세계의언론법제정보공개와언론 2008 년상권 ( 통권제 23 호 )
세계의언론법제정보공개와언론 2008 년상권 ( 통권제 23 호 ) 기획 : 한국언론재단조사분석팀연구진행 : 안계현 ( 한국언론재단조사분석팀 ) 연구필진 : 성낙인 ( 서울대학교법과대학교수 ) 박진우 ( 서울대학교 BK21법학연구단연구원, 법학박사 ) 심영섭 ( 건국대학교신문방송학과강사 ) 박진우 ( 프랑스파리5 대학사회과학부박사과정 ) 정준희 ( 영국런던대학교골드스미스칼리지문화연구소박사과정 ) 장영수 ( 고려대학교법과대학교수 ) 배병호 ( 성균관대학교법과대학교수 ) 곽기성 ( 호주시드니대학교언론학과교수 ) 한영학 ( 일본홋카이가쿠엔대학교법학부준교수 ) 발행인 : 박래부편집인 : 정운현발행일 : 2008 년 7 월 25 일초판제 1 쇄발행 한국언론재단 100-750 서울특별시중구태평로 33 프레스센터 12 층전화 (02) 2001-7824, 팩스 (02) 2001-7820 www.kpf.or.kr 편집 제작 유통대행 / 커뮤니케이션북스 ( 주 ) 121-869 서울특별시마포구연남동 571-17 청원빌딩 3 층전화 (02)7474-001, 팩스 (02)736-5047 www.commbooks.com 이책에실린내용은본재단의공식견해가아닌필자의연구결과임을밝힙니다. c 한국언론재단, 2008 ISBN 978-89-5711-193-2 책값은표지에있습니다.
보고서를내면서 오늘의우리언론은매체간치열한생존경쟁뿐만아니라해외매체의도전에도대응해야하는어려운환경에있다. 따라서다른나라의법적 제도적변화와관련법규를면밀히살펴우리나라언론정책과법제에참고하고대비책을마련하는일은우리언론의발전을위해매우중요한과제이다. ꡔ세계의언론법제ꡕ 는 ꡔ세계언론법제동향ꡕ 이라는타이틀로 1997년부터연 2회발간되기시작한이후, 세계주요국가의최신언론관련입법동향과판례등을비교분석하여정계, 학계, 언론계및유관정책기관에법제및정책기초자료로제공해왔다. 2007년통권제22호까지발간되면서 ꡔ세계의언론법제ꡕ 는세계의최신언론관련입법과판례동향을알려주는전문서로자리매김하고있다. 정보화시대에정보에대한접근과보유는새로운권력으로떠오르고있다. 따라서공적성격의정보가정부나특정단체, 개인에의해독점되지않고국민누구나자유롭게접근하고이용할수있도록하는정보공개청구권은헌법에서보장하고있는국민의기본권인알권리를보장해주는제도라고할수있다. 우리나라에서는공적성격의정보에대한독점을막고국민이누구나접근하고이용할수있는자유를보장하기 보고서를내면서 3
위해 1996년 공공기관의정보공개청구에관한법률 ( 이하 정보공개법 ) 이제정되었다. 1998년부터시행된정보공개법은올해로만 10년이됐다. 그러나추상적이고포괄적인정보공개거부규정때문에정보공개거부가남용되고있으며, 불합리한정보공개거부행위나방해행위등에대한제재조항이없기때문에소송을통해공개가결정된다고하더라도정보공개가이루어지지않는경우도많다. 이에시민단체나언론등에서는정보접근성확보와국민의알권리실현을위해지속적으로정보공개법개정을요구해왔다. 이에 ꡔ세계의언론법제 ꡕ 2008년상권에서는세계각국의정보공개제도와언론보도에대해알아보고자했다. 세계최초로정보공개제도를도입해다른나라의관련법제정에많은영향을준스웨덴의사례나, 불합리한정보공개거부및정보공개방해행위등에대한처벌조항을도입한미국의사례, 비공개정보를구체적인항목으로제시한독일의사례및프랑스, 영국, 호주, 일본등의정보공개제도현황은우리나라정보공개제도개정방향을정하는데많은도움을줄수있을것으로보인다. ꡔ세계의언론법제 ꡕ가우리의언론제도와정책개발에유용하게쓰이기를기대하며앞으로보다나은자료집이될수있도록언론계, 학계, 정책연구자등관계자여러분의지속적인관심과협조를부탁드린다. 2008 년 7 월 한국언론재단 4 세계의언론법제 2008 년상권
차례 보고서를내면서 3 주요내용요약 9 각국의정보공개제도 24 1 우리나라의정보공개제도와언론 성낙인 박진우 1. 서론 28 2. 알권리와언론 30 3. 정보공개제도 38 4. 언론과정보공개제도 68 5. 결론 75 2 북유럽에서의정보공개와언론 심영섭 1. 정보공개제도의의의 78 2. 스웨덴의정보공개제도 81 3. 핀란드의정보공개제도 103 4. 마무리 : 북유럽사례의시사점 110 3 프랑스정보공개제도의현단계 박진우 1. 들어가며 116 2. 프랑스의정보공개제도 (1978 2000년) 117 3. 공개가능한문서 를둘러싼쟁점들 129 4. 마치며 139
4 영국의정보자유법과언론 정준희 1. 알권리와언론 142 2. 정보공개제도 147 3. 인터넷과정보자유법 160 4. 정보자유법과언론 162 5. 정보자유법을둘러싼갈등과전망 169 6. 한국정보공개제도에대한시사점 174 5 독일의정보공개제도 장영수 1. 서 : 정보화사회의진전과정보공개제도에대한비교법적고찰의의미 178 2. 독일기본법제5조의규정과정보공개제도의헌법적근거 181 3. 독일정보자유법에의한정보공개의일반원칙 185 4. 정보공개의대상 190 5. 정보공개청구절차 200 6. 정보공개거부의경우에인정되는법절차 206 7. 맺음 : 독일정보공개제도의특징과시사점 210 6 미국의정보공개제도와언론 배병호 1. 머리말 214 2. 미국정보자유법의제정과발전과정 217 3. 미국정보자유법의주요내용 233 4. 미국정보자유법에대한평가 249 5. 정보자유법과언론 250 7 호주의정보공개제도 곽기성 1. 서론 255 2. 호주연방정보공개법 256 3. 불복구제절차 261 4. 정보공개를저해하는요소들 264 5. 맥키넌사례 270
6. 정보공개정책개혁안 277 7. 결론 280 8 일본정보공개법의특징과의의 한영학 1. 서론 284 2. 정보공개제도의도입경위와과정 285 3. 정보공개법내용검토 292 4. 주요정보공개소송 306 5. 언론과정보공개 316 6. 결론 과제를중심으로 320 부록 324
주요내용요약 우리나라의정보공개제도우리나라는학계의요구, 헌법재판소에서의알권리에대한기본권인정판결, 시민단체의요구, 청주시정보공개조례의제정과대법원에서의적법성인정등의과정을통해 1996년 12월 31일, 세계에서 12번째로정보공개법을제정하고 1998년 1월 1일부터시행해왔다. 정보공개청구의주체는모든국민으로법인도포함되며, 국내에일정한주소를두고있는외국인이나법인, 단체도포함된다. 국내의정보공개대상기관은국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에의한정부투자기관, 그밖에대통령령이정하는기관으로 3만6,000개를초과하고있다. 정보공개법에서는제9조제1항에서법령, 국익, 국민의기본권, 형사사법적정의, 공정한행정, 개인정보, 영업비밀보호, 특정이익관련정보순으로비공개대상정보를규정하고있다. 청구된정보의공개여부는 10일이내에결정해야하며, 10일한도에서연장이가능하고, 20일이지나면비공개결정으로간주된다. 비공개결정을한때에는비공개사유, 불복방법, 불복절차를명시해그내용을지체없이문서로통지해야한다. 불복구제절차로는신속한권리구제를위해이의신청제도를두고 주요내용요약 9
있으며, 공공기관의결정에불복할경우에는행정심판을청구할수있다. 한편, 대통령직속자문기구로설치됐던정보공개위원회가 2008년개정으로행정안전부장관소속으로변경되었다. 현행정보공개제도의문제점으로는첫째, 정보공개시한인 10일을모두채워서공개하는경우가많았으며, 부득이한사유 에대한자의적해석으로기한연장을남발하는경향이많다. 둘째, 비공개결정에불복하는권리구제절차에소요되는시간이많이걸리며, 셋째, 정보를보유하고있지않은경우에도대상기관은종국적인처분으로서비공개결정을해야하는문제점이있다. 넷째, 정보공개청구가접수되면우선비공개결정부터하는정보공개제도를담당하는공무원들의의식도문제점으로지적된다. 현행정보공개제도의문제점인정보비공개결정에대한불복절차를간소화하기위해정보공개에관한전문적인행정심판기구의설치와정보공개위원회를확대, 강화하고정보공개행정심판권한을부여하는방안등이제시되고있다. 이와관련해서는 2008년 2월 29일국민권익위원회의국무총리행정심판위원회에서행정심판사건에대해직접재결하도록하는등절차의간소화를통해사건처리기간을대폭단축하여신속한권리구제에기여하도록행정심판절차를개선했다. 국무총리행정심판위원회내에정보공개를전담하는부서를설치한다면정보공개와관련한절차적문제점이해결될수있을것으로기대된다. 또한정보공개의유형을조금더세분화하는작업과정보공개제도와관련된공무원의잘못된행정관행에대해서는분명한불이익을부과하는제도마련등이요구된다. 정보기술의비약적인발전과인터넷의발달로인해언론매체의기능에대한변화가요구되고있다. 정보공개제도를이용한심층 ( 탐사 ) 보도는언론의기능을강화하는데큰역할을한다. 심층성과전문성을구비해 10 세계의언론법제 2008 년상권
국민의알권리구현에기여한다는측면에서언론보도와정보공개청구는지향점을공유한다고할수있다. 언론이정보공개제도를능률적으로활용해보도함으로써국민의알권리구현뿐만아니라정보공개제도의활성화에기여할수있을것이다. 북유럽의정보공개제도북유럽은세계에서가장먼저정보공개제도를도입한지역이다. 18세기북유럽의맹주였던스웨덴은 1966년헌법을개정하면서국민기본권의일부분으로언론의자유를보장했으며, 이자유에는의견의자유와표현의자유, 검열금지, 정보접근을통한알권리가포함되었다. 당시스웨덴의식민지였던핀란드와 1814년스웨덴에편입된노르웨이에서도정보공개제도는헌법적질서로정착했다. 스웨덴헌법에보장된 언론의자유 는국민은누구나자신의의견을표명할수있는자유를의미했으며, 국민은자신의자유로운의사표현을위해필요한정확한정보를얻을권리가부여되었다. 이러한국민의알권리는공권력이미치는모든기관의서류와문서를열람할수있는권리를의미한다. 언론은이러한일반정보를공개적으로출판할수있으며, 사회적공론으로표출되는여론전달기능을맡는다. 북유럽국가들은정보공개를통해행정기관의투명성을확보하고, 사회적합의를만들어나가면서사회적윤리의식을강화하고있다. 스웨덴사회는공적영역에서의투명성을사회적관계와개별적인인간관계가모두공개적이고투명하게이루어질수있도록사적영역에서도확대해나가고있다. 이러한북유럽국가의정보공개제도는스웨덴과핀란드, 덴마크의유럽연합가입이후유럽연합에도전파되고있다. 사회적제도는국가별로역사적, 문화적, 사회적환경의차이에따라다르게나타나기때문에북유럽모델이유럽연합회원국가에서모두실현될수있는것은 주요내용요약 11
아니다. 그러나유럽연합은북유럽국가들의가입이후정보공개법이제정되고, 행정의투명성과관료들의청렴도가높아져가고있다. 스웨덴의경우정보공개는정보열람신청이있은지 24시간안에신속하게이루어지도록하고있으며, 정보를공개할수없을때는공개하지못하거나지체되는이유를반드시정보열람신청자에게통보하도록강제하고있다. 또한공무원들은자신이맡은업무와관련하여기밀보호의의무를지지만, 동시에 정보의자유 를통해부당하게은폐되는행정부서의잘못된공권력행사를기명또는익명으로언론에공개할수있도록법적으로보장하고있다. 특히양심선언을해야하는공무원들이익명을통해언론에정보를제공할수있도록보장하고있다. 언론인들은법률에의해정보를제공한공무원의신분 ( 취재원 ) 을비닉할수있는권리를부여받고있다. 스웨덴과더불어핀란드도정보공개를 언론의자유 의중요한부분으로인정하고있다. 특히 1999년행정정보공개법의개정을통해정보공개만이 IT강국인핀란드의효율적인정보사회화가가능하다고인식하고, 이를통해지속가능한 IT산업의발전을도모하고있다. 북유럽의정보공개제도는부분적으로운영상의문제점과공익을위한기밀보호와정보공개라는갈등을겪고있지만, 전면적인정보공개만이투명한행정과투명한사회구현을가능케한다는사실을 250여년간의제도운영을통해증명하고있다. 특히이러한제도는수많은시행착오를통해수정되고보완됨으로써, 현재전세계적으로가장모범이되는정보공개제도로자리매김하고있다. 북유럽제도의사례를바탕으로우리나라정보공개제도에필요한개선점을살펴보면, 정보열람신청이후민원처리기간을최소화시키고행정기관이정보공개를거부할경우에수년의시간이소요되는행정재판보다는간단한이의신청을통해중재가가능하도록제도적보완이필요하다. 12 세계의언론법제 2008 년상권
