체인알카에다에의해미국의뉴욕과워싱턴에서동시다발적으로자행된테러는 자살공격 과 대량살상 이라는새로운양상을극적으로보여주면서탈냉전시대의새로운안보위협으로뉴테러리즘의공포를확산시키는계기가되었다 ( 한국국가정보학회, 국가정보학, 서울 : 박영사, 2013, p.256; 전웅, 현대국가정보학, 서울 : 박영사, 2015, p.309.).
10 국가정보연구제 9 권 1 호 도천하태평으로법을통과시키지않고있을수가있겠나 2) 라는언급을하면서법제정논의가급물살을탔다. 더구나북한이 2016년 1월 6일제4차핵실험에이어같은해 2월 7일장거리미사일 ( 광명성 4호 ) 발사실험을하면서남북간긴장이최고조에달하게됨에따라북한의테러도발가능성에대한우려가커지게되었다. 2016년 2월 23 일정의화국회의장이 국회선진화법 3) 에근거해 국가비상사태에해당한다 며법안심사기일을지정 ( 직권상정 ) 하자, 야당은무제한토론 ( 일명 필리버스터 ) 을진행하였고 9일뒤인 3월 2일에야사실상여당단독으로국회본회의를통과하게되었다. 법안이처음발의된지약 15 년만에법제화가이뤄진것이다. 이처럼테러방지법의제정과정은테러대응문제에대한합리적인정책결정 (policy making) 과정이라기보다는보수 진보진영간의이념대립과같은정치 사회적문제등이복잡하게얽혀있는정책의산출물처럼보인다. 이연구는이와같은테러방지법입법사례를분석하기위해 Kingdon(2011) 이제시한정책흐름모형 (policy streams model) 을사용하기로한다. 정책흐름모형은점증모형 합리모형등과같이합리성에입각한정책결정모형과는달리정책과정의불확실성 (uncertainty) 을보여주는모형이다. 정책흐름모형은 Cohen March Olsen 이제시한쓰레기 2) 신범수, 朴 하루만이라도정치논란내려놓으라 국회에최후통첩, 아시아경제, 2015.12.8. 3) 국회선진화법 은새누리당의황우여 황영철 구상찬 김세연의원, 민주통합당박상천 원혜영 김성곤 김춘진의원등여야의원들이주도해발의한법개정안으로, 18 대국회마지막날인 2012 년 5 월 2 일국회본회의를통과하였다. 이법에따르면여야가첨예하게대립하는쟁점법안은과반수보다엄격한재적의원 5 분의 3(180 명 ) 이상이동의해야본회의에상정할수있으며, 다만국가비상사태등시급한경우에만예외적으로국회의장의직권상정이가능하다. 또한재적의원 3 분의 1 이상요구가있는경우본회의심의안건에대한무제한토론 ( 일명 필리버스터 ) 을할수있다 ( 네이버시사상식사전, http://terms.naver.com/entry.nhn?docid=2009608&cid=43667 &categoryid=43667, 검색일 : 2016.4.4.).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 11 통모형 (garbage can model) 4) 에의거해정책의제설정과정책제안을구체화하는과정을설명하고자만들어진이후정책결정과정전반으로까지확장적용되어정책결정및정책변동을설명하는데유용하게활용되고있다. 5) 이연구의목적은이처럼합리적관점에서는설명하기어려운테러방지법입법의갈등과지연, 그리고최종적으로정책산출이이뤄지는과정을정책흐름모형을적용하여심층검토함으로써정책적함의를이끌어내고앞으로유사한정책의의사결정에있어효과성을제고하는데있다. 연구는 2장에서이론적논의로서정책흐름모형에대한선행연구들을검토하고, 3장에서는연구의방법과분석틀을제시하며, 4장에서는정책흐름모형을활용하여테러방지법제정과정을분석하는순으로진행한다. 마지막으로 5장에서는이러한분석을토대로연구결과를정리해향후유사한입법사례를위한정책적시사점을이끌어내기로한다. II. 이론적논의 1. 정책흐름모형 Kingdon(2011) 이제시한정책흐름모형은각각의규칙성에따라작동하 4) 쓰레기통모형 은정책결정이일정한규칙에따라이루어지는것이아니라, 1 문제, 2 해결책, 3 선택기회, 4 참여자의네요소가쓰레기통속에서와같이뒤죽박죽움직이다가어떤계기로서로만나게될때이루어진다고보는정책결정모형을말한다. 이정책결정모형은조직화된혼란상태 (organized anarchy) 에서의결정을다루고있으며, 이러한모형에해당하는조직의예로는대학사회 친목단체등을들수있다 ( 네이버행정학사전, http://terms.naver.com/entry.nhn?docid=77074&cid= 42155&categoryId= 42155, 검색일 : 2016.4.6.). 5) 김인자 박형준, 생명윤리및안전에관한법률재 개정, 한국정책학회보, 제 20 권제 1 호 (2011), pp.116-117.
12 국가정보연구제 9 권 1 호 는정책문제의흐름 (problem stream), 정치의흐름 (political stream), 정책의제의흐름 (agenda stream) 이라는세요소로구성되며, 이세가지가우연하게조우하게되어개방되는정책의창 (policy window) 과이세흐름을집약시켜서그들의자원을총투자해마침내정책의창이개방되도록만드는정책선도자 (policy entrepreneur) 가포함된다. 6) 첫째, 정책문제의흐름은어떻게정책결정자들이다른문제보다해당문제에관심을두고중요한정책문제로인식을하게되느냐에관한것이다. 해당정책문제에관심을가지도록하는작동기제 (operating system) 로는지표 (indicator) 초점사건(focusing events) 피드백 (feedback) 등을대표적으로꼽을수있다. 여기서지표는해당문제에대한급격한변화를나타내며, 초점사건은위기상황이나재난및개별적인경험또는상징을, 피드백은이전의정책이나정책경험에서부터나오는정보라고할수있다. 7) 이는정책문제의흐름이란단순한정책의제의제기수준이라기보다일련의정책제안 (proposal) 들이수정과상호작용을거쳐합의 (consensus) 를만들어소수의대안 (alternative) 으로발전하는과정을의미하는것이다. 8) 둘째, 정치의흐름은정책문제의흐름이나정책의제의흐름과는관계없이그자체의역동성이나규칙에의해움직여정책의창을개방시키는흐름이다. 이때정치적 (political) 이란 Easton(1971) 이정의한사회적가치의권위적분배라는일반적의미보다는좁은의미이며, 특히정책흐름모형에 6) 성욱준, 개인정보보호법입법과정에관한연구 : 정책흐름모형을중심으로, 한국정책학회보, 제 22 권제 2 호 (2013), p.3. 7) Kingdon, John W., Agendas, alternatives, and public policies (Updated 2nd ed. with a new foreword by James A. Thurber). Boston: Longman (2011), p.113. 8) 정책의제 (agenda) 는정책문제의흐름이나정치의흐름에더큰영향을받으며, 정책대안 (alternative) 의경우정책의제의흐름에더많은영향을받는다고할수있다 ( 성욱준, 앞의논문 ( 주 6), p.4).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 13 있어정치적요소란선거나정당또는압력집단등의요소와관련성이있다. 정치의흐름의구성요소들로는정부내주요인사들의자리바뀜, 선거결과로인한의회의석변동이나행정부교체, 의회나행정기관에서발생하는관할권다툼, 이익집단의압력행사나정치적동원, 정치엘리트등에의해조직화된정치세력의활동, 그리고국가적분위기변화등을들수있다. 이와같은정치의흐름에참여하는행위자들은국민의여론향배에민감하게반응한다. 정치인들은언론매체, SNS, 유권자와의직접접촉등을통해이를감지하며, 선출직이아닌관료들도정치인들로부터이러한국민여론을감지하게된다. 관료들은정치세력간에이뤄지는합의의정도를여러경로를통해파악해이를약화또는촉진시키면서그들의이익과입장을달리하는세력의관심사와국민여론의향배사이에서가급적균형을맞추고자노력한다. 또한정치의흐름의변화로인해주요정책참여자가변경됨으로써정책의제나정책산출에도영향을미치게된다. 9) 셋째, 정책의제의흐름이란여러가지정책제안들이재검토 토의 결합 변경등을통해마침내소수또는단일대안으로선택지를좁혀나가는과정을말하는것이라할수있다. 10) 이과정에서는주어진어떤정책영역에서개개인마다다양한아이디어들을지닌의회스텝그룹, 학계및이익단체의연구자나분석가, 예산 기획 평가등을담당하는사람들과같은전문가공동체들이다양하게참여하게된다. 이때정책의제의흐름은정책문제의흐름또는정치의흐름과별개로흩어져있던정책집단들의정제되지않은아이디어나기초적인정책제안 (the policy of primeval 9) Kingdon, supra note 7, pp.145-164. 10) 정책제안은기술적현실성, 공동체구성원의가치체계합치여부, 예산범위나공적입장또는정치가들의수용가능성을포함해미래제약여건에대한기준등다양한요소들에의해고려된다 ( 이순남, Kingdon 의정책흐름모형을적용한정책변동연구 : 국군간호사관학교사례를중심으로, 한국공공관리학보, 제 18 권제 2 호, 2004, p.265).
