지속위자료집 2004-17 갈등관리정책워크샵 (2004.7.28) 사회통합을위한갈등관리정책워크샵 PCSD 대통령자문지속가능발전위원회 Presidential Commission on Sustainable Development Republic of Korea
< 차례> Ⅰ. 워크샵진행순서 1 Ⅱ. 워크샵개요 2 Ⅲ. 세션1: 사회통합을위한갈등관리정책 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? / 박재묵충남대사회학과교수 7 (1) (2) (3) 요약문 본문 발제문슬라이드 2. 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방안 / 김유환이화여대법학과교수 45 (1) (2) (3) 요약문 본문 발제문슬라이드 3. 토론문 (1) 공공갈등해결에있어서의시민사회의역할 / 최열환경운동연합공동대표 93 (2) 공공갈등예방을위한몇가지제언 / 신창현환경분쟁연구소장 97 (3) (4) 갈등예방을위한정부혁신의방향 / 이미경국회의원 105 갈등예방을위한정부혁신의방향 / 조영택국무조정실기획수석조정관 109
Ⅳ. 세션2: 갈등사례분석을통한제도개선방안모색 1. 분임토론의목적및운영방법 121 2. 분임토론발제문 (1) 1 분임: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) 1 농업협상과관련된갈등과해소방안 / 윤장배농림부국제농업국장 125 2 상생의농정, 결단이필요하다 / 박웅두전국농민회총연맹정책위원장 139 (2) 2 분임: 원전수거물관리센터부지선정 1 원전수거물관리시설부지선정 / 유연백산업자원부원전수거물팀장 153 2 핵폐기장사태의합리적해결을위한제안 / 이현민전국반핵 국민행동, 핵폐기장백지화 핵발전추방범부안군민대책위집행위원장 165 (3) 3 분임: 새만금간척사업 1 환경친화적인새만금사업추진방향 / 서병훈농림부농촌개발국장 179 2 새만금간척사업의합리적해결을위한제언 / 박진섭새만금갯벌생명평화연대, 환경운동연합정책기획실장 205
워크샵진행순서 1 사회통합을위한갈등관리정책워크샵 Ⅰ. 워크샵진행순서 시간구분내용비고 9:45 ㅇ참가자입장완료 10:00 ~10:10 개회식 ㅇ ㅇ ㅇ 국민의례 개회사( 고철환지속위위원장) VIP 모두말씀 10 분 세션 1 사회통합을위한갈등관리정책 ㅇ ㅇ 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? ( 박재묵충남대사회학과교수) 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방향 ( 김유환이화여대법학과교수) 20 분 10:10 ~11:50 발제및토론 ( 좌장: 지속위 위원장 ) ㅇ토론1: 갈등예방과사회통합을위한정부 시민사회 기업의역할 - 문화 의식 교육 행태를중심으로 - 지정토론: 최열( 환경운동연합공동대표), 신창현 ( 환경분쟁연구소장) (10 분) - 청중토론 : 장관, 국회의원, 광역자치단체, 지속위위원, - VIP 말씀 전문가, 시민단체등 10 명 (15 분) (10 분) ㅇ토론2: 갈등예방을위한정부혁신의방향 - 제도개선을중심으로 - 지정토론 : 이미경 ( 국회의원 ), 조영택 ( 국무조정실기획 수석조정관 ) (10 분) - 청중토론 : 장관, 국회의원, 광역자치단체, 지속위위원, 전문가, 시민단체등 10 명 (15 분) - VIP 말씀( 토론주제2 및마무리) (20 분) 35 분 45 분
2 갈등관리워크샵 시간구분내용비고 11:50 ~13:30 점심식사 100 분 세션 2 갈등사례분석을통한제도개선방안모색 ㅇ 1 분임: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) - 장소: 306호 13:30 ~15:00 분임토론 - 진행: 이재은( 충북대행정학과교수) ㅇ 2 분임: 원전수거물관리센터부지선정 - 장소: 711-3호 90 분 - 진행: 송창석( 국민고충처리위원회전문위원) ㅇ 3 분임: 새만금간척사업 - 장소: 1709호 - 진행: 전성환( 지속위갈등관리정책전문위원) 15:00 ~15:20 15:20 ~16:00 종합토론 ( 좌장: 지속위 위원장 ) 휴식및이동 ㅇ ( 분임토론결과정리) 20분 분임토론결과발표및종합토론 40분
워크샵개요 3 Ⅱ. 워크샵개요 목 적 - 공공정책및사업을둘러싼갈등의원인을분석하고우리사회의갈등 예방과해결역량을진단하며사회갈등의예방과해결을위한제도개선 방안을모색하기위함 일시및장소: '04.7.28( 수) 10:00~16:00, 정부중앙청사별관 참석자: 130여명 - 열린우리당국민통합추진위원회소속국회의원 - 행정자치부 농림부 산업자원부 환경부 해양수산부장관, 국무조정실장, 국정 과제위원장 8 명, 건설교통부차관, 중앙공무원교육원장 - 지속가능발전위원회본위원및갈등관리정책전문위원, 갈등관련전문가 - 중앙부처차관보또는기획관리실장, 광역지자체부시장또는부지사 - 공기업사장( 한국수자원공사 한국전력공사 한국도로공사 국민연금관리공단 ( 주) 한국수력원자력) - 노동 농민 환경 여성 종교단체등시민사회단체대표 주요내용 - 세션1: 발제(2 인), 단상토론(4 인) 및참가자토론을통해우리나라공공 갈등의원인 문제점및사회적해결역량진단(100 분) 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방향 - 세션2: 3가지현안갈등사례에대한분임토론및종합토론을통해갈등 예방을위한제도개선방안모색(130 분) 주제1: 쌀수입개방(WTO FTA 연계) 주제2: 원전수거물관리센터부지선정 주제3: 새만금간척사업
Ⅲ. 세션1: 사회통합을위한갈등관리정책 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? / 박재묵충남대사회학과교수 (1) (2) 요약문 본문 2. 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방향 / 김유환이화여대법학과교수 (1) (2) 요약문 본문 3. 토론문 (1) 공공갈등해결에있어서의시민사회의역할 / 최열환경운동연합공동대표 (2) 공공갈등예방을위한몇가지제언 / 신창현환경분쟁연구소장 (3) (4) 갈등예방을위한정부혁신의방향 / 이미경국회의원갈등예방을위한정부혁신의방향 / 조영택국무조정실기획수석조정관
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 7 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? ( 요약문) 박재묵( 충남대교수, 사회학) Ⅰ. 문제의제기 참여정부출범이후, 사회적갈등의합리적해결문제가국정의최대현안의하나로부상하였다. 참여정부에와서특별히사회적갈등이정부의주요관심사가된이유는크게세가지이다. 그것은사회적갈등의동시적분출, 장기미해결갈등의존속및정부가갈등당사자가되는공공갈등의빈번한발생등이다. Ⅱ. 공공갈등의개념 공공갈등(public conflict) 또는공공분쟁(public dispute) 은정부의정책 입안및집행, 정부의사업시행, 정부의법규제정등공중의이해관계가 관련된문제를쟁점으로하여전개되는갈등을말한다. 분쟁과대비되는것은사적갈등또는사적분쟁이라할수있다. 공공갈등또는공공 공공갈등과 공공분쟁은구분하지않은채혼용되기도하지만, 공공갈등중에서도구체적인 이익이나권리의실현을목표로하는갈등을특별히공공분쟁이라할수있다. 간단히말해서공공갈등은민관갈등이라해도좋을것이다. Ⅲ. 공공갈등출현의구조적요인 공공갈등출현에영향을미치는구조적요인으로는세계체제, 국가, 시장 및시민사회의네가지범주를들수있다.
8 갈등관리워크샵 1. 세계체제 1995년 WTO 체제출범이후, 세계체제는신자유주의적세계화를강력하게 요구하고있고, 이것은우리나라의시장개발을둘러싼공공갈등의배경이 되고있다. 세계체제의군사적영향으로공공갈등이일어나기도하는데, 그것이바로이라크파병및추가파병을둘러싼갈등이다. 시민사회의영역에서도세계화와초국적화는빠르게진행되어왔다. NGO의등장과그활동및일국 국제 NGO간국제적네트워크의활성화에힘입어 사회운동의이념, 전략및정보는빠른속도로전지구적으로확산되고있고, NGO 간의조직적연계를바탕으로한이른바 초국적동원 (transnational mobilization) 이빈번하게이루어지고있다. 2. 국가 우리나라는과잉발전된국가, 발전주의국가, 관료적-권위주의국가로서 그기능이방대할뿐만아니라, 아직도과거의관료주의와권위주의를청산하지 못하고있다. 또한국가는국가자본(state capital) 으로서공기업의형태를 띠고기업가적활동을하는데, 공기업은주로사회간접자본및기간산업 부문에서중요한역할을수행한다. 특히사회간접자본조성을위한공기업들은 대규모사업을수행하고있고또관료주의적-권위주의행태를청산하지못한 탓에여러가지공공갈등을빚어내고있다. 3. 시장 한국의기업들은 1960년대이후급속하게성장하여재벌이라는대기업집단 으로성장하였다. 이들재벌이안고있었던취약점들은 IMF 금융위기를통해 현재화되었고, 이때부터기업개혁을추진하려는정부와대기업은갈등상태에 들어가기시작했다. 참여정부하에서는기업구조개혁보다는노동및고용관련 정책이사회적갈등을유발하고있다. 4. 시민사회 정치적기회구조(political opportunity structure) 의확장, 민주화운동경력을 가진시민운동가집단의조직화능력, 정부실패(government failure) 로인한
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 9 시민운동에대한기대상승등의요인으로부터영향을받아 1987년 6월 민주화운동이후이른바 새로운 시민운동단체들이대거출범하였고이들이 오늘날한국사회의시민사회를주도해나가고있다. Ⅳ. 우리나라공공갈등의특성 1. 국가기능과공공갈등 국가기능과관련해서보았을때공공갈등은주로사회간접자본확충과 노동및복지분야의개혁과관련해서발생하고있다. 2. 국가대시민사회 공공갈등은정의상관관갈등과민관갈등으로구분되지만치열하고장기적이며 여론의초점이되기쉬운공공갈등은대부분민관갈등이다. 공공사업과관련된공공갈등의경우, 시민운동단체와함께주민이중요한 갈등당사자가된다. 주민조직은 ' 느슨하게짜여진 비전문적 ' 풀뿌리 조직 이지만, 이들이참여하는갈등의강도(intensity) 는그렇지않은갈등에비하여 높다. 주민조직은시민운동단체에비하여동원에너지수준이높고시민운동 단체들은주민조직에비하여정보수준이높다. 3. 복합갈등 공공갈등의경우, 그쟁점이사회에미치는영향이크기때문에공공갈등의 당사자구성은대체로복합적이다. 대부분의경우갈등의당사자는하나의 집단이아닌복수의집단이다. 전형적인민간측당사자는시민운동단체와주민 집단이다. 어떤점에서는공중( 公衆 ) 으로서의시민사회전체가공공갈등의 잠재적인갈등당사자이기때문에공공갈등의경우당사자의범위는불확정적 이라고보는것이옳을것이다. 이러한시민사회측의이질성때문에때로는 시민사회내부의집단간의견불일치와갈등이정부대( 對 ) 시민사회라는대립 구도를대체하기도한다. 이처럼공공갈등은당사자구성이복합적이기때문에 민민갈등의경우에비하여조정( 調整 ) 하기가어렵게된다.
10 갈등관리워크샵 4. 이익과가치 공공갈등은갈등의당사자뿐만아니라갈등의원인, 복합적이다. 즉다툼의내용도 많은공공갈등의경우대체로이익의충돌과양립할수없는 가치가동시에갈등의원인으로작용하고있음을볼수있다. 공공사업을 둘러싼공공갈등의경우에는대체로주민은이익을중시하는반면에시민운동 단체들은가치와이념을중시하는경향이나타난다. 하지만, 갈등이나사회 운동의소용돌이속에서는모든것이유동적이기때문에주민= 이익, 시민운동 단체= 가치의등식이언제나적용되기는어렵다. Ⅴ. 공공갈등의발생조건과조정가능성 1. 왜공공갈등은빈번하게발생하는가? 공공갈등이빈번하게발생하는이유는국가기능의비대화, 공공사업및 정책에대한엄밀한타당성검토의결여, 관료주의와권위주의의잔존, 국가와 시민사회간에존재하는대립적인인식의틀등네가지이다. 2. 왜공공갈등은쉽게해결되지않는가? 공공갈등이쉽게해결되지않는이유는세가지이다. 갈등당사자의구성과 쟁점의구조가복합적이라는점, 사업및정책의성공과실패그리고갈등의 장기화에따른손실과이득에대한책임의소재가불분명하다는점, 중재또는 조정할수있는적절한제3 자가없다는점등이그것이다. Ⅵ. 맺음말 공공갈등의예방및해결을위한기본적인접근방법은다음과같다. 첫째, 갈등해결방안을마련하기위해서는먼저갈등의원인, 과정및결과에 대한과학적이해가선행되어야한다. 특히필요한연구는정책지향적갈등 연구와함께우리사회의구체적인갈등사안에대한사례연구이다.
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 11 둘째, 갈등해결을위해서는장기적관점에서하부구조를구축하는작업에 역점이두어져야한다. 여기서말하는하부구조란각각높은공적신뢰와 소통과타협의문화를만들어가는작업을말한다. 셋째로, 갈등관리정책에있어서는갈등을미연에예방하는것보다더중요한 일은없다. 우리사회의공공갈등은국가기능의비대화, 공공사업과공공정책의 타당성검토결여, 관료주의와권위주의의온존, 국가와시민사회간의문화적 단절에기인하는바가크므로공공갈등을예방하기위해서는무엇보다도정부의 끊임없는구조개혁과업무프로세스혁신이필요하다. 넷째, 갈등을조정하기위한제도가마련되어야한다. 현재 지속가능발전 위원회 내의연구팀들이마련하고있는가칭 갈등관리기본법 이제정되어야 하고이법에근거를둔가칭 갈등조정전문가들이양성되어야한다. 갈등관리지원센터 의설립과운영을통해 다섯째, 갈등, 특히공공갈등을통해표출되는새로운가치와생활양식은 긍정적으로수용되어야한다. 갈등의순기능을살리는방안이다. 여섯째, 이것이바로체제의진화를가져오는길이고 새만금간척사업이나방사성폐기물처분장건설부지선정문제와 관련된장기미해결의공공갈등사안은 나가는것이최선의방책이다. 사회적합의 를바탕으로해소해
12 갈등관리워크샵 1. 발제1: 우리나라공공갈등, 무엇이문제인가? ( 본문) 박재묵( 충남대교수, 사회학) Ⅰ. 문제의제기 참여정부출범이후사회적갈등의합리적해결문제가국정최대현안의 하나로부상하였다. 참여정부출범직후인 2003년 4월 15일에개최된국무 회의에서처음으로사회적갈등해결역량강화방안이안건으로다루어졌고 이자리에서이른바 24개갈등현안1) 에대한주무부처의해결방안이보 고되었다. 또한 2003년 8월 12 일에열린국무회의에서는 국민소득 1만불시 대를벗어나 2만불시대로나아가기위해서는갈등을조정할수있는국 가적역량이핵심과제 임이강조되었고갈등관리정책에대한자문기능을 갖는기구의필요성이제기된바있다. 또한 2003년 11월 4일에열린국무 회의에서는대통령자문지속가능발전위원회규정을개정하여 지속가능발전위원 회 로하여금종전의기능에추가하여 ' 사회적갈등의합리적해결에관한 사항' 을담당하게하였다. 또한참여정부는 2004년 5월에이루어진청와대조직개편을통해시민사회 수석직책을신설하고, 시민사회수석이사회적갈등해결과관련된업무를 담당케함으로써갈등해결에대한국정최고책임자의강력한정책의지를 표명해왔다. 사회적갈등해결에관한참여정부의의지는정부부문에서빠른반향을불러 일으키고있다. 그대표적인예로는중앙공무원교육원등의공무원연수기관과 1) 24 개사회적갈등현안은 공무원노조문제, 주 5 일근무제, 비정규직근로자문제, 외국인고용허가제도입, 퇴직연금제도도입, 철도산업구조개혁추진, 주공 토공통합, 경부고속철부산지역금정산 천정산구간노선결정, 서울외곽순환고속도로사패산터널구간건설, 한탄강댐건설, 경인운하건설, 방사성폐기물관리시설부지선정, 새만금간척사업추진, 소각장건설추진, 건강보험재정통합, 국민연금재정안정화, 의약분업제도개선, 호남고속철분기역선정, 항만명칭및구역분리지정요구, 한 칠레자유무역협정농업대책, WTO 도하개발아젠더 (DDA) 교육서비스협상, 교육행정정보시스템구축, 상장주식선물의부산선물거래소이전, 불법체류자출국조치등이었음.
