세종정책총서 2014-3 미국의아태재균형정책과한국안보 이상현편
I 발간사 I 21세기국제질서에서미중관계는단순히양자관계를넘어국제질서의미래를전망하는중요한준거이다. 흔히 G2시대 라는말이함의하듯이미국과중국은미래국제질서의두핵심축을구성하면서국제정치판도를결정할것으로전망된다. 중국의부상에따라탈냉전시대들어미국이누렸던단극적질서는급격히 G2시대로전환되고있다. 중국의부상이빨라짐에따라미국은아태지역에전략적중요성을부여하고집중하는재균형정책에올인하고있다. 미국의아태재균형정책은미국뿐아니라중국을포함해동북아지역에도중요한영향을미칠것으로예상된다. 본서는중국의부상에대응한미국의아태재균형정책을체계적으로분석하고있다. 현재동아시아에서세력균형이안정적이고미국에유리한상황이지만영향력의균형 (balance of influence) 은서서히중국쪽으로기우는추세라고볼수있다. 대부분의아시아국가들은미국과의안보협력관계를유지하기원하면서도중국의부상을주로경제적인이유로놓쳐서는안될기회로보고있다. 이런상황에미국이적절히대응하지않으면장기적으로미국의국익을저해할수있다. 미국의영향력을유지하기위해서는중국이적절히건설적인역할을맡아주는것이중요하며, 그것이미국의이익에도부합한다. 기본적으로중국을바라보는미국학자들과전문가들의입장은대체로비관적인입장과낙관적인입장으로나뉘어져있다. 비관적인관점은중국의근본적전략목표는지역대국혹은지역패권을이루는것으로단기적으로는동아시아에서미국의앞도적인위상을수용하겠지만장기적으로양국간의이해관계충돌은피할수없다고보는입장이다. 반면, 낙관론은중국이미국의지역패권을견제하는것은사실이나글로벌화로인한상호의존성의증가로인해주변국가들과국제사회와의관계를우호적으로유지하려할것이라는전망이다. 안보영역에있어서부시행정부의중국정책은비관론에가까웠다고할수있다. 탈냉전시대동아시아는군사적경쟁의분위기가성숙되고있다고본현실주의적회의론 발간사 I iii
에기반한견제정책이라고할수있었다. 하지만세계화의심화와중국의경제적위상이커지면서지금은안보위주의시각보다는전략 경제적측면을포괄적으로고려하는시각이보편적이라할수있다. 이처럼미국의아태재균형정책은매우포괄적이고전략적인전환을담고있다고할수있다. 중국의부상과관련해아시아지역에서미국은현재와같은미국의지배적지위를유지하는한편, 아시아지역의시장과안보상의접근성확보및항행의자유를확보하는데중점을두고있다. 그와동시에미국적가치와규범, 즉민주 인권 법치 시장을확산시키는데에도노력한다. 이같은국익을위해미국은부상하는중국에대해관여 (engagement) 와헤징 (hedging) 의이중전략을사용해왔다. 이러한전략을통해기존국제질서에중국이잘편입하도록유도하고, 중국이책임지는강대국으로부상하도록만들고자한다. 동시에미국은다양한대화와개입을통해가능하다면중국의정치및사회가다원화되고민주화되기를기대한다. 그와함께중국의군사적부상이초래할지도모를불확실성에대비하고미국의군사적우위를유지하고자한다. 아태재균형정책은바로이러한정책의연속선상에있으면서도최근의아태지역안보상황변화를반영한새로운접근이라할수있다. 본서는모두네개의장으로구성돼있다. 제1장은아태재균형정책의기원과배경, 구조를다루고있다. 제2장과 3장은각각중국과일본의인식및대응을다루고있다. 제4장은아태재균형정책이한국의안보에미치는함의와대응전략을제시하고있다. 모쪼록본서가아태재균형정책에대한정확한이해를돕고아울러정책결정자들에게도좋은길잡이가되기를기대한다. 끝으로본서의집필에참여한세종연구소연구위원들의노고를치하하며감사의뜻을전한다. 아울러출판과편집에수고하신연구소및출판사관계자들에게도심심한사의를표한다. 2014 년 9 월 세종연구소소장송대성 iv I 발간사
I 차례 I 발간사 서장 ( 이상현 ) 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 ( 이상현 ) _ 3 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 아시아안보상황변화와미국의아시아전략 Ⅲ. 아태재균형정책 Ⅳ. 재균형정책의전망과함의 Ⅴ. 맺는말 제 2 장미국의아 태재균형정책에대한중국의인식과대응 ( 유현정 ) _ 57 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 미국의아 태재균형정책에대한중국의인식 Ⅲ. 미국의아 태재균형정책에대한중국의대응 Ⅳ. 결론 제 3 장미국의아시아재균형정책에대한일본의대응 ( 이면우 ) _ 87 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 일본의외교안보정책현황1: 국가안전보장전략과 2014년판방위대강, 그리고 간담회보고서 를중심으로 Ⅲ. 일본의외교안보정책현황2: 전문가들의논의를중심으로 Ⅳ. 일본외교안보정책의향방 Ⅴ. 일본의 적극공헌론 과동북아 : 결론을대신해서 차례 I v
제4장미국의아태재균형정책과동아시아안보 : 미국의아태재균형정책과한국 ( 정철호 ) _ 139 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 미, 중아태지역안보전략충돌 Ⅲ. 미국재균형정책이한국안보전략에미치는영향 Ⅳ. 한국의미재균형정책관련안보전략고려사항 Ⅴ. 결론 vi I 차례
I 서장 I 이상현 최근한국의외교안보관련논의에서거의빠지지않고등장하는화두는미국과중국의아태지역전략에관한논의이다. 미국은오바마행정부집권이후스스로를아시아태평양국가라고규정하고아태지역에대한집중도를높이는중이다. 그동안아태재균형정책에관해서는국내외에서다양한분석과평가가이뤄져왔다. 재균형정책에관해서는새로운중국봉쇄정책이라는비판에서부터지속가능성여부에대한회의적시각까지다양한의견들이제시되었다. 본서는이러한관심에대응하여미국재균형정책의전모를이해하고역내주요국들의전략적반응을분석하기위해기획되었다. 본서는모두네개의장으로구성되어있다. 제1장은아태재균형정책의기원과배경, 구조, 전망을다루고있다. 오바마대통령은 2011년 11월그동안이라크, 아프간전쟁을치르면서중동에과도하게집중되었던미국의군사 외교 안보자원을아시아로전환하겠다는방침을발표했다. 미국의전략이이렇게전환된배경에서가장중요한변화는아태지역의전략적상황에기인한다. 미국이아태재균형정책을채택하게된근본적원인은아시아에서중국의부상이라는구조적변화가진행되고있고, 그이면에는미중간세력관계의변화가심화될경우미국의아태지역에대한접근성이제약될지도모른다는우려가있다. 중국이지금과같은추세로계속성장하는반면, 미국은점점더쇠퇴의길을걷는다면결국은중국이미국의패권을대신하게되리라는결론에도달하게된다. 최근미국의움직임에는이러한전망이가시화되기전에어떤정책적대응을해야한다는절박감이반영된것처럼보인다. 서장 I vii
많은분석가들이미국의아태재균형정책을중국을봉쇄하기위한전략이라고말하지만이는현상을너무단순화한것이다. 오바마행정부는 2011 년하반기이후아태지역으로의선회, 재관여, 혹은재균형 (rebalancing) 을지속적으로언급함으로써對아시아지역전략적전환 (strategic turn) 을시도해왔다. 탐도널린국가안보보좌관언급을빌리자면미국의목표는아태지역에서규범과규칙 (norms and rules) 을창출함으로써미국의국익을증진시킨다는것이다. 재균형의주요내용은첫째, 새로운군사적우선순위와배치로서군사적배치및우선순위조정이있다. 아태재균형정책에서가장두드러진변화는군사배치태세의변화이다. 군사적차원에서재균형정책의핵심은해군력과공군력의아태지역으로의중점이동이다. 그러면서도아시아지역에서좀더분산된군사배치태세를지향한다. 장기적으로아태지역 ( 인도양인접해역포함 ) 에는미해군력의 60% 가배치되며괌은미군사력의전략적허브로서더욱보강될것이다. 그리고중국의반접근 / 지역거부 (A2/AD) 전략에대응하기위한방안으로공해전투 (Air-Sea Battle) 개념을추진한다. 둘째, 외교적차원에서아태재균형정책은아시아지역에있어서미국의다자및양자외교활동을현격히강화하는한편, 미중관계의안정적관리에중점을둔다. 아시아에대한미국외교의기본접근은기존의양자동맹관계의강화에더하여싱가폴, 인도네시아, 인도등역내파트너국가들과의관계를강화하는것이다. 그와함께아세안지역포럼 (ARF), 동아시아정상회의 (EAS), APEC 등역내다자협력제도에대한협력관계를강화하고자한다. 셋째, 미국의아태재균형정책은여러가지경제적이니셔티브도포함하고있다. 이는아태지역이향후에도미국에게경제적으로여전히중요한지역이될것이라는인식에근거한것이다. 현재경제와관련해미국이강조하는것은환태평양동반자협정 (TPP) 체결이다. TPP는현재미국과일본, 캐나다, 멕시코등 12개국이협상을진행중이다. viii I 미국의아태재균형정책과한국안보
오바마행정부가추진하고있는아태재균형정책은분명히일시적인정책적변화가아니라다년간, 여러행정부에걸쳐추진될전략적재조정이라할수있다. 하지만아태재균형정책에대한미국의의지와공약에도불구하고역내국가들의신뢰도저하는불가피해보인다. 중국의부상은갈수록기정사실화되는반면오바마행정부의대응은미약한듯보이기때문이다. 미국내외에서저무는미국패권의장래에대한여러가지논의와분석이나오는것은그만큼미국의진로가세계에미치는영향이크기때문이다. 이러한우려에대해오바마대통령은 2014년 5월 28일웨스트포인트육군사관학교졸업식연설에서재균형정책이약화되는것이아니라는중요한메시지를선포했다. 향후미국의재균형정책이지속되기위한관건은결국미국이역내국가들에대한신뢰를어떻게확보하는가하는것과미중간에존재하는전략적불신을어떻게극복하는가가중요하다. 미국의정책결정자들이재균형정책의기원과의도에대해좀더전략적인소통을해야한다는것이다. 제2장은중국의인식과대응을다루고있다. 2장에서는중국이미국의아태지역재균형정책을중국의부상을봉쇄하기위한수단으로인식하고있음을살펴보고, 이어그러한인식을바탕으로중국이어떻게아태재균형정책에대응하고있는지를분석하고있다. 중국은아태재균형정책에대한담론적대응으로 신형대국관계 를제기하면서미국식패권적세계관의정당성을약화시키려한다. 중국이최근 아시아신안보관 과이를바탕으로한중국주도다자안보협력구상을제시하고있는데, 이또한중국이미국의패권적행위에대해서담론적대응의수위를점차높여가고있는것으로파악된다. 한편, 중국은미국의아태재균형정책에대응하기위해역내국가와의양자관계개선을통한중국의긍정적이미지제고에도심혈을기울이고있다. 이는중국의군사현대화및일부국가와의영토분쟁이중국의팽창에대한주변국가의우려를 서장 I ix
자아내어미국의아태재균형정책에빌미를제공했다는자성적비판에근거한다. 중국은특히, 라오스, 캄보디아등메콩강유역국가들에게대규모경제원조를제공하고, 이들국가가아세안등다자협력체에서중국의이익을대변할수있도록유인하고있다. 또한중국은러시아와전략적협력관계를강화하면서미국의아태지역재균형이초래할수도있는신냉전구도의재현에대비하고있다. 미국의아태재균형정책에대한중국의인식과대응을살펴보는것은향후아태지역질서의전개방향을전망하는데있어중요한준거점을제시해준다. 미국과중국의전략적대립과협력이역내질서의전개에있어핵심적인결정요인임을감안할때, 미국의아태지역핵심정책인아태재균형정책에대한양국간상호인식의간극이크면클수록, 동지역에서협력적지역질서의확립가능성은점점요원해질것이다. 반대로그간격이좁혀질수있다면, 상호이해와협력에기반을둔지역질서가확립될수있다. 이러한측면에서제2장은미국아태지역재균형정책에대한중국의인식및대응을바탕으로, 결론에서향후아태지역재균형정책의양상과나아가역내질서의전개방향을전망하고있다. 제3장은미국의아시아재균형정책에대해일본이어떻게인식하고대응하는가를검토하고, 그에따라동북아의정세가어떤영향을받으며한국으로서는이에대해또어떻게대응해야할것인가를분석하고있다. 우선일본을비롯한아시아국가들이미국의아시아재균형정책에대해어떻게반응할것인가와관련해서는크게아시아재균형정책에대해얼마만큼의신뢰감을보이는가와그에따라어떤대응방안을추구할것인가의두가지를중심으로살펴볼수있으며, 그에의한 다국가연대론, 소극평화론, 적극공헌론, 그리고 독자전력론 의네가지유형을중심으로일본정부및전문가들의인식과대응방안을검토했다. 우선 국가안전보장전략 과 2014년판방위대강, 그리고집단적자위 x I 미국의아태재균형정책과한국안보
권행사의도입과관련된보고서및각의결정을분석하여일본정부의인식과대응에대해살펴봤다. 이들네개의문서는아베수상하의일본이추구하는외교안보정책이다음과같은세가지특징을보이고있음을제시한다. 첫째는네개의문서에서공히일본의 적극적평화주의 가핵심적방침임을제시하고있다는것이고, 둘째는중국에대한매우높은위협인식이나타나며, 셋째는중국과의갈등과관련하여유사시와평시에속하지않는 그레이존 의갈등상황을상정하여그에대한대비를중시하고있다는점이다. 이는곧 적극적평화주의 가아베수상하의일본이추구하는외교안보정책의핵심축임을보여주는데, 적극적평화주의 는앞서언급한네가지유형에서볼때일본정부의외교안보정책이종전의 소극평화론 으로부터 적극공헌론 으로이동하고있음을나타낸다. 전문가들의논의에대해서는 조용한억지론, 국제협조론, 미일적극협조론, 그리고 일본적극역할론 의네가지를제시했는데, 이들은대체로앞서언급한네가지유형들에대체로상응하는것이었다. 후나바시가제시한 조용한억지론 은중국의부상에대해미일동맹을강화하는방향을제시한다는점에서 소극평화론 에상응하는것이었고, 이리에가언급하는 아시아태평양공동체론 이나가토가언급하는 미일중협력론 은 다국가연대론 에상응하는것이다. 이들의협력론이 다국가연대론 에서예상하는것처럼미국에대한적은신뢰감을의미하지는않지만, 군사력보다는외교력을중시한다는점에서는 다국가연대론 에근접한것이다. 호소야등이제시하는 일본의적극역할론 은미국에대한신뢰감에한계를보이고군사력을포함한일본의역할강화를제시한다는차원에서 독자전력론 에근접하지만, 미국과의관계를비롯한국제적협력관계를중시하고그러한차원에서일본의적극적역할을제시한다는점에서는차이를보인다. 다카하시등이제시하는 미일적극협력론 은미일동맹의강화와군사력을포함한일본의적극적역할을제시한다는점에서 국제 서장 I xi
