언론개혁의방향과 입법과제 일시ㅣ 2017. 3. 2( 목 ) 오후 1 시 30 분 장소ㅣ국회입법조사처대회의실 주최
언론개혁의방향과입법과제 PROGRAM 개회식 (13:30~13:45) 사회 : 정성희국회입법조사처사회문화조사실장 개회사축사 이내영국회입법조사처장 정세균국회의장 발제 (13:50~14:50) 사회 : 김유향국회입법조사처과학방송통신팀장 발제 1 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 최영재한림대교수 발제 2 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 김민정한국외대교수 토론 (14:50~15:50) 토론 윤석민서울대교수유홍식중앙대교수지성우성균관대교수김동원전국언론노동조합정책국장김여라국회입법조사처입법조사관 질의 응답 (15:50~16:30)
언론개혁의방향과입법과제 CONTENTS 개회식 개회사 이내영 ( 국회입법조사처장 ) ⅰ 축사 정세균 ( 국회의장 ) ⅲ 발 제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 1 최영재 ( 한림대교수 ) 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 25 김민정 ( 한국외대교수 ) 토 론 1. 윤석민 ( 서울대교수 ) 63 2. 유홍식 ( 중앙대교수 ) 69 3. 지성우 ( 성균관대교수 ) 75 4. 김동원 ( 전국언론노동조합정책국장 ) 87 5. 김여라 ( 국회입법조사처입법조사관 ) 97
개회사 이내영 ( 국회입법조사처장 ) 안녕하십니까? 국회입법조사처장이내영입니다. 먼저바쁜일정에도불구하고오늘세미나의축사를맡아주신정세균 국회의장님과사회자, 발제자및토론자를비롯해, 참석해주신모든분들 께진심으로감사드립니다. 최근우리사회의여러가지구조적인문제에대한지적과개혁에대한요구가커지면서, 우 리사회의중요한역할을담당하고있는언론에대한개혁이필요하다는목소리가높아지고있 습니다. 우리사회의감시와비판의기능을하는언론이본연의역할을하지못하고오히려권력에 편승하는행태를보인것이현재우리가직면하고있는국가적위기를초래한원인가운데하나 라고볼수있습니다. 이러한국가적위기를현명하게극복하기위해서도언론의역할은중요합니다. 가짜뉴스등 으로뉴스의진위를판단하기어렵고혼란스러운상황에서보도의공정성과정확성이매우중 요할것입니다. 지금우리는소셜미디어를통해뉴스가빠르게전파되는미디어환경에서살아가고있습니 다. 미디어의이용자로서어떠한언론이공정하고옳은것인가에대한고민도필요한시대입니다. 오늘국회입법조사처가주최하는 언론개혁의방향과입법과제 세미나에서는우리나라의언 론이과거부터지금까지어떠한역할을해오고있고, 어떠한문제들을노출하고있으며, 어떻 게개혁할수있을것인가를논의하고자합니다. i
또한언론의공정성과중립성, 그리고정확한보도가어느때보다도중요한이시대에언론개 혁을위한입법과제를모색하는자리가될것입니다. 오늘세미나를통하여언론의개혁방향에대한심도있는논의가이루어지고적실성있는입 법과제가도출되기를기대합니다. 다시한번참석해주신모든분들께감사드립니다. ii
축사 정세균 ( 국회의장 ) 안녕하세요. 국회의장정세균입니다. 언론개혁을주제로뜻깊은세미나를개최해주신국회입법조사처이내 영처장과직원여러분께감사드립니다. 발제및토론에참석하신전문가 여러분께도감사합니다. 언론은우리사회를비추는거울입니다. 거울은사실을왜곡하지않은채있는그대로비춰야거울로써기능합니다. 그러나우리언론이그런역할에충실한지에대해많은국민들은의문을갖고있습니다. 우리사회가요구하는언론의역할은사실보도를뛰어넘어실체적진실에다가서려는진실보도까지포함합니다. 미국타임, 영국이코노미스트, 독일슈피겔은그나라국민들로부터신뢰와애정을토대로세계적으로영향력을인정받고있습니다. 독일어로 거울 을뜻하는슈피겔은유럽지성인들이가장신뢰하는시사주간지입니다. 독일국민들은 슈피겔이없었다면독일민주주의와정치는완전히달라졌을것이다 며무한한신뢰를보내고있을정도입니다. 우리언론이처한현실은어떻습니까. 안타깝게도국민들평가는매우부정적입니다. 지난 2 월 15~16 일국회가국민 1,000명을대상으로한여론조사에서국민들은언론에대해부정적견해를여과없이드러냈습니다. 언론과방송이공정하느냐는질문에 66% 는 공정하지않다 고응답했습니다. 또 권력으로부터독립적이지않다 는응답도 68.7% 로조사되었습니다. 언론이갖는공정성과독립성에대한우려를엿볼수있는대목입니다. 또한 공영방송인사가권력으로부터독립적이지않다 는응답은무려 83.6% 에달했습니다. 방송사임원선임에대한극심한불신을그대로보여주고있습니다. 이런현실에서언론개혁을모색하기위한세미나는시의적절합니다. iii
언론은사회를비추는거울이기도하지만그사회수준을반영하기에좋은언론을갖는일은당연한권리입니다. 언론개혁과관련된입법과제를도출하는일은국회에서논의해야할중요한사안입니다. 언론개혁은권력으로부터독립, 공정성확보, 공적책임구현에서시작해야합니다. 언론은독립적기능을수행하면서권력을비판하고사회적약자를보호해야합니다. 권력에부합하고시류에편승해여론을호도해서는안됩니다. 공공이익을위해어떤역할을해야할지끊임없이고민해야합니다. 그것은언론이존재하는이유입니다. 언론이기득권세력으로전락한사회는희망이없습니다. 오늘언론개혁세미나가올바른언론발전을이끌고언론개혁에주춧돌을놓은자리가되길 기대합니다. 감사합니다.
언론개혁의방향과입법과제 발제 1 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 최영재 ( 한림대교수 )
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 1) 최영재 ( 한림대교수 ) 1. 문제제기 : 대통령탄핵사태와언론개혁의제 대통령탄핵사태는한국의숙의민주주의가제대로작동하지못한사건으로, 이과정에는상당부분언론의책임또는무책임문제가내재돼있다. 1. 언론은 2012 년대통령선거에서후보검증역할을거의수행하지못했으며, 임기중인제왕적대통령에대한권력감시역할을제대로수행하지못했다. 특히공영방송 (KBS, MBC) 과공영언론 ( 연합뉴스, YTN) 의대통령권력종속적인지배구조는자유롭고책임있는언론역할수행의구조적방해요인으로작용해왔던바, 차제에공영언론의정치적독립성을위한지배구조개혁을반드시성취할필요가있다. 2. 한국언론의가장근본적인문제는사실을제대로확인하지않고, 사실을사실대로보도하지않는, 사실보도의문제에서비롯되고있다. 대통령탄핵사태와최순실게이트과정에서뿐만아니라대부분의정치사회적갈등사안에대한언론보도는사실보도원칙이준수되지않고, 사실확인노력을게을리함으로써언론이사회갈등해결의공론장역할을하지못하고스스로불공정논란의대상이되는악순환을되풀이했다. 사실보도의엄중함 을체감할수있는법적제도적장치마련과언론내부의사실보도, 사실확인보도실천운동의전개가필요하다. 3. 현재한국언론의가장큰문제는상업주의에포박된이른바 포털저널리즘 언론생태계라고할수있다. 이른바 포털뉴스 공간은사실미확인보도, 무단표절과어뷰징기사, 선정과흥미위주의말초신경기사들이마치중요한뉴스처럼편집되고, 대다수시민들이이곳에몰려들면서중심뉴스플랫폼이됐다. 포털공간 에 언론으로서책임 과 저널리즘적질서 를부여할필요가있다. 동시에포털의상업주의로부터독립된공영방송, 공영언론의진흥과공적저널리즘공간의관리가필요하다. 지상파방송, 특히공영방송의중간광고는국민의정신과관련된사안이므로단호하게배격되어야한다. 1) 이글은필자의기발표, 미발표연구결과와신문칼럼등을토대로언론개혁의의제와방향에관한필자의의견과주장을담은것으로, 보도는가능하되, 학술적인인용은금합니다. 3
언론개혁의방향과입법과제 # 공영방송 -언론사의지배구조문제대통령탄핵사태, 최순실게이트는결론이어떻게나든, 그것의발생과정에서부터상당부분언론의문제와결부되어있다고할수있다. 첫째, 최순실스캔들은제대로된공직자를선출할수없었던한국의숙의민주주의의문제라고할수있다. 한국언론들은 2012 년대통령선거보도과정에서기계적균형에빠진소극적인중계보도를하거나종편들을중심으로한정파적편향보도를하느라후보검증보도를제대로하지못했다. 18대대선에서언론들은후보검증책무를거의유기함으로써언론의권력감시역할을방기했다. 특히공영방송을비롯한방송매체는극도의언론자유위축현상을보였다. 둘째, 최순실게이트는제왕적대통령권력에대해언론이견제와감시는커녕, 동정보도, 대통령심사살피기보도로일관함으로써농단과비리가제때에밝혀지지못하고나중에충격적인스캔들로터져나온사건이다. 대통령권력앞에서한국언론은언론자유와책임은주눅이들고맥을못춘다. 이런문제는특히, KBS와 MBC 등공영방송과 YTN과연합뉴스와같은공영적언론사의보도에서극명하게나타났다고할수있는데, 이것은대통령권력에의해사실상구성되는이들공영또는공영적언론사의지배구조 (governance) 와밀접한연관성이있다. 따라서언론자유와책임구현을위한언론개혁방안의첫번째의제는공영언론사의지배구조문제를어떻게가져갈것이냐의문제라고할수있다. # 한국언론의사실보도, 사실확인보도의문제이번최순실게이트보도에서경험하고, 아니거의일상적으로목격하고있는바이지만, 한국언론의가장근본적인문제는사실을제대로확인하지않고, 사실을사실대로보도하지않는, 사실보도의문제에서비롯되고있다. 아니면말고 식보도가난무하고, 사실에입각하지않는보도를하고서도윤리적법적책임을지지않는다. 사실보도의준칙을준수하고실천하지못하는언론은결코선진언론이될수없다. 사실보도의기본과기초가준수하지않는언론은언론의책임과멀고, 언론자유는방종으로의심받는다. 정치적으로논란과문제가되고있는언론의공정보도문제도따지고보면사실보도의문제에서비롯되고있다. 공정보도의핵심가치는 ( 기계적으로빠지기쉬운 ) 균형보도라기보다는 ( 권력비리를감시하고약자를보호하는 ) 정의로운보도라고할수있다. 그런데사실보도의기초가안되는데어떻게정의로운보도에이를수있겠는가. 따라서이시점 4
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 에서언론개혁의근본과제는언론의사실보도를위한법적윤리적제도적장치마련이라 고할수있다. # 상업주의에포박된 ( 포털 ) 언론생태계문제최순실게이트보도뿐만아니라일상에서경험하는바이지만, 현재한국언론의가장큰문제는상업주의에포박된이른바 포털저널리즘 언론생태계라고할수있다. 특히, 상업적인포털뉴스환경을중심으로표절과 어뷰징기사 가난무하고있다. 어뷰징기사를양산하는사람들은스스로기자라고부르지않는다. 어뷰징업자라고한다. 거의모든언론들이온라인판어뷰징업자를고용해서포털의검색어순위 1,2 위등상위에올리기위해선정성과흥미성위주의짜깁기어뷰징기사를양산해내고있다. 물론신문과방송등전통적인언론의경영적어려움에서비롯된현실이다. 하지만아무리어렵다하더라도뉴스이면서뉴스가아닌사이비뉴스들을거의온국민이출처와사실확인없이소비하고있는이나라는진정선진국이될수있는가? 하고자문해보아야한다. 여기에방송위원회까지나서서지상파중간광고를허용을검토해야한다고한다. 장사꾼이되어가는언론사들앞에서시민이정신을차릴때다. 2. 공영방송 - 공영언론사의지배구조개혁 2) 지금시점에서공영방송 (KBS, MBC) 과공영언론 ( 연합뉴스, YTN) 의대통령권력종속적인지배구조의개혁은반드시이뤄내야한다. 공영방송과공영언론의정치종속적지배구조는지배권력과공영언론경영진간의전근대후진적인권언유착으로언론의권력감시역할, 공정보도를방해하고공영언론사구성원들의정체성과자존감을훼손하고보도국내부분열을조장하고국민을불행하게만들어왔다. 공영방송, 공영언론의지배구조의정치적독립성은현재언론개혁의최우선과제이고출발점이라할수있다. 2) 이절은최영재 (2012), 최영재 (2014) 의연구결과를중심으로기술하고지배구조개혁방향에대한의견과주장전개했다. 5
언론개혁의방향과입법과제 공영방송은이제국민의품에분리독립운동이라도해야할까. 그놈의정치권력은좀처럼공영방송을놔줄줄을모른다. 공공의것인공영방송을자기정파의것으로만들려는야만의정치가되풀이되고있다. 보수든진보든, 여든야든공영방송을정치권력의볼모로잡고흔들어대왔고, 지금도그러고있다. 그결과우리의공영방송은정치권력에철저히예속돼좀처럼정치적으로독립할줄을모른다. 정권이바뀌면정치적코드에맞춰사장과임원이바뀌고권력기관을취재하는보도국기자들도물갈이한다. 이런후진적이고비정상적인악습이반복되면서공영방송보도의정권편향성시비는전혀해결되지못했다. 이를빌미로야권은공영방송의수신료인상반대라는또다른정치적압박을가한다. 한국사회가민주화를이룬지 20여년이지났지만공영방송은정치적으로독립하지못함으로써민주주의의주요가치인표현의자유를제대로구현하지못하고있다. 공영방송이평향된보도를하거나보도를해야할사안을제대로전달해주지못하다보니, 종편방송 JTBC 의손석희뉴스가오히려공영방송적인뉴스를한다하여주목을받는다. 자본이언론자유에나쁜영향을끼친다고하지만우리사회에서는여전히정치권력이언론자유와공영방송의자율성을더훼손하고있다. 이제는공영방송의정치적종속이라는구시대적악순환의고리를끊을때도됐다. 공영방송의정치적독립은무엇보다공영방송의지배구조의혁파에서시작해야한다. 청와대가사실상낙하산으로사장등경영진을내정하고그것이보도국인사까지영향을미치는현재의잘못된관행은반드시고쳐야한다. 박근혜대통령도공약으로공영방송지배구조개선을약속했다. 정답도나와있는편이다. 사장을선임하는 KBS 이사회와 MBC 방송문화진흥회이사진구성을집권세력추천이사가다수를차지하는현재의방식에서여야동수방식으로바꾸고, 이사회재적과반이아니라 3분의 2의동의로사장을선임하는특별다수제를채택할필요가있다. 일본의 NHK 도사장선임에특별다수제를도입하고있다. 이제도는정치적으로독립적이고공정한방송을수행하며뛰어난경영능력을보유한사장을선출할수있는합리적인제도로평가받아왔다. 하지만지난달말 8개월의활동을종료한국회방송공정성특별위원회는새누리당의반대로공영방송사장선임특별다수제를채택하지못했다. 공영방송사장국회인사청문회등미봉책을제시했지만결국공영방송을집권세력영향력하에두고싶다는정치적욕심을고수한셈이다. 민주당등야당도별로할말은없는형편이다. 원래특별다수제등공영방송지배구조개선은진보정권이솔선수범실천했어야함에도역시정치적욕심이발동하여낙하산사장인사를김대중정부에서도했고, 노무현정부에서는더노골적으로했다. 당시야당이었던한나라당이그랬던것처럼이제야권은공영방송의불공정보도를빌미로 KBS 수신료인상에반대의제동을걸고있다. 결과는뻔하다. 공영방송의불공정보도도별로개선되지않을것이며공영방송수신료인상도쉽지않을것이다. KBS와 MBC 등공영방송은거리를둬야할정치권력에순응함으로써그대가를치르고있다. 정치권력에종속된공영방송은정권교체에따라경영진과보도국인사의물갈이가이뤄지면서보도국분열현상을경험하고있고, 고질적인정권편향방송문제를해결하지못하고있다. 집권세력에기대어편향방송의대가로수신료인상등을도모하다보니, 언제나 6
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 야권의반대세력에부딪혀되는일이별로없다. 정부에의해사실상사장등경영진이임명되는지배구조를가지면서도공정한보도를실천함으로써우리나라수신료의 8배를받고있는영국의공영방송 BBC 의사례는시사하는바가크다. 국민이내는수신료액수는그나라의공영방송의수준, 즉정치문화적수준을나타낸다. 이제우리공영방송도정권의사슬에서탈출하여국민의품으로돌아가야한다. 새누리당은특별다수제등지배구조개선약속을지켜라. 야권은공정방송재원인수신료의인상을먼저지지하라. 공영방송은모든정파가두려워하는공정한방송을실천하라. 국민은공영방송의자유독립운동을지지한다. ( 최영재, 서울신문, 열린세상칼럼, 2013.12.14.) 1) 2012 년대선보도의언론자유위축현상 이명박정부에서박근혜정부로보수정권의연속을낳은 2012 년대통령선거에서공영방송의선거보도는극도의언론자유위축현상을보였다. 선거기간저녁 9시뉴스의하루평균선거관련보도량은약 4분30 초에불과했고, 보도의내용은대부분유세와판세, 그리고후보진영간공방을균형적으로중계보도에그쳤으며, 여당후보에유리한교묘한편향보도를했다는평가를받았다 ( 최영재, 2012). 2012년선거에서는공영방송의위축된보도와는대조적으로 2011 년말에개국한, 보수신문사가운영하는종합편성채널들이해석과비평, 의견과주장, 그리고토크등을통해훨씬정치적으로자유롭고독립적인모습으로여당후보편향보도를했다. 선거기간에나타나는공영방송보도의언론자유위축현상은공영방송이그만큼지배적인정치권력으로부터독립적이지못함을반증하는동시에그것은선거이후에도공영방송이정치권력과관련된사안을보도할때결코독립적이고자유로운보도를수행할수없게하는정치종속적틀이작용할것임을시사한다. < 표 1> 역대대통령선거보도의하루평균보도량비교 18 대박근혜 - 문재인 17 대이명박 - 정동영 16 대노무현 - 이회창 15 대김대중 - 이회창 KBS 4.4 건 (3.4 건 ) 8.5 건 8.5 건 (6.2 건 ) 10 건 (10 분 32 초 ) MBC 4.1 건 (3.5 건 ) 8.5 건 7.3 건 (4.9 건 ) 9 건 (9 분 23 초 ) SBS 3.4 건 (3.2 건 ) 6.8 건 8.1 건 (5.5 건 ) 7.5 건 (9 분 8 초 ) 방송 3 사평균 4.0 건 (3.4 건 ) 7.9 건 8.0 건 (5.5 건 ) 8.8 건 출처최영재 (2012) 구교태 (2008) 황근 (2003) 권혁남 (1999) * 출처 : 최영재 (2012) 7
언론개혁의방향과입법과제 < 표 2> 대선방송보도의유형 정보위주보도중계식보도해석보도보도유형기획탐사보도조사분석보도인터뷰전체 방송사 KBS MBC SBS YTN OBS 전체 86 48 117 62 20 333 39.1% 21.7% 57.1% 36.7% 13.3% 34.5% 91 143 49 101 120 504 41.4% 64.7% 23.9% 59.8% 80.0% 52.2% 6 16 18 5 6 51 2.7% 7.2% 8.8% 3.0% 4.0% 5.3% 26 3 7 0 3 39 11.8% 1.4% 3.4%.0% 2.0% 4.0% 11 8 14 1 1 35 5.0% 3.6% 6.8%.6%.7% 3.6% 0 3 0 0 0 3.0% 1.4%.0%.0%.0%.3% 220 221 205 169 150 965 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% * 출처 : 최영재 (2012) # 정치권력종속지배구조와소극적대선보도민주화이후정치적종속구조에갇힌한국의공영방송은제대로된바람직한저널리즘문화를구현해보지도못하고지속적으로불공정보도시비에시달려왔다. 특히대통령선거보도국면에서정치적독립성을부여받지못한공영방송은여야후보를기계적균형에맞춰소극적으로보도하고마는극도의언론자유위축현상을보이거나때로는교묘한여당후보편향의보도를했다해서논란과시비의대상이되곤했다. 대통령선거국면은공영방송이신구후견자의사이에끼어있는시기이고, 또한공영방송내분열된정파가같이움직이는시기이다. 이때공영방송의대선보도는현재의후견자와잠재적후견자의눈치를보느라정치적으로독립적인언론자유를구사하지못하고위축하게된다. 시시비비를가리는적극적인진실보도를하지못하고양쪽을적당히균형을맞추는소극적인사실보도와도식적인중계보도는위축된공영방송의언론자유의표현방식이다. KBS 보도국의한간부는 대선보도는잘해봐야본전입니다 라고말했다. 공영방송보도국의다수의기자들은 대선기간동안정당들의이눈치저눈치를보다보면 면피나하고보자 는식으로소극적인보도를하게된다 고말했다. 특히 2012 년대선에서 KBS는후보별로다큐멘터리형식의후보검증보도를시도하였으나, KBS이사회의일부이사들이여당후보에불리한편향보도라는주장을하여, 나중에는기계적균형에맞추는형식적인검증보 8
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 도를하고말았다. 대통령선거국면에서공영방송의언론자유위축현상은공영방송의 정치적종속현상의다른방식의표출이라고볼수있다. 2) 공영방송의 제왕적 대통령보도 민주화이후여전히정치종속의틀에갇힌공영방송의모습은사실상공영방송의지배구조의최종결정자역할을하는대통령에관한보도에서여실히드러난다. 민주화이후에도공영방송의청와대보도는켤코자유롭지못했다. 공영방송의대통령보도는주로대통령의국정수행의식 (ritual) 과동정을중계하고대통령의 말씀 과 심사 를살피는보도로일관했다. 정치권에서 제왕적대통령 에관한논란이있어왔지만, 공영방송의청와대보도는 제왕적대통령 에관한묘사에해당한다는비판이있어왔다. 대통령선거과정에서정당세력의눈치를보면서정치적으로독립적이지못한보도를수행한공영방송은선거이후새로운집권세력에종속된보도를한다. 선거직후대통령인수위원회에관한보도부터인수위의잘잘못은거의배제된채대부분인수위의활동을중계보도한다. 이때부터공영방송의현재와미래의임원, 그리고보도국간부와기자들도새로운권력의재편에촉각을세운다. 그것이공영방송지배구조의재편, 그리고보도국인사의재편에결정적으로영향을미친다는것을인지하고있기때문이다. 이런구도에서공영방송이자유롭고공정한대통령보도를기대하는것은불가능에가깝다. 3) 공영방송의정치종속의심화와보도국의정파적분열 민주화이후공영방송은규범적으로그야말로방송의민주화를달성한결과, 정치적독립성을유지하면서집권정치세력이든또는특정정파나이념에경도됨이없이공정한방송을구현함으로써전반적인시민의신뢰를받는상태를지속해야했다. 이때공영방송보도국기자들은공정한방송저널리즘에관한전문직주의 (professionalism) 를성찰하고실천하는전문직집단으로서직업적자부심을공유하고서로연대하고일치하는전문직업인이되었을것이다. 그러나현실은그렇게되지못하였다. 공영방송보도국은연대와일치보다는분열과갈등을겪어왔다. 민주화이후공영방송이정치적으로독립하지못하고집권세력에포섭되고종속됐고, 그런와중에정권의교체는급기야공영방송의정파적분열을낳았고, 그같은보도국의분열은언론자유위축과불공정보도와같은공영방송보도의여러문제를발생시키고있다 ( 최영재, 2014). 9
언론개혁의방향과입법과제 민주화이후에도여전히정치종속적지배구조를가지게된공영방송은정권교체를거치는동안정파적입장의교체를강제당하다시피했고, 그결과보도국기자들의인사에도정치적영향력이작용하게됐으며, 그것은결국보도국의정파적분열을가져왔다. 방송기자클럽의 2013 년서베이결과는 새사장이오면보수나진보등정파적특성에따라보도국인사가새로라인업되는편이다 라는진술문에공영방송 KBS와 MBC, 공영적방송사 YTN의기자들이동의점수 5점만점에각각 4.45 점, 4.10점, 4.05점을주고있음을보여주고있다. < 표3>. 나아가지배구조의정치적종속과보도국의정파적분열을경험하고있는공영방송과공영적방송사의기자들은그렇지않은 SBS 기자들에비해자사보도에대한만족도와기자생활만족도에서떨어지는것으로나타난다 < 표4>. 공영방송기자들은정치종속적지배구조와보도국의분열로인해방송저널리즘규범에충실한방송, 공정한방송이방해받고있는것으로인식, 평가하고있다. 이서베이결과를본다수의 KBS 보도국간부와기자들은실제로보도국이분열돼있다고동의했으며, 이런구조에서는기자들이소극적인 면피방송 만해도그만이라는분위기가만연돼걱정이라고말했다. 한편, 공영방송의정치종속적지배구조형성관행에대해대체로공영과사영방송사기자들모두회사발전에도움이되지않는다는생각을하고있는것으로나타나는데, MBC의경우평균적으로반반으로나타나상당수가정치적종속구조를인정하고수용하는태도를보였다. MBC 기자들의이런태도는이명박정부와박근혜정부에서 MBC가겪고불공정보도논란과노조의장기간파업, 기자해고사태등과무관하지않을것이다. 문제는정치종속적지배구조가낳은보도국의정파적분열은공영방송이정치적독립성을확보하는데필요한내부동력을약화시키고, 오히려정치적종속성을활용하여일신영달을도모하는구성원들이나타나공영방송의정치종속성을고착화한다는것이다. < 표 3> 지배구조가보도국인사에미치는영향인식 ( 한국방송기자클럽조사, 2013) 새사장이오면보수나진보등정파적특성에따라보도국인사가새로라인업되는편이다. N 평균표준편차 F( 유의도 ) kbs 22 4.45.510 mbc 20 4.10.912 sbs 20 3.05 1.050 mbn 24 3.04.955 cbs 19 3.21 1.032 ytn 21 4.05.865 합계 126 3.65 1.053 10.21 (p=.001) 10