또한공무원들의언론접촉과정보제공이원활해져야한다. 공무원은국가비밀을다루는직책에있기도하지만, 동시에 양심의자유 에따라행동할수있어야한다. 특히행정편의주의로인한국민의알권리박탈을막기위해서라도공무원의기명또는익명제보가제도적으로가능해져야한다. 또한취재원에대한비닉권보호장치가강화되어야하며, 대외비밀 로분류되는문서의최소화와기밀보호대상의법제화가추진되어야한다. 프랑스의정보공개제도프랑스정부에대한행정의투명성요구와환경운동의성과로 정보화시대의개인정보및개인의자유에관한법률 (1978년 1월 6일자 ) 이제정되고최초의독립행정기관인 CNIL( 정보화및자유에관한국립위원회 ) 과 CADA( 행정문서에대한접근위원회 ) 가설립되면서프랑스의정보공개제도가시작됐다. 1978년법은정보에대한접근권의주체를 모든개인 으로규정하고있으며, 기명문서를제외한모든문서에대해접근권을행사할수있다고규정하고있다. 1978년법은이후수차례개정과 2000년 4월 12일전면개정을통해많은변화를겪는다. CADA는 1978년법에의해설립된독립행정기관이며, 정부는 CADA 가원활하게임무를수행할수있도록제반조건들을갖추어야할의무를진다. CADA의역할은크게네가지로나뉘는데, 정보공개요구를거절당한시민을구제하는절차를수행하며, 공개가능여부를판단하기위한행정부의자문에응하고, 행정의투명성을위해행정부가어떠한노력을하고있는지정부를감시하며, 정보공개제도활성화를위한각종정책제안을한다. CADA는 행정부와의관계에서시민들의권리에관한법률 (2000년 4월 12일자 ) 을통해행정의투명성을보장하는기관으로서의위상이한층 주요내용요약 13
강화되었다. 2000년법은 CNIL과 CADA의업무가상당부분겹치는점을보완하기위해상호보완적업무영역조정을목적으로정부문서아카이브에개입할수있는 CADA의권한을확대했으며, CADA의교육적기능강화에도중점을두었다. 또한대중들이온라인매체를통해행정문서에보다쉽게접근할수있도록법적근거를제공했다. 이로인해정부의법률관련공식사이트가개설되어높은접속수를기록했으며, 정부의정책문서나공식문서출판을담당하는기관의온라인사이트와행정부처들이공동으로운영하는정책자료웹아카이브의활동을강화했다. 이러한결과시민들의행정문서에대한접근기회가높아질수있었다. 1978년법은공익을위한비밀로절대적비밀항목 8가지를분류해공개거부가가능하도록했다. 그러나이에대한남용을막기위해행정재판소의역할을수행하는 CADA의개입을허용했다. 아울러국민을보호하기위한비밀인상대적비밀로지정된항목에대해서는입법화된절차에의해서만공개할수있도록규정하고있다. 이외에 법으로보호받는비밀들 에대해서는공개를거부할수있도록하고있어많은비판에직면하고있다. 프랑스는규정에의해모든공문서는공공아카이브로이관되기전에공개되는것을원칙으로하고있다. 그렇지만 문화유산에관한법률 제 L.213-1조에따라비밀로분류된행정문서는 30년후, 제L.213-2조에의해보다중요한비밀문서로분류된행정문서는 60년에서 150년이후비밀에서해제되도록하고있다. 이에비밀유지기간이과도하게길다는지적이나오고있으나법률개정은이루어지지않고있다. 프랑스정보공개제도는 1978년제정된이후 30년동안끊임없는개정을거쳐왔다. 새로운정보통신기술을활용한정보공개의범위확대와같은추가적인보완작업과공개문서와비공개문서의명확한구분작업을통해시민들이행정당국의정책결정과정을보다투명하게살펴볼 14 세계의언론법제 2008 년상권
수있도록하고있는점은우리나라의정보공개제도에참고할만한점이 라할수있다. 영국의정보공개제도영국정보공개제도의핵심이되는현행정보자유법은주요국들의도입시기에비해다소늦은감이있는 2000년에제정되었으며, 2005년부터구체적인실행단계에들어갔다. 1970년대초부터이미정보공개제도에관한논의가시작되었음에도불구하고이처럼정보자유법의입법화가지체된것은영국정부특유의비밀주의적문화에기인하는바크다. 이러한경향은특히오랜기간집권세력으로군림하던보수당정부시절에더욱두드러졌다. 1980년대부터 1990년대후반에이르는동안다양한경로를거쳐정보공개제도입법시도가있었으나, 당시보수당정부의반대에부딪쳐해당법안은발의와좌절, 표류를거듭했다. 물론 1980년대부터정보공개제도가부분적으로도입되지않았던것은아니다. 실행규칙차원에서공공정보의공개를요청할수있고, 의회옴부즈맨이이를감독하는기초적인형태의시스템이한동안영국정보공개제도의초기경험을이끌었다. 또한 1990년대초반들어유럽연합차원의입법권고에부응하여환경정보공개에관한규칙이수립되기도했다. 하지만, 정보공개제도의입법화는보수당으로부터노동당으로의정권교체가이뤄질때까지늦춰져야했다. 신노동당정부는정보자유법의즉각적도입과시행을공약으로걸고선출되었는데, 행정부를담당하기시작한이후로는정보공개제도에대한열의가꺾인모습을보이기도했다. 결국사회정치적인압박이계속된후에야비로소입법화와시행에까지이르는지난한과정이완료되었다. 2000년정보공개법은 10만여개에이르는공공기관및공적서비스를 주요내용요약 15
제공하는민간업체를대상으로하고있다. 폭넓은문헌과정보를포괄하여소급적용원칙을갖고있는까닭에공공정보에대한광범위한접근권이확보되어있다. 정보공개의무에서제외되는범주는완전면제와제한적면제로구별된다. 공익성심사를거칠필요없이기밀로분류되는전자는주로국익에관련된정보이다. 반면에후자는해당정보의공개가공익성을띠는가를주로고려하면서정보당사자의권익에상당한불이익이끼쳐지는지여부를판단한다. 서면이나이메일로정보공개를신청할수있으며, 신청자의신원과목적을알릴의무는없다. 공공기관에의해정보공개가거부되었을경우이의신청과정을거칠수있다. 1차이의신청은해당기관, 2차이의신청은정보판무관, 그리고 3차이의신청을위해정보심판소를각각거친다. 3차이의신청에서신청자와공공기관공히불복심판을요청할수있으며, 여기서내려진결론이최종적이다. 내각에속한장관의경우이러한결정에대한거부권한을갖고있어논란의대상이되는데, 지극히제한적인상황에만행사되는것으로전제되는까닭에아직까지적용사례는없다. 직접적으로연관된법규로는개인정보보호법과환경정보공개규칙등이있다. 영국언론은정보자유법의수립과시행과정을이끌어온핵심주체들가운데하나였으며, 해당법률에대한무력화시도를저지하는지지대역할도수행했다. 정보자유법의 시의성 문제때문에, 매일의뉴스보도보다는주로시간적제약이적은탐사보도영역을중심으로비교적활발하게정보공개제도를이용한다. 시행초기단계를많이벗어나있지는않은까닭에정보자유법자체에대한평가는아직뚜렷하지않다. 정보자유법의중요성과의미를인정하면서대체로긍정적인태도를취하는것이일반적이기는하나, 공공기관에의한조직적저항, 정보판무관실의과도한중립성과판단지체등이정보자유법의원활한작동을가로막고있다는지적이많다. 16 세계의언론법제 2008 년상권
독일의정보공개제도정보공개에소극적이었던독일은 4개주에서먼저정보공개제도를도입해시행되다가 2006년에비로소제정되었다. 독일정보자유법 (Informationsfreiheitsgesetz) 제1 조제1 항의규정에따라정보공개청구자는자연인뿐만아니라법인도포함되며정보공개청구대상은연방관청및연방기관과시설들이다. 독일정보자유법은공적정보의공개가제한되는경우를 8가지로나누어구체적으로열거하고있다. 국제관계등에부정적인영향을미치는경우, 공공의안녕을위협할경우, 국제적협상등에영향을미칠경우, 해당정보가법규및일반적행정규칙에의해비밀엄수의무의대상이되는경우, 기관본연의업무와직접관련되지않고잠정적으로취급하는정보의경우, 경제적거래및경제적이익, 사회보장에있어서연방의재정적이익을침해할경우, 특별한신뢰관계에기초한정보로서정보공개청구의시기에신뢰를지켜주어야할제3자의이익이계속존재하는경우, 안전심사법제10조, 제3 호에해당되는과제를수행하는정보기관의경우등이다. 그외에국가기관의결정과정에영향을미치는정보와개인에관련된정보의공개를제한하고있다. 정보공개는청구가있은후 1개월이내에행해져야한다. 관청이정보공개청구를전부또는일부거부할경우차후에그정보의전부또는일부의공개가가능할것인지의여부및가능한시기에대해통지해야한다. 거부결정에대해서는이의제기및의무이행소송이가능하다. 정보공개거부결정에대한소송을제기하기전에이의제기절차를반드시거쳐야한다. 이의제기절차의결과에불복할경우의무이행소송의제기가가능하다. 정보공개의대상과공개의방식, 정보공개여부의결정및그에대한법적소송등에서매우체계적이고합리적인구조를갖추고있음을확인 주요내용요약 17
할수있다. 다만독일의정보자유법은정보공개의범위에대해매우소극적인태도를취하고있으며, 보다적극적인정보공개가요청된다는점에서비판의소지도적지않다. 우리나라의정보공개제도와비교할때, 이러한독일의정보공개제도는체계적안정성측면에서배울점들을시사하고있으나, 정보공개에대한소극적태도는우리도비판적인시각에서바라볼필요가있다. 미국의정보공개제도미국은자유민주주의와국민주권원리를바탕으로국민의알권리를지속적으로발전시켜오고있다. 언론의자유를보장해야하는이유, 즉국민의알권리를실현시키기위해 1966년정보자유법 (Freedom of Information Act) 을제정했다. 이후정보자유법은수차례개정되었고, 최근 2007년개정정보자유법은정부가국민에게열려있어접근가능하고알필요 (need to know) 가아닌기본적인알권리 (right to know) 에항상기초하고있는것을보장하기위해그이상의변화와진보의필요성을의회가심사하겠다고천명하고있다. 1966년법은 누구라도 정부에정보를요구할수있다고선언하고면제조항과사법적구제절차를명시하고있다. 그러나정보공개청구에대한늑장대응, 과도한복사수수료부과, 예외사유의지나친확대해석, 소송에갈때까지버티기등의행태로 1966년법은한계를드러냈다. 1974년개정에서는정보자유법의시행에대한행정기관의소극적인태도와시행과정상의문제를개선하기위해연방대법원을비롯한법원은정보자유법의목적에따라색인제도와비공개심리제도및부분공개제도등을도입했고, 의회는미비된부분이판결에서드러나면법개정으로해결하기도했다. 법원은정보자유법이예상하지못했던부작용을해결하기위한역정보공개소송까지합리적으로수용했다. 그밖에원고가 18 세계의언론법제 2008 년상권
승소했을경우원고의변호사비용청구규정, 자의적비공개결정을한공무원에대한제재규정을두고있다. 1980년대에는정보공개에소극적인레이건대통령재임과각종시대상황등으로인해정보공개를제한하는등의움직임이많았다. 그러나 1996년개정을통해가급적행정기관의정보공개를유도하려는움직임이나타났다. 전자정부로의변화를통해정보공개의지연이방지되고정보의접근성이확대됐다. 그러나 2001년 9 11테러로인해 2002년개정에서는정보공개가일부제한되었다. 의회에서는 1966년법의취지를살려정보공개법을개정해야할필요성을느끼고 2007년오픈정부법을개정했다. 정보자유법제정의물꼬를텄던언론은컴퓨터와인터넷등으로무장된현대의속도전에서적시성을충족시키지못하고있으나, 준비된언론으로적시성을보완하고심층분석을통한국민의알권리충족으로본래의위치를회복할수있었다. 개정정보자유법에서언론 ( 뉴스미디어 ) 을위한수수료보호규정을보완하고, 정보공개소송의변호사보수와소송비용의회복규정을보완했다. 또한정부정보서비스청 (Office of Government Information Service) 을신설하고각기관에차관보급의정보자유법담당자를임명하도록했다. 미국정보자유법은모든행정부서, 군사부서, 정부법인, 정부가관리하고있는법인, 정부행정지부의다른조직, 독립규제위원회등을정보공개대상기관으로규정하고있다. 공개청구를할수있는정보는행정기관의기록이며, 외국인을포함한개인, 행정기관이외의단체는모두정보공개청구권자가될수있다. 행정기관은공개청구에대해 20일 ( 근무일기준, 이하같음 ) 이내에청구에대한동의여부를결정해야한다. 미국정보자유법은비공개사유로국가비밀정보, 내부행정기관규칙, 법률제외정보, 영업정보, 행정기관의내부각서, 프라이버시관련정보, 법집행기록, 금융제도정보, 유정정보등을규정하고있다. 행정기관의 주요내용요약 19