공헌론 에해당하는것이었다. 전문가들의견해는이처럼다양하지만미일동맹의강화와일본의적극적역할을강조한다는점에서는대체로일치하는데, 따라서현재전문가들이제시하는일본의외교안보정책방향역시 소극평화론 에서 적극공헌론 으로이동하는중이라고요약할수있다. 또한이러한이동이한동안유지될것이라고예상했는데, 그이유로는첫째, 아베수상이 우경화 노선을추진하는근본적이유가무엇보다도중국의부상에대한우려때문이기에한동안유지될것이고, 둘째는다음의국정선거가한동안개최되지않을것이며, 셋째는선거가실시된다고해도현재여전히제1 야당의위치를차지하는민주당의지지도를자민당과비교하면정권교체의가능성이낮아보인다는점이다. 물론경제상황이나헌법개정의정치가향후어떻게전개될것인가는불확실하지만, 현재의정치상황을고려하면자민당에위기가닥친다고해도수상교체선에서위기를극복할가능성이높다는것이다. 이러한일본의 적극공헌론 이동북아에어떤영향을미칠것인지에대해서는그것이미일관계와일중관계에어떤영향을미치고그관계들이향후어떻게전개될것인지에달렸다는차원에서일본의 적극공헌론에따른동북아정세를 협력적, 견제적, 갈등적, 그리고 대립적 인네가지유형으로나누어예상했고, 아베수상하의일본이추진하는 적극공헌론 에따라현재의동북아정세가기본적으로는네번째의대립적양상을보인다고제시했다. 그럼에도한국에있어서동북아의안정과평화는한국및한반도의안정과평화에도긴요한것이기에한국은동북아정세가적어도 견제적 인상황에서유지될수있도록노력해야한다는관점에서한국의대일정책에있어서과거사문제와안보문제를분리하여대응하는것이이러한견제적동북아정세를견인할수있는방안으로제시되었다. xii I 미국의아태재균형정책과한국안보
제4장은미국의아태재균형정책이한국에미치는함의를다루고있다. 미국은아시아지역에서부상하는중국의영향력확대와패권추구에대응하여아시아에서미국의이익을유지하기위한정책으로아시아중시를표방하고이에따른정책으로 아시아회귀 (Pivot to Asia) 를제시한것이다. 이러한의미에서미국이제시한 아시아회귀 의실체는 아시아붙잡기 (Cling to Asia) 라고볼수있다. 미국의 재균형정책 은아시아지역에서변화하는지전략적 (geostrategic) 실체를반영한미국의외교안보전략의일환으로미 중간아시아에서패권적영향력행사의주도권변화를지칭한것이다. 미국은 재균형 정책의기본방향을미국의국방비삭감에따른군사력감축을감당해야하는국면에서도미국이주도하는질서유지에근저를마련하는데있다. 미국은이러한목표를달성하기위해아시아지역동맹국들간의결속과군사협력증진을강화하며미국의군비부담을동맹국들에게분담시키기위한동맹국들의군사능력증대등재균형정책의세부전략을발전시키고있다. 중국은미국의 아시아재균형정책 을 중국봉쇄 전략으로인식하고 신형대국관계 ( 新型大國關係 ) 정책으로대응하고있다. 시진핑주석의 신 ( 新 )6대원칙 은주권평등을위주로중국의위상에부합한정책으로 도광양회 ( 韜光養晦 ) 를뛰어넘어 대파대립주동출격 ( 大破大立主動出擊 ) 외교전략을추구하고있다. 중국은이미미국이아시아에서중국의영향력행사지역에접근하는것을차단하기위한 반접근 / 지역거부 (A2/AD) 전략을구사하고있어이지역에서미국과중국간의충돌이내재되어있다. 중국의 신형대국관계 는중국과미국간의관계에국한되지않고중국의아시아태평양지역에서패권형성과정에서한국을포함한아시아국가전체에영향을미칠것이다. 미국은 재균형 정책으로중국의 반접근 / 지역거부 전략에대응하며군사적우위를유지하려고하면서도동시에미국경제의결정적영향을미 서장 I xiii
치는중국과경제적협력은유지할수밖에없는복합국면에당면하고있다. 중국도미국과유사한입지에처해있다. 양국은향후 경쟁 과 협력 변수에의하여아래와같은복합적인국면이전개될수있다. 미 중양국은단기적으로현상유지를위하여군비경쟁과상호협력을병행하며세력균형을위한전략적선택을우선적으로채택하며새로운안보환경의변화에대처하는대응전략을추구할것이다. 한편, 양국의군사경쟁이증대되어양국간국지적군사충돌이발생할경우동맹국의참전정도와군사충돌의양상에따라전면적인전략적군사충돌이발생하여양국이군사적대결과패권경쟁을지속하는국제질서가형성될수있다. 또는가능성이적기는하지만양국이전면적전략수준의군사충돌을통해양자가운데아시아지역에서패권장악을결정하는국면이초래될수있다. 미국은 재균형정책 구현을위해동맹국들과의협력을강화하기위한외교적노력을기울이고있으며, 중국에대응하기위한한미동맹과미일동맹체제의강화와함께한-미-일삼각안보협력체제구축을위한전략을한국과일본에주문하고있다. 그러나미국이제창한 재균형 정책이구호에만그치고실질적인외교안보수단이강구되어있지않아신뢰성을상실해가고있다. 미신외교정책인 오바마독트린 은 신고립주의 를표방하고있다. 미국 재균형정책 이한국안보전략에미치는영향으로미국의대중국전략과관련한동맹정책과아울러상반된미 중간패권분할이나미국의아시아에서퇴진가능경우에대비하여야한다. 중 장기적시각에서미국이 고립주의 로회귀할경우에대비한한국의안보전략을수립해야한다. 미국이아시아에서퇴진할경우미국이일본의핵무장을방조할가능성에대비하여야한다. 한국의입장에서는미국의 재균형정책 으로비록군사비증대의부담이증가되더라도주변국위협에전략적으로대처하는데있어한국의안보가한미동맹기반위에더욱공고하게되는계기가되었다. 한국은미 xiv I 미국의아태재균형정책과한국안보
재균형정책 을실현하는지정학적군사전략의기점 ( 起點 ) 으로미국의동맹국 / 우방국연계선의중추적인역할을하는위치에있어한국이갖는전략적가치는미국에게결정적인이익에해당된다. 그러므로한국은우선, 중 장기국가안보전략의근간을정립하기위하여 한미연합체제 강화와 대중국군사적억제및경제협력병행 정책을추구해야한다. 둘째, 한국은중국의한반도영향력확대를위한한미동맹와해시도에적극적으로대응해야한다. 셋째, 한국과중국간에이어도등에서군사충돌에대비한 전략적한미동맹 의확대를추진해야한다. 넷째, 미국과중국간군사적대결시한국의대응전략발전방향을모색하고한미동맹기반위에한국의전략적안보를확보할수있는방향을설정해야한다. 다섯째, 미국의 신고립주의 로회귀에대비한한국의안보전략수립이필요하다. 한-미-일삼각안보협력체제를구축하고한국의 KAMD와미 MD체제의연계를 한미원자력협정 개정과타협하여한국의전략적안보능력을구축할필요가있다. 한국의당면한안보전략의명제는한반도에서전쟁억지를위한주변국과의전략적관계를구축하기위하여한미동맹의기반을더욱공고히하면서동시에일본과의방위협력을통한한-미- 일안보협력체제를구축하는것이다. 더불어한반도에서중국의적대적인영향을최소화하기위하여안보분야에서중국과전략적협력관계를효과적으로적용하여억제가작용되는전략적관계를수립해나가는데중점을두어야한다. 서장 I xv
I 제 1 장 I 미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 이상현
미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 Ⅰ. 서론 최근아시아정세를규정짓는두개의화두는미국의재균형정책과 중국의신형대국관계요구라할수있다. 이두개의큰흐름이어떤관 계를설정하는가에따라아태지역의전반적인정세는갈등과협력사이 에서큰영향을받을것이다. 버락오바마행정부는 2011 년하반기부터 아태지역에서미국의역할을강화한다는일련의중요한선언들을발표 해왔다. 실상미국은이러한선언들이전에도이미아태지역에서중요한 역할을수행해왔다. 하지만최근의재균형정책에서미국은아태지역이 미국에게지정학적우선순위를지니는지역이라고공개적으로선언하면 서다양한이슈영역에서관심과행보의수준을높이고있다. 실상미국 의재균형정책은미국이아시아를떠났다가다시관여하기시작했다는 뜻이아니라상황과이익의변화에따라이지역을바라보는미국의중 점과우선순위를재조정했다는의미가강하다. 1) 이글에서는미국의아태재균형정책의배경과구조, 전망을분석함 으로써한국안보에대한함의를살펴보고자한다. 미중관계속에서한 국대전략의전제는한미전략동맹관계와한중전략적협력동반자관계 의 병행발전 은피할수없는과제라는점이다. 미중관계의향배속에서 우리의입지를제고하고운신의폭을확보하는것에대한고민은박근혜 정부국정과제 140 개중한미동맹과한중동반자관계의조화 발전및 1) Robert Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J.A. Adamson, Balancing Acts: The U.S. Rebalancing and Asia-Pacific Stability, Sigur Center for Asian Studies, The George Washington University (2013), p. 1. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 3
한일관계안정화를중시하는것으로요약된다. 다시말해동북아전략에서한국이직면한가장어려운과제는한미동맹을포괄적전략동맹으로심화발전시키고, 한중전략적협력동반자관계를내실화하며, 한일관계의안정화를조화롭게추진한다는것이다. 미중간경쟁과협력사이에서아태지역역내국가들은어느한쪽을선택하도록강요당할상황을미연에피하고자노력하고있으며, 이점에서한국도마찬가지이다. 아태지역국가들은역내구조적동학으로미중간갈등이심화되어양자택일상황에놓이는것을피하기위해양국간협력을통한지역안정을희망하는한편, G2시대가제공하는기회와위협에민감하게대응하고있다. 중국의부상은부인할수없는현실로중국은고도경제성장을통한경제적영향력증대를기반으로국제사회에서정치적 군사적존재감을높여가고있는상황이다. 향후중국의부상이어떤방향으로전개될지는중국자체의방향설정과함께미국의대응과역내국가들의대응에의해영향을받게될것이다. 하지만미국오바마 2기는출발부터 재정절벽 (Fiscal Cliff) 과연방지출자동삭감 (Sequestration) 이라는난제에봉착해있다. 아태재균형정책의핵심은역시군사력인바, 재정적자누적으로인한국방예산감축으로인해미국의작전및전쟁계획수립과실행에어려움이예상되는상황이다. 그연장선상에서미국의아태지역동맹국들에대한관심과공약이약화될가능성은점증하는북한의도발가능성및한국에대한거친위협과잘대비된다. 뿐만아니라오바마케어등국내정치의난맥상, 시리아사태, 중국의방공식별구역 (CADIZ) 선포대응, 크림공화국사태에대한미국의미온적인대응은미국이국제문제에서발을빼려는징후로해석될소지가있다. 이러한상황에서미국의향후대중국정책을포함해아태재균형정책의전모를정확히이해하는것은우리의정책결정에도매우중요한의미를지닌다. 4 I 미국의아태재균형정책과한국안보
Ⅱ. 아시아안보상황변화와미국의아시아전략 1. 미국과아시아 : 아시아에대한미국의국가이익미국은방대한태평양을사이에두고아시아와는지리적으로멀리떨어져있지만미국이역외균형자 (off-shore balancer) 로서큰영향력을행사하고있다는사실에는의심의여지가없다. 그런의미에서미국은아시아 태평양국가라할수있다. 오바마의동아시아정책기조는기존의양자동맹체제강화와더불어범지역적지역안보체제의추진이라고요약할수있다. 미국의동아태전략은이른바 EASI(East Asia Strategic Initiative) 및 EASR(East Asia Strategy Report) 에잘요약되어있다. EASI 는 1990년과 1992년, EASR은 1995년과 1998년에각각발간된바있다. 2) 미국은아시아국가가아니면서왜아시아지역에집착하는가? 2014 년판 QDR에의하면미국의국가이익은대체로다음네가지로요약된다. 첫째, 국가, 국민, 동맹국과파트너국가의안보를수호한다. 둘째, 기회와번영이보장되는개방적국제경제환경속에서강하고혁신적이며성장을지속하는미국경제를유지한다. 셋째, 미국을포함하는전세계의보편적가치에대한존중을증진시킨다. 넷째, 전지구적도전에맞서서강력한국제협력을바탕으로평화, 안전및기회확대를위해노력하는미국주도의국제질서를확보한다. 3) 이러한미국의국가이익을 2) U.S. Department of Defense, The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region (Washington, DC: U.S. Department of Defense, 1998); A Strategic Framework for the Asian Pacific Rim: Looking Toward the 21 st Century (Washington, DC: U.S. Department of Defense, 1990 및 1992). 3) U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review 2014 (Washington, DC: U.S. Department of Defense, 2014), p. 11. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 5