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 회사발전을위해서사장은대통령등정치권력과코드가맞을필요가있다. N 평균표준편차 F( 유의도 ) kbs 22 2.27 1.279 mbc 20 3.00.918 sbs 20 2.00.973 mbn 24 2.75 1.073 cbs 19 2.47 1.172 ytn 21 2.29.902 합계 126 2.47 1.093 2.38 (p=.042) < 표 4> 소속사보도만족도 / 기자생활만족도 ( 한국방송기자클럽조사, 2013) 소속사보도에만족 기자생활에만족 N 평균표준편차 F( 유의도 ) kbs 22 2.73.985 mbc 20 2.85 1.182 sbs 20 3.60.754 mbn 24 2.67.868 cbs 19 3.58.838 ytn 20 2.85.875 합계 125 3.02.988 kbs 22 3.14.990 mbc 19 3.21.976 sbs 20 3.65.745 mbn 24 3.00.722 cbs 19 3.53.841 ytn 20 2.95.945 합계 124 3.23.894 4.35 (p=.001) 2.16 (p=.063) 한국공영방송의정치적종속의문제는, 그것이보도국의정파적분열을만들고, 또보도국의정파적분열은언론자유위축과불공정보도등저널리즘문화의붕괴로이어지고, 저널리즘문화가붕괴된공영방송은다시정치적종속구조를용인하게되는악순환고리를형성하게된다는것이다. 영국의 BBC의사례가보여주듯이공영방송의규범적저널리즘문화는공영방송을정치권력의영향력으로부터독립하고언론자유를구현하게하는원동력이된다. 그렇다면한국의공영방송의정치적독립성확보를위해서는먼저저널리즘문화를형성하면된다고주장할수있겠는데, 그것은정치적독립성과규범적저널리즘문화를별개의것으로단계적으로달성하면되는가치로잘못이해한결과일것이다. BBC가절차상으로는사장임명과정에서총리와정부가영향력을행사하도록되어있지만, 정치권력으로부터자유로운공정보도를수행할수있는것은역사적으로정치적 11
언론개혁의방향과입법과제 독립성유지하면서공정방송을수행한규범적저널리즘문화을형성해왔기때문이다. 따라서규범적이고실천적인저널리즘문화와정치적독립성은상호보완적인가치이며실천영역에서동시에같이작동한다고볼수있다. 기실한국의공영방송의정치적종속이저널리즘문화의붕괴를가져왔고, 또저널리즘문화가훼손된상태에서좀처럼정치적독립을달성하기어려운형국에놓인, 바로이상황이정치적독립성과바람직한저널리즘문화는함께가는가치임을확인시켜주고있다. 언론자유위축과불공정보도등한국의공영방송의여러가지문제를근본적으로해결하기위해서는정치적독립성확보가우선되어야한다. 정치적독립성은바람직한저널리즘문화가있게하는전제조건이다. 정치적으로독립하지못한언론이어떻게좋은보도를할수있을까. 4) 어떻게할것인가? 민주화이후한국의신문과방송은정치적독립을통한공정한언론이됐으면좋을뻔했지만, 민주화이후정치권력과언론의상호작용적조건에의해신문사들은정파주의적편향의길로가게됐고, 한국의공영방송은정치권력의지배적영향력이경영진의구성뿐만아니라보도국조직까지침윤하도록허용함으로써정치적의존관계의틀에갇히는신세가되었다. 이시기, 영국의 BBC 모델처럼, 정치권력의영향력이경영진구성을넘어보도국조직으로까지확대되는것을방어할수있는선행의정치적독립경험과저널리즘전문직문화를한국의공영방송이예비하지못했을뿐만아니라, 오히려공영방송보도국구성원의일부가정치권력과줄을대는거래관계가있음으로인해공영방송의정치적종속관계를청산하지못했던사례는시사하는바가크다. 일반적으로공영방송에대한정치적지배와통제욕망은진보정권에비해보수정권이상대적으로강한것이정설인데, 한국의공영방송도보수정권들어서정치적종속관계의심화와더불어보도국의정파적분열은정치적독립을주장하는기자의해고와구성원간의정파적적대관계의악화로인해, 특히 MBC의보도국의저널리즘문화는파탄지경에이르게됐다. 보수정권아래서한국의공영방송이극도의언론자유위축현상과불공정보도의문제를드러내고있는것은근원적으로공영방송의지배적구조뿐만아니라보도국조직까지정치적종속관계의틀에갇혀있는데서기인하고있음을알게한다. 이러한국면에서공영방송사장은어차피정치적임명이기때문에정치적타협을통해공영방송의문제를해결할수있다는주장은민주화이후공영방송이경험해왔듯이, 다시공영방송의정치 12
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 적종속관계에빠뜨리는결과를초래하게될것이다. 또한공영방송의정치적독립을확보하는제도적장치를마련하지않고, 제도보다정치문화, 저널리즘문화가중요하다면서실제로실천영역까지제대로가본적인없던공정보도윤리강령이나만지작거리는것은궁극적으로공영방송의정치적종속성을청산할수없는미봉책에불과할것이다. 한국의공영방송은현재스스로정치적독립성과언론자유를쟁취할수있는축적되고단합된 저널리즘문화 와같은내부동력을가지고있지못한상황이다. 오히려보도국의정파적분열로인한내부갈등, 냉소주의, 소극적보도, 책임회피주의가문제가되고있다. 이런상황에서공영방송내부의언론자유신장을위한저널리즘운동의촉발과전개도중요하지만, 민주화이후공영방송의그간의역경에비추어볼때, 무엇보다공영방송이한번도경험하지못했던정치적독립성를먼저부여함으로써, 거기에서전근대적인정치적종속구조에서탈피한한국공영방송의고유한저널리즘문화를스스로창출할때만이해묵은공영방송의불공정보도논란을불식시킬수있을것이다. 다시말해, 작금의공영방송의문제의궁극적인해결방안은정치종속적지배구조를혁파함으로써공영방송에정치적독립성의가치를부여하여언론자유를구현하는길을스스로모색하게하는수밖에없다는것이다. # 여야균형이사회구성, 사장추천특별다수제바람직정치권력, 구체적으로는대통령권력으로부터자유롭지못한공영방송의지배구조문제가언론개혁의주요이슈로부상하고있다. 지배권력, 여당편중의이사구성과청와대의낙하산식사장및임원임명등현제도의문제점은분명하다. 개혁의방향은이사회구성에관해, 유럽식직능단체또는지역별대표방식을고려해볼수있으나, 시간적제약을고려하고우리공영방송의지배구조문제인정치적독립성문제를해결하기위해서는여야동수또는 < 여야동수 + 여추천 1인 > 방식이유력하다고볼수있다. 공영방송사장의선출방식은역시정치권력의영향력을관리하는차원에서 NHK의특별다수제방식이현실적인대안이라고할것이다. 13
언론개혁의방향과입법과제 < 참조표 > 공영방송지배구조및자유와독립구현방식 지배구조 언론자유와정치적독립성구현 영국 문화부장관과트러스트가 BBC 규제 BBC 사장은트러스트승인또는트러스트위원장이임명 정부가프로그램중단권도행사할수있음트러스트의구성 * BBC는법 / 제도적으로는세계공영방송 위원은문화미디어스포츠부장관이추천에의해국사중가장정치권의개입이용이한거왕이임명버넌스구조이나실제로는공영방송운 - 위원장, 부위원장, 일반위원 10명 ( 총 12명 ) 영의자율성, 공영방송사장의독자적 - 일반위원 10명중 4명은지역대표 ( 잉글랜드, 스코임무수행등을통해방송의자유와독립틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 ) 을유지하여왔음 - 위원의임기는 5년, 한차례연임가능 * BBC 사례를볼때공영방송의자유와 권한과의무독립은법제적규율보다는개별국가의 - BBC 의신규서비스허가및진입 ( 과거 DCMS) 문화적역량과민주시민의식에달려있 - BBC 방송내용, 목표, 공적서비스의방향결정는것으로보임 - BBC 활동및내용불만처리 - BBC 활동및수행감시및평가 - BBC 집행이사회 (Executive Board) 의성과를평가 BBC 내부경영에는전혀참가하지않음, 내부경영은집행위원회 독일 내부적다원주의 : 방송위원회 / 방송평의회모델 연방헌법재판소의 1, 2 차방송판결로지지 정당대표, 사회단체대표, 직능대표, 종교단체대표 40~50 명으로구성 (socially significant interest group)/ 사회조합주의모델 - 기능 : 사장의임면, 프로그램통제, 예 / 결산통제 - 비판 : 연방의회의축소판 ( 실질적으로정치권의과도한개입 ) 이익단체대표도정당인들이다수 프랑스 1) France Televisions 경영위원회 (1) 역할 공영방송사전체의전략수립 국가와의방송계약협상 공영방송사의방송편성전략결정및승인 공영방송사에수신료배분 (2) France Televisions 경영위원회의구성 14 인의위원으로구성되고, 위원임기는 5 년 ( 상원 1 명, 하원 1 명, 정부 5 인, CSA 5 인임명, 2 인은 France Televisions 에서자체선출 ) F3, F4, F5 등각방송사는 8 인의위원으로구성된경영위원회 - 의회 2 인, 정부 2 인, CSA 2 인, 자체방송사 2 인추천 정부의권한행사가과도함 ( 정부의규제권 ) 정부가다수의공영방송사소유 ( 소유권 ) 정권교체때마다방송체제변화 14
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 지배구조 언론자유와정치적독립성구현 일본 1) 지배구조 : 경영위원회 12명 교육, 문화, 과학, 산업기타각분야의대표중에서일본의 8개지역에서각 1명, 전국을대표하는 4명 - 지역대표성과직능대표성을고려하여경영위원을선출하고있으나실제경영위원의사회적지명도 NHK 예산 / 결산심의를국회에서심의 : 가낮음. 예산안을심의하면서프로그램에대한 - 경영위원은참의원과중의원의동의를얻어총리사전설명관행이있으며 NHK를통제대신이임명하려는경향이있음 - 동일정당에서 5명이내 NHK는특수법인형태 ( 정부가출자하지 - 경영위원장은호선않음 ): 정부로부터소유권독립 (?) 경영위원회는 NHK의경영방침과업무운영에관한중요사항을결정하는권한및책임 - 집행기관인이사회의회장, 감사, 부회장, 이사임명동의 ( 최고인사권 ) NHK 회장은특별다수제에의해경영위원 3/4 의동의 * 출처, 정윤식 (2015), KBS 공영방송발전포럼내부발제요약수정. 3. 사실보도, 사실확인보도의문제 한국언론의가장근본적인문제는사실을제대로확인하지않고, 사실을사실대로보도하지않는, 사실보도의문제에서비롯되고있다. 대부분의정치사회적갈등사안에대한언론보도는사실보도원칙이준수되지않고, 사실확인노력을게을리함으로써언론이사회갈등해결의공론장역할을하지못하고스스로불공정논란의대상이되는악순환을되풀이했다. 사실보도의엄중함 을체감할수있는법적제도적장치마련과언론내부의사실보도, 사실확인보도실천운동의전개가필요하다. 사실확인 의엄중함개혁성향의조희연서울시교육감이지난해 6.4 지방선거과정에서허위사실을유포한혐의로 1심판결에서당선무효형에해당하는벌금 5백만원을선고받은것은꽤충격적이다. 우선대법원에서형이확정되면직선제서울시교육감 4명가운데 3명이나중도하차할수있고, 이에따라서울시초중고교육정책의혼선이불가피하고, 조교육감개인은선거비용보전금 30억원의반환부담을져야하는사실들이사회적이슈가되고있다. 그러나이번사건의핵심은 아니면말고 식의사실확인게으름증이만연한우리사회에서 사실확인 이야말로기실선거결과까지통째로뒤집을수있는매우근본적인사회지탱요소임을새삼깨닫게됐다는것이다. 사실확인과진리추구가본업인양심있는학자, 교육자출신의조교육감마저사실확인을제대로하지않은허위사실을유포한혐의에걸려들게된것자체가그동안 사실확인 의엄중함이자리잡지못한우리사회의취약한면모를드러낸셈이다. 15
언론개혁의방향과입법과제 조교육감측에서보면억울한측면도없지않을것이다. 그래서항소도했을것이다. 보도된대로, 조교육감은선거기간중경쟁자였던고승덕후보가미국영주권을보유하고있다는의혹을제기했는데그것이사실이아닌것으로판명돼문제가됐다. 조교육감측은문제의의혹제기가한탐사보도매체기자의트위터글내용을근거로해서상대후보검증차원에서이뤄졌고, 1심판결도인정했듯이그것이선거결과에결정적인영향을미친것이아니지않느냐며항변하고있다. 그같은의혹제기가명백하게 현실적악의 가있었던것도아니고이미선거관리위원회의경고처분과경찰의무혐의처리를받은사안인데, 보수정권의검찰이뒤늦게유권자들이선출한진보교육감을끌어내리려하고있다는것이다. 그러나문제의핵심은역시조교육감측이선거과정에서제기한의혹에대해 사실확인 노력을얼마나했는가로모아진다. 1심판결은조교육감측이고승덕후보의미국영주권보유의혹을제기하면서사실확인노력없이, 사실이아닐수있는사안을유포한, 미필적고의가있다하여당선무효형을선고했다. 조교육감측은이제항고심에서나중에사실이아닌것으로판명났더라도당시의의혹제기가정당했으며, 또한제기한의혹에관한일정한 사실확인 노력이있었음을증거해야할처지에있다. 이처럼선거과정에서 사실확인 이엄중하게된것은 후보자, 그의배우자또는직계존비속에대해허위사실을공표한자는 7년이하징역또는 5백만원이상 3천만원이하벌금 에처하도록규정한선거법 250 조 2항에근거한다. 물론이렇게엄격한허위사실공표금지및처벌조항이마련된것은사실관계무시를넘어사실농단이횡행했던그간의 묻지마폭로 식후진국형혼탁선거의종식을위한것이었다. 해당조항은다른처벌조항과달리벌금하한을두고, 유죄선고를받을경우당선무효형 ( 벌금 1백만원 ) 을받도록함으로써선거결과보다선거과정에서의 사실확인 노력의중요성을규율하고있다. 의혹이나문제제기에앞서 사실확인 에방점을더찍은이조항은표현의자유침해논란을일으키기도한다. 하지만거의모든사회적토론과논쟁의기초가되는 사실확립 과 사실확인 노력에서극도의취약성을드러내고있는한국사회이고보면, 이조항의효력이지속될필요가있다는것이헌법재판소등의판결취지이기도한다. 진정성숙한사회, 정신적인선진국들을보면, 사회적의사소통과정에서인내심을가지고꼼꼼히수행하는사실확인노력이소중한내재적사회가치를이루고있음을발견하다. 사실이있는그대로의사실인지를따지고또따지는문화적자산과제도적장치가없이는개인들은우왕좌왕하고사회는지리멸렬하게된다. 최근의 성완종리스트파문 세월호참사 천안함침몰사건 그리고 공무원연금개혁 까지대화와소통이잘안되고문제가잘풀리지않는, 근본원인에는바로우리사회의 사실확인 게으름증이자리잡고있다. 묻지마폭로 정치, 아니면말고 언론, 좋은게좋은거지 개인들. 이런고질적인 사실확인 게으름증을고쳐야우리가진정한선진국이될수있을것이다. ( 최영재, 서울신문열린세상칼럼, 2015,5.8) 16
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 # 사실확인, 패트체크저널리즘에관한자율언론윤리마련, 법적제재강화언론은먼저 궁극적으로 100% 사실보도 라는목표를설정하고이를위한사실보도매뉴얼을만들고실행할필요가있다. 만약오보가발생하면책임지고이를시정해서궁극적으로는모든보도가사실보도가되게하는구조를창출해낼필요가있다. 올해대통령선거보도는필히팩트체크저널리즘의모델이구현될전망이다. 올해대선이한국언론의사실보도가치의회복의원년이되기를기대한다. 4. 상업주의에포박된 ( 포털 ) 언론생태계문제 3) 현재한국언론의가장큰문제는상업주의에포박된이른바 포털저널리즘 언론생태계라고할수있다. 이른바 포털뉴스 공간은사실미확인보도, 무단표절과어뷰징기사, 선정과흥미위주의말초신경기사들이마치중요한뉴스처럼편집되고, 대다수시민들이이곳에몰려들면서중심뉴스플랫폼이됐다. 포털공간 에 언론으로서책임 과 저널리즘적질서 를부여할필요가있다. 동시에포털의상업주의로부터독립된공영방송, 공영언론의진흥과공적저널리즘공간의관리가필요하다. 지상파방송, 특히공영방송의중간광고는국민의정신과관련된사안이므로단호하게배격되어야한다. 나는어뷰징을하면서매일타사의기사를베꼈다. 이회사의직원다수가그렇게어뷰징을했다. 이회사는날마다작성한기사가몇건인지날마다사내게시판에게시했다. 다른곳에서도인사고과때문에주기적으로기자들이작성한기사의통계를낸적이있지만그런경우에는기사의내용이나품질도평가대상이었다. 하지만이회사는다른모든요소는배제한채오로지기사작성건수만을실적으로인정했다. 내가 1위를차지하지못하는날은별로없었다. 어뷰징이아무리남의기사를베끼는일이라고해도나는언론사경험이있었고다른직원들은사회초년생이거나언론과관련없는일을했었기때문에출발선이달랐다. 이렇게기사작성건수를강조하는어뷰징팀이하나있고, 또여러회사가어뷰징팀을갖고있다. ( 중략 ). 그들은기사를서로베낀다. 나중에는내가베낀기사가어디서베낀것인지도잊는다. 한번은내가베껴온기사하나가트래픽순위에서중상위권을차지했다. 팀장이이기사를누가썼냐고물었다. 나는기사의제목을쓴것은기억했지만기사를어디서베꼈는지는고사하고기사가무슨내용인지도기억이나지않았고그렇게대답했다. 팀장은나를크게칭찬했다. 기사를하도많이써서기사내용을기억하지못하는경지에올랐다는것이다. (slow news, 어뷰징필드 : 표절의자유가있는나라. http://slownews.kr/45119 2015년8월28 일.) 3) 이절은최영재 (2016) 의연구내용을중심으로기술했다. 17
언론개혁의방향과입법과제 포털저널리즘 은매우한국적인현상이다. 저널리즘관련국제학회에서 블로그저널리즘 은있어도 포털저널리즘 이라는명명을듣기힘들다. 한국에서포털업체의등장과확산으로기존의신문과방송기반의뉴스이용자대부분이포털로몰려들면서사실상기존의전통적인신문매체, 그리고뉴스통신사까지도포털의지배적인영향력에종속적인관계로빠져들었다. 연합뉴스와같은뉴스통신사들은기존의뉴스도매상으로 B2B 서비스에머무르지않고직접포털이용자에게뉴스를공급하는 B2C 로서부가적인수익을창출할수있음과동시에그로써뉴스통신사의브랜드가치를높일수있게됐다. 대신에뉴스통신콘텐츠를포털을통해일반에노출시킴으로써기타온라인매체들이뉴스통신콘텐츠를불법도용, 표절하고남용 ( 어뷰징 ) 할수있는가능성도열어놓게되었다. 신문사들은신생한포털플랫폼을통해기존의자사콘텐츠를판매함으로써부가가치를올릴수는있었지만, 대신에기존의종이신문독자층의이탈이라는카니벌리즘을경험해야했다. 종이신문사들은이제포털뉴스유통환경에서별도의온라인뉴스콘텐츠분야의수익을올리기위해앞다투어 디지털뉴스팀 을만들어종이신문판매수익의감소를충당하려는전략을구사했다. 그런데문제는종이신문의온라인판을비롯해모든온라인뉴스콘텐츠는독립적인언론매체공간에서가아니라궁극적으로극도의상업주의를추구하는포털로흘러들어보다많은 클릭수 를추구하는경쟁속에서소비된다는점이다. 지금한국언론의대표는조. 중. 동도아니고 KBS, MBC 등공영방송도아니고국가기간뉴스통신인연합뉴스도아닌, 다름아닌 포털 이다. 그런데 포털 은아이러니하게도 우리는 언론 이아니다 라고하고있다. 포털사는단지정보서비스를할뿐이고, 시사정보를어떤목적을가지고구매하고또판매하고있을뿐이라는것이다. 사실이다. 포털에서뉴스는사람들의관심을끌어들이기위한상업적인도구에불과하다. 그런데도한국의내로라하는언론사들은 언론 공간이아닌포털에자사의뉴스콘텐츠를판매하기위해경쟁하고있고, 그것도모자라포털공간에서잘팔리는 뉴스상품 을만들기위해 디지털뉴스팀 을만들어운영하고있다. 여기에유사뉴스통신사, 작은온라인매체들이역시포털에서잘팔리는 뉴스상품 을만들어내고있다. 기존언론사의 디지털뉴스팀 이든우후죽순격의신생온라인매체든포털에서잘팔리는즉클릭수가많은, 또는검색어순위 1위에오르는기사를생산하는방법으로택한것이뉴스통신등기존의유통되고있는기사들을가져다가 (cut and paste), 표절하고제목이나내용을바꿔짜깁기하고, 리사이클링 하는 어뷰징 (abusing) 전략이다. 당연히 어뷰징 은저작권침해의불법행위이고, 표절의비윤리적행위에해당한다. 어뷰징 은언론 18
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 행위가아니고어뷰징업일뿐이다. 어뷰징기사를생산하는근로자는기자로서전문직윤리를심대하게위반하고있기때문에기자로불릴수없다. 어뷰징 업자일뿐이다. 지금대한민국의언론은다름아닌어뷰징업자들을고용하여 디지털뉴스팀 을운영하는언론사들과군소어뷰징기사생산업체들에의해훼손되고있는중이다. 나는어뷰징담당자로일하는동안누군가를만났을때나자신을기자라고소개한적이한번도없었다. 그러나기자를어떻게정의하느냐에따라나도기자일수는있다. 기사를작성하는사람을기자로규정한다면나를비롯한어뷰징담당자는모두기자라고할수있다. 어뷰징담당자는기사를날마다적게는 10개, 보통 30개에서많으면 100 개도작성한다. ( 중략 ) 나도기자는아니었던것같다. 진실을알아내지않았고진실을보도하지도않았다. (slow news, 어뷰징담당자는기자인가 http://slownews.kr/48545 2015년11월27일.) # 표절, 어뷰징에대한법적제재, 엄중한자율규제필요지금한국언론의가치가어뷰징업체와어뷰징업자들에의해훼손되고있다면이를복원하는길은전문직언론인으로서기자들이각자의노고와창의에의해생산해낸뉴스의가치를인정하고존중하는한편, 어뷰징업자들에의한기사의가치가남용되고훼손되는일을차단하는데나서야할것이다. 전문직으로서기자들이각자가생산한기사의가치를인정하는행위는당연히기사의저작권을존중함으로써이를침해하지않아야하고, 또한동료기자들이작성한기사를무단으로가져다가사용하는비윤리적인행위를하지않도록경계해야할것이다. 기사의저작권존중과표절금지의실천을위해서는표절과저작권의구분에대한이해가필요하다. 남형두 (2013) 는저작권침해는법적문제이며표절은윤리의문제라는점에서구분된다고한다. 가령저작권법제7 조제5항에 보호받지못하는저작물 로 사실의전달에불과한시사보도 를그하나로규정하고있다. 공공기관이나단체의인사내용, 사망사건등보도자료나다수의매체에서이미보도된사실은법적으로보호받지못한다. 하지만단순한사실이라고해서뉴스통신이나다른매체에서보도한내용을그대로베께서크레디트없이보도할경우는비윤리적인 표절 에해당할수있다. Washington Post의새리호르위츠 (Sari Horwitz) 기자의 2011 년표절기사사건이이에해당하는데, 애리조나주에서발생한기퍼즈연방하원의원의총격사건을애리조나지역신문이노고를들여취재한사실기사를크레디트없이표절보도한것은저작권침해에는해당되지않지만타인의노고를무임승차로가로챈것이기때문에비윤리적인행위에해당한다는것이다. 호르위 19
언론개혁의방향과입법과제 츠기자는표절사건으로회사로부터중징계를받았다. # 지상파중간광고는국민 정신 을파는매국행위다. 방송위원회의 정신 개인이나단체에대해이런표현을쓰는것은대단한모욕에해당하기때문에최대한자제하고또자제해야한다고생각해왔다. 정치권이나언론에서무시로과격한표현을사용하는것으로보고언어의혼탁과우리정치문화의수준을가늠해보곤했다. 그럼에도이경우에는정말 정신 이나간것이아닌가의심할수밖에없다. 대한민국방송위원회가대한민국의많은국민이동시에보는지상파방송에중간광고를허용하다니... 생각하고또생각해도방송위원회의 정신 에어긋나있다. 저간의사정은이해못할바도아니다. 지상파방송사들은전반적인시청률하락현상으로경영난이시작되고있으며, 그런와중에막대한디지털전환비용을부담해야한다. 따라서연 5천억원이상의추가수입이예상된다는중간광고도입은언뜻손쉬운방송사지원정책이될수있다. 케이블 TV쪽과신문사들이중간광고정책을비판하고있지만, 각자이해관계가있기때문에무슨얘기를해도설득력이많이떨어진다. 방송위로서는한번추진해볼만한정책일수도있겠다싶다. 하지만거두절미하고이것은정말아니다. 정신 이있는방송위원회라면할짓이아니라는것이다. 주지하듯방송위원회는방송프로그램및광고의기본방향과편성, 운용등을심의하고의결하는권한을가진그야말로방송정책의최고기관이다. 때문에방송위원회는정치권력으로부터독립된위상을가지고각분야를대표하는위원들로구성된다. 이것은적어도방송위원회가국민의정신과문화에커다란영향을미치는방송을영악한정치권력과경제세력으로부터지켜내고방송의공익성을최대한창달해달라는공공의염원이담겨있는것이다. 방송위원회의정신은궁극적으로자유롭고독립적인시민의정신과문화를지키는데있다. 방송은국민의, 시민의정신과문화의공간이고, 방송위원회는대한민국의방송공원을지키는파수꾼이되어야한다. 그런데, 지금 2007 년가을대한민국방송위원회가시민들이지켜보는가운데방송문화공원한가운데광고판을세우고잡상인을들여놓는일에앞장서려하고있다. 중간광고는방송프로그램중간에살짝끼어넣는광고가아니다. 중간광고는시민이자유롭게향유해야할방송문화의파괴자이고국민의정신을혼미하게만드는매국노이다. 미국도중간광고를하고있다고말한다. 하지만미국의상업방송은이미 1961 년미노우미방송통신위원회 (FCC) 의장이개탄했듯이 거대한황무지 (vast wasteland) 가되고있다. 진짜문화선진국인유럽의공영방송에서왜광고를금지하는지를되새길일이다. 이번에방송위원회가 4대5 로중간광고도입을가결하는과정에서시민단체출신인최민희위원이찬성표를던졌다는소식을듣고나는좌절했다. 사실이아니길바란다. 진정한시민정신, 국민문화가살아있다면방송위원회가이같은 정신 없는결정을내리지는않았을것이다. 지상파방송을도와야한다면다른방법을강구해야한다. 아무리급해도우리의아들딸들이보는방송에서정신문화를파괴하는중간광고만은막아야한다. 방송위원회가오히려중간광고를막아야한다. ( 최영재, 기자협회보칼럼, 2007.11.13.) 20