14 국가정보연구제 9 권 1 호 soup) 들이원안이나변형또는재결합한형태를통해소수의정책제안 (a short list of proposals) 으로걸러지는과정을뜻한다. 11) 여기서정책의제들은정부의제 (government agenda) 와결정의제 (decision agenda) 로구분할수있다. 정부의제란정부또는정책결정자들로부터관심을이끌어내는의제를말하며, 결정의제란해당의제에대해정책결정자들이더심도있게관여 (really getting hot) 하게되는상황에놓인의제를의미한다. 예를들어의회에서법안이제안되거나정부부처에서긴박한 (imminent) 결정을하고자검토단계에있는의제를말한다. 넷째, 정책선도자는해당정책의제가중요하다는인식을형성할수있도록지지하고지원하는행위자들이라고할수있다. 이들정책선도자들은이정책의제가정책제안으로채택될수있도록많은시간과열정, 자신의명성, 필요에따라자금과같은그들의자원을남김없이지원하는존재이다. 12) 정책선도자는각각의규칙에의해작동하는정책문제의흐름과정치의흐름, 정책의제의흐름을규합 (couplings) 해정책의창을개방하고그들이선호하는정책제안을최종선택되도록하기위해자신의시간과에너지 명성 자금과같은가용자원을적극적으로투입하는역할을하게된다. 이는어떠한정책문제의흐름이나정치의흐름이단순히정부의제로만머물지않고최종적으로정책의창을통과해결정의제가될수있도록하려면세가지의흐름이반드시규합되어야하기때문이다. 여기서정책선도자는어떤공적위치에있는사람만이독점적으로행사하는것은아니다. 정부내부또는외부에있을수도있고임명직이거나선출직인경우도있다. 학계나연구조직에속한정책전문가, 로비스트나이익집단종사자, 내각의수장또는고위관료나의회의원등다양한지위의사람들이정책선도자의역할을맡을수있다. 13) 이처럼누구나정책선도자가될수 11) Kingdon, supra note 7, pp.116-117. 12) Id. pp.122-124.
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 15 있지만정책의창을통과하기위해서는다음과같이최소한의자질이요구된다. 첫째, 정책선도자는사람들을만나토론하고법안을만드는과정에서자신의시간과자원을주저없이투자할수있는의지 (volition) 와인내력 (persistent) 을가져야한다. 둘째, 정책선도자는정치적연결망이나협상기술을지니고있어야한다. 여기에해당분야에서의정치적또는기술적전문성을보유하고있다면더큰효과를발휘할수있다. 셋째, 정책선도자는전문 이익집단의리더처럼어떠한분야를대변하거나의회위원회의수장과같이권위있는의사결정을내릴수있는자원이나지위를갖출필요가있다. 14) 마지막으로, 정책의창은정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름이각기따로움직이다가이들세흐름이우연히합쳐지는순간에개방되게된다. 정책의창은때로특별한문제에관심을모으게하거나정책제안들이선호하는방향으로선택될수있도록하는기회 (opportunity) 가되기도한다. 정책의창은예정된프로그램이변경되는것과같이어느정도예측가능수준에서개방될수도있지만경우에따라전혀예측불가능한상황에서개방될수도있다. 이에따라정책선도자는그들이선호하는정책제안을준비해놓고있다가기회의창이개방될때를기다려이를놓치지않도록해야한다. 정책의창이개방될때는정책상황을주도하는자의역할이무엇보다중요하다. 정책의창이개방되어있는기간은길지않으므로정책상황을주도하는자가그기회를얼마나잘활용하느냐의여부에따라정책변동이이루어질수도있고그렇지않을수도있는것이다. 15) 정책의창은기본적으로행정부나의회또는전체국가적분위기의 13) 정책전문가들은개인적이익의추구, 직분이나직업의유지, 자기가속한조직의업무영역확대, 자신들이원하는가치를실현시키는과정에서오는성취감등다양한동기유발 (incentive) 에따라자신들의아이디어나정책제안을제시하게된다 ( 성욱준, 앞의논문 ( 주 6), pp.4-5). 14) Kingdon, supra note 7, pp.168-170.
16 국가정보연구제 9 권 1 호 변화와같은정치의흐름에의해개방되지만경우에따라정책문제가정부관료의주요관심대상이됨으로써개방될수도있다. 정책의창은개방될경우에도오랜기간기다려주지않고다양한이유로어느순간사라진다. 첫째, 정책의창을개방되게한사건이없어지는경우, 둘째, 정책과밀접한관련을가진고위관료사회에서인사이동이발생할경우, 셋째, 정책참여자들이실패를경험함으로써더이상시간이나에너지를투자할의지가없을경우, 넷째, 참여자들이해당문제가정책결정또는입법을통해충분하게반영되었다고인식할경우, 끝으로정책제안이더이상유용성을잃을경우정책의창은폐쇄된다. 2. 선행연구검토 정책흐름모형에대한선행연구로최성락 박민정 (2012) 은정책흐름모형이정책의제설정과정에서의불확실성을전제하는특징을가지고있음을지적하면서한국적상황에서의적용상함의및한계점을적절하게제시하는이론적연구를진행하였다. 또한정책흐름모형을적용해실제정책사례를분석한선행연구로는성욱준 ( 개인정보보호법제정, 2013), 고경민 정범진 ( 원자력인력정책, 2012), 김상봉 이명혁 ( 비축임대주택정책, 2011), 김인자 박형준 ( 생명윤리및안전에관한법률재 개정, 2011), 김지원 (4대보험통합정책, 2009), 김창오 이영환 ( 북한이탈주민정신건강지원정책, 2011), 박상중 ( 전시작전통제권전환, 2013), 유홍림 양승일 ( 새만금간척사업, 2009), 이지호 ( 기초노령연금정책, 2012), 이진숙 조은영 ( 노인장기요양보험법제정, 2012), 최홍삼 ( 정권교체기의교육정책, 2014) 등이있다. 이상과같은선행연구들을보면정책흐름모형은정책의다양한분야에있어정책의결정및변동과정과변동의원인을설명하는 15) 이순남, 앞의논문 ( 주 10), p.266.
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 17 데유용한모형이며정책변동, 특히입법과정과관련된연구들의경우세가지흐름가운데정치의흐름이무엇보다중요하다는점을강조하고있다. 또한정책흐름모형에서정책선도자가매우중요하며, 정책선도자의유무나역할에따라정책의변동이나산출에있어분명한차이가발생함을알수있게한다. 이들선행연구들중성욱준 (2013) 은개인정보보호법입법사례에대해노무현정부에서이명박정부로의정권교체에초점을맞춰분석하였는데, 본연구역시김대중 노무현정부에서이명박 박근혜정부로 10년만의정권교체라는큰정치의흐름에초점을두고있다는점에서많은유사점이있다. 이에따라본연구는성욱준 (2013) 의연구분석틀을상당부분수용하였음을밝혀둔다. 한편, 테러방지법과관련한연구는 2001년 9 11테러사건이후관련법제정이필요하다는인식이형성되면서많은연구가이뤄졌다. 최근주요연구들을살펴보면임준태 이상식 (2012), 박주혁 박진희 (2015), 양승돈 안영규 (2011), 조성제 (2009), 정육상 (2009), 신소영등 (2014), 이호수등 (2014), 이만종 (2010) 등이있다. 이연구들은테러방지법이제정되기이전에새로운안보위협요인인테러에효율적으로대응하기위한법제정의당위성및필요성에대해연구검토하거나해외사례및유사한관련법등을토대로우리나라에서의테러방지법입법방향등을제시하고자하였다. 본연구는 15년간에걸친테러방지법제정과정을 Kingdon(2011) 의정책흐름모형을사용해정책학적입장에서분석하고자한다는점에서다른연구들과차별성이있다.
