기획특집 우리사회갈등, 해법은없는가? 최만자김환석박원순박정신문경란 사회 : 최만자새길기독사회문화원원장발표 : 김환석국민대학교사회학부교수, 참여연대시민과학센터소장 사회갈등과숙의민주주의 박원순아름다운재단상임이사 우리사회갈등의구조와해법 박정신숭실대학교기독교학과교수 우리역사를통해본사회갈등과기독교 문경란중앙일보논설위원겸여성전문기자 한국사회의성별갈등 종합토론
기획특집 : 우리사회갈등, 해법은없는가? 사회갈등과숙의민주주의 김환석 국민대학교사회학부교수참여연대시민과학센터소장 1. 사회적갈등의증가와다양화 한국사회는 1990년대이후민주주의로의이행기를거치면서사회적갈등이점점증가하여왔다. 아이러니하게도이러한갈등은명실공히민주적인정권교체를이룬후의양대정권, 즉 국민의정부 를표방한김대중정권과 참여정부 를표방한노무현정권에들어와서도줄어들기는커녕오히려점점더증가하여왔다고볼수있다. 이는권위주의시대에강제로억압되어있던사회여러부문의상충된이해관계와가치들이탈권위주의정부아래에서비제도적인방식으로분출되고있기때문이다. 전통적으로산업사회에서사회적갈등은노사갈등을핵심으로한계층간갈등이지배적이었으나, 과학기술의발전과사회생활의복잡화 26
아이러니하게도이러한갈등은명실공히민주적인정권교체를이룬후의양대정권, 즉 국민의정부 를표방한김대중정권과 참여정부 를표방한노무현정권에들어와서도줄어들기는커녕오히려점점더증가하여왔다고볼수있다. 로인해갈등의이슈가매우다양화되고있다. 즉부의분배를둘러싼갈등이외에시민들의실생활과밀접히관련되어있는환경, 안전, 건강등의이슈에대해서일반시민들의관심과인식이점점더제고되고있다. 예컨대새만금개발등에서보는환경파괴와오염, 원자력발전의위험성, 전력시스템- 교통시스템-항만-댐과같은사회기반시설의개발, 식품과의약품및유전자조작농산물에관련된안전문제등이사회적이슈로등장하게되었다. 이를가리켜독일의사회학자울리히벡은오늘날과거의산업사회는 위험사회 (Risk Society) 로이행하고있다고지적한다. 한국사회에서분단으로인한이념갈등은구체적형태를달리해가며끈질기게지속되고있고, 지난산업화시대의불균등발전으로인한지역갈등역시여전히상존하면서정치의발목을잡고있다. 아울러세계화의전개와미국에의종속으로인한여러문제들역시한국사회에서갈등을초래하는주요요인이되고있다. 즉농업개방과스크린쿼터의축소, 북핵문제와이라크파병등이바로그것이다. 최근에는 황우석사태 와같은대규모의과학적부정행위와관련하여황우석지지자와비판자사이의첨예한대립처럼전혀새로운양상의갈등이출현하기도하였다. 이면에서한국사회의갈등은어떤단일한원인이나구조를찾을수없는전방위적이며다원적인성격을띠고있다고하겠다. 27
2. 참여요구의폭발과갈등제도화의미비 노사갈등처럼산업사회에서전형적으로나타나는것이아닌이러한새로운사회적갈등은정부나강력한이익집단의참여만으로예방 관리 해결될수있는성질의갈등이슈가아니다. 따라서정치엘리트나이익집단의대표가아닌다양한일반시민들의참여요구가가히폭발적인수준으로커지고있다. 최근인터넷등정보통신기술의광범위한확산도이러한참여의요구와기대를증폭시키는데큰일조를하였다고보인다. 그러나문제는갈등이존재한다는사실자체가아니라, 이것을질서있는참여로이끌어서그과정을통해갈등을예방및해결할수있는제도적능력이우리사회에매우제한되어있다는사실이다. 다시말하자면갈등의제도화가미비하기때문에사회적위기상황이초래되고있다는것이다. 참여의요구와열망및기대가폭발적으로증가하고있음에도불구하고, 참여를위한이념적기반이약하고제도적틀이나관행이마련되어있지않다는점이우리사회의큰취약점이되고있다. 이는궁극적으로정부와공공제도에대한신뢰의약화또는상실로이어질수있기때문에한국사회에 민주주의의위기 를초래할수있다. 참여정부 를표방하고있는현정부하에서참여제도의미비로인한갈등이이러한위기를초래할수있다는사실은그야말로아이러니다. 28