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 13 KDI 국제정책대학원등의정규교육기관에서갈등관련교육프로그램이강화되고 있음을들수있다. 또한갈등이자주발생하는정부부처에서는전문가를 초청하여자체적으로비정기적교육프로그램을운영하고있다. 제3 기 지속가능발전위원회 에서는지난해에 갈등관리시스템구축방안 연구를완성한바있고올해에는갈등관리기본법제정, 갈등유발제도의개선, 갈등관리지원센터설립방안등을연구하고있다. 또한 지속가능발전위원회 는 한탄강댐건설관련갈등을조정하기위해매주갈등당사자와전문가들로 구성된회의를개최하고있고갈등에대한사회적인식을높이기위해갈등 관리포럼을운영하고있다. 따지고보면사회적갈등은오늘날한국사회에특유한문제는아니다. 사회적갈등은비록그양상은크게달라질수있겠지만어느시대어느 사회에서나존재해온보편적인사회현상이라할수있다. 굳이다렌도르프 (Ralf Dahrendorf) 2) 의갈등모델을빌지않더라도의견불일치 (dissensus), 사회적갈등그리고변화는모든사회에편재( 遍在 ) 하는사회현상임을부정하기 어렵기때문이다. 주요관심사가된연유는무엇인가? 그렇다면참여정부에와서특별히사회적갈등이정부의 대한참여정부의관심을촉구했다고할수있다. 첫째, 다음의몇가지요인이사회적갈등에 참여정부출범이후탈권위주의적국정운영기조및개혁에대한 국민의강력한기대가맞물리면서다수의사회적갈등이한꺼번에분출되었음을 들수있다. 앞에서언급한바있듯이 24개사회적갈등현안이거의같은 시기에출현하였고그후에도이들현안의대부분이해소되지않은상태에서 이라크파병반대및추가파병반대등의새로운현안들이추가되고있다. 둘째, 다수의갈등이한꺼번에분출되기도했지만여러가지갈등이장기간에 걸쳐미해결상태에있거나몇해간격으로되풀이해서나타남에따라국민들이 느끼는갈등피로가누적되어왔음을들수있다. 새만금간척사업과경부 고속철도금정산 천정산구간노선결정을둘러싼갈등은장기간미해결상태에 있는대표적인갈등사례이다. 또한방사성폐기물관리시설부지선정을 둘러싼갈등은재발성( 再發性 ) 갈등의대표적인사례이다. 셋째, 사회적관심을끄는대부분의갈등이중앙정부가수행하는사업및 정책을쟁점으로해서일어나는이른바공공갈등임을들수있다. 본 앞에서 24개사회적갈등현안에서도드러나듯이대부분의주요갈등현안에서 2) 랄프다렌도르프는기능주의모형과대비된갈등모형을최초로제시하였다. 그는갈등모형에서 모든사회는항상사회적갈등을경험한다 ; 사회적갈등은편재한다 (ubiquitous)" 고하였다 (1958: 170-183).
14 갈등관리워크샵 놀랍게도정부가갈등의당사자로등장한다. 이러한공공갈등은일반적으로 민민갈등( 民民葛藤 ) 에비하여쉽게해결되지않는경향을보인다. 갈등의 조정자이어야할정부가당사자이기때문이기도하지만갈등관리시스템이 마련되어있지않은것도공공갈등이장기간지속되는요인이라할수있다. 일반적으로사회적갈등은저강도로그리고비폭력적양상으로전개될경우 사회적유대강화, 사회통합, 변화촉진등을통해사회체계를더욱강화시켜 주는순기능(eufunction) 을갖는다. 그러나사회적갈등이아무리평화적으로 그리고저강도로전개된다하더라도갈등이장기적으로지속될경우에는 순기능을초과하는역기능을초래하기쉽다. 특히공공갈등의장기화는정부 기능의둔화, 환경변화에대한정부적응력의저하, 개혁지체등의역기능을 초래하고궁극적으로는정부에대한신뢰와정부의정당성손실을초래하기쉽다. 이글은최근우리나라에서공공갈등이주요갈등현안중에서도중심적 위치를차지하고있는특이한상황에주목하여우리나라공공갈등발생의 사회구조적배경과공공갈등의성격을밝히고공공갈등빈발의조건과조정 가능성을검토함으로써사회적갈등의예방과해소를위한정책수립에기여 하는데목적을두고있다. Ⅱ. 공공갈등의개념 이글은다양한종류의사회적갈등중에서공공갈등에초점을맞추고있다. 사실공공갈등이라는용어는이론적함의를가진것이라기보다는정책수립의 필요에의해사용되는용어라할수있다. 여기에서는공공갈등의개념을 정의하기에앞서갈등에대한일반적인유형구분에대해알아보기로하겠다. 여기에서갈등의유형구분방식에대해논의하는이유는앞으로이글에서 사용되는많은용어들이바로여기에서논의되는갈등의유형구분과깊은 관련을갖고있기때문이다. 갈등연구및갈등의유형구분에있어서갈등의당사자가누구인가하는 문제는가장우선적으로검토되는사항이다. 갈등당사자는다양하게구분된다. 보통개인, 집단및국가로구분되는데이에따라개인간갈등, 집단간갈등 및국가간갈등으로나누어진다. 우리가지금까지사용해온 사회적 갈등이라는 말은대체로한사회내부의집단간갈등을의미한다. 세대갈등, 민관갈등 ( 民官葛藤 ) 등의용어도결국갈등당사자에초점을둔용어라고할수있다.
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 15 이러한사회적갈등은다시갈등이일어나는영역에따라서세분된다. 영역을 기준으로하여갈등을구분할때, 사회적갈등은흔히산업갈등( 노사갈등), 환경갈등, 의료갈등, 교육갈등, 정치갈등, 지역갈등등으로구분된다. 사회적갈등의유형구분에사용되는또하나의기준은대립과충돌의 원인이다. 어떤점에서는갈등을통해얻거나관철시키고자하는대상이 기준이된다고도할수있다. 사회적갈등을일으키는가장중요한원인은 이해관계 (interest), 즉물질적이익과가치이다. 따라서갈등은흔히이익갈등과 가치갈등으로구분된다. 그러나이익과가치외에또다른요인들때문에집단 간에갈등이일어나기도한다. 그예로는이념과욕구를들수있다. 욕구는 흔히집단이아닌개인적차원의요소인것같지만, 집단정체감과같은특정 욕구때문에갈등이야기되는경우도없지않다. 자존심 이집단갈등의중요한원인이되기도한다. 또한집단또는조직의 그렇다면도대체공공갈등은무엇인가? 공공갈등(public conflict) 또는 공공분쟁(public dispute) 은정부의정책입안및집행, 정부의사업시행, 정부의법규제정등공중의이해관계가관련된문제를쟁점으로하여전개되는 갈등을말한다( 강영진, 2000: 74). 따라서공공갈등및공공분쟁은기본적으로 갈등또는분쟁을일으키는쟁점을중시하는개념이다. 분쟁과대비되는것은사적갈등또는사적분쟁이라할수있다. 공공갈등또는공공 갈등의당사자를기준으로해서공공갈등과공공분쟁을정의할수도있다. 이경우공공갈등이나공공분쟁은정부, 즉중앙정부나지방자치단체가적어도 갈등의한쪽당사자가되는갈등이라고정의할수있다. 따라서공공갈등에는 이익집단, 주민, 시민등을한쪽당사자로하고중앙정부또는지방자치단체를 다른한쪽당사자로하는민관갈등과중앙정부부처사이에, 중앙정부와지방 자치단체사이에그리고지방자치단체들간에일어나는관관갈등( 官官葛藤 ) 이 모두포함된다. 앞에서우리는공공갈등과공공분쟁이라는용어를구분하지않고사용해 왔다. 양자를굳이구분하면대체로다음과같다. 우선갈등은상태를의미하고 분쟁은활동을의미하는것으로대비하기도한다. 갈등은잠재된상태를 의미하고분쟁은표면화된활동을의미한다고보기도한다( 강영진, 2000: 10). 그러나이처럼갈등과분쟁을상태와활동으로구분하려는시도보다는 분쟁을갈등의한부분으로이해하려는시도가좀더현실적인것으로보인다. 즉, 갈등중에서도구체적인이익이나권리의실현을목표로하는갈등을 특별히분쟁이라고지칭한다고정리할수있다.
16 갈등관리워크샵 Ⅲ. 공공갈등출현의구조적범주 한사회의사회적갈등을이해하기위해서는그사회의국가, 시민사회의성격과이들 시장및 3 자간의관계를분석하는작업이요구된다( 서문기 등, 2001: 21; 대통령자문지속가능발전위원회, 2004: 10-11). 그러나오늘날 처럼세계각국이하나의세계체제하에서상호영향을미치는상황에서는 한사회에국한된갈등분석에서도세계체제로부터오는영향력을고려하지 않을수없다. 이런점을고려하여이글에서는우리나라공공갈등이해를 위한구조적요인으로서세계체제, 국가, 시장및시민사회의네가지범주를 다루고자한다. 1. 세계체제 학자들에의하면자본주의세계경제는이미 하지만세계체계의영향력이크게확장된시기는 16세기부터존재해왔다고 2차세계대전이후부터라고 할수있다. 특히 1995년 WTO체제가성립된이후전지구적수준에서신 자유주의적세계화는가속화되어왔다. 특히우리나라는 1996년에 OECD에 가입하고곧이어 1997년에 IMF 금융위기를맞게되면서자의반타의반 개방화와자유화의거센물결에동참하게되었다. 이러한재편된세계체제의 요구에적응하기위한국가와시장측의노력은새로운갈등출현의주요 배경으로작용해왔다. WTO DDA 교육서비스협상 과 한-칠레 FTA 농업분야국내대책 은세계체제의동태와연관되어나타난대표적인사회적 갈등현안이라할수있다. 경제적측면에서뿐만아니라정치 군사적측면에서도국제적맥락은우리 사회의갈등구조와양상에지대한영향력을행사하고있다. 우리사회에서 과거에일어났거나현재진행되고있는주한미군관련각종갈등은말할 필요도없거니와최근의이라크파병및추가파병을둘러싼갈등의근본 동력역시미국의세계전략수행과직접적으로연관되어있음을부인하기 어렵다. 국가및시장만세계체제의동태에민감하게반응하는것은아니다. 시민 사회의영역에서도세계화와초국적화는빠르게진행되어왔다. 국제 NGO의 등장과그활동및일국 NGO간국제적네트워크활성화에힘입어사회운동의 이념, 전략및정보는빠른속도로전지구적으로확산되고있고, NGO간의
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 17 조직적연계를바탕으로한이른바 초국적동원 (transnational mobilization) 이빈번하게이루어지고있다. 동원에눈을뜨게만든결정적인계기는 ( 공석기, 2003: 18-24) 들어갔다. 우리나라의시민운동이초국적 1992년의리우유엔환경개발회의였고 이러한시민운동의초국적화는이제일상화수준에 2. 국가 사회적갈등과관련된국가의역할은기본적으로두가지이다. 갈등의조정자역할이고다른하나는갈등의원천제공자역할이다. 그하나는 공공갈 등과관련해서볼때, 국가는갈등의원천제공자, 즉갈등의당사자이다. 국가는일반적으로경제주체들의경제활동을지원하기위해도로, 항만, 공항등과같은사회간접자본을조성하는활동과생산과정에투입되는천연 자원과같은원료를제공하는자연환경을보전하는활동을동시에수행한다. 얼핏보기에이두활동은 개발 과 보전 처럼대립적관계에놓이는것처럼 보이지만어쨌든양자는모두국가가수행해야할중요한기능이다. 1960년대이후부터적어도 1980년대후반까지우리정부는경제발전에 모든역량을집중하는발전주의국가(developmentalist state) 의성격을 지녀왔다. 당시국가는자연환경의보전보다는민간부문기업들의활동을 견인해내는데더큰역점을두어왔다. 동시에우리국가는과잉발달된 국가이기도했다. 제한된영역내에서이기는하지만국가는국가자본(state capital) 으로서기업가적활동을하기도했다. 우리나라에서국영기업이전체 기업에서차지하는비중은높지않다. 발전과관련된논의에서흔히우리나라의 비교대상이되는남미의브라질이나멕시코그리고같은동아시아지역의 경쟁자적위치에있는대만과비교했을때국영기업의경제적위상은낮은 편이다. 하지만, 도로, 철도, 항만, 댐, 도시하부구조, 간척등의사회간접자본 분야및전기 가스등의기간산업분야에서는우리나라에서도정부투자기관 ( 공사) 이독점적인지위를차지하고있다. 공사들이많은공공갈등의직접적당사자이다. 이들국가자본에속하는각종 우리나라에서공공갈등이주요현안으로등장하게된것은사회간접자본 및기간산업분야에서정부투자기관이수행하는대규모사업때문이다. 사업의 규모가큰탓도있지만국가기관및정부투자기관이갖고있는독특한조직 문화및운영원리때문에이들이수행하는사업이사회적갈등을발생시킨다.
18 갈등관리워크샵 그렇다면독특한조직문화그리고조직운영원리는무엇인가? 우리는 그것을권위주의로부를수있다. 적어도 1987년 6월민주화운동이전까지는 관료적- 권위주의적국가(bureaucratic-authoritarian state; BA State) 의 운영원리가정부조직에넓게확산되어있었음을부인하기어렵다. 1987년 이후민주주의로의이행(democratic transition) 이이루어지고 1992년이후 문민정부, 국민의정부및참여정부를거치면서민주주의의공고화 (democratic consolidation) 가이루어져왔지만과거관료적-권위주의적 국가가물려준유산은아직우리정부부문구석구석에남아있다. 3. 시장 1960 년대이래진행되어온수출주도형산업화과정에서기업은급속한 성장을기록하였다. 압축적성장기에이루어진기업의성장과자본축적은 흔히재벌이라고불리는대기업집단의성장으로대표된다. 우리나라기업은성장에걸맞는내부시스템구축을위한노력이부족 하다는비판을받아왔다. 이러한내부시스템구축의실패가확연하게 드러난것이 IMF 금융위기때이다. IMF 금융위기의본질과원인이어디에 있든간에이를계기로해서우리기업특히대기업들이가지고있었던 취약점들이드러나게되었다. 기업의방만한경영과잘못된투자의책임이 드러나게되었고 대마불사 의신화도깨지게되었다( 서문기등, 2001: 134). IMF 금융위기는그동안잠재되어있었던정부-기업간의갈등이현재화되는 계기가되었다. IMF차관양해각서를통해 IMF는기업의투명성제고와 금융시장을통한경영규율강화를요구하게되었다. 이와연관하여정부는 1998 년상반기부터여러차례에걸쳐기업구조개혁을발표하고시행해왔다 ( 서문기, 2001: 139-140). 참여정부하에서는정부의기업구조개혁정책보다는 주5 일근무제, 비정규직근로자문제, 외국인고용허가제등의노동및고용 관련개혁정책이정부- 기업간의갈등잠재력을형성하고있다. 정부의기업구조개혁정책뿐만아니라시민운동및노동운동의활성화도 기업, 특히대기업과관련된사회적갈등의출현에영향을미치지만노사갈등은 물론시민운동단체와대기업간의갈등은기본적으로공공갈등의범주에 속하지않기때문에이글에서는논의하지않기로하겠다.