18 국가정보연구제 9 권 1 호 III. 연구방법및분석틀 1. 연구의범위및방법 테러방지법제정과정은다음과같은몇가지의특성을가진다는점에서정책사례로서의의가있다. 첫째, 탈냉전이후새로운안보위협이가중되면서테러에대한피해의가능성과범위및피해정도가커진다는인식에입각해테러에효율적으로대응하기위한법제라는점에서시대적변화상황과관련이있다. 둘째, 국제적인대형테러사건들의발생으로관련법제정의필요성에대한인식이국민과정치권및전문가집단들에까지광범위하게형성되어있었지만최종적인법제화에이르기까지 15년가까이시간이걸린대표적인정책지연사례이다. 셋째, 테러방지법의제정에대해서다양한정책산출가능성의논의가있었지만정확하게예측되지못한채지지부진하던정책이어느한순간갑자기정책산출로이어지는특징을지니고있다. 넷째, 테러방지법의제정과정은김대중 노무현정부와이명박 박근혜정부라는네정부, 두정권에걸쳐진행되었다. 진보정권인김대중 노무현정부에서는공론화에도불구하고우호세력인진보진영의 국민기본권침해우려 라는반대논리를넘어서지못한채입법화에실패하였음에비해, 보수정권으로교체된이명박정부를거쳐박근혜정부에이르러서는 국가안보우선 이라는입장에선보수진영의적극적지원에힘입어법제화의결실을맺는양상을보여주고있다. 연구의대상및범위와방법은다음과같다. 첫째, 이연구의대상은새로운안보위협요인인테러의예방및대응활동과관련한테러방지법의제정과정이다. 둘째, 연구의범위는테러방지법안이 2001년 11 월최초발의된시점부터 2016년 3월국회본회의를통과한시점까지의기간으로설
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 19 정하였다. 특히, 해당시기를우리현대정치사에있어진보정권이라고규정할수있는김대중 노무현정부와이후보수정권으로교체된이명박 박근혜정부라는양시기로구분하기로한다. 이는테러방지법제정을둘러싼논란이보수 진보진영간의이념대립과연관이깊기때문에정권의성격에따라입법여건에있어각기유사성과차별성이있다는점을고려한것이다. 그런점에서양시기를구분해비교함으로써해당정책의결정요인을효과적으로분석해낼수있는좋은사례이기도하다. 다만같은보수정권인이명박정부에서는입법화의분위기만조성되었을뿐결실을맺지못하였으나박근혜정부에서법제화에최종성공한데대해서는보다구체적인이유와차이점을규명할필요가있다. 셋째, 연구방법에있어서는양시기의정책전개를정부별로분석한뒤공통점과차별성을비교해정책산출의원인을분석하고자한다. 이처럼각기해당하는정부에서의정책의흐름을분석해정책산출에있어어떤차이가나타나는지를비교함으로써정책결정요인을효율적으로도출해낼수있을것이다. 마지막으로, 연구를위한자료수집은정보기관에대한접근상제약요인때문에국내외학술논문및연구단행본, 각종언론자료및연구보고서, 국회의법률안및법률자료등에의존할수밖에없었음을밝혀둔다. 2. 연구문제및연구의분석틀 이연구의구체적인연구문제는테러방지법입법사례와관련해정책흐름모형에서제시하는정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름이어떻게결합해정책의창이개방되고최종적으로정책산출을도출해낼수있었느냐하는것이다. 이를구체적으로정리하면다음과같다. 첫째, 진보정권인김대중 노무현정부시기에정부및여야의원입법안이제출되었음에도불구하고왜입법에실패하였는가? 둘째, 보수정권인이명
20 국가정보연구제 9 권 1 호 박 박근혜정부시기에는어떤정책흐름과정을거쳐테러방지법의제정에성공할수있었는가? 셋째, 김대중 노무현정부시기와이명박 박근혜정부시기간정책산출의성공여부차이를가져온근본적인원인은무엇인가? 이상과같은연구문제를분석하기위한정책흐름모형으로는정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름, 정책선도자, 정책의창, 정책산출이라는여섯가지로요소로구성하였다. 구성요소들의구체적인분석대상은 1 정책문제의흐름은초점사건 지표 환류로, 2 정치의흐름은국가적분위기와주요행위자의활동및변화로, 3 정책의제의흐름은입법안의마련과변경과정으로, 4 정책선도자는정책선도자의존재유무와역할로, 5 정책의창은정책의창의개폐여부로, 6 정책산출은테러방지법법제화의여부로하였다. 이상과같은연구문제의분석사항을정리한것은 < 표1> 과같다. < 표 1> 연구분석의틀 16) 정책흐름모형의구성구체적분석대상분석방법 정책흐름 정책선도자 정책의창 정책문제의흐름 정치의흐름 정책의제의흐름정책선도자유무와역할 정책의창개폐 - 초점사건, 지표, 환류 - 국가적분위기 : 주요참여자의활동과역할 - 주요행위자의활동과변화 : 이익집단의활동, 정치엘리트의행위, 의회의변화 ( 정권교체, 국회다수당교체 ), 관할권경쟁등 - 정책의제로서입법안마련 - 입법안들의변경과정 - 정책선도자의유무 - 역할 : 지위, 전문성, 네트워크, 지속성 개방 폐쇄 - 세가지흐름의완전한 / 부분적결합 - 정책선도자와의연결 - 충분한정책논의, 주요행위자교체, 정책실패 1. 시기별정책흐름모형비교분석 가. 제 1 기 : 김대중ㆍ노무현정부시기 (2001 년 11 월 2008 년 5 월 ) 나. 제 2 기 : 이명박ㆍ박근혜정부시기 (2008 년 5 월 2016 년 3 월 ) 2. 두정부간공통점과차이점비교
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 21 정책흐름모형의구성구체적분석대상분석방법 정책산출 법제정유무 - 테러방지법법제화성공여부 IV. 테러방지법입법사례분석 1. 테러방지법입법전개과정및쟁점사항 17) 가. 테러방지법입법주요전개과정테러방지법은김대중정부 (1998년 2월 ~2003년 2월 ) 당시인 2001년미국의 9 11 테러사건을계기로그해 11월 16 대국회에서정부입법안 ( 행정자치부 ) 으로최초발의되어해당상임위인국회정보위원회를거쳐법사위원회에회부되었다. 이는 9 11 테러이후해외에서우리국민들의테러피해 (2001년이후현재까지 190여건 ) 가발생하고있는가하면, 국내체류외국인증가와함께테러위험인물적발 (2010년이후현재까지 50여명 ) 등으로우리나라역시테러위협에노출된상황에서유일한법적기반인국가대테러활동지침 ( 대통령훈령제337호, 1982.1.22. 제정, 2015.1.23. 일부개정 ) 이공무원에게만적용되는행정명령에불과해한계가있다는인식 16) 성욱준, 앞의논문 ( 주 6), p.10. 17) 국회정보위원회 입법자료집 (2015) 과테러방지법안이 2001 년 11 월최초발의된시점부터 2016 년 3 월국회본회의를통과한시점까지기간의각종언론보도 ( 이경태 안홍기, 테러방지법, 대통령뜻거부한야당, 오마이뉴스, 2016.2.26; 송은경, 야권 필리버스터 불러온 테러방지법... 핵심쟁점은?, 포커스뉴스, 2016.2.24; 최일권, 테러방지법처리주요일지, 아시아경제, 2016.3.2; 박병탁, 테러방지법, 국정원의정보수집권 에대한여야의시각차이, 국회소식 ( 의안과쟁점 ), 2016.2.29) 를토대로정리하였음.
22 국가정보연구제 9 권 1 호 에서출발하였다. 또한국가대테러활동지침으로는테러대응과관련한예비업무를수행할수없어테러대응예비활동이나업무 교육등테러대응활동을준비하는단계에서는조치할수있는방법이없다는점등이반영되었다. 법안의골자는이번에제정된테러방지법과유사한데, 구체적으로는국무총리를위원장으로하는국가대테러대책위원회를대통령소속하에설치하고국정원에관계기관의공무원으로구성되는대테러센터를설치하여국가의테러대응활동을기획 조정하도록하였다. 이와같은테러방지법안을두고당시여당이던새천년민주당 ( 이후열린우리당 ) 이진보성향이었음에도불구하고정부입법이라는성격상수용하는자세에있었다. 야당이던한나라당 ( 현재새누리당의전신 ) 도보수적인당의정체성에따라부분적인문제를제외하고는우호적인입장이었다. 이에따라국회법절차에따라해당상임위인국회정보위원회에상정된법안은일단통과되어법사위원회에회부되었다. 그러나여당내진보성향이강한의원들이장악하고있던법사위원회에서는국민기본권침해우려를이유로비판적입장을보였다. 야당에서도국정원에테러와관련한수사권을부여하면정치적권한남용가능성이있다며반대입장 18) 으로선회함에따라 16대국회임기만료 (2004년 4월 ) 로자동폐기되었다. 김대중정부를이은노무현정부 (2003년 2월 ~2008년 2월 ) 에서도 17대국회에서한나라당공성진의원 (2005년 3월 ), 열린우리당조성태의원 (2005년 8월 ), 한나라당정형근의원 (2006년 2월 ) 이각기의원입법안으로테러방지관련법안을발의하였다. 이후여야간논란속에발의한지 2년여가지난 2007년 18) 당시열린우리당천정배의원은법사위원회에서 정보기관이그어떤행정권의집행에해당하는일을해서는안되며고도의기밀을다루는정보기관으로서권한남용이나국민기본권침해의위험이있다 고주장하였다. 또한한나라당원희룡의원도 대테러센터가과연현단계에서의테러대응을위해반드시필요한가하는근본적인문제를제기한다 고발언하였다 ( 이경태 안홍기, 테러방지법, 대통령뜻거부한야당, 오마이뉴스, 2016.2.26).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 23 에야정보위원회에상정되었으며, 당시정보위원회법안소위에서는관계기관의토론회및제언수렴과관련분야전문가들의공청회를거쳐여야협상을통해 3개법안을통합한대안까지마련 (2007년 11 월 ) 하였다. 그러나여당이던대통합민주신당 ( 열린우리당후신 ) 신기남정보위원장이진보적시민단체들의반대입장에편승해사회를거부함에따라결국정보위원회문턱을넘지못한채 17 대국회임기만료 (2008년 5월 ) 로폐기되고말았다. 이명박정부 (2008년 2월 ~2013년 2월 ) 인 18 대국회에서는여당이던한나라당의공성진의원 (2008년 10월 ) 과송영선의원 (2009년 4월 ) 이각각테러방지법안을발의하였으나, 야당이던통합민주당의강한반대로정보위원회에제대로상정조차되지못한채 18 대국회임기만료 (2008년 5 월 ) 로자동폐기되었다. 이후 19대국회가개원 (2012년 5월 ) 하고박근혜정부가출범 (2013년 2월 ) 하면서여당이던새누리당의송영근 (2013년 3월 27일 ) 이병석(2015년 2월 16 일 ) 이노근의원 (2015년 3월 12 일 ) 이각각테러방지법안을발의하였지만이렇다할진전이없는상태가지속되었다. 그러다가 2015년 1월시리아접경지역에서실종된김모군 (18세) 이이슬람수니파극우무장단체인 이슬람국가 (IS, Islamic State) 19) 에가담한것으로알려지면서우리나라도더이상테러로부터안전지대가아니라는인식이형성되었다. 그리고그해 11월프랑스파리에서 IS에의한연쇄테러사건이발생하면서보수권을중심으로테러방지법법제화필요성에대한여론이비등하기시작하였으며, 급기야박근혜대통령까지직접나서테러방지법제정이시급하다며정치권을압박하였다. 이어북한이 2016년 19) 이슬람국가 는이슬람급진수니파무장단체로이라크 - 레반트이슬람국가 (ISIL, Islamic State of Iraq and the Levant) 가 2014 년 6 월 29 일개명한단체이다 ( 네이버시사상식사전, http://terms.naver.com/entry.nhn?docid=2212646&cid= 43667& categoryid=43667, 검색일 : 2016.4.6).