추구함에있어서아시아 태평양지역의전략적중요성이커지면서미국이이지역에대해갖는이익도당연히커졌다. 특히중국의부상으로인해미국의아시아접근성이제약될지도모른다는우려는미국의아태전략에있어서심대한전략적함의를지닌다. 중국의부상과관련해아시아지역에서미국은다음과같은국익을추구하고있다. 첫째는현재와같은미국의지배적지위를유지하는것이고이에도전하는세력의등장을저지하는것이다. 둘째, 아시아지역의시장과안보상의접근성확보및항행의자유를확보하는것이다. 셋째, 미국적가치와규범, 즉민주 인권 법치 시장을확산시키는것이다. 4) 이같은국익을위해미국은부상하는중국에대해관여 (engagement) 와헤징 (hedging) 의이중전략을사용해왔다. 5) 이러한전략을통해기존국제질서에중국이잘편입하도록유도하고, 중국이책임지는강대국으로부상하도록만들고자한다. 동시에미국은다양한대화와개입을통해가능하다면중국의정치및사회가다원화되고민주화되기를기대한다. 그와함께중국의군사적부상이초래할지도모를불확실성에대비하고미국의군사적우위를유지하고자한다. 미국의관여정책은기본적으로전지구적공공재공급에서중국의협조가필수적이며, 이런면에서중국은 필수불가결한협력자 (indispensible partner) 라는인식에서출발한다. 6) 또한관여정책은중국의부상을저지하거나봉쇄하는것이아니라, 4) Ralph A. Cossa, Brad Glosserman, Michael A. McDevitt, Nirav Patel, James Przystup, and Brad Roberts, The United States and the Asia-Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration, IDA, Pacific Forum CSIS, INSS, CNA, CNAS 공편, February 2009 (http://www.cnas.org/files/documents/publications/ CossaPatel_US_Asia-Pacific_February2009.pdf, 검색일 : 2014-5-30), p. 10. 5) Thomas J. Christensen, Shaping the Choices of a Rising China: Recent Lessons for the Obama Administration Washington Quarterly, Vol. 32, No. 3 (July 2009). pp. 89-104. 6) Center for Strategic and International Studies, Smart Power in U.S.-China Relations, A Report of the CSIS Commission on China, Co-chaired by William S. Cohen and Maurice R. Greenberg, Project Director Carola McGiffert, March 2009 6 I 미국의아태재균형정책과한국안보
중국과의적극적협력및대화를통해중국의선택을바람직한방향으로유도하기위한것이다. 미국의대아시아구상은크게보면두개의축으로구성된다고할수있다. 첫째는 2차대전이후구축된양자동맹체제로서이른바 축과살 (hub-and-spoke system) 체제이다. 한 미, 미 일, 미 호주동맹을활용하는동시에태국, 필리핀, 싱가폴등미국에우호적인아시아국가들을미국의전략적자산으로활용한다. 둘째는군사적전진배치태세유지이다. 괌 (Guam) 을허브로삼고아 태지역의여러동맹및우방에전진배치된미군을통해역외균형자로서의역할을수행하는것이다. 여기에더하여최근들어서는중국의부상에대한 헤징 (hedging) 전략으로서대중국관여정책에대한관심을드러내고있다. 2000년대선당시조지 W. 부시대통령후보는중국이미국의주요전략적 군사적경쟁자라고언급했다. 그러나 2005년에오면로버트죌릭 (Robert Zoellick) 국무부부장관이중국은국제질서의이익상관자 (stakeholder) 라고천명하여중국포위전략대신중국을미국에우호적인아시아의권력분점기지로양성하겠다는의도를드러내고있다. 요컨대미국의의도는중국이아시아의패권국 (hegemon) 이되는것을막는동시에일본, 인도를견제마로활용하여아시아에서미국의전략적우위를계속유지하려는전략이라할수있다. 이러한전략의기본전제는장기적으로중국과인도가부상할수록아시아에서미국의상대적영향력이제약되리라는전망이다. 7) 중국의부상이예상보다빠르게현실화되면서미국은아태지역에대한전략적전환을모색하고있는바, 그것이바로아태재균형정책이라할수있다. (http://csis.org/files/media/csis/pubs/090309_mcgiffert_uschinasmartpower_web. pdf), pp. 2-4. 7) Daniel Twining, America s Grand Design in Asia. The Washington Quarterly, 30:3 (Summer 2007), p. 79. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 7
2. 중국의부상은미국의쇠퇴인가? 미국이아태재균형정책을채택하게된근본적원인은아시아에서중국의부상이라는구조적변화가진행되고있고, 그이면에는미중간세력관계의변화가심화될경우미국의아태지역에대한접근성이제약될지도모른다는우려가있다. 중국이지금과같은추세로계속성장하는반면, 미국은점점더쇠퇴의길을걷는다면결국은중국이미국의패권을대신하게되리라는결론에도달하게된다. 최근미국의움직임에는이러한전망이가시화되기전에어떤정책적대응을해야한다는절박감이반영된것처럼보인다. 현재논의되는미중관계의여러논의들은일정부분미중관계에서힘의균형의변화를전제로깔고있다. 즉, 중국이부상하는반면, 미국의힘이상대적으로쇠락하고, 그결과미국과중국의군사전략이힘의변화에저항하거나적응하는방향으로변하고있다는것이다. 현재까지의대체적인논의의흐름은미국의힘이과거에비해약해지고있는것은분명하지만그것은어디까지나상대적인것일뿐, 중국이미국의패권적위상을대체하지는못할것으로보는것이다수의견이다. 지난수십년간환대서양지역이국제질서의중심에있어왔지만 2007 년금융위기이후세계권력및경제력의무게중심이대서양에서태평양으로, 서구에서동양으로빠르게이동하고있다는점은부인하기어렵다. 서구의쇠퇴 (Receding West) 와아시아의부상은피할수없는세계사의추세이다. 일본, 중국, 인도등아시아의세강국은세계권력순위를바꿀뿐만아니라지정학적권력의분산에도기여하고있다. 또한한국, 대만, 싱가폴등신흥세력의부상도두드러진다. 중국의부상을보는데에는두개의시각이있다. 첫째, 미국쇠퇴론 (declinist view) 은미국이중국에비해상대적으로쇠퇴하는중이고, 미국 8 I 미국의아태재균형정책과한국안보
쇠퇴의주된요인은세계화와이를유지하기위한미국의과도한부담 (hegemonic burden) 때문이라고주장한다. 둘째, 대안적견해 (alternative view) 에의하면미국의위상은건재한데, 그이유는세계화와미국의헤지몬으로서의역할때문이라는것이다. 미국의위상을보는시각에따라처방도상이하다. 미국쇠퇴론자들은미국은더쇠약해지기전에신중상주의적 (neo-mercantilist) 국제경제정책으로중국의성장을봉쇄하는한편아시아동맹국들에대한공약을철회해야한다고주장한다. 반면에대안론은미국이자유주의국제경제정책으로중국의성장을대응해야하고, 아시아에서굳건한정치 군사적존재감을유지해중국의야망을견제해야한다고주장한다. 8) 미국쇠퇴론의핵심은국제정치의역사는 패권의계승 을반복한다는것이다. 즉, 강대국의흥망, 일련의장주기 (long cycles) 를반복하는게역사의순리라는것이다. 이시각에서보면미국은공공재의공급국이고, 약소국들은이에무임승차할뿐만아니라미국의패권에반대하는반미연합을초래해결과적으로미국의제국적과부하 (imperial overstretch) 를초래한다. 또한개방된국제경제질서하에서는빈국들이부국보다빨리성장하는경향이있고, 후발주자의이익 을향유하기때문에선두주자의이익은금새사라진다. 하지만미국의건재를주장하는측에서는미국이 체제설계자인동시에이익향유자 (system- maker and privilege taker) 이기때문에미국이국제체제유지를위해많은비용을지출하는것은사실이지만, 동시에그로부터발생하는이익도타국들에비해훨씬많이수거한다는반론을제기한다. 9) 패권은단순히권력우위를말할뿐아니라구조적권력 (structural power) 측면을내포한다. 패권국은의제 8) Michael Beckley, China s Century? Why America s Edge Will Endure, International Security, Vol. 36, No. 3 (2011/12). 9) Michael Mastanduno, System Maker, Privilege Taker: U.S. Power and the International Political Economy, World Politics, Vol. 61, No. 1 (2009). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 9
를설정하고, 국가들의관계를규율하는규범적틀을조성한다. 이러한시각에서보면미국은자비롭거나유약한국가가아니라강압적이고유능한국가이며, 미국이공급하는공공재는집합재 (collective goods) 라기보다는사유재 (private goods) 에가깝다. 또한미국의군사우위를유지하기위한비용이상당하긴하지만역사적기준에서보면예외적이라할정도로적은부담이다. 과거의패권국들은 GDP의 10%( 많게는 100에서 200% 까지도 ) 이상을국방에지출했던반면, 미국은 GDP의 4% 내외를지출하면서도세계유일초강대국의지위를유지하고있다. 10) 랜드연구소의한보고서는오늘날국제정치에서국력의원천을부 ( 富 ), 혁신, 재래식군사력등세가지로규정하고있다. 국가가보유한부의총량에주목하여중국이 2015년혹은 2050년경미국의 GDP를추월한다는지적이자주제기된다. 하지만중요한점은경제규모때문에중국이당연히수퍼파워가되지는않을것이라는사실이다. 중요한것은단순히국부의총량규모가아니라 잉여국부 (surplus wealth) 로서, 이는미국과중국의 1인당 GDP 격차를보면분명히드러난다. 중국의 GDP가아무리세계제일이되더라도방대한인구를먹이고입히는데다써버리면별의미가없다는말이다. 혁신의경우에도미국과중국간에는 R&D 투자규모에서현격한격차가존재하고, 특허의건수와질적차이가뚜렷하다. 중국이우위를갖고있는하이테크생산중상당부분은외국기술이나부품에의존하는아웃소싱형태가많은것도미국과중국의단선적비교를어렵게만드는요인이다. 11) 이러한논의들이시사하듯이미국쇠퇴론을주장하는대부분의연구 10) Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers (New York: Vintage, 1989). 11) Ashley J. Tellis, Janice Bially, Christopher Layne, and Melissa McPherson, Measuring National Power in the Postindustrial Age (Santa Monica, CA: RAND Corporations, 2000). 10 I 미국의아태재균형정책과한국안보
들은다양한지표를종합적으로고려하지않고, 국력의대표적지표인 GDP에주목하는경향이있는데, GDP는단순히규모와힘을혼동하며큰저개발국의힘을과대평가하는경향이있다. 또한대부분의연구들은한시점에서미국과중국의힘을고찰하는정태적분석에머물고있는데, 관건은미국이지금현재중국보다강하다는것이아니라미래에도그러할것인가하는점이다. 지난 20여년간의증거는세계화심화에따라미국의부담이크게늘어난건사실이지만미국은쇠퇴한게아니라 1991년에비해더부강하고혁신적국가가됐다는점을입증한다. 중국의 GDP가크게성장한것은사실이지만중국의하이테크수출품중 90% 이상은외국회사의기술에다중국산저급부품을결합한형태에불과하다. 요컨대, 중국은부상하고있지만미국을따라잡지는못한다 (China is rising, but it is not catching up) 고보는것이정확한실상일것이다. 12) 그렇기때문에지금당장미국의상황이어렵다고국제정치의무대에서발을빼고다시고립주의로후퇴하는것은옳지않다는미국국내의비판도제기되는상황이다. 13) 3. 오바마행정부의정책여건오바마대통령은 2011년 11월그동안이라크, 아프간전쟁을치르면서중동에과도하게집중되었던미국의군사 외교 안보자원을아시아로전환하겠다는방침을발표했다. 동방침은 2012년발표된신국방전략지침 (SDG) 에반영되어미국의공식적외교 안보정책의기조로자리잡았다. 14) 그러나동전략이미국내자동예산삭감, 중동 북아프리카정세 12) Michael Beckley, China s Century? Why America s Edge Will Endure, pp. 42-44. 13) Stephen G. Brooks, G. John Ikenberry, and William C. Wohlforth, Don't Come Home, America: The Case against Retrenchment, International Security, Vol. 37, No. 3 (2012/13). 14) U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 11
불안정및중국봉쇄로비춰지는데따른각계의회의적시각들이잇따르면서아태재균형정책의지속여부에관심이쏠리고있다. 미국의전략이이렇게전환된배경에서가장중요한변화는아태지역의전략적상황에기인한다. 아태지역은높은경제성장률과역동성을발판으로하여, 국제질서변화의중심에있는동시에역동적인발전의견인차역할을담당하고있다. 아태지역은세계경기둔화속에도연 7~8% 대의높은경제성장률을유지하고있다. 미국가정보위원회 (NIC) 가발표한미래질서전망보고서 (Global Trends 2030) 는 2030년이되면경제규모, 인구, 기술투자, 군사비를종합해산정한글로벌지배력에서아시아가북미와유럽을합친것보다더클것으로예상하고있다. 15) 이런상황을염두에두고오바마대통령은태평양국가인미국이이지역에서더많은장기적역할을하겠다는대아시아선회 (pivot to Asia) 를천명했다. 16) 아시아로의전략적재균형정책은오바마행정부초기부터장기전략으로마련된정책이며, 2기정부들어서도지속적으로추진될것으로전망된다. 미국의아시아내전진전략은단순히군사력의재배치뿐아니라무역과가치관전파라는전략적인목적을포함하고있다. 지역내안정을위해서는법치, 자유롭고공정한선거, 인권, 경제협력등의가치관증진이필요하다고인식하는것이다. 재균형정책은중국을겨냥한제로섬게임이아니라아태지역내평화와번영을구축 발전시키고자하는미국이동맹국및우방국들과협력하는체제이다. 미국고위당국자들의설명에따르면군사력은재균형정책의한요소일뿐이다. 오바마대통령은미국이아태지역을장기적으로중시하겠다는의지를표명했는데, 이는 21 st Century for Defense (Washington, DC: U.S. Department of Defense, 2012). 15) National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, 2012 (http://www.dni.gov/index.php/about/organization/global-trends-2030). 16) Hillary Clinton, America s Pacific Century, Foreign Policy (November 2011). 12 I 미국의아태재균형정책과한국안보