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 19 4. 시민사회 1987년 6월항쟁은우리나라시민사회의급속한성장을가져온일대 전환점이되었다. 이때부터 1990년대중반까지진행된시민사회성장의 속도는가히고도성장기에한국경제가보여주었던동태성에버금가는수준 이었다. 오늘날시민운동의주축을이루는많은시민단체들이 1987년이후 1990년대 초 중반에창립되었다. 1987년이전까지는 YMCA (1903 년), 흥사단 (1913 년), YWCA (1922 년) 등과같이오랜역사를가진단체들과한손으로꼽을 만한숫자의여성단체및소비자단체들이시민운동의명맥을유지해왔다고 할수있다. 1987년이후 1990년대중반까지많은시민단체들이다투어출범하였고 이들 새로운 단체들이오늘날우리나라시민운동을주도하고있다. 1987년 이후새롭게창립된단체로서오늘날시민사회를대표하는단체로는 한국 여성단체연합 (1987 년), 한국여성민우회 (1987 년), 공해추방운동연합 (1988 년, 1993 년에 환경운동연합 으로발전적재편), 경제정의실천시민연합 (1989 년), 배달환경연구소 (1991 년, 배달녹색연합 <1994 년> 을거쳐 녹색 연합 <1996 년> 이됨), 참여자치시민연대 (1994 년, 현재는 참여연대 로명칭 변경) 등을꼽을수있다. 1990년대후반에는앞에서거론한바있는개혁 지향적인 되었지만현재까지 새로운 시민운동단체들에맞서다소보수적인시민단체들이조직 새로운 시민운동단체들이다. 우리나라시민운동을주도하고있는단체들은여전히 1987 년이후전개된시민운동세력의압축적성장은확장된정치적기회 구조 (political opportunity structure), 민주화운동경력을가진시민운동가 집단의조직화능력, 정부실패(government failure) 로인한시민운동에대한 기대상승등의요인으로부터큰영향을받았다. 새롭게출현한시민운동단체들이표방하고있는가치또한새롭다. 참여, 경제정의, 환경, 생태, 생명, 반핵, 평화, 양성평등, 연대등은분명히유럽에 기원을둔신사회운동(new social movement) 이추구하는가치에속한다. 이러한시민운동세력의성장은공공갈등출현의배경을이룬다.
20 갈등관리워크샵 Ⅳ. 우리나라공공갈등의특성 1. 국가기능과공공갈등 공공갈등은기본적으로국가의기능수행과정에서발생한다. '24개사회적 갈등현안 을국가가수행하는기능별로구분해보면, 전체적으로공공정책과 관련된갈등(15 건) 이공공사업과관련된갈등(9 건) 보다많음이드러난다. 또한 공공정책관련갈등중에서는복지확충적개혁과관련된갈등(8 건) 이신자유 주의적개혁과관련된갈등(5 건) 보다많고공공사업과관련된갈등중에서는 사회간접자본확충을위한사업과관련된갈등이 있다( 표 1 참조). 8건으로대부분을차지하고 '24 개사회적갈등현안 은특정시점에서특정목적의논의를위해선정된 갈등이기때문에이를기준으로한분석을일반화시키는데는분명한한계가 있지만국가기능과관련해서보았을때공공갈등이주로사회간접자본 확충과관련된갈등과노동및복지분야의개혁과관련해서발생하고있음을 보여주는하나의자료가된다. 사회간접자본확충과관련된갈등이공공갈등에서차지하는비중이크고 첨예한양상으로전개되기때문에개발대( 對 ) 보전은공공갈등의주요접점이 된다. 2. 국가대시민사회 공공갈등의정의에따르면여기에는정부간갈등( 관관갈등) 과민관갈등이 모두포함되지만, 주된관심의대상이되는갈등은국가와시민사회간의 갈등이다. 정부기관내부의관관갈등은간혹일어나더라도정부내의국무조정실, 회의체조정기구( 차관회의, 국정현안정책조정회의등), 아니면상급기관에의해 조정( 調整 ) 됨으로써비교적쉽게해소되는경향이있다. 또한조정이순조롭게 이루어지지않더라도대외적으로드러날정도의현재적( 顯在的 ) 갈등으로 발전하지는않는다. '24 개사회적갈등현안 이모두공공갈등이지만여기에 관관갈등은하나도포함되어있지않다. 민관갈등은그와는전혀다른양상을 보인다. 민관갈등이다. 치열하고장기적이며여론의초점이되기쉬운공공갈등은대부분
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 21 [ 표 1] 국가기능별갈등현안분포 공공사업 (9) 기능사회간접자본확충 (8) 기간산업육성 (1) 갈등사례 경부고속철금정산천성산구간노선결정 서울외곽순환고속도로사패산터널구간 건설 한탄강댐건설 경인운하건설 새만금간척사업추진 소각장건설 호남고속철분기점 항만명칭및구역분리지정요구 방사성폐기물관리시설부지선정 공공정책 (15) 신자유주의적 개혁 (5) 노동 복지분야 개혁 (8) 기타 (2) 철도산업구조개혁추진 주택공사 토지공사통합문제 한-칠레 FTA농업분야국내대책 WTO DDA 교육서비스협상 교육행정정보시스템 (NEIS) 공무원노조허용문제 주5일근무제 비정규직근로자문제 외국인고용허가제도입 퇴직연금제도도입 건강보험재정통합 국민연금재정안정화 의약분업제도개선 불법체류자출국조치 상장주식선물의부산선물거래소이관
22 갈등관리워크샵 공공사업과관련된공공갈등의경우에는시민운동단체와함께주민이중 요한갈등당사자가된다. 주민조직은 ' 느슨하게짜여진 비전문적 ' 풀뿌리 조직이지만이들이참여하는갈등의강도(intensity) 가그렇지않은갈등에 비하여높다. 간단히말해서주민조직은시민운동단체에비하여동원에너지 수준이높고, 시민운동단체들은조민조직에비하여정보수준이높다. 따라서 주민조직과시민운동조직간의 ' 틀 정렬( 목표와방법의합의) 이순조롭게 이루어질경우에는강렬하고장기적인대정부갈등이이루어질수있다. 3. 복합갈등 공공갈등의경우그쟁점이사회에미치는영향이방대하기때문에공공갈등의당사자구성은대체로복합적이다. 대부분의경우에갈등의한쪽당사자인민간측당사자는하나의집단이아닌복수의집단이다. 전형적인민간측당사자는시민운동단체와주민집단이다. 어떤점에서는공중( 公衆 ) 으로서의시민사회전체가공공갈등의잠재적인갈등당사자이기때문에공공갈등의경우당사자의범위는불확정적이라고보는것이옳을것이다. 이러한시민사회측의이질성때문에때로는시민사회내부의집단간의견불일치와갈등이정부대( 對 ) 시민사회라는대립구도를대체하기도한다. 이처럼공공갈등은당사자구성이복합적이기때문에민민갈등의경우에비하여조정( 調整 ) 하기가어렵게된다. 4. 이익갈등과가치갈등 공공갈등은갈등의당사자뿐만아니라갈등의원인, 복합적이다. 즉다툼의내용도 많은공공갈등의경우대체로이익의충돌과양립할수없는 가치가동시에갈등의원인으로작용하고있음을볼수있다. 공공사업을 둘러싼공공갈등의경우대체로주민은이익을중시하는반면에시민운동 단체들은가치와이념을중시하는경향이나타난다. 하지만, 갈등이나사회 운동의소용돌이속에서는모든것이유동적이기때문에, 주민= 이익, 시민 운동단체= 가치의등식이언제나적용되기는어렵다. 특히주민의경우, 실제의 요구사항자체가시간의경과에따라변화할뿐만아니라, 대외적으로표방하는 대의와실제의요구사항이일치하지않는사례도있다.
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 23 Ⅴ. 공공갈등의발생조건과조정가능성 1. 왜공공갈등은빈번하게발생하는가? 갈등은상이한주체간의상호작용이다. 우리나라에서일어나는공공갈등의 주요당사자는주로중앙정부와시민운동세력임을고려할때왜공공갈등이 자주발생하는가를설명하기위해서는국가와시민사회양자의성격및 활동을분석해야할것이다. 먼저공공갈등을빈번하게발생시키는구조적조장요인으로서과잉발달된 국가, 그리고발전주의국가에서나타나는정부기능의비대화를들수있다. 특히사회간접자본확충과관련된활동이중앙정부에집중되어있다. 사회 간접자본확충과관련된기획업무를수행하는중앙정부외에집행기능을 수행하는대규모의공기업( 그중에서도정부투자기관) 들이중앙정부산하에 설치됨으로써정부기능은더욱비대화된모습을보이고있다. 이들정부투자기관들이많은공공갈등의직접적당사자라는점에서공공 갈등의발생을감소시키기위해서는사회간접자본관련정부투자기관들의 운영이크게개선되어야한다. 변화된여건에맞게합리적으로조정되어야하며 구시대의요구에의해설정된사업내용은 환경적지속성이나시민적 공공성보다관료적절차주의나기관이기주의적목표를우선하는 ( 조명래, 2003: 130) 사업수행방식도개선되어야할것이다. 둘째로공공사업및정책이엄밀한타당성검토가결여된채결정되는 경우가있다. 예비타당성조사와환경영향평가를비롯한각종영향평가가 제도화되어있으나흔히지적되는 제도적한계 때문에처음부터타당성검토의 완결성은기대하기어렵다. 이러한 제도적한계 보다타당성검토를더크게 제약하는것은 정치적결정 과 국책사업프레미엄 과같은제도외적한계이다. 세번째요인은아직도강인하게잔존하고있는관료주의와권위주의이다. 이러한관료주의와권위주의의잔존은정부지체(government lag) 라고부를 수있을것이다. 이것은정부부문의변화속도가민간부문의변화속도에 뒤지는현상을지칭한다. 시민사회에서는권리의식, 참여욕구, 민주적절차 요구등과관련된시민의식이빠르게변화된데반하여정부조직은아직 이러한변화된시민의식에맞는행정을펴지못하고있다. 진정한의미에서의 협치 ( 協治, governance) 나 참여적의사결정 은아직이루어지지못하고있다.
24 갈등관리워크샵 또한민간부문에서는국가및사회의새로운발전목표와운영원리가빠르게 확산되어가는데반하여정부부문에서는그수용이지체되고있다. 관료주의와권위주의는시민단체에대한정부의인식에서도나타난다. 최근에와서시민운동에대한정부의인식이달라지고있음은분명하지만 아직도시민사회에대한관료사회의이해는낮은수준이다. 가장심각한 문제는시민단체를공공갈등해결을위한대화의파트너로인정하지않는 것이다. 시민단체들은스스로가공공갈등의당사자라고생각하지만정부는 때때로시민단체를정부와주민간의싸움에부당하게개입하는제3자정도로 인식하는경향을보인다. 네번째요인으로시민사회와국가간의인식론적단절을들수있다. 이것은 시민사회와국가가서로다른또는상호대립적인관점에서또는대립적인 해석의틀 을가지고문제를바라본다는것을말한다. 이때문에갈등과정에서 양자는폐쇄적인논리와인식의틀에사로잡혀있다. 주민과시민단체는 민주적절차를중시하는데정부는신속한결정과효율성을강조한다. 주민과 시민단체는실질적인의사결정참여와주민자치를주장하지만, 정부는이들의 참여와주민자치결정이법에의해보장된정부의권위와권한을침해하는 일이라고생각한다. 정부부문종사자들에게는일국주의( 국익중심주의 ) 의관점이 당연시되는데반해시민운동은기본적으로세계주의의관점에서문제를 바라본다. 이라크파병을둘러싼정부와시민사회간의갈등에서적어도한 가지충돌지점은일국주의와세계주의의충돌이라해도좋을것이다. 이러한 인식론적단절때문에우리나라에서는 강한국가 와 강한시민사회 ( 조명래, 2003: 138) 가충동함으로써공공갈등이두드러진양상으로나타나고있다. 2. 왜공공갈등은쉽게해결되지않는가? 앞에서우리는우리사회에서공공갈등이특별히자주발생하는원인으로서 과도한정부의기능, 공공사업및공공정책에대한타당성검토결여, 관료사회에 남아있는관료주의와권위주의, 국가와시민사회간의문화적단절등을 들었다. 사실이들요인들은갈등의발생요인이기도하지만어느정도로는 갈등의해소를어렵게만드는요인이되기도한다. 사실공공갈등이아닌일반사회적갈등의경우라고해서갈등의해소가 쉬운것은결코아니다. 특히우리나라의경우에는사적신뢰는높은반면에
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 25 공적신뢰는대단히낮은사회구조적조건, 타협과합의보다는원칙의관철이 강조되는문화적조건그리고국가적수준에서갈등관리시스템이갖추어지지않은 제도적조건이사회적갈등의해소를어렵게만드는요인들이다. 특별히공공 갈등의조정과해소를어렵게만드는요인으로는다음의몇가지를들수있다. 첫째, 갈등의성격과관련되는것으로서, 공공갈등의경우갈등당사자의 구성과쟁점의구조가복합적이라는점이다. 흔히시민사회측의당사자와 쟁점이복합적인반면에정부측의당사자는단순하다고생각하는경향이 있지만실제로는그렇지않다. 새만금간척사업의경우를보자. 반대측의당 사자는대체로현지어민, 부안의문화 생태운동집단, 부안바깥의환경단체와 종교인집단으로구성되고추진측의당사자는농업기반공사, 농림부, 전라북도, 다수의부안군민과전북도민등으로구성됨을알수있다. 당사자구성과 쟁점의구조가복합적이기때문에갈등당사자간의대화, 타협, 조정이쉽게 이루어지지않는다. 둘째, 공공갈등의경우, 사업및정책의성공과실패그리고갈등의장기화에 따른손실과이득에대한책임의소재가불분명하다. 책임의소재가불분명한 이유는갈등으로인해소모되는모든비용이사적재( 財 ) 가아닌 공공재 인 것처럼인식되기때문이다. 다시새만금간척사업의경우로되돌아가보자. 만약새만금사업이완료된시점에서수질개선이이루어지지않을경우 누구에게손실을보상할책임이있겠는가? 거꾸로만약환경단체들이반대하여 불필요하게공사가지연되었을경우 불필요한 공사지연으로인한비용은누가 책임을져야하는가? 국가가감수할뿐이다. 어느경우에도책임지는사람은없고어떤손실도 셋째, 공공갈등의경우중재또는조정할수있는적절한제3 자가없다. 다른갈등의경우에는시민단체나정부가중재자또는조정자로나설수 있지만공공갈등의경우에는이들이바로갈등의당사자이기때문에그렇지 못하다. 다른정부기관, 상급정부기관, 다른시민단체들이조정역할을맡을 수있지만특히다른정부기관이조정중재역할을맡을경우에는신뢰를얻기 어렵다. Ⅵ. 맺음말 앞에서우리는공공갈등의개념을정의하고우리나라공공갈등발생의구조적요인과특성을밝히고나서우리나라에서공공갈등이왜빈번하게발생하며그조정은왜어려운가에대해서논의하였다. 여기에서는우리나라
26 갈등관리워크샵 사회적갈등, 특히공공갈등의예방및해결을위한기본적인접근방법에 관하여간략하게정리하고자한다. 첫째, 갈등해결방안을마련하기위해서는먼저갈등의원인, 과정및결과에 대한과학적이해가선행되어야한다. 서구의경우, 사회적갈등에관한 이론적작업은이미 1950년대부터활발하게전개되어왔으며그후이른바 갈등이론은사회연구의중요한패러다임의하나로정착되어왔다. 우리나라의 경우에는 1980년대중반에오면서지역갈등과노사갈등을주제로한연구들이 비교적활발하게진행되었다. 3) 그러나이러한이론적관심에서출발된사회적 갈등연구와는달리갈등의예방과해결을위한정책연구는최근까지도아직 크게미흡한실정이다. 앞으로이러한정책지향적갈등연구와함께우리 사회의구체적인갈등사안에대한사례연구를축적해나가는것이사회과학자 들의과제이다. 둘째, 갈등해결을위해서는장기적관점에서하부구조를구축하는작업에 역점이두어져야한다. 이것은갈등현안에대한해결노력을하지말자는것이 아니라근시안적접근과지나친성과주의적접근은성공하기가어렵다는것을 강조하는말이다. 갈등구조가만들어지는데오랜시간이걸린만큼그구조를 치유하는데걸리는시간도길어질수밖에없다. 평화도위기도하루아침에 만들어지는것이아니듯이갈등출현과해소를위한사회구조도단기간에 만들어지는것은아니다. 갈등해결의최선의방법은당사자들간의상호이해, 대화, 타협등의자발적노력에바탕을둔해결방법이며자발적노력에의한 해결이가능하기위해서는사회구조적 문화적하부구조가먼저구축되어야 한다. 여기서말하는하부구조란각각높은공적신뢰와소통과타협의문화를 만들어가는작업을말한다. 셋째로, 갈등관리정책에있어서는갈등을미연에예방하는것보다더 중요한일은없다. 앞에서보았듯이, 우리사회의공공갈등은국가기능의비 대화, 공공사업과공공정책의타당성검토결여, 관료주의와권위주의의온존, 국가와시민사회간의문화적단절에기인하는바크므로공공갈등을예방하기 위해서는무엇보다도정부의끊임없는구조개혁과업무프로세스혁신이 필요하다. 특히공공사업수행및공공정책수립과관련된절차는전면적으로 재검토되어야한다. 투명한정보공개와참여적의사결정이절차개선의핵심적인 부분이다. 개혁과혁신은그자체가갈등을불러일으킬수도있지만개혁과 3) 1980년대중반이후에이루어진대표적인우리사회갈등연구로는각각 1985년과 1989 년에출간된한국사회학회 ( 편), 한국사회와갈등의연구 와한국사회학회 ( 편), 한국의지역주의와지역갈등 을들수있다.