24 국가정보연구제 9 권 1 호 1월 6일제4차핵실험에이어같은해 2월 7일장거리미사일 ( 광명성 4 호 ) 을발사하면서남북간긴장이최고조에달하게됨에따라북한의테러도발가능성에대한우려도커졌다. 이에 2016년 2월 22 일정보위원회여당측간사인이철우의원이 19대국회에서발의된테러방지관련 3개법안을토대로여야간이견조정내용을반영한수정안을발의하게되었다. 이번에도여야간치열한공방과대립이이어지고발의된다음날여당단독의국회정보위원회를거쳐국회의장이본회의에직권상정하게되었다. 마지막으로정보위원장인주호영의원이재차수정안을발의해본회의에최종부의하였으나, 야당에서필리버스터를앞세워 9일간표결저지에나서는등진통을겪은끝에 2016년 3월 2일에야여당단독으로법안이국회에서통과되었다. 테러방지법제정의주요일정을정리한것은 < 표 2> 와같다. < 표 2> 테러방지법제정주요일정 시기별 16 대국회 ( 김대중정부 ) 17 대국회 ( 노무현정부 ) 18 대국회 ( 이명박정부 ) 19 대국회 ( 박근혜정부 ) 주요일정 2001.11.28. 정부 ( 행정자치부 ) 입법안발의 2003.11.14. 국회정보위원회통과 2003.11.19. 국회법제사법위원회상정 2004.5.29. 16대국회임기만료로폐기 2005.3.15. 한나라당공성진의원안발의 2005.8.26. 열린우리당조성태의원안발의 2006.2.14. 한나라당정형근의원안발의 2007.11.21. 정보위원회법안심사소위, 공성진 조성태 정형근의원안에대한대안마련 2008.05.29. 공성진 조성태 정형근의원안 17대국회임기만료로폐기 2008.10.28. 한나라당공성진의원안발의 2009.4.15. 한나라당송영선의원안발의 2012.5.29. 공성진 송영선의원안 18대국회임기만료로폐기 2013.3.27. 새누리당송영근의원안발의 2015.2.16. 새누리당이병석의원안발의 2015.3.12. 새누리당이노근의원안발의 2016.2.22. 새누리당이철우의원, 여야협상내용반영한수정안발의 2016.2.23. 국회의장의직권상정후새누리당주호영의원수정안발의및본회의상정 2013.3.2. 국회본회의통과
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 25 나. 테러방지법입법상주요쟁점사항테러방지법은군 경찰 국정원으로분산된대테러업무를국무총리산하 테러대응센터 로집중시킴으로써새로운국가안보위협에효과적으로대처하는것이목적이다. 테러대응센터는테러단체구성원으로의심되는외국인및국민에대한동향파악과자금지원여부를확인한뒤법무부장관에게출입국규제를요청할수있으며, 국가중요시설을테러로부터보호하기어려운때에는대통령에게군병력지원을건의할수있다. 또한테러방지를위해국정원에정보수집및추적권을부여하고테러인물을감시 관리할수있는법적근거를담고있다. 국정원은테러위험인물의 1 개인정보 ( 사상 신념 건강등포함 ) 및위치 통신정보를이용한정보수집, 2 출입국및금융거래기록추적조회, 3 금융거래정지등을요청할수있게되었다. 다만, 테러위험인물에대한추적을할경우대책위원회위원장인국무총리에게사전또는사후에보고하도록하였다. 또테러대응업무수행과정에서국민기본권침해가발생하지않도록인권보호관 1명을대책위원회산하에두기로하였다. 한편, 통신정보수집은법원의영장없이는할수없고금융정보이용또한금융정보분석원협의체의결정이있어야제공받을수있도록하는엄격한법적절차를규정하였다. 이상과같은테러방지법의입법사례를분석하기전에법안이최초발의된이후 15년간이나소요되었으며최종적으로입법이이뤄지는과정에서도야당의격렬한반대로어려움을겪은이유를먼저살펴볼필요가있다. 앞에서설명하였듯이야당및진보적시민단체에서테러방지법제정에대해반대입장을보인가장큰이유는국가정보기관인국정원의권한확대와국민기본권침해에대한우려때문이다. 우리나라국가정보기관 (National Intelligence Agency) 은 1961년 6월중앙정보부로창설된이래, 우리근대사의급격한정치체제변동속에서제5공화국에서는국가안전기획부로명칭변경 (1981년), 김영삼정부에서
26 국가정보연구제 9 권 1 호 는정보위원회설치및일부권한축소 (1993년), 김대중정부에서는국가정보원 (National Intelligence Service) 으로의명칭변경 (1998년) 등일련의변화를거쳤다. 이과정에서수차례조직존폐의위기에처하였는가하면, 일부정치권이나시민단체들로부터무소불위의권력기관으로불리어지거나해외 국내분야분리또는국내정보 수사권폐지와같은논란에직면하기도하였다. 이처럼우리나라국가정보기관이창설이후많은변화를겪었을뿐아니라정치적논란의중심에서게된것은현재국정원의모태이며최초의국가정보기관이었던중앙정보부가 5 16 군사정변이후통치주체였던국가재건최고회의에의해국가의모든영역에서통치를뒷받침하기위한정보기구로출발하였다는시대적인상황과관련이있다. 당시중앙정보부는남북한대치라는안보현실에서기본적임무인공산세력침략저지활동외에정통성이취약한 혁명정부과업수행장애제거활동 도전개하였으며, 이과정에서정보독점, 월권행위, 인권침해, 정치개입등과관련한부작용을불러일으켰다. 바로이러한태생적이며숙명적인한계로인해정치적변혁기마다국가정보기관이정치권으로부터조직축소또는폐지논란에직면해야했으며, 국민들로부터도절대적신뢰와지지를얻지못하였던것이다. 20) 더구나 19대대선을앞두고는이른바 댓글사건 이불거지면서야당으로부터 대선개입 이라는정치적공격을받았다. 이후국회국정원개혁특위의권고를받아들여정치권과언론사대상정보수집활동금지등정치개입소지를없애고방첩 국제범죄 사이버보안 대테러와같은신안보분야를강화하는등조직개편을단행하였음에도정치적불신은여전한상태이다. 21) 테러방지법입법에대해야당이국정원의권한확대를이유로강력하게반대한것은바로이런정치적배 20) 채성준, 국가정보활동기능의경로변화에관한연구 : 경로의존과경로변화를통합한모형적용, 동북아논총, 제 20 집제 4 호 (2015), p.278. 21) 채성준, 정보기관에대한통제의효율성제고방안, 한국공안행정학회보, 제 61 호 (2015), p.214.