파트너십 (partnership), 존재 (presence), 힘의투사 (power projection), 그 리고원칙 (principle) 이라는네가지요소로구성된다. 17) 하지만오바마행정부는지금도의회와재정적자감소방안을놓고지 루한힘겨루기를계속하고있다. 연방예산자동삭감은미국국내정치적 으로중요한여러어젠다에불가피하게광범위한파장을초래할전망이 고, 대외적으로는특히국방예산감축으로인해미국의글로벌관여태 세에영향을미칠전망이다. 자동감축안에따르면미국의국방예산은향 후 10 년간총 4,870 억불이감축될예정이다. 2011 년 8 월합의된예산통 제법 (Budget Control Act) 에따르면 1 단계로향후 10 년간예상정부지출 기준 9,170 억불 ( 국방예산 3 천 500 억불포함 ) 을삭감하며, 2 단계로는특별 위원회 (Super Committee) 설치를통해 2011 년 12 월말까지추가적인재 정적자 1 조 5 천억불이감축될예정이었다. 특별위원회합의실패시 1 년 유예기간경과후 2013 년 1 월부로 10 년간정부지출 1 조 2 천억불 ( 국방예 산 6 천억불 ) 을자동삭감하기로했었다. 미국방부는상당히높은수준의 예상지출액을기준으로상기 4,870 억불감축액을산정했기때문에실질 국방예산은과거대비소폭감소할전망이다. 18) 하지만장기적으로군 전력약화, 훈련및정비부문의심각한타격으로현아태재균형정책이 나군현대화계획차질등이우려된다. 또한국방예산삭감이해외미군 주둔비용에미칠영향등이아직분명치않으므로동맹국들과의방위비 분담협상에미칠영향을예단하기는어려우나조만간동맹국들의부담 분담증액을요구하는등파급효과가있을것으로예상된다. 이러한우려 17) Richard Bush, Jonathan Pollack, Kenneth Lieberthal, Claude Barfield, and LTG. Wallace Gregson (Ret.), Understanding the U.S. Pivot to Asia, Transcript of the panel discussion, The Brookings Institution (January 31, 2012). 18) Peter W. Singer, Separating Sequestration Facts from Fiction: Defense Sequestration and What It Would Do for American Military Power, Asia, and the Flashpoint of Korea, The Brookings Institution (September 23, 2013) (http://www.brookings. edu/research/articles/2012/09/defense-sequestration-american-military-power-as ia-korea). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 13
는미국정치권이 2014회계연도 (2013년 10월 ~2014년 9월 ) 예산안을놓고양보없는대치를이어간끝에결국연방정부가일시적 부분적으로문을닫게됨에따라더욱가시화되었다. 이에따라각연방기관은불요불급한업무에대한지출을중단해야하고, 당장 80만 ~100만명의공무원이강제무급휴가를떠나야했다. 물론국방, 치안등연방정부의핵심기능은유지되기때문에국가운영이 올스톱 된것은아니지만공무원은물론기업과일반시민도상당한불편을겪었다. 예산안처리지연으로연방정부가일시적으로업무를중단한것은빌클린턴행정부시절인 1995년말이후 17년만이었다. 19) 19) 연합뉴스, 2013.10.01. 14 I 미국의아태재균형정책과한국안보
Ⅲ. 아태재균형정책 1. 아태재균형정책의배경오바마행정부는아시아를중시한다. 오바마행정부는중국의부상이향후수년간미국의외교에가장중대한도전요인이될것으로보며, 미중관계가미국의가장중요한양자관계라고인식하고있다. 그러한중국을대하는최선의방법은중국을국제체제속으로더깊이끌어들여정치, 경제, 환경, 안보등전분야에서공동의목표를추구하는것이다. 미국은부시 2기행정부때이미중국을 책임있는이해상관자 (responsible stakeholder) 로규정한바있다. 20) 중국또한전면적소강사회 ( 小康社會 ) 를달성하기위해안정된주변환경을필요로하며, 그관건이바로미국과의평화로운관계설정이라고보고있다. 더나아가국제사회에서중국의발언권확대를위해서도중국은미국과의전략적협조가자신의국익에부합하는것으로본다. 결국미국의대중국정책목표는중국이미국과협조적이고상호이익이되는관계를맺도록하는것이며, 글로벌차원의이익상관자로서책임을다하도록하는것이다. 그러기위해서는미중관계를 진보적 으로접근해야하는데, 그핵심은중국을책임있는글로벌파트너로인정하고, 현행국제질서에서좀더큰지분을인정하는것이다. 21) 20) Robert B. Zoellick, Whither China: From Membership to Responsibility? Deputy Secretary of State, Remarks to National Committee on U.S.-China Relations, New York City, New York (September 21, 2005) (http://www.state.gov/s/d/former/ zoellick/rem/53682.htm). 21) Nina Hachigian, Michael Schiffer, and Winny Chen, A Global Imperative: A Progressive Approach to U.S.-China Relations in the 21 st Century, Center for American Progress (August 2008). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 15
오바마행정부출범초기만해도미국의대아시아전략은재균형이아니라 재보장 (reassurance) 성격이컸었다. 2009년미국을방문한달라이라마와의직접접견을회피한것에서보듯이당시만해도미국은중국에대해매우신중한접근자세를유지했었다. 그러나대체로 2011년후반부터미국은중국의공세적변화, 특히동 남중국해에서의행태에우려를표명하기시작했다. 2010년 11월버락오바마미대통령이한 중 일순방중도쿄산토리홀에서한연설은미국의아시아복귀를알리는신호탄이었다. 연설에서그는 미국은아시아 태평양국가 라고선언했다. 그는아시아와미국은태평양으로분리된것이아니라태평양으로연결되어있다고했다. 22) 힐러리클린턴미국국무장관도 2010년 10 월 28일아시아지역순방에앞서하와이호놀룰루에서미국의대 ( 對 ) 아시아전략을주제로연설하면서 아시아지역의급속한경제발전과사회적변화속에서미국은미래에도역내에서주도적인역할을해야한다 고말했다. 클린턴장관은미국의강력한역할을강조하면서도중국과미국의관계를제로섬계산법으로봐서는안된다고말했다. 클린턴장관은 두나라에는양국이해가근본적으로상충한다고생각하는사람들이있다 며 이들은미중관계를한쪽이이기면다른한쪽은지는 제로섬 셈법에비유하지만그것은우리의입장이아니다 라고강조했다. 그는 21세기에미국과중국이상대방을적으로바라보는것은누구의이해에도부합하지않는다 고말했다. 23) 재균형정책의초기에는이를 선회 (pivot) 로표현하면서다분히군사적성격으로이해되었고, 중국이반발하면서미국은재균형정책을 포괄 22) Barack Obama, Remarks by President Barack Obama at Suntory Hall, Suntory Hall, Tokyo, Japan (November 14, 2009) (http://www.whitehouse.gov/thepress-office/remarks-president-barack-obama-suntory-hall, 검색일 : 2014-6-10). 23) Hillary Clinton, America s Engagement in the Asia-Pacific, Kahala Hotel, Honolulu, Hawaii (October 28, 2010) (http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/ rm/2010/10/150141.htm). 16 I 미국의아태재균형정책과한국안보
적인 지역질서건설을위한접근으로성격을재규정하기에이르렀다. 미국은아태재균형정책을중국봉쇄의차원이아닌보다포괄적인아태지역관여정책으로서접근하며, 군사 외교 경제적차원등다차원적 (multifaceted) 접근으로규정하고있다. 중국은미국의아태재균형정책이기본적으로중국의부상을저지하려는봉쇄의일환으로간주하며, 지역정세에불안정을초래할뿐이라고비판적시각을견지하고있다. 24) 더나아가중국은이제미국에대해 신형대국관계 를요구하면서중국의핵심국가이익을존중하고호혜적인대우를해달라고요구하고있다. 좀더큰맥락에서보면재균형은여러의미를담고있는용어이다. 2014년 QDR은이를어느특정국가를겨냥한정책적조정이아니라 21 세기를위한국가안보태세의재조정이라는뉘앙스로다음네가지로설명하고있다. 첫째, 우선광범위한분쟁을대비한재균형이다. 미래분쟁은비대칭접근을하는적대세력으로부터기술적으로진보된반접근 / 지역거부능력을가진국가와의고강도분쟁까지다양하다. 미군은미래에어떤종류의분쟁에대비해야할것인가에중점을두고전영역에서의작전을가능하도록하는데에주안점을두어야한다는것이다. 둘째, 국가안보이익보호를위한해외주둔과대비태세의재균형및유지이다. 아태지역의평화와안정을위해재균형전략을지속적으로추진하는것이이에해당한다. 셋째, 합동군의역량, 규모및대비태세의재균형이다. 여기에는씨퀘스터에의한예산삭감압박과더불어군구조와무기체계의조정이포함된다. 넷째, 전투병력과지원병력의재균형이다. 획득절차개혁과기지통폐합 (BRAC) 등이이와관련된다. 25) 24) 미국의아태재균형정책에관한개요는 Mark E. Manyin and others, Pivot to the Pacific? The Obama Administration s Rebalancing Toward Asia, CRS Report for Congress (March 28, 2012); Robert Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J.A. Adamson, Balancing Acts: The U.S. Rebalancing and Asia-Pacific Stability ; Shirley A. Kan, Guam: U.S. Defense Deployment, CRS Report for Congress (May 6, 2011) 등참조. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 17
많은분석가들이미국의아태재균형정책을중국을봉쇄하기위한전략이라고말하지만이는현상을너무단순화한것이다. 오바마행정부는 2011년하반기이후아태지역으로의선회, 재관여, 혹은재균형 (rebalancing) 을지속적으로언급함으로써對아시아지역전략적전환 (strategic turn) 을시도해왔다. 탐도닐런국가안보보좌관언급을빌리자면미국의목표는아태지역에서규범과규칙 (norms and rules) 을창출함으로써미국의국익을증진시킨다는것이다. 재균형의주요내용은호주, 싱가폴, 필리핀등에병력신규배치, 아태지역에서 지리적으로분산되고, 더욱유연하며, 정치적으로지속가능한 군사태세유지, 신국방전략지침공개, EAS 첫참여, TPP와 FTA 협상가속화등을포함한다. 대체로미국의아태선회를초래한것은다음네가지요인때문으로분석된다. 아태지역의경제적중요성증대, 중국군사력강화및공세적성향증대, 이라크 아프간에서미국의군사작전마무리단계돌입에따라아태지역집중가능한여력발생, 그리고국방예산삭감에따른선택과집중의필요성때문이다. 아태지역으로의선회에서주요내용은미국전략의변화라기보다는기존전략의확대를반영한것이라할수있다. 일각에서는 Pivot 은일면과장된측면이있고, 재균형 이더적절한표현일것이라고지적한다. 오바마정부의 pivot 은정책목표의변화라기보다는수단의변화를의미하며, 동지역에대한미국의이익은큰변화가없다. 미중관계의갈등관리, 중국을국제체제속으로통합심화하는것이이정책의지향점이다. 정책이알려진초기에타지역의지도자들은미국이이들로부터발을뺀다는인상을갖게됐고, 그래서 pivot 대신지금은재균형 (rebalancing) 이라는용어가널리사용된다. 미국의재균형정책에서는기존의아태전략에비해세가지정도의차이를지적가능하다. 25) U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review 2014, pp. VII-XII. 18 I 미국의아태재균형정책과한국안보