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 5. 언론개혁의방향과자세 나라가혼란스럽다. 정치적리더십, 사회적리더십이모두실종상태이다. 경제는신성장동력을찾지못하고저출산, 청년실업등의재앙적늪에빠져들고있다. 한반도를둘러싸고전개되고있는미국과중국, 일본, 유럽등의경쟁과갈등관계도심상치않다. 시민들은촛불집회등에서성숙한측면을보여주긴했지만지적문화적수준, 삶의가치관, 공동선, 공공의식, 합리적사고와토론능력등에서더성찰하고학습해야한다. 전반적으로우리사회는선진국으로진입하려는문턱에서다발적인위기에놓여있는상황이다. 언론도마찬가지이다. 뉴욕타임스와같은제대로된정론지하나가지고있는못한것이우리언론의수준이다. 한국언론은크게정치권력으로부터독립하지못한정파적언론집단과한편으로지극히한국적인포털뉴스상황에서표절과어뷰징기사를양산하는포털언론집단으로구성돼있을뿐이다. 이럴때언론은무엇을해야만하는가? 언론개혁은무엇을해야하는가? 가차 (gocha) 저널리즘 이라는용어가있다. 가차는 I got you! 너잘걸렸어 뜻으로, 언론이정파적, 상업적이해관계에놓인특정대상이비리등으로걸려들었을때공격하고때려주는 손봐주기저널리즘 이다. 정권교체기의언론개혁은바로 가차 gocha 의함정을주의해야한다. 언론개혁이이참에손봐주고때려주고규제하는방향으로가면백번실패했던사례를목격해왔다. 우리의언론개혁목표는따라서정권과정파, 상업주의의늪에빠진언론을비판하고때리는것이아니라, 선진언론으로거듭나도록돕고유도하는방향으로나아갈필요가있다. 특히정치권력은언론을장악하려는욕망을경계하고언론자유와독립을존중하는인내와관용의정신을발휘해야할것이다. 물론늘깨어서감시하는시민정신이절실히필요한시점이다. 지금언론개혁은정치권력과상업주의에오염된언론은정화, 관리하고, 언론의공공, 공정, 공익성은진흥하는방향으로나아가야할것이다. 21
언론개혁의방향과입법과제 < 참고및인용문헌 > 강형철 (2014). 불공정한한국공영방송, 어떻게뜯어고칠까 : 공영방송의자유와독립을위한구상. 프레시안 (7 월21일자 ), < 좋은나라를위한이슈페이퍼, 41>. 구교태 (2008). 한국방송의선거보도특성에관한연구 : 2007 대통령선거방송보도를중심으로. < 언론과학연구 >8(1), 5-38. 권혁남 (1999). 텔레비전의 15대대통령선거보도분석한국언론학회, < 한국언론학보 > 제 43권 5호 5-44. 남형두 (2013). 기사표절에관대한한국. 언론중재, 통권 127 호, 24~31. 이준웅 조항제 송현주 정준희 (2010). 한국사회매체체계의특성 : 민주화이행모형 의제안. 커뮤니케이션이론, 6(1), 87-143. 정윤식 (2014). 공영방송. 서울 : 커뮤니케이션북스. 조항제 (2014). 한국의민주화와언론의자유 언론학에대한비판적성찰. 커뮤니케이션이론, 10(2), 41-76. 최영재 (2012). 대선방송보도무엇이문제인가 : 대선방송보도중간점검. 한국방송학회 2012년가을정기학술대회발표논문. 연세대학교. 최영재 (2013a). 공영방송보도국은하나가아니다 : 정치적종속의결과 내부분열, 대외눈치, 답습보도. 한국방송학회 2013 년가을철학술대회발표논문. 2013 년 11월9일. 이화여대. 최영재 (2013b). 방송저널리즘의독립운동 : 신뢰위기에빠진방송뉴스어떻게할것인가, 방송기자저널, 2013 년2 월호. 최영재 (2014). " 공영방송보도국의정파적분열 : 민주화의역설, 정치적종속의결과 ", < 커뮤니케이션이론 >, 10(4) 476-510. 한국언론학회최장집 (2005). 민주화이후의민주주의. 서울 : 후마니타스. 최영재 (2016). 뉴스통신콘텐츠유통질서의규범과윤리 : 표절사례분석. 한국언론학회 2016 가을철정기학술대회 < 뉴스통신콘텐츠의바람직한유통질서 > 세미나발표논문. 10월 15일. 한신대. 한국방송학회 (2013). 박근혜정부 1년, 한국공영방송의보도를돌아본다. 국방송학회 2013년가을철학술대회, 방송기자연합회특별세션녹취록 (2013년 11월9일 ). 이화여대. 한국방송학회 (2012). 대선방송보도무엇이문제인가 : 대선방송보도중간점검. 한국방송학회, 2012 가을정기학술대회세미나 (2012년,11월10일). 연세대학교. 22
발제 1. 언론자유와책임구현을위한언론개혁방향 황근 (2003). 16대대선방송의쟁점보도분석. 2003 년한국언론학회심포지엄자료집 (2003년 3월 ). 73-98. Beam, R. A. (1990). Journalism professionalism as an organizational-level concept. Association for Education in Journalism and Mass Communication. Deuze, M. (2005). What is journalism? Professional identity and ideology of journalists reconsidered. Journalism, 6(4), 442~464. Golding, P., & Elliott, P. (1979). Making the news (Vol. 8). London : Longman. Hallin,D.& Mancini,P.(2004).Comparing media systems:three models of media and politics. Cambridge:Cambridge University Press. Hanitzsch, T.(2007). Deconstructing journalism culture: Toward a universal theory. Communication Theory, 17(4), 367~385. Kovach, B., & Rosenstiel, T. (2007). The elements of journalism: What news people should know and the public should expect(rev. ed.). New York : Three Rivers Press. Küng-Shankeleman, L. (2000). Inside the BBC and CNN: Managing media organizations. London and New York: Routledge. McLeod, J. M., & Hawley, S. E. (1964). Professionalization among newsmen. Journalism & Mass Communication Quarterly, 41(4), 529~577. Merritt, D. (1995). Public Journalism-Defining a Democratic Art. Media Studies Journal, 9(3), 125~132. 23
언론개혁의방향과입법과제 발제 2 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 김민정 ( 한국외대교수 )
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 김민정 ( 한국외대교수 ) - 목차 - 1. 서론 2. 공영방송과공적책임 - 법적논의 3. 공영방송과공적책임 - 학술적 사회적논의 4. 공영방송의공적책임구현을위한최우선선결조건 : 정치적독립성확보 5. 정치적독립성확보를위한최우선입법과제 : 공영방송지배구조개선법 6. 결론 1. 서론 헌정사상초유의민간인에의한국정농단사태에대한국민적분노는천만촛불로표출되었고, 광장의정치는박근혜대통령탄핵을넘어서우리사회전반에대한개혁을요구하고있다. 천만촛불은언론을 공범 혹은 부역자 로규정하였고, 박근혜정권퇴진비상국민행동 ( 이하 비상국민행동 으로지칭 ) 은 언론장악금지법처리 를국회가즉각반영해야할 6대긴급현안 의하나로꼽았다. 1) 한편, 탄핵을반대하고있는친박단체들역시언론개혁의필요성을주창하며, 방통심의위원회 ( 이하 방통심위 로지칭 ) 로비점거, 2) KBS 항의집회, MBC 응원집회 3) 를통해자신들의목소리를표출하고있다. 탄핵에대한 1) 2017 년 2 월 14 일에박근혜정권퇴진비상국민행동은국회가즉각반영해야할우선과제로 6 대긴급현안 을포함한 30 대우선개혁과제 를발표하였다. 개혁과제들과그에대한해설은 http://www.pssp.org/bbs/data/document/7/ 30%EB%8C%80%EC%9A%B0%EC%84%A0%EA%B0%9C%ED%98%81%EA%B3%BC%EC%A0%9C.pdf 를참조. 2) 박사모등친박단체들로구성된 jtbc 태블릿 PC 조작진상규명위원회 소속회원들은방심위에 jtbc 태블릿 PC 보도심의를요구했는데, 자신들의요구를관철시키기위해방통심위가있는서울목동방송회관 1 층로비를한달가량점거하고최효종방통심위위원장의집을항의방문하면서방통심위를압박했다. 방통심위는 jtbc 관련보도 4 건을 2017 년 2 월 15 일방송소위원회회의에서심의키로결정해큰논란을일으켰다가, 현재는 2 월 22 일정기회의에서다시논의하기로심의를연기해놓은상태이다. 3) 대한민국애국시민연합, 대한민국미래연합, 대한민국애국연합 1917 등친박단체소속참가자 100 여명은 2017 년 2 월 16 일서울상암동 MBC 본사를방문하여응원집회를열었다. 이들은 MBC 응원집회전날에는 KBS 집회를열어 KBS 를 jtbc 이중대, 빨갱이방송 이라부르며항의했다고한다. http://www.mediatoday.co.kr/?mod=news&act=articleview&idxno=135159 한편, 전국언론노동조합 MBC 본부소 27
언론개혁의방향과입법과제 찬반의견 4) 을언론개혁에대한찬반의견으로등치할수는없겠지만, 박근혜대통령탄핵에찬성하는약 80% 의국민들의의견과탄핵에반대하는약 15% 국민들의의견을담아내는양측모두언론개혁을요구하고있다는점에서, 언론개혁에대한국민적열망이어느때보다높다는것은자명한사실로보인다. 정치권혹은입법자가광장의요구를수용하는것을포퓰리즘이라폄하하는시각도있지만, 제도의정치가광장의정치와유기적관계에있는것은부인할수없는사실이다. 또한필자는대의민주주의사회에서입법자들은광장의요구에귀를기울이고광장의요구를제도적으로수렴하기위한노력을기울일책무가있다고본다. 2009 년여당 ( 한나라당 ) 의추천으로 KBS이사로임명되었던이창근교수도 2009 년에출간한학술논문에서, 갈퉁 (Galtung) 의 국가- 시장- 시민사회 의 3자구도에대한논의를토대로하여공영방송사에대한거버넌스 (governance) 는 주권재민원칙이구현되는민주적거버넌스 가되어야한다고주장하고 공영방송에대한국가권력의과도한영향력 을제어하기위해서는노조, 시민단체등시민사회의역할이중요하다고강조한바있다 ( 이창근, 2009). 최근몇년간그리고지금현재시민사회에서언론개혁과관련하여가장시급하고중대한과제로요구하고있는것은공영방송개혁, 그중에서도 공영방송의정치적독립성확보 이다. 5) 전술한바와같이비상국민행동은국회가정치권력의공영방송장악을견제할수있는장치로 언론장악금지법 을즉각처리할것을요구하고있는데, 2016 년 11월 9일에발족한비상국민행동은 1,553 개시민사회단체들의자발적참여로시작되었다는점에서시민사회영역에서의다양한목소리들이반영되었음을유추할수있다. 민주화를위한변호사모임 ( 이하 민변 으로지칭 ) 이 20대국회개원에즈음하여펴낸 <2016 한국사회의개혁과입법과제 > 도방송관련정책목표를 공영방송의지배구조개선및방송의공공성, 독립성확보 로상정하고지배구조와편성규약관련방송법개정안들을제시하였다 속기자, PD, 아나운서 200 여명은 2017 년 2 월 3 일상암동 MBC 사옥 1 층로비에서 근조 MBC 뉴스 라는피켓을들고 MBC 가공영방송으로서제역할을못하고있음을비판하는집회를열었다. http://www.nocutnews.co.kr/news/4728126 친박단체들의 MBC 응원집회와언론노조 MBC 조합원들의 MBC 뉴스비판집회는, MBC 뉴스에대한 칭찬 이냐 비판 이냐의차이는있지만그만큼 MBC 뉴스가친정부적혹은박근혜대통령측에우호적인뉴스를해오고있다는양측의공통인식을드러낸다. 4) 한국갤럽이 2 월 7 일 ~9 일조사한대통령박근혜탄핵찬반여론조사결과탄핵찬성은 79%, 반대는 15% 로나타났다. 국회탄핵소추안통과 (2016 년 12 월 9 일 ) 직전이던 2016 년 12 월 6 일 ~8 일조사에서도탄핵찬성은 81%, 반대는 14% 였다. http://www.mediatoday.co.kr/?mod=news&act=articleview&idxno=135125 5) 공영방송에대한비판은정치적독립성이외에도다양한차원에서이루어져왔다. 대표적인것으로는공영방송이프로그램내용에있어서공적책무를다하지못하고있는비판으로, KBS 2TV 의 역사적상업성 과 MBC 의 혼합적상업성 ( 조항제, 2009) 으로요약가능하다. 또다른비판들로는전세계적으로제기되고있는공영방송사의비효율적경영에대한비판 ( 성욱제, 2009) 과한국의공영방송이여의도중심의직할체재로지역분권적인역할을방기했다는지적 ( 정용준, 2013) 등이있다. 하지만현재시점에서공영방송이해결해야할가장시급한문제는정치적독립성의확보이다. 28
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 ( 민변, 2016). 2015년에는 8-9 월의공영방송이사와사장선임을앞두고, 한국기독교교회협의회언론위원회주최토론회가개최되었는데이자리에서도언론개혁시민연대, 전국언론노조, 언론소비자주권행동이공영방송지배구조개선을촉구했다. 6) 공영방송의정치적독립성확보에대한공영방송내부구성원들의열망도그어느때보다높다. KBS 양대노동조합 ( 전국언론노조KBS본부, KBS노동조합 ) 은 2016 년 12월 8일 -9일에진행한총파업에서공정방송쟁취와보도참사, 독선경영심판을내걸었고, 2017 년 1월에는방송법개정의견서를대선주자들에게전달했다. 7) MBC도다르지않다. 전국언론노동조합 MBC본부소속기자, PD, 아나운서 200 여명은 2017 년 2월 3일상암동 MBC 사옥 1층로비에서 근조 MBC 뉴스 라는피켓을들고 MBC가공영방송으로서제역할을못하고있음을비판하는집회를열었다. 이와함께보도책임자사퇴를요구하는 MBC기자협회소속기자들의피켓시위는지난해 12월 7일부터두달넘게계속되고있다. 이렇게언론계와시민사회에서공영방송의정치적독립성에대한요구가폭발적으로분출되고있는것은정치적독립성이상실된공영방송이그간초래해온결과가참담하기때문일것이다. KBS 편성PD인오형일은공영방송의편성장 (field) 8) 에관한연구를수행했는데, 그는정부와공영방송의강한유착관계로인해공영방송의편성과정이 단순히정권친화적인수준을넘어과도하게정치화되는결과 를유발하고있으며, KBS 내외부적으로사장의편성자율권침해사례가정연주사장시절보다이병순, 김인규사장시절에집중적으로나타났음을지적하였다 ( 오형일, 2015). 이로인해 2009 년에서 2012 년까지 KBS의보도, 교양, 다큐멘터리편성및제작부서에서개발된프로그램이전무하고, 대부분의프로그램들은졸속으로편성되고 2년이내에수명을다했으며, 2009 년이후신설된프로그램중그나마내외부적으로인정을받으면서 3년이상존속한정규프로그램 2개는내부제작이아니라는결과가초래되었는데 ( 오형일, 2015), 이는공영방송에서정치적독립성이확보되지않을때나타나는보도, 교양, 다큐멘터리프로그램영역의황폐화를잘보여준다. MBC 기자인임명현은최근에완성한석사논문에서 2012 년 MBC 공정방송 170 일파업이후 MBC경영진들의인사관리정책이초래한 MBC 내부변화를진단했는데, 공영방송 6) 한국기독교교회협의회 (NCCK) 언론위원회주최 KBS 수신료와공영방송지배구조개선 토론회 (2015.5.28.). http://www.kncc.or.kr/sub02/sub21.php?ptype=view&code=board_02_20&idx=14412 7) 관련내용들은 http://www.kbsunion.net/ 의공지및보도자료참조. 8) 오형일은공영방송의편성장을크게두개의하위장으로구분하여설명한다. 첫번째하위장은정치권력으로부터의독립과내부의자율적논리에민감한공간으로, 주로보도와교양, 다큐관련프로그램을제작, 편성하는영역이이장에포함되고두번째하위장은시청률을매개로한상업적압력을강하고받고있는공간인데, 예능과드라마프로그램을중심으로구성된다. 29
언론개혁의방향과입법과제 의정권종속성강화와그에따른경영진의비인격적인사관리기조속에서 MBC기자들은뉴스의외부로격리되거나경영진이주문하는저널리즘을수행했다 고결론지었다 ( 미디어오늘, 2017.1.28.). 정치종속화한공영방송은기자들의소외를불러왔을뿐만아니라, 신뢰를상실한공영방송이시민으로부터소외되는결과 ( 최영재, 2014) 를낳았다. 미디어미래연구소가매년언론학회회원들을대상으로실시하는조사에서오랫동안공정성과신뢰성, 유용성에서 1위 ~3위권을유지하던 KBS와 MBC는 2016 년조사에서는 8위안에도들지못한채순위권에서사라졌다. 9) 광고주협회의 2010 년미디어리서치조사에서영항력과신뢰도에있어 1위와 2위를 KBS와 MBC가나란히차지했던점 ( 최승호, 2013) 을상기할때, 양대공영방송사에게는실로난감한일이아닐수없다. 결국, 2016 년 10월에는양대공영방송에대해 박근혜정권의무능과독선, 악정과실정을비판하기보다는기득권체제를지키고연장하는가장강력한우군구실을하고있다 는개탄을불러올지경에이른것이다 (2016 자유언론실천시민선언문, 2016.10.24.). 이러한사회적배경맥락에서본발제문은공영방송의공적책임구현을위한입법과제를고찰하고자한다. 이를위해우선제 2장에서는 공영방송 과 공적책임 의개념을법적으로천착한다. 제 3장에서는입법상의개념을보완하기위해 공영방송 과 공적책임 에대한학술적 사회적논의를살펴본다. 제 4장에서는공영방송의공적책임구현을위한최우선선결조건으로정치적독립성확보에관해논의한다. 제 5장에서는정치적독립성확보를위한최우선입법과제로서제기되고있는공영방송지배구조개선법안을살펴본다. 마지막으로결론을제시한다. 2. 공영방송과공적책임 법적논의 1) 공영방송의법적개념 우리사회에서 공영방송 이란용어는일상적으로사용되고있고, 양대공영방송으로 KBS와 MBC가꼽힌다. 하지만, 공영방송의개념은법적으로명확히규정된바가없다. 다수의방송학자들은공영방송의개념과범주에대한명확한법률규정의부재가공영방송의정체성논란과방송규제정책의혼란을야기해왔다고지적한다 ( 강상현, 2013; 강형철, 9) 전체보고서는 http://www.mfi.re.kr/mediaaward 에서확인 30
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 2005; 강형철, 2014; 김재영 이남표 양선희, 2008; 정영주, 2015). 현행 방송법 은 12,000개가넘는낱말들로구성되어있지만, 공영방송 혹은 공영 이라는낱말은방송법에한번도등장하지않는다. 해당법률에서사용되는용어들이정의되는제2 조를보아도 방송 을텔레비전, 라디오, 데이터, 이동멀티미디어방송으로분류 ( 제2 조제1항 ) 하고, 방송사업 을지상파, 종합유선, 위성방송, 방송채널사용으로분류 ( 제 2조제2 항 ) 하고있을뿐이다. 다만, 방송법은 국가기간방송 이라는용어를사용하면서, 국가기간방송으로서한국방송공사의설치 ( 제43조 ), 공적책임 ( 제44조 ), 운용등 ( 제45 조- 제53조 ) 에대해규정하고있다. 법학자최우정 (2008) 은 KBS를관장했던독립개별법을폐지하고방송법제4장에규정하는방식으로변경한것은 법제적으로는 KBS의공영방송으로서의독립이일보후퇴된것 이라평가하며, 이러한입법형성으로인해방송규제의비체계성이발생했다고비판한다. 한편 MBC의최다출자자인방송문화진흥회 ( 이하 방문진 으로지칭 ) 의설립및그목적에대해규율하고있는 방송문화진흥회법 에도 공영방송 이라는용어는사용되지않는다. 방송문화진흥회법의입법목적을 MBC의 공적책임을실현하고, 민주적이고공정하고건전한방송문화의진흥과공공복지향상에이바지함 ( 제1조 ) 으로밝히고있을뿐이다. 공영방송 이라는용어를사용하고있는것은 공직선거법 과 정당법 이다. 공직선거법제8조의7( 선거방송토론위원회 ) 은중앙선거방송토론위원회및시 도선거방송토론위원회를구성함에있어 공영방송사 가추천하는사람을 1명을포함시켜야한다고하면서, 공영방송사 는 한국방송공사와 방송문화진흥회법 에따른방송문화진흥회가최다출자자인방송사업자를말한다 ( 제8조의7 제2항의 1) 라고밝힘으로써공직선거법상공영방송사는 KBS와 MBC임을획정하였다. 정당법제39조 ( 정책토론회 ) 역시 공영방송사 는 한국방송공사와 방송문화진흥회법 에따른방송문화진흥회가최다출자자인방송사업자를말한다 ( 제39조제2 항 ) 라고동일하게규정하고있다. 공영방송에대한방송법상의개념정의부재는사법부가내놓고있는공영방송의개념과범주에대한유권해석들로일정부분보완된다. 헌법재판소는 2013 년판결에서 MBC를공영방송으로규정하였고 (2012헌마 271), 2000년통합방송법제정이후 2015 년 7월까지내려진지상파방송사업자관련판결 30건을분석한정영주 (2015) 의연구에서드러나듯이우리법원은현실의개념으로공영방송을인식하고, KBS, EBS, MBC를공영방송의범주에포함시키고있다. 31
언론개혁의방향과입법과제 전술한헌법재판소의 2013 년판단을좀더자세히살펴보면, 헌법재판소는 MBC를공영방송으로간주할수있는근거를다음의 4가지로제시하였다. 첫째, MBC의설립연혁과지배구조이다. MBC는 1961년국내최초민간상업방송으로시작하였으나, 1979 년경그주식이정수장학회 (30%) 와소액주주들 (70%) 소유로변화하였고, 1981년소액주주들의주식모두가국가에헌납된후다시 KBS에현물투자되었다가이후국가에반환되는과정을거쳐 1988년방송문화진흥회법에의해발족된방문진에정부가이를출연함으로써방문진이주식의 70% 를정수장학회가 30% 를소유하고있는구조이다. 헌법재판소는이러한역사적발전과정과현재의공적소유가 MBC를공영방송으로볼첫번째이유라보았다. 둘째이유로는공익재단인방문진이 MBC를실질적으로지배하고있으며, 방문진의이사및감사임명방식및이사장국회출석의무를통해유추할때, MBC는방문진을매개로, 국가의관리감독을받고있다는점을꼽았다. 셋째, 헌법재판소는, 방송법이 KBS에대해한국교육방송공사법이 EBS에대해 특별한공적책임 을부여하고있는것처럼, 방송문화진흥법은 MBC에대해 특별한공적책임 을부과하고있다는점과, 방송사지분소유및방송프로그램편성비율에관한방송법및방송법시행령조항들의적용예외대상에 KBS, EBS와함께 MBC를포함시키는 특별한취급 을하고있으므로 MBC는공영방송에해당한다고보았다. 헌법재판소가제시한네번째근거는공직선거법과정당법상에서 MBC를공영방송으로지정하고있다는점이었다. 헌법재판소가제시한이러한근거들에대한비판 ( 고민수, 2015) 도있지만, 여러법원들은다른판결들을통해서도공영방송의존재를현실적으로인정하고있으며, 공영방송의재원은 수신료일수도있고, 수신료와함께광고를혼합재정으로할수도있으며, 전적으로방송광고판매와같은상업적재원 일수도있다는유연한입장을취하고있다 ( 정영주, 2015). 2) 공적책임의법적개념 우리방송법은모든방송사에게공적책임을부과하고있다. 방송법제1조 ( 목적 ) 에서 방송의자유와독립을보장하고방송의공적책임을높임으로써 라고서술하고있고, 제 2조에제시된용어의정의및예시들을살펴볼때, 방송의공적책임은모든방송사업자에게부과됨을알수있다. 공적책임의구체적항목들은방송법제5조 ( 방송의공적책임 ) 에제시되어있는데다음의 5가지이다 : 1 인간의존엄과가치및민주적기본질서존중, 2 국민화합과조화로운국가발전및민주적여론형성에이바지, 지역간 세대간 계층간 32