참여정부 를표방하고있는현정부하에서참여제도의미비로인한갈등이이러한위기를초래할수있다는사실은그야말로아이러니다. 3. 대의민주주의의한계와숙의민주주의 작년에노대통령은지역구도극복과합의의문화구축을위해 대연정 과선거구제개편을추진하다가야당과국민의강한반대에부딪혀좌절한바있다. 그러나이는처음부터문제의본질을이해못한처사였다. 국민의사와무관한정치권내의게임규칙수정만으로해결될수없는대의민주주의자체의한계가지금우리정치의문제이기때문이다. 대의민주주의에서는정기적인선거를통해국민의 대표 들이선출되지만, 투표후에는이대표들을통제할수있는제도적장치가거의없다. 따라서정치인들에겐국민의진정한이익이나의사보다는투표에이기는것이지상목표가되고, 여기에지역구도극복과합의의문화가정착할자리는없게되는것이다. 우리가대규모사회에서사는한대의민주주의를완전히대체할수는없지만나는이를숙의민주주의 (deliberative democracy) 로보완할것을제안한다. 숙의민주주의란핵심적인정책결정에대하여일반국민들이학습과상호토론을기초로직접참여할수있게허용하는제도이다. 적어도 1990년대이후민주주의이론은숙의민주주의에관한논의를중심으로전개되어왔으며, 세계의많은나라들에서는합의회의, 공론조사, 시민배심원, 온라인시민포럼등다양한숙의민주주의제도들이실험되고확산되어왔다. 29
숙의민주주의제도는여론조사나인터넷댓글등숙의에기초하지않은피상적국민여론의위험성을극복하면서진정한국민의사의확인과더불어공익을위한합의가촉진될수있는길을열어줄것이다. 이를통해정치권과국민사이의괴리가감소되면시들어가는민주주의의재활성화에도크게도움이될것이며, 정치는다시한국사회의비전을다듬는흥미로운공간이될수있다. 현재정부는공공기관갈등관리법안속에 참여적의사결정 이란항목으로숙의제도입을일부고려하고있으나, 이는너무협소한고려에서나온것이다. 숙의민주주의는단지 갈등관리 를위한기법이아니라시민참여를통해갈등을제도화하고더나아가민주정치의성격과틀자체를전면적으로쇄신하는것이기때문이다. 4. 숙의민주주의의제도들 숙의민주주의는정책결정에의해서영향을받는시민들의참여에의해이루어지는집단적정책결정을추구한다. 참여자들은합리성과형평성의가치를지키면서상호간토론과논변 (argument) 을통해이루어진합의를바탕으로정책결정을하고이를통해민주적정당성과효과성을확보한다. 미국의정치학자제임스피쉬킨은민주주의의세가지원칙으로서정치적평등 (political equality), 비독재성 (non-tyranny), 숙의 (deliberation) 를제시하면서그의숙의민주주의론을전개한바있다. 토론과숙의과정이없는민주주의는불완전한민주주의라고그는본다. 숙의는사회적과정의하나로서참여자들이성찰을통해서자신들의 30
숙의민주주의는정책결정에의해서영향을받는시민들의참여에의해이루어지는집단적정책결정을추구한다. 참여자들은합리성과형평성의가치를지키면서상호간토론과논변 (argument) 을통해이루어진합의를바탕으로정책결정을하고이를통해민주적정당성과효과성을확보한다. 판단, 선호, 관점을변화시킬수있다는함의를가진다. 특히이러한선호의전환이강제, 위협, 상징조작, 기만을통해서가아니라토론과논변에기초한설득과동태적인상호학습과정을통해일어난다는점이숙의의큰특징이다. 이러한점에서숙의과정에의한의사결정은투표, 이익집성 (interest aggregation), 협상, 전문성에의한의사결정과는크게다르다. 단, 숙의과정의강조가직접민주주의 (direct democracy) 와동일한것을주장하거나의미하는것은아니다. 지방수준의시민참여라고하더라도직접민주주의적방법의적용에는현실적한계가있을수밖에없기때문이다. 따라서숙의는대의제민주주의를대체한다기보다는보완하는방법이라고보아야한다. 현재까지세계에서성공적으로시도된숙의민주주의의대표적인제도들을구체적으로소개하자면아래와같다. 1) 합의회의 (Consensus conference) 합의회의는무작위로선정된 10~30명의일반시민들로이루어진패널이사회적으로논쟁적인과학기술적토픽에대하여평가하는일종의시민청문회로묘사될수있다. 시민패널은질문의도출과이에대답할전문가들의선정에서자율적이며, 스스로내린결론을공동보고서로작성한다. 전문가의견해청취와최종보고서의발표는공개적으로이루어진다. 시민패널은보통사전에두번의주말예비모임을가 31