첫째, 새로운군사적우선순위와배치로서군사적배치및우선순위조정이있다. 2012년신군사전략지침의연장선상에서해군감축은최소한으로하는한편, 육군과해병대위주로감축이예상된다. 호주, 싱가폴등에새로운전력배치도드러났는데, 호주의다윈, 퍼스, 브리스번, 코코스섬, 싱가폴, 필리핀등에미해병대의순환배치가예상된다. 그리고중국의반접근 / 지역거부 (A2/AD) 전략에대한대응으로기존 11개항모전단체제유지가천명되었다. 둘째, 아태지역에대한통합적이고범지역적접근을시도하는데, 신 구군사, 외교, 경제적이니셔티브를하나의패키지로통합한다는구상이발표되었다. 셋째, 지리적개념의확대로, 처음으로인도양까지아태지역지리적개념에포함된것으로알려졌다. 즉남아시아의연안지대를아태선회의지리적범주에포함하기로한것이다. 커트캠벨전동아태차관보에의하면태평양과인도양을어떻게전략적으로연계시킬것인지가미국전략사고의다음도전이될것이다. 26) 워싱턴의중국전문가인리버썰 (Ken Lieberthal) 도이와유사하게미국의아시아선회를네가지축으로설명한다. 첫째, 경제와무역측면에서환태평양관계의강조, 둘째, 군사적측면에서는국방예산삭감에도불구하고아시아에서미군주둔태세타격없이유지, 셋째, 외교적측면에서는 EAS 참여, TPP 추진등다자외교의중시, 넷째, 인권과민주주의고양으로, 아랍의봄여파에대한대응과힐러리클린턴의미얀마방문등이그것이다. 그러면서도최근미국의아시아선회에는연속성의측면이크다. 예를들면, 미국의 EAS 참여는이미수년전부터공언된것이고 TPP는부시행정부당시에이미시작된것이다. 27) 26) Mark E. Manyin and others, Pivot to the Pacific? The Obama Administration s Rebalancing Toward Asia 참조. 27) Richard Bush, Jonathan Pollack, Kenneth Lieberthal, Claude Barfield, and LTG. Wallace Gregson (Ret.), Understanding the U.S. Pivot to Asia 참조. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 19
2. 재균형정책의구조 가. 군사 안보적차원 아태재균형정책에서가장두드러진변화는군사배치태세의변화이 다. 이부분은또한미당국자들이재균형의핵심이군사적인것으로비 치는것으로인해곤혹스런부분이기도하다. 군사적차원에서재균형 정책의핵심은해군력과공군력의아태지역으로의중점이동이다. 그러 면서도아시아지역에서좀더분산된군사배치태세를지향한다. 장기 적으로아태지역 ( 인도양인접해역포함 ) 에는미해군력의 60% 가배치 될계획이다. 28) 여기에는항모전단 1 개, 구축함 7 척, 연안전투함 10 척, 전략잠수함 2 대의증원이포함된다. 29) 그리고장기적으로괌은미군사 력의전략적허브로서더욱보강될것이다. 30) 이러한배치태세조정은이미로버트게이츠국방장관시절부터공언 된 지리적으로분산되고전술적으로유연하며정치적으로지속가능한 미군의해외주둔방침과도이어진다. 지리적으로분산된미군은괌, 호 주, 오키나와, 필리핀, 싱가폴등지에순환배치되며, 한국이나일본등지 의대규모영구기지에의존하는대신다양한형태의순환배치를통해 임무를수행함으로써더욱증대된전략적유연성을보유하게될것이다. 호주의경우다윈에장기적으로 2,500 명규모의미해병대가정기적으로 순환배치될예정이다. 그와함께역내파트너국가들과의훈련과교육 을통해그들의역량을강화함으로써미군의해외배치를좀더지속가능 하게할것이다. 이러한조정의결과해외주둔미군은작지만더기민하 28) U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review 2014, p. 34. 29) Robert Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J.A. Adamson, Balancing Acts: The U.S. Rebalancing and Asia-Pacific Stability, p. 12. 30) Carnes Lord and Andrew S. Erickson (eds.), Rebalancing U.S. Forces: Basing and Forward Presence in the Asia-Pacific (Annapolis, MD: Naval Institute Press, 2014), pp. 29-31. 20 I 미국의아태재균형정책과한국안보
고, 독립적으로지속작전이가능한원정군성격으로변모하게될것이다. 아태재균형정책을염두에둔새로운군사배치태세는뒤에상술할공해전투 (ASB) 교리로뒷받침되고있다. 공해전투개념은이미 2010년 QDR에서발표되었고, 그핵심은적의지역거부전력에필수적인센서및무기체계를조기에무력화시키는것이다. ASB는적의 C4ISR 체계교란, 각종발사체계 ( 항공기, 함정, 미사일기지등포함 ) 파괴등이핵심이다. 31) < 그림 1> 미국의아시아군사태세조정 31) 31) Mark E. Manyin and others, Pivot to the Pacific? The Obama Administration s Rebalancing Toward Asia, p. 3. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 21
나. 외교적차원외교적차원에서아태재균형정책은아시아지역에있어서미국의다자및양자외교활동을현격히강화하는한편, 미중관계의안정적관리에중점을둔다. 아시아에대한미국외교의기본접근은기존의양자동맹관계의강화에더하여싱가폴, 인도네시아, 인도등역내파트너국가들과의관계를강화하는것이다. 그와함께아세안지역포럼 (ARF), 동아시아정상회의 (EAS), APEC 등역내다자협력제도에대한협력관계를강화하고자한다. 이러한구상을실행하기위해힐러리클린턴국무장관은전임세장관들보다훨씬더자주아시아를순방했다. 미중관계의안정적관리와관련해오바마행정부는한편으로는아태지역동맹 우방국들과의연대를강화하는동시에, 다른한편으로는중국의건설적행동을유도하고지역우방국들의신뢰를위해아태지역에서의존재감을강화하는이중적정책을펴고있다. 중국은미국의이러한움직임을 냉전적사고 (Cold War mentality) 라고비판한다. 실상이러한외교적접근은오바마행정부출범초기부터공언된대아시아외교의전반적맥락과도별차이가없다. 다른점이있다면미국이아시아의다자외교현장에서과거에비해더욱가시적인움직임을보이고있다는점이다. 미국의이러한움직임은최근동 남중국해에서갈수록커지는중국의공세적성향에부담을느끼는아세안지역국가들에의해내심환영받고있다. 32) 중국을제외한아세안국가들은미국이역내의다자협력체제에더욱확고히관여하기를원한다. 미국은역내존재감을표시하는차원에서얼마전부터싱가폴국제전략문제연구소 (IISS) 32) 중국이관련된동 남중국해영토및배타적경제수역 (EEZ) 관련분쟁현황에대해서는 Ronald O Rourke, Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone (EEZ) Disputes Involving China: Issues for Congress, CRS Report for Congress (2014) 참조. 22 I 미국의아태재균형정책과한국안보
가주관하는 샹그릴라대화 에정기적으로참석하고있고, 2014년하와이에서아세안국방장관회의를주최하기도했다. 또한미국은아세안국방장관확대회의 (ADMM+: ASEAN Defense Ministers Plus) 에서다양한안보관련문제들을논의하기를지지하고있다. 외교적차원의재균형에서또주목할부분은최근들어동남아에대한미국의외교적관여가더욱가시화되고있다는점이다. 동남아는미국과중국간치열한전략경쟁의무대가되고있으며, 10개중소국가들로구성된 ASEAN은미 중간영향력경쟁에민감하게반응할수밖에없는취약한상황에처해있다. 1975년월남전패배이후동남아에대한미국의전략적관심은현저하게줄어들었다. 월남전이후미국은동남아에서베트남군사기지를중심으로한소련의해군력신장을견제하기위해필리핀내군사기지를유지해왔으나, 1980년대말소련의붕괴와냉전종식이후방만한군사비지출삭감을위해더이상동남아에대규모군사기지를유지할필요성이없어지게되었다. 이에따라 1992년필리핀의대규모해공군기지철수를전격단행한미국은상당기간동남아지역을전략적우선순위에서배제해왔다. 그러나동남아에대한중국의영향력증대현상이역전되고, 미국이이지역에대한새로운전략적관심을표명함으로써동남아지역은미 중간영향력경쟁의새로운장으로부각되기시작했다. 미국은아시아중시정책의일환으로동남아국가들과안보, 경제협력관계를재강화하기시작했는바, 인도네시아, 싱가포르, 태국, 필리핀등전통적우호국가들은물론, 중국과남중해영유권분쟁의핵심당사국인베트남과새로운민주화여정을시작한미얀마등과도양자관계강화를적극모색하기시작했다. 또한 2011년부터는 ASEAN이주도하는동아시아정상회의 (EAS: East Asia Summit) 에공식참여함으로써대중국견제구도를가시화했으며, 미국이주도하는환태평양동반자협정 (TPP: Trans-Pacific Partnership) 에말레이시아, 베트남 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 23
등동남아국가들의참여를유도하기시작했다. 33) 다. 경제적차원미국의아태재균형정책은여러가지경제적이니셔티브도포함하고있다. 이는아태지역이향후에도미국에게경제적으로여전히중요한지역이될것이라는인식에근거한것이다. 현재경제와관련해미국이강조하는것은 TPP 체결이다. TPP는현재미국과일본, 캐나다, 멕시코등 12개국이협상을진행중이다. 미국이재균형정책에서경제적차원을중시하는이유는아태지역의점증하는경제적중요성때문이다. 아시아지역은세계다른지역에비해경제통합의속도도빠른편이다. 미국의아시아투자는 2009년 220억달러에서 2011년에는 410억달러로성장했다. 아태지역에대한미국의수출액은 2008년에비해 8% 이상증가한 3천2백억달러에달했다. 34) 아시아의경제적중요성이커지는이유는중국의경제성장이지역전체의동반성장을견인하고있기때문이다. 2008년부터 2012년까지중국의실질경제성장률은 9.1% 를기록했다가최근에들어경제성장이둔화되기시작해 2013년에는 7.6% 성장할것으로예측되었다. 35) 오바마행정부의아시아무역정책은대체로빌클린턴및조지 W. 부시행정부의정책과연속성을갖고있다. 클린턴과부시행정부는모두중국, 대만, 홍콩, 베트남등에정상무역관계 (NTR: normal trade relations) 지위를부여하고 WTO에가입하는방안을지지했다. 클린턴대통령은 1993 년아태경제협력포럼에중요성을부여했고싱가폴과 FTA 협상을시작 33) 배긍찬, 미중경쟁과인도네시아의중견국외교 : 동적평형 (Dynamic Equilibrium) 독트린을중심으로, 국립외교원외교안보연구소 (2013). 34) Robert Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J.A. Adamson, Balancing Acts: The U.S. Rebalancing and Asia-Pacific Stability, p. 14. 35) Wayne M. Morrison, China s Economic Rise: History, Trends, Challenges, and Implications for the United States, CRS Report for Congress (2013), pp. 5-8. 24 I 미국의아태재균형정책과한국안보
했다. 부시행정부도호주, 한국과 FTA 협상을성공적으로마무리했다. 이외에도미국은대체로아시아국가들대부분과개방되고호혜적인무역관계수립을추구해왔다. 이에비해중국은미국을배제한가운데좀더범위가한정적이고특정아시아국가들에게만개방된무역협정을선호했다. 중국이최근에중점을두어추진하고있는 RCEP도미국을배제한반면아세안 10개국전원과인도, 호주, 뉴질랜드를포함하는지역협정이다. 아시아국가들의입장에서는 TPP에비해교역조건이덜엄격한 RCEP이더선호될것으로전망된다. 군사적측면 외교적측면 경제적측면 < 표 1> 아태지역재균형정책의개요와주요국들의움직임 미국중국한국 - 지리적으로분산, 전략적으로유연, 정치적으로지속가능한배치 - 오키나와해병대재배치 ( 호주다윈, 괌 ) - 싱가폴, 필리핀, 코코스제도등순환배치 - 공해전투 (AirSea Battle) - APEC, ARF, EAS 등지역다자체제중시 - 동맹및우방과의협의강화 - TPP 협상추진및가속화 - 군사현대화, 해양팽창 - 반접근, 지역거부 (A2/AD) - 비대칭전력강화 ( 잠수함, DF-21D, 최초의항모취역 ) - 제 1 도련에서제 2 도련으로해양방어선확대 - 지역다자체제참여확대 - 아세안에대해서는 divide and rule 접근 - 아세안 +3 위주접근 - 한중일 FTA 협상개시 - RCEP 협상참가 - 한미동맹의안정적관리 - 21 세기전략동맹성숙화, 글로벌이슈관련협력확대 - 전작권전환이후대비 - 중견국이니셔티브를통한글로벌거버넌스참여확대 (G20 정상회의, 개발원조총회, 핵안보정상회의, GGGI, GCF) - 미국, EU 등거대경제권과의 FTA 를바탕으로전방위적글로벌 FTA 네트워크확대 3. 공해전투 (Air-Sea Battle) 미국의아태재균형정책에서아무래도중요한것은군사적측면이다. 미국정부당국은재균형이군사적대응위주가아니라는점을강조하지 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 25