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 27 경과관련이있다. 테러방지법이최종적으로입법화하는과정에서의쟁점사항과여야간공방과정을정리해보면다음과같다. 우선여야간대립의핵심은 테러대응센터를어디에둘것인가 와 정보수집권을어디에부여할것인가 하는데있었다. 박근혜정부에서발의된 3건의의원입법안중가장균형이잡혀있다고평가되는이병석의원의테러방지법안 ( 이병석의원을대표로 73 명의원공동발의 ) 을살펴보면 테러통합대응센터 를국정원장소속하에두도록하였다. 그러나야당은국정원의권한남용을우려하면서이를국무총리실이나국민안전처산하에둘것을주장했다. 국정원이과거 댓글사건 등에서보았듯이정치적중립을담보할수없는현실에서이에대한통제방법마련없이막대한권한을행사하는테러대응업무의주무기관이되어서는안된다는것이다. 영국은내무부장관, 미국은 CIA가아닌국가정보국장, 일본은법무부형사국, 독일은내무부산하연방업무보호청이테러대응업무를총괄하듯이정보기관이아닌별도의기관에서테러대응업무를하는것이세계적추세이며, 국정원소관정보위원회가겸임상임위원회이기때문에통제력이약한데비해국민안전처와같은경우단독상임위원회인안전행정위원회에서적절하게통제할수있다는것이야당의논리였다. 야당의이와같은입장의출발점은앞에서언급하였듯이바로국정원에대한막연한불신이다. 야당은세계적으로심각한수준인테러문제를해결하기위해대테러방지법제정이필요하다는것에는원론적으로동의하지만여당에서제출한테러방지법에는국민기본권침해요소등독소조항이많다고주장하였다. 야당이꼽은대표적인독소조항은세가지로요약된다. 1 무제한감청허용과통신회사의핸드폰감청설비의무화확대가능성, 2 금융정보분석원 (FIU) 의금융정보남용, 3 테러인물에대한추적및조사권문제가그것이다. 특히감청문제의경우테러방지법안의부
28 국가정보연구제 9 권 1 호 칙제2조제2항에서 통신비밀보호법개정을통해테러업무도국가안전보장에상당한위험이있는경우와같게보고통신제한조치를요구하도록규정 하고있는점에대해가장민감하게반응하였다. 테러의경중을구분하지않고모든테러를국가안위에상당한위험이예상되는경우와같게본다면남용가능성이크다는지적이다. 법안의부칙제 2조제1 항에서규정하고있는 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률 (FIU법) 개정도금융정보를국정원에서포괄적으로다루게되면사생활등국민기본권침해부작용이우려된다고주장하였다. 이렇게될경우국정원이테러예방과대응에관한제반활동을근거로영장없이출입국 금융자료조회는물론모든통신수단에대해감청을할수있게된다는것이다. 또한법안제9조제4항 국정원의대테러조사및테러위험인물에대한추적권 도 국정원에주는권한은정보수집권에한한다 고하지만남용가능성을배제할수없다는입장을보였다. 이는국정원이정보수집권은물론이거니와궁극적으로는테러대응활동에필요한정보나자료를수집하기위한조사권도가지게한것이라는주장이다. 이와같은논리에따라야당은테러방지법에대해 1 테러인물에대한추적 조사권삭제와그기능의테러대응센터이관, 2 국회추천상설감독관을통한견제장치마련, 3 국정원정보수집사안에대해일정기간마다해당상임위보고를통한국회통제가능규정신설, 4 무제한감청권을부여하도록하는통신비밀보호법개정과 FIU법개정조항삭제등을요구하였다. 이러한야당의요구를일부반영한것이이철우의원이 2016년 2월 22 일대표발의한법안이다. 이철우의원이내놓은테러방지법안은테러대응센터를국무총리실산하에설치하고 대테러인권보호관 을두어국민의기본권침해를방지하도록하는내용을포함시켰다. 그러나야당은테러대응센터는기획조정역할만맡고국정원이실질적인정보수집권을가질경우사실상통제가어려워권한남용을막을수는없다고비난하면서
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 29 대테러조사및추적권을국정원이아닌테러대응센터에주어야한다고계속주장하였다. 그러면서국정원에대한감독과견제기능을강화하기위해정보위원회상설화방안을함께제시하였다. 마지막에는테러방지법제정에대한원론적인찬성입장마저철회하고현재의국가대테러활동지침에이미대한민국안보를지키기위해서관련된기구 구조 기능 대책 방식등이다기술되어있어이를통해대한민국의안전이지켜질수있는데굳이법을제정할필요가있느냐면서법안자체의폐기를주장하기도하였다. 이와같은야당의주장에대해여당에서는 통신감청을하기위해서는법원의영장을받아야하고, 외국인을대상으로할때는대통령의승인을받아야한다 면서 무차별통신감청은있을수없다 고반박했다. 금융정보이용도국세청에서탈세방지를위해이미시행하고있는사항으로 FIU법을개정한다고해도금융정보분석원협의체의결정이있어야국정원이자료를제공받을수있도록하는엄격한법적절차를규정 22) 하였기때문에문제가없다고주장했다. 또한국정원이총리실과같은테러대응의정책분야가아니라실무적인컨트롤타워를맡는것은테러예방을위한정보업무의중요성및조직의전문성과연속성을고려하여바람직하며, 현재의국가대테러활동지침은공무원에게만적용되는대통령행정명령에불과해테러예방에한계가있다는입장을고수하였다. 23) 결국이철우의원 22) 특정금융거래정보의보고및이용등에관한법률 ( 일명 FIU 법, 법률제 6516 호 ) 은외국환거래등금융거래를이용한자금세탁행위를규제하는데필요한특정금융거래정보의보고및이용등에관한사항을규정함으로써범죄행위를예방하고건전하고투명한금융거래질서를확립하기위해제정한법이다. 불법재산또는자금세탁행위와관련된금융거래정보의수집 분석업무등을효율적으로수행하기위하여재정경제부장관에소속되는금융정보분석원 (FIU) 을두며금융정보분석원장은금융거래사항에대하여매년정기국회에보고해야한다.( 두산백과, http://terms.naver.com/entry.nhn?docid=1228273&cid=40942&categoryid =31704, 검색일 : 2016,4.4).
30 국가정보연구제 9 권 1 호 의법안은정보위원장인주호영의원이국정원에서테러대응조사및테러위험인물을추적을할경우 사전또는사후에대책위원회위원장 ( 국무총리 ) 에게보고 하도록하는내용을추가하는수정안을내최종국회본회의를통과하게되었다. 그러나야당은법제정이후에도반대입장을철회하지않은채 20 대총선공약으로 테러방지법개정또는폐지 를제시한상태여서논란이재현될여지가여전히남아있다. 2. 시기별테러방지법입법사례분석 가. 제1기 : 김대중 노무현정부 (16 17대국회, 2001년 11 월 2008년 5월 ) ⑴ 정책문제의흐름정책문제의흐름은정책결정자들이어떤계기로해당문제에관심을두고중요한정책문제로인식을하게되느냐와관련이있다. 테러방지법은김대중정부 (1998년 2월 ~2003년 2월 ) 당시인 2001년미국의 9 11 테러사건이발생하자그해 11 월정부 ( 행정자치부 ) 입법안으로최초발의되어해당상임위인국회정보위원회를거쳐법사위원회에상정되었다. 이당시정부는 9 11 테러직후인 2001년 9월 25일국무회의에서 기존의국가대테러활동지침으로는새로운형태의테러리즘에대응할수없다고판단해범정부적대응체제구축차원에서테러방지법을입법하기로결정하였다 고설명하였다. 이는 9 11 테러발생 2주후인 2001년 9월 28 일 UN안전보장이사회에서테러활동및집단행동등의예방 조치및무기 정보 자금등의지원차단을위한회원국의이행사항을부여한결의안 ( 제 23) 현행국가대테러활동지침으로는외국인테러전투원 (FTF) 이국내에들어와활동을해도처벌할근거가없으며, 각기관의테러대응기능을결집하고실질적협력 조율역할을할수있는테러대응센터도없는등범국가차원의대응체계구축에한계가있다 ( 국회정보위원회, 입법자료집, 2015).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 31 1373호 ) 이채택되는등국제사회의분위기가반영된것이기도하다. 한편, 노무현정부 (2003년 2월 ~2008년 2월 ) 들어서서도여당이던열린우리당조성태의원 (2005년 8월 ) 과야당이던한나라당공성진의원 (2005년 3월 ) 정형근의원 (2006년 2월 ) 이각기의원입법으로테러방지법안을발의하였으며, 이에따라소관상임위원회인정보위원회에서 2003년 10월 4일법안검토소위원회를구성한후그해 11 월공청회를거쳐국민기본권침해소지가있는일부내용을수정해법사위원회로회부하였다. 국제사회에서의테러우려확산과이에따른국가차원의테러대응필요성에대한국민인식이정책문제의흐름으로계속이어진것이다. ⑵ 정치의흐름정치의흐름은그자체의역동성이나규칙에의해움직여정책의창을개방시키는흐름이다. 이시기정치의흐름의특징은첫째, 초기에정부차원 ( 노무현정부에서는의원입법 ) 에서법제정이추진되었다. 둘째, 입법안발의당시에는여당이던새천년민주당 ( 이후열린우리당 ) 이진보성향이었음에도불구하고정부 ( 대통령 ) 가입법필요성을제기하였다는점에서대체로수용 ( 노무현정부에서도유사 ) 하는자세에있었고, 야당이던한나라당 ( 이후새누리당 ) 도보수적인당의정체성에따라부분적인문제를제외하고는우호적인입장이었다. 셋째, 진보정권이었음에도불구하고진보적인시민단체를중심으로국정원의권한확대및국민기본권침해에대한우려를이유로극렬한반대활동이있었으며, 여당내에서도진보성향이강한의원들이이에동조하는입장을견지하였다. 넷째, 정치권의무관심과소극적대응으로원활한정치의흐름이막혀있었다는점을들수있다. 이를구체적으로살펴보면, 테러방지정부입법안이처음발의된김대중정부당시보수권은새로운안보위협요인인테러에대처하기위한테러방지법제정필요성에대한공감대가형성된반면, 진보진영에서는국정