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 성별간의갈등조장금지, 3 타인의명예훼손혹은권리침해금지, 4 범죄및부도덕한행위나사행심조장금지, 5 건전한가정생활과아동및청소년의선도에나쁜영향을끼치는음란 퇴폐또는폭력조장금지. 전술했듯이방송법은공영방송이라는용어를전혀사용하고있지않다. 하지만, 방송법은국가기간방송인 KBS의공적책임을제44조 ( 공사의공적책임 ) 에서추가적으로명시하고있다. 제44조제1 항의내용은 방송의목적과공적책임, 방송의공정성과공익성을실현 인데, 이는방송법제1조 ( 목적 ), 제5조 ( 공적책임 ), 제6조 ( 방송의공정성과공익성 ) 의내용을지칭하고있으므로방송법의규율대상인모든방송사들이동일하게지는법적책무를국가기간방송에대해서재확인및강조한것으로보는것이타당할것이다. 한편, 헌법재판소는 1999년에내린 KBS수신료관련판결에서, 모든텔레비전방송의역할및중요성에대해언급한후, 공영방송사인공사가실시하는텔레비전방송의경우특히그공적영향력과책임이더욱중하다하지아니할수없다 고밝혔다 ( 헌법재판소 1999.5.27. 선고, 98헌바 70). KBS와같은공영방송사가지는공적책임은다른방송사의공적책임보다한층더높은수위의것이라는점을헌법재판소가밝힌것이다. 공적책임이공영방송사와민영방송사모두에게부여되지만, 공영방송사의공적책임이더무겁다는점은정부가그러한공적책임의구현을해당방송사에게법적으로강제할수있는정도의차이에서도기인한다. 전통적으로매체의종류에따라향유할수있는언론자유의크기가구분되는데, 신문사가누리는언론의자유와는달리방송사가누리는방송의자유는국민을위해, 공익을위해봉사하는자유이다 ( 박용상, 2010; 이춘구, 2014b; 최우정, 2008). 또한, 방송사들중민영방송사의경우에는방송의자유와기업의자유가경합하므로, 원칙적으로이윤추구기업인민영방송사에게비례의원칙에위반되는정도에서공적책임을달성할것을법적으로강제할수는없다 ( 최우정, 2008). 공적책임을민영방송사에게과도하게부과하는것은민영방송사의직업의자유와재산권을침해하는것이며, 우리헌법이전제하고있는시장경제질서에도부합되지않기때문이다 ( 박용상, 2010; 최우정, 2008). 반면, 공영방송사의경우에는주인이국민이므로, 해당방송사가이윤추구보다공적책임달성을우위에놓고노력할것이헌법적으로요구된다 ( 최우정, 2008; 박용상, 2010). 한편방송법제44조의나머지 3개항들은국가기간방송의추가적책무를규정하고있는데, 국민이지역과주변여건에관계없이양질의방송서비스를제공받을수있도록노력 ( 제2항 ), 시청자의공익에기여할수있는새로운방송프로그램 방송서비스및방송기술 33
언론개혁의방향과입법과제 을연구하고개발 ( 제3항 ), 국내외를대상으로민족문화를창달하고, 민족의동질성을확보할수있는방송프로그램을개발하여방송 ( 제4항 ) 할것을그내용으로하고있다. EBS 는 교육방송의효율적실시를통해학교교육을보완하고국민의평생교육과민주적교육발전에이바지함을목적으로설립 ( 한국교육방송공사법, 제1조 ) 되었다는특수성이관련법률에명시되어있으므로다른공영방송사에게는요구되지않는차별적성격의공적책임을부여받았다고보겠다. MBC는방송법이모든방송사에대해규정하고있는공적책임을진다. 하지만 MBC가공영방송으로서더강화된공적책임을지는지혹은일반적인공적책임과는구별되는추가적인공적책임을지는지의여부는법률상으로는분명하지않다. 방송문화진흥회법에는 공적책임 을구체적으로나열하는개별조항은없고, 방송문화진흥회법제1 조 ( 목적 ) 는 (MBC) 의공적책임을실현하고, 민주적이며공정하고건전한방송문화의진흥과공공복지향상에이바지 한다는추상적이고일반적인원칙만을밝히고있기때문이다. 하지만, MBC를공영방송사로획정하고있는공직선거법과정당법, 그리고 2013 년헌법재판소의판결을비롯한사법부의유권해석을따르면, 공영방송사인 MBC는다른민영방송사들보다는더무거운공적책임을지며, MBC가이윤추구보다는공적책임구현을더우선에둘것이헌법적으로요구된다고하겠다. 요약컨대, 방송법을포함한방송관련법에는 공영방송 이라는용어는사용되고있지않으며, 현행법률중 공영방송 이라는용어를사용하고있는공직선거법과정당법은 KBS와 MBC를공영방송사로획정하고있을뿐공영방송에대한정의는제시하지않고있다. 한편, 사법부의유권해석에따르면, 특정방송사가공영방송에해당하는지의여부를판단하기위해서는해당방송사의연혁, 소유를포함한지배구조, 재원구조에서나타나는공적성격에대한고려와함께 특별한공적책임 이법적으로부여되고있는지를따져보아야하며, 이러한기준들을적용할때현재우리나라의공영방송사는 KBS, MBC, EBS라볼수있다. 공영방송사들중에서국가기간방송으로규정된 KBS는방송법제44조에규정된추가적공적책임을지며, EBS는교육방송의효율적실시라는특수한성격의공적책임을진다. 하지만공영방송이라는용어가방송법을포함한관련법률들에존재하지않으므로공영방송의공적책임에대한구체적인내용을방송관련법에서직접유추해내는것은불가능하다. 따라서, 언론학자들은방송법에공영방송이무엇이고공영방송사가어떠한차별적의무를수행해야하는지에대한규정을마련하는것이시급 ( 강형철, 2014) 하고, 국가 34
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 기간방송인 KBS에대해추가적으로규정된목표들역시추상적원칙의언급을넘어서서그러한목표의달성여부와정도를양화하여평가할수있는하위정책과지표들로제시되는것이필요 ( 정용준, 2006) 하다고지적하고있다. 한가지분명한것은모든방송사들에게부여된방송법상의공적책임이공영방송사들에게는더무겁게부과된다는사실이다. 이는 공영방송의경우그공적책임이더욱중하다 고밝힌헌법재판소의 1999년판결을통해확인할수있다. 또한, 방송사의공적책임수행의무를국가가강제할수있는정도도민영방송보다공영방송에대해더크다. 3. 공영방송의공적책임에대한학술적 사회적논의 앞장에서탐구한공영방송과공적책임의법률적개념을보완하기위해공영방송과공 적책임에관한학술적 사회적논의를간단히개관하고자한다. 우리사회가현시점에서 공영방송에대해요구하고있는공적책임의성격을파악하기위함이다. 1) 공영방송 공영방송의개념이모호한것은우리나라법률뿐만은아니다. 해외에서도공영방송이라는용어는 public broadcasting 과 public service broadcasting 이혼용 10) 되어사용되는데, 유네스코 (UNESCO) 는 2005년에발간한책자를통해 각나라의공영방송형태와모델은각양각색인데, 이는해당국가의정치적, 기술적, 경제적환경이모두다르기때문이며, 이러한다양성과복잡성으로인해공영방송의특징이나작동방식을규정할수있는하나의정의나기준은존재하지않는다 고밝혔다 (UNESCO, 2005). 1980년대에서유럽학자들이내린공영방송에대한정의만도 20가지가넘는상태 (Syvertsen, 1999; 박인규, 2007에서재인용 ) 이고, 방송학자들사이에서는 공영방송의개념은하나의정해진의미를가진것이아니라방송이라는사회적자산을어떻게활용할것인가에대한하나의답으로서특정시기의경제적, 기술적, 정치적조건아래규정된다 는쉬베르트센 (Syvertsen) 의개념정의 (Syvertsen, 1992; 강형철, 2005에서재인용 ) 가빈번하게통용 10) 유네스코는공영방송을지칭함에있어 public service broadcasting 이라는용어를사용한다. 하지만미국의경우 공영방송법 을 Public Broadcasting Act 라지칭한다. 한편, 영국의경우지상파와관련해공공서비스방송 (public service broadcasting) 을 (1) 공공에의해소유되면서재원역시시청료에의존하는 BBC, (2) 공적소유이지만재원은광고에의존하는 Channel 4, 그리고 (3) 상업방송인 ITV 와 Five 가함께담당하는것으로설정하고있어 public service broadcasting 이공영방송과상업방송을모두포함하는개념 ( 장병희 이양환, 2010) 이다. 35
언론개혁의방향과입법과제 된다. 개념의복합성및가변성에도불구하고, 공영방송은국영 (state-controlled) 방송과상업 (profit-oriented commercial) 방송의약점을보완하기위해발전되어왔다는사실을주지할필요가있다. 유네스코가강조하고있는것처럼 공영방송의유일한존재이유 (public broadcasting s only raison d'etre) 는공공서비스 (public service) 이다 (UNESCO, 2005). 유럽공영방송운용사례들을통해서도공영방송의존립이유는주파수희소성이나공공산업론이아닌사회적책임즉공적책임의이행에있는것으로나타났다 ( 김재영 이남표 양선희, 2008). 필자는공영방송을 국영이나민영방송이제공하기어려운양질의정보를제공하고시청자시민이보편적으로접근할수있는핵심적공론장으로서작용할가능성이가장높은제도적형식 (Curran&Gurevitch, 1991/1995; 정수영, 2012 에서재인용 ) 으로파악하고자한다. 유네스코가제시한 모든시민들이환영받고동등하게간주되는만남의장소 (a meeting place where all citizens are welcome and considered equals) 로서의공영방송의개념정의도이러한맥락에서이해할수있다. 공영방송제도는처음부터안정되고자연스러운것은아니었으나, 공영방송최대의위기는신자유주의물결속에서의탈규제정책기조, 기술발전으로인한다매체 다채널시대로의진입이라는미디어환경의변화로인해발생했고 ( 강형철 양승찬, 2003), 디지털시대로접어들면서공영방송의개념, 공영방송의정체성, 공익성개념에대한재해석, 공영방송의사회적역할에대한고민들이지속적으로행해지고있다 ( 변동현 김유화, 2006; 김승수, 2009). 다매체 다채널시대에공영방송의영향력약화를지적하며공영방송의불확실한미래를탐색하는연구들의대부분은, 어쩌면역설적으로느껴지기까지하는결론을제시하고있는데, 그결론은바로다매체 다채널시대일수록공적책임구현에봉사하는공영방송의존재가치가더욱빛난다는것이다 ( 윤석민 홍종윤 오형일, 2012). 기술적으로는 접속 되었으나정치적으로오히려 단절 되어정작시민은이전보다더무력해지는지금시대의모순 (Gurevitch, Coleman & Blumler, 2009; 조항제, 2015b 에서재인용 ) 을해결하기위해공영방송의역할이더욱요구된다는것이다. 이러한결론을실증적으로뒷받침하는연구들도있다. 21세기에접어들어공영방송무용론이제기되자, BBC는경영컨설팅회사맥킨지에의뢰해세계공영방송과그사회민영방송이제공하는프로그램의질을평가하는연구를수행하였는데, 1999년에발표된이연구의결과에따르면공영방송이제공하는양질의프로그램은민영방송프로그램의질 36
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 을향상시키는견인차역할을하는것으로나타났다 ( 정두남, 2008). 이를 공영방송의승수효과 (multiplier effect) 라고부르는데, 공영방송이 다양성 과 창의성 을주요가치적목표로하여민영방송과는다른차별화된프로그램을추구할때이것이민영상업방송에영향력을미쳐해당사회의방송문화가더욱다양해지고창의적이된다는것을이연구결과가보여준것이다 ( 강형철, 2007). 또한동일한자유주의적이념을갖춘서구국가들중에서도공영방송이잘발달한나라의시민들이민영방송이우세하거나시장주의가확대되고있는나라의시민들보다높은공공지식을보유하고있는것으로나타났다 (Currant et al., 2008; 이준웅. 2009 에서재인용 ). 2) 공적책임 공영방송이수행해야할공적책임에대한논의는실로방대하다. 그중몇가지만간략히소개하자면, 우선유네스코는공영방송이복무해야할공적책임으로 보편성 (universality), 다양성 (diversity), 독립성 (independence), 차별성 (distinctiveness) 을제시하였다 (UNESCO, 2005). 유럽연합경쟁위원회감독관인닐리크로에스는공영방송을 공공정보, 민주적토론, 문화적목적에기여하는서비스 라고보았고, 프리드만 (Freedman) 은공영방송의목적은공공생활에관한대화를촉진하는것이며, 공영방송은민주적여론이구현되고강화되는핵심적수단이라고밝혔다 ( 김승수, 2009). 윤석민 홍종윤 오형일 (2012) 은제도권과학계에서이루어진논의를토대로공영방송이추구해야할공익성의목표를 (1) 민주주의에의기여 ( 정치적차원의목표 ) 와 (2) 양질의서비스제공 ( 사회문화적차원의목표 ) 이라는두가지차원으로구분했는데, 첫번째목표인 민주주의에의기여 로분류된세부가치들은 정치적 / 경제적독립, 불편부당성, 공론장기능수행, 식견을갖춘시민 ( 교양시민 ) 양성, 다원성, 다양성, 공정성, 보편적서비스, 사회통합등 이었다. 한편, 우리사회구성원들이공영방송이수행해야한다고생각하는공적책임들의내용이무엇인지알아보는연구들도진행되었다. 방정배 김재철 (2006) 은영국의 BBC가 2004 년에디지털시대의 BBC가지향해야할공적가치들로제시한 5가지내용들 1 민주적가치, 2 문화적 창조적가치, 3 교육적가치, 4 사회적 공동체적가치, 5 국제적가치 을문항으로구성하여전문가집단인식조사를실시하였다. 이연구에따르면한국의전문가집단은우리공영방송이 1 민주적가치와 4 사회적 공동체적가치에복무해야한다고생각하는것으로나타났다. 국민들이공영방송에대해기대하고있는것은 2013 37
언론개혁의방향과입법과제 년에 KBS가국민패널을대상으로수행한조사를통해엿볼수있는데, 이조사에따르면, 시청자들은공영방송이수행해야할공익성중 보도프로그램의공정성과객관성 을가장중요하게여겼고, KBS에가장기대하는것은 신뢰성, 우리사회의갈등이슈를찾아내공정하게다루는지여부 와 시청자들에게도움이되는뉴스프로그램제공여부 의순이었다 ( 홍경수, 2015). 공영방송의공적책임중민주적가치달성은가장기본적이고포괄적인것이라할수있으므로논외로하고, 전문가들이공영방송의공적책임으로사회적 공동체적가치구현을강조하고있는것이흥미롭다. 또한국민들이공영방송의갈등조정기능을중요하게여긴다는사실도주목할만하다. 이러한설문조사들의결과는한국사회가 압축성장에따른천민적자유주의의상태, 즉시민적덕성의축적이병행되지않은급속한성장중심의근대화과정에서과잉정치화, 과잉국가화와동시에과잉개인화가자리잡게된상태 라평가하면서이러한상태에서타인과, 지역사회, 생활공동체의복원및건강하고합리적인여론형성에기여하기위한공영방송의중요함이한층강조된다고역설한윤석민 (2008) 의주장과일맥상통한다. 강형철 (2007) 역시 사적영역이강화되고공동체의식이퇴조하는시대에공영방송은같은경험을나누며, 자신의삶에중요한문제들이자유스럽게토론되는장 으로활용되어야한다고서술하면서이는 공영방송의보편성개념이공동체성강화라는파생적역할을만들어내는셈 이라고보았다. 요약컨대, 공영방송개념의복합성과가변성에도불구하고, 공영방송이국영방송과상업방송이제공하기어려운양질의정보와다양한프로그램을제공함으로써모든시민이보편적으로접근할수있는핵심적공론장으로서의기능해야할공적책임이있음은불변의사실이다. 공영방송의이러한공적책무는다매체 다채널시대인지금더절실하게요구되고있다. 또한, 우리사회의구성원들은공영방송이사회적 공동체적가치를구현하고갈등을조정하고중재하는역할을수행해주기를기대하고있다. 하지만, 현재우리사회에서공영방송이이러한공적책무를제대로수행하고있지못하다는비판의목소리가그어느때보다높다는사실은제1 장에서밝힌바와같고, 공영방송이제역할을수행하지못하는상황에종편의상업주의적정치화현상과온라인상에서의가짜뉴스의범람이맞물리면서우리사회의집단양극화현상은더욱심화되고있다. 이러한문제들을해결하기위해공영방송의공적책임구현이시급하고, 그러한공적책임구현을위해서는공영방송의정치적독립성확보가우선해결되어야만한다는진단이가능하다. 다음장에서는공영방송의정치적독립성에관하여조금더자세히살펴본다. 38
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 4. 공영방송의공적책임구현을위한최우선선결조건 : 정치적독립성확보 한국사회에서공영방송의정치적독립성이논란이된것은이번이처음이아니다. 오히려한국공영방송에집권세력편향의정치종속적지배구조가관행처럼굳어졌다는것이대체적평가 ( 최영재, 2014) 이며, 1990년대이후 KBS 사장가운데출근저지, 사장퇴진운동, 제작거부, 파업중하나를겪지않은사람은없다는언론의지적이있을정도 ( 조선일보, 2014.5.30.; 이춘구, 2014a에서재인용 ) 이고, 2005년에는보수적색채를띤단체인 공영방송발전시민연대 가 공영방송의편파보도 를비판하며 방송의독립성유지및공정성확보 를최우선적인활동목표로제시한바가있었다. 11) 우리나라공영방송의역사적전개과정을고찰한학자들역시정치적독립성과관련하여한국공영방송의태생적한계를언급한다. 1927년본방송을개시한경성방송국부터가명색은공영이었으나실제로는총독부직할의국영방송이었고, 1961년국영으로설립된 KBS-TV 는 1973 년한국방송공사로이름을바꾸고공영방송체제로탈바꿈했으나, 이미정부조직으로서의조직관행과업무방식이근착한뒤였고 ( 강형철, 2011), 실제로는유신시대권력홍보의권위를높이는데이용되었다 ( 김재영 이남표 양선희, 2008). 민영방송으로개국한 MBC는김지태사장이쿠데타에협조하지않았다는이유로경영권이 5 16 장학회 ( 정수장학회로명칭변경 ) 에강압적으로 헌납 되어넘어가민영방송이면서도정부의지배를받는준공영방송이되었고 ( 강형철, 2011), 이후 1980년에등장한신군부의언론통폐합조치로 MBC 주식의 70% 가 KBS의소유가되면서공영방송으로제도화되었는데이는 방송의국가적체제를만들기위한허울에불과 했고 ( 김재영 이남표 양선희, 2008) 실제결정권은당대의정치권력에게있어왔다 ( 조항제, 2015a). 즉, 공영방송으로출발하고공영방송위주로운영되었으나엄밀한의미에서공영방송은존재하지않은셈 ( 김재영 이남표 양선희, 2008) 이고방송공익성에대한관심이싹튼시기는방송민주화운동이일어나기시작한 1980년대후반부터 ( 김재영 이남표 양선희, 2008; 조항제, 2015a) 였다. 하지만이후에도공영방송의정치적독립성에관한논란은지속되었고, 조항제는우리나라공영방송의역사적전개과정에서정치적독립성문제가 가장많은갈등과파장을불러일으킨역사적변수 였으며, 공영방송사의 낙하산사장 은 진보 / 보수를떠나반복된정부의방송지배역사와단임제대통령의정해진레임덕이초래한숙명적인귀결점 이라진단내렸다 ( 조항제, 2015a). 11) 편파방송개혁 공영방송발전시민연대출범 ( 조선일보, 2015 년 11 월 25 일자보도 ) http://www.chosun.com/national/news/200511/200511250282.html 39
언론개혁의방향과입법과제 물론공영방송의정치적독립성에관한논란은한국에서만일어나는일은아니다. 전세계적으로공영방송을유지하고있는나라들에서는적어도한번쯤은있었던논란이며주기적으로다시발생하는논란이다. 일본자민당의장기독재에따른 NHK의 정치적예속은심각한수준 ( 김승수, 2009) 이어서민감한정치현안은아예다루지도못하는등공영방송의역할을제대로수행하지못하고있는상태 ( 임병걸, 2015) 라평가되기도한다. 공영방송의본산인서유럽에서도공영방송의독립성은한계가있는것으로여겨지며, 프랑스는공영방송이가장정치화된나라로간주된다 ( 이창근, 2009). 공영방송의이상적모델로평가받는 BBC마저 좌파로부터는체제유지적이라는비판을, 우파로부터는좌파적이라는비판을받으며끊임없는편파성시비의대상 이되어왔다 ( 이준웅, 2008, 장병희 이양환, 2010). 그리하여 BBC는공정성 (fairness) 보다는불편부당성 (impartiality) 12) 을 BBC의저널리즘이추구해야할가치로보고있기도하다 ( 장병희 이양환, 2010). 공영방송이표방하는이념적가치들인 공정성, 독립성 의추상성이해석적갈등을유발할수밖에없고 ( 이준웅, 2008), 21세기에들어가치의다원화가가속화되면서민주주의기본원칙과불편부당성을함께지켜나가는것이더욱힘겨워졌다 ( 조항제, 2015b). 또한공영방송의 공적인것 (being public) 의개념이갖는 본질적인애매함과모호성 으로인해다양한이해당사자들이각자공영방송에대하여가지고있는상을공영방송에투영하고요구하며정치적으로해결해야한다는점에서공영방송에대한논의는정치적일수밖에없을뿐만아니라이는당연하고바람직한것으로까지해석가능하다 ( 이준웅, 2009). 이준웅 (2008) 의제안처럼공영방송이 자신의저널리즘실행자체가항상공정성, 독립성, 책임성등의비판의대상이될수있음을염두에두고, 적극적으로자신의이념적기초를반성하고동시에정당화하는보도 를해나간다면편파성보도에대한논란은어느정도해결될지도모르겠다. 유사한맥락에서조항제 (2015b) 는공정성을비롯한공영방송의이념에대해서는끊임없는이의제기및일신 수정이필요하고, 그러한논의와변화자체가공영방송의필수적원리가되어야한다고주장한다. 그럼에도불구하고, 필자는공영방송의정치적독립성확보를둘러싼작금의개혁요구는이전과는다른양상을띠고있다고본다. 그러한판단의근거를크게아래의세가지로나누어서술해볼수있다. 첫째, 공영방송의정치적독립성훼손과정치종속화의양상이너무심각하다는점이다. 1987년민주화이래지금과같은크기로공영방송이대통령과집권여당에휘둘린적은 12) 불편부당성은 사실을왜곡하지않고정확하고균형잡힌, 즉편파성이배제된방송 을의미하는데, 이개념은 적어도어느한쪽의편을들거나사실을왜곡하게되는편파성을지양하겠다는핵심의지의실천적표현 으로공정성개념보다개념적으로유용한것으로평가된다 ( 김세은 이상길, 2008; 장병희이양환, 2010 에서재인용 ). 40
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 없었다고생각된다. 세월호보도과정에서청와대홍보수석의외압이있었음을공개한 2014년 5월 KBS 보도국장의폭로는권력의입김에흔들리는공영방송독립성의현주소를여실히세상에드러냈다. 정권과집권여당의이해관계에편향되고휘둘리는프로그램, 이로인한언론현장의왜곡에대해서는최근몇년동안수없는지적이제기되어왔으며, 각종조사에서수치로도여실히나타나고있다. 제1 장에서언급했듯이미래미디어연구소에서매년 11월발표하는언론학회회원 500 명대상설문조사를보면 KBS의경우신뢰성과공정성, 유용성세가지항목에서 2007 년부터 2010 년까지줄곧 1,2위를유지하다 2012년부터순위가하락하기시작해 2016 년마지막조사에서는 8위안에도들지못하는상황이되었다. MBC 역시 2012년이후에는순위에서사라진지오래다. 현업기자들을상대로한조사역시마찬가지였다. 한국기자협회가매년실시하는언론사신뢰도조사에서 2009 년, 2010년까지 2위를유지했던 MBC는 2013 년조사부터는 10 위권밖으로밀려났고, KBS의경우 2015 년까지상위권에포함되었으나 2016 년에는종편 jtbc 와유선방송 YTN보다낮은 6위로곤두박질쳤다. 공영방송의정치적종속의심화가언론자유를제한하고방해하고있다는인식은이명박정부하에서이전의진보정권시절에비해거의두배로늘었으며 ( 한국언론진흥재단 2005/2009; 최영재, 2014 에서재인용 ), 특히정치적독립을주장하는기자들에대한해고와징계등으로인한방송사내부조직의정파적분열은문제를더욱꼬이게하고있다. 정치권의이념대립이공영방송조직안으로고스란히옮겨오는양상이되면서저널리즘원칙에관련된문제제기나논의가정파적구호또는주장으로전락해구성원간의불신과대립이오히려심화되고있는최근의현실에서공영방송저널리즘구현의토대는그어느때보다위협받고있는것으로보인다. 이같은정파적분열은언론자유위축과불공정보도등저널리즘문화의붕괴로이어지며, 저널리즘문화가붕괴된공영방송은다시정치적종속구조를용인하게되는악순환고리를형성하게되는것이다 ( 최영재, 2014). 둘째, 정치적독립성의심각한훼손으로인해공영방송이수행해야할공적책임은거의구현되지못하고있다. 전술한바와같이공영방송은사회의다양한의견을반영해국민들에게건전한공론의장을제공하고, 양극화되고분열되어있는사회적의제에대해갈등조정과통합의역할을해야하지만지금의공영방송이이같은공적책임에충실하고있는지에대해서는매우부정적이다. 촛불집회에서는취재를거부당한채쫓겨나며극도의불신을받고, 반대로보수단체에게는환영을받으며옹호집회가열리는최근의현실은공영방송이추구해야할공정과중립, 신뢰와는거리가있다는것을보여준다. 공영 41
언론개혁의방향과입법과제 방송에대한신뢰는어느개인이나특정정파의이익을대변해 내편 이라는인식을심어주는것이아니라정확한정보를제공하고다양한의견을균형있게반영하며동시에소수와사회적약자의목소리를잊지않음으로써결과적으로 누구의편도아닌사회전체의공기 ( 公器 ) 라는인식이시민들이공유하게되었을때비로소쌓이는것이다. 셋째, 공영방송이이렇게공적책임을구현하지못하고있음으로인해민주주의의위기가발생하였고갈등상황이끊임없이되풀이되고있으며이에따른사회적비용이지속적으로발생하고있다. 사기업이아닌공영방송의위상과역할, 책임을바로세우는방안은국민을대표하는국회에서의활발한논의를통해도출되어야할것이다. 다만이문제가긴세월동안논쟁만있었을뿐뚜렷한성과없이사실상공전해온안건 13) 임을감안할때향후의논의는소모적인정치적논쟁이아니라공영방송이공적책임을구현하기위한실질적이고제도적인장치를마련한다는차원에서접근해야할것이다. 그리고이작업은정파의유, 불리를따지는정치권의관점이아닌어떠한외압에서도공영방송의중심과가치를지킬수있는장치가무엇인지시민, 사회적관점에서이뤄져야함을정치권스스로공유하는데서출발해야할것이다. MBC 해고언론인최승호 (2013) 는 2012 년대통령선거이전까지야권이나언론운동진영내부에공영방송지배구조개혁에회의적이거나반대하는기류가있었다면서이러한시각으로공영방송지배구조개혁을보는것을비판하였다. 최승호 (2013) 는정권이바뀐후현재지배구조하에서개혁적사장을임명해야한다는견해를계속견지한다면, 공영방송은 5년마다보수와진보로이리저리기우뚱하며국민대다수의신뢰를잃어버리게될것 이라지적하며 언론운동진영이공영방송지배구조개혁추진과정에과거보다훨씬더정치적으로독립적이고중립적인토대위에서기위해노력 해줄것을요청했다. 특히소모적인이념대결이극단으로치닫고공영방송에대한불신이그어느때보다위험수위에달해있는최근의상황은역설적으로이과제를해결해야할마지막골든타임이라할수있을것이다. 13) 2012 년대통령선거때는후보자박근혜와후보자문재인모두공영방송의정치적독립성확보방안을마련할것을공언한바있었고, 2013 년에는국회에서 방송공정성특별위원회 가꾸려져공영방송의지배구조개선, 방송의보도제작. 편성의자율성보장등의방안을논의및검토한바있다. 42