우리나라공공갈등, 무엇이문제인가 27 혁신이만들어내는갈등보다는이것이지체되어나타나는갈등이보다 해결하기어려운갈등이다. 넷째, 갈등을조정하기위한제도가마련되어야한다. 현재 지속가능발전 위원회 내의연구팀들이마련하고있는가칭 갈등관리기본법 이제정되어야 하고, 이법에근거를둔가칭 갈등관리지원센터 가서립되어야한다. 갈 등관리지원센터 의운영을통해갈등조정전문가들이양성되어야한다. 다섯째, 갈등, 특히공공갈등을통해표출되는새로운가치와생활양식은 긍정적으로수용되어야한다. 공공갈등중에는역사( 驛舍 ) 의이름을둘러싼 갈등의경우처럼사회발전적함의가적은것들도포함되어있지만다른많은 공공갈등은우리사회가추구해야할새로운가치와국가가나아가야할 새로운방향을제시하는것들이다. 또한시민사회의요구는당장수용하기 어려운것을포함할수는있겠지만대체로우리사회가언젠가실현해야할 보편적인가치의실현을촉구하는것들이다. 따라서갈등을통해표출되는 새로운가치와생활양식을수용하는것이체제의진화, 즉시스템업그레이드를 가져오는길이고이것이바로갈등의순기능을살리는방안이다. 여섯째, 새만금간척사업이나방사성폐기물처분장건설부지선정문제와 관련된장기미해결의공공갈등사안은 사회적합의 를바탕으로해소해 나가는것이최선의방책이다. 짧은기간동안운영되다가최근해체된 에너지정책민관합동포럼 과 에너지원탁회의 와같은실험은계속되어야 한다. 현재의단계에서는 사회적합의 를통해원만하게갈등이조정된성공 사례를만들어나가는것이무엇보다도중요하다고본다.
28 갈등관리워크샵 [ 참고문헌] 강영진, 2000, 갈등분쟁해결매뉴얼, 성공회대시민사회복지대학원 NGO학과 성공회대아시아NGO정보센터 공석기, 2003, 한국환경운동의초국적동원과정의동학: 스버그까지, CEO. 4: 8-45 리우에서요하네 대통령자문지속가능발전위원회, 2003, 갈등관리시스템구축방안연구보 고서 서문기등, 2001, 한국사회갈등구조에대한이해. 삼성경제연구소 조명래, 2003, 국책사업을둘러싼환경갈등의원인과구조, CEO. 5:110-146 한국사회학회( 편), 1985, 한국사회와갈등의연구. 현대사회연구소 Dahrendorf, Ralf, 1958, "Toward a Theory of Social Conflict,"Journal of Peace and Conflict Resolution. Ⅺ: 170-183
갈등대응체계의진단과개선방안 45 2. 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방안 ( 요약문) 김유환( 이화여대법학과교수) Ⅰ. 우리사회의공공갈등의성격과해결의기본방향 오늘날우리사회가겪고있는다양한사회갈등은 1980년대후반이후 진행된한국사회의민주화와그로인한권위주의적갈등억제기제의붕괴에 의해촉발되었다. 그러나우리사회에서발생하는공공갈등을면밀히검토해 보면이러한갈등들이사회의분화와다원화, 참여민주주의와 있다는것을알수있다. 세계화와정보혁명그리고 NGO의발흥등전지구적사회변화현상과깊은관련이 이처럼우리사회의갈등상황이세계적보편성을 가지는현상이라고한다면그에대한처방도전지구적사회변화에따른 새로운사회운영방식의도입이되어야할것이다. 오늘날세계각국이도입하거나실험하고있는새로운사회운영방식으로서 갈등해결과관련하여주목할만한것은국민의국정참여와 Partnership 그리고공화주의적 있다. Consensus Building을통한통합의모색으로요약할수 우리나라의국가발전단계나공공갈등의양상에비추어이러한새로운 사회운영방식을도입할필요성과타당성이있는가하는점을검토해볼때, 비록우리나라가미국이나서구와같은수준의시민사회의성숙을경험하지는 못하였다하더라도참여민주주의와 NGO의활성화현상이나인터넷문화의 확산, 대의제민주정치에대한회의, 그리고이념갈등의심화등의사회현상에 비추어이러한새로운사회운영방식을도입할여건이무르익었을뿐아니라 이새로운처방을통한치료적의미의국가통합이절실할정도로각종사회 갈등이만연해있다. Ⅱ. 우리사회의공공갈등대응체계진단 그러나우리사회에는각종의공공갈등에대비할수있는기반이너무나취약하다. 우리사회의소외계층들은인간으로서의기본적욕구와관련한
46 갈등관리워크샵 절대적, 상대적박탈감을가지고있으며이념체계를달리하는사회계층간에 해결하기어려운갈등의요인이존재하고있다. 그러나다양한이해와가치를 가진사람들의공존양식으로서의협력적사회규범은아직채성숙되지못하였다. 특히사회전반적으로신뢰의바탕이매우취약하기때문에조그마한이견을 가지고도사회갈등을야기시킬소지가크다. 뿐만아니라법질서유지에 필요한협력정신과준법정신이부족하여전체적으로갈등해결에도움이될 사회자본이빈곤한상태에있다. 한편우리사회의공공갈등이대부분공공 정책이나공공사업의결정과관련된행정과정의문제점과관련이되어있음에도 불구하고행정절차제도는갈등예방에실효적일정도로활성화되지못하고 있으며국민의참여와 Partnership 이절실한부분에서도행정은 Top-down 식의 행정패러다임에서완전히벗어나지못하고있다. 또한공공분쟁이발생한 경우에이를효과적으로해결할분쟁해결제도가아직실효적으로정착되지 못하고있으며특히 ADR(Alternative Dispute Resolution) 은그정착을위한 기본적인제도적기반이취약한상태에있다. Ⅲ. 외국의공공갈등에대한대응방식과참여정부의대응노력 참여정부는이러한문제상황에대응하기위하여지속가능발전위원회를 중심으로 행정과정을참여패러다임으로전환하고자하는법제개혁논의를 진행하고있으며, 우리사회의공공갈등해결을위한 ADR의실험을포함한 포괄적인갈등대응노력을진행하고있다. 이러한대응노력은세계각국에서논의되고있는새로운정책결정과사회 통합의패러다임으로서참여와토의그리고 Consensus Building을특징으로 하는토의민주주의 (Deliberative Democracy) 에입각한참여적정책결정과정과 ADR 기법의도입등을그주요지향점으로하고있다. 그리고이러한대응 노력은참여정부를표방하는현정부의근본적인정책방향과일치하는것이라 할것이고이런점에서참여정부의역사적사명에해당한다고보아도과언이 아니다. Ⅳ. 새로운국가적공공갈등대응시스템구축의방향 참여정부의이러한노력은향후공공갈등대응을위한새로운국가적 시스템의구축에까지이르러야할것으로생각되는바개혁의기본적인 지향점은다음의몇가지사항으로요약될수있다.
갈등대응체계의진단과개선방안 47 첫째, 사회갈등은양보할수없는기본적인욕구와가치가충족되지않는 사회집단이나계층이존재할때예방이불가능하다. 따라서소외계층, 빈곤 계층, 상대적박탈감을가지고있는집단과계층을위한사회개혁과지원 프로그램을마련하여사회전체의갈등분위기를완화시켜야한다. 둘째, 행정과정을개혁하여행정기관들이전반적으로국민을고객으로 이해하고그요구에대응하도록하는한편, 그정책결정과정은국민의참여와 협력및 Partnership 에의한체제로패러다임을전환하여야한다. 다만참여 방식에있어서는가급적이면대립구조적이고문제제기형의참여방식보다 Consensus Building 을위한참여방식이채택되도록할필요가있다. 참여 패러다임에의한정책결정과정에는합의회의, 시민배심, 시나리오워크샵, 공론조사, 규제협상등토의민주주의에입각한의사결정방식이조심스럽게 활용되어야할것이다. 셋째, 법제와행정관행을수범자인국민위주로정비, 개혁해나가야한다. 모든법규는수범자의입장에서큰노력없이도준수할수있도록기준을 완화하는대신법집행율을제고하여사회통합의기준으로서의법의권위가 서도록하여야한다. 집행율이떨어지는높은기준을가진법규는법의권위를 떨어뜨려법경시풍조를조장하고갈등의결과에대한예측가능성을저하시켜 공공분쟁발생과격화의원인이된다. 넷째, 공공갈등의예방과해결에있어서중요한사회적협력규범으로서의 사회자본을축적하기위하여공무원, 시민, 학생, 시민단체, 정치인등을 대상으로하는교육과홍보를실시해나가야한다. 개인은저마다의이익과 가치만을주장할것이아니라공동선을위하여양보하고협상하여야한다고 하는공화주의적덕성의함양을위한교육이초등학교차원부터체계적으로 실시되는것이바람직하다. 또한갈등관리전문가의양성도이루어져야한다. 다섯째, 정부는이념갈등이나가치갈등의해결을위하여국정전반과관련하여 높은차원의통합이가능한국가비전을개발하여국민에게제시하고개별 갈등사안과관련된정책문제의해결에있어서도당해정책사안과관련된장기 비전과문제해결의관점과철학을분명히제시하여야한다. 가치와이념을 달리하는사람들을통합하기위해서는설득력있는고차원의국가적비전이 제시되지않으면안된다. 위한 여섯째, 공공갈등이비화되어공공분쟁이되었을때이를실효적으로해결하기 ADR 의활성화를위하여필요한제도적, 기술적, 인적기반을구축하여야한다.
48 갈등관리워크샵 Ⅴ. 개혁의성공조건 이상과같은공공갈등해결을위한대응체계의구축은정부혁신과법제개혁, 사회개혁및교육체제의변화등다양한국가적노력이요구되는사안이므로변화의필요성과방향에대한국민과정부그리고시민사회와정치권의폭넓은이해가필요하다. 따라서먼저이러한변화의관점을이해시키기위한노력을진행하면서이러한변화가성공적으로정착될수있도록새로운패러다임의한계영역과현실적여건에대한치밀한분석을행하고이에입각하여개혁작업을이루어나가야한다. 또한토의민주주의및참여민주주의적제도를도입함에있어서이것이대의제민주주의와법치주의등의전통적인정치적 법적구조와조화를이룰수있도록세심한배려를하여야할것이다.
갈등대응체계의진단과개선방안 49 2. 발제2: 갈등대응체계의진단과개선방안 ( 본문) 김유환( 이화여대법학과교수) Ⅰ. 문제의제기: 사회변화와공공갈등 1987년 6월항쟁이후가속화된민주화로인하여우리사회는다차원의 변화를겪었다. 민주화는우리국가공동체에매우긍정적인의미를가진것 이었지만, 민주화이전부터진행되어오던사회의분화와다양화가민주화로 인한권위적인갈등의억제기제의붕괴와연합하여사회각분야에서공공 갈등이분출하게되었다. 이처럼우리사회에공공갈등이분출하게된것이반드시국가와사회 발전에부정적인것은아니라할지라도그동안야기된공공갈등은중요한 정책결정이나공공사업의추진에걸림돌로작용하여지속가능한발전을 저해하고있는것이사실이다. 그런데우리사회의이와같은공공갈등의분출은우리사회에만특유한 것이아니라는점을유의할필요가있다. 공공갈등으로인한고민은전세계 적으로보편적인현상이고특정한정도의국가발전단계에서는국가간에 유사한공공갈등이문제되는것이보통이다. 이러한공공갈등의보편성은오늘날의우리사회의갈등의성격을이해하는데 도움을준다. 오늘의공공갈등은우리나라의민주화와그로인한권위적 갈등억제기제의붕괴로인해촉발되었지만사실은세계화와정보화, 분화와다원화그리고참여민주주의와 관련이있다는점을간과할수없는것이다 1). 사회의 NGO의발흥등세계적현상과깊은 세계화는국민국가의통제력을약화시키고국제NGO 등의 governance에서의 중요성을부각시켰다. 정보혁명은피치자인국민이정부와거의대등한정보력을 가지게함으로써정부가국민을다스림의대상이아닌협력과참여의파트너로 생각하지않을수없게만들었다. 사회의분화와다원화는공익에대한공통적 인식을불가능하게만들고각각의사회집단이나계층이자기의이익을공익으로 인정받으려고하는이익대변투쟁에나서게하였다. 1) 물론민주화역시세계적현상의하나라고하여야할것이다.