비공개결정에대해청구인이행정기관의장에불복신청을하면 20일이내에결정을내려야한다. 사법적구제로는청구인의거주지연방법원에재판관할권을주고, 필요에따라비공개심리로정보내용을심리할수있도록하고있다. 정보자유법에서는역정보공개소송도인정하고있다. 미국정보자유법의제정과정과변화의방향은우리나라의 공공기관의정보공개에관한법률 의개정과운영에도많은참고가될것이다. 호주의정보공개제도정보공개법의당위성이설득력을얻기시작하면서호주자유당정부는미국의정보자유법을모델로한호주정보공개법제정을위해정부위원회를구성했다. 1982년연방정보공개법 (Freedom of Information Act 1982) 이공표되면서빅토리아 (Victoria) 주를시작으로각주에서도정보공개법을채택했다. 연방정보공개법은정보공개예외조항과예외기관을지정하고있으며, 정보공개청구에대한해당부처의결정에대해불복이있을때이의신청을제기할수있도록하고있다. 불복구제절차로는해당부처나기관에비공개결정재고를요청하는 자체내부검토 가있다. 자체내부검토결정에불복할경우 60일이내에행정항소평의회 (Administrative Appeals Tribunal) 에이의를제기하고이결정에도불복시에는연방법원에이의를제기하도록하고있다. 연방옴부즈맨 (Ombudsman review) 은정보공개법에의거정보공개를거부한부처나기관의결정이정당하고공평하게이루어졌는지조사할수있는권한을부여받고있다. 그러나결정사항을번복할수있는권한은없으며결정된사항을재고하도록요청하는것만가능하다. 자체내부검토, 행정항소평의회에이의제기, 옴부즈맨의검토등의절차를거쳤음에도불구하고요청한정보가공개되지않을경우최종수단으로연방법원에법적절차를밟을수있도록하고있다. 20 세계의언론법제 2008 년상권
호주정부부처나기관은정보공개를꺼리는은밀한관행이있기때문에정보를공개하기까지시간을오래끄는경향이있으며, 청구에소요되는비용이많이든다는점때문에호주의언론인들은구조적으로정보공개를중도에포기하는경우가많다. 호주연방정보공개법은각부처장관과국가최고회의의장에게정보공개거부입장을표명하는최종결정증명서 (conclusive certificate) 를발행할수있는권한을부여하고있다. 호주의전국지 ꡔ오스트레일리아 (The Australia)ꡕ의정보공개전문기자인마이클맥키넌 (Michael McKinnon) 이제기한정보공개청구불복소송은연방대법원에까지가며정보공개에대한관심을상기시켰으나 최종증명서 는거부할수없는성역임을보여주는사례로남아있다. 2007년집권한노동당정부는정보공개와관련된개혁안을제시하고있다. 별도로적용되어왔던사생활법과정보공개법을같은테두리안에서다루도록하는시스템을추진하고있으며, 단일기구인정보위원회에일임하여정부의모든부처와기관을대표하여사생활보호및정보공개관련분야에서발생하는제반행정사항을통합적으로다룰수있도록추진하고있다. 정보위원회산하에정보공개위원회를두고, 연방옴부즈맨의권한을이관할전망이다. 일본의정보공개제도일본은 1980년대초반부터일부지자체의정보공개조례도입 시행에이어 1999년 5월에정보공개법을제정하여 2001년 4월부터시행하고있다. 정보공개법의제정은 1960년대말이후부터계속된민의가반영된아래로부터의개혁이라는점과일부지자체의정보공개제도시행경험이중앙입법으로연결되었다는점에서의의가있다. 정보공개법에따르면, 개시청구권자는원하는행정정보를해당행정기관에수수료를납부하고개시를청구하면행정기관의장은원칙적으로 주요내용요약 21
30일이내에정보의개시또는불개시결정을해야하며, 개시결정을하면열람또는복사본의교부등을통해개시를실시하게된다. 한편행정기관의불개시결정등에불복하는자는행정기관의장에게불복신청을할수있고, 이경우행정기관의장은정보공개 개인정보보호심사회의자문을거쳐정보의개시또는불개시를해야되며, 다시불개시에불복하는자는최종적으로재판소에구제를청구할수있다. 물론행정기관의불개시결정등에대해불복하는자는행정기관을거치지않고바로재판소에취소소송을제기할수도있다. 현재정보공개법은정착단계에접어들고있으나문제점이나과제도적지않다. 첫째, 정보공개청구권으로서의알권리가최고재판소에의한미인지와학설상의다양한견해를이유로목적조항에명기되어있지않아정보공개법의이념적기반이희석된측면이없지않다. 알권리의명기그자체가목적일수는없으나행정재량및불개시정보의확장을막기위해알권리의법적위상에대한적극적인합의 (Consensus) 가요구된다. 둘째, 정보공개법에의한정보개시대상은행정기관에국한되는바, 향후국회와재판소에대한정보공개의헌법적, 사회적요청을실현할방안이강구되어야할것이다. 셋째, 불개시정보의광범성과추상성은별론으로하더라도일정한경우행정기관의장이행정문서의존부를명확히하지않고개시청구를거부할수있는행정문서의존부응답거부제도는불개시정보에대한예외로행정재량이자의적으로발동될소지를남기므로, 존부응답거부가허용되는정보의범위와한계를명확히해야할것이다. 넷째, 행정기관의불개시결정등에불복하는경우구제절차가충분하다고할수없는바, 특히행정구제중심에서최종적인사법구제가실질적으로기능할수있도록재판소에본인덱스절차및인카메라심리가도입되어야할것이다. 한편정보공개에관한판례는행정기관의각종공비지출정보의공개 22 세계의언론법제 2008 년상권
여부가주된쟁점으로, 재판소는이들정보에내포된개인정보나법인정보에대해문리해석에치중하여비공개를용인하는입장이강하다. 정보공개법시행이후정보공개소송이다양하게전개되고있는데, 무엇보다도재판소는비공개사유해당성에관한실질심리를통해정부정보가부당하게은폐되는일이없도록해야할것이다. 정보공개제도가알권리를기반으로하고있는바오늘날언론과정보공개의관계도중요하다. 언론은정보공개시대에맞는저널리즘기관으로서의위상을재정립해야하며자기자신의정보공개에도적극적이야한다. NHK의경우반타의적이기는해도자주적인정보공개제도를확립하고있으나타언론의경우대부분정보공개에대한명확한이념확립과제도적실천노력을결여하고있는실정이다. 각언론은정보공개에관한일정한자주적인틀을마련해자기자신의정보에대한수용자의비판과감시를허용해야할것이다. 주요내용요약 23
< 표 > 각국의정보공개제도 국가우리나라스웨덴 법명공공기관의정보공개에관한법률언론자유법 제정 ( 시행 ) 연도 관련기관, 위원회 정보공개대상기관 비공개대상정보 1996 (1998) 행정안전부 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에의한정부투자기관, 그밖에대통령령이정하는기관 다른법률또는명령에의해규정된정보 국가안전보장 국방 통일 외교관계등에관한사항 국민의생명 신체및재산의보호에지장을초래할우려가있는정보 재판에관련된정보와범죄의예방, 수사, 공소의제기및유지, 형의집행, 교정, 보안처분에관한사항으로서직무수행을현저히곤란하게하거나형사피고인의공정한재판을받을권리를침해하는정보 감사 감독 검사 시험 규제 입찰계약 기술개발 인사관리 의사결정과정또는내부검토과정에있는사항등으로서업무의공정한수행이나연구 개발에현저한지장을초래하는정보 개인의사생활의비밀또는자유를침해할우려가있는정보 영업상비밀에관한사항으로서정당한이익을현저히해할우려가있는정보 1799 법무옴부즈맨 행정, 사법, 입법기관, 법원의재판과정과의회의입법활동포함 국가안전보장과외교관계, 국제기구관련국가의중대한이익을해할수있는정보 국가재정정책과금융정책, 외환정책에대한정보 공공기관의사찰과규제, 기타감독관련정보 범죄예방과소추 공공경제의이익과관련된사항 인격권과개인의재정상태에대한정보 희귀동물과희귀식물에대한보호관련정보 불복구제제도 해당기관에이의신청 행정심판법이정하는바에따라행정심판청구 공공기관의결정에대해불복이있을때행정소송법이정하는바에따라행정소송제기 행정기관이정보공개를거부할경우의회법무옴부즈맨에게중재요청. 법무옴부즈맨은정보열람신청자와행정기관간의이견을조정하는역할수행. 재판을통해정보공개강제화가능 공개여부결정기간 기타특징 10 일, 10 일연장가능 24 시간 취재원비닉권, 내사금지규정 1766 헌법을통해정보공개제도규정, 1810 출판법, 1812 인쇄자유법, 1949 언론자유법 24 세계의언론법제 2008 년상권
< 표 > 각국의정보공개제도 ( 계속 ) 국가핀란드영국프랑스 법명 제정 ( 시행 ) 연도 관련기관, 위원회 정보공개대상기관 비공개대상정보 불복구제제도 공개여부결정기간 기타특징 문서공개법 (Laki ylesiten asiarkirjain julkisuudesta, 1951), 행정정보공개법 (1999) 1951 법률옴부즈맨 국가기관, 산하관청 기관, 법률기관, 국영기업, 지방자치단체, 핀란드중앙은행, 금융감독기관, 각종공사, 입법기관과부속기관, 스웨덴자치지구올란드의행정기관과국가기관, 올란드주행정기관이위탁한기관및위원회 국가안보, 경찰이수사중인사안, 국경수비계획, 세관검사계획, 개인정보보호, 군사훈련, 군주둔관련정보, 자연보호구역보호, 영업과직업의비밀, 개인서류, 사회보장제도에따라국가의지원을받는생활보호대상자정보, 노동청의노동관련정보, 의료기록, 장애인개인기록 최고행정법원에소송 교회도정보공개대상이되기도함 정보자유법 (Freedom of Information Act) 2000 (2005) 정보판무관 (Information Commissioner) 잉글랜드, 웨일스, 북아일랜드에있는거의모든공공기관, 스코틀랜드지방에파견된중앙정부기구 ( 스코틀랜드는 2002 년스코틀랜드정보자유법규정에따름 ) 완전면제 : 다른경로를통해습득될수있는정보, 대내첩보국 (MI5), 해외첩보국 (MI6), 정부보안사령부 (GCHQ) 등의국가안보기구가보유한정보, 법정기록, 의회특권에의해보호되는정보, 공무의효과적수행을침해할수있는정보, 개인정보, 대외비를조건으로제공된정보, 법적으로공개가금지된정보 부분면제 : 불이익심사에의한면제 ( 국방, 국제관계, 국내관계, 국가의경제적이익, 범죄혐의자수사등에관련된정보, 감사기능, 공무의효과적수행, 보건과안전, 사업상의이익 ), 분류에의한면제 ( 공표예정된정보, 국가안보, 공공기관에의한조사내용, 정부정책형성, 국왕과의의사소통, 환경정보, 개인정보, 사법전문직의특권 ) 정보판무관 (Information Commissioner) 에항소, 이에불복할경우정보공개심판소 (Information Tribunal) 에제소 정보화시대의개인정보및개인의자유에관한법률 (Loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative l informatique, aux fichiers et aux libertés) 1978 (1978) CNIL( 정보화및자유에관한국립위원회 ), CADA( 행정문서에대한접근위원회 ) 행정을담당하는국가, 지방자치단체, 행정및상공업적인공공단체, 공법인, 사법인 정부및행정집행권을가진책임기관의정책결정과정에서의비밀사항 국방에관한비밀사항 프랑스의외교정책수행에관한것 국가의안전, 공공및개인의안전에관한것 화폐및공공신용에관한것 현재재판이진행중이거나그예비적인과정을거치고있는사안 ( 그중재판부가공개가능하다고결정한사항은제외됨 ) 조세및관세포탈에관한세무당국의조사자료 또는보다일반적인차원에서법에의해보호되는비밀들 사법적절차전에 CADA 에판단요구. 이후행정소송제기 20 일 1 개월 각국의정보공개제도 25