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 5. 정치적독립성확보를위한최우선입법과제 : 공영방송지배구조개선법 1) 한국공영방송의현지배구조에대한문제제기 다수의학자들은우리나라공영방송사들이공적책임을제대로수행하지못하고있는가장큰원인으로공영방송사의이사진구성방식과사장임명방식 ( 이하 지배구조 로통칭 ) 을꼽는다 ( 강상현, 2013; 박인규, 2007; 이창근, 2009; 최영재, 2014). 방송학회회원들을대상으로이루어진설문조사에서도응답자들대부분은 공영방송은사회감시및권력비판기능을외면한채나팔수언론으로전락하였다 고평가하며이는 KBS와 MBC 사장이여권이다수인방송통신위원회와공영방송이사들을통해서결정되기때문 이므로 사장선임방식이바뀌어야한다 고응답 ( 조항제, 2016) 했고, 공영방송사의종사자들역시정치적독립성확보를위해서는공영방송의지배구조문제가해결되어야한다고지적했다 ( 최승호, 2013; 오형일, 2015). 우리나라공영방송의지배구조는 < 표1> 과같이요약된다. 각공영방송사를담당하는이사들을방송통신위원회 ( 이하 방통위 로지칭 ) 에서뽑는구조로되어있다. KBS와 MBC의사장은방통위가선임한이사들에의해임명되고, EBS의사장은방통위가직접선임하는형태이므로, 결국 방통위 -이사- 사장 의체계가성립되어있다고할수있다. < 표 1> 공영방송의현행지배구조 방송사 KBS MBC EBS 근거법률 방송법 방송문화진흥회법 한국교육방송공사법 이사회의구성 이사 11 인 ( 방통위추천, 대통령임명 ) 이사 9 인 ( 방통위임명 ) 이사 9 인 ( 방통위임명 ) 이사장선출 이사회에서호선 이사회에서호선 이사회에서호선 이사회의결방식 과반수찬성의결 과반수찬성의결 과반수찬성의결 사장임명 실제이사회구성결과에있어서의여 : 야비율 KBS 이사회의제청으로대통령이임명 방문진이사회에서추천 방통위원장이방통위의동의를얻어임명 7:4 6:3 6:3 방통위는 5 명의상임위원으로구성되는데 ( 방송통신위원회의설치및운영에관한법 률, 제 4 조 ), 위원장을포함한 2 명의위원은대통령이지명한다. 다른 3 명의위원은국회 의추천에따라임명하는데여당이 1 인야당이 2 인을추천하도록규정되어있다 ( 동법, 제 43
언론개혁의방향과입법과제 5조제2 항 ). 따라서, 방통위는대통령과집권여당에서임명하는 3명의이사와여당이임명하는 2명의이사로구성되며, 위원회의결방식으로재적위원과반수의찬성으로의결 ( 동법, 제13 조제2항 ) 을택하고있어, 중요사안들및첨예하게의견이대립하는사안들에있어서는여 : 야 3:2 의구도로인해대통령과집권여당의의견이관철되는경우가대부분이다. 결국앞서언급한 방통위- 이사- 사장 체계의맨앞에대통령 / 집권여당이더해져서 대통령 / 집권여당- 방통위 -이사- 사장 이라는수직체계가형성되는것이다. 이러한문제점을개선하고방통위위원구성의민주적정당성을확보하기위한방안으로, 최우정 (2008) 은독일과유사하게다양한사회단체의대표들로방통위를구성하고그형식에대해서는방통위법에명확히규정할것을제안했다. 또한, 최우정 (2008) 은방통위소관사항을민영방송의범위에국한하고, 공영방송에관해서는개별법률을제정할것을촉구했다. 방통위의규제영역에서내용규제를제외할것을제안한김승수 (2009) 는방통위가사회대표성을가진다수의위원들로구성될수있도록법제를정비할것을제안하였다. 또한, 방통위를비롯한모든공공규제기구와공영방송의이사회에는특정정파가지명한사람들이이사회나규제기구의 50% 를넘지않도록하고, 안건에대해서는 70% 이상의찬성을얻어야통과될수있도록함으로써민주적합의절차를강화해야한다고주장하였다 ( 김승수, 2009). 방통위의여 : 야 3:2 의사결정구조는각공영방송을지배하는이사회의이사진선임에반영되므로각이사회의이사진의구성을실질적으로따져보면 < 표1> 의맨아래쪽줄에제시된것처럼 KBS 이사회에여야 7:4, 방문진이사회에여야 6:3, EBS이사회에여야 6:3의구도, 한마디로대통령과여당에우호적인구도가나타나게된다. 여기에 과반수찬성의결 이라는각이사회의의결방식이맞물리면서각공영방송의사장은대통령과여당이원하는인사가맡게되고, 사장이부사장, 본부장, 혹은경영진을임명하게되면서공영방송전반에대통령과여당의정치적영향력이크게작용하게되는것이다. 따라서, 지배구조에대한개선과함께, 이사회와경영진의수직적관계를분리시킬필요가있다는주장 ( 강만석 이영주, 2006; 장병희 이양환, 2010) 이설득력을갖는다. 대통령 / 집권여당 -방통위- 이사- 사장 의수직적관계는최근들어더강화되었다고지적된다. 오형일 (2015) 은 KBS의상황을다음과같이설명했다 : 정연주사장때까지만하더라도형식적인수준에서참여하던이사회의영향력은점진적으로커지기시작했다. 이는편성장에막강한영향을미치는사장을선임하고, 해임하는권한을이사회가가지고있다는사실, 실제로이명박정권출범과함께정연주사장의해임을이사회가주도적으 44
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 로수행했다는역사적흔적, 그리고 2007 년이후수신료인상이 KBS의핵심과제로대두되기시작하면서그것을심의의결하는이사회의의견을편성과제작, 그리고경영진이수용할수밖에없는상황이된것이다. 이춘구 (2014a) 는정연주사장해임과관련하여, KBS 사장의임명권자인대통령에게해임권한도있다고본대법원의판단 ( 대법원 2012.2.23. 선고 2011 두5001 판결 ) 을비판하였다. 2000년방송법의입법연혁을따져보면, 당시 KBS의정치적독립성보장을위해구한국방송공사법에규정돼있던대통령의사장 임면 권을 임명 권으로축소해방송법을제정했기때문에대통령에게해임권한까지있다고본대법의판단은잘못되었다는것이다 ( 이춘구, 2014a). 한편대법원은대통령에게해임권한은있지만, 정연주당시 KBS 사장을해임한것은 절차상하자와재량권남용 로인해위법하다고결론지었다 ( 위의판결 ). 인선의수직적관계에대한비판과더불어, 최근공영방송이사진과사장들중에는전문성, 도덕성, 대표성측면에서부적격시비에휘말린인물들 14) 이다수라는지적도함께제기되고있는데 ( 강상현, 2013), 한마디로잘못된제도가잘못된운용과맞물리면서최악의결과를산출한것이라하겠다. 물론영국에서 BBC와정부의법적관계는한국보다더비독립적이나실제운용은 BBC가상대적으로더독립적이라는점에서공영방송의독립성은제도보다는문화에의존한다는지적 ( 강형철, 2005) 도있고, BBC는 KBS와유사한절차를걸쳐사장을임명하지만그기준이정권과의친밀성이아니라전문성과경영능력이기때문에 BBC의사장은때로정부와대립하는불편함도감내해왔다는평가 ( 박인규, 2007) 이다. 민주화과도기에있는대부분의동유럽국가들은공영방송의전통이부재하여정부, 정당등정치권력이한국처럼공영방송사와감독기구에개입하고있다는점 ( 이창근, 2009) 을보아도, 독립성의확보는한사회의역사, 문화적토대와함께간다는것을알수있다. 제도우선주의의함정 ( 강형철, 2005) 은경계되어야마땅할것이고, 제도를갖추는것만큼이나운용이중요한것은자명한사실이다. 하지만, 서구에비해공영방송의역사가짧고 1987년민주화이후에조금씩공영방송의가치들을체화해나가고있는한국의실정, 즉공영방송에대한문화적토양이취약한한국에서, 잘못된제도혹은오용의소지가높은제도를놓고합리적운용을기대하는것만큼허망한것도없을것이라는것이필자의판단이다. 따라서, 지금까지논술한우리나라공영방송의현행지배구조를개선할필요 14) 부적격시비가제기된대표적인물로는김인규전 KBS 사장 ( 이명박대통령대선선거방송캠프출신 ), 김재철전 MBC 사장 ( 법인카드부정사용등도덕성논란 ), 고영주현방문진이사장 ( 문재인은공산주의자 발언등정치편향논란 ), 이인호 KBS 이사장 ( 뉴라이트학회고문활동 ), 이춘호전 EBS 이사장 ( 회사차량개인사용, 투기의혹으로장관후보사퇴 ) 등이있다. 45
언론개혁의방향과입법과제 성에입각하여, 다음장에서는공영방송지배구조의합리적개선방안을마련하는데단초를제공해줄수있는해외입법례를살펴보도록한다. 2) 공영방송지배구조관련해외입법례 비교유추를위해해외입법례를살펴보기전에주지해야할사실은공영방송의개념이특정시기와특정국가의경제적, 기술적, 정치적조건아래결정되는것처럼, 각나라공영방송의지배구조역시그나라의방송환경을포함한사회적, 정치적, 문화적조건하에서결정되고운영된다는점이다. 국내학자들은그간공영방송의역사가가장길고성공적으로정착한것으로평가되는영국과독일을중심으로해외사례들을소개해왔고, 이에더해일본, 프랑스, 미국의공영방송시스템을소개한바있다. 15) 2013년국회에서꾸려졌던 방송공정성특별위원회 는해외공영방송의지배구조를일목요연하게보여주는표를제시하였는데, 아래에제시된 < 표2> 는방송공정성특별위원회의요약표를각주설명을제외하고가독성증가를위한편집만을더해가져온것이다 (< 방송공정성특별위원회활동결과보고서 >, 2013.11.). < 표 2> 해외주요국가들의공영방송지배구조 구분한국 (KBS) 영국 (BBC) 일본 (NHK) 프랑스 (FT) 독일 (ARD/ZDF) 감독기구 사장 기구 KBS 이사회 BBC Trust (12 명, 지역4포함 ) 선임 방식 선임 방식 NHK 경영위원회 (12 명, 지역 8 전국 4) 대통령여왕총리 방통위추천 대통령임명 인사위원회심사 문화부장관추천 수상지명 / 여왕임명 총리실후보심사 의회승인 총리임명 FT 이사회 (15 명 ) 정부 5 인 CSA( 시청각최고위원회 ) 5 인의회 ( 상 하각 1) 2 인 FT 2 인각각임명 방송평의회 (17~77 명 ) 주총리또는추천단체임명 ( 단체내미합의시주의회임명 ) 대통령 BBC Trust NHK 경영위원회대통령방송평의회 이사회제청 (1/2 이상찬성 ) 대통령임명 위원간합의 경영위원 3/4 이상찬성 CSA 의회상하원상임위승인 (3/5 이상찬성 ) 대통령임명 3/5(ZDF) 1/2( 바이에른방송 ) 2/3( 서부독일방송 ) 방송사별로상이 15) 영국은강형철, 이준웅등, 독일은고민수, 박주연 심영섭, 최우정등, 프랑스는성욱제, 미국은백미숙의논문들을참조. 46
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 < 표2> 가보여주듯이각나라별로상이한공영방송감독기구, 구성인원, 구성원선임방식에도불구하고, 감독기구가공영방송의사장을선임하는데있어서과반수찬성으로의결하는나라는한국이유일하다. 독일의바이에른방송사가과반을택하고있기는하지만 17~77 명의위원으로구성되는방송평의회의과반에따른의결은 9~11 인으로구성되는한국공영방송사의이사진들의과반의결과는그성격이다르다고할수있고, 또한독일의 ZDF는 3/5, 서부독일방송은 2/3 이상찬성에의해각방송사의사장을의결하고있다는점을함께고려할때독일을과반수찬성의결방식이라분류할수는없다. 즉, 단순과반수찬성으로공영방송사의사장을결정하는방식은해외에서는찾아보기힘든의결방식인것이다. < 표2> 에제시된해외 4개국들중에서가장성공적으로공영방송시스템을운용하고있는것으로꼽히는것은영국과독일이다. 영국의 BBC는전문형모델로, 독일의 ARD/ZDF는조합형모델로평가받는다 ( 정용준, 2016). 영국은 BBC의독립성확보를위해몇가지를장치를두고있는데, 1 BBC외부에 BBC를관할하는규제기관이존재하지않고, 2 BBC 내부에감독기관과집행기관을분리하고있으며, 3 BBC의감독기관인 BBC Trust의이사를임명하는과정이투명하게운영되고, 4 장기간의역사적경험을통해 BBC 이사의전문성이확보되었다는점들이장점으로꼽힌다 ( 장병희 이양환, 2010). 독일은연방제국가체제라는구조적조건이특정세력의공영방송지배를어렵게만들고있으며, 방송사내부에서도방송평의회와행정평의회로분리된이원제를통해권력의집중을배제하고있다 ( 장병희 이양환, 2010). 무엇보다독일의의회민주주의를반영하여다수의인원들로방송평의회를구성하는방식은대표성확보의측면에서긍정적평가를받고있다 ( 박주연 심영섭, 2011). < 표2> 에소개되지않은나라들로미국과스페인이있는데, 우선스페인의공영방송사인 RTVE는사장선출방식을 행정부직접임명방식 에서 국회의원 3분의 2 동의로구성된이사회를통한사장선출방식 으로변경한후, 공영방송사의사장의탈정치화가이루어졌다는평가를받는다고한다 ( 성욱제, 2009). 미국은공영방송이유럽국가들에비해상대적으로약한것으로알려져있는데, 그럼에도불구하고다양한지역방송국의전국네트워크인 PBS(Public Broadcasting System) 는차별화된공영방송프로그램을제공하면서나름의존재의의를구현하고있다. 미국의 PBS는전국편성프로그램의선정과배급을책임지는네트워크이고, CPB(Corporation for Public Broadcasting) 는방송국을소유하지는않고의회와의교섭을통해예산을확보한후공영방송프로그램제작기금을 47
언론개혁의방향과입법과제 배분하고지원하는역할을수행한다 ( 백미숙, 2004). 미국의공영방송법 (Public Broadcasting Act of 1967) 에따르면, CPB 의사장을지명하고임명하는 CPB 의이사회는대통령이임명하는 9명의이사로구성되는데, 대통령은 9명의이사들중 5명이상을동일정당에서임명할수없도록규정되어있다 (47 U.S.C. 369 (c)(1)). 3) 제 20 대국회에계류중인공영방송지배구조개선법안검토 3-1) 배경및법안의내용설명현재언론에서 공영방송지배구조개선법 으로불리는법안은다음 4가지법률안들을통칭하는것이다 : (1) 방송법일부개정법률안 ( 제2001021호, 의안번호제1021 호, 이하 방송법개정안 으로지칭 ), (2) 방송문화진흥회법일부개정법률안 ( 제2001022호, 의안번호제1022 호 ), (3) 한국교육방송공사법일부개정법률안 ( 제2001020호, 의안번호제 1020호 ), (4) 방송통신위원회의설치및운영에관한법률일부개정법률안 ( 제2001027 호 ). 언론의용례를따라, 필자도이 4가지법안들을이하에서는 공영방송지배구조개선법안 으로통칭한다. 공영방송지배구조개선법안은박홍근의원대표로 2016 년 7월 21에발의되었고 162 명의의원들이발의에참여하였다. 해당법안은 2017 년 1월 20일에미래창조과학방송통신위원회 ( 이하 미방위 로지칭 ) 소속야3당 ( 바른정당제외 ) 의원들에의해안건조정위원회 ( 이하 안건조정위 로지칭 ) 에회부되었는데, 안건조정위에회부된법안은최장 120 일동안의논의후에는법안심사소위원회의결을대체할수있게된다. 안건조정위회부이틀전에열린공청회에서여야동수로추천된총 4명의진술인들의견해에서가장의견차가컸던사안은노사동수편성위원회의법제화였다고 ( 미디어오늘, 2017.1.25.) 전해진다. 공영방송지배구조개선법안을구성하는 4가지법안들중에서방송법개정안의주요내용은 2가지로요약되는데 (1) KBS 지배구조개선과 (2) 노사동수편성위원회구성이다. 방송법개정안을제외한나머지 3가지법안들은공영방송의지배구조개선관련내용들만을담고있다. 이발제문은공영방송의지배구조개선방안탐구를그주요목적으로하고있으므로공영방송지배구조관련조항들에대한검토를중심으로진행하되, 방송법개정안의노사동수편성위원회구성규정에대해서도간략히짚어본다. 48
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 3-2) 공영방송지배구조관련조항들에대한검토 공영방송지배구조개선법안이가져오게될공영방송사지배구조의변화는 < 표 3> 과같 이요약할수있다. < 표 3> 공영방송지배구조개선법안통과후지배구조의변화 방송사 KBS MBC EBS 이사회의구성이사 13인 ( 여당 7명 야당 6명추천, 대통령임명 ) 사장의임명 사장임면 ( 任免 ) 관련이사회의결방식사장후보자결정관련사장추천위원회의결방식 사장추천위원회신설. 사장추천위원회는 15 명이내의위원으로이사회에서구성. 이사회제청으로대통령이임명. 참고 ) 이사회는사장임면 ( 任免 ) 제청권을가지며, 사장추천위원회는임명 ( 任命 ) 에만관여 재적이사 2/3 이상의찬성으로의결 재적위원 2/3 이상의찬성으로의결 우선 KBS, MBC, EBS의이사회모두가 13명의이사들로증원구성되는데, 이사는 방송에관한전문성, 지역성및사회각분야의대표성을고려하여 여당이 7명, 야당이 6명을추천하게되어있다. 현재방식과비교할때, 이사의숫자와추천방식이달라질뿐만아니라, 이사추천기준도보다구체화되어일관성있게적용된다. 먼저, 13명의이사를국회에서여 야가나누어서추천하는방식은, 기존의 대통령 / 집권여당 -방통위 -이사 로이어지는수직체계보다대의민주주의를더잘반영하는것이라평가할수있다. 또한기존의 7:4 혹은 6:3이라는여 : 야구성비율이필연적으로대통령과집권여당의입김을강하게반영할수밖에없는구조임을감안할때, 이를여 : 야 7:6의비율로조정할것을제안한것은한쪽으로기울어져있던균형추를중간에가까운쪽으로옮김으로써공영방송을감독하는기구의운영에여 야어느한쪽도지배적영향력을행사할수없도록한것이므로바람직하다고사료된다. 유럽주요국가들이공영방송감독기구에서특정정치세력의의사가강하게반영되는것을견제하는방식을택하고있으며, 공영방송이유럽국가들에비해상대적으로약한것으로간주되는미국조차도, 공영방송프로그램제작기금을배분하고지원하는역할을하는 CPB 이사회의이사 9명을대통령이임명할때, 최대 5명까지만동일정당에서임명토록, 즉 5:4의비율을지키도록미국공영방송법이명시하고있다는점에서, 우리공영방송이사구성에있어기존의 7:4 혹은 6:3 방식의고수는그명분이매우취약하다고생각한다. 또한, 공영방송사의감독기구인이사회이사추천기준이현행방송법에는 각분야의 49
언론개혁의방향과입법과제 대표성, 현행방송문화진흥회법에는 전문성및사회각분야의대표성, 현행교육방송공사법에는별다른언급이없는것으로되어있는데, 공영방송지배구조개선법안에는 KBS 이사와 MBC 이사추천에는방송에관한전문성, 지역성및사회각분야의대표성을 EBS 이사추천에는방송및교육에관한전문성, 지역성및사회각분야의대표성을고려하도록규정하고있다. 가장성공적인공영방송의하나로평가되는 BBC 지배구조의특징이전문형모델임은전술한바와같고, 특정분야를관장하는감독기구의구성원들이해당분야에대한전문적식견을갖출것을요구하는것은너무나도당연한것이므로, 공영방송지배구조개선법안이이사의자격요건에전문성을유지 (MBC) 혹은추가 (KBS 와 EBS) 시킨것은바람직하다하겠다. 다만, BBC의경우장기간의역사적경험을통해이사의전문성이확보되었고소위 노블레스오블리주 라는문화적토양이이를뒷받침했다는사실을상기할때, 우리공영방송이사의전문성이법안의규정만으로존재하는것이아니라실질적으로담보되기위해서는다양한차원에서의노력이필요하리라사료된다. 또한, 공영방송의공적책임에대한법적, 학술적논의에서밝혀진바와같이공영방송은보편성을띠어야하므로, 보편성담보를위한한방안으로이사추천에있어지역성과사회각분야의대표성을함께고려하도록한것은바람직하다고평가한다. 공영방송지배구조개선법안의또다른특징은이사회의제청에따라대통령이공영방송사의사장을임면 ( 任免 ) 할수있다는점을명확히밝혔다는점이다. 앞서살펴본바와같이정연주전 KBS 사장해임을둘러싸고방송법에명시된이사회제청에따른대통령의사장임명권이해임권한도포함하는지의여부가논란이된적이있었고, 대법원은 KBS 사장의임명권자인대통령에게해임권한도있다고판단한바있었다 ( 대법원 2012.2.23. 선고 2011 두5001 판결 ). 이번에제안된공영방송지배구조개선법안은이러한종전의혼란을입법을통해해결하고있다. 한편사장의임명 ( 任命 ) 을위해서는 사장추천위원회 의신설이제안되었다. 사장추천위원회는사장후보자에대한공개모집의절차를거쳐다음 5가지를고려하여사장후보자를추천하도록공영방송지배구조개선법안에명시되어있다 : 1 방송의독립성과공공성 공익성에관한실천의지, 2 시청자주권및지역성실현에대한공헌도, 3 정치적중립성, 4 방송관련전문성, 5 방송및언론관련단체나기관에서종사한경력. 이러한사항들을고려하여사장후보자를선정한사장추천위원회는 추천기준과추천사유를제시해야한다 는점도개정안에규정되어있다. 사장추천위원회의신설, 사장추천기준의구체화, 그리고공개모집절차를통한사장 50
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 선임의객관성과투명성확보는긍정적인것으로평가할수있다. 그간공영방송의이사와사장의자격요건을강화하자는학자들의제안이있어왔고 ( 강상현, 2013), 정용준 (2016) 은방송법개정안이도입하고있는사장추천위원회방안을공기업임원추천위원회 16) 와영국 BBC의트러스트 (Trust) 위원과사장공개채용모델의성과와한계를통해분석하였는데, 그의결론도귀기울여볼만하다. 정용준은이러한제도들이 기관의의견을반영하고심사과정을다단계로진행하여객관성과투명성이높아질여지가있다 는장점이있지만, KBS 사장의국회청문회처럼제도운영여부에따라형식적으로운영될수있다 는단점도있다고지적하면서, 이런한계에도불구하고단기과제로사장추천위원회도입에찬성하였다 ( 정용준, 2016). 법안에담긴사장선임에있어서의투명성 (transparency) 확보의방향성은이사회의의사결정과정에대한투명성을확보하기위한규정신설과도그결을같이하고있다. 공영방송지배구조개선법안은이사회가 회의의속기록과녹음기록또는영상녹화기록이첨부된회의록을작성 보존하여야하고, 공사홈페이지등을통하여회의록을공개하여야한다 고규정하고있다, 회의록공개를기본원칙으로하되, 이사회가비공개하기로의결한회의에대해서는비공개를허용하고있다. 다만 비공개사유가소멸되거나공익상필요하다고인정되는경우에는의사회의결로공개 할수있다고덧붙이고있다. 공적기구의운용에대해국민들에게투명하게공개하는것은민주주의구현을위한기본의무이자원칙이므로이사회회의록의공개규정을신설한것은바람직하다고보겠다. 마지막으로공영방송지배구조개선법안은공영방송사의사장임면제청과사장후보자결정과관련해서는이사회와사장추천위원회가재적위원 2/3 이상의찬성으로의결할것을요구하는 특별다수제 를도입하고있다. 다른안건들에대해서는과반수찬성의결이라는기존의방식을유지하되, 사장추천 ( 사장추천위원회 ) 과사장임면제청 ( 이사회 ) 이라는중요사안에대해서는 2/3 이상의찬성을요구하는방식이다. 중요사안에대한특별다수제도입은, 앞서살펴본해외주요국가들의입법례에근거하여생각해볼때, 반드시도입이필요한의결방식이라하겠다. 각나라별로상이한공영방송감독기구, 구성인원, 구성원선임방식에도불구하고, 공영방송의사장선임에있어단순과반수찬성으로의결하는나라는한국이유일하기때문이다. 16) 자질이나적격성에관계없이정파적이해에따라밀실에서결정해공공기관임원으로내려보내는관행인 낙하산인사 를개선하기위해 1999 년부터사장추천위원회가운영되었으나큰실효를거두지는못하였다. 2007 년에제정된 공공기관의운영에관한법률 은공모제의범위를임원으로확대하고, 임원추천위원회를의무화하여투명성과공개성을높이고자했다. KBS 와 EBS 는방송의정치적독립성보장을위해 공공기관의운영에관한법률 의적용에서제외되어있다 ( 정용준, 2016). 51