50 갈등관리워크샵 이처럼오늘날의공공갈등의배경을이루는사회현상을살피건대우리 사회의공공갈등은민주화와아울러전세계적사회변화로인한필연적인 현상이라고하여야할것이다. 물론우리사회특유의요인이갈등양상에영향을끼치고있는점도없지 아니하다. 예컨대, 오늘날우리사회가겪고있는심각한이념갈등이나가치 갈등의상황은우리의공공갈등에도지대한영향을미치고있다. 그리하여 한국사회의대부분의사회갈등은단순히이익의적절한배분만으로해결할 수없는갈등이되고있다. 또한, 일제시대와권위주의정권시대를통틀어 법질서에대한저항이정당화되던전통은오늘날의법경시문화의모태가 되었고법경시풍조자체가공공갈등의발생과격화의중요한원인으로 작용하고있는것이사실이다. 이처럼한국사회의특유한갈등양상을감안하더라도큰틀에서보면 한국사회의공공갈등은전세계적인사회변화에부수되는새로운사회질서 구축을위한진통이라고진단된다. 그러므로이를해결하기위해서는사회 변화에대응하는새로운사회운영방식이채택되지않으면안된다. 이하에서의논의는그러한새로운사회운영방식곧, 참여와 partnership 그리고 consensus building을통한공화주의적사회통합이라고하는방법론과 문제의식의구체화이다. Ⅱ. 공공갈등에대한대응을위한우리사회의 infra 진단 1. 진단의기본관점 공공갈등에대한적절한대응이가능한가하는것은국가와사회가얼마나 적절한갈등대응을위한하부구조를가지고있는가하는것에의해좌우된다. 국가와사회의제반공공갈등대응기제를중심으로검토해보면대체로 다음과같은점에서공공갈등대응의 infra 에대한진단의관점이도출된다. 첫째로, 공동체구성원의기본적필요가충족되고있는가하는것이다. 공동체구성원의기본적필요가충족되지못하면기본적필요가충족되지 못한구성원들은갈등을야기하고심지어폭력화될수밖에없는것이다 (Basic Need Theory).
갈등대응체계의진단과개선방안 51 둘째로, 공공갈등의해결과관련된사회자본(Social Capital) 2) 은의미있는 수준으로존재하며건전히기능하고있는가하는것이다. 공공갈등은협력적 사회규범과깊은관련을가진다. 이러한까닭에공동체의협력을촉진시키는 비공식적규범으로서의사회자본은공공갈등의해결에핵심적인 infra 가된다. 셋째로, 공공정책이나공공사업에관한정책결정과정은갈등을충분히 예방할수있도록이해관계인등의이익과의견을반영할수있는구조로 되어있는가하는것이다. 인터넷과컴퓨터로인한정보혁명은국민들에게 공공정책결정에관한충분한판단의자료를제공하고있다. 때문에어느 이해관계인그룹의이익과견해를배제한정책결정은대개갈등을야기할수 밖에없다. 넷째로, 일단공공분쟁이발생하면이를해결하기위한사회적 국가적 기제가잘기능하고있는가하는것이다. 공공분쟁은대개소송과같은전통적인 분쟁해결수단으로잘해결되지않는것을특징으로한다. 따라서소송이외의 대안적분쟁해결수단 (Alternative Dispute Resolution) 이유효하게기능하도록 제도적, 기술적조건을성숙시킬필요성이있다. 이하에서는이상의 대응체계를진단해보고자한다. 4가지관점에입각하여우리사회의공공갈등에대한 2. 국민의기본적필요는충족되고있는가? 인간은그기본적욕구가충족되지않을때갈등을야기시킨다. 해결이 어려운사회갈등을야기하게되는인간의기본적필요는인간의존엄과 가치에관한모든것이라고할수있다. 여기에는경제적필요, 문화적필요, 이념적, 종교적필요등과관련된인간이나인간의특정그룹이협상을통해 양보할수없는기본적요구가포함된다. 2) 사회자본은흔히신뢰나네트워크시민사회등을의미한다고생각되는경향이있다. 그러나 Francis Hukuyama 는이러한것들은사회자본에서파생되는것이지그것자체가사회자본이아니라고한다. 그에의하면사회자본은둘이상의개인사이에서협력을촉진시키는예증된비공식적규범 (an instantiated informal norm that promotes cooperation between two or more individuals) 이라고한다. 그리고그예로는두친구사이의상호관계나기독교, 유교같은것을들고있다. Francis Hukuyama, Social Capital and Civil Society(Prepared for Delivery at the IMF Conference on Second Generation Reforms), 1999. Ch.1 참조, http//www.imf.org 에게재.
52 갈등관리워크샵 우리는단일민족국가이기때문에다른나라에서흔히발견되는인종차별과 관련되는갈등은아직은거의문제시되지않는다. 그러나아직도절대빈곤에시달리는계층이있고부유층에대해상대적 박탈감을가진많은사람들이존재하고있다. 노점상들이나 FTA로인해 생계를위협받는사람들이공공갈등을야기하는것은이러한차원에서이해 하여야할것이다. 또한가치와이념의측면에서특정가치체계나이념체계를상호용납할 수없는그룹들이분명히존재하고있다. 이들은타협이이루어질수밖에없는 현실세계에서자신들의이념적필요를완전히충족시키기어렵기때문에 항구적인사회적갈등요인을가지고있는셈이다. 예컨대, 해방이후의좌우익 투쟁이나 6.25 전쟁의피해자로서스스로공산주의의피해자라고생각하는 사람들은북한과의화해정책에대해해결하기어려운갈등요인을가질수 있는것이다. 이처럼, 양보할수없는기본적필요가충족되지못하여절대적, 상대적 박탈감에시달리고있는사회계층이존재하고있다는것과 이념이나가치를 전혀달리하는사회적집단들이존재하고있다는사실은우리나라가앞으로도 해결되기어려운공공갈등에직면할가능성이매우높다는것을말해주고 있다. 3. 갈등에대응할수있는사회자본(Social Capital) 은충분한가? (1) 사회협력자원으로서의사회자본 갈등을예방하고갈등을해결함에있어개인이나집단사이에존재하는 사회자본이커다란의미가있다. Francis Hukuyama에의하면사회자본 (Social Capital) 이란 둘이상의개인사이에서협력을촉진시키는예증된 비공식적규범 이라고한다. 사회관계에실재하는비공식적인협력적규범이나 원칙이바로사회자본이라고할수있다. 불교, 기독교나유교와같은종교 규범이이러한사회자본의대표적인예이다. 또한공통되는역사적경험이나 교육이이러한사회자본의원천이된다. 공통의종교규범, 공통의역사적 경험이나교육의영향을받은사람들은공통의인식과유대감등을가지면서 협력적관점을공유하게되는것이다.
갈등대응체계의진단과개선방안 53 (2) 우리사회에서의사회자본 비공식적인협력적규범이나원칙이우리사회에얼마나많이존재하고 있느냐하는점에대해서는다소부정적인평가를할수밖에없다. 우리사회에규범이나원칙을제공하는기능을상실해가고있다. 유교는 그렇다고 하여기독교나불교의협력적규범과원칙이우리사회를결정적으로이끌고 있는것같지도않다. 한편, 협력적사회규범이나문화를만들어내는요소가운데하나인공통의 역사적경험이라는관점에서본다면우리는역사적경험의상이에따라 세대간에현격한인식의차이를가지고있다. 일제와 6.25를경험한세대는생존과개발이라는가치에중요한의미를 부여한다. 그러나권위주의시대를경험한세대들은민주주의와인권을강조한다. 그리고경제개발이후의국부를누리며성장해온새로운세대들은 wellbeing 을최고의가치로여긴다. 또한, 공산주의와대항하여싸운사람들은공산주의의위험성을강조하고 그들과의타협을부정하나매카시즘적인안보관에의해피해를보았거나 식상한사람들은그러한안보중심적관점을받아들이지않는다. 우리사회에서사회자본의형성을위해그나마긍정적으로기능하고있는 요소가운데중요한것이국제화와세계화라고하는방향이다. 프란시스 후쿠야마는세계화가종교에버금가는사회자본의원천이될수있다고 지적하고있다. 세계화를추진하는과정에서기존의부정적인관습이나태도를 불식하고새로운공통의인식과규범을창출해나갈수있다고하는것이다. (3) 우리사회의사회자본의부산물 협력적관계로서의사회자본의부산물도갈등에대한대응에있어매우 중요하다. 신뢰, 시민사회, 네트워크등이사회자본의부산물이라고할수있다. 1 신뢰 사회자본의부산물가운데갈등문제해결에가장중요한것이신뢰이다. 정부와국민, 시민단체와국민, 한이익집단과다른이익집단사이에최소한의 신뢰관계도존재하지않으면갈등은해결이불가능하다. 우리나라의공공갈등이
54 갈등관리워크샵 대부분정부의행정활동과관련되어있으므로가장중요한것은역시국민과정부사이의신뢰라고할것이다. 그신뢰의기반이되는협력적문화가너무나빈약한가운데있다. 이것은일제시대와권위주의시대를거치면서이루어진국민과정부의바람직하지못한관계설정에서비롯된측면도있다. 권위주의정부하에서공무원들은국민을도와준다는의식보다는국민을다스리고단속하고규율한다는의식이강하였다. 국민은정부를의지하기보다는두려워하였다. 공직사회가이러한권위주의적전통에서빨리의식전환을하여야함에도불구하고아직과거의관성이완전히불식되었다고말하기는어려울것이다. 2 법질서유지를위한협력과준법의식 법질서유지에있어서도국민의협력이필요하다. 우리사회의경우준법 의식의결여가우리사회의공공갈등에대한대응에큰장애요인이되고있다. 일제시대와권위주의정부시대를거치면서국민들은법질서의위반을일종의 저항으로관념하는경향이있었다. 법질서의권위는크게훼손되었고저항적 법위반의경우그에대한강한처벌이나응징은사회적비난의대상이되었다. 이것은법위반에대한사회적비난의강도를현저히약화시키는결과를 가져오게되고전체적으로 법의정치화 를초래하였다. 법위반은오히려 정치적흥정의대상이되므로공공갈등에관여하는자들은법위반을두려워 하지않고오히려법위반으로일종의정치적효과를보려고하는경향까지 야기하게되었다. 비화되기일쑤였다. 이때문에우리사회의공공갈등은매우격화된형태로 3 시민사회의성숙과시민단체의역할 사회적협력의관점에서시민사회가성숙하여많은협력적상호관계를 만들어내고그가운데양질의시민단체를생산해내는것도매우중요한 의미가있다. 우리의시민사회는많은시민단체를만들어내었고이들이 중요한사회자본의부산물로서의미있는사회적역할을수행해내고있다. 공공갈등의해결에있어서도시민단체의역할이긍정적으로기능한경우가 없지않았다. 못하다. 그러나현재까지시민단체의공공갈등해결기능은만족스럽지 그이유는사회전반적인불신풍조와시민단체의갈등조정자로서의 객관성 전문성부족등과관련이있는것이아닌가한다.
갈등대응체계의진단과개선방안 55 4 네트워크 우리사회에도많은신뢰의네트워크가존재한다. 시민사회와시민운동가, 동문단체와종친회, 경제단체와직업적네트워크, 노동운동가와노동조합등 이루열거하기어렵다. 그러나우리사회의네트워크는학연, 지연, 혈연과 이념적동질성등의카테고리에포함되어버리는경우가많다. 그리고이러한 네트워크들사이의적대감이지역갈등의문제, 이념갈등의문제등을둘러싸고 해결되지않고있다. 서로입장을달리하는네트워크사이에도다른카테고리의 네트워크가작동하여최소한의협력적인관계를유지하는것이전체사회의 관점에서바람직한데우리사회에서는이러한보완적협력관계가취약하다. 그런데사회전반의분위기가, 견해를달리하는자를극복하여야할대상으로만 생각하고그견해를달리하는자의가치를인식하지못하는한이러한대승적 차원의협력관계가구축되기는어렵다. 나와견해를달리하는자를내가가진 관점의문제점을지적해주고나의존재의의를부각시켜주는동반자로인식 하면서대승적차원의협력을추구하는정신이부족하다. 그리하여공화주의적 덕목의관점에서볼때정치권에서도, 존재한다. 시민단체에서도네트워크의단절이 4. 공공정책결정과정의구조는갈등을충분히예방하고있는가? 우리사회의공공갈등의대부분은정부의활동과관련이있다. 정책이나 정부의 공공사업과관련하여정부의결정내용이나처리방식이여하한가 하는것이, 대부분의공공갈등의직접, 간접원인을이루고있다. 따라서공공 정책의결정과그정책의추진과정의모순을해결하면많은부분에서갈등이 해결될수있는가능성이있다. 우리사회에서그간진행된민주화와정보혁명은국민들의행정에관한 정보수준을현저히향상시켰다. 또한사회의다원화로인하여국민들은자신의 이익을적극적으로대변하지않으면정책결정과정에서자신의이익이무시될 수있다는점을잘이해하고있다. 그리하여국민은행정을잘이해하고 적극적으로정책결정과정에자신들의이익을반영하고자함에도불구하고 행정과정은아직이러한국민측의변화를완전히수용하지못하고있다. 행정과정이많이변화하였다고는하나아직도국민을파트너로서보다는
56 갈등관리워크샵 행정객체로취급하고단기적인전시행정적성과목표에매달려결국일관성과 신뢰성을상실하는경우가많았다. 또한 Top-down식의사결정방식에익숙한 행정기관은자신이가진정보를국민과공유하기를두려워하고정책결정 과정에서국민의의견을그저참조사항에불과한것으로취급하는경우가 많았다. 1996 년에행정절차법이제정되면서행정절차제도가전반적으로재정비되 었지만우리행정절차제도는행정기관들이적극적으로국민의파트너쉽을 요구하여야만한다는적절한상황인식에서비롯된것이아니라당시의김영삼 정부가개혁공약을마지못해이행하는식으로진행되었던것은아닌가의심 되고있다. 그리하여시민단체가주장하였던계획확정절차도도입되지못하였고, 개혁의핵심을이루는청문절차는그실시여부를개별법에의존하게하는 등, 전반적으로행정절차제도의개혁은극히부분적인의미만을가지게되었다. 결국이러한부실한행정절차제도의개혁은공공갈등을사전에방지하는데 별영향을미치지못하는결과를초래하였다. 한편, 현존하는행정절차는모두당사자대립구조로되어있다. 그리고 변화된사회상황에걸맞게갈등을미연에방지할수있는합의형성을염두에 두는절차는아직찾아보기어렵다. 전반적으로행정과정은변화되는과정중에있으나아직은사회변화에 적응하는새로운패러다임으로거듭나지는못하고있다. 국민의참여와협력 및 partnership을강조하는새로운행정의패러다임구축은참여를모토로 출발한참여정부의역사적과업으로남겨져있다. 5. 공공분쟁해결제도는갈등해소에효율적인가 우리사회의공공갈등가운데심각한사회문제로비화하여공공분쟁의국면으로진행하는대부분의경우는대개이익갈등의양상뿐아니라가치갈등및이념갈등의성격을띠는경우가많다. 우리나라뿐아니라선진외국의경우에도해결하기어려운공공분쟁은대개이익갈등과함께가치갈등의성격을함께가지고있다. 그러한갈등의대표적인유형이환경갈등이다. 오늘날선진국의사회갈등은노사갈등에서환경갈등으로사회적논의의핵이이동하고있는형편이다. 그리고환경갈등과같이가치갈등적성격을띠고, 사실관계해명의곤란성이두드러지는갈등유형의경우, 소송방식보다는
갈등대응체계의진단과개선방안 57 다양한 ADR 방식이분쟁해결에유용하다는점이널리인식되고있다. 따라미국을중심으로공공분쟁에도 확산되고있다. 이에 ADR기법을활용하고자하는분위기가 우리나라의경우에도공공분쟁의해결에소송제도가극히제한적으로밖에 기능하지못하고있다는사실에대해누구도이의를제기하지않을것으로 본다. 그러나공공분쟁의해결을위한 ADR 의활용은법리적, 제도적제약 요인으로인해활성화되지못하고있다. 행정법원의경우 사실상의조정 이라는 방식으로 ADR기법을활용하고있으나근거법의부재로인하여이제도의 발전에는큰제약이있다. 각종행정청부속형 ADR도세밀한 ADR기법의 활용을위한교육이나제도의부실, 해결에있어의미있는성과를거두지못하고있다. 공공분쟁해결에있어서조심스럽게 전문가의부족등으로인하여공공분쟁 ADR기법의사용이실험되고있으나 아직 ADR 의활용을위한제도적, 법적기반이취약하고전문가가턱없이 부족한형편에있다. 6. 요약 우리사회는역사적요인에의해가치갈등과이념갈등이심화된가운데, 민주화, 세계화, 정보화, 사회의다원화등의변화에직면하여공공갈등이 야기될가능성이그어느때보다높다. 그러나국민의기본적인욕구는 상대적박탈감등으로인하여여전히충족되지못하고있으며, 사회갈등의 해결에긍정적으로작용할전통적사회자본은고갈되고새로운사회자본은 미처형성되지못한가운데있다. 한편, 행정과정은아직국민을파트너로 인정하고실질적인참여를보장하는제도로의패러다임전환을완성하지 못하고있으며공공분쟁을해결하기위한실효적인 못하고있다. ADR제도도아직발전되지 다만, 참여정부는국민의참여를행정과정의새로운지향점으로삼고있으며, 지속가능발전위원회를중심으로공공갈등해결을위한포괄적인대책이 논의되고있다. 참여정부에의한행정패러다임전환과공공갈등해결을위한 지속위의과업수행에의해우리사회의공공갈등대응을위한 변화를겪을것으로전망된다. infra가큰
58 갈등관리워크샵 Ⅲ. 선진외국의공공갈등에대한대응: 대응제도의실례 거시적구조변화와 1. 개요 많은다른국가현상과마찬가지로공공갈등의양상도국가발전단계에따라 각국에보편적인현상을나타내는경우가많다. 오늘날우리나라가겪고있는 공공갈등양상은수십년전, 선진외국이겪었던공공갈등의양상과유사한 측면이없지않다. 물론소득수준이나국가발전단계이외의요인으로서정보화와 세계화, 민주화등의계기가이러한공공갈등의발생에작용하였다는사실을 간과할수없으므로단순비교는어렵지만어느나라나해결방식은달라도 문제는유사한측면이있다는사실은부인할수없다. 그러므로선진여러나라가당시의국가발전단계에서겪었던공공갈등에 어떠한새로운방법론을적용하여왔는가하는것을검토하는것은오늘날 우리나라가당면한공공갈등에대한대응을위하여매우유용한시사점을 제공할수있으리라기대된다. 그러나지난수십년간공공갈등의대응체계와관련하여이루어졌던선진 여러나라에서의변화는단순히공공갈등에대한대응의차원을넘어서 민주주의와그구현형태의변화라는보다거시적인차원에속하는일이었다. 공공갈등의대응방식의변화는그러한전반적인사회변화와사회운영방식의 변화의일부분으로이루어진것이다. 이것은현대국가에서의공공갈등의 배경이민주화, 세계화, 정보화, 다원화등의거시적사회변화를배경으로 한것이라는점에서이해될수있다. 2. 민주주의이념의변화 인터넷을통한정보혁명과세계화및사회의다원화는오늘날의민주주의를근본적으로변화시키는동인을형성하고있다. 먼저정보혁명은국민들이행정과정에직접참여할수있는정보력을갖출수있도록만들었다. 오늘날의국민은더이상우월한정보력을가진정부 관료의행정객체에불과한존재가아니라능동적으로관련문제에대해의견을제시할수있을만큼정부 관료와거의대등한정보력을가지고있다. 국민은이제대의제의뒤안길에서국민의대표들이내리는결정을그대로수용하는수동적이고소극적인상태에서벗어나적극적으로정책결정에의참여를모색할수있는능력을갖추게되었다.