지며, 본행사는 3일내지 4일에걸쳐전문가의의견청취와시민패널보고서의작성그리고기자회견을통한발표가차례로이루어진다.(* 전세계에서개최된합의회의목록은 http://www.loka.org/pages/worldpanels. htm을참조할것.) 2) 시민배심원 (Citizens' jury) 또는플래닝셀 (Planning cell) 시민배심원은특수한정책또는결정문제에대하여대표적시민집단으로부터숙의를거친제안을얻는수단의하나다. 15~20명정도의선택된시민들이미리정해진질문들에대해공동제안을도출하는것이다. 시민배심원은전문적촉진자의도움을받으며, 모든관련입장들을대표하는전문가들과접촉을갖는다. 종종자문위원회가이전문가와질문의선정에관하여자문을제공해준다. 플래닝셀은이보다좀더재량권이넓은데, 시민배심원이대개 3~4개정책선택지중에서선호를표시하도록요청받는데반해, 플래닝셀은정책선택지들을스스로설계하고어떤추가적기준들이정책수용을촉진할지에대해제안을한다. 3) 숙의적여론조사 ( 또는 공론조사 : Deliberative opinion poll) 이것은통상적여론조사방법이시민대중의피상적인태도조사에그치는약점을숙의과정을덧붙여보완한것이다. 1988년미국의제임스피쉬킨이처음제안하고 1994년영국에서처음실시된이래세계각국에서 20여차례실시된바있다. 과학적확률표집을통해대표성을갖는시민들을선발하여정보를제공하고이에대해토론하게한후참여자들의의견을조사하는방식이다. 1차로는 2~3천명의시민에 32
숙의적여론조사방법은통상적여론조사방법이시민대중의피상적인태도조사에그치는약점을숙의과정을덧붙여보완한것이다. 과학적확률표집을통해대표성을갖는시민들을선발하여정보를제공하고이에대해토론하게한후참여자들의의견을조사하는방식이다. 대해통상의여론조사를실시한후, 이중 2~3백명의표본을추출하여이들에게주어진쟁점에대한충분한정보를제공하고심도있는그룹별토론을진행시킨후 2차의견조사를통해숙의를거친여론즉 공론 (public judgement) 을확인하는것이다. 4) 시나리오워크샵 (Scenario workshop) 시나리오워크샵은주로지역차원에서미래의가능한발전을전망하고평가하는것이다. 보통 24~32명의참가자로구성되는데, 여기에는주민, 기업, 지방정부, 기술적전문가의네그룹이균등한숫자로포함된다. 워크샵은 1박 2일의일정으로진행된다. 첫째날, 현황분석을기초로각그룹은주요영향요인들을고려하여미래의발전 ( 경제적, 기술적, 사회적 ) 을위한시나리오를작성한후, 함께모여토론을통해참가자전체의전망을수립한다. 둘째날, 참가자들을섞어주제별로구체적행동계획을작성토록하고각행위자들의과제등을권고안형태로정리하여발표한다. 유럽연합에서는 1994년범유럽차원에서혁신촉진적사회환경조성을위한 European Awareness Scenario Workshop(EASW) 을추진해오고있다.(* 이에관한자료는다음의주소를참조할것. http://www.cordis.lu/easw/home.html) 33
5) 포커스그룹 (Focus group) 6~12명의참여자들 ( 일반시민또는이해관계자집단의대표들 ) 이과학기술에관련된이슈들을토의하기위해대면접촉워크샵을통해만나는것이다. 이방법은지방에서부터국제적수준에이르기까지모든수준에서적용될수있다. 포커스그룹은참여자들의서로상이한시각과이해관계및비젼을보여주는상을제공해준다. 예를들면이방법은 생명공학에대한소비자포커스그룹 프로젝트에서식품의문화적구성에대한세밀한보고서로작성되어정부에게유용한정보를제공한바있다. 34