32 국가정보연구제 9 권 1 호 원의권한확대및국민기본권침해소지에대한우려를이유로반대입장을견지하였다. 진보적시민단체입장을대변하는국가인권위원회는 2001년 12 월 7일토론회를개최 24) 한데이어, 2002년국민적여론수렴과사회적합의를전제로한민주적절차성보장이기본이라는이유로테러방지법제정에대한반대의견을국회에제출하기도하였다. 정부가발의한법안을또다른국가기관이앞장서반대한셈이다. 이밖에법안발의이전에도테러대응과관련된업무는국정원에서주도적으로맡아왔으나, 법무부나군및경찰등테러업무와직간접적으로관련된기관에서는기관이기주의적입장에서국정원의업무영역및권한확대에대해내심반대하는입장에서있었다. 김대중정부를이은노무현정부에서는테러방지의원입법안발의이후인 2006년 8월대통령이 테러대응체제에관한제도를지금확보할필요가있고국정원이나중심기관을두고그기관의제도적권한을뒷받침해야한다 며입법필요성에대한의지를보이기까지하였다. 그러나여당이던대통합민주신당 ( 열린우리당후신 ) 신기남정보위원장이진보진영의입장에서서끝까지반대입장을굽히지않고정보위원회사회를거부하는자기정치의행보를보여법제화가무산되었다. 25) ⑶ 정책의제의흐름정책의제의흐름은여러가지정책제안들이다양한논의를거쳐소수또 24) 국가인권위원회주최토론회에서당시야당이던한나라당김홍신의원은 테러방지라는대목적에우리국민모두가동의한다고하더라도이런목적에대한동의가곧바로특정정부부처에게우월적지위를부여하고우리법체계를초월한초법적권한의행사까지모두인정하는것은아니다 는반대입장을피력하였다 ( 이경태 안홍기, 테러방지법, 대통령뜻거부한야당, 오마이뉴스, 2016.2.26). 25) 신기남정보위원장의반대입장에대해당시정보위원이던한나라당정형근의원은 노무현대통령도지원하겠다고밝혔는데신기남위원장이막무가내로반대해법안심의조차되지않고있는실정이다 며불만을토로하였다 ( 이경태 안홍기, 테러방지법, 대통령뜻거부한야당, 오마이뉴스, 2016.2.26).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 33 는단일대안으로선택지를좁혀나가는과정이다. 이시기정책의제의흐름의특징으로먼저, 9 11 테러라는전대미문의사건이발생하면서정부또는의원입법안들이국회에제출됨으로써정책의제가마련되었다는점, 다음으로, 국회에제출된입법안 ( 정책의제 ) 들에대한논의가지지부진해짐으로인해정책의제의흐름으로연결되지못했다는점을들수있다. 이를구체적으로분석해보면다음과같다. 첫째, 새로운안보위협요인인테러에능동적으로대처한다는차원에서김대중정부에서 1차로정부입법안형태로발현되었고, 노무현정부에서도여야의원입법안형태로발현되었다. 이시기에는테러에대한국민들의인식이부족하였음은물론대통령을비롯한정부와여당에서도적극적추진의지를보이지않음으로써결실을맺지못하였다. 둘째, 테러방지법입법에있어세부적항목중가장첨예한쟁점은역시국정원의권한확대및국민기본권침해문제였다. 테러가당면한현실적인위협으로다가오지않은상태에서진보적시민단체들의반발이라는벽을넘지못하고법제정이무산되는결과를낳았다. ⑷ 정책선도자정책선도자는정책문제의흐름과정치의흐름, 정책의제의흐름을하나로집약해정책의창을개방하고, 개방된정책의창을통해자신이선호하는정책제안을최종정책산출에포함되도록아낌없이자원을투입하는참여자를말한다. 이시기에세가지정책흐름을연결시켜최종적으로정책의제를정책산출로이어지게하는역할을할정책선도자가부재했다는점은정책흐름에있어한계라할수있다. 하지만정책선도자로서역할을가진참여자가전혀존재하지않은것은아니었다. 이시기정책선도자요인과관련된특징을살펴보면, 먼저김대중정부에서는첫째, 최초정부법안작성시기에대통령의관심을바탕으로정부입법안이마련되었다는점, 둘째, 정부입법안을마련한행정자치부 ( 국정
34 국가정보연구제 9 권 1 호 원에서측면지원 ) 가테러관련업무에문외한이고적극적추진의지가없었다는점이다. 다음으로노무현정부에서는첫째, 의원입법안이제출되었으나, 대통령의법제정추진의지가적극적이지못했다는점, 둘째, 집권여당이던열린우리당역시진보성향이강한의원들의반대입장이집요했다는점을들수있다. ⑸ 정책의창과정책산출정책의창은정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름이우연히합쳐지는순간에개방되게된다. 이시기정책의창의개폐와관련된특징은김대중정부에서는첫째정부의제의창이정책의제의흐름에의해개방됨으로써정책결정자들의관심을유도하여정책문제로인식시켰으며, 둘째, 결정의제의창은대통령의관심으로정부입법안이마련되어국회에제출되는기회를가질수있었지만, 법사위원회의관문을넘지못한상태에서완전하게개방되지는못했고, 셋째, 정책산출에있어정책의창이불완전한상태에서세가지정책흐름을연결시킬수있는정책선도자의부재로입법에실패했다는점이다. 노무현정부에서도의원입법을통해정부의제의창이개방되고세개의의원입법안이정보위원회에상정되는결정의제화과정을거치게되었다. 하지만결과적으로는여당이던대통합민주신당 ( 열린우리당후신 ) 의신기남정보위원장이진보적시민단체들의반대입장에편승해사회를거부함에따라법안처리가무산되면서최종적으로정책의창이폐쇄되었다. 따라서이시기는주요정책참여자들이무관심한가운데참여자들의지위나구성에이렇다할변화를줄수있는정치적반전의흐름을이뤄내지못하였고, 정책의제들도각의제들간의수정 변형과경쟁과정을통해합의에도달하는흐름을형성하지못한채정책의창이완전하게개방되지못하였다. 이과정에서세개의창이상호독립적으로흐르는상태에서이
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 35 를결합시켜줄적극적인정책참여자를찾지못한채정책산출에이르지못하였다. 나. 제2기 : 이명박 박근혜정부 (18 19대국회, 2008년 5월 2016년 3월 ) ⑴ 정책문제의흐름김대중 노무현정부에서의테러방지법입법은비록무산되었지만법제정의필요성을정책결정가들에게인식시키는계기가되었다. 그리고이와관련한사건이나지표의변동은이명박정부 (2008년 2월 ~2013년 2월 ) 에들어와서도계속되었다. 노무현정부시기의정책산출실패에대한경험은테러방지법의제정을위한환류로작용하여실패의원인을되돌아보는계기가되었다. 더구나진보정권에서 10년만에보수정권으로정권이교체된이명박정부에서는여당주도로의원입법안이발의되어보다적극적인추진노력이있었다. 그러나여전히여야간이견을좁히지못한상태로끝났으며, 박근혜정부출범 (2013년 2월 ) 이후에도의원입법안이제출되었지만상당기간지지부진한상태에놓여있었다. 한동안잊혔던테러방지법에대해관심을환기시킨것은 2015년 11 월프랑스파리에서발생한이슬람무장단체에의한연쇄테러사건이다. 이때부터보수권을중심으로테러방지법제정필요성에대한여론이비등하기시작하였다. 이어북한이 2016년 1월 6일제4 차핵실험에이어같은해 2월 7일장거리미사일 ( 광명성 4호 ) 발사를하면서남북간긴장이최고조에달하게됨에따라북한의테러도발가능성에대한우려까지커지게되었다. 이와같은테러대응과관련된지속적인문제발생은정권의교체로인한정책참여자의변경과함께테러방지법제정을촉진하는결정적계기로작용하였다. 물론같은보수정권인이명박정부에서도크고작은국제적테러위협과북한의도발이있었으나, 박근혜정부에서는이를정
36 국가정보연구제 9 권 1 호 치적이슈로발전시켜테러방지법입법필요성에대한국민적관심확대의계기로삼았다는점에서차이가있다. 결과적으로이와같은여론의흐름을반영해본격적인입법추진이이뤄지게되었고이후여야간이견대립속에여당에서야당의의견을일부반영하는수정안을마련하게되었다. 이는정책문제의흐름이일련의정책제안 (proposal) 들간에수정과상호작용을거쳐합의 (consensus) 를만들어소수의대안 (alternative) 으로발전하는과정이라는점과관련있다. ⑵ 정치의흐름이시기정치흐름은지금까지정치흐름의변동원인으로서진보정권에서보수정권으로의정권의교체가이루어져테러방지법제정에대한정부 여당의의지와협력관계가강해졌고, 테러방지법입법을둘러싼정부 여당과야당의힘겨루기와대립이첨예해졌으며, 이과정에서보수권을중심으로테러방지법제정필요성에대한여론이강하게형성되었다는점이특징적이다. 첫째, 진보정권에서보수정권으로의정권교체에따라테러방지법입법의흐름에큰변화가생기게되었다. 정권의교체는정치의흐름속에서주요정책참여자의역할에대한변화를가져옴으로써정책의제에도간접적인영향력을미치게된것이다. 진보정권에서는정부가테러방지법제정의의지를보였음에도여당내에서진보성향의원들의반대입장등으로인해무산되었으나, 이명박 박근혜정부에서는정부 여당의긴밀한협력관계가이뤄지게되었다. 둘째, 입법과정에서정부 여당이보수권과결집해일관된입장을가지고야당에대해테러방지법제정의당위성을압박하였다. 이는북한과대치하고있는우리의엄중한안보현실속에서탈냉전이후새로운안보위협요인으로등장한테러에대한국민경각심을배경으로하고있었기때문에가능하였다. 셋째, 국정원의업무영역
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 37 및권한확대에대해내심반대하는입장을보였던법무부나군및경찰등테러업무와직간접적으로관련된기관에서테러대응에있어국정원의주도적역할을수용하는입장으로선회하였다는점도중요하게작용하였다. 물론이들기관들도당초에는김대중 노무현정부에서처럼기관이기주의적입장에따라각기자신들의역할확대를기대하는분위기였다. 그러나보수정권으로의정권교체에따라국정원의권한과기능이강화되었는가하면, 무엇보다박근혜대통령과같은경우국가정보기관인국정원의전문성에대한신뢰와위상확립에대한의지가확고함에따라자연스럽게교통정리가이뤄졌다. 26) 이는테러대응에대한관할권정리로이후다른압력단체나정치적기관과의관계및정책의제의형성에간접적으로영향을미쳤음을의미한다. 결과적으로볼때정권교체로인해정치흐름의주요구성요소인행정부교체, 의회의석변동, 주요정책참여자변경등과같은큰변화가발생함으로써정책의제나정책산출에도영향을미치게된것이다. ⑶ 정책의제의흐름이시기정책의제의흐름의특징으로먼저여당주도의의원입법안이마련되어각전문가집단의의견과아이디어를반영한입법안과같은구체적인정책의제들이나왔으며, 이들의지속적인노력을통해절충안마련이진행되었다는점을들수있다. 26) 테러대응은테러단체의생성 내부동향 수법등의정보수집, 테러위험인물에대한은밀한추적등을통한사전예방이핵심이므로정보기관이중심이되는것이적합하며, 현행국정원법 ( 제 3 조 ) 및국가대테러활동지침 ( 대통령훈령제 37 호 ) 에국정원이그러한임무를수행하도록명시되어있고지금까지 30 여년간테러정보통합센터운영등으로축적한노하우및전문성을보유하고있어주무기관으로적절하다. 또한경찰등다른공개된기관은보안에취약하고테러정보업무인프라및경험이부족해새로운시스템구축과인원양성등에많은부담이있다 ( 국회정보위원회, 입법자료집, 2015).