갈등대응체계의진단과개선방안 59 다음으로, 세계화는국경없는경제체제의성립과그로인한전세계적 경쟁질서를통하여개별국가가경쟁에서생존하기위하여스스로의규제권을 상당한정도로약화시킬수밖에없도록만들었다. 그러한개별국가의권력 약화는신자유주의라고하는경제적자유주의에의해정당화되고체계화되었다. 또한, 문화적으로, 그리고사회적으로세계화는텔레비전과인터넷을통하여 보편적인가치와문화를창조하고있다. 이러한세계보편의가치와문화역시 개별국가의전통에입각한규제권력을약화시키는데중요한역할을하고있다. 이와같은주권국가의권력약화는전통적인대의제민주주의에기초한민주 주의의실현방식의영향력을현저히약화시키고있다. 다국적기업의지배와 시장의우위, 그리고전세계적경쟁체제의대두라고하는현실은대의제구도 하의제도정치의문제해결능력에커다란장애요인을야기하여대의제하에서의 문제해결을어렵게만들고있다. 마지막으로, 사회의다원화로인하여이해관계가복잡해짐에따라대의제는 그러한복잡한이해관계를시원하게반영할수있는기제로서의의미를 상실해가고있는실정이다. 선거에의해선출되는정치적대표만으로자신의 이익을대변하지못하는수많은이익단체들은직접정책결정과정에참여하여 자신의이익을대변할수있는기회를모색하기에이르렀다. 이리하여현대국가들은변화된국민, 변화된상황에대응할수있는새로운 국가운영의패러다임의형성을절실히필요로하게되었다. 민주주의관념에입각한국가운영, 패러다임이다. 참여민주주의는이념적으로는단순히 이것은새로운 곧참여민주주의에입각한국가운영의 다원화사회의복잡한 이해관계반영 이라고하는다원주의적민주주의모델에만족하지않고 공중의 직접적인행정결정에의참여 라고하는직접민주주의적정치모델에까지접근하고 있다. 이러한직접민주주의를촉진시키는기술적인수단으로서주목받는 것이인터넷이라고할수있다. 인터넷은시간과공간에구애받지않고정책 결정에국민들이의견을제시할수있는길을열었다. 3. 참여와토의그리고합의에의한정책결정방식의채택 참여민주주의는정책결정방식에도중대한변화를초래하고있다. 현대국가에서 공공정책결정방식에중요한영향을끼치고있는두드러진사고방식으로서 사회합의주의 ( 사회조합주의 : Social Corporatism) 와토의민주주의 (Deliberative Democracy) 가있다. 양자는그맥락을반드시같이하고있다고할수없으나 정책결정에있어서사회적합의와참여를중요시한다는점에서유사성이있다.
60 갈등관리워크샵 사회합의주의는현대사회가가지고있는갈등요소에대한대응으로서 국가의중재노력으로조직화된사회제세력의합의를통하여사회전반에 대한문제를해결하고자하는방향성을가지고있다. 우리나라의노사정위원회는 기본적으로이러한사회합의주의적지향점을가지고있는제도이다. 사회 합의주의는다자간의참여를통하여타협과조정그리고책임의분산을 꾀하는것으로서대의제민주주의의문제점을보완하는의미가있다. 토의민주주의는대의민주주의의방식인투표에의한정책결정이토의또는 심의 ( Deliberation) 를결여하고있으며소수자나소외자를정책결정과정에서 배제하고있다는점에서직접민주주의적공중참여와그를통한심의과정에 의한정책결정을강조한다. 토의민주주의는공론조사, 시민배심, 시나리오워크샵, 규제협상, 합의회의등의방식을통하여국민의정책결정에의직접참여와 그를통한심의를통하여대의제민주주의의다수결표결이가지는피상성을 극복하고자한다. 토의민주주의의구체적인방식은몇가지에제한되지않으나 참여와토의그리고공화주의적합의를그특징으로한다. 사회합의주의와토의민주주의방식은미국이나유럽에서이미광범위하게 채택되고있으며모두공공갈등에대한대응으로서의의미를가지고있다. 4. 참여모델의변화 선진제국의갈등해결모델이참여와토의그리고합의에의한갈등해결이라는 방향성을가지고있다고할때, 기본적인출발은국민의정책결정에의참여라고 할수있다. 그런데, 현대국가에서의정책결정에대한공중참여는국가발전단계에따라 다음과같이역사적으로발전되어왔다. 미국의 Lawrence E. Susskind 는 공중참여의유형을온정주의모델 (paternalistic model), 갈등모델 (conflict model 또는 confrontational model) 그리고합의형성모델 (consensus building model) 의 3가지로나누어분석하고있는데 3). 이러한분석은미국뿐아니라 현대국가모두에타당한것이라고생각한다. 고전적인온정주의모델에서는행정청은행정청의필요에따라정부에의해 정의된조건하의절차에몇몇사람들을참여시킨다고한다. 그러나이러한 3) Lawrence E. Susskind, Overview of Developments in Public Participation, in Public Participation in Environmental Decisionmaking(edited by ABA Standing Committee on Environmental Law,1994), p.2.
갈등대응체계의진단과개선방안 61 온정주의모델이현대국가의다원화사회의요구와참여민주주의의요구를 만족시켜줄리만무하다. 그리하여지난수십년동안민주적의사결정과정에 대한개인이나소수집단의참여권을보장하라고하는사회적압력이거세어 졌고시민자문위원회제도가대안으로활용되기시작한것을비롯하여 상당한제도적변화가있었다. 그러나온정주의적모델에만족하지못한 사람들은정치적조직화와공공여론의동원, 직접적행동등에의하여 집단적으로행정결정에참여하려고하는경향을나타내기에이르렀는데, 이러한집단적참여는궁극적으로입법에대한도전이나소송등의형태로 나타나게되었다. 이처럼행정결정에대한집단적인갈등양상으로나타난참여 유형을 Susskind 는갈등모델로지칭하고있다. 그러나 Susskind에의하면 갈등모델은엄청난사회적비용과시간낭비를초래할뿐아니라공공사업등을 중단할수는있었을지언정사회전체를위한현명한결정을도출함에서는종종 비효율적이었다고한다 4). 이러한상황하에서 Susskind는미국사회에새로이 도입된참여유형을합의형성모델 (Consensus Building Model) 이라고지칭한다. 그에의하면갈등모델하에서참여자가스스로참여의길을모색하는것과달리 합의형성모델하에서는행정청이장래의잠재적인이해관계자( 예컨대, 장래 세대) 를포함하여이해관계있는참여자에대한광범위한참여의기회를보장하기 위해애쓰게되고, 행정청과참여자사이의공동의사실관계조사와공동의 문제해결방안의모색이이루어진다고한다. 무엇보다도합의형성모델에서 행정청은당사자의하나로서합의과정에참여할따름인것으로전제된다. 합의형성모델에의한참여는전통적인참여유형과는그성격을크게달리하는 것으로이러한합의형성모델은전통적모델로인한공공결정에있어서의 갈등을해결하기위한대안으로등장한것이지만이미언급한바와같이 민주주의에대한새로운접근이나신자유주의적경제질서에서의행정과정의 적응방식과관련해서도많은함의를가지고있는것이라할수있다. 이와 같은합의형성모델은미국에서 1990 년행정분쟁해결법(Administrative Dispute 4) Ibid.,p.3. Resolution Act) 과5) 협의에의한규칙제정법 (The Negotiated 5) Pub. L. No. 101-552. 이법은그동안노정되었던문제점들을해결하고, 한시적으로효력을가지는것으로되어있던동법과역시한시적인법으로되어있던 The Negotiated Rulemaking Act를항구적인효력을갖는법으로만드는내용으로 1996 년에개정된바있다. Robin J. Evans, The Administrative Dispute Resolution Act of 1996: Improving Federal Agency Use of Alternative Dispute Resolution Processes, 50 Administrative Law Review 217(1998), p.228ff 참조.
62 갈등관리워크샵 Rule-Making Act) 6) 이제정됨에따라미국연방행정과정의주요부분을이루게 되었다 7). 5. 외국의공공갈등대응을위한제도 (1) 1 전통적인이익참여적행정절차 개요 공공정책이나공공사업과관련되는사회갈등을예방하는일차적이고전통적인제도는행정절차제도라고할수있다. 미국과독일등우리나라법제에큰영향을미치는선진국가는우리보다는실효적인행정절차제도를가지고있다고평가된다. 그리하여행정기관은청문절차등을통해대변된이해관계인의이익을반영함으로써, 예상되는갈등의발생을줄여나가고있다. 청문절차등행정절차제도는우리나라도가지고있지만제도의존재유무가중요한것이아니라그것이실질적으로얼마나의미있게기능하도록만들어져있으며어떻게작동하고있는가하는것이중요하다. 2 네덜란드의경우 네덜란드의경우 대규모공공사업등과관련해서는정책형성의초기 단계부터이해관계자를참여시켜의견을받고그를토대로 전문가와행정청의 의견을조율하여정책결정을한다음다시이해관계자의의견을듣는방식과 같이체계적이고지속적인의견수렴절차를거치고있다. 네덜란드의경우 초기단계에서부터결정단계에이르기까지단계적인의견수렴이가능하도록되어 있다는것이하나의특징이며전문가의의견과정책판단을반영한후에다시 feedback의과정을거치도록한다는점에서시사하는바크다. 3 독일의계획확정절차 독일의경우 갈등의예방이라는관점에서주목을끄는것에계획확정절차가 6) Pub. L. No.101-648. 7) Susskind 에따르면이미 1994 년에미국의 14 개의주가조정사무소 (offices of mediation) 를설치하였고, 다른몇개의주가그설치를고려하고있으며, 수백개의지방자치단체가지역공동체분쟁해결센터 (community dispute resolution center) 를창설하였다고한다. Lawrence E. Susskind, op.cit.,p.5.