만역시현재의동아태지역안보질서에서군사력은중요한역할을한다. 그런이유로미국이최근제시하는공해전투의개념을좀더자세히살펴볼필요가있다. 36) 공해전투는중국의 A2/AD 전략에대응하기위해제시된개념이다. 중국이최근들어군사현대화에집중적으로투자하는목적은, 단기적으로는대만문제관련우발사태에대비하고이와관련된사태에서우위확보를위해반접근목적에군사력을배비하려는것이다. 37) 대함탄도미사일 (ASBM, 일명항모킬러미사일 ), 공격용잠수함, 이를지원하기위한 C4ISR 체계강화등이이러한목적을위한무기체계들이다. 더나아가중국의장기적인목적은동 남중국해의영토권확보, 해양경제이익보호, 해상교통로안전확보, 강대국으로서의지위주장등을포함하고있다. 이와관련된핵심전력으로는대함탄도미사일 (ASBM) 외에대함크루즈미사일 (ASCM), 잠수함, 항모및전투단, 수상전투함등이포함된다. 중국해군력현대화에대한미국방당국의대응은 2012년에발간된신국방전략지침과더불어 FY2013 국방프로그램관련문건에서잘드러난다. 공해전투의개념은아직확립된교리는아니지만국방부의여러문건들에서이미그윤곽이대체로드러나있다. 전쟁의역사를통해교전당사자들은서로상대방의행동의자유 (freedom of action) 및작전교두보에대한접근을저해하려고노력해왔다. 교전당사자들은서로관심지역에로의 진입 (movement to) 과동지역으로부터의전개 (maneuver within) 를저지하기위한포괄적전략을수립하게되는데, 이를반접근 (anti-access) 및지역거부 (area denial), 줄여서 A2/AD 라부른다. 합동 36) 김재엽, 미국의공해전투 (Air-sea Battle): 주요내용과시사점, 전략연구 제 54 호 (2012); 정호섭, 반 ( 反 ) 접근 지역거부대공 해전투개념 : 미 중패권경쟁의서막? STRATEGY 21, 제 28 호 (2011). 37) Ronald O Rourke, China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities, Background and Issues for Congress, March 23, 2013. 26 I 미국의아태재균형정책과한국안보
작전접근개념 (JOAC: Joint Operational Access Concept) 에의하면반접근 (Anti-access) 이란주로적이작전지역 (operational area) 에진입하지못하도록하는장거리에서행해지는행위와역량을, 지역거부 (Area denial) 란주로단거리, 작전지역내적의행동의자유를제약하기위한행위나역량을지칭한다. 38) 반접근상황에서는전술적접근 (Operational access) 을통한지구공유재 (global commons) 에대한접근보장 (assured access) 이목표이고, 이를위해서는다영역 (Cross-domain) 시너지확보가핵심요구사항이다. 전술적접근확보는두가지과제를포함한다. 하나는적의 A2/AD 극복을위해무력을사용하는것이고, 다른하나는전투력지속을위한병참지원인데, 둘모두에서시간이관건이다. 달리말하자면 A2/AD 전략의핵심은 전략거점으로의진입및동지역내에서행동의자유 (access to and freedom of action within) 를막는데있다. 적의 A2/AD 전략에맞서기위해공해전투 (ASB) 교리는네트워크화되고통합적인종심타격역량으로써 A2/AD 위협을교란, 파괴, 격퇴시키는개념이다. ASB의구성요소는흔히 NIA-D3 로요약되는바, 이는네트워크화 (Networked), 즉사람과조직, 해공군간네트워킹을통해효과적인다영역 (cross-domain) 작전을수행한다는의미이다. 통합적 (Integrated) 이라는말은해공군력의통합적운용을지칭하며, 종심깊은타격 (Attack-in-Depth) 은작전목표달성에필요한지점을직격공격하는것이다. 이를통해적을교란 (Disrupt), 특히적의 ISR, C2 역량교란을시도하며, 적의 A2/AD 플랫폼을파괴 (Destroy) 하여무력화하고, 종국적으로는적을패퇴 (Defeat) 시키고자한다. 적의 A2/AD 무기체계가동에필요한정찰및지휘명령체제를해 공군력을동원한종심타격으로교 38) U.S. Department of Defense, Joint Operational Access Concept (Washington, DC: U.S. Department of Defense, 2012) 및 Air-Sea Battle: Service Collaboration to Address Anti-Access & Area Denial Challenges, Air-Sea Battle Office (May, 2013). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 27
란시키거나무력화시키고격퇴시키고, NIA-D3 를통해해 공군력이다 차원의통합적효과를달성한다는것이 ASB 의핵심내용이다. 39) < 그림 2> 공해전투의개념적구성 (NIA-D3) 39) 이러한 ASB 개념구현을위해서는세가지요소가필요하다. 첫째는제도화 (institutionalization) 로서, 이를위해국방부내에공해전투국 (Air-Sea Battle Office) 이창설되었다. 둘째는각군간조율 (inter-service alignment) 이다. 특히해 공군간조율은필수적이다. 셋째는교리, 조직, 훈련, 물자, 리더십및교육, 인력, 시설 (DOTMLPF: Doctrine, Organization, Training, Material, Leadership & Education, Personnel, and Facilities) 확충을통해새로운교리를숙달시키는것이다. 40) 공해전투교리의등장은최근아태지역의전략적변화와무관하지않 39) U.S. Department of Defense, Air-Sea Battle: Service Collaboration to Address Anti-Access & Area Denial Challenges, p. 5. 40) U.S. Department of the Navy, Air-Sea Battle Concept Summary, Air-Sea Battle Office, Story Number: NNS111109-17, November 9, 2011 (http://www.navy. mil/submit/display.asp?story_id=63730). 28 I 미국의아태재균형정책과한국안보
다. 전장상황의변화에따라미군의투사력은변환을요구받고있다. 현재의상황은해 공군간새로운차원의통합적운용을요구하는바, 이러한요구는새로운것이아니라오랜역사를배경으로하고있다. 지구상물동량의 90% 가해상을통해발생하는데, 그중 25%( 연간약 50,000 척선박분량 ) 는말라카해협을경유한다. 또한매년 20억명의여행객중 35% 는항공을이용한다. 그런이유로공중, 해상, 사이버공간등공유자산 (ungoverned commons) 에대한자유로운접근은세계경제체제의작동을위해매우중요하다. 그런데 A2/AD 는미국및미국의우방이공해, 공중, 혹은우주를통한이동을막기위한전략이다. 이는군사적영역뿐만아니라베를린봉쇄시공수작전처럼비전투상황에서도발생한다. 특정국가가미국을겨냥해장거리정밀타격무기를개발하는것은우려할일이다. ASB는이런무기체계에대응해미국의행동의자유를확보하기위한전략으로서, 그대상은중국이라고볼수있다. 41) 공해전투가얼마나새로운개념인지, 그리고이교리가미국의군사전략과미중관계의전개에어떤영향을미칠지는좀더지켜볼필요가있다. 다만 ASB는 2010년 QDR 이전부터이미논의되어온사실이며, 그대상은중국이라는점에서주목할필요가있다. 문제는공해전투의지속가능성여부이다. 미국은향후 10년간 5천억달러이상의국방비를감축해야한다. 이라크, 아프간전쟁이종결된다해도중동, 이란핵문제등으로인해아태지역으로전력재배치를얼마나집중할수있을지는여전히미지수이다. 4. 재균형정책에대한역내의반응오바마행정부가추진하고있는아태재균형정책은분명히일시적인 41) Norton A. Schwartz and Jonathan W. Greenert, Air-Sea Battle: Promoting Stability in an Era of Uncertainty, The American Interest (February 20, 2012). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 29
정책적변화가아니라다년간, 여러행정부에걸쳐추진될전략적재조 정이라할수있다. 재균형정책의포괄적 전략적성격으로인해중요성 이인정되지만, 일각에서는재균형정책이냉전식의중국봉쇄라는음모 론적분석을제기하기도한다. 오바마행정부가재균형의군사적측면을 강조하고중국이관련된해양및영토분쟁에서중국에불리한입장을견 지하고있기때문에중국으로서는그런해석을내릴이유가충분하다. 현재까지대부분의아시아국가들은아태지역에대한미국의관여확 대를공개적혹은묵시적으로환영하고있다. 또한역내국가들은미국 과중국사이에서선택을강요당할상황을피하고자한다. 요컨대, 아시 아국가들은대부분미국및중국모두와원만한관계를유지하기원한 다고할수있다. 재균형정책에특히비판적인국가는당연히중국이다. 중국은공식적 으로는미국의재균형정책에대해대체로절제된반응을보이고있다. 하지만중국은재균형의군사적측면에대해서는비판을숨기지않는다. 베이징당국은미국이추진중인동맹강화와군사협력관계확대에대해 제로섬게임 시각을버리고냉전적사고방식을벗어나라고촉구한다. 중국이 2013 년 4 월에발간한국방백서는 특정국가가아태지역에서군 사동맹을강화하고있고, 역내군사주둔을확대하며긴장을조성하고있 다 고비교적담담하게지적하고있다. 42) 정부밖이나민간전문가들의 반응은더욱비판적이다. 중국의현실주의정치분석가들은양국간국력 격차가좁혀질수록미중간경쟁이더치열해질것으로전망한다. 43) 42) Information Office of the State Council, The Diversified Employment of China s Armed Forces, Beijing, Information Office of the State Council, The People s Republic of China (April, 2013) (http://news.xinhuanet.com/english/ china/2013-04/16/c_132312681.htm, 검색일 : 2014-05-30). 시진핑체제등장이후처음발간된중국의국방백서는과거백서들과는달리 The Diversified Employment of China s Armed Forces 라는제목으로발간되었다. 43) Yan Xuetong, Strategic Cooperation without Mutual Trust: A Path Forward for China and the United States, Asia Policy, Number 15 (January 2013), p. 5. 30 I 미국의아태재균형정책과한국안보
중국을제외한아시아국가들은대체로미국의재균형정책에대해서호의적이다. 일본정부와정책전문가들은주로중국의부상을견제하는차원에서미국이아시아에대한군사적존재감을강화해주기를기대한다. 미국은아태지역에서동맹과우방국들이공동안보이익을위해기여해주기를원하고있다. 일본은이러한기대에부응하여과거 10년간동결됐던방위비를증액시키기시작했고, 헌법의해석개헌을통해집단적자위권행사를합법화하기위한조치를취하고있다. 다만앞으로논란의소지가있는것은센카쿠 / 댜오위다오에대한미국의입장이다. 2014 년 4월 23~25일 2박3일일정으로일본을방문한버락오바마미국대통령은 센카쿠는미일안보조약의대상이며, 미국은이곳을지킬의무가있다 고언급했다. 이는센카쿠가공격을받을경우미군이개입하겠다는의미이며, 미국대통령이이런입장을공개적으로밝힌것은처음이다. 이에대해친강 ( 秦剛 ) 중국외교부대변인은 중국은댜오위다오를미일안보조약적용대상으로하는것에결연히반대한다 며 미국이영토문제에관한한한쪽편을들지않겠다고한약속을지킬것을촉구한다 고말했다. 44) 한국도미국의아태재균형정책을환영하지만, 그것은주로중국보다는북한발위협때문이다. 2013년 5월미국을방문한박근혜대통령은한미동맹이오바마행정부의재균형정책에도움이된다고언급했다. 재균형정책이 2009년에합의된동맹비전선언과한미 FTA의정신과이어짐을지적한것이다. 무엇보다도 2013년이래북한의대남도발은한미동맹강화와재균형정책에명분을제공해왔다. 하지만근간한일관계의악화는역내동맹국들간협력확대를원하는미국에게는실망스런일이다. 아세안지역의반응은다양하다. 대체로해양국가들은워싱턴으로경 44) 조선일보, 2014.04.25. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 31
도되는경향이있고대륙국가들은베이징의영향에더민감하다. 예를들면필리핀과베트남은중국과의해양영토분쟁으로인해미국의재균형정책을환영하지만, 캄보디아나라오스, 미얀마등은중국에좀더우호적이다. 45) 이에비해호주와뉴질랜드는미국과의전략적안보협력, 그리고중국과의경제교류사이에서신중한균형을유지하려는대표적인국가들이다. 45) Rahul Mishra, The US Rebalancing Strategy: Responses from Southeast Asia, S. D. Mundi and Vivek Chadha (eds.), Asian Strategic Review 2014, Institute for Defence Studies and Analyses (2014); 배긍찬, 미중경쟁과인도네시아의중견국외교 : 동적평형 (Dynamic Equilibrium) 독트린을중심으로, pp. 4-5. 32 I 미국의아태재균형정책과한국안보