언론개혁의방향과입법과제 특별다수제는그간다수의국내학자들이도입이필요하다고보았던의사결정방식이기도하다. 2012 년에서 2013 년사이에제안된국내공영방송지배구조개편에관한 4명의학자들 주정민, 윤석민, 최영묵, 이준웅 의견해와제19 대국회제출법안 5개- 각법안의대표발의자들은남경필, 배재정, 최민희, 노웅래, 전병헌- 를비교검토한강상현 (2013) 은, 학자들은 정치적독립성강화, 인선과정이나주요안건처리에있어서의특별다수제 ( 혹은가중다수결제 ) 도입 에대체로의견을같이하는것으로보인다고평가했고, 제19대국회에제출된공영방송지배구조개편안들을보면, 여야의원들은 공영방송사의이사수증원 을공통적으로요구하고있다고정리했다. 강상현역시공영방송지배구조개편과관련해서사장인선이나주요안건에대한의사결정에특별다수제를도입할것을제안하였다 ( 강상현, 2013). 특별다수제운용의실제효과는일본 NHK 방송의사례에서볼수있는데, 특별다수제를시행하는 NHK의성과와문제점을살펴본정용준은이제도가자민당주도의정치체제에서는실질적인효력을발생하지못하였으나, 민주당집권시기에는제대로작동하였다고평가하였다 ( 정용준, 2016). 즉, NHK의경험에비춰볼때, 특별다수제도입은공영방송의독립성확보에있어필요한장치이기는하나그것이독립성확보를담보해내는필요충분장치는아니라할수있겠다. 요약컨대, 공영방송지배구조개선법안의골자라할수있는여 : 야 7:6 비율로이사회구성, 사장추천위원회의도입과사장후보자추천기준명시를통한사장추천과정의체계화, 객관화, 투명화추진, 그리고사장임면과사장추천결정에있어서의특별다수제도입은, 공영방송의지배구조가대화와타협그리고합의를통해꾸려질수있도록강제하는최소한의법률적장치라고볼수있다. 이러한취지에서필자는제20대국회가공영방송지배구조개선법안을반드시통과시켜야한다고본다. 현행법률들하에서는사회전반의다양한견해를대표하는인물들이아니라대통령과집권여당에우호적인인물들이이사회의다수를차지하게되어있는구조이며, 모든사안에대한과반수의결방식은공영방송사사장에관한이사회의결정이대화와타협이배제된채파행적이고일방적으로이루어져, 때로는극단적성향의인물이공영방송의사장에임명될위험성을내포하고있기때문이다. 3-3) 방송법개정안의노사동수편성위원회구성규정에대한검토 전술한바와같이공영방송지배구조개선법안을구성하는한축인방송법개정안은 52
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 KBS 지배구조개선뿐만아니라, 지상파방송사업자와종합편성또는보도에관한전문편성을행하는방송채널사용사업자 에게 방송사업자가추천하는사람 5명, 취재 제작 편성부문종사자대표가추천하는사람 5명 으로 편성위원회 를구성할것을강제하는규정 ( 이하, 노사동수편성위원회구성규정 으로지칭 ) 을담고있다. 방송편성권의주체는누가되어야하며, 편성권이어떠한방식으로행사되어야하는지, 그리고최종결정권은누가가져야하는지등은그간정치권, 방송사내부, 학계에서지속적으로논란이되어온사안인데, 이번방송법개정안은공영방송만이아니라지상파방송사업자, 종합편성방송채널사용사업자, 보도전문방송채널사업자모두에게편성위원회구성을법적으로강제하고있다. 한마디로공영방송사들뿐만이아니라민영방송사들중일부가노사동수편성위원회구성규정을따라야하게되는것이다. 필자의지금까지논의가공영방송의개념및공적책임, 그중에서도정치적중립성구현을위한입법과제로서공영방송지배구조개선방법에집중되어있었으므로, 방송법개정안에서제안하고있는노사동수편성위원회구성규정에대해서충분한논의및평가를수행하기는어렵다. 하지만현재노사동수편성위원회구성규정이공영방송지배구조개선법안의핵심논란규정으로간주되고있으므로, 전술한한계에도불구하고, 해당규정에대해간략히짚어보겠다. 방송의자유 는신문과같은언론사들이향유하는언론의자유와는구별되는특징을갖는데, 방송의자유는방송사업자를위해주어진자유가아니라방송사업자가방송의공적책임을달성할수있도록하기위해방송사업자에게보장된자유, 즉국민을위해기여하는자유, 봉사하는자유라는것이특징이다 ( 박용상, 2010, 이춘구, 2014b). 이러한이유로인해방송사업자가공적책임을다하도록법률로서강제하는것이헌법적으로허용되는것이다. 특히공영방송의경우에는그공적책임의의무가더욱무겁다는사실은앞에서살펴본바와같다. 방송의자유는다시 2가지로구분된다. 첫째는 외적자유 로방송사가대외적인관계에서정치세력이나자본세력의간섭이나압력에서자유로울권리를말한다. 주관적공권으로서의자유권성격으로방송의자유를강조하는개념이다. 둘째는 내적자유 로기자, PD와같은방송사종사자들이방송사소유주나경영진과의관계에서부당한간섭이나압력에서자유로울권리를말한다. 방송의자유는국민을위해봉사하는자유이므로, 방송사의소유주나경영진이공적책임의구현이라는의무를방기할경우방송사종사자들이이에대항할수있는권리를내적자유라부른다. 따라서, 내적자유의보장은보도, 53
언론개혁의방향과입법과제 제작, 편성의자율성보장과필연적으로연계되어있다. 내적자유를법제화하려는방송종사자들의노력은 2000 년통합방송법에편성규약제도가명문화되는것으로그결실을맺게된다. 방송법제4조는방송편성의자유와독립에관해규정하고있는데, 동조제3항에서 방송사업자는방송편성책임자를선임하고, 그성명을방송시간내에매일 1회이상공표하여야하며, 방송편성책임자의자율적인방송편성을보장하여야한다 고규정하고있고, 동조제4항에서는 종합편성또는보도에관한전문편성을행하는방송사업자는방송프로그램제작의자율성을보장하기위하여취재및제작종사자의의견을들어방송편성규약을제정하고이를공표하여야한다 고규정하고있다. 2000년방송법개정과함께도입된이조항에따라, 2001 년 KBS에서처음으로편성규약이만들어졌고, 이어서 MBC와 SBS, YTN과지역민영방송과지방 MBC에서편성규약을제정하였다 ( 심영섭, 2009). 하지만방송법제4조제4항은편성규약제정주체, 절차, 내용및효력등여러사항에대해구체적으로규정하지않아실효성이부족하다는비판을받고있다 ( 심영섭, 2010; 박용상, 2010). 특히 KBS와 SBS의경우에는편성규약의내용에 사용자의편성지침 이라할만한내용들이담겨있고, 편성위원회를실무자와책임자간의협의체로운영하고있어실제로제작실무자들의의사가반영되지못하는단점이있다는비판도제기된다 ( 심영섭, 2009). 타방송사에비해, 제작실무자의자율권보호의정도가큰것으로평가되는 MBC의편성규약은실무자대표들로구성된편성위원회 17) 가특별한사안이있을경우당해국장의동의를얻어편성 편집회의에참석해의견을제시할수있도록규정하고있다. 한편, 단체협약을통해노사동수로구성된위원회를통해편성, 제작, 보도의방향을협의하고있는방송사들도있다. KBS의 공정방송위원회 와 MBC 및 CBS의 공정방송협의회 등이바로그러하다 ( 박용상, 2010). 방송법은방송편성규약을제정토록강제할뿐, 방송사업자가방송편성규약을준수하지않아도처벌하는조항이없으므로, 실제편성규약의존재가유명무실하다는것이방송종사자들의대체적인평가이다. 노사동수로구성된공정방송위원회나공정방송협의회는단체협약에근거한것이므로개별방송사별로그리고시기별로큰실효성없이운영될가능성이높고실제로그런현상이나타나고있다. 이러한문제점들을보완하기위해제안된것이이번방송법개정안의제4조의 2( 편성위원회의구성및운영 ) 신설이라할수있다. 그세부내용은편성위원회는노사동수 17) MBC 의편성위원회는편성, 보도, 제작부문의차장급이하사원가운데국 실별총회를거쳐선임된 8 명의위원과노조간사 2 명등 10 명으로구성된다. 54
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 ( 각 5명 ) 로구성하고, 편성위원회의심의 의결사항들로 1 방송편성규약의제 개정및공표에관한사항, 2 방송사업자의방송편성규약준수에관한사항, 3 방송프로그램의편성및제작의자율성침해에관한사항, 4 시청자위원회위원추천을규정하고있다. 또한, 벌칙을규정하고있는방송법제106 조에편성위원회구성및운영관련조항들을위반할경우에도 1년이하의징역또는 3천만원이하의벌금 에처하도록하는규정을마련하고있다. 이러한규정들을공영방송사뿐만아니라민영방송사일부에게도법적으로강제하는것이필요혹은타당한지에대해서는의견이다양할수있다. 도입에반대하는측에서는현행처럼방송사업자들의자율적판단하에편성위원회를운영하는것이타당하며, 노사동수편성위원회구성및운영을강제하는것은 방송사업자의권한을너무제한하고옥죌수있다 고주장한다 ( 이창근교수, 2017.1.18. 미방위주최공청회발언내용으로미디어오늘 2017.1.25. 1085 호에보도 ). 노사동수편성위원회로인해 매번노사가대립하게되고파업이비일비재하게일어나공영방송이멈춰설것 ( 지성우교수, 위언론보도 ) 이라는견해도있다. 반면도입에찬성하는측에서는 노사동수로편성위원회를구성한다고해서방송이중단될정도로내부구성원들의책임감이없는것이아니며 ( 추혜선정의당의원, 위언론보도 ), 편성위원회는모든프로그램에대해다루는것이아니고특별히논란이된보도에대한논의를할것이므로절차를보완하면문제가없을것 이라는견해 ( 최진봉교수, 위언론보도 ) 를보였다. 필자는방송법개정안제4조의 2( 편성위원회의구성및운영 ) 의신설이타당한지에대해평가하기위해서는그간방송사들이시행해온편성위원회구성및운영실태를진단하고그성과및한계를파악하는작업이선행되어야한다고생각한다. 이러한지적작업과고민이부족한현재상태에서필자가제4조의 2에대한구체적이고세부적인평가를내리기는어렵지만, 공영방송사에대해노사동수편성위원회의구성및운영을법적으로강제하는것에대한몇가지개인적생각을언급하고자한다. 첫째, 이조항에대해공영방송을 노영 ( 勞營 ) 방송 화하려는것이라는주장은타당하지않다고생각한다. 노 : 사 5:5 비율로동등하게구성되는수평적의사결정형태에대해, 노조가모든것을결정할수있도록균형추가현저히기울어져있는것처럼묘사하는것은본질을호도하는것이라사료된다. 편성위원회구성관련논의는아니었으나, 공영방송에대한논의에서조항제 (2009) 는공영방송을경험적, 절충적 현실 로파악할것을요구하면서 하나의실행준거로서의균형 을강조했다. 균형은애매한용어이고도달하기어 55
언론개혁의방향과입법과제 려운목표라고하면서도, 그는 다양한이해관계자가상충하고, 목적하는가치와책무체제조차여럿인방송에서균형만큼필요한것도없다. 문제는이균형이내재적으로일관되고, 그이유가사회적으로설득력있으며, 한걸음더나아가체계적제도화도가능한가여부일것이다 라서술한바가있었다 ( 조항제, 2009). 필자는편성위원회를구성하는 10명의구성원들중에취재 제작 편성부문종사자대표가추천하는사람 5명을포함시키도록한것은노사간의이해관계가상충할때균형과절충을찾아나갈있는하나의장치가될수있다고본다. 둘째, 이조항이방송사업자의자율성을과도하게침해하는것이라는주장은, 공영방송사가누리는방송의자유는국민을위해봉사하는자유이며이러한봉사는민영방송사보다공영방송사에게더크게요구된다는점을고려할때, 그타당성이현저히낮아진다는것이필자의판단이다. 또한, 공영방송의공적책임을구현함에있어서는정치적독립성의확보가최우선선결조건인데, 정치적독립성을침해하는정치권력의부당한영향력은직접적으로공영방송사의외적자유를침해할뿐만아니라간접적으로공영방송사의내적자유를침해하는주요요소이다. 공영방송사의경우에는사장을비롯한경영진이정치권력에의해임명되므로, 국민보다는자신을임명한정치권력의이익에복무하고자하는경영진이있을수있고, 이런경우방송제작자들의내적자유를침해하는요소역시정치권력의부당한영향력이되는것이다. 이는민영방송사의경우내적자유의주요침해요소가기업의이윤추구동기인것과는사뭇다른양상이다. 따라서, 공영방송의경우에는사업자의자율성보장보다는공적책무구현을위한법적장치들이더중요하며, 공적책무수행의선결조건인정치적독립성을확보하기방안으로서노사동수편성위원회의구성및운영을포함하여공영방송사내부구성원들의내적자유를보장하는기제들을적극적으로검토, 도입할필요가있다고본다. 셋째, 사기업의노조가갖는성격과달리공영방송의노조가갖는특수성을고려할필요가있다. 조항제 (2015a) 는노동조합의정치적성격의활동을한국공영방송의특징으로꼽고, 이는 언론인의노동조건을보장받기위한노동운동과자유로운표현을위한언론운동은사실상같은것 이므로 공영방송종사원의집단행동이정치적인것은너무나당연하다 고서술한바있다. 2012 년에있었던 MBC 노조의파업에대해 공정방송이근로조건에해당한다 고밝힌사법부의판단도공영방송노조활동의특수성을인정한것이었다. 넷째, 해당조항의실효성을담보하기위해편성위원회관련조항을지키지않는방송 56
발제 2. 공영방송의공적책임구현을위한입법과제고찰 사업자를처벌하는규정을추가한것은필요장치라사료된다. 다섯째, 실질적차원에서방송사업자측이제작실무자들에대해행사할수있는다양한조치들, 특히경영진이자신들의지시를따르지않고제작자율성보장을요구하는방송종사자들에게행사할수있는극단적인사권행사를포함한다양한방식의처벌기제를고려할때, 노사동수편성위원회구성및운용으로인해방송사업자의방송의자유가침해되고공영방송이파행을겪을것이라보는것은과도한기우라생각된다. 전술한바와같이 MBC의편성규약은타방송사의그것에비해방송제작자들의자율성을강하게보장하고있지만, 그힘은무력한것이었다. MBC경영진은 2012 년 170 일간의파업이후언론인 6명을해고하고, 38명을징계했으며, 이는부당해고이므로복직시키라는법원의판결에반대하는소송을계속진행하고있을뿐만아니라, 파업참가자들을비 ( 非 ) 보도부서로발령조치하고, 시용기자및경력기자채용을통해보도국을운영하고있다. 이러한현실을생각할때, MBC 방송편성규약이보장하는내적자유만큼공허한것도없다는생각마저든다. 6. 결론 지금까지공영방송의정치적독립성확보를위한지배구조개선법을중심으로공영방송의공적책임구현을위한입법과제를고찰해보았다. 전체내용에대한결론은각장의말미에제시되어있는요약및정리부분으로대체하고, 여기서는간략히이글을준비하면서필자가가졌던자세에대해서술하고자한다. 공영방송지배구조개선법은 각자의정치적입장에따라판단이달라질수있는사안 이라고오해받을수있는여지가있는주제라, 발제문을준비하면서공영방송, 공적책임, 그리고정치적독립성에대한여러논의들을꼼꼼히찾아보고인용하며공통적인흐름을찾아내려고노력하였다. 필자개인의독창적이고참신한견해를중심으로꾸리기보다, 기존의국내외논의들을종합적으로정리하고, 다수가합의하고있는내용들을중심으로논의를전개하고자했다. 자칫관념적이고추상적이라느껴질수있는공영방송과공적책임에관한논의를굳이공영방송지배구조개선법에대한구체적평가이전에길게진행한이유도, 이때문이다. 이러한학술적작업후에필자가도달한결론은제20대국회에계류중인공영방송지배구조개선법은일부정치권과일부언론이묘사하고있는것처럼극단적인내용을담고 57
언론개혁의방향과입법과제 있는큰폭의개정안이아니라는것이다. 오히려국내다수의학자들, 시민사회, 방송사종사자들이지속적으로요구해온공영방송지배구조개선방법들중의일부와, 해외의공영방송지배구조관련입법례에서발견되는사항들중에서최소한을수렴한소폭의개정안이라보는것이합당하다. 공영방송지배구조개선법이도입하고있는규정들은여당이나야당어느한쪽에유리한내용이아니다. 공영방송이누구의편도아닌사회전체의공기 ( 公器 ) 로서, 핵심적공론장으로서제대로작동하고, 공동체의가치를추구하고사회의갈등을조정하고중재하는역할을수행할수있도록하기위해마련되어야할최소한의법적장치들을담고있으며, 균형과합의, 대화와절충을요구하고있다. 이러한공영방송지배구조개선법안을제20대국회가반드시통과시켜주기를바란다. 무너진우리공영방송이사회전체에초래한결과는너무참담하고, 지금은공영방송의공적책임구현이그어느때보다절실하게요구되고있기때문이다. 58
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언론개혁의방향과입법과제 토론 1 윤석민 ( 서울대교수 )
토론 1. 토론 1 윤석민 ( 서울대교수 ) - 미디어거버넌스논의는방송미디어, 특히지상파공영방송지배구조문제에집중되어왔음. 특히강력한영향력을지닌지상파공영방송지배구조문제는그간의많은논의에도불구하고뚜렷한해법을찾지못한채방송미디어의고질적문제로남아사장이바뀔때마다되풀이되는시위, 파업, 정상적인제작과편성의차질과같은방송의파행, 더나아가정치시스템의파행을초래하는요소가되고있음. - 방송거버넌스의문제가이처럼해결이어려운이유는지금까지이문제가 ( 최소한한국사회에서 ) 단순히방송감독기구의개편문제를넘어총체적인통치시스템차원의헤게모니확보문제와직결된문제였기때문임. 즉방송거버넌스의개혁은방송사사장선출문제, 방송감독기구개편문제, 내지방송제도개선문제를넘어방송을중요한한요소로포함하는총체적인통치시스템의주도권을확보하는문제내지역으로이를민주적으로개혁하는문제와맞닿아있음. 이러한맥락에서방송감독기구나집행기구등미디어제도를중심으로방송거버넌스의해법을찾고자한종래의논의들은처음부터한계가자명하였음. 방송인들의물리적투쟁을통해이문제를해결하려는시도역시마찬가지였음. - 물론 ( 공영 ) 방송거버넌스문제를풀어가기위한첫걸음은김민정교수및최영재교수의발제문에제시된이슈들에서출발해야한다는데동의함. 이를테면공영방송과관련된법적근거를정비하는것이그것임. 실제로우리나라공영방송의법적근간은매우미흡함. 방송법제43조제1 항에서 국가기간방송으로서한국방송공사를설립한다. 는것이전부임. 공영방송의기능이나책임조항이존재하지않음. 공영방송에대한체계적인정립이나사회적합의가부족한상황역시이와무관하지않음. 공영방송제도가민주주의에필수불가결한요소이자유럽, 일본, 한국등에서대의민주주의의근간이되는제도로발전했음을고려할때이는시급히개선되어야함. - 공영방송거버넌스개편의또다른핵심이종래의이사회제도를개편하는데있다는 65
언론개혁의방향과입법과제 지적에대해서도원칙적으로동의함. 종편및다양한유료방송채널의등장하면서공영방송의구조적문제점은더욱극명하게도드라짐. 이러한구조적문제점의핵심이공영방송이사회임. 보수, 진보권력누가집권하건정부여당측인사는절대적인수적우위를확보함. 더나아가이들이사진은합리적상식을지닌인사로구성되기보다는 정치적논공행상 내지 인맥 이라는한국사회의작동원리에지배되고있다는의혹을받고있음. 이를바로잡기위한최소한의장치로대표자 ( 이사 ) 의수를늘리고정치적균형성을개선하며사장선출과같은주요의사결정에있어서특별다수제를도입하는방안에대해 ( 현실적인운영차원의문제들에대한신중한검토가이루어져야한다는전제하에 ) 원칙적으로이의가있기어려움. - 하지만공영방송거버넌스에대한논의, 특히학계에서이루어지는논의는 2010 년대후반현시점에서방송법제정비나이사회제도정비차원의논의를넘어서야한다는것이토론자의소견임. 보다근본적으로, 거버넌스의문제는이문제를바라보는해묵은관점인 정치적권력으로부터의독립성확보프레임 을벗어날필요가있다고봄. - 이러한입장은공영방송의정치적독립문제가중요하지않다고주장하는것이아님. 오히려금번박근혜 -최순실게이트를통해드러난정치권력의직접적인미디어통제행태는정치권력으로부터의독립이라는미디어거버넌스의쟁점들을다시부각시키는계기가되었음. 게이트수사과정에서정치권력에의한다각적인미디어통제 ( 사법부를통한언론압박, 방송통신심의개입, 사정기관을동원한언론인사찰등 ) 가사실로확인된것임 ( 김영한비망록 ). 비선실세에의한문화미디어영역인사및지원프로그램농단 ( 블랙리스트 ) 은한국사회의민주화에도불구하고정치권력의국가지원이라는수단을통한문화미디어영역의권위주의적, 반민주적통제가상존하고있으며, 따라서정치권력으로부터의미디어독립성확보는거버넌스논의차원에서여전히중심적인과제라는점을상기시켰음. - 하지만비록현재우리가참담한게이트를겪고있고, 사회구석구석에후진적이고반민주적권위주의의잔재가상존함에도불구하고정치민주화는꾸준히, 실질적으로진전되고있음. 그에따라우리나라방송의거버넌스구조는지배적인정치권력이방송을장악하는양상에서점차진보와보수적정치진영이갈등적균형상태를보이는양상으로접어들고있음. 집권정치세력, 이들이내정하는이사진, 다시금이 66
토론 1. 사진이선정하는사장, 사장이임명하는주요포스트의간부들, 보수언론, 보수적시민단체등이한쪽진영을형성한다면, 야권의정치세력, 야당추천이사들, 방송노조및직능단체, 일선의방송인력, 진보언론, 진보적시민단체등이반대진영을형성함. 정의 ( 正義 ) 가부정의 ( 不正義 ) 에맞서투쟁하는상황이아니라원칙에의해조절되어야하는정치진영간대립상황인것임. - 더나아가최근우리의방송은정치만큼이나여타의요인들, 이를테면시장에의해영향을받고있음. 보다일반적으로사회가다원화되면서방송을둘러싼이해갈등은정치와시장의영역을넘어지역, 종교, 문화, 직종, 성, 세대등다차원적영역에서발생하고있음. 방송사의자사이기주의에따른미디어정책및생태계의파행내지공정성훼손문제역시매우심각함. 이같은상황은방송거버넌스의문제를정치권력에의한방송장악구도에서바라보는종래의단차원적인거버넌스논의프레임의변화를요구함. 공영방송거버넌스문제는부당한정치권력의통제로부터방송의독립성을확보하는정의구현내지당위의문제를넘어, 보수와진보, 성, 계층, 세대간갈등, 지역, 직종등다원적인사회구성원들의정치적이해관계를조정하는다차원적인정치역학의문제로존재하는것임. - 동시에현시점에서공영방송거버넌스의문제는유일한미디어거버넌스의쟁점이아니라미디어생태계차원의수많은거버넌스이슈중하나임. 종래의지배적인이른바레거시미디어의영향력, 특히언론을대표하는지상파방송및일간신문의영향력이급속히약화되고, 종편, 포털및소셜미디어, 각종뉴스큐레이션서비스, 수를헤아릴수없는인터넷신문, 다양한다채널유료방송플랫폼, OTT 등새로운미디어서비스들의영향력이커지면서새로운미디어거버넌스의쟁점들이속속등장하고있음. 예를들어위기를맞고있는저널리즘의건강한존립기반을마련하며사회적 윤리적책임성을제고하는문제, 특히최근이슈가되고있는가짜뉴스에대한대책, 영향력이급증한인터넷및소셜미디어기반의미디어들의사회적책무성을제고하기위한자율내지공동규제거버넌스를정립하는문제 ( 예를들어 2015 후반에결성된포털뉴스제휴평가위원회가목표로하는 ), 4차산업혁명의일환으로논의의급물살을타고있는알고리즘기반 (AI) 저널리즘의윤리적책무성을제도화하기위한사회적거버넌스형성문제 ( 예를들어 2016 년에언론진흥재단에의해출범한뉴스트러스트위원회의과업 ), 각종자연및인공적재난으로부터국민의생명 67
언론개혁의방향과입법과제 과안전을상시적으로살피고지켜내는안정적인재난소통거버넌스구축문제, 빅데이터의수집및운용에따른사생활침해와빅브라더출현위험을방지하기위한국가및민간차원의빅데이터거버넌스구축문제등등시급을요하는미디어거버넌스의이슈는말그대로산적해있음. - 정리하면공영방송거버넌스문제는중요하지만유일한문제는아니며, 미시적제도를넘어총체적, 시스템적으로접근되어야함. 한국사회의복잡한정치역학, 그만큼이나복잡하게진화하고있는미디어생태계와그안에존재하는수많은거버넌스이슈들, ( 할린과만치니가이론화한 ) 미디어시스템의질적변수들 ( 특히미디어전문직주의 ), 2천년대이후심화된공영방송내부의갈등 ( 특히노사갈등 ), 미디어시민단체, 시청자의특성, 사회적소통과여론형성과정의특성, 그리고무엇보다 2016 년 10월이후우리가목도하고있는정치적사태의추이속에서접근되어야함. 또한공영방송이사회의여권인사와야권인사의수적균형을맞춘다든지다수결방식을특별다수제로개혁하는것과같은거버넌스개혁방안은논의의결론이아니라출발점이되어야함. 즉방송현업인들과개혁적인정치집단이상당기간요구해온이같은공영방송거버넌스개혁을추진함에있어서장애요인들은무엇인지, 어떠한정쟁이야기되며그에따른사회적비용이과연수용가능한수준인지등을정밀하게탐색하는작업이이루어질필요가있음. 68
언론개혁의방향과입법과제 토론 2 유홍식 ( 중앙대교수 )
토론 2. 토론 2 유홍식 ( 중앙대교수 ) 언론의핵심적역할은사회환경에대한감시이다. 언론은사회가유기체적으로올바르게작동하는데있어부정적인영향을미치는사건이나사고에대해지속적인관심을가지고, 이를점검하여사회구성원들에게뉴스의형태로알리거나고발하는기능과역할을사회로부터부여받고있다. 언론의사회환경감시기능과역할이공동체의유지와건강한발전에기여하고있다. 때문에언론이대부분사적기업의형태로존재함에도불구하고, 헌법적 / 법률적으로언론의자유를부여받고있으며사회구성원들로부터도암묵적으로동의를얻고있는것이다. 언론의사회환경감시대상중핵심적대상은정치권력이다. 언론은국민들의선택에의해발생하는정치권력집단이국민들의안녕과국가발전을위해올바르게일하는지, 소수로구성된정치권력집단이사리사욕을위한부정부패와불법을저지르는지를감시한다. 이를위해국민들은언론에게 순수한권력과권능 을부여하고있는것이다. 이러한의미에서언론은감시견 (watch dog), 입법 / 사법 / 행정부라는 3부 이외에 제 4부 로일컬어지기도한다. 권력감시기능과역할수행과정에서발생하는한국언론의문제점은무엇인가? 최영재 교수의발제문에제시된바같이, 다양한문제들이발생해왔고, 고착화된것은아닌지우 려스럽다. 간략하게정리해보면다음과같다. 1. 언론 ( 인 ) 권력과정치권력의결합또는동일체화가공고해지고있다는점이다. 언론이매일직접적으로국민들과만나는뉴스라는 무기 를통해스스로권력화되거나, 특정한정치세력이권력화되는과정에뉴스를통해개입하거나, 특정정치권력의유지 / 발전 / 재생산에직접 선수 (player) 로참여하고있다. 일부언론인들이전체사회보다는특정권력을위한기사를의도적으로작성하기도하며, 실제특정권력의핵심세력으로편입되는문제가발생해왔다. 이를모두비난하기는어렵지만, 자신의정치적성향이나관심을 71