갈등대응체계의진단과개선방안 63 있다. 이절차는지역적으로큰의미를갖는개별적인거대시설물의건설과가동에관한행정결정절차로서계획확정에필요하여획득된모든자료와이의제기사항에대하여제한없는논의가이루어지는것을특징으로하고있다. 그리고이절차의중립성을담보하기위하여계획확정관청과청문절차의주재관청을분리하고있는것도시사하는바크다. (2) 1 새로운참여모델에의한참여제도 새로운참여제도의특징 전통적인개념의행정절차제도는참여를통해갈등을사전에예방할수있는 제도의범주에속하는것은틀림이없으나합의의형성이목적이라기보다는 각이해관계자의이익대변을목적으로하는제도이다. 따라서전통적인 행정절차제도하에서는이해관계인은대립적인구도하에공격과방어를 할지언정 Consensus 를만들기위한노력을한다고말하기는어렵다. 또한 전통적인행정절차에는원칙적으로자신의이해관계가관련되는자들만이 참여할수있다. 그러나토의민주주의와사회합의주의에입각한새로운참여 제도는이러한이해대립적인의미에서의참여제도라고하기보다는합의 형성을위해참여자가공동의노력을기울이는것을제도의지향점으로삼고 있다는점에서본질적으로전통적인행정절차제도와차이가있다. 이새로운 참여제도하에서는이해당사자사이에지고이기는관계가아니라모두가 동의할수있는정책대안을공화주의적관점에서함께발견하고자노력하게된다. 따라서이제도하의참여절차에는반드시절차적권리를가지지않는일반 공중도참여할수있다. 다만사회합의주의에입각한참여제도는주로노사간의갈등및협상을 대상으로하는경우가보통이므로여기에서는자세한검토를생략하기로한다. 실제로사회합의주의방식은잘조직되어구성원에대한통제력을가지는 사회세력간의갈등해결을전제로하고있으므로갈등의양당사자모두 잘조직되어어느정도구성원에대한통제력을행사할수있는노사갈등에 전형적으로타당한방식이라할수있다. 2 미국의협상에의한규칙제정 미국의협상에의한규칙제정(Negotiated Rulemaking) 제도는행정입법을함에있어서피규제자등의이해관계인과행정기관이대등한입장에서협상을
64 갈등관리워크샵 하고합의를도출하여그를토대로행정입법을제정하는제도이다. 이때행정기관은협상의일방당사자일뿐이다. 협상에의한규칙제정에참여하는협상당사자는일시적으로행정자문위원회를구성하여협상을하는꼴이된다. 협상에의한규칙제정에서는만장일치에의한합의를목적으로한다. 그러나협상결과에는법적구속력이부여되지는않는다 (USA Group Loan Service, Inc. v. Riley 판결). 협상에의한규칙제정은환경관련행정입법등갈등유발가능성이많은행정입법의경우에주로활용되고있으며절차의개시, 협상위원회의구성그리고협상에서의합의도출을위한기술적인측면등을규율하는협상에의한규칙제정법이미국연방행정절차법의일환으로제정되었다. 3 기타토의민주주의방식의참여제도 한편, 시민배심제, 합의회의, 시나리오워크샵, 공론조사등의토의민주주의 방식은, 전형적인제도들이아니라얼마든지변용가능한것들이다. 따라서 전세계적으로다양한방식의토의민주주의참여방식이실험되고있다. 다만, 이들방식이공통적으로지향하는바는, 이익단체간의힘의격차, 이익단체구성원사이의힘의격차, 이익단체와국가기관의유착등의문제 상황에즈음하여시민사회의활동을중요시하는입장에서중요한문제를 시민의심사숙고나시민간의토의에의해해결하는데있다. 따라서이방식은일반국민이정책결정과정에참여하고그들에게필요한 정보를충분히제공하여합리적인결론을내도록하는것을그기본골격으로 하고있다. 이과정에참여하는국민에게필요한정보를주는방식에있어서 때로는전문가들과의질의응답및토론과정이포함된다. 이방식의객관성과 합리성을확보하기위하여가장큰문제가되는것은토의과정에참여할시민 등의참가자들을어떠한기준으로선발할것인가하는것과필요한전문적인 정보들을편향되지않게효과적으로전달하는방법이라고할것이다. (3) 합의에기초한공공분쟁해결제도 현대사회에서의공공분쟁은복잡한사실관계와이익상황그리고가치관 갈등이수반되는경우가많다. 그전형적인경우가환경갈등에의한공공 분쟁이다. 선진국의경우환경갈등의해결이중요한국가현안으로되어있으며 우리나라도이미그러한단계에진입하였다고본다.
갈등대응체계의진단과개선방안 65 이처럼특히환경갈등과같은복합갈등의경우, 소송이나행정심판등정식적 분쟁해결절차에의한해결은실효성이별로없다는것이일반적으로받아 들여지고있다. 이런종류의분쟁은이해당사자의설득, 정보와비전의공유 등을위한절차와과정의가치가결과가치보다더중요하기때문에소송이나 행정심판의방식보다는합의에기초한 것이다. ADR을통한분쟁해결이더적절하다는 ADR제도는반드시이러한공공분쟁에서의필요성만에의해서가 아니라 보다광범위하고근본적인차원에서의필요때문에각국에서받아들여져왔다. 미국과유럽, 일본등에서 ADR은사회개혁이나사법개혁의관점에서받아 들여져왔으나. 공공분쟁과관련하여 ADR 제도를도입한미국의경우, 협상에 의한규칙제정 (Negotiated Rulemaking) 제도와함께이것은행정개혁내지 규제개혁의의미까지내포하게되었다. 미국에서발전한다양한 ADR기법은 전세계로파급되고있으나각국의고유한문화에적합한형태로발전되어야 성공할가능성이높다는점이지적되고있다. 미국의경우 1990 년에행정분쟁해결법(Administrative Dispute Resolution Act) 이제정되어행정분쟁사건에대해서도조정 중재등의 ADR 기법을활용할수있는기초를마련하였다. 이법은 ADR을활용할수없는 행정사건을비교적자세히규정하고행정사건에 기술적사항들을규율하고있다. 공공분쟁에 ADR을활용하기위해필요한 ADR을적용하는것은대의제민주주의나법치주의와의 모순을 가져올수있다. 미국의경우대의제와법치주의의가치를지키면서공공분쟁에 ADR 을제한적으로활용할수있는제도적장치를 마련하고그를실효화할수 있는기술적장치를마련하였다는점에서공공분쟁에조심스럽게 ADR을 활용하는실험을하고있는우리나라에대해시사하는바크다. Ⅳ. 공공갈등대응을위한새로운국가적시스템의구축 1. 국민의기본요구충족을위한사회개혁 가장해결하기어려운공공갈등은특정그룹의기본적요구가충족되지않은경우에발생한다. 이러한기본욕구미충족으로인한공공갈등을예방하기위해서는사회개혁을통하여사회적약자와소외받는사람들의기본적인
66 갈등관리워크샵 요구가충족될수있도록하여야한다. 우리사회의빈부격차는날로커지고있다고한다. 빈곤층에대해서주거, 최저생활, 보건 의료, 교육등가장기본적인국민의욕구가충족될수있도록사회보장제도를정비해나가야할것이다. 또한세계화과정에서소외받는농민 중소상공인등다양한계층을합리적으로지원할수있는프로그램도마련될필요가있다. 그러나사회적약자를위한지원을위한사회개혁이합리적인사물적관련성없이이루어지는과도한지원이되거나시장원리에대한심각한훼손이되는경우또다른사회갈등의원인이될수도있으므로지원프로그램의고안에있어서신중을기하여야할것이다. 사회개혁의또다른관점은상대적박탈감의해소를위한정책의실시이다. 우리사회의많은갈등이상대적박탈감에서부터비롯되고있다. 예를들면특정지역의개발사업으로토지를수용당하는사람들은인근지역의토지소유자에비해엄청난상대적박탈감을경험하게된다. 이러한상대적박탈감은사업자체에대하여또는토지보상협상에서의공공갈등으로비화될수있는것이다. 공공사업이나공공정책은상대적박탈감을유발하지않도록균형을유지하도록하여야하며지속적으로이와같은상대적박탈감을유발하는제도를개선해나감으로써사회전체의갈등분위기를완화시킬수있다. 2. 행정의참여패러다임으로의전환 우리나라의공공갈등이대부분행정활동과관련있다는점에서행정의 패러다임전환이공공갈등의예방을위해무엇보다도필요하다. 행정기관은이제, 마치기업이고객을관리하듯이하는자세로국민의 의견을존중하여행정활동을전개해나가야한다. 국민의뜻을외면하면 세계화의진전에따라국민은다른국가를선택할수있으므로이제각국의 정부는공공부문에서전세계적경쟁상태에돌입하고있다는것을유념하지 않으면안된다. 또한행정기관은행정정책결정에있어서참여패러다임으로의전환을이루어 나가야한다. 마치기업이고객이원하는제품을생산하듯이행정도고객인 국민의참여하에정책결정을하도록하여야한다. 그리고그러한국민의 참여는갈등이많이예상되면될수록합의형성적인절차를통해이루어져야 한다. 우리나라의경우감사청구제, 주민소송제, 주민소환제등대립구조적이고
갈등대응체계의진단과개선방안 67 문제제기형참여제도가도입되었고또한계속도입이논의되고있으나이에그치지말고합의형성적참여제도의발달로진화해나가야한다. 그리고합의형성적참여제도가제대로기능하도록하기위하여행정은보다적극적으로투명하게각종정보를공개하여야한다. 그러나이러한참여과정은행정기관에의해주도면밀하게관리되어야한다. 과도한참여, 비생산적인참여는행정의비효율을결과할뿐이다. 행정기관은국민의참여가필요한사안과그렇지않은사안을준별하여야하며참여가필요한사안에서도전문가적견해가참여과정에최대한반영될수있도록노력하여야한다. 참여가필요한사안은대체로국민의협조가정책이나사업의성공에필수적인사항으로서국민과의공감대형성과국민의사안에대한정확한이해가요구되어참여과정을통해토의적인방식으로사안을검토할필요가있는경우로이해된다. 참여가필요한정책결정사안의경우이를운영하는공무원은참여가지향하는합의에의한행정의가치를잘이해하고그과정을통해전문가와참여자가정보교환과상호커뮤니케이션을이룰수있도록협조하여야하며, 인내를가지고시간을들여얻어지는과정가치가무엇인가하는데대한충분한이해가있어야한다. 그러한과정가치가요구되지않는분야에서참여프로세스를밟는것은시간낭비에불과하다. 3. 수범자중심으로의법제정비 20세기에제정되어현재행정활동의기준이되고있는대부분의법제는 대개행정편의적인관점에서벗어나지못하고있는것이아닌가의심스럽다. 21세기의변화된행정환경에서이들법제는국민의입장에서재검토되어야 할필요가있다. 또한, 행정편의주의못지않게기관이기주의나할거주의에의해 규율의내용이왜곡되어있어서갈등의원인이되고있는많은법규들도정비 되어야한다. 모든법규는수범자의입장에서별노력없이도준수할수있도록만들어져야 하며대신법집행율을현저히제고하여야한다. 지킬수없는법을만들어 놓고법집행율이현저히떨어질경우법의권위도땅에떨어지고, 부패를 조장시키며결국법집행에있어서의상대적박탈감을야기하여갈등의원인이 되고만다.
68 갈등관리워크샵 4. 교육, 홍보등을통한사회자본의형성 (1) 사회자본형성을위한교육 공공갈등을예방해결하기위한제도못지않게중요한것이사회적관계에서의 협력의증진이가능하게하는비공식적규범이나문화라고할수있다. 즉, 사회자본이풍부하여야사회갈등을예방하고사회전체의생산성을제고시킬 수있다. 사회자본을형성하기위하여가장중요한것은교육과홍보이다. 교육과 홍보를통하여협력적관계를형성하는것의경제적, 윤리적가치가국민들 사이에서인식되어야한다. 교육이나홍보를통해갈등이나협상에대처하는 비공식적인합리적규칙을만들어나갈수있다. 반대자에대한매너나견해를 달리하는사람을다루어가는태도같은것들도공무원, 시민단체, 학생모두가 배워야할사항이라고생각한다. 다원화된사회에서나와가치를달리하고 견해를달리하는사람과공존하기위해양보하고합의하여조화를이루면서 살아가는법을교육하지않으면앞으로우리사회는각종의갈등으로인하여 지속가능한발전을이루기어려울것이다. 공무원뿐아니라시민단체나언론도다원화된사회에서어떠한자세로 활동하고보도하여야할것인가하는것을연구하고배워야한다. 시민단체는 단순문제제기식의활동방식에서벗어나서정책사안에대한시민사회의 공감대를확인하고그를건전한방향으로유도하고발전시키기위해노력하여야 한다. 언론도특정한입장에편향된문제점지적식보도태도에서한걸음 나아가서자신의입장을가지더라도상대편입장에대한겸손한이해의자세와 합의를통한대안과비전을모색하려고애쓰는태도를가져야한다. 사회 구성원모두가비판보다는공화주의적문제해결에초점을맞추어토론하고 해결해나가고자하는태도로전환할것이필요하다. 이러한방향으로의사회분위기전환을위해가장기본적인것은반대편의 가치와주장도나의생존과발전을위해필요한것이라는믿음을사회구성원 모두가가지도록하는것이다. 반대입장이있음으로해서나의존재의의가 있고반대입장과의조율을통해사회는균형을유지할수있는것이다. (2) 사회자본형성을위한그밖의정부의역할 사회자본의형성에있어서정부는교육체제의정비이외에도중요한역할을 수행하여야한다.
갈등대응체계의진단과개선방안 69 가장먼저정부는국민과신뢰관계를형성하여야한다. 정부정책의일관성과 예측가능성을위한제도와관행의개선등지속적인노력을통하여국민으로부터 신뢰를받지못한다면공공갈등의문제를해결해나가는데큰어려움을겪을 것이다. 다음으로정부는이념갈등이나가치갈등에대비하여보다높은차원의 통합이가능할수있도록새로운비전과국민공통의목표를제시해나가야 한다. 새로운비전은이견을가진사람들을통합하는데필수적이다. 그비전 가운데반대자들도희망을가질수있어야한다. 정부는국민보다한걸음 앞서서국가발전을예측하고그에걸맞는비전과철학을제시함으로서상이한 이념과가치관을가진사람들을미래의방향아래통합할수있을것이다. 예컨대에너지정책과관련된가치갈등에있어정부정책에반대하는사람들도 공감할수있는장래의에너지정책의비전이먼저제시되고반대자들에의해 충분히납득되어야한다. 그리고현재의정책대안이가지는철학과논리가 그러한비전을향하여체계화되어제시되어야한다. 장래에대한비전이없이 그러한가치갈등의해결은요원한것이다. 마지막으로정부는갈등관리전문가의양성에관심을기울여야한다. 공공갈등에 대한대응은매우정교하게이루어져야한다. 그러한까닭에공공갈등을다룰 전문적인인력이필요하다. 특히 ADR과정은매우기술적이고정교한기법에 의해운영되어야한다. 마치고층빌딩을건축하듯이한단계한단계세심한 배려를하지않으면공공분쟁에서 ADR 은성공하기어렵다. 5. 공공분쟁에서의 ADR 활성화 공공갈등이비화되어공공분쟁이된경우, 이를해결하는데있어가장 적절한수단은 ADR 기법이라는점은이미언급한바와같다. 그러나 ADR은 매우기술적인요소를가지고있기때문에 ADR의 활성화를위해서는세밀한 배려를베풀어야한다. 우선 ADR 과정을이끌양질의조정인또는중립위원 (Neutral) 인력이존재하여야하며 ADR의다양한절차를활용가능하게하는 법제도가필요하다. 물론 ADR은법제적근거없이도가능하지만 ADR의 활성화를위하여각국은 ADR 법제를형성해나가는것이보통이다. 특히공공분쟁 에서의 ADR은그가능범위나가능한방식그리고 ADR과정에필수적인 비밀유지와정보공개제도와의관계등에대한법적규율이필요하다.