Ⅳ. 재균형정책의전망과함의 1. 재균형정책은지속가능한가? 아태재균형정책에대한미국의의지와공약에도불구하고역내국가들의신뢰도저하는불가피해보인다. 중국의부상은갈수록기정사실화되는반면오바마행정부의대응은미약한듯보이기때문이다. 미국내외에서저무는미국패권의장래에대한여러가지논의와분석이나오는것은그만큼미국의진로가세계에미치는영향이크기때문이다. 미국의전략가인브레진스키는그의저서에서저무는미국의위상을회복하기위해전략적대응이필요하다고주장했다. 그에의하면비록지금미국쇠퇴론이유행하지만미국의역할은미래에도여전히중요하다. 현재의어려움때문에미국이무지한요새국가 (garrison-state) 로후퇴하거나독단적고립주의에빠져서는안된다. 미국은장기적인지정학적비전을추구하기위해스스로를끊임없이혁신해야하며, 역동적이고전략적마인드를가진미국만이유럽과더불어 확대되고생동적인서구 를창출할수있고, 부상하면서더욱공세적인아시아와책임있는파트너가될수있다. 46) 미국이성공하기위한관건은유라시아대륙인데, 유럽은키우고, 아시아에대해서는균형을취해하는것 ( Nurturing a more vital and larger West, balancing the rising and restless East ) 이핵심이다. 지난수십년간환대서양지역이지배적인서구의중심으로등장하면서서구의퇴조는뚜렷한추세를이루고있다. 특히 2007년금융위기이 46) Zbigniew Brzezinski, Strategic Vision: America and the Crisis of Global Power (New York: Basic Books, 2012). pp. 4-5. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 33
후세계권력및경제력의무게중심이대서양에서태평양으로, 서구에서동양으로빠르게이동하고있다. 일본, 중국, 인도등아시아의세강국은세계권력순위를바꿀뿐만아니라지정학적권력의분산에도기여하고있으며, 한국, 대만, 싱가폴등신흥세력의부상도두드러진현상이다. 아시아의부상은글로벌파워의분산을초래했다. 부상하는아시아국가들은서구와달리해외의식민지를둘러싸고경쟁하는것이아니라역내의경쟁자들이며, 그런이유로지역불안을초래할가능성이크다. 특히중국의급격한부상으로인해중국은미국의지위에도전할수있는위상으로성장했다. 역사적으로보면제국의지위가유지되는기간이갈수록짧아지고있다. 최근한세기동안패권국이다섯번교체되었는데, 20세기이전에는평균한세기동안제국의지위를유지했었다. 그만큼힘의분포가변하는속도가빨라진다는것을알수있다. 미국의패권이도전받는또다른이유는지구적시민들의정치적각성탓도크다. 최근까지지구촌인민들은대부분수동적이거나억압된상태에있다가세계화시대에전체적으로정치적각성을경험하기시작했다. 인터넷혁명은서로고립되었던세계의인민들을연결해주었으며, 정치적세력화, 정치적동원을용이하게해주었다. 또한교육은충분히받았지만실업상태젊은세력이양산되면서오늘날전세계수백만의대학생들이맑스의프롤레타리아에상응하는역할을담당하고있다. 정치적각성으로초래된간접적결과두가지는첫째, 상대적으로저렴한비용으로, 일방적인군사캠페인이가능했던시대가종언을고했다는것과, 둘째, 이전엔간과되었던세계정치의경쟁적측면, 즉, 사회체제의우수성이국가영향력의중요한요소로부상했다는점이다. 47) 미국의재균형정책이지속가능한지여부는미국의진로와더불어도 47) Zbigniew Brzezinski, Strategic Vision: America and the Crisis of Global Power (New York: Basic Books, 2012). 34 I 미국의아태재균형정책과한국안보
전자들의장래에의해서도영향을받을것이다. 미국은건국초기부터이상주의와물질주의의결합, 기회와물질적풍요가어우러진아메리칸드림에기초하여탄생했고, 그것이초기이민들을끌어당기는주요요인이었다. 하지만중국의강대국지위부상과더불어미국경제적활력의장기적지속가능성에대한회의가대두되면서미국패권의장래에대한고민이가시화되었다. 9/11 이후테러와의전쟁, 2008-2009 글로벌금융위기등여파가아메리칸드림의약화를초래했는데, 여러차원의위협적인부담이미국의장래를어둡게만들고있다. 감당하기어려울만큼늘어가는국가부채, 월가 로상징되는위험스럽고탐욕스런금융가의행태와도적적해이등왜곡된금융체제, 사회적합의와민주적안정을저해하는불평등과신분계층이동의정체, 철도 도로등낙후된국가인프라, 세계정세에무지한대중, 갈수록고착되고당파적인정치체제등이그런요인들이다. 중국이부상한다고해도사회체제낙후성, 권위주의적정치등으로인해미국의경쟁상대는아니지만장기적으로현재의발전추세를지속하면국제정치에서미국의주요경쟁국이될것이다. 또한미국의패권이약해진다해도미국은여전히세계의최대경제대국이다. 미국의경제적성공을뒷받침하는것은건전한기업가정신, 우수한고등교육제도에기반한기술력과혁신이며, 아직도건전한인구구조를지녀서노령화의영향이다른국가들에비해적다는것도미국의장점이다. 거기에다미국이지닌사회체제의유연한자정능력과풍요하고전략적인지리적기초, 인권, 개인의자유, 민주주의, 경제적기회등미국적가치의힘은여전히중요한강점이다. 이러한미국의장점을주목한여러논자들은미국의패권이앞으로상당기간계속할것임을의심하지않는다. 그연장선상에서아태재균형정책도현재의일시적인어려움을극복하고장기적으로는미국의전략을구현하는기반이될것이라고본다. 아태재균형정책의지속에긍정 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 35
적인논자들은무엇보다도현재국제질서의강력한구조적원인을지적한다. 미국의동아태전략은기본적으로중국의부상에대응한것이기때문에구조적으로쉽게바뀔수있는전략이아니며, 따라서최소한가지고있는자원을집중해서아시아에서의영향력을유지하리라는것이다. 일각의우려와는달리재균형정책은아시아지역의전략적구조에잘부합한다는것이다. 48) 미국은중국의부상, 특히 A2/AD 능력강화의진전에대해일정한견제강화를통해중국을제어하고동맹국과우방국에게신뢰성을유지할필요성을인식하고있다. 중동에서의대규모군사개입의가능성은낮고이란핵문제의외교적해결추구가능성이높아아시아로의자원재배치도가능해진상황이다. 미국무장관케리의유럽과중동지향적태도에도불구하고, 오바마대통령의재균형전략에대한의지와국무부, 국방부, 의회내에는재균형전략에대한강한합의가존재한다. 미국은지역내기존의동맹을강화하고있을뿐만아니라중국을인식해꾸준하게군사력을아태지역중심으로재배치하고있다. 국방비삭감에도불구하고, 미국은미래전력강화와아시아재균형전략을위한투자를유지함으로써오랜기간확고한군사력우위를지킬가능성이크다. 미국은부상하는중국에대한견제를일정정도강화하면서중국에대한포용과일본에대한통제를통해지역안정과자신의지도적지위를유지하는정책을지속할것으로전망된다. 일본과한국, 그리고동남아국가의정책결정자들은여전히미국의글로벌리더십과방위공약약속과의지를믿고있다. 하지만최근들어미국의유약한대외정책에대한우려의지적도자주제기된다. 비판의요지는한마디로말해오바마행정부의외교정책이우유부단하고유약하다는것이다. 미국이다시내전상태로전락할가능성 48) Robert Sutter, Rebalancing, China and Asian Dynamics: Obama s Good Fit, PacNet #1 (2014). 36 I 미국의아태재균형정책과한국안보
이커지는이라크의질서를회복할수있을지도의문이고, 아시아에서중국과북한의도발에대해서는더욱무기력한모습을보여주고있다는것이다. 49) 이러한추세를배경으로오바마대통령은 2014년 5월 28일웨스트포인트육군사관학교졸업식연설에서재균형정책이약화되는것이아니라는중요한메시지를선포했다. 이연설에서오바마는미국의패권이쇠퇴하고있다는항간의의구심이근거없는기우라는점을지적하면서중요한것은미국이세계를리드할것인지아닌지가아니라 어떻게리드할것인가 하는점이라고주장했다. 그는 21세기미국에게고립주의는더이상선택지가아니며, 또한미국이해외에서추구하는평화와자유의문제가모두군사적인문제만은아니라고주장했다. 다시말해미국의군사행동은미국의리더십을구성하는하나의요소일뿐이며, 미국이좋은망치를가지고있다고해서모든문제를 못 으로봐서는안된다는것이다. 그러면서도오바마는만일미국의 핵심이익 (core interest) 이요구할경우, 미국은일방적으로라도군사력을사용할것이라고선언했다. 그핵심이익속에는미국인들의안녕뿐아니라동맹국들이위협받는경우도포함된다. 다만미국이군사력을사용할경우에도군사행동개시의문턱이좀더높아져야하고, 가급적혼자행동하기보다는동맹과우방국들을동원해집단행동으로가야한다고지적했다. 50) 그렇기때문에오바마대통령이최근일본, 한국, 말레이시아, 필리핀순방에서미국의아시아선회에대해명시적으로언급하지않았다고해서이를두고아시아주요언론들이미국의재균형정책에대한열의가식지않았나하는의 49) Donald Kirk, US Policy in Disarray, The Korea Times, 27 June 2014. 50) Barack Obama, Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony, U.S. Military Academy-West Point, West Point, New York (May 28, 2014) (http://www.whitehouse.gov/the-press-office/ 2014/ 05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremo ny). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 37
문을제기한것은근거가없다는지적이제기된다. 오바마는아시아동 맹국들에대한방어가미국의 핵심이익 속에포함됨을분명히했기때 문이다. 군사력사용을자제하는것은미국이약하다는표시가아니라 오히려미국의강점이며소프트파워의표현으로봐야한다. 그런의미에 서일각에서는오바마의웨스트포인트연설은오바마판 파월독트린 (Powell Doctrine) 으로봐야한다고지적하기도한다 (Cossa 2014). 51) 반면에아태재균형정책에지속에부정적견해도만만찮다. 이런시 각에서는미국이아태지역의중요성과재균형전략을강조할것이나, 단 중기적으로국내문제, 우크라이나사태, 중동문제등으로인해미국 의재균형전략의추동력이약화될것으로예상한다. 특히, 우크라이나 사태로인해미국의글로벌리더십이손상됨에따라유럽에집중하게될 것으로전망되고아태지역과관련해서는상황관리에중점을둘것으로 예상된다. 최근미러간의전략적불신이확산되는계기가되고있고, 신냉전시대로의진입이라는평가도가능하다. 유럽연합과 NATO 국가들 은환대서양관계 (Trans-Atlantic Relations) 의중요성을강조하며미국의 관여와참여를더욱요구하게될것으로전망됨에따라, 아태지역전략 은현상황관리에중점이두어질것으로예상된다. 재균형정책과공해 전투개념이결국중국과의군사경쟁을가속화해결국미국의안보를해 친다는비판적견해도존재한다. 이러한시각에따르면미국의안보정책 결정자들이중국을잠재적위협으로간주하기시작한 2000 년 QDR 보고 서이후중국은급격하게국방예산을증액하기시작했으며해양으로의 방어선확장을시도했다는것이다. 결국실질적변화보다는아직레토릭 성격이강한재균형정책과공해전투개념이중국의부정적반응을초래 했다는것이다. 52) 더나아가비록미국이의지와관심이있다할지라도 51) Ralph A. Cossa, The Obama Doctrine and the Pivot, PacNet #41, June 30, 2014. 52) Carl Conetta, Asia Pivot and Air-Sea Battle: Precipitating Military Competition 38 I 미국의아태재균형정책과한국안보
능력과자산이부족함에따라아시아동맹국에대한책임과역할분담을강조할것으로예상된다. 자동예산삭감으로인해지속적으로국방비감축이요구되고미래전력확보를위한신규투자는어려울것이며군사대비태세도약화될것으로전망된다. 따라서미국이부족한부분을동맹국들의기여와역할분담을통해보완하는정책을추진하고동맹국들을연계하는정책을추진할것으로판단된다. 이러한추세가지속되면역내국가들로서는미국에대한안보의존도를낮추기위해대안적방안을모색하게될가능성이커진다. 이런맥락에서최근미국의무기력한아시아정책이몇몇아시아국가들을안보딜레마에점점더깊이빠뜨리고있다는지적이제기되기도한다. 아시아국가들은대부분중국의세력확장에맞서자국의영토및경제의권리를지키는방법을강구하느라고민한다. 외교의축을아시아로옮긴다는정책에도불구하고워싱턴은중국에맞서영토권을지키려는동맹국들을방어하기위해미국인들의목숨을희생시키거나중국을포용하는정책에해로운조치를취하지않을것이라는입장을분명히밝힌바있다. 오바마의아시아정책은중국과이웃나라들의영유권분쟁에서중립노선을지향하는한편아시아국가들을더욱가까이끌어안는데따르는경제적및전략적인각종이득을얻는데치중하고있다. 예를들어, 일본이중요한동맹국이며주일미군이아시아에서미국의전략적우위를확보하는핵심요소임에도불구하고미국은일본과중국의영유권분쟁에개입하기를꺼린다. 마찬가지로, 중국이히말라야국경지대에서인도를상대로도발을일삼고있으나미국은중국의무력에의한영토변경시도에간섭하는것을소심하게피한다. 2006년이후중국이인도의아루나찰프라데시주에대한영유권을주장하는것을포함한다수 with China? Defense Strategy Review, March 3, 2014 (http://www.comw.org/ wordpress/dsr/precipitating-military-competition-with-china). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 39