< 표 > 각국의정보공개제도 ( 계속 ) 국가독일미국 법명 제정 ( 시행 ) 연도 관련기관, 위원회 정보공개대상기관 비공개대상정보 정보자유법 (Informationsfreiheitsgesetz) 2005 (2006) 해당정보를보유하고있는관청 연방관청및연방기관과시설 국제관계등에부정적인영향을미치는경우 공공의안녕을위협할경우 국제적협상등에영향을미칠경우 법규및일반적행정규칙에의해비밀엄수의무의대상이되는경우 기관본연의업무와직접관련되지않고잠정적으로취급하는정보의경우 경제적거래및경제적이익, 사회보장에있어서연방의재정적이익을침해할경우 특별한신뢰관계에기초한정보로서정보공개청구의시기에신뢰를지켜주어야할제 3 자의이익이계속존재하는경우 안전심사법제 10 조, 제 3 호에해당되는과제를수행하는정보기관의경우 정보자유법 (FOIA, Freedom of Information Act) 1966 (1967) 정부정보서비스청 (Office of Government Information Service), 각기관은차관보급의정보자유법담당자임명연방정부의모든행정부서, 군사부서, 정부법인, 정부가관리하고있는법인, 정부의행정지부에있는다른조직또는독립규제위원회등 ( 연방법원과의회는대상이아님 ) 국가비밀정보, 내부적인행정기관의규칙, 법률제외정보, 영업정보, 행정기관의내부각서, 프라이버시, 법집행기록, 금융정보제도, 유정정보 불복구제제도 전심절차 : 소송제기전이의제기 ( 공개결정에대한제 3 자의이의제기도인정 ) 사법절차 : 행정소송 행정상구제 : 행정기관의비공개결정에대해행정기관에불복신청 사법적구제 : 원고의거주지, 주된영업지, 또는행정기관기록소재지의연방지방법원등에소제기 역정보공개소송 : 행정기관의공개결정에대해소송제기 기타 : 정보자유법담당자제도, 정보자유법공공연락관제도설치. 공개여부결정기간 기타특징 1 개월 20 일 ( 근무일기준 ) 공무원처벌규정 26 세계의언론법제 2008 년상권
< 표 > 각국의정보공개제도 ( 계속 ) 국가호주일본 법명 제정 ( 시행 ) 연도 관련기관, 위원회 연방정보공개법 (Freedom of Information Act) 1982 연방옴부즈맨 행정기관이보유한정보의공개에관한법률 1999 (2001) 정보공개 개인정보보호심사회 정보공개대상기관행정기관 ( 일부정부기관, 위원회제외 ) 관계법령이규정하는모든행정기관및회계검사원 ( 국회와재판소는포함되지않음 ) 비공개대상정보 불복구제제도 국가안보, 국방, 국제외교관계에영향을미칠수있는정보 연방정부와주정부의관계에영향을미칠수있는정보 의회에상정된문서, 의회기록문서 국가최고회의관련공식기록문서 정부내부문서 최종결정서발행여부결정이진행중인정보 법집행및공공의안전을보호하는데있어서영향을줄수있는정보 재정 / 금융등경제적이해관계에영향을미칠수있는정보 정부산하특정기관들의운영및활동에관한정보 특정인의사생활에영향을미칠수있는정보 법조인들의전문적특권에관한정보 비즈니스업무에관한정보 연구물에관한정보 국가경제에부정적영향을미칠수있는정보 비공개를원칙으로입수된정보 의회나법원의결정 / 판단에반하는정보공개 유권자명단이나이와관련된정보 해당부처나기관에자체내부검토요청, 이에불복할경우행정항소평의회에이의제기, 이결정에도불복시연방법원에이의제기 특정개인을식별할수있는정보 개인의권리, 경쟁상의지위, 기타정당한이익을해칠우려가있는것 국가의안전을해칠우려, 타국혹은국가기관과의신뢰관계가손상될우려또는타국혹은국제기관과의교섭상불이익을입을우려가있는정보 범죄의예방, 진압, 조사, 공소의유지, 형의집행, 기타공공의안전과질서의유지에지장을우려가있는정보 국가의기관, 독립행정법인등지자체및지방독립행정법인의내부또는상호간에있어서심의, 검토또는협의에관한정보로솔직한의견교환혹은의사결정의중립성이부당하게손상될우려, 부당하게국민간에혼란을발생시킬우려또는특정한자에게부당하게이익이나불이익을줄우려가있는것 국가의기관, 독립행정법인등지자체및지방독립행정법인이행하는사무또는사업에관한정보로사업의성질상당해사무또는사업의적정한수행에지장을줄우려가있는것 행정불복심사법에의해불복신청. 행정기관의장은정보공개 개인정보보호심사회에자문을해야함 행정사건소송법에의해재판소에소송제기 공개여부결정기간 기타특징 30 일 30 일, 30 일연장가능 인카메라심리를정보공개 개인정보보호심사회의권한으로인정 각국의정보공개제도 27
1 우리나라의정보공개제도와언론 성낙인 * 박진우 **1) 1. 서론 종래표현의자유는표현하는자의자유로서널리송신의자유내지전파의자유로인식되고발전해왔다. 자기가말하고싶은바를방해받지않고자유롭게표현할수있는자유인표현의자유는헌법상기본권의하나로서개인의인격발전과자아실현에이바지했고민주정치구현의기초로서기능하고있다. 이와같은표현의자유의역할내지기능은개인의기본권으로서개개인에의해수행되고실현되는측면도있지만근대이후오늘날언론매체특히활자매체의발전과보조를맞추어언론매체에의해구현되는측면이더욱부각되었다. 그리하여표현의자유의제기능은언론매체의표현의자유를통해구현된다고해도과언이아니다. 그러나오늘날현대국가에서정보사회의진전과언론매체의거대화 독점화현상은종래의표현의자유에있어새로운변화를가져오게되었 * 서울대학교법과대학교수. ** 서울대학교 BK21법학연구단포스트닥연구원, 법학박사. 28 세계의언론법제 2008 년상권
다. 표현의자유에서소외되었던정보수령자의권리가주목을받게되어표현의자유의영역이표현하는자의자유뿐만아니라표현의상대방의자유에까지보장하게되었다. 한편국정운영에있어국가의비밀주의경향이심화되고일방적인정보전달체계가다원화되고복합적으로변모함에따라알권리가국민의기본권으로주목을받게되었다. 알권리가국민기본권의하나로인식되게된배경에는주권자인국민이제대로그주권을행사하기위해서는국정운영과관련된정보를자유롭게수집하고획득해야하며, 더나아가국가에대하여국정운영과관련된정보를요구할수있는권리가국민에게보장되어야한다는관념이자리잡고있다. 이러한요구를뒷받침해주는것이바로정보공개제도이다. 한편언론매체는보도를위해혹은국민의알권리를충족시키기위해서행정부를포함한국가에대해정보공개를요청할수있다. 언론매체가새로운정보를파악하거나보도내용의사실관계확인을함에있어정보공개제도를활용함으로써한단계발전된보도를할수있게된다. 그러나한국의언론은정보공개제도를제대로활용하지못하고있는것이현실이다. 본논문에서는정보공개제도의의의, 문제점, 개선방안등의분석을통해언론보도에있어정보공개제도가적극적으로활용될수있도록함으로써좀더발전된언론보도를지향하고자하는데목적이있다. 이하에서는정보공개제도내지정보공개청구권의기초인알권리에대해서살펴본뒤, 현행정보공개청구제도를 공공기관의정보공개에관한법률 을중심으로논의를진행하되정보공개와관련된헌법재판소의결정과대법원판결을함께고찰한다음, 마지막으로언론보도에있어정보공개제도의활용방안을살펴보고자한다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 29
2. 알권리와언론 1) 헌법상기본권으로서의알권리 (1) 알권리의의의알권리라함은일반적으로접근할수있는정보를받아들이고, 받아들인정보를취사 선택할수있고 ( 소극적자유 ), 의사형성 여론형성에필요한정보를적극적으로수집할수있는 ( 적극적자유 ) 권리를말한다. 1) 이러한알권리는흔히정보의자유와동일한의미로이해되고있다. 알권리의정립은바로현대적인정보사회의진전에따른정보체계의근본적인변화와맥락을같이한다. 일반적으로알권리는정보전달체계와직접적인관련성을견지해온표현의자유의한내용으로서이해되어왔다. 그러나알권리는단순히표현의자유의한내용으로서머무는것이아니라주권자인국민의정보욕구를충족시켜주고이를통해소극적인지위에머무르고있던국민이주권자의입장에서적극적으로정보전달체계에직접개입할수있다는점에서그의의를찾을수있다. 2) 알권리는현대민주정치체제의작동과개인의인격실현에있어서중요한기능을담당하고있다. 알권리가담당하고있는기능은다음과같이요약된다. 첫째, 사상이나의견의자유로운표명은그전제로서자유로운의사형성을요구한다. 이러한자유로운의사형성에있어정보에의접근과그수용은필수적이다. 알권리는바로이러한정보에의자유로운접근과수용을가능하게한다. 둘째, 국민주권주의를표방하는헌법에서주권자인국민은자신들의주권을신탁한통치기관이제대로작용하는지여부를판단해야하고국가의모든정치적의사결정은주권 1) 성낙인 (2008), ꡔ헌법학ꡕ, 법문사, 542쪽. 2) 성낙인, 앞의책, 543쪽. 30 세계의언론법제 2008 년상권
자인국민의직 간접적인참여를통해이루어진다. 주권자인국민의이와같은참여와판단을위해서는국정의운영정보가국민들에게되도록많이그리고자유롭게전달되어야한다. 알권리는주권자인국민에게정확한공적정보의제공을가능하게함으로써국민주권주의의실질화에기여한다. 셋째, 의사의자유로운형성과표명은인간존재의본질에속한다는점에서알권리는인간의존엄과행복추구권의전제조건이되며나아가정보사회에서소비자의권리와인간다운생활을할권리의실현에도이바지한다. (2) 알권리의헌법상근거알권리는비교적최근에논의가되는기본권이기때문에독일기본법제5 조제1 항과세계인권선언제19조를제외하고는헌법상명문으로인정하고있는예는찾아보기어렵다. 3) 그러나대부분의국가가알권리를헌법적기본권으로인정하는것이공통된현상이다. 한국헌법에서도명문으로알권리를인정하는규정은없지만 4) 알권리를헌법적가치를가지는기본권으로이해하는데이론이없다. 헌법재판소도초창기부터결정을통해알권리가국민의헌법적기본권이라는입장을견지하고있다. 5) 이와같이알권리가헌법적으로보호되는헌법상의기본권이라 3) 알권리라는용어가언론에공개되어처음으로공식적인용어로사용된것은제2차세계대전종전직후인 1945년 AP통신에근무하던켄트쿠퍼 (Kent Cooper) 가 ꡔ뉴욕타임즈 (New York Times)ꡕ에알권리에대해기고하면서부터이다. 한편한국에서는 1964년 4월 21일 ꡔ경향신문ꡕ 에처음으로알권리라는용어가등장했고 1969년장용교수가 언론과인권 에서알권리라는용어를사용했다고한다 ( 이재진 (2006), ꡔ언론자유와인격권ꡕ, 한나래, 33 56쪽 ). 4) 과거언론기본법제2조제1항은 모든국민은언어 문자 상형에의하여자유로이표현할권리를가지며, 일반적으로접할수있는정보원으로부터알권리를방해받지아니한다. 고규정함으로써알권리를법률상인정하였지만언론기본법이악법이라는논란이있어 1987년정기간행물등록등에관한법률로개정되면서알권리에관한규정은삭제되고말았다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 31
는점에대해서는이론이없지만알권리의헌법적근거를무엇으로볼것인가에대해서는논란이있다. 알권리의헌법적근거에대해서는 1 알권리가인격의형성, 그자유로운전개와행복추구권의중요한내용으로인정되고있다는점을고려할때헌법제10조에서도출함이타당하다는견해, 6) 2 알권리는민주적인국정참여와인격의자유로운발현과인간다운생활을확보하기위하여필요한정보수집권을의미하므로헌법제21조제1 항, 제1 조, 제10 조, 제34조제1 항등에서그근거를찾는견해 7) 등의대립이있다. 헌법재판소는알권리의기본권성을인정하면서전통적인표현의자유를중심으로알권리의헌법적근거를구하고있으며그밖에도헌법전문, 국민주권의원리에관한제1 조제1 항, 인간의존엄과행복추구권에관한제10조, 인간다운생활을할권리에관한제34조제1항, 국민의재판청구권에관한제27조등도그근거로제시하고있다. 8) 생각건대, 알권리는원래정보의자유라는측면에서헌법상표현의자유, 특히언론의자유의한내용으로서이해되어왔다. 그러나알권리가정보사회에서의권리라는특성을발휘하기위해서는알권리를단순히표현의자유또는언론의자유의한내용으로서만제한적으로이해하는데에는일정한한계가있다. 오늘날국민주권주의의실질적구현과인간의존엄을실현하고인격의자유로운발현을위하여알권리의적극적측면이강조되고있음을고려할때알권리의헌법적근거로표현의자유뿐만아니라참정권적성격과인간다운생활을할권리및청구권적 5) 헌재 1991.5.13. 90헌마133; 헌재 1992.2.25. 89헌가104; 헌재 1994.8.31. 93헌마174; 헌재 1996.4.25. 95헌바25 등. 6) 김철수 (2008), ꡔ헌법학ꡕ, 박영사, 529쪽. 7) 권영성 (2008), ꡔ헌법학원론ꡕ, 법문사, 497쪽 ; 김옥조 (2005), ꡔ미디어법ꡕ, 커뮤니케이션북스, 321쪽. 8) 헌재 1991.5.13. 90헌마133, 기록등사신청에대한헌법소원. 32 세계의언론법제 2008 년상권