70 갈등관리워크샵 공공분쟁에서의 ADR은사법부차원보다행정기관차원에서 시행되는 것이보다바람직하다. 행정기관차원에서의 ADR의시행은행정과정에서 이루어지는것이므로행정정책적고려를할수있다는장점이있으나사법 기관에서실시되는 ADR은정책적고려보다는이미분쟁해결자체로무게 중심이옮겨갔다고할수있을것이다. 현재행정법원은 사실상의조정 이라는 방식으로 ADR을활용하고있으나위와같은예민한부분에대한명시적인 법적근거조항을결여하고있기때문에 장애요인을안고있는셈이다. ADR의적극적인활용에있어서큰 Ⅴ. 결론: 참여정부와공공갈등에대한대응 새로운시대는새로운사회운영방식을요구한다. 21세기의변화된세계적 환경은공행정으로하여금참여패러다임으로전환할것을요구하고있으며 우리나라는이미참여패러다임이필요한국가발전단계로진입하고있다. 이러한관점에서참여정부라는 Catch Phrase는역사적의의를가지고 있으며시대의흐름의정곡을찌른것이라고할수있다. 그러나참여행정으로의패러다임전환은반드시쉬운과제가아니다. 먼저 시대는합의형성(Consensus Building) 적참여로의발전을요구하지만국민의 의식은아직문제제기형, 대립구조형의참여제도의실현에목말라하고있다. 또한 시대는다원화된가치를서로용납하고합의점을찾아갈것을요구하지만우리 사회의보혁갈등은용납과합의의길을도무지찾지못하고있다. 뿐만아니라행정관료와국민모두가공화주의적참여와합의형성을 가능하게하는덕목의측면에서는부족한점이많다. 그리하여우리사회구성원 모두가다원화된사회에서의이익대립과가치대립을해결하기위한참여와 합의형성에아직은익숙하지못하다. 요컨대, 합의에의한갈등해결에필요한 사회자본과문화가아직은매우미비한상태에있다. 그러나이러한패러다임전환은이미참여정부가자신의이름으로제시한 것과같이참여정부의역사적사명에해당하는것이다. 최근대통령자문지속가능발전위원회가중심이되어행정의패러다임을참여 패러다임으로전환시키고기타공공갈등해결을위한제도개선을추진하고있는 것은이러한참여정부의역사적사명에부응하는것이라고사료된다. 21세기 우리사회의지속가능한발전은각양의사회갈등을어떻게슬기롭게풀고 통합을이루어나가는가하는데달려있다고보기때문이다.
갈등대응체계의진단과개선방안 71 다만정부는참여패러다임으로의전환과, 교육과홍보를통한사회자본의확충, 제도정비등의공공갈등을위한개혁을수행함에있어서충분한인내를가지고임하여야할것이다. 국민과공무원은아직변화된사회환경에새롭게적용되어야할이념과새로등장할제도에대한이해가부족하다. 먼저국민과공무원들이개혁의방향과당위성에대해충분히납득할수있도록하고, 국민의수용가능성을고려하여신중하게개혁을추진하여야할것이다. 참여패러다임으로의전환자체가국민을통합할수있는새로운비전이될수있도록최선의노력을기울여야할것이다. 우리사회의진보와보수모두가참여패러다임안에서장래에대한비전을발견하고통합을향한꿈을공유할수있도록하여야할것이다.
공공갈등해결에있어서시민사회의역할 93 3. 토론문 (1) 공공갈등해결에있어서시민사회의역할 최열( 환경운동연합공동대표) 1. 공공갈등의원인및진단에대해서는박재묵교수, 달리하지않는다. 김유환교수와의견을 공공갈등은민주화과정에서필연적으로나타날수있는것으로반드시 부정적인것만은아니다. 공공사업가운데는주민들의의견수렴이나 공론과정을거치지않고결정되어온것이많기때문에이해당사자들 간의갈등은필연적이다. 다만민주화가되지않았던시절에는그것이 표면화되지않았을따름이다. 그래서공공갈등은공공사업의 성숙화 라는긍정적인측면도있다. 2. 공공갈등해소와관련하여과거의경험에서교훈을얻을필요가있다고 본다. 한국사회에서는환경문제와관련하여갈등이지속되었고, 그가운데 일부는합의에의해갈등이해소된사례도있다. 화성의산업폐기물소각장 건설과관련하여 1990 대초주민들과시설당국과의갈등이일어났다. 그 결과양측에서제안한조정위원회에서조정, 결정하도록하였다. 조정위 원회는공동으로전문가연구팀을구성하여피해의조사, 완화방안등을 제시하여주민들과시설당국이받아들이는방식으로문제가해결되었다. 이러한방식은유조선시프린스호의원유유출과그피해자의문제에도 적용되었다. 그리고영월동강댐건설계획에대해서도갈등-조정위원회- 공동연구- 정부의결단에의해문제가해결되었다. 이러한해결방식은비록 제도로서정착된것은아니지만, 우리사회의갈등해소방식으로서정착되어 가고있었다. 3. 이러한방식에서가장중요한요소는공공갈등에대한이해당사자가가 직접 조정위원회 에들어가지않고, 그들의이익을대표할제3의공인을 내세우고있다는점이다. 그리고갈등조정의수단으로서전문과학자들에
94 갈등관리워크샵 의한조사연구를동원한다. 조정위원회의공공적성격을강화하기위해서 시민단체가참가하고있으며, 관련정부부서도참가한다. 그리고양측이 추천하는전문가들이공동조사를통해서객관적인결과를도출해내고 있다. 이것은학문의세계에서도일정한규범이있기때문에그규범에 맞추어결론을내면동일한결과를얻을수있다는믿음이있기때문이다. 4. 이방식은새만금간척사업의해결에서도적용되었지만, 조정은실패하였다. 그원인은무엇인가? 첫째는조정위원회에서지정한연구집단의구성이 객관성을결하고있다는점이다. 새만금사업은주지하는바와같이농림부, 농업기반공사가실행주체이며, 그들이공공성을대변하기에는적합하지 않다. 그런데조정기구에이들이들어가있었고, 연구집단에도이들이 포함되어있었다. 공공성과객관성을담보할수없는구성이었다. 또새만금의공동연구는결국어떤종합적인결론을낼수가없었다. 그이유는연구방법과절차에대한합의혹은규칙이사전에정해져있지않아서, 서로경쟁적으로방법과절차를왜곡하였기때문이었다. 5. 따라서공공갈등을해결하기위해서는공익을대표하는사람들로구성되는조정위원회가반드시있어야하며, 과학적연구에기초한객관적평가를바탕으로, 그리고합의된절차와방법에의해이해당사자가받아들일수있는방향으로해결되어야한다. 6. 조정기구에서이해당사자는그래서배제되어야한다. 이해당사자들은 조정기구에의견을제시할수있지만, 그들이조정의당사자가되면결코 합리적인해결책이채택되기어렵다는것이다. 가령새만금문제에있어서 농림부나농업기반공사는사업당사자이기때문에원래의안이조정되거나 수정되는것은그들에게과거의잘못을인정시키는결과를가져오기 때문에절대조정에응하지않고있다. 농림부나농업기반공사는충분히 의견을제시할수있지만조정의절차에문제가없다면이를받아들일수 있어야한다. 7. 조정기구에는정치적이해당사자도배제되어야한다. 정치적이해당사자들은그사업의타당성보다는그들의정치적결정이투표와어떻게
공공갈등해결에있어서시민사회의역할 95 연결되어있는가에만관심이있는경우가많다. 다시새만금의사례를들어보자. 새만금은정치적고려에의해서결정되었고사업재개또한정치적결정으로이루어졌다. 그래서경제성이나환경성에대한논의는겉치레에불과한것이었다. 새만금을정치로부터분리하는것만이이를해결할수있는방법이다. 8. 그래서시민단체의역할이중요하다. 시민단체는시민적공공성을대표 하는단체들이다. 있기때문이다. 특정한경제적이해나정치적이해로부터자유로울수 시민단체의설명책임은시민에게있기때문에그들의 잘못된행동이나판단은시민으로부터외면당한다는벌을받게되어있다. 물론환경단체는시민적공공성과더불어환경에대한관심을갖고있다. 환경단체로서충분하지않다면여타의시민단체들의참가를통해서시민적 공공성을확보할필요가있다. 이것이공론에의한문제해결의방법이다. 9. 공공갈등에는이익추구형과가치충돌형이있다. 혹은이익과가치와의 충돌이일어나기도한다. 이익충돌의경우에는중간선에서타협이가능 하지만가치와연결될때는타협의여지가적다. 그래서가치충돌의경우 에는그가치의근거가무엇인지따지고가치의우선을 결정하기위한 공론과정이필요하다. 새만금의경우에는이익추구자들과가치추구자 ( 환경단체) 간의갈등이다. 환경단체들은이익과관련없이가치를추구하기 때문이다. 이익추구자들에게는이익을나누어주면해결이가능하다. 그래서 새만금문제는해결할수있는방법이있다고본다. 수용할수있는명분과가치부여가필요하다. 가치추구자들에게는 10. 공공갈등의해결에있어서책임의문제가있다. 현상황에서는공공사업에 대해서누구도책임지지않는무책임구조가자리잡고있다. 관리들은 행정행위를통해서 정당성 을획득하고있다고생각하고있지만, 사업의 실패나미래의부정적인효과에대해서책임을지는일이없다. 시민 단체도그점에있어서비슷하다. 그래서분명한사업책임을제도화하는 일이필요하다. 11. 공공갈등해결에있어서 < 성숙화> 과정이필요하다. 졸속은언젠가그 댓가를치룬다. 시간을정해놓고사업을밀어붙이고, 갈등해결을밀어붙
96 갈등관리워크샵 이면그때는해결되는것같지만언젠가더큰비용을치루는수가있다. 부안의방폐장갈등은시한을정해서해결하는정부의무리한정책이 빚어낸비극이다. 안면도, 굴업도에서의실패에서정부는아무런교훈을 얻지못하고있다. 과정을거친것인가를생각해야한다. 시간을정해서해결하려고하지말고얼마나숙의 12. 공공갈등의해결에있어서그것이공익을추구하는것인지, 사익을추구 하는것인지, 혹은정치적결정인지아닌지, 그리고현재의이익을추구 하는것인지, 미래가치를보전하자는것인지를기준으로공익을추구 하고정치적이해에좌우되지않으며, 당사자들의합의를만들어갈필요가있다. 미래가치를담보하는방향으로
공공갈등예방을위한몇가지제언 97 (2) 공공갈등예방을위한몇가지제언 신창현( 환경분쟁연구소장) 정부가먼저국민을신뢰하자 갈등의동의어는불신이고반대말은신뢰다. 모든갈등은불신으로시작하고불신으로악화되기때문에갈등을해소하기위해서는우선신뢰를회복해야한다. 신뢰는쌍방통행이다. 한쪽은신뢰하는데다른한쪽은불신하는일방통행신뢰는오래가지못한다. 현장에서갈등당사자들로부터발견하는공통점은서로믿지못한다는점이다. 주민과시민단체만정부를믿지않는게아니라정부도국민을믿지않는다. 정부가국민을믿지않으면서국민들에게정부를믿으라고얘기할수있나? 정부가먼저국민을신뢰하는게중요하다. 정보공개에인색할이유가없다. 인색할이유가없다. 정부가국민을신뢰한다면 정부의시행착오를인정하고사과하는데 우리국민들은본성이착하기때문에정부가잘못을 시인하고사과하면금방용서하고화해한다. 진행중인갈등을해결하기위해 첫번째로할일은정부가잘못한점을먼저공개하고, 사과하고, 용서를 구하는일이다. 그래야정부의신뢰를회복하고권위도세울수있다. 가는 정이있어야오는정이있는법이다. 정부의권위는국민의신뢰가원천이다. 정부는약자의편에선조정자가되자 신뢰를얻는두번째방법은공정성과중립성이다. 국민들은정부가중립적인 위치에서공정한조정자역할을해줄것을기대하는데현실은그렇지못하다. 갈등의현장에서정부는조정자가아니라당사자다. 드는당사자다. 그것도힘센쪽의편을 약자의편을들어야할정부가강자의편을들면약자는 정부를신뢰하지않는다. 지켜보는국민들도정부를신뢰하지않는다. 정부는 중립을표방하지만강자와약자사이의기계적인중립은강자에게유리한
98 갈등관리워크샵 사이비중립이다. 어느편에서법을해석하고집행하느냐에따라결과는강자에게유리할수도있고약자에게도움이될수도있다. 강자와약자사이에갈등이발생했을때는약자의편에서법을해석하고집행하는것이진정한중립이다. 그래야약자가정부를신뢰하고국민도정부를신뢰한다. 강자와약자의위치는시간이흐르면서갈등이전개되는양상에따라바뀔수있다는점도유의해야한다. 정부내부의갈등부터해소하자 신뢰를얻는세번째방법은정부의팀플레이다. 축구경기를스타플레이어한 명으로승리할수없듯이원전센터는산업자원부, 새만금문제는농림부의 힘만으로해결할수는없다. 새만금문제는농림부, 환경부, 해양수산부, 행정자치부, 전라북도, 국무조정실, 감사원등관련기관들간의내부갈등이 심각했는데이것을먼저해소하지않은상태에서외부갈등부터해결하려다가 갈등이더악화됐다. 원전센터의경우안전성문제는과학기술부와환경부, 지역개발문제는건설 교통부, 행정자치부, 해양수산부, 문화관광부등이산업자원부와한팀이되어 조직적으로접근하지않으면해결하기어려운갈등이다. 우선정부내부의 갈등부터해소한후, 갈등의쟁점별로역할을분담하는범정부적팀플레이를 통해외부갈등에대처하는것이공공갈등을예방하고해결하는지름길이다. 감사원은정책추진과정을감사할때공공갈등의예방과해결을위해관련기관들이어떤노력을기울였는지, 소관법령의내용중에갈등을유발할개연성이있는문제조항들을그대로방치하고있지는않은지등갈등예방을위한노력의무이행여부를감사항목에포함하는방안도공공기관의갈등예방능력을강화하는데도움이될것이다. 소수의견을존중하자 신뢰를얻는네번째방법은소수의견을존중하는것이다. 현장에서발견하는 공공갈등의공통점은호미로막을수있는작은갈등을방치해서가래로막지
공공갈등예방을위한몇가지제언 99 못하는큰갈등으로키운다는점이다. 갈등도곰팡이처럼음지에서자라는 속성이있다. 초기에갈등을인정하고양지로끌어내서적극적으로대처하는 갈등관리제도가필요하다. 갈등관리제도란이해관계자들의의견을존중하고합의하는과정을통해 정부와국민의상호신뢰를확인하는제도다. 다수결에익숙한사업자나공무원 들은지역주민과시민, 환경단체들의반대를소수의견으로과소평가하고 무시하는습관이있다. 받으면다수의견이된다. 그러나소수의견도시간이흐르면서여론의지지를 소수의견이반드시옳기때문에지지한다기보다 소수의견을관리하는행정절차가비민주적일때이해관계자가아닌국민여론은 정서적으로약자의편을든다. 소수의견이다수의견이되기전에대화와 타협으로합의하는것이큰갈등을예방하고국민의신뢰를얻는지름길이다. 합의가어려우면절차의민주성만이라도확보해야여론이정부를지지하고 신뢰를유지할수있다. 합의형참여제도로공공갈등을예방하자 김유환교수도지적했듯이우리사회는정부가모든문제를가부장적으로 해결하고갈등을억압하던권위주의시대에서, 갈등의자유는허용하되결정은 의회에서다수결로하던불완전한민주주의시대를거쳐, 정부와국민이직접 대화로갈등을해결하는합의민주주의시대로바뀌고있다. 참여정부가지향하는 참여의방식도두번째단계의비판과견제형참여라기보다세번째단계의 권한과책임을공유하는합의형참여를의미하는것으로해석된다. 다수결이민주주의원리라고하지만이해관계가없는사람들까지참여하는 기계적인다수결은강자와다수에게유리한사이비민주주의로전락할수 있다. 의회민주주의가안고있는다수결제도의문제점을보완하기위해서는 갈등에관련된이해관계자들과협상을통해합의를이루는것이최선이다. 모든쟁점에대한합의가어려우면부분적인합의라도하는것이차선이고, 설사아무것도합의하지못할지라도협상과정에서정부와국민간의상호신뢰를 확인할수있다면그것만으로도합의를시도할만한가치는충분하다. 다수결을 기반으로하는의회민주주의제도와합의를기반으로하는참여민주주의 제도를사안에따라상호보완적으로활용하면공공갈등을예방하고해결하는데 큰도움이될것이다.