38 국가정보연구제 9 권 1 호 이명박정부에서는여당이던한나라당 ( 현재새누리당의전신 ) 의공성진의원 (2008년 10월 ) 과송영선의원 (2009년 4월 ) 이각각테러방지법안을발의하였으나, 당시정보위원회에포진해있던강성야당의원들의반대에부딪혀정보위원회의문턱을넘어보지도못한채 18 대국회임기만료 (2008년 5월 ) 로자동폐기되었다. 이후 19대국회가개원 (2012년 6월 ) 하고박근혜정부가출범 (2013년 2월 ) 하면서새누리당의송영근 (2013년 3 월 27 일 ), 이병석 (2015년 2월 16일 ), 이노근의원 (2015년 3월 12 일 ) 이각각테러방지법안을발의하였지만이렇다할진전이없는상태가계속되었다. 이법안들은큰차이가없었으나야당의반대가문제였다. 이에 2015년 11 월발생한파리연쇄테러사건을계기로입법추진이본격화되면서정보위원회여당측간사인이철우의원이 2016년 2월 22 일 19대국회에서발의된테러방지관련 3개법안을토대로여야간협상내용을반영한수정안을발의하게되었다. 이번에도여야간치열한대립이이어지고결국국회의장이법안에대해심사기일을지정 ( 직권상정 ) 하였다. 이후정보위원장인여당의주호영의원의수정안발의 27) 를거쳐본회의에부의되었으며, 야당의무제한토론 ( 필리버스터 ) 이라는진통을겪은끝에 2016 년 3월 2일가까스로통과되었다. 이와같은결과는정책의제의흐름이흩어져있던정책집단들의정제되지않은아이디어나기초적인정책제안들이원안이나변형또는재결합한형태를통해소수의정책제안으로걸러지는과정이라는점과관계가있다. ⑷ 정책선도자이시기입법과정의특징으로는먼저, 정책선도자의존재로인해세가 27) 주호영의원은추가수정안에대해 국정원의정보수집이과잉활동으로이어질우려를불식하고국민기본권침해소지를제거하여대테러조사및추적에보다신중을기하려고한것 이라고밝혔다 ( 박병탁, 앞의논문 ( 주 17)).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 39 지흐름을연결하여정책의창이개방되었으며, 다음으로, 정책선도자로서국정원은주무기관로서의공식적지위와전문성을가지고그들이가진조직네트워크및협상기술을활용하여여당과의지속적협력, 보수권과의교류를통해그들의정책제안이선택될때까지이를계속수정하고협력관계를유지하는인내력을발휘하였다는점을들수있다. 제1기에정책선도자가없음으로인해정책산출에실패했던것에비해제2기는정권의교체와그로인해해당법제의관할권이국정원으로일원화되면서정책의제와정책산출에영향을미치게된것이다. 비록제1기에부처간이기주의로추진력이떨어졌지만, 관할권이정리된이후국정원은주무기관으로서의여당과긴밀한협력관계를통해법안을수정함으로써정책의창이개방되는순간자신이선호하는정책을성공적으로산출하였다. 정책선도자로서의국정원의역할은크게두가지로나누어진다. 먼저여당중심의의원입법안이제출되도록해정책의제의창이개방될수있도록하였다. 이후국회에서의법안통과를위해여당과의지속적인협력관계를유지해법안이최종적으로결정되는데중심적인역할을수행하였다. 특히최종정책결정권자인박근혜대통령은국가안보와국민안전에대한확고한의지와함께특유의정치력을발휘해정치권, 특히여당에테러방지법입법의당위성을계속압박하였고, 마침내국회선진화법제정이후최초로국회의장의직권상정을이끌어내야당의극렬한반대에도불구하고법제정이이루어지도록하는데결정적역할을하였다. 핵심정책선도자로서정책의제가정책제안으로채택될수있도록가용자원을남김없이지원한결과, 각각의규칙에의해작동하는정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름을규합 (couplings) 해정책의창을개방시킴으로써최종적으로정책산출에이르도록한것이다. 이와같은정책선도자로서의박근혜대통령의주도적역할이바로같은보수정권인이명박정부와비교할때정책산출에있어결정적차이점을가져온결과로작용하였다고
40 국가정보연구제 9 권 1 호 할수있다. ⑸ 정책의창과정책산출이시기에는이명박정부의경우보수권의관심과지원에도불구하고정책의창이개방될수있는계기를끝내마련하지못하다가박근혜정부들어제반여건이성숙되면서마침내정책의창이열리고정책이산출되는결과를가져왔다. 이를구체적으로살펴보면첫째, 정부의제의창은김모군 (18세) 사건과파리연쇄테러사건으로개방되었고, 둘째, 결정의제의창은정치흐름의변화와다양한정책의제로서국회에입법안제출등으로개방될수있는기회를가지게되었으며, 셋째, 정책의창의개폐과정에서정책의제의수용및정치적합의가능성에대한비우호적분위기가있었음에도정책선도자및참여자의끈질긴협상시도와대안에대한수용 변형과정을통해정책산출에이르게되었다는점을특징으로들수있다. 이는정책의창이전혀예측하지못한상황에서개방될수도있다는측면에서정책선도자가선호하는정책제안을미리준비해놓고있다가기회의창이개방되는순간을놓치지않고잡아야한다는것과관련이있다. 최종적으로이명박정부에이은박근혜정부에서의정책산출과정을살펴보면, 우선정책문제의흐름으로는파리연쇄테러사건과북한의핵실험및미사일발사에이후테러도발가능성고조와같은지속적인문제발생이테러방지법입법을촉진하는계기로작용하였다. 정치의흐름에있어서는정권의변화로인한정책참여자의역할변화, 정부 여당의보수권과결집을통한일관된입장유지, 정책선도자로서국정원의위상강화에따른관할권정리등이있었다. 정책의제의흐름에서는그동안발의된테러방지관련법안을토대로여야간협상내용을반영한수정안을발의해본회의에부의하는정책대안마련과정이있었다. 이러한세가지정책의흐름은각각자신의규칙하에서움직이다가국정원 ( 박근혜대통령 )
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 41 이라는정책선도자의적극적역할로세가지의흐름이결합하여정책의창이개방되는순간정책제안을관철시킴으로써정책산출에성공할수있게되었던것이다. V. 결론 이연구는합리적정책과정의관점에서는설명하기어려운테러방지법입법의지연과갈등, 최종적인정책산출과정을 Kingdon(2011) 이제시한정책흐름모형을사용하여분석하고자하였다. 테러방지법입법사례는어떠한정책이정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름이라는세영역에서제각기일정한흐름으로움직이다가마침내결합하는순간에정책결정과선택의기회를갖게되어정책의창이개방되는정책과정을보여주고있다. 정책입안자들의관심을끄는사건이나지표의변동은시간이흐르면서그들의관심에서멀어지는양상을띠었으며, 입법과정에서가장큰쟁점이었던 국정원의정보수집권 문제는진보적시민단체의정부에대한비판적활동이무디어졌던김대중 노무현정부시기가아닌정부와진보진영간첨예한대립상태에있었던이명박 박근혜정부시기에오히려뛰어넘을수있었다. 이명박 박근혜정부에서는법안의주무기관인국정원이보수성향의여당과정서적공감대를유지하면서법안추진을체계적으로뒷받침할수있었기때문이다. 이처럼하나의흐름만으로는설명할수없던정책결정이어느한순간세개의창이동시에개방되는상황에서극적으로이뤄졌고, 정책선도자의적극적인개입에따라정책산출로이어지는기회를가지게되었던것이다. 먼저본연구에서연구문제로제시한테러방지법입법사례에서정책문제의흐름, 정치의흐름, 정책의제의흐름이어떻게결합하여정책의창이
42 국가정보연구제 9 권 1 호 개방되고궁극적으로정책산출이이루어질수있었는지에대해김대중 노무현정부와이명박 박근혜정부의시기별분석내용을정리하면다음과같다. 첫째, 김대중 노무현정부시기는 9 11 테러사건을계기로국제사회에서테러가새로운안보위협요인으로제기되면서정책문제로인식되는단초를마련하였다. 이에따라정부및의원입법으로각기법안이마련되었지만진보적시민단체의반대를의식한여당에서적극적의지를보이지않았으며보수성향의야당에서도굳이동조할이유가없다는입장임에따라논의가더이상진전되지못한채 16 대및 17 대공히국회임기만료로폐기되고말았다. 둘째, 보수정권인이명박 박근혜정부로의정권교체에따라테러방지법입법의주무기관인국정원과여당간의정서적공감대강화되었으며이와같은변화가법제정여건을뒷받침하면서의원입법안 (18 19대) 이연이어제출되는등탄력을받게되었다. 더구나박근혜정부들어새로운안보위협요인인테러방지에대한국민적공감대가확산되면서대통령이법제정의시급성에대해정치권을압박하는등강력한의지를피력하였다. 이러한정치적맥락속에서여당이정책선도자로서의입장에서적극적자세를보임에따라야당과진보적시민단체의반대에도불구하고 2016년 3월국회본회의에서법안이최종통과되었다. 셋째, 김대중 노무현정부와이명박 박근혜정부에서테러방지법입법과관련해각각의정책흐름을가졌지만결과에있어서뚜렷한차이를가져오게된이유는정치의흐름과정책선도자의역할과관련이있다고할수있다. 진보정권에서보수정권으로의정권교체라는정치의흐름의변화는국정원과여당간의협력적관계에있어긴밀성을강화시켰으며그로인해주요한정책참여자의성격에변화를일으키고마침내법제정이이뤄지는계기로작용하였던것이다. 특히박근혜정부에서는같은보수정권인이명박정부와비교할때국제사회의테러위협확산과북한의핵 미사일도발에따른안보위기가가중되는상황에서이를정치적이
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 43 슈로발전시켜국민적관심을불러일으켰는가하면, 핵심정책선도자인대통령이국정원의전문성에대한신뢰를바탕으로강력한추진의지를보임으로써법제화에성공할수있었다는점에유의할필요가있다. 테러방지법입법사례에대해시기별비교분석결과를정리하면 < 표 3> 과같다. 정책흐름 < 표 3> 테러방지법입법사례의시기별비교분석결과 구분제 1 기 : 김대중ㆍ노무현정부제 2 기 : 이명박ㆍ박근혜정부 정책정책선도자선도자유무와역할 정책의창 정책산출 정책문제의흐름 정치의흐름 정책의제의흐름 정책기회의창 법제정성공여부 - 미국 9 ㆍ 11 테러사건발생 - 진보적시민단체의반대 - 정부ㆍ여당협력관계미흡 - 김대중정부에서정부입법안및노무현정부에서의원입법안 (3 개 ) 마련 - 정부 ( 행정자치부, 국정원 ) 에서제한적역할수행 개방 폐쇄 - 세가지흐름의불완전한결합 - 정책선도자역할미흡 - 국회임기만료로자동폐기 - 프랑스파리연쇄테러사건발생 - 북한의핵실험및미사일발사 - 정권교체로주무기관의위상확립 - 정부ㆍ여당의협력및보수권의지원 - 이명박정부 (2개 ) 및박근혜정부 (3개) 에서각기의원입법안마련 - 이철우ㆍ주호영의원의수정안마련 - 국정원의적극적역할 : 주무기관으로서공식성과전문성, 여당과의협력강화 - 정치의흐름에의한상황변화 - 정책선도자의적극적역할 - 테러방지법입법 - 테러방지법제정실패 - 테러방지법제정성공 다음으로정책흐름모형분석을통해확인한테러방지법입법사례의특징은다음과같다. 첫째, 테러방지법입법은처음김대중정부에서 9 11 테러라는전대미문의사건으로테러위협에대한국제사회의관심이고조되고법제정의필요성이강조되면서그에대한해결책으로입법안이마련되었음에도불구하고결국실패로돌아갔다. 이는일반적으로사회적사건등의발생으로인해정부차원에서적극적관심을가질경우빠른정책의제의마련과결정을통해합리적대응방안을찾아낸다는합리성모형 개방 폐쇄