언론개혁의방향과입법과제 넘어서뉴스를통해개입하는경우에는비판의대상이되어져왔다. 2. 사실보도가아닌보도가많아지고있다는점이다. 보도의정확성과사실보도는뉴스의기초하며, 사실상언론의사회적생명력과존립근거이다. 언제부턴가사회구성원들은뉴스를신뢰하지않게되었고, 언론도잘못된보도의윤리적법적책임에크게신경을쓰지않고있는것처럼보인다. 언론의공신력은허위보도, 오보에의해크게상실되어왔지만, 이제는허위보도 ( 가짜뉴스, fake news) 까지빈번하다고판단될정도에이르고있다. 3. 공영방송의언론기능은약화된반면, 민영 ( 사영 ) 방송의언론기능은사회적책무를강화해나가고있다. 이는국내외언론과관련된전문저술이나교과서와정반대의현상이라할수있다. 간략하게보면, 많은관련저술과논문들은언론이정치권력에의해통제받게되지만, 자본주의사회의발전에따라자본권력에의해통제받게된다고기술하고있다. 일시적인현상일수도있겠지만, 현재시점에서국내공영방송의언론보도보다는자본권력이소유하고있는민영방송의언론보도가사회구성원들부터선택과신뢰를얻고있다. 최영재교수의발제문에적시하신바와같이, 정치권력이정치적코드에맞춰사장등을임명하고, 사장이인사권을통해임원을임명하면서공영방송의언론보도는정치적중립성을심각하게훼손되어져왔다. 인사권의독립은문제시될수없지만, 공영방송의정치적독립성훼손은심각한문제이다. 다양한형태의문제점에대한해결방안은무엇인가? 언론의자유와책임을보장하고, 보도의공정성과정확성을증진시킬수있는방안은무엇인가? 해결방안을놓고이해당사자들간의이견과충돌로인해적확한해법을찾기가쉽지않은안타까운상황이지속되어지고있다. 그동안많은해결방안들이모색되어져왔지만, 대립만이더강화되어져온것으로판단된다. 건강한사회, 통합으로가는사회를만들기위해몇가지방안을제시해보면다음과같은것들이있을것이다. 72
토론 2. 1. 외부로부터의개혁방안이다. 이는언론의공적책임구현을위한제도개선 과관련된것이다. 첫째, 공영방송과언론보도에대한자유와사회적책임을증진시키기위한공영방송지배구조의개혁이다. 그동안최소한사장선임에대한특별다수제가개선방향으로강하게제시되어져왔다. 하지만 KBS 사장에대한인사청문회만이도입되었을뿐, 특별다수제는도입되지않았다. 향후기존에논의되었던 (1) 여야균형이사회구성과사장추천특별다수제이외에도 (2) 집권여당만의임명제 ( 승자독식 ) 를통한책임강화방안, (3) 여당과야당의공영방송이사임명비율의최소화와시민사회 / 전문가집단 (+ 직능대표, 지역대표, 공영방송자체등 ) 의비중확대, (4) 최소한의활동비만을보장하는명예 / 봉사기능의강화가논의의장에올려지고, 합의 선택될필요가있다. 둘째, 우리사회가중장기적으로추구하는미디어 ( 시장 ) 의형태와지형이무엇인지에대한성찰과이에따른제도정비이다. 김민정교수가발제문에서지적하신바와같이, 우리는제도적으로공영방송이무엇인지, 어떠한사회적책무를가지는지에대해법적 / 사회적제도를가지고못하고있다. 지상파방송의공적책임이방송법에서추상적인형태로강조되고, 공영방송은더강하게요구되고있다는사회적사실만이있을뿐이다. 우리사회가미래세대들에게전수하고싶은미디어존립형태와책무가무엇인지, 특히공영적미디어와이들의사회적책무가무엇인지, 시장경쟁은어떻게공정하게활성화할것인지등에대한고민이선행되어져야한다. 이를통해법 / 제도적 모양 이갖추어져야한다. 2. 내부로부터의개혁방안이다. 내부구성원들의노력과합의를통해야하는 것으로언론의신뢰회복과관련된다. 첫째, 보도책임자직선제도입과이를통한보도국내부민주주의의활성화이다. 공영방송사장이보도책임자와간부를선택하는방식보다는보도국내부에서자율적으로선택하는방식이바람직해보인다. 기자집단이내부민주주의를통해리더를선택하고, 이에따른책임과의무를스스로가지게하는방식이다. 완벽한방식은아니겠지만, 책임소재를내부에주어전문직집단으로써의소양과신뢰가발현될수있도록하는방식이다. 73
언론개혁의방향과입법과제 둘째, 보도윤리와표절검증시스템강화이다. 정치권력과불의로부터독립적이며, 공공의이익을위해봉사하는전문직업인으로색인되던언론인들의이미지가언젠가부터언론사생존과이윤을위해서어쩔수없이부끄러운표절, 기사어뷰징을눈감아야하는불명예스러운이미지로대체되어졌다. 많은언론들이 copy&paste 문제로품격과윤리를상실했다고지적받아왔다. copy&paste로작성된자기뉴스는내부적검증도없이독자들에게전달되고, 인터넷포털클릭수 = 최고뉴스 라는내부성과주의만이유일한평가시스템으로작동하고있는것으로보인다. <New York Times> 는 2003 년 1면머리기사로장문의사과문을올린바있다. 제이슨블레어기자가다른신문들의보도를짜깁기또는표절하거나, 취재원의발언을날조하여특종까지했던문제때문이었다. <New York Times> 는내부조사를통해허위보도의과정까지파악해소상히사과문에기술하였다. < 아시히신문 > 은자사의 1932년 2월 24일 3 명의전쟁영웅이야기 기사에대해허위날조된특종경쟁미담만들기기사라고 2007 년사과보도하였다. 이러한사례들은신뢰받는언론이무엇인지, 신뢰를회복하거나유지하기위한언론내부활동이무엇인지, 내부검증시스템이어떻게작동되어져야하는지를보여준다. 언론사가공공의이익을위해사회문제점을고발하기위해서는내부적으로자사의문제점을먼저스스로고발할수있는용기와시스템을가져야함을보여준다. 언론으로부터의뉴스가홍수처럼쏟아지고있지만, 뉴스소비자들은읽을만한뉴스와믿을만한언론이별로없다고호소한다. 사회환경의감시와함께언론의중요한기능과역할중하나가사회통합이다. 한국사회언론이건강한사회구현을위해사회통합기능을수행하고있는지부터내부적으로검증하려는노력이필요한시점이다. 언론개혁의출발점은외부의시선과비판을내부적으로검증하고제도화하려는노력과용기라고보여진다. 74
언론개혁의방향과입법과제 토론 3 지성우 ( 성균관대교수 )
토론 3. 토론 3 지성우 ( 성균관대교수 ) Ⅰ. 총평 공영방송은공공의소유로서그운영재원을방송의주인인국민각자가공평하게부담하는국민의방송이며, 방송문화의발전을통한공공복지의향상을목적으로한다. 일반적으로공영방송은그운영재원을모든시청자들이납부하는 텔레비전방송수신료 로함으로써권력과자본으로부터의독립성과자율성을확보하고, 공정성과공익성을추구하면서소외계층과소수의이익을배려하는사회적책임을가장잘구현할수있는제도이다. 공영방송은헌법상이원적방송체제 (duales Rundfunksystem) 의하나로서그활동의특징과범위가법에근거하는것이기본적인원칙이며, 입법자는방송의자유가기본권구조내에서실현하려는가치에상응하는실질적 조직적 규범적절차를법률에규정하여야한다. 공영방송은민영방송과는달리가능한한관심을가진모든국민들에게도달할수있는균형있는프로그램을제공하여야하는 기본적공급 (Grundversorgung) 의무가있는데, 이는의사형성, 정보, 오락, 문화요소등 4가지의개념을특징으로하고있다. 따라서공영방송은대중에게매력적인프로그램뿐만아니라지속적인사실보도, 광범위한배경보도, 그리고비평까지도충분히제공하여야한다. 그러므로공영방송은 외적다원주의 (Außenpluralismus) 를달성해야하는민영방송과는달리사회의제세력이참여하여다양한프로그램을공급할수있도록 내적다원주의 (Binnenpluralismus) 를달성해야한다. 이러한공영방송의설립목적을달성하기위해서는공영방송의이사나사장의임명에정부부처의영향력이차단되어야하는것이타당하다. 77
언론개혁의방향과입법과제 Ⅱ. 구체적인입법방향에대한의견 1. 이사회의증원및정당추천문제 당해개정안은정치적상황을도외시하고 ( 또는다이내믹한한국정치와정당의이합집산을상상하지못하고 ) 마련되었다고평가된다. 즉이개정안은집권여당의분당을전혀예상하지못하는시점에성안되었기때문에개정안에의하면개정안의발의주체가전혀의도하거나예견하지못했던상황이발생할수도있다. 현행방송법과의하면이사회구성은법과관행상 KBS 여 7명 : 야 4명, MBC는여 6명 : 야 3명으로구성해왔다. 개정안에의하면 KBS와 MBC 공히이사의수를 13명으로증가시키고여 7명 : 야 6명으로국회에서추천한다는것이다. 당해개정안이제출되던지점에서는만일이렇게여당 7명과야당 6명으로확정되고, 사장추천위원회의구성을특별다수제로구성하면야당에매우유리한법안으로평가되었다. 그런데최순실국정농단사건으로인한촛불민심에의해역사상 ( 거의 ) 유래없이여당이분당되어보수적인정당이여당과야당으로분리되면서보수적성향의 바른정당 이교섭단체를구성하는야당이되어버렸다. 이런상황에서개정안에의하면보수 8명 : 진보 + 중도 : 5명으로서개정안을제출할때의의도대로이사회가구성되지못하게된다. 나아가여당이 ( 보수이든진보이든 ) 3개이상으로분리되면서모두원내교섭단체를구성하는경우에는더욱심각하게이사회구성원이념성향의쏠림현상이발생한다. 예를들면 300 명의국회의원정수중차기선거에서 ( 정치이념에상관없이 ) 대통령이속한 A라는정당이 201 명의의석을차지하게되고, 야당은 99명이당선되었고, 이 3개야당이각각 B당 60명과 C당 30명그리고 D당 10명씩당선되었다고가정하자. 이런경우에도현행법에의하면여전히여야가 7:4(KBS 의경우 ) 와 6:3(MBC 의경우 ) 으로배분한후, 야당간에적정한정치적타협과관행에의해다시야당몫을배분하게된다. 이에의하면야당은불만이있을수는있겠지만전체적으로이념적쏠림현상이아주심각하지는않다. 그런데만일여당이었던 A당이내분으로인해 3개로분리되어 1개의여당과 2개의야당으로분할되고, 야당이된 2개당이각각 50명씩의의원들을확보한경우에는여당 A1 당 7명, A2 당 1명, A3당 1명등 9명을같은이념을가진정당에할당해야한다. 이렇게되면이사회구성의다양성의측면에서는문제가매우복잡해진다. 78
토론 3. 이경우에도현행법에의하면여야가 7:4(KBS 의경우 ) 와 6:3(MBC 의경우 ) 으로배분한후, 야당이적정한정치적타협과관행에의해다시야당몫을배분하게된다. 그런데개정안에의하면 A1 당에는일단 7명이배정되고야당전체에 6명이배정된다. 그후야당이된, A당과이념이같은 2개의정당에도야당이라는이유로아마도 1~2 개씩이배정되어야할것이다. 결국개정안에의하면동일한정치적이념을가진정당의이사비율이 9~10 명에이르게된다. 나아가 ( 거의실현되기는어렵지만 ) A당이 4개로분열되는경우이념적편향성은극도로심각해진다. 이와같이개정안에의하면정치적변화에따른의도하지않은이사회결성이가능한아주바람직하지못한결과가발생할수도있다. 이는이법개정안을성안할때에는여당이분열하는초유의사태가발생하지않아정치적상상력을발휘하기가어려웠기때문일것으로보인다. 더욱이정치적타협에의해추후현재의소선거구제가중 대형선거구제로변화하여 4 개이상의주요정당이서로연정을하는다당제가실현되면공영방송이사회의이념적편중현상이고착화될우려가있다. 워낙정치적변화가역동적인한국의정치현실을고려하면정치권력의변화양상과정당소속국회의원의수와공영방송이사회의구성을연관시키는것은 실질적권력분립 의원칙측면에서분명큰문제가아닐수없다. 법을제 개정할때에는원래의입법의도가원활하게발휘될수있도록발생가능한모든경우의수를최대한고려하여야한다. 정치적상황과정당의현실이변하게됨에따라공영방송이사회의구성이이에연동되는일이발생할가능성이상존하도록입법하는것은바람직스럽지못하다. 국민주권의원리에도불구하고현실적으로공권력을행사하는자는국민에의해선출된국민의대표기관인의회 대통령등이다. 이러한대표기관들이의회다수파를구성하여부당하게법을집행하거나자의적으로공권력을행사하는것을방지하기위하여국민의자유와권리를보장할제도적장치로서독립적인사법권이필요하다. 입법부와집행부를정치적권력으로본다면, 법원또는사법부는이들로부터독립된제 3의중립적권력이다. 현대민주주의 정당주의국가에서는입법부와집행부가정당 ( 집권당 ) 에의해사실상통합되고그지배하에놓이게된다. 이러한때에법원은여전히정당국가적경향으로부터초연하게정치적중립을지켜내야한다. 이에따라법원은비정치적권력화를지향해야하며, 법원의정치적중립성의요청을충족하기위하여법관선거인단에의한법원구성의원칙 법원예산독립편성의원칙 법원권한불가침의원칙등제원칙을 79
언론개혁의방향과입법과제 준수하여야한다. 이러한사법부의역할에근거하여공영방송사역시중립적권력인사법부로부터이사를추천받거나적어도법조인또는법학교수등법률에대한소양이있는사람을포함시키는것이필요한것으로보인다. 다만대법원의수장인대법원장이대통령이국회의동의를얻어임명하기때문에대부분의경우대통령이나여당과의관계가야당보다는친밀할것이라고예상할수있다. 이렇게되면대법원장이추천하는대법관등고위법관역시간접적으로는여당과의관계가가까운법관일가능성이높다는문제점이있다. 다만이러한문제점을보완하기위해대법원측에서추천하는위원을여당측법률전문가로보고야당측에도이와동수또는 1~2 인적은수의교수 변호사등법률전문가를추천할수있는기회를부여하면될것으로본다. 2. 사장추천시특별다수제도입 사장선임에있어서특별다수제를도입한것은 국회선진화법 에서보듯이특별다수제를통과하기위한의사합치는지극히어려워서사실상선임절차가지연되거나선임에이르기어려워지는경우가발생할수있다. 그경우에장기간경영공백이불가피하다. 한편이러한복잡한사장선임절차를고려하게될때에사장후보자는외부의눈치를보게되고, 사장이되더라도그러한상황을벗어날수없어서실질적으로경영권이무력화되는결과가초래된다. 하지만그럼에도불구하고특별다수제를도입하고자하는취지가그동안 ( 어느정부이든간에 ) 정부 여당에의해일방적으로공영방송사사장이임명되고, 이렇게임명된사장들이계속구성원들과충돌해온불행한현실을개선하기위한것이라면일응현재의사장임명제도에대해서는학계와실무계에서의지속적인논의와제도개선이필요할것이다. 3. 편성위원회문제 (1) 개정안의내용 개정안에의하면편성위원회는사내구성원중에서방송사업자가추천하는사람과취 재 제작 편성부문종사자대표가추천하는사람들이동수로구성된다. 편성위원회는편성 80
토론 3. 규약의제 개정및공표에관한사항, 방송사업자의편성규약준수에관한사항, 방송프 로그램의편성및제작의자율성침해에관한사항, 시청자위원회위원추천등을심의 의결하도록규정하고있다 ( 방송법 개정안제 4 조의 2 등신설 ). (2) 문제점및개선방안 가. 경영권의관점편성위원회규정의가장큰문제점은우선방송사업자의경영권 ( 인사권 ) 을심각하게저해한다는것이다. 포괄적인방송제작실무자들이구성한방송노조가경영진과 1:1 노사동수의비율로편성위원회를구성하고, 보도 제작 편성분야간부임명에있어직선제 임명동의제 추천제중에서선택하여운영하도록하는것은경영권의주요항목인인사권을침해할수있다는것이다. 나. 방송사업자의방송의자유 ( 편성자율권 ) 침해에따른위헌성문제방송사업자 ( 방송법인대표 ) 에게는헌법상방송의자유가보장되며그내용중의하나로서편성자율권이보장된다. 헌법재판소에서도 헌법제21 조제1항은 모든국민은언론 출판의자유와집회 결사의자유를가진다 고규정하였다. 같은규정에의해보장되는언론 출판의자유에는방송의자유가포함된다. 라고결정하였다 ( 헌재 2002헌바 49). 이러한헌법상의언론의자유에대한이론에비추어방송의편성영역은방송사의자율적영역에속하며, 이의근간을이루는헌법적가치를법으로강제하여제약하는것은헌법상편성자율권을침해할소지가있다. 개정안에서는현행방송법의편성규약제정책무이외에도노사동수의편성위원회구성 운영, 편성책임자제청등을강제하면서방송사업자의편성권에대해전반적으로규제할가능성이있는규정을제정하여방송의자유를침해할소지가다분하다. 하지만아직까지방송종사자가사용자인방송사업자의지시를거절할수있는직접적인명문의법규정은존재하지않는다. 해외사례도마찬가지다. 방송법 은방송사업자에게방송편성책임자를선임하고방송편성규약을제정하여사용종속관계에서발생하는분쟁을조율하고방송종사자들의자율성을보장하여야할의무를부여하고있을뿐이다. 현재이론적으로이로부터방송종사자가사용자인방송사업자의지시를거부할수있는권리가도출될수있는지여부가문제된다. 따라서이번개정안의목적은이렇게방송사업 81
언론개혁의방향과입법과제 자와방송종사자의의견이충돌하는경우방송사업자의지시를거부할수있는권리를부여하는것을의미하는데이는헌법상의기본원칙에배치될우려가크다. 즉우리헌법재판소는 신문등의자유와기능보장에관한법률 ( 이하 구신문법 이라한다 ) ( 시행 2005.7.28. 법률제7369 호, 2005.1.27., 전부개정 ) 제3조 1) 제2항및제3항에관해다음과같이판시하였다. 구신문법제3조제2 항은국가로대표되는외부세력에의한규제ㆍ간섭으로부터편집의자유와독립을보호하는규정이며, 제3항은신문기업내부에서발행인과편집종사자의관계를규율하는소위 신문의내적자유 에관한규정이라고보았다. 하지만헌법재판소는편집의자유에대한국가적ㆍ외부적침해는연혁적으로도언론의자유에대한심각한침해로인정한반면에, 발행인과편집인의관계에관하여는국내ㆍ외를막론하고이론상으로나실정법상아직그법적논의가정리되지않은채다양한주장이제기되고있는단계에불과하다고하면서, 구신문법제3조제3항이편집인또는기자들에게독점적으로 편집권 이라는법적권리를부여하였다거나신문편집의주체가편집인또는기자들이라는것을명시한것으로볼수없을뿐만아니라, 이조항위반에대한제재규정도없기때문에조항자체에의한기본권침해의가능성내지직접성을인정할수없다 고보았다. 2) 다. 해외사례현재우리나라와유사한법제를채택하고있는독일에서의통설과실무는소위 방송의내부적자유 를인정하지않고있다. 즉독일의방송법에도아직방송사업자와그종사자의근로관계상지시권과자율성보장의문제에관한명시적인규정이없고, 이론상으로도논의가정리되어있지못하며, 방송의내부적자유 역시인정하지않는것이통설이다. 따라서독일에서도방송법이방송종사자들에게방송편성권을부여하였다거나종사자의자율성에반하는방송사업자의지시를거부할수있는권리를부여했다고해석하기는어렵다. 독일의공영방송이제정하여야하는편성규약은방송프로그램중에서특히방송의자유 ( 독립성 ) 과밀접한관련이있는보도프로그램의제작에참여하는기자나편집자 1) 제 3 조 ( 편집의자유와독립 ) 1 정기간행물및인터넷신문의편집의자유와독립은보장된다. 2 누구든지정기간행물및인터넷신문의편집에관하여이법또는다른법률에의하지아니하고는어떠한규제나간섭을할수없다. 3 정기간행물사업자및인터넷신문사업자는이법이정하는바에따라편집인의자율적인편집을보장하여야한다. 2) 헌재 2006.6.29. 선고 2005 헌마 165 등결정참조 82
토론 3. (Redakteur) 의기관과대표기구를조직하고이조직을중심으로경영진과대화및협력관계를구축하는것을핵심내용으로한다. 대체로종사자의권리실현을감독하고경영진과의의사소통을위한기관으로서기자총회 (Redakeursversammlung), 기자위원회 (Redakeursausschuss), 기자대표 (Redaktionsvertretung) 를둔다. 프로그램제작과관련된분쟁이발생할경우를대비하여기자위원회를통해분쟁해결의방법과절차를규정한다. 또한프로그램제작에종사하는취업자 ( 프리랜서를포함 ) 의업무에중대한영향을미치는원칙에관한결정이나구조적, 조직적사항의결정에대해서는사전협의를하도록규정하고있고, 본부장과부서장의임면에대해서는기자위원회를통해의견을수렴하는절차를두고있다. 다만, 국장등의인사사항에관해서서로의견이일치되지않는경우라할지라도사장의인사권자체가제한되는것은아니다. 현행 방송법 은방송종사자의제작자율성을배려하기위하여방송사업자에게방송편성규약제정의무를부과하는한편, 방송의공정성과공공성을실현하기위해서방송심의규정을통한평가와제재를가할수있도록규제를두고있다. 이는헌법상방송의자유가가진제한을구체화한것이며, 독립성과공정성은이와같은법령에의하여규율되는영역이라고봄이상당하다. 노사동수로편성위원회를구성 운영하게되면방송편성이의도하지않은정쟁의대상이되어방송업무전반에심해한지장을초래할우려가있고, 이는결국시청자들의시청권을저해한다. 특히노사합의가이루어지지않은경우방송자체가불가능해지고이는국민의알권리를침해하는결과까지유발할가능성이있다. 이렇게되면공영방송사의노사갈등이사회적문제로대두되면서내부갈등을오히려조장하고심화시킬우려도있다. 방송의공정성확보는매우중요한요소이지만이는법으로강제할수있는것은아니며, 노사간의합의와방송을둘러싼전반적인타협의문화와환경이조성되는자율적영역에맡겨져야한다. 4. 해외공영방송의사례 (1) 개설 주요선진국에서는공영방송이사를정부에서바로임명하거나, 사회적으로중요한이 익집단을법률적으로지정하여그에따라공영방송이사수를결정하고운영한다. 최근 BBC TRUST 를없앤영국 BBC 의경우, 실질적으로정부에서모두 Ofcom 에서위 83
언론개혁의방향과입법과제 원들을임명하고있다. 영국정부의 BBC의개혁안에의하면감독기관 BBC트러스트를폐지하는대신, 규제권한을 Ofcom에이양하고있다. 이유는 BBC트러스트가기능을제대로수행하지않았다는것이다. BBC가외부기관의감독을받는것은처음이다. 또한 BBC 내부에는 14명으로구성된경영이사회를설치하기로했다. BBC가절반이상을지명하고, 정부에서의장과부의장을포함해최대 6명을임명하도록했다. 이외에수신료제도도개혁할것이라고했다. BBC의독립성보다는효율성을강조하고있는개혁안이라고평가되고있다. 캐나다, 일본, 프랑스모두마찬가지이다, 독일은법적으로지정된단체나기관에서추천 ( 통상 3배수 ) 한인사중에서각주정부총리들이지명하는사람들로방송평의회 (Rundfunkrat) 를구성한다. 한가지특기할사실은여기서도정치인들의수를최소화하기위해고민하고있다는것이다. 이중독일공영방송의사례를구체적으로살펴본다. (2) 독일공영방송의경우 2차세계대전후독일은연합군에의한점령기간을거쳐방송에대한규제권을회복한이후곧공영방송단일체제를채택하였다. 이는그간나찌체제하에서방송의독립성에심각하게훼손된비극적역사를되풀이하지않겠다는독일인들의의지의표현으로서, 국가로부터인사 재정적으로조직 활동 심의에있어자유로운방송영역을확보하려고시도한것이다. 독일의모든공영방송은법적자율성, 경제적자립성, 프로그램제작의독립성이보장되며, 인사와재정에대하여실질적으로도의회에대해서만책임을짐으로써주정부로부터는독립되어있다. 이에따라공영방송사의조직과권한은각주의방송관계법에의해결정되므로각주별로역사적 문화적특징에띠라다소차이가있기는하지만대체적으로 1 방송평의회 (Rundfunkrat), 2 행정위원회 (Verwaltungsrat), 3 사장 (Intendant) 등세종류의기관으로구분된다는특징이있다. 독일의공영방송은각주의 9개공영방송국과독일외의지역에대한독일어방송인독일방송 (Deutsch Welle, DW) 으로구성된다. 개별공영방송에대한내부감독기관은방송평의회이다. 각공영방송사는 (i) 사장, (ii) 행정위원회 (Verwaltungsrat), (iii) 방송평의회 (Rundfunkrat)( 다만전국단위의공영방송인 ZDF에있어서는명칭이텔레비전위원회 : Frensherat임 ) 제도를운영하여내부적통제기능을하고있다. 각공영방송사의방송평의회 (Rundfunkrat) 는사회의다양한계 84
토론 3. 층과직업에서추천된인사들로구성된다. 가령남서독일방송 (SWR) 의경우에는다양한직종에서추천된 5년임기의 51명의위원으로구성되어있다. 원장 1인과 2인의부위원장으로구성되며, 다음과같은권한을가지고있다. 방송평의회에서는사장의선임과해임, 예산안에대한허가, 행정위원회와의협조하에규칙의제정, 사장의업무에대한동의와주의방송사업자의감독에대한예외사항에대한법률문제에대한동의, 방송평의회에서선출된행정위원회위원들의선임과해임, 결산에대한허가, 다액의프로그램생산계약또는획득을위한의무를부담하는경우동의권등을행사한다. 개별공영방송사에대한행정기관의외부적감독권은연방의각주정부에서행사한다. 공영방송사에대한외부적감독기관은연방각주정부이지만정치적영향력의배제를위하여주의수상등에의해직접통제되지않고특정장관등에위임되고있고, 합리성의관점에서 사무감독 (Sach- und Fachaufsicht) 을허용하며, 법적감독권 (Rechtsaufsicht) 은법적규범에위반되는경우에만극히제한적으로허용된다. 3) 독일공영방송협의회 (ARD) 가공영방송사의협의체로써각공영방송사가각자부담하는시간만큼프로그램을송출하여이를편집하여방영하는반면, 1963 년에설립된제2공영방송 (ZDF) 은독립적인방송사의형태로구성되어있다. 즉 ZDF는독일의제2공영방송으로서수신료, 허가권료와광고에의하여예산을충당하고있다. ZDF의특징은 TV평의회에의한내부적통제제도를구성하는핵심요소는사장, 행정위원회, 텔레비전평의회등의 3개기관이다. 사장 (Intendant) 은외부적으로 ZDF를대표하며프로그램을비롯한내부적인사무에대해대내적으로책임을진다. 행정위원회 (Verwaltungsrat) 는주의대표 5인그리고연방대표 1인과텔레비전평의회에서선출되는 8인등 14인으로구성된다. 사장의행위에대해감시하며특히재정에관한통제권을가진다. 텔레비전평의회 (Fernsehrat) 는각공영방송사의방송평의회 (Rundfunkrat) 와거의유사한성격을갖고있으며 77인의위원으로구성된다. 4) 위원들은정당및주정부, 연방정 3) 독일에서도역시국가의감독을받는공영방송사들이여하히국가로부터독립을달성할수있는지에대한문제가지속적으로제기되고있음. 원칙적으로연방헌법재판소의판결에의하면 공영방송사는국가의영향으로부터독립하거나최대한제한된범위내에서 국가의법적감독권의대상이되어야한다고보고있다. BVerfGE 12, 205; Günter Herrmann, 1994, S. 359. 4) 구체적으로는 16 개주의대표각 1 명씩 16 명, 연방대표 3 인, 정당대표 12 인, 개신교대표 2 인, 카톨릭교회대표 2 인, 유태중앙위원회대표 1 인, 기타직능대표등다양한계층으로구성되어있다. 85