기본권등을들수있다. 다만인간다운생활을할권리는사회권적기본권의본질을갖고있음을감안한다면알권리의헌법적기초로인간다운생활을할권리를강조하는것은주의를요한다. 결론적으로알권리는헌법제1조, 제10조, 제21조제1항에서그주된근거를찾아야할것이다. 9) (3) 알권리의법적성격알권리는헌법상명문으로인정된기본권은아니므로법적성격에대해논란의여지는있지만대체로알권리는 1 일반적으로접근할수있는정보원으로부터자유롭게정보를수집할수있는자유권적성격, 2 공적인사항에대한정보를입수하고정치적의사를형성하여민주적정치과정에적극적으로참여함으로써자기통치의이념을실현하는참정권적성격, 그리고 3 공공기관이보유하는정보에대하여공개를청구할수있는적극적권리로서의청구권적성격을가진복합적권리로파악되고있다. 10) 헌법재판소도일찍부터알권리의복합적권리로서의성격을인정하면서특히청구권적기본권의측면을강조하고있다. 이에따라헌법재판소는알권리로부터직접정보공개청구권을도출함으로써알권리의구체적권리성을인정하고있다. 11) 9) 성낙인, 앞의책, 544 545쪽. 10) 권영성, 앞의책, 497쪽. 11) 헌재 1991.5.13. 90헌마133, 기록등사신청에대한헌법소원 : 자유로운의사의형성은정보에의접근이충분히보장됨으로써비로소가능한것이며, 그러한의미에서정보에의접근 수집 처리의자유, 즉 알권리 는표현의자유와표리일체의관계에있으며자유권적성질과청구권적성질을공유하는것이다. 자유권적성질은일반적으로정보에접근하고수집 처리함에있어국가권력의방해를받지아니한다는것을말하며, 청구권적성질은의사형성이나여론형성에필요한정보를적극적으로수집하고수집을방해하는방해제거를청구할수있다는것을의미하는바, 이는정보수집권또는정보공개청구권 1. 우리나라의정보공개제도와언론 33
오늘날정보화사회의진전과국민주권주의의실질적구현을위한알권리의중요성을감안할때알권리를표현의자유로서의측면만으로한정하여파악하는것은바람직하지않다. 알권리가현대정보사회에서담당하고있는기능을종합적으로고려하여알권리는자유권적성격과참정권적성격그리고적극적인청구권적성격을모두구비하고있는복합적성격의기본권으로파악하는것이바람직하다. (4) 알권리의내용알권리는명문의규정으로인정된기본권이아니기때문에, 알권리의구체적내용이무엇인가에대해서는견해의일치를보지못하고있지만일반적으로알권리는소극적인면에서정보를받아들이는정보수령권과적극적인측면에서정보를수집하는정보수집권 ( 정보공개청구권 ) 을포함하는것으로이해되고있다. 1 소극적인정보의수령권소극적인정보수령권이란국민이정보를수령 수집함에있어국가권력의방해를받지아니할권리를말한다. 즉, 모든국민은이미보도된정보를자유롭게수령하고취사 선택할수있는권리를가지며, 국가를포함하여어느누구로부터도방해를받지아니하고스스로필요한정보를수집할수있는권리를가진다. 12) 으로나타난다. 나아가현대사회가고도의정보사회로이행해감에따라 알권리 는한편으로생활권적성질까지도획득해나가고있다. 그리고알권리의실현은법률제정에의해실현하는것이바람직하지만법률제정이없더라도불가능한것은아니고헌법제21조에의해직접보장될수도있다. 12) 소극적인정보수령권을좀더세분화하여, 이미공표된정보를자유롭게수령하고취사 선택할권리인정보수령권과정보의소극적인수령자에서끝나는것이아니라개인적인인격의실현과적극적인국정참여를위해스스로필요한정보를수집할자유인정보수집권으로소극적인정보수령권을구분하는견해도있다 ( 김옥조, 앞의책, 324 326쪽 ). 34 세계의언론법제 2008 년상권
이와같은소극적인정보수령권의실질적보장과이를통한알권리의구현을위해서는제공되는정보자체가정확하고객관적이며공정한정보이어야한다. 객관적이고공정한정보가제공되기위해서는국민에대한정보제공의원천으로서언론보도의자유가전제되어야한다. 더나아가알권리의실질적구현을위해서는공공기관이적극적으로자신이보유하는정보를제공하는것이요청된다. 13) 소극적인정보수령권은자유권적성격을가지는권리이므로정보의수령과수집에있어방해를받은국민은그방해의배제를요구할수있다. 2 적극적인정보의수집권 ( 정보공개청구권 ) 알권리는단순히주어진정보의소극적인수령 수집권에머무는것이아니라국민이주권자의지위에서또는개인의인격적가치실현을위해필요한정보의공개를적극적으로요구할수있는권리로서의성격을가진다. 이를적극적정보수집권또는정보공개청구권이라할수있다. 알권리의위와같은적극적측면인정보공개청구권을인정하기위해서는구체적인입법을통한법적뒷받침이있어야만하는가에대해우리헌법재판소는법률제정에의해실현하는것이바람직하지만법률제정이없더라도불가능한것은아니고헌법제21조에의해직접보장될수도있다고결정했다. 14) 따라서구체적인법률규정이없다고하더라도국민은헌법제21조의규정에직접적으로의거해정보공개를청구할수있다. 정보공개에관한헌법재판소의위의결정이있고난후, 정부등공공기관의정보공개에관해규율하는 공공기관의정보공개에관한법률 이 1996년 12월 13) 이러한요청을반영해공공기관의정보공개에관한법률에서는공공기관은국민생활에큰영향을미치는정책정보등에대해공개의청구가없더라도공개의범위 주기 시기 방법등을미리정하여공표하고이에따라정기적으로공개하도록함을규정하고있다 ( 법제7조 ). 14) 헌재 1991.5.13. 90헌마133, 기록등사신청에대한헌법소원. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 35
31 일제정되어 1 년의유예기간을거쳐 1998 년 1 월 1 일부터시행되고있다. 2) 알권리와 ( 언론매체의 ) 보도의자유 (1) 보도의자유보도의자유란출판물또는전파매체에의해의사를표현하고사실을전달함으로써여론형성에참여할수있는자유를말한다. 15) 이러한보도의자유는신문 잡지 방송등매스미디어의자유를포괄하며, 보도의자유에는뉴스등을보도할자유뿐만아니라신문등의발행의자유와배포의자유까지포함한다. 16) 언론매체가가지는보도의자유는헌법상언론의자유로부터그근거를찾는것이일반적이다. 즉, 언론매체가가지는언론자유의하나로서언론매체는보도의자유를가지며따라서국가기관등의간섭없이자유롭게뉴스등을보도할수있다. 한편보도의자유는취재의자유없이는실질적으로확립될수없기때문에언론매체는보도의자유의전제로서보도할내용을자유롭게취재할수있는취재의자유도가진다. 17) (2) 알권리와보도의자유언론매체는자신의보도의자유를주장하는경우그근거로서알권리를내세우는경향이있다. 알권리를주장할경우다른어떤명분이나이념보다도더설득력과지지를받을수있기때문에언론매체가알권리를 15) 허영 (2007), ꡔ한국헌법론ꡕ, 박영사, 547쪽. 16) 성낙인, 앞의책, 517쪽 ; 김철수 (2008), ꡔ헌법학 ( 상 )ꡕ, 박영사, 982면 ; 허영, 앞의책, 547쪽. 17) 성낙인, 앞의책, 520쪽 ; 김철수, 앞의책, 984쪽. 한편허영교수는취재의자유가보장되지않고주는뉴스만을편집 보도하는경우그것은이미신문의기능을상실한 output 의창구에지나지않기때문에취재의자유는신문의자유의불가결한한내용이라고설명한다 ( 허영, 앞의책, 549쪽 ). 36 세계의언론법제 2008 년상권
대외적으로주장하는것이라판단된다. 그러나알권리는국민이주권자로서국정운영에필요한공적인정보를수집하고공적정보의공개를요구할수있는권리로발전해온것이므로이러한알권리는국민이갖는기본권이다. 그러므로언론매체가알권리를주장하는것은알권리에기초한보도의자유를주장하는것으로보아야한다. 여기서언론매체의보도의자유와알권리의상관관계를분명히하는것이필요하다. 알권리와보도의자유의관계에대해구체적으로밝히고있는학설은없는듯하다. 다만대부분의학자들은알권리와보도의자유를표현의자유 ( 언론의자유 ) 의구체적내용으로병렬적관계로서술하고있다. 18) 헌법재판소도 알권리는표현의자유와표리일체의관계에있다 19) 거나 표현의자유는알권리와불가분의관계에있으므로알권리는표현의자유에당연히포함되는것이다 20) 라고판시할뿐알권리와보도의자유의구체적상관관계에대한언급은보이지않는다. 생각건대, 알권리가표현의자유와표리일체의관계를이루고헌법상의표현의자유로부터주된근거를도출할수있음은앞에서본바와같다. 그러나알권리는표현의자유의측면에서뿐만아니라주권자로서의국민이국정운영에관한주요한정보를자유롭게수령, 수집하거나적극적으로필요한정보를국가에대해요구할수있는권리로서민주주의와국민주권원리의실천적구현원리로기능한다. 또한알권리는인간의자아실현과인격의자유로운발현을위해그기초로서필요한정보를자유롭게받아들이는권리로기능하고있다. 이상을종합할때, 알권리는주된헌법적근거를헌법상표현의자유로부터도출할수있고표현의자유와불가분의관계를가지고있지만표현의자유와완전히동일시할 18) 김철수, 앞의책, 981 984쪽 ; 허영, 앞의책, 544 550쪽. 19) 헌재 1991.5.13. 90헌마133. 20) 헌재 1992.2.25. 89헌가104. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 37
수있는권리가아니라표현의자유를포함하면서참정권적요소와청구권적요소를포함하고있는복합적, 총합적기본권으로파악하는것이바람직하다. 알권리의성격을이와같이파악한다면알권리와보도의자유의관계를병렬적, 수평적관계로설정하는것보다알권리는언론매체가가지는보도의자유의상위에있는개념으로파악하여언론매체의보도의자유는국민의알권리에봉사하거나국민의알권리를대행하는것으로보아알권리가보도의자유의이념적기초로자리매김하는것으로양자의관계를파악하는것이더바람직한방향으로보인다. 알권리를보도의자유의이념적기초로서파악하게되면첫째, 보도의자유와다른기본권이상호충돌할경우규범조화적해결을가능하게하여양자의갈등관계를조정할수있을것이고, 21) 둘째, 언론매체는국민의알권리의실질적구현을위해필요한객관적이고공정한정보를제공하기위해노력해야하며국민의입장에서서서국민이원하는정보가무엇이며국민이알아야하는정보는무엇인지를모색하는노력을경주하는데이바지하게될것이다. 3. 정보공개제도 1) 정보공개제도의의의 과거국가, 특히행정부의비밀주의경향이지배하던시대에는국가가 내부에서작성, 취득, 보유하고있는문서나정보는국가의소유물이고 따라서이러한문서나정보를국민들에게공개할지여부는전적으로 21) 松井茂記 (1994), ꡔ マス ナティフ法入門 ꡕ, 日本評論社, p.19. 38 세계의언론법제 2008 년상권
국가의재량에속했고, 국민이이러한정보의공개를청구하는권리를가진다고생각하지못했다. 그러나국민주권주의원리아래에서주권자인국민은자신들의권력을신탁한통치기관이제대로그권한을행사하고있는지여부를알아야할당연한권리를가지고있다는알권리의사상이점점싹트게되어국민이국가에대해국가가보유하는정보의공개를청구할권리를가진다는관념이생겼다. 정보공개제도는이러한사상을바탕으로생성 발전한것인데, 알권리의구체적인측면으로서의정보공개청구권을구체화하는법적제도를말한다. 과거법률로써정보공개청구제도를규정하지않고있을때에도우리헌법재판소는알권리로부터정보공개청구를요청할수있는구체적인권리가도출될수있다고판시한바있다. 한국은위와같은정보공개청구권을구체적으로보장하고정보공개제도의구체적 세부적사항을규율하기위해 1996년 12월 31일세계에서 12번째로정보공개법을제정했다. 이는아시아최초의정보공개법이며법률의정식명칭은 공공기관의정보공개에관한법률 이다. 정보공개제도가오늘날요청되는이유내지필요성은다음과같이요약할수있다. 첫째, 국민이국가에대해정보의공개를요청할수있는것은국민주권주의와민주주의원리를헌법의기본원리로채택하고있는우리헌법의당연한요청이다. 둘째, 오늘날의복지국가 행정국가의경향은국가권한의확대와비대를가져왔고당연히국민의일상생활에필요한각종정보를국가가수집하고보유하도록만들었다. 이러한사정은국민들에게자기와관련된정보가국가에의하여어떻게수집 처리 관리되는지알필요성을느끼게했다. 셋째, 알권리의생성과발전을가져온국가의비밀주의경향과언론의거대화 독점화의경향은오늘날에도여전하다는점이다. 이하에서는한국의정보공개제도를규율하고있는 공공기관의정보공 1. 우리나라의정보공개제도와언론 39