의아시아영토분쟁에서미국이중국에맞서지않고중립적입장을취한것이사실이다. 아시아가중국중심으로재편되는것을막는데미국이관심을기울이는것은분명하지만또한미국은아시아의영토분쟁에휘말리는데는관심이없다. 미국이아시아의영토분쟁에개입하기를꺼리는태도는중국이몇몇이웃국가들에대한공세를강화하도록부추기는것으로보인다. 53) 미국의이러한애매한태도는결국장기적으로보면역내국가들의신뢰를약화시키는요인으로작용할것이다. 이상의여러논의들을종합해보면, 향후미국의재균형정책이지속되기위한관건은결국미국이역내국가들에대한신뢰를어떻게확보하는가하는것과미중간에존재하는전략적불신을어떻게극복하는가가중요하다. 미국의정책결정자들이재균형정책의기원과의도에대해좀더전략적인소통을해야한다는것이다. 54) 첫째, 아태전략적재균형정책에대한역내국가들의신뢰를유지하기위해서는지속적으로역내국가들을끌어들이기위한전략을구사할필요가있다. 이를 편짜기 전략이라해도무방할것이다. 실상미국뿐아니라중국도북아는물론동아시아국가들을각자의권역으로끌어들이기위해노력중이다. 미국은한 미 일 3각안보협력체제를구축하기위해노력하는반면, 중국은이를방지하기위한전략을구사중이다. 최근들어중국은평화공세로전환하고지역국가들과의관계개선과협력강화에노력중이며, 일본의우경화를활용해서미일동맹의틈을벌리고한일관계를악화시키고한국을중국으로끌어들임으로써한 미 일 3각협력을저지하고자한다. 미국이중국의 틈새 공략을어떻게대응하고역내국가들에게신뢰를유지할것인지가매우중요한과제이다. 53) 브라마첼리니, [ 해외논단 ] 진솔성없는美아시아중시정책, 세계일보, 2013.10.05. 54) Ely Ratner, Rebalancing to Asia with an Insecure China, The Washington Quarterly. 36:2 (2013). 40 I 미국의아태재균형정책과한국안보
둘째, 재균형정책의미래는일정부분미중간에존재하는근본적인 전략적불신 을어떻게해소하는가에달려있다. 미중양국간에존재하는전략적불신을북경대왕지스 ( 王緝思 ) 교수와워싱턴브루킹스연구의케네스리버썰공저보고서는다음과같이정리하고있다. 55) 중국측시각 국제환경의변화 : 중국의부상과미국의하강, 서구민주주의와시장경제발전모델의대안 ( 베이징컨센서스 ) 미국이패권국지위유지를위해중국부상저지 민주주의확산은중국공산당와해공작의일부 대만무기판매는불순한전략적의도내포 한반도, 이란, 시리아등에서미국의편협한이익추구 < 표 2> 미중간전략적불신 미국측시각 중국은중장기미중관계를 zero-sum 관계로인식 중국부상은아시아동맹국들에대한방위공약이행저해 주변해역에대한 PLA 의야심은동지역미국의접근성제약 중국의중상주의적통상정책은미국국익저해 일당독재체제는원래불투명, 불안정 상이한가치체계로근본적신뢰구축어려움 동보고서는미중양국이지속가능한양자관계를이어가기위해서는우선상호불신의원인진단부터해야한다고지적하면서양국간에존재하는정치전통, 가치체계및문화의차이, 상대방의정책결정과정및내부역학구도에대한이해부족, 그리고미 중간의국력격차축소추세를지적했다. 이러한전략적불신을극복하려면우선경제 통상분야의경우, 중국의미국내실물자산에대한투자여건조성, 미행정부가진행중인대중국수출통제정책재검토를조속히종료하는한편, 중국의정치시스템에대한투명성제고를통해미국정부의대중국오해해소를유도하며미 중상호투자보장협정협상조속개시를제안했다. 군사분야의경우 55) Kenneth Lieberthal and Wang Jisi, Addressing U.S.-China Strategic Distrust (Washington, DC: The Brookings Institution, 2012). 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 41
에는지속적인고위군사대화채널을유지해상호군사배치및훈련현황에대해협의하고, 신규군사력증강시상호대응자제, 한반도상황및대만해협안보상황에대한이해제고, 중국영해외곽해역에서의긴장해소, 핵무기현대화및우주개발관련안보딜레마해소등을추구하도록제안했다. 그외에서동보고서는사이버분야에서의규범화협력강화와미 중 일및미 중 인도 3자대화의활성화가미 중마찰해소에유리하다는점을들어이를제안했다. 2. 한반도에대한안보적함의미국을비롯한동맹, 우방국들이국방과안보에투자하기어려운상황에서안보협력의필요성은더욱커지고있다. 특히국방예산삭감이가시화되면서미국이혼자세계의안보부담을담당하기가점점더어려워지면서미국은동맹과우방의역할분담을희망하고있다. 그런이유로미국내일각에서는이제미국과우방국들이힘을합쳐안보문제에대응하는이른바 연합방위 (federated defense) 필요성이제기된다. 56) 미국내에서도이제아태재균형정책의미래를위해역내의여러정치적세력관계를검토해야한다는목소리가나오기시작한다. 예를들면미국하원군사위소속로레타산체스 ( 민주 캘리포니아 ) 의원이일본군위안부문제가조속히해결되지않으면미국의아시아재균형정책이차질을빚을것이라고경고했다. 산체스의원은하원군사위전체회의에서 일본군위안부문제가미국의아시아재균형전략과불가분의관계가있다고생각한다 며이같이말했다고워싱턴외교소식통들이전했다. 산체스의원은 과거사갈등이궁극적으로한 미 일삼각관계와군사협력을약화시킬것 이라며 일본측인사들이 위안부가필요하다 위안부 56) Center for Strategic and International Studies, Federated Defense Project: Concept Overview, Center for Strategic and International Studies, 2013. 42 I 미국의아태재균형정책과한국안보
가강제연행되지않았다 고발언하거나피해자들을 창녀 라고부르는것은 3국간의협력을경제적으로, 정치적으로, 또군사적으로방해한다 고지적했다. 그는이어 아 태지역을향한재균형전략을추진하려면위안부문제를반드시해결돼야한다 며 이를피하는것은미국의동북아전략에영향을끼치고 3국관계에불화를야기할것 이라고비판했다. 그는 버락오바마대통령이 2014년 4월말한국방문때군대위안부문제를언급하며 충격적인권침해 라고발언한것은한 미 일협력과아시아재균형전략의맥락에서이해해야한다 며 누구의편을들려는게아니라정의의원칙을세우려는것 이라고강조했다. 이발언은회의록에그대로기재됐다. 멕시코이민 2세인산체스의원은미하원내친한파의원모임인코리아코커스의공동의장이다. 57) 미국의아태재균형정책은우리의안보태세에도적지않은영향을미칠것이다. 미국은 2015년국방수권법 (NDAA) 에서한 미동맹이아태안보의핵심이라는점을명시적으로언급했다. 그리고그연장선상에서미의회도전작권전환시기재검토를추인했다. 미연방하원군사위원회 ( 위원장하워드매키언 ) 는최근전체회의에서만장일치로이같은내용이담긴 2015 국방수권법안 (NDAA) 을통과시켰다. 하원군사위는국방수권법안에 한 미관계의증진을위한의회의인식 이라는보고서를삽입했다. 이보고서중여섯번째항목에서하원군사위는 한 미양국이북한핵과미사일위협등역내에변화하는안보환경으로인해현재 2015년으로돼있는한국주도방위를위한전작권전환시기가재검토될수있다고결정했다 며이를인정한다고명시했다. 버락오바마미국대통령과박근혜대통령이 2014년 4월 25일서울에서열린정상회담에서결정한사항을그대로확인한것이다. 우리정부당국자는 미의회가전작권전환시기재검토를사실상추인했다고볼수있다 며 부칙등으 57) 연합뉴스, 2014.05.09. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 43
로첨부하는형태가아니라법안의본문에포함시킨것도의미가있다 고말했다. 전작권전환시기를결정하는건국가간의조약에해당되지않는다. 그런만큼미의회의비준을거치지않아도된다. 하지만 2015 회계연도국방예산을담은국방수권법안에미의회가전작권전환시기재검토를포함시킨건미행정부의결정을뒷받침한다는점에서의미가크다. 이번에통과된국방수권법안에는한 미동맹의의미도명확히규정했다. 하원군사위가결정한보고서에는 한 미동맹은한반도와아시아 태평양지역, 전세계의안정과안보, 번영의초석 (anchor) 이돼왔다 며 민주주의 인권 법치라는공동의가치를동맹의기반으로인정하면서아태지역평화와안정의핵심축 (linchpin) 으로서동맹을강화하고있다 고밝혔다. 초석 과 핵심축 이라는단어를모두동원한점도이례적이다. 하원군사위는또박대통령의드레스덴연설에대해 핵무기와전쟁의공포로부터벗어나민주주의및자유시장경제원칙을기반삼아평화적으로통일된한반도에대한비전을지지한다 고밝혔다. 58) 우리의입장에서는중국의공세적태도가강화될수록미 중사이에서한국의운신의폭이줄어든다는사실을유념해야한다. 예를들며 2010 년 7월서해에서계획된한 미연합훈련에대한중국의반대를들수있다. 이훈련은동년 3월북한의천안함격침도발에대한대응조치의일환으로미항모가참가하도록계획된한 미연합대잠전 (ASW) 훈련이었다. 당시중국은미항모가서해에진입하는것을중국을위협하는행위라고강력히반대하였다. 하지만이미 2009년 10월미항모가역사상처음으로서해에출동하여한미연합훈련이실시되었고, 당시중국은이에대해명시적으로반대하지않았었다. 중국의반대는서해로의미항모진입을거부하고연합훈련을차단하거나압박하여한미연합군의행동의자유를박탈하려는계산된행동이었다. 이는결국서해를자국의 58) 중앙일보, 2014.05.10. 44 I 미국의아태재균형정책과한국안보
내해 ( 內海 ) 화하려는행동, 즉서해에대한중국의반접근, 지역거부전략의일환이었다. 59) 결국무력시위도불사하겠다는중국의강력한반발에부딛혀한미양국은동해로훈련구역을변경하여실시하였는데, 향후한미연합방위태세에대한중국의태도를엿볼수있는계기가되었다. 미국은이미 2012년에발간된신국방전략 (Defense Strategic Guidance) 보고서에서미국이당면한국방예산감축압박과중국의 A2/AD 공세에대비해군사태세재조정, 혹은재균형의필요성을지적한바있다. 이와관련된논의가한국에대해시사하는함의는첫째, 한미간역할분담론재제기가능성이다. 미국이 A2/AD에대응한공해전투개념을채택하게되면미국은공 해군력에집중하고지상군의역할을축소할가능성을배제할수없다. 예산압박하선택과집중이불가피한것이다. 예를들면, 미국은공해전투중심으로대중국견제와균형에주력하며동북아균형자역할에집중하고, 한국은지상군위주로한반도방어를전적으로책임진다는것이다. 둘째, 방위비분담증액요구가능성이다. 2015년초에합의된 SMA 협상과정에서어려움을겪었듯이이제미국에대해줄것은주고, 반대급부를확실히챙기자는식으로우리의인식을바꿀필요가있다. 다시말해한국의국제적위상을자랑하면서언제까지방위비분담에는인색할것인가? 동맹을유지하는한비용분담은불가피하다. 이제방위비분담금을우리의위상에맞는수준까지증액하는대신, 우리가무엇을얻을지를고민해야할시점이다. 셋째, 미일간오키나와주둔미군재배치동향을예의주시하면서한미일안보협력의향배에유의할필요가있다. 2012년 2월 8일미 일양국은 2006년채택후이행이지속지연되어온 주일미군재편로드맵 수 59) 정호섭, 반 ( 反 ) 접근 지역거부대공 해전투개념 : 미 중패권경쟁의서막? pp. 17-18. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 45
정에관한기본방침에합의했다고공식발표했다. 이에따르면 2006년 주일미군재편로드맵 에명시한 후텐마기지이전 과 오키나와내미해병대의괌이전 을분리추진 ( 미해병대괌先이전 ) 하며, 괌이전해병대부대구성및인원수는검토중이며, 오키나와잔류해병대최종규모는 2006년로드맵상방침 (1만명) 을유지하기로했다. 일본언론은괌이전대상미해병대병력이기존 8,000명에서 4,700명으로축소되고, 여타 3,300명은하와이, 호주, 필리핀등으로순환배치될예정이라고보도하였으나, 겐바日외상은 2012년 2월기자회견에서괌이전해병대병력수및시기는미정이라고언급했다. 미국무부측은우리측에괌이전병력수 4,700명제안사실을확인해준것으로알려졌다. 미 일양국은 괌 을기동적인미해병대가주둔하는전략적거점 (hub) 으로발전시키는것이미 일동맹아태전략의불가결한요소 (essential part) 임을확인했다. 그리고현행 후텐마기지의헤노코 ( 오키나와북부 ) 이전 계획은계속유효하다. 60) 미국은아태군사전략 ( 전력의지리적분산과탄력적운용, 정치적으로지속가능한주둔 ) 하에서괌기지의전략적중요성이점증하는가운데, 국방예산감축상황등을고려하여후텐마기지이전진전을기다리고만있을수없다고판단한것으로보인다. 미국은아태중시전략하역내미군의존재감유지 강화정책의기반으로서, 지리적으로분산되고탄력적으로운용되며, 정치적으로지속가능한주둔 (politically distributed, operationally resilient, politically sustainable) 강조해왔다. 로버트게이츠국방장관은싱가폴샹그릴라연설 (2010.6.5) 에서이미미국의아태지역군사태세가그러한방향으로유지될것임을밝힌바있다. 우리의입장에서는특히유엔사후방기지 ( 한반도유사시증원전력파견기지 ) 로서의후텐마기지의중요성을유념하고미해병대의괌이전先추진동향 60) 연합뉴스, 2012.02.09. 46 I 미국의아태재균형정책과한국안보
을지속예의주시할필요가있다. 미국의입장에서도향후재균형전략을성공적으로추진하기위해서는괌의전략적위상을활용할필요가있다. 다만문제는 2006년미일로드맵에의거, 8,000명의해병대병력을괌으로이전하기로합의했지만 2014년까지이행목표는현재로서는달성불가능한것으로보인다. 2006년 10월경에일부가공개된괌통합군사발전계획 (Guam Integrated Military Development Plan) 은주한미군의괌재배치를언급하지않았으나미지상군의추가감축시동지역안보공약강화를위해한반도인근에서항모전단이나전략폭격기를동원한훈련증대필요성을언급했었다. 또한 2008년 9월해군장관도널드윈터 (Donald Winter) 는태평양공군사령부 (Pacific Air Forces, PACAF) 의훈련시설을한국에서괌으로이전할것을제안하는보고서를제출하기도했다. 2011년 4월 6일윌러드 (Willard) 태평양사령관은 PACAF가아태지역타격및재급유작전에서향후괌을 허브 기지로사용할계획이라고하원군사위에서증언한바있고, 미의회보고서는한국도괌기지확장에기여할방법이있을것이라고지적하고있다. 61) 61) Shirley A. Kan, Guam: U.S. Defense Deployment, pp. 11-12. 제 1 장미국의아태재균형정책 : 배경, 구조, 전망 I 47