언론개혁의방향과입법과제 부의대표와교회, 대학, 언론, 자치단체등사회각집단의대표로구성된다. 우리나라의시청자위원회가확대된형태이나여기에서중요사항에대한최종결정권을가진다는특징이있다. 텔레비전평의회의장은텔레비전평의회투표자수의 5분의 3 이상의찬성으로선출되며, 업무를통괄하고협회를대표한다. 의장은행정위원회동의하에프로그램, 보도, 관리위원장을임명하고업무를총괄하여, 프로그램전반에대한최고결정권을가진다. 텔레비전평의회의원은평의회산하부문별위원회의구성원으로서전문분야에서활동한다. 즉텔레비전평의회산하에는기획위원회, 재무 예산 광고위원회등 2개의행정관련위원회등이설치되어있으며, 몇개의프로그램위원회가프로그램을심의하고, 의장에대하여조언하는역할을수행한다. 텔레비전평의회의기능은공영방송사들의방송평의회 (Rundfunkrat) 와유사하다. 평의회에서는의장을선출하고, 관리위원회의제의에따라의장해임을승인하고또한관리위원회위원 14인중 8인을선출한다. 그리고기본적인기구의규정, 예산과결산안심사 승인, 프로그램에대한제안과감독, 프로그램에대한불만처리결정등의업무를수행한다. 이와같이 BBC나독일의지방공영방송, 제2공영방송 (ZDF) 에서는공영방송의독립성을보장하기위하여선출절차부터감독에이르기까지다양한법적장치를하고있다. 86
언론개혁의방향과입법과제 토론 4 김동원 ( 전국언론노동조합정책국장 )
토론 4. 토론 4 김동원 ( 전국언론노동조합정책국장 ) 1. 공영방송지배구조개선관련쟁점들 공영방송이사선출방식통일 개정안에서는공영방송이사후보를국회여야교섭단체가추천, 방통위에서 3사마다불균등한비율로선임하고대통령혹은방통위원장이임명하는방식을통일하고있다. 물론여당 7명, 야당 6명이라는추천명수에대한명확한근거는없다. 다만다수당이나온총선의민의를반영하여여당몫으로 1명을더추가한다는주장은가능하다. 여야의불균등한추천몫배정은 2008년이후본격적으로논의되어온다양한지배구조개선안중하나이다. 따라서법개정후국회여야교섭단체가공영방송이사 39인을추천할경우, 여야합의의추천기준및절차를투명하게공개할필요가있다. 공영방송의정치적독립은보수와진보, 여당과야당이라는의회정치지형변화에좌우되지않고, 방송법제1조에명시된시청자의권익보호와민주적여론형성이라는공적책임의수행을의미한다. 따라서현재제출된개정안은공영방송의정치적독립을보장할더나은거버넌스의구축을목표로하는 잠정적조치 로이해해야한다. 개정안의공영방송이사회구성안을잠정적조치라지적한이유는현재법적근거가없이 관행 에의해이루어지는국회의추천방식을합법화한수준이기때문이다. 더욱이사장선출을제외한이사회의결기준을과반수찬성으로하고있기때문에여당에더유리한이사추천몫은현재와같은불균등한이사구성을인정하고있다고보아야한다. 공영방송사장추천위원회및특별다수제의결 현행법에서는공영방송 3 사의사장을각사이사회의제청이나추천 (KBS 와 MBC) 을 받아대통령혹은방통위원장이임명하고있다. EBS 의경우처럼방통위가전권을행사하 는곳도있다. 개정안에서는이를사장추천위원회 ( 이하사추위 ) - 이사회특별다수제 89
언론개혁의방향과입법과제 (2/3 이상찬성 ) 의결및제청 - 대통령임면의절차로통일하고있다. 현재의공영방송체제에서사장의임명은여당추천인사우위의이사회구성의직접적반영으로기대되어왔다. 최근제기된 2014 년 KBS 조대현사장의임명과정에대한청와대의개입의혹이이를잘보여준다. 2014 년 7월세월호보도문제로사퇴한길환영사장의후임으로이사회에서사장선출을할때의사건이다. 당시청와대민정수석을지냈던고김영한수석의업무일지에는 KBS 6명 - 조대현 7, KBS 이사우파이사 - 성향확인요 라는메모가적혀있었다. 이는 KBS의여당추천이사 6명이나있음에도기대와달리조대현후보에게우호적인판세가되었는지의구심을품고이들의성향을정확히파악하라는지시로읽을수있다. 1) 이사례는현재공영방송사장선출에서이사과반수의찬성이아닌 2/3 찬성의특별다수제가왜필요한지알려주고있다. 공영방송의이사중여당추천이사가 1명더많다고하여특정인사의사장임명이확정된다면대통령을정점으로하는공영방송지배구조의재생산에불과하기때문이다. 그렇다고사추위가완벽하게독립적인것도아니다. 개정안에서는사추위의구성과운영등세부사항은과반수의결의이사회결정에맡겨놓았기때문에여당추천이사의의견이반영될여지가높다. 지상파방송, 종편및보도전문채널사업자의편성위원회설치의무 이번개정안이공영방송에만국한되지않는이유는지상파방송, 종합편성채널및보도전문채널모두에방송사업자와취재 제작 편성종사자대표가추천하는내부구성원동수의편성위원회규정이있기때문이다. 19대국회에서야당이발의한방송법개정안이여당의반대에부딪힌이유중하나가 노사동수 의편성위원회였다. 당시미방위소속이었던이우현새누리당의원은적용범위를놓고 민간방송사들의편성자율권을침해하는것 이라며 이같은내용은헌법이보장하는언론의자유를침해하는것으로, 위헌소지가크다 고주장했다. 또한이의원은 선진국어디에서이런내용의법규정을마련하고있는지궁금하다 며 공영방송이아닌민간방송의프로그램편성은해당방송사의자율에맡기는게바람직하고헌법의취지에도부합 한다고말했다. 2) 그러나개정안의편성위원회조항은현재방송법제 4 조제 4 항에서규정하고있는 취 1) 청, KBS 사장선임 이사성향체크정황드러나, 기자협회보, 2016 년 11 월 17 일. 2) 노사동수편성위설치강제? 종편의견들어봐야, PD 저널, 2014 년 2 월 27 일. 90
토론 4. 재및제작종사자의의견을들어방송편성규약을제정하고공표해야 한다는의무의방송사내실행 관행 을명문화시킨것이다. 일부지상파방송사에서는이편성규약을노사단체협약과연동하여제정하였고, 그준수여부에대한다툼또한단체협약을통해구성한기구 예컨대공정방송위원회 에맡기고있다. 이는종합편성채널사업자들조차문서상으로나마준수하고있는사항이기도하다. 또한개정안에서 노사동수 라는대립항을명시하지않고 사업자와종사자대표 로용어를바꾼것도주목해야한다. KBS와 MBC 같이방송사내복수노조가존재하는공영방송사에서는편성위원회구성을위해특정노조가대표성을획득하려면꾸준한사내구성원들의동의를얻어내는노력을기울일수밖에없다. 요컨대개정안에서는현행방송편성규약제정의의무를가장 정상적인방식 으로수행하고있는방송사의사례를명문화한셈이다. 물론편성위원회내갈등이발생했을때, 이를중재할법적기구가없다는것은큰아쉬움이다. 법적기구가없다면편성위원회가추천하여구성하는시청자위원회에게중재와의견제시를맡기는방법도있었지만반영되지못했다. 공영방송이사회의공개의무강화 공영방송이사회의공개는현행법에도명시되어있다. 그러나공개가제한된내용, 명예훼손및이익침해의우려가있는경우, 감사및인사등공개시업무수행에현저한지장을초래할우려가있는경우등의비공개사유가부가되어있다. 무엇보다현행법에는이사회의공개형식에대한규정이없다는점이이사회파행의배경으로지적되어왔다. 공영방송사의기본운영계획에서예산, 경영평가, 집행기관의임명까지중요논의가이루어지는의사결정과정의투명성은당연한의무다. 따라서개정안의이사회공개방식규정은투명성에대한최소한의보호장치로이해되어야한다. 이를제외하면여전히공영방송이사회는과반수의결에의해비공개로할수있고, 비공개사유또한현행대로적용할수있다. 보다엄격한규정을적용하려했다면이사회의비공개의결또한사장선출과같이특별다수제가적용되었어야했다. 2. 관행 과 비공식적절차 의입법에대한반대 방송법외 3 개관련법개정안의핵심내용은관행과비공식적절차의합법화라고요 약할수있다. 현재국회의여야교섭단체가방통위에제출하는공영방송이사의명 91
언론개혁의방향과입법과제 단과방통위의불균등한이사구성은어떤법적근거도없는관행일뿐이다. 개정안 에서는이관행을여당 7 명과야당 6 명이라는확정된숫자로명문화하고있다. 공영방송을비롯한지상파방송사, 종편, 보도전문채널에요구되는편성위원회는비공식절차의합법화라말할수있다. 현재방송법에따라각사업자들이종사자들의의견을반영하여제정한편성규약은실제구속력이의문시되고있다. 노사단체협약에연동되어있기때문에안정된노사관계에서는효력을발휘하지만, KBS나 MBC 와같이단체협약의유효기간이종료된경우는방송사업자의자의적판단에따르게된다. 물론일부종편이나보도채널과같이편성규약이나단체협약에관련기구 ( 공정방송위원회 ) 까지명시해놓고유명무실의상태로방치하는곳도있다. 그러나어떤경우든편성규약제정, 규약의적용여부를다툴수있는기구의설치는형식상인정되고있다. 따라서개정안의편성위원회조항은이러한비공식적절차의합법화를요청하고있는셈이다. 편성위원회라는법적규정은방송의공정성을놓고수시로벌어지는노사간대립의법적공간을제정한것이다. 절차와규약에따라다툼을할수있는공간의규정이노사어느한편의유불리로해석될수는없다. 앞선개정안에대한평가에서지적했듯, 편성위원회의구성과이를통한편성규약의제정 개정은한방송사의노조에게도내부구성원의동의를획득해야하는지난한노력을요청하기때문이다. 비공식적절차를수행할법적공간의규정은사장선출시특별다수제의채택에도해당된다. 2014 년 KBS 조대현사장의선출때청와대수석비서관회의에서여당추천이사의변심을두고면종복배 ( 面從腹背 ) 라비난한메모가그반증이다. 여야의불균등한 6:3 이사회구성에서특정개인의사장선출이사전에결정된다면이사회표결이아니라여당과대통령이직접지명하는것이효율적이다. 그렇지않다면여야의추천배경을떠나공영방송이사회는비공식적절차를통해의견을교환해야하고, 서로가용인가능한후보에자유표결을해야한다. 공영방송사장의선출에있어특별다수제의도입은청와대가그토록알고싶어했던 변심 을공개적으로확인시켜줄법적공간이될수도있다. 이또한편성위원회와마찬가지로지난한설득과반발이오가는다툼의공간을법적으로규정하는셈이다. 관행과비공식적절차의합법화에대한반대는어떻게이해해야하는가? 잠시정치 92
토론 4. 철학의한구절을빌어보자 (Schmitt, 1934/2010). 권력을행사하는주권 (sovereignty) 이란법의적용이나집행이아니라어디까지를법의영역으로포함시킬것인지에대한결정권한을의미한다. 법으로정해지지않은상태를 예외상태 로, 법으로정해진상태를 정상상태 라고구분한다면지금방송법등개정안의요구는어디에해당하는가? 관행 과 비공식적절차 는현행방송법과관련법에비추어보면법규범바깥에있는예외상태에속한다. 이는당연한것으로현실의모든사태들은법규범에모두포함될수없다. 요컨대모든것이예외상태일때, 그중어디까지가정상상태임이판단되고, 이로부터법규범의영역이획정되어야한다. 표면적으로는정상상태 ( 현행법 ) 가예외상태 ( 관행과비공식적절차 ) 에선행하는것처럼보이지만, 사실은예외상태가정상상태에선행한다. 그렇기때문에합법화의영역을결정하는힘이법을준수하려는힘에우위에선다. 결국주권은법에의거하지않는셈이다. 따라서방송법외 3개법률개정안에대한현재여당의반대는예외상태의지속을바란다고밖에는해석할길이없다. 관행과비공식적절차의지속은앞서이명박정부의 방송장악 과정이보여주듯, 보수나진보를막론하고정권이교체되면반복될가능성이높은권력전횡의국가영역을보존시킬것이다. 결국공영방송과국가영역과의관계가이렇게예외상태로존재하는것이누구에게이득이될지가중요하지않다. 대통령이정점에서있는공영방송체제에서예외상태의지속은정권을누가획득하든국가영역이억압하는지배구조의지속을뜻하기때문이다. 국회미방위새누리당의원들의개정안반대이유는솔직한고백일수도있다. 미방위간사인박대출의원은개정안발의당시, " 공영방송의지배구조개선인지, 공영방송을지배하려는건지따져봐야한다 " 고밝혔다. 미방위원인새누리당강효상의원도 " 과거여야합의로타결된공영방송지배구조를또다시야당에유리하게고치자는것은대선을앞둔야당의방송장악기도로밖에볼수없다 " 며 " 단호히반대한다 " 는뜻을밝혔다. 3) 박대출의원은최근여야의견해차이를이렇게요약했다. 야당은 ( 현재의 ) 방송관련법에대해 권력의방송장악법 이라고하고, 새누리당에서는개정안에대해 야당과노조의방송장악법 이라주장하는것이다. 4) 이러한주장들 3) 야, 공영방송이사회구성방식개정방송법발의, KBS 인터넷뉴스, 2016 년 7 월 21 일. 4) 공영방송장악방지법안 처리도고삐죈다, 한겨레, 2016 년 12 월 29 일 93
언론개혁의방향과입법과제 은결국국가영역에종속된공영방송체제를유지하는예외상태의지속을원한다는의미이며, 정권의획득여부를떠나 공영방송을지배하려는 국가의수호선언에다름아니다. 그래서개정안통과를요구하는야당과노조는국가권력에대항하여방송을장악하려는세력으로이해되는것이다. 개정안에대한새누리당의우려중대표적인것은바로 방송의독립성훼손가능성 5), 또는 방송뉴스의공정성에영향을미칠수도있는민감한사안 6) 이라는주장이다. 새누리당박대출간사는최근박근혜 -최순실게이트과관련된보도를염두에두고 " 방송은언론의자유독립중립성이필요하다 " 면서 " 다만최순실사태와관련해확인되지않은내용까지쏟아내고있는등과거광우병보도와같은우를범해선안된다 " 고주장했다. 7) 새누리당이개정안통과로합법화될예외상태가방송의독립성과공정성을훼손할것이라우려하는이유또한이해가가능하다. 관행과비공식적절차가예외상태, 즉법의공백이라면여기에는해석과판례같은자의적판단이우위에선다. 비유하자면현행법이라는그물로완전히포획할수없는현실이존재한다 (Agamben, 2003/2009). 포획되지않는현실은공영방송의경우, 관행에따른여야의이사추천비율이나대통령과집권여당의비공식적통제가해당된다. 이러한공백에서의자의적해석과관행의유지가바로권력의본질이다. 요컨대새누리당이말하는 방송 의독립과공정성이란방송이아닌 권력 의법으로부터의독립이자분리를말한다. 물론지금제출된개정안이국가영역과공영방송간의관계를획기적으로전환할계기라고평가할수는없다. 서두의 < 표 1> 에서개괄한국가영역과공영방송의지배구조가가장하단에위치한공영방송관련법안의일부개정으로개혁될수는없다. 그럼에도개정안의통과는시급하다. 제왕적대통령제의한계는개헌이라는최상위법의개정에서시작되는것보다수정가능한법률의개혁으로부터도모하는것이합당하다. 박근혜 -최순실게이트로확인된대통령권한의편재성은임기의연장이나권력의분할로해결될수는없다. 이는도리어분화되고있는현재의제도권정치지형에서정치공학의셈법만을복잡하게할뿐이다. 거꾸로한국사회내일부를이루 5) 언론장악방지법, 박대출 문턱 또못넘나, 미디어스, 2016 년 12 월 13 일. 6) 미방위 방송법개정 충돌... 연내통과어려워져, 연합뉴스, 2016 년 12 월 29 일. 7) 미방위, 통신기본료폐지등 109 개법률안상정, 디지털타임즈, 2016 년 11 월 9 일. 94
토론 4. 는공영방송체제의관행과비공식적절차의합법화는아래로부터의제왕적대통령 제를흔들첫걸음이될수있을지모른다.** < 참고문헌 > Agamben, G., 김항옮김 (2003/2009), 예외상태, 서울 : 새물결. Schmitt, C., 김항옮김 (1934/2010), 정치신학 : 주권론에관한네개의장, 서울 : 그린비. 95
언론개혁의방향과입법과제 토론 5 김여라 ( 국회입법조사처입법조사관 )
토론 5. 토론 5 김여라 ( 국회입법조사처입법조사관 ) 1. 들어가며 최근우리는상상도하지못했던국가적위기를겪으면서, 그동안알고는있었지만외면하고있었던우리사회의여러가지구조적인문제에대해비판하고, 또개혁이필요한부분은무엇인지에대하여구체적인고민이필요하다는것을절감하고있다. 언론개혁도그중하나이다. 발제자가언급한바와같이현재의국가적위기에있어언론의문제를외면할수없고, 또지금이언론개혁의마지막골든타임이라는데에충분히동의하기때문이다. 이글에서는언론개혁의방향과입법과제에대한발제를중심으로언론개혁을위해서는누가, 무엇을, 어떻게해야하는가에대하여짧게논의하고자한다. 오늘세미나의발제에서논의하는언론개혁은입법현안을중심으로공영방송인 KBS, MBC, EBS의지배구조개선에초점이맞추어져있지만, 종합편성및보도전문채널, 그리고신문사및소셜미디어의뉴스등우리사회의여론형성에영향을미칠수있는미디어는매우다양하다. 따라서모든언론 1) 미디어가생각하고고민해야할부분에대하여도추후추가적인논의가필요할것이다. 언론개혁은비단언론사및언론종사자만의몫은아니다. 정부, 국회, 국민등우리사회의모든구성원들이함께언론의개혁방향에대해고민하고새로운저널리즘문화를축적해나가는데에관심을기울여야한다. 2. 정부및국회의역할 두발제자모두언론의정치적독립성확보를가장우선적으로해결되어야할선결과제로제시하였다. 언론의공정성, 독립성, 중립성등의중요한가치를포함하여언론이이사회에서해야할사회비판및감시의기능이제대로작동하기위해서는정부의역할이중요하다. 공영방송의공공성확보및정치적독립등을위해현재의정부조직을보완하 1) 이글에서 언론 은방송과제반미디어를포함하는광범위한용어로혼용됨 99
언론개혁의방향과입법과제 는장치로가칭 공영방송위원회, 공공방송위원회 등의설치가필요하다는주장도있다. 2) 언론의자유를제한하고감독하기위한위원회가아니라공공서비스미디어 (public service media) 로서방송이공적책임을자유롭게수행할수있도록지원하는역할이다. 공영방송의정권편향성시비에서벗어나공정보도를할수있도록일종의울타리역할을하는제도적인장치가필요할수도있다. 현재와같이다양한미디어와채널이복잡하게얽혀있는언론환경에서는공영방송은더이상그의미도없고필요성도없는것이아니냐는의견에동의하지않는다. 오히려공적책임과그역할이더중요하다는발제자의주장에동의한다. 언론환경이복잡해지고진화할수록공공서비스미디어로서의공영방송의목표를재정립하고확인하는노력이필요하기때문이다. 특히선거가맞물려있는시기에는언론보도의영향력은더욱커진다. 최근해외몇몇나라에서가짜뉴스가선거에지대한영향을미치는것을목도하면서우리는언론의중요성을더욱절실히느끼고있다. 언론의공정보도와정치적독립을위한언론개혁의논의에있어정치적인입장에서벗어나관련입법및제도개선의결과와영향이어떠할것인가에대하여객관적으로평가하는작업이필요하다. 현재 20대국회에계류되어있는방송의공정성관련법안은총 9건이다. 3) 노웅래의원 (2016. 7. 7), 박홍근의원 (2016. 7. 21), 최명길의원 (2016. 8. 19) 이각각대표발의한 방송법, 방송문화진흥회법, 한국교육방송공사법, 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 4) 개정안은 KBS, MBC, EBS의이사회구성과사장선임시공정성과객관성을보장하는법적절차마련, 공영방송사회의록공개, 방송편성의자유및편성위원회구성 5) 등에관한내용을포함하고있다. 2013년국회는방송공정성특별위원회를구성하여공영방송지배구조개선, 방송의보도ㆍ제작ㆍ편성의자율성보장등에관하여약 8개월동안논의를하였다. 이특별위원회활동의결과로 KBS사장의국회인사청문회가도입되었고, 공영방송사이사의결격사유가강화되는성과가있었다. 그러나아직개혁의성과가부족한것이사실이다. 언론개혁을위한실질적인구조적문제를해결하기위해서는관련법안에대한구체적인논의와실질적인방향제시가필요하다. 공영방송의임원선임은무엇보다절차의투명성과공개성이보장되어야한다. 공영방송의회의록을기본적으로는공개하여어떤주제에대하여 2) 강형철, 방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델, 방송문화연구, 제 20 권 1 호, 2008. 3) 미래창조과학방송통신위원회, 방송공정성관련법안검토보고서, 2016. 4) 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 은 KBS, MBC, EBS 의이사, 사장, 감사등임명에대한심의및의결권을삭제하는내용임 5) 방송편성위원회의경우지상파방송사업자, 종합편성및보도전문방송사업자까지대상으로함 100
토론 5. 어떤논의가이루어졌고어떤결과로이어졌는지를국민들이알수있도록해야한다. 공영방송의주인은국민이기때문이다. 방송사의임원선임절차를현재와같이불균형적인정치적대립구도로둘것인지, 회의록의공개를법률에근거하지않고방송사의자율에만맡길것인지, 방송편성의주체는누구인지명확하지않은상황에서편성의자유는어떻게보장할것인지등에대한수많은논의를이제는구체화하여결론을이끌어내야할때이다. 제도적개선과법률안개정이왜필요한지, 또는왜필요하지않은지등을구체적으로논의하여방향을정해야할것이다. 어떤형태로든 언론통제, 보도개입 과같은말은이제는완전히사라져야한다. 3. 언론의역할 KBS, MBC, EBS 등공영방송사와그구성원들은스스로를공영방송으로인식하고자신들에게맡겨진공적책무를지속적으로인지하며언론으로서의역할을다하고있는가, 공영방송을제외한방송사들, 또는언론사들은언론으로서의공공적기능과역할이무엇인지에대하여고민하고있는가, 과연언론사들은스스로를개혁하고자하는의지가있는가 등의질문을던져본다. 언론의개혁을위해서는입법과제도개선을통해구조적인문제에직접적으로접근하는것도필요하지만언론사및언론종사자스스로고민하고개혁해야할부분도분명히존재하기때문이다. 매일넘쳐나는경쟁적보도의진위성문제와복잡한미디어환경에서살아남기위한언론의상업주의편승은언론으로서의전문가주의 (professionalism) 를필요없는것으로여기도록만든다. 정치적인종속을어쩔수없는것으로인정하고수용하는패배주의도생겨나게된다. 축적되고성숙된저널리즘문화가없는상황에서우리사회의문제를밝혀내고해결해야할주체중하나인언론이오히려권력의눈치를보며무엇을보도해야하는지를저울질하거나아니면침묵해야하는지를고민하고있다. 특정인이나특정집단이대상이아닌모든사람이동등하고평등하게간주되는우리사회의공론장으로서의언론의역할은온데간데없다. 우리국민을향한진실성과배려가충분하지않다. 영국 BBC는 시청자에대한이해 (Understanding Audiences) 를중요한평가목표로삼고있다. 또한 창의성과문화적우수성, 시민의식및시민사회유지, 국가ㆍ지역ㆍ커뮤니티대변, 교육과배움진작, 세계화, 새로운커뮤니케이션테크놀로지와서비스이용 등과같은목표를설정하고이것이제대로수행되었는지에대하여시청자의직 101
언론개혁의방향과입법과제 접적인평가를받는다. 공공서비스미디어로서어떠한방향을설정해야하는지를계속해서고민한다. 방송사의지배구조가개선되고정부의언론통제나보도개입의혹이사라진다하더라도언론이스스로해결해야할과제는남아있을것이다. 우리사회의공적책임을부여받은공공서비스미디어로서어떻게개혁할것인가에대한끊임없는자기질문과성찰이필요하다. 우리사회의문제와개혁의중심에언론이있지만, 이러한문제를해결해나가야할주체중하나도결국은언론자신이다. 4. 국민의역할 우리나라국민들은기본적으로언론에대한불신이높은편이다. 그러나한편으로는자신도모르는사이불신하는언론에의해끊임없이영향을받는다. 자신이듣고보고싶은기사를선택하고, 자신과의견이유사한언론에대하여는긍정적으로, 반대이야기를하는언론에대하여는부정적으로평가하는것도사실이다. 즉신뢰를주지못하는언론의문제도있지만언론의수용자로서국민들의비판적시각 (critical point of view) 이부족한문제도있다는것이다. 포털저널리즘 이라는용어에서드러나는우리나라의언론생태계에서우리는쉴새없이쏟아지는낚시성기사와언론인듯아닌듯기사인듯아닌듯판단하기어려운뉴스속에파묻혀살아가고있다. 어떤뉴스가좋고어떤뉴스가나쁜가에대한판단이필요한시대에그판단을어렵게하는온갖언론에둘러싸여있는것이다. 그러나그판단은결국국민의몫이다. 언론의감시자로서, 또똑똑한국민으로서의역할이요구된다. 언론개혁 이라는말을들으면진부하게느껴지면서도한편으로는기대가된다. 국민들이바라는, 이시대가요구하는언론개혁은비단법률개정이나제도적개선만으로이루어지지는않을것이다. 구조적인문제에대한개선과함께언론의자정적인저널리즘방향재설정과성찰, 그리고국민들의감시가함께연동하여언론개혁에대한지지부진한논의에그치는것이아니라실질적인개혁으로이어져이를통해사회변화가이루어지길기대한다. 102
토론 5. < 추가논의사항 > 1. 공영방송을위한별도의법률제정과감독기관이필요할것인가? 2. 발제문에서언론개혁의과제중하나로언론의사실보도를위한법적ㆍ윤리적제도장치마련이필요하고, 팩트체크저널리즘모델이구현되어야한다고주장하고있는데, 궁극적으로모든보도가사실보도가되게하는구조가결국은언론의자유를제한하고위축시킬수있는위험성은없는가? 3. 공영방송을포함한우리나라의전반적인방송구조에대한개편은필요한가? 103
언론개혁의방향과입법과제