개에관한법률 ( 이하 정보공개법 이라약칭함 ) 에대해상세히살펴보도록 한다. 2) 정보공개법의제정논의와제정경과 (1) 학계에서의논의와법안제시한국공법학회에서는그간의학문적논의성과에기초해 1989년에정보공개법안과사생활비밀보호법안을제시한바있다. 이법안은한국에서제시된최초의정보공개법시안 22) 이었다는점에서그의의를찾을수있다. 그러나이법안은법안으로그쳤으며법률로성안되지는못했다. (2) 헌법재판소의알권리에대한헌법적가치를갖는기본권인정 1989년헌법재판소는 공권력에의한재산권침해에대한헌법소원 사건에서국민의알권리이론에기초해정보공개청구를인용하는결정을내린바있다. 23) 헌법재판소는이결정에서알권리의헌법적근거를헌법전문, 국민주권주의 ( 제1조 ), 인간의존엄과가치 ( 제10조 ) 및언론의자유 ( 제21 조 ), 인간다운생활을할권리 ( 제34조제1항 ) 에서주로찾고있다. 24) (3) 청주시정보공개조례의제정과대법원의알권리에기초한적법성인정정보공개법이제정되지않은상황에서헌법재판소의정보공개청구권을인정하는결정이나온연후에, 청주시의회는한국에서최초로정보공개조례안을의결했다 (1991.11.25, 의원전원찬성으로가결 ). 대법원은청주 22) 필자 ( 성낙인 ) 는당시한국공법학회총무간사로서이법안의기초자로참여한바있다. 23) 헌재 1989.9.4. 88헌마22. 공권력에의한재산권침해에대한헌법소원. 24) 한국헌법에서의알권리에관한논의의상세는, 성낙인 (1998), ꡔ언론정보법ꡕ, 나남출판 ; 성낙인, 알권리, 헌법논총제9집 ( 헌법재판소창립 10주년기념논문집 ), 헌법재판소, 1998, 151 210쪽참조. 40 세계의언론법제 2008 년상권
시정보공개조례는그제정에있어서반드시법률의개별적위임이필요 한것이아니라고판시함으로써알권리에기초해그적법성을인정한 바있다. 25) (4) 시민단체에서의정보공개제도논의국가와사회의민주화과정에서시민단체 (NGO) 의활동도매우활성화되면서 경제정의실천시민연합 ( 약칭하여 경실련 이라고한다 ) 은한국행정연구원과공동으로연구한정보공개법안을 1993년 7월경실련명의로국회에입법청원했다. (5) 정부의정보공개법안제정의경과 1994년에정부는우선정보공개법이제정되기이전단계에서제도의효율적운영을위해국무총리훈령 ( 제288호 ) 으로행정정보공개운용지침을발령했다. 또한총무처훈령 ( 제169호 ) 으로 정보공개법심의위원회규정 을제정하고이에따라정보공개법심의위원회를발족함과동시에정부법안성안작업에착수했다. 위원회는총무처시안을중심으로한국행정연구원안, 한국공법학회안, 경실련안, 민주당안등을폭넓게검토하면서외국의입법례를참조했다. 26)27) 마침내법안은 1996년 12월 31일법률제5242호로국회에서통과되었 25) 대판 1992.6.23, 92추7, 행정정보공개조례 ( 안 ) 재의결취소등사건. 26) 필자 ( 성낙인 ) 는정보공개법심의위원회위원으로서 1994년 12월 21일에개최된공청회에서발제를한바있다. 27) 정보공개법제정과정에서의주요논의사항은다음과같다. 1 제1조목적조항에알권리를명시하는데아무도이의를제기하지않았다. 2 원래정보공개대상기관을행정기관에한정하려하였으나널리모든국가기관을포괄하는공공기관으로하는데이의가없었다. 3 비공개대상정보에관한규정이가장많은논란을불러일으켰다. 특히공안기관의요구에따라제4조제3항이추가되었다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 41
다. 그사이에공공기관의정보공개에관한법률시행령 ( 대통령령제 15498 호, 1997.10.21.) 이제정되었으며, 1 년의유예기간을거쳐동법률은 1998 년 1 월 1 일부터시행되었다. 3) 공공기관의정보공개에관한법률 28) 의구체적내용 (1) 정보공개청구의주체 정보공개법상정보공개청구의주체는모든국민이다 ( 법제 5 조제 1 항 ). 28) 원래법률의체제는 5장 24조부칙으로구성되어있었다. 제1장총칙 ( 제1조목적, 제2조정의, 제3조정보공개의원칙, 제4조적용범위, 제5조공공기관의의무 ), 제2장정보공개청구권자및비공개대상정보 ( 제6조정보공개청구권자, 제7조비공개대상정보 ), 제3장정보공개의절차 ( 제8조정보공개의청구방법, 제9조정보공개여부의결정, 제10조정보공개심의위원회, 제11조정보공개여부결정의통지, 제12조부분공개, 제13조조즉시처리가가능한정보의공개절차, 제14조청구인의의무, 제15조비용부담 ), 제4장불복구제절차 ( 제16조이의신청, 제17조행정심판, 제18조행정소송, 제19조제3자의이의신청등 ), 제5장보칙 ( 제20조제도총괄, 제21조정보제공, 제22조주요문서목록의작성 비치등, 제23조자료의제출요구등, 제24조위임규정 ), 부칙그러나 2004년에대폭적인개정을통하여다음과같이수정되었다. 제1장총칙제1조목적, 제2조정의, 제3조정보공개의원칙, 제4조적용범위제2장정보공개청구권자와공공기관의의무제5조정보공개청구권자, 제6조공공기관의의무, 제7조행정정보의공표등, 제8 조정보목록의작성 비치등제3장정보공개의절차제9조비공개대상정보, 제10조정보공개의청구방법, 제11조정보공개여부의결정, 제12조정보공개심의회, 제13조정보공개여부결정의통지, 제14조부분공개, 제15조정보의전자적공개, 제16조즉시처리가가능한정보의공개, 제17조비용부담제4장불복구제절차제18조이의신청, 제19조행정심판, 제20조행정소송, 제21조제3자의비공개요청등제5장정보공개위원회등제22조정보공개위원회의설치, 제23조위원회의구성등, 제24조제도총괄등, 제25 조자료의제출요구, 제26조국회에의보고제위27조위임규정부칙 42 세계의언론법제 2008 년상권
자연인뿐만아니라법인도정보공개의주체에포함된다. 외국인이정보공개청구의주체로될수있는가에대해서는견해의대립이있을수있지만정보공개법시행령제3 조는국내에일정한주소를두고거주하거나학술 연구를위해일시적으로체류하는외국인또는국내에사무소를두고있는법인또는단체의경우에는정보공개청구를할수있음을규정하고있다. 지방자치단체가정보공개청구의주체로될수있는가에대해서는지방자치단체는공권력의주체로서국민의알권리를보호해야할지위에있다는점에서정보공개청구의주체가될수없다고하는것이타당하다. 29) 제정당시정보공개법은정보공개의청구권자가정보공개청구서에공개를청구하는정보의사용목적을명시하도록하고있었는데, 2004년법개정으로정보의사용목적을청구서기재사항에서삭제함으로써공개를청구하는정보와정보공개청구권자사이에목적관련성이없더라도정보공개청구가가능하도록했다. 29) 서울행정법원 2005.10.12. 2005구합10484, 정보비공개결정처분취소 : 알권리는기본적으로정신적자유영역인표현의자유내지는인간의존엄성, 행복추구권등에서도출된권리인점, 정보공개청구제도는국민이국가 지방자치단체등이보유한정보에접근해그정보의공개를청구할수있는권리로서이로인해국정에대한국민의참여를보장하기위한제도인점, 지방자치단체에게이러한정보공개청구권이인정되지아니한다고하더라도헌법상보장되는행정자치권등이침해된다고보기는어려운점, 오히려지방자치단체는공권력기관으로서이러한국민의알권리를보호할위치에있다고보아야하는점등에비추어보면, 지방자치단체에게는알권리로서의정보공개청구권이인정된다고보기는어렵고, 나아가공공기관의정보공개에관한법률제4조, 제5조, 제6조의각규정의취지를종합하면, 공공기관의정보공개에관한법률은국민을정보공개청구권자로, 지방자치단체를국민에대응하는정보공개의무자로상정하고있다고할것이므로, 지방자치단체는공공기관의정보공개에관한법률제5조에서정한정보공개청구권자인 국민 에해당되지아니한다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 43
(2) 정보공개대상기관 1 의의정보공개대상기관으로서의공공기관이라함은국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법제2 조의규정에의한정부투자기관, 그밖에대통령령이정하는기관을말한다 ( 제2 조제3 호 ). 30) 총대상기관수는 3만 6,000개를초과하고있다. 2 국가기관정보공개대상기관으로서의국가기관에는그표현을통해서알수있듯이행정부뿐만아니라입법부, 사법부, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회등모든국가기관이포함된다. 3 지방자치단체지방자치단체도정보공개법에따라정보공개의무를진다. 다만지방자치단체는그소관업무에관해법령의범위안에서정보공개에관한조례를정할수있다 ( 제4 조제2 항 ). 이와관련하여지방자치단체가정부의기관위임사무에관한정보에대한공개여부의결정에따른정부와의갈등문제를슬기롭게해결할수있는방안도모색되어야한다. 4 정부투자기관정부투자기관관리기본법상투자기관이라함은정부가납입자본금의 5할이상을출자한기업체로한다 ( 법제2 조 ). 그런데 2007년 1월 19일에제정된 공공기관의운영에관한법률 ( 법률제8258호 ) 에따라정부투자기관관 30) 기관별주요정보공개대상기관은행정자치부에서매년간행하는정보공개연차보고서참조. 44 세계의언론법제 2008 년상권
리기본법과정부산하기관관리기본법이폐지되었다. 5 대통령령으로정하는기관 위에적시한기관이외에이법상의공공기관은대통령령으로정하도록 되어있다. 시행령제 2 조에서규정하고있는공개대상기관은다음과같다. 가. 초 중등교육법및고등교육법그밖에다른법률에의하여설치된각급학교나. 지방공기업법에의한지방공사및지방공단다. 정부산하기관관리기본법의적용을받는정부산하기관라. 특별법에의하여설립된특수법인마. 사회복지사업법제42조제1 항의규정에의하여국가또는지방자치단체로부터보조금을받는사회복지법인과사회복지사업을하는비영리법인 (3) 정보공개 의원칙 정보 라함은공공기관이직무상작성또는취득해관리하고있는문서 ( 전자문서를포함한다 ) 도면 사진 필름 테이프 슬라이드및그밖에이에준하는매체등에기록된사항을말한다 ( 제2조제1호 ). 널리공문서의성격을갖는일체의기록물을정보공개의대상으로하고있다. 문서가지칭하는개념은보다포괄적인것으로서서류, 보고서, 연구서, 합의서, 의견서, 통계자료, 예측서, 결정서, 회람, 지시및법률의해석과행정절차의기술을담고있는관계부처의답변서등을포함한다. 특히정보사회의진전과관련된법률로서의실효를거두기위해전자문서개념을개정법률에서반영하고있다. 공개 라함은공공기관이이법의규정에의하여정보를열람하게 1. 우리나라의정보공개제도와언론 45
하거나그사본또는복제물을교부하는것또는전자정부법제 2 조제 7 호 의규정에의한정보통신망을통해정보를제공하는것등을말한다 ( 제 2 조제 2 호 ). 31)32) (4) 비공개대상인정보 ( 제 9 조 ) 1 의의정보공개법은제9 조제1 항에서법령 ( 제1 호 ), 국익 ( 제2 호 ), 국민의기본권 ( 제3호 ), 형사사법적정의 ( 제4호 ), 공정한행정 ( 제5호 ), 개인정보 ( 제6호 ), 영업비밀보호 ( 제7 호 ), 특정이익관련정보 ( 제8 호 ) 의순으로비공개대상정보 ( 적용제외대상정보 ) 를규정하고있다. 2 비공개사유가. 제1호 ( 법령 ): 다른법률또는법률이위임한명령 33) ( 국회규칙 대법원규칙 헌법재판소규칙 중앙선거관리위원회규칙 대통령령및조례에한한다 ) 에의해비밀또는비공개사항으로규정된정보 34) 31) 행정심판 1998.7.24. 의결 : 자료열람을허용했으나복사를허용하지않았다면완전한공개로볼수없다. 32) 대법원 2004. 8. 20. 2003두8302, 사본공개거부처분취소 : 정보공개를청구하는자가공공기관에대해정보의사본또는출력물의교부의방법으로공개방법을선택해정보공개청구를한경우에공개청구를받은공공기관으로서는법제8조제2항에서규정한정보의사본또는복제물의교부를제한할수있는사유에해당하지않는한정보공개청구자가선택한공개방법에따라정보를공개해야하므로그공개방법을선택할재량권이없다고해석함이상당하다. 33) 대법원 2006.10.26. 2006두11910, 정보비공개결정취소 : 공공기관의정보공개에관한법률제9조제1항제1호에서 법률이위임한명령 에의하여비밀또는비공개사항으로규정된정보는공개하지아니할수있다고할때의 법률이위임한명령 은정보의공개에관해법률의구체적인위임아래제정된법규명령 ( 위임명령 ) 을의미한다. 34) 서울행정법원 1998.10.14, 98구10034 판결 : 과세정보비공개사안 ; 서울행정법원 2000. 1.14, 99구21291 판결 : 서울지방검찰청의공안사범사후관리지침은법적근거가없음. 이 46 세계의언론법제 2008 년상권