44 국가정보연구제 9 권 1 호 으로는쉽게설명되지않는다. 둘째, 정책흐름모형에서정치의흐름의중요성이다. 진보정권에서보수정권으로의교체로인해정치의흐름에변화가나타나참여자의역할에직접적인변화를미치게되고정책의제에간접적인영향이생기게됨으로써정책의창이개방되는데기여하였다. 셋째, 정책산출에있어정책선도자역할이차지하는비중이다. 이사례에서주무기관인국정원은정서적공감대를가진여당과의긴밀한협조관계를기반으로그들이가진공식적지위와전문성, 네트워크를활용해정책의창이개방될수있도록하였으며, 마침내개방된기회의창에서정치적협상과여론압박등을통해자신들이선호하는정책제안이채택될수있도록함으로써최종적인정책산출로연결될수있었다. 덧붙여말하자면핵심정책선도자로서의박근혜대통령은같은보수정권인이명박정부와는달리특유의정치력을바탕으로강력한추진의지를보임으로써불가능할것처럼보이던테러방지법입법을이끌어내는데결정적역할을하였다. 이상과같은연구결과는앞으로사이버테러방지법 28) 과같이보수 진보진영간첨예한대립과갈등으로지연되고있는유사사례의입법추진에있어많은정책적함의와시사점을제공해주고있다. 그리고한국적상황에서정책흐름모형이정책의다양한분야에서정책의결정및변동과정과변동의원인을설명하는데있어서여전히유용함을확인할수있었다는점에서도의의가있다. 다만, 여기서한가지덧붙인다면테러방지법입법과정에서는물론이고법제정이후에도여전히논란소지를남겨놓고 28) 국회정보위원회는 2014 년 11 월 17 일전체회의를열어국가정보원이사이버안보의지휘기능을갖도록하는 국가사이버테러방지법 제정안을심의해법안소위에회부했다. 제정안은국가차원의체계적인사이버위기대응을위해국정원산하에 국가사이버안전센터 를두도록하고사이버위기관리종합계획을수립하는것이골자다. 그러나야당과진보적시민단체에서테러방지법과마찬가지로국정원에과도한권한집중과사생활침해등의이유로반대의견을보이고있어법안처리가난항에빠져있다 ( 김의중, 정보위, 국정원사이버안보지휘 사이버테러방지법소위회부, 이투데이, 2014.11.17).
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 45 있는근본적인이유가우리나라국가정보기관에대한국민신뢰문제라는것이다. 이는본연구의목적인정책학적방법에입각한테러방지법입법사례분석과는별개로논란의주체인국정원을비롯하여우리사회가반드시풀어야할숙제이다. 논문접수일자 : 2016. 04. 30 논문심사일자 : 2016. 05. 11 게재확정일자 : 2016. 06. 01
46 국가정보연구제 9 권 1 호 참고문헌 < 단행본 > 국회정보위원회, 입법자료집, 2015. 전웅, 현대국가정보학, 서울 : 박영사, 2015. 한국국가정보학회, 국가정보학, 서울 : 박영사, 2013. Easton, D., The political system (2nd edition)., New York: Knopf, 1971. Kingdon, John W., Agendas, alternatives, and public policies (Updated 2nd ed. with a new foreword by James A. Thurber). Boston: Longman, 2011. < 논문 > 고경민 정범진, 원전수출과원자력인력정책형성과정의함의 : 복합흐름모형의적용, 의정연구, 제18권제2호 (2012). 김상봉 이명혁, Kingdon 의정책창모형에의한비축임대주택정책의갈등관계분석및평가, 한국정책과학학회보, 제15권제3호 (2011). 김인자 박형준, 과학기술규제정책의형성과변동과정분석 : 생명윤리및안전에관한법률을중심으로, 제20권제1호 (2011). 김지원, 4대사회보험통합정책형성과정분석 : 수정된정책흐름모형적용과정책적시사점, 한국정책학회보, 제18권제2호 (2009). 김창오 이영환, 정책결정과정에서소규모 NGO 의역할 : 북한이탈주민정신건강지원정책결정과정의사례분석, 한국사회정책, 제18 권제4 호 (2011).
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50 국가정보연구제 9 권 1 호 A Study on Anti-Terrorism Legislation applying Policy Streams Model Seongjoon Chae (Konkuk University) This study analyzes anti-terrorism legislation in Korea by comparing the period of progressive Kim Dae-jung & Roh Moo-hyun government and conservative Lee Myung-bak & Park Guen-hye government applying policy streams model by Kingdon(2011). The analysis result shows that anti-terrorism legislation is typical policy process of policy streams model giving emphasis to uncertainty of policy making. The three areas of problem stream, political stream, agenda stream, which once have their own characteristics combine together at some point and make policies by opening the policy window. It was not progressive Kim Dae-jung & Roh Moo-hyun government but Lee Myung-bak & Park Geun-hye government facing sharp conflict with liberals that resolved problems of extension of authority of National Intelligence Service(NIS) and violation of fundamental rights which were the biggest issues in anti-terrorism law legislation. The features of this study are as follows. First, even though government agenda window was opened in Kim Dae-jung & Roh Moo-hyun government, policy outputs did not occur because decision agenda window was not opened with the
정책흐름모형을적용한테러방지법입법사례분석 채성준 51 absence of policy entrepreneur. Second, due to the change of political stream caused by transfer of power in Lee Myungbak & Park Guen-hye government, there were direct changes in the role of policy making participants and indirect effects in policy streams, so that policy window became open. Third, during Lee Myung-bak & Park Guen-hye government, as the president and National Intelligence Service(NIS) closely cooperate with the ruling party to open policy window, it leads to policy outputs. This case clarifies important roles of political stream and policy entrepreneur in legislation process. Furthermore, it shows that policy streams model has possibility to be widely applied in legislation process analysis. Key Words Anti-Terrorism Law, National Intelligence Service, Policy Streams Model, Policy Entrepreneur, Policy Window, Policy Outputs 채성준단국대학교에서박사학위 ( 행정학 ) 를취득하였으며, 한국행정연구원연구관을거쳐현재건국대학교국가정보학과초빙교수로재직하고있다. 주요관심분야는정부조직, 정책변동, 공공관리, 공안기관등이다. 주요논문 ( 등재학술지 ) 으로는 대검찰청중앙수사부개편의경로진화연구 (2014), 검 경수사권조정의정책변동연구 (2014), 정보환경변화에따른국가정보기관의역할정립방안 (2015), 정보기관에대한통제의효율성제고방안 (2015), 국가정보활동기능의경로변화에관한연구 (2015) 등이있다. *Visiting Professor at Konkuk University.