나. 제 2 호 ( 국익관련정보 ): 국가안전보장 국방 통일 외교관계등에 관한사항으로서공개될경우국가의중대한이익을현저히해할 우려가있다고인정되는정보 35) 다. 제 3 호 ( 국민의기본권 ): 공개될경우국민의생명 신체및재산의 보호에현저한지장을초래할우려가있다고인정되는정보 구법에서는 공개될경우국민의생명 신체및재산의보호 와 기타공공의안전과이익 이라는표현이병존했다. 이에따라법문의표현대로라면국민의생명 신체및재산의보호는공익적측면에서공개를제한한다는의미로이해될수있으나, 이를반드시공익적측면에서의비공개사유로만이해할수없는측면도있다. 오히려이는사익보호의측면도강하게띨수있기때문에이를분리할필요성도있다. 그런의미에서 기타공공의안전과이익 이라는표현은개정법률에서는삭제되었다. 라. 제4 호 ( 형사사법절차관련정보 ): 진행중인재판에관련된정보와범죄의예방, 수사, 공소의제기및유지, 형의집행, 교정, 보안처분에관한사항으로서공개될경우그직무수행을현저히곤란하게하거나형사피고인의공정한재판을받을권리를침해한다고인정할만한상당한이유가있는정보 사건은정보공개법제4조제3항, 제7조제1항제2호 제3호 제4호에관련된다 ; 행정심판 1998.9.25. 의결등참조. 35) 인권운동사랑방은 1997년발족한대검찰청산하민주이념연구소가재야단체유인물, 학위논문도서출판등의이적성을검열 판단하여검찰, 경찰, 기무사등의공안기관에제공함으로써국민의기본권을침해한다는이유로 2000년 4월 17일법무부를상대로정보공개청구를했다. 그러나검찰이정보공개를거부하자 7월 5일대한변호사협회에법률구조를신청하였다. 변협은국민의알권리를위해법률구조를하기로했다. ꡔ대한변협신문ꡕ, 2000.7.17, 2쪽참조. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 47
마. 제5호 ( 공정한행정 ): 감사 감독 검사 시험 36) 규제 입찰계약 기술개발 인사관리 의사결정과정또는내부검토과정에있는사항 37) 등공개될경우업무의공정한수행이나연구 개발에현저한지장을초래한다고인정할만한상당한이유가있는정보 바. 제6호 ( 개인정보 ): 당해정보에포함되어있는이름 주민등록번호등개인에관한사항으로서공개될경우개인의사생활의비밀또는자유를침해할우려가있다고인정되는정보. 다만, 다음에열거한개인에관한정보는제외 가 ) 법령이정하는바에따라열람할수있는정보나 ) 공공기관이공표를목적으로작성하거나취득한정보로서개인의사생활의비밀과자유를부당하게침해하지않는정보다 ) 공공기관이작성하거나취득한정보로서공개하는것이공익또는개인의권리구제를위하여필요하다고인정되는정보라 ) 직무를수행한공무원의성명 직위마 ) 공개하는것이공익을위하여필요한경우로서법령에의하여국가또는지방자치단체가업무의일부를위탁또는위촉한개인의성명 직업 개정법률에서는이름 주민등록번호등에의해특정인을식별할수 있는개인에관한정보를전부비공개로규정함으로써공개가가능함에 36) 대법원 2007.6.15. 2006두15936, 정보공개거부처분취소 ; 서울행정법원 1999.8.27, 99구 3781 판결 : 사법시험 2차시험결과공개인정 ; 서울행정법원 1999.10.15, 99구7004 판결 : 물류관리사시험 ( 문제은행식 ) 문제비공개인정 ; 서울행정법원 1998.12.2, 98구20338 판결 : 공인회계사 2차시험주관식답안지공개인정. 37) 서울행정법원 1999.1.20, 98구18731 판결 : 회의록공개인정. 48 세계의언론법제 2008 년상권
도불구하고비공개되는불합리한점을시정하고있다. 특히개인정보라하더라도공적업무를수행하는공무원인경우공무원의직위및직무수행에관한사항은공개하도록개정했다. 교원징계재심위원회회의록정보비공개결정처분취소에대한사건에서공개를결정한바있다. 38) 사. 제7호 ( 영업비밀정보 ) 39) : 법인 단체또는개인 ( 이하 법인등 이라한다 ) 의경영 영업상비밀에관한사항으로서공개될경우법인등의정당한이익을현저히해할우려가있다고인정되는정보. 다만, 다음에열거한정보를제외 가 ) 사업활동에의하여발생하는위해로부터사람의생명 신체또는건강을보호하기위하여공개할필요가있는정보나 ) 위법 부당한사업활동으로부터국민의재산또는생활을보호하기위하여공개할필요가있는정보 아. 제 8 호 ( 특정이익관련정보 ): 공개될경우부동산투기 매점매석등으 로인하여특정인에게이익또는불이익을줄우려가있다고인정되는 정보 38) 서울행정법원제11부, 1999.1.20, 98구18731. 39) 대법원 2007.6.1. 2006두20587, 행정정보공개청구거부처분취소 : 대한주택공사의아파트분양원가산출내역에관한정보는, 그공개로대한주택공사의정당한이익을현저히해할우려가있다고볼수없어구공공기관의정보공개에관한법률제7조제1항제7호에서정한비공개대상정보에해당하지않는다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 49
(5) 공개청구와권리구제 : 액세스권의제도적보장 1 정보공개의절차 < 그림 1-1> 정보공개절차 첫째, 정보공개법제정당시에는청구인이직접문서로써정보공개청구서를제출하도록규정하고있었다 ( 제8 조 ). 그러나개정법률에서는구술로써도청구할수있도록규정하고있다. 특히개정된시행령에서는우편 모사전송또는정보통신망에의해제출할수있도록규정하고있다 ( 제6조 ). 이는인터넷시대에적응한규정이다. 특히개정법률에서는 50 세계의언론법제 2008 년상권
공개청구된정보의수령도인터넷을통하여가능할수있도록규정하고있다. 40) 둘째, 정보공개청구절차도다음과같이단축개정되었다 : 정보공개청구 10일이내결정 10일한도결정연장가능 20일이지나면비공개결정간주법의시행과정에비추어보건대공개여부결정통지기간을 15일에서 10일로단축하더라도아무런문제가없기때문에개정법률에서통지기간을단축했다. 41) 다만 10일한도에서결정기한연장이가능하므로결국 20일이지나면비공개결정으로간주된다. 셋째, 정보공개심의회 ( 제11조 ) 는정보공개여부, 이의신청및기타정보공개제도의운영에관한사항을심의하기위하여설치되었다. 그러나운영의실제에있어서정보공개심의회가실질적인심의기능을수행하고이심의회의의견이실질적으로반영되지못하고있는것같다. 40) 제15조 ( 정보의전자적공개 ) 1 공공기관은전자적형태로보유 관리하는정보에대하여청구인이전자적형태로공개하여줄것을요청하는경우에는당해정보의성질상현저히곤란한경우를제외하고는청구인의요청에응해야한다. 2 공공기관은전자적형태로보유 관리하지아니하는정보에대하여청구인이전자적형태로공개하여줄것을요청한경우에는정상적인업무수행에현저한지장을초래하거나당해정보의성질이훼손될우려가없는한그정보를전자적형태로변환하여공개할수있다. 3 정보의전자적형태의공개등에관하여필요한사항은국회규칙 대법원규칙 헌법재판소규칙 중앙선거관리위원회규칙및대통령령으로정한다. 41) 공개여부결정통지기간구분단위계당일 ( 즉시 ) 3일이내 5일이내 10일이내 20일이내 20일초과건 132,964 27,976 24,910 19,256 51,157 7,109 2,556 2006년 % (100) (21) (19) (14) (39) (5) (2) 건 120,879 31,632 23,608 16,650 42,847 5,165 977 2005년 % (100) (26) (20) (14) (35) (4) (1) 건 96,187 30,952 17,565 11,891 26,970 7,880 929 2004년 % (100) (32) (18) (12) (28) (8) (1) 출처 : 행정자치부발간, 2006년도정보공개연차보고서. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 51
넷째, 정보의비공개결정을한때에는비공개사유 불복방법및불복절 차를명시하여그내용을지체없이문서로통지해야한다 ( 제 13 조제 4 항 ). 2 불복구제절차정보공개대상기관이정보공개청구인의정보공개청구에대해내린결정에불복하는청구인이그구제절차로서활용할수있는불복수단으로는이의신청, 행정심판, 행정소송이있다. 가. 이의신청 ( 제18조 ) 정보공개청구에대한공공기관의결정에불복하는경우에청구인의신속한권리구제를위해이의신청제도를두고있다. 42) 공공기관은이의신청을받은날로부터 7일이내에그이의신청에대해결정하고그결과를청구인에게지체없이문서로통지해야한다. 다만, 이의신청에대한공개여부결정은전문가가참여하는정보공개심의회를거쳐야하므로회의소집등에소요되는시간을감안하여필요한경우 1회 (7일) 에한하여연장할수있다 ( 제2항 ). 나. 행정심판 ( 제19조 ) 제정당시정보공개법제17조는 청구인이정보공개와관련하여 공공기관의처분또는부작위로인하여법률상이익의침해를받은때 에는행정심판법이정하는바에따라행정심판을청구할수있다 43) 라고규정하고있었으나이는입법적오류라는지적에따라이부분이삭제되고 42) 2006년에이의신청건수는 1,806건에이른다. 이중 607건이인용, 885건이기각, 314건이취하 각하되었다. 43) 2006년도정보공개관련행정심판청구건수는 278건이며, 이중 41건만인용되고 131건이기각, 56건이취하 각하, 50건이계류중에있다. 52 세계의언론법제 2008 년상권
청구인이정보공개와관련한공공기관의결정에대하여불복이있는때에는행정심판법이정하는바에따라행정심판을청구할수있다. 이경우국가기관및지방자치단체외의공공기관의결정에대한감독행정기관은관계중앙행정기관의장또는지방자치단체의장으로한다 로개정되었다. 다. 행정소송 ( 제20조 ) 제정당시의정보공개법제18조제1 항은 청구인이정보공개와관련하여공공기관의처분또는부작위로인하여 법률상이익의침해 를받은때에는행정소송법이정하는바에따라행정소송을제기할수있다 고규정하고있었다. 종래구법운용의실제상흔히제기되는문제로는 법률상이익의침해 라는표현으로인해정보공개를거부하는공공기관은청구인이정보공개를청구할법률상이익이없음을강조하고있었다. 그러나이는정보공개법의본질에반하는해석으로서, 널리정보공개청구의이익이있음을인정해야한다는비판이많았다. 44) 이에따라이부분은 청구인이정보공개와관련한공공기관의결정에대해불복이있는때에는행정소송법이정하는바에따라행정소송을제기할수있다 45) 로개정되었다. 한편재판장은필요하다고인정되는때에는당사자를참여시키지아니하고제출된공개청구정보를비공개로열람 심사할수있다 ( 제2항 ). 재판장은행정소송의대상이제9조제1항제2호의규정에의한정보중국가안전보장 국방또는외교에관한정보의비공개결정처분인 44) 서울행정법원 1999.9.7, 99구5503 판결참조. 45) 행정소송제기는 2006년에 76건이며, 그중 13건이인용, 5건이기각, 22건이취하 각하, 36건이계류중에있다. 이와같은결과는서울행정법원에서처리한행정사건의원고승소율 30% 에크게못미치고있다. 정보공개소송과관련해서는의무이행소송제도, 역정보소송, 제3자의권리보호와예방적쟁송절차등을입법적대안으로제시하는견해도있다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 53
경우에공공기관이그정보에관한비밀지정의절차, 비밀의등급 종류및성질과이를비밀로취급하게된실질적인이유및공개를하지아니하는사유등을입증하는때에는당해정보를제출하지아니하게할수있다 ( 제3항 ). 이는비공개심리가아니라아예법원에정보제공자체를거부할수있는길을열어준것이라는점에서문제가되고있다. 3 제3자의이의신청등공공기관은공개청구된공개대상정보의전부또는일부가제3자와관련이있다고인정되는때에는그사실을제3자에게지체없이통지해야하며, 필요한경우에는그의의견을청취할수있다 ( 제11조제3항 ). 그러나법운용의실제과정에서제3 자의범위및개념이모호하여판단이곤란하고, 과다한의견청취로인해공개여부결정에장시간이소요되어왔다는문제점이제기되었다. 특히이름 주민등록번호만기재된경우에도제3 자에게통지또는의견청취를하고있어행정력낭비는물론청구인의신속한정보공개를받을권리를침해할소지가있다. 이에제3 자의개념및범위를구체화하여제3자란 공개청구된정보와관련이있는공공기관및청구인이외의자 로하고, 이름 주민등록번호등개인정보및법인등의영업에관한정보가포함되어있더라도해당정보가공개되어개인의재산이나신분상불이익이없다고판단되는경우에는제3자의의견청취나통지절차없이공개할수있도록해야한다. 4 권리구제 감독기구의설치필요성 2004년개정정보공개법에서는정보공개심의회는그대로두고, 행정심판및행정소송절차또한원칙적으로그대로존치한채로, 새로이대통령자문기구로서정보공개위원회를설치했다 ( 제5장 ). 46) 정보공개위원회는 54 세계의언론법제 2008 년상권
형식적인심의 조정기구에불과하고실제활동상황도저조한실정이다. 2005년정보공개위원회의활동상황을보면, 세차례의전체회의와두차례의위촉직민간위원정책간담회를개최해 2005년 7월에각기관에시행된 정보공개제도운영지침 의심의, 2004년도공공기관의정보공개운영실태평가결과의처리및 2005년도정보공개운영실태평가계획의확정, 온라인정보공개확대를위한정보화전략계획을검토하는한편, 정보개제도의개선을위한방안을모색하는등의활동을한것에불과하다. 그런데 2008년새정부가들어서면서정보공개법의개정을통해기존의대통령자문기구로서의정보공개위원회를폐지하고정보공개위원회를행정안전부장관소속으로변경했다 ( 제22조 ). 4) 정보공개법제정이후의정보공개법운용실태 이하에서는정부정보공개법연차보고서를중심으로논술하고자한다. 행정부뿐만아니라국회도정보공개대상기관이므로국회의정보공개에 대하여도행정부의정보공개와함께살펴보기로한다. (1) 행정부현황 1 정보공개청구현황 47) 공공기관의정보공개에관한법률 이시행된이후의연도별정보공개청구 46) 제22조 ( 정보공개위원회의설치 ) 다음각호의사항을심의 조정하기위해대통령소속하에정보공개위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 를둔다. 1. 정보공개에관한정책의수립및제도개선에관한사항, 2. 정보공개에관한기준수립에관한사항, 3. 제24조제2항및제3항의규정에의한공공기관의정보공개운영실태평가및그결과처리에관한사항, 4. 그밖에정보공개에관하여대통령령이정하는사항. 47) 행정자치부, 2006년도정보공개연차보고서참조. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 55
증가율은폭발적이다. 2006년도의청구건수를 2001년도와비교해보면 249% 증가된수치이며, 정보공개법이처음시행된 1998년에비해서는무려 1,041% 가증가한것으로공공기관의정보에대한국민의알권리수요가여전히급증하고있음을보여주고있다. 2006년도의정보공개청구건수는 15만582건으로 13만841건이청구된 2005년도에비해 15% 가증가된것으로나타났다. 그러나 2002년도와 2003년도에비해서는정보공개청구건수가감소했는데, 그이유는 2004 년도부터정보공개운영현황통계에서국가기록원에대한정보공개청구건수를제외하고있기때문이다. 그러나정보공개운영의전체모습을한눈에살펴보는것도나름대로의미가있으므로국가기록원에대한청구건수를합산해보면, 2006년도의정보공개청구건수는총 30만398건으로 30만9,333건이청구된 2005 년도에비해 3% 가감소되었다. 이는 2003년 78%, 2004년 50% 가증가한것에비해서는청구건수증가율이낮아진것인데, 그이유는국가기록원에대한지적 ( 地籍 ) 기록물의공개수요가많았던 2003년과 2004년에비해 2006년도에는국가기록원에대한정보공개청구건수가감소했기때문이다. 2 정보공개청구방법별현황정보공개방법은열람 시청, 사본, 전자파일및복제등다양한데정보공개법은이중에서원칙적으로국민이원하는방법으로공개하도록규정하고있다. 2006년도의정보공개운영통계를보면기관의유형에관계없이청구인들은대부분 (65%) 사본 출력물의형태로공개해줄것을요구하고있는것을알수있다. 56 세계의언론법제 2008 년상권
3 정보공개결정기간별현황연도별정보공개기간처리기간을살펴보면 2003년까지는당일공개하는 즉시공개 비율이가장많은것으로나타났는데, 이는공개청구된정보의특성상즉시처리가가능한경우가많은국가기록원의통계가반영되어있기때문이다. 정보공개여부결정기간은당초 15일 (15일연장가능 ) 이었으나, 신속한업무처리를통한국민의편의제고를위해 2004년에시행된개정법에서는 10일로단축되었다. 2006년도의정보공개운영현황통계를살펴보면공공기관은청구의 93% 를법령상의처리기한인 10일이내에처리했으며, 20일을초과한경우는 2% 에불과한것으로나타났다. 4 정보공개불복현황공공기관의비공개결정에대한청구인의불복제기가꾸준히증가하고있는추세이다. 2002년까지는매년 400여건에불과하던불복건수가 2004 년과 2005년에는각각 1,183건과 1,755건으로늘어나더니 2006년에는무려 2,160건에이르는등가파르게증가하고있다. 각종불복절차의연도별처리현황을살펴보면, 공공기관의비공개결정에대한일차적인구제절차인이의신청에대한자체정보공개심의회의인용률이매년 30% 내외에이르고있으며, 행정심판의인용률도최근들어증가하는추세를보이고있어공공기관의보다신중한비공개결정이필요한것으로나타났다. 2006년도에제기된불복신청에대한이의신청, 행정심판및행정소송등을통한처리현황을중앙행정기관및지방자치단체등기관의유형별로살펴보면, 중앙행정기관보다는지방자치단체와교육행정기관의인용률이상대적으로높은것으로나타났다. 공공기관이자체기구인 정보공개심의회 를통해청구인의불복을처리하는이의신청의처리결과만하더라도중앙행정기관의인용비율은 27% 인반면, 지방자치단체와시 도교 1. 우리나라의정보공개제도와언론 57
육청등교육행정기관의인용비율은각각 39% 와 45% 로써상대적으로 높은것으로나타났다. 5 비공개의구체적타당성확보요망과부분공개의적극적활용정보공개법에따라 2006년도에청구된 15만582건중청구인이스스로취하하거나민원으로이첩된경우등을제외한실제처리건수 13만2,964 건에대해공공기관이처리한결과를살펴보면, 80% 인 10만6,423건이청구인의요구에따라 전부공개 되었고 11% 인 1만3,970건이 부분공개 된반면, 전체의 9% 인 1만2,571건이비공개된것으로나타났다. 전체 12만879건의청구건수중 80% 인 9만6,899건이 전부공개 되고, 9% 인 1만1,412건이 부분공개 된반면, 10% 인 1만2,568건이비공개된 2005년도의처리결과와비교해보면비공개율이전년도와유사하지만, 정보공개법이제정 시행된 1998년이후의통계를살펴보면, 정보공개청구에대한 전부공개율 이증가하던추세가 2004년이후감소한것으로나타났다. 이는 2003년도까지는정보공개처리통계에공개율이높은국가기록원의처리결과를반영했으나, 2004년도이후에는제외했기때문이다. 6 정보의비공개결정사유별현황공공기관은 2006년도에청구된총 15만582건의 9% 에해당하는 1만2,571 건을정보공개법이정하는바에따라비공개한것으로나타났다. 주된비공개사유를살펴보면정보 ( 자료 ) 의부존재, 개인의사생활보호, 법령상비밀 비공개, 재판관련정보, 기업의경영 영업상비밀등으로서예년과유사한분포를보이고있다. 그러나비공개사유중정보 ( 자료 ) 의부존재로인한비공개사례가전체의 37% 인 4,694 건으로여러비공개사유중여전히가장많은부분을차지하고있다. 청구인의불명확한청구등으로인한불가피한비공개 58 세계의언론법제 2008 년상권
사례도있겠으나, 정보 ( 자료 ) 의부존재로인한비공개사례를줄이기위해서는해당공공기관이정보공개법제8조의규정에의거보유 관리하고있는정보를국민이쉽게파악할수있도록사전에정보목록의작성 비치와이의전자적공개를충실히하고, 청구자는자신이청구코자하는정보를적극적으로검색하려는노력이필요한것으로여겨진다. 또한비공개사유중정보공개법의비공개사유가아닌 기타 에해당하는비율도 5% 에해당하는것으로조사되어비공개결정의법적근거에대한공공기관의인식이미흡한경우가아직존재하는것으로파악되고있다. 정보의비공개사유를기관의유형별로살펴보면정보 ( 자료 ) 의부존재이유를제외하고중앙행정기관의경우에는개인의사생활보호, 다른법령상비밀 비공개, 수사및교정업무의수행에관련된정보등의이유로비공개한사례가많은것으로나타났으며, 지방자치단체의경우에는개인의사생활보호, 다른법령상비밀 비공개등을주된이유로비공개한것으로나타나, 정보공개업무를담당하는공공기관의입장에서는국민의알권리와개인의사생활보호라는대립되는국민의권리사이에서신중한판단이필요하다고하겠다. 연도별비공개사유별현황을살펴보면일정한패턴을유지하고있는것으로나타난다. 즉, 정보의부존재로인한비공개건수가여전히가장많은비중을차지하고있으며, 개인의사생활보호와법령상보호되고있는정보에대한비공개사례가주된사항이다. 우선공공기관이보유 관리하고있지아니한정보 48) 라는이유에대 48) 대법원 2007.6.1. 2006두20587, 행정정보공개청구거부처분취소 : 구공공기관의정보공개에관한법률에의한정보공개제도는공공기관이보유 관리하는정보를그상태대로공개하는제도라는점등에비추어보면, 당해정보를공공기관이보유 관리하고있다는점에관하여정보공개를구하는자에게입증책임이있다할것이지만, 그입증의정도는그러한정보를공공기관이보유 관리하고있을상당한개연성이있다는점을증명하 1. 우리나라의정보공개제도와언론 59
하여서는당국의적극적인문서관리체계정비가필요할뿐만아니라, 미국에서논의되고있는글로마거부 (Glomar response) 에해당하는지의여부도불투명하다. 국세청장에대한납세현황에대한정보공개청구 49) 에서이와같은문제점이드러나고있다. 청구인은상속세, 증여세, 법인세, 부가가치세등에대하여세목별로납부자현황, 체납액, 감면내역, 현금징수율, 결손율, 결정취소율등의정보공개를국세청장을상대로청구했으나국세청장은이를거부했다. 국무총리행정심판위원회는일부인용, 일부기각재결을했다. 국세정보에관해서적어도행정기관이보유하는정보에관한한공개가원칙임을분명히한사례이다. 다만청구인측이요구한일건서류중행정기관이보유하고있지않다는이유로비공개를한내용에대해서는그러한정보를현실적으로보유 관리하고있지는않지만, 오늘날전산처리된정보를단순한처리조작을통해파악할수있는자료인지, 아니면행정기관의주장대로매우어렵고사실상불가능한작업인지를파악하기란쉬운일이아니기때문에현실적으로심판기관및법원의판단에어려움이있다. 금융거래조사내역관련정보공개청구 50) 사건에서, 은행감독원장을상대로금융분쟁조정신청과관련하여피청구인이조사한모든자료의공개를요구하자금융감독원장은본인의금융거래조사내역은공개했으나, 다른은행으로부터취득한자료는공개를거부했다. 또한개인의사생활보호 법인의영업상비밀보호등과관련해, 정보공개청구된당해정보에법상비공개정보와공개가가능한정보가혼합되어있는경우에는법제12조의부분공개의법리를적극적으로활용해야할것이다. 51) 그런점에서인천광역시 6개자치구청장의특수활동비에 면족하다할것이다. ; 同旨대판 2005. 1. 28. 2002두12854. 49) 국무총리행정심판위원회의결 1998.11.27. 50) 국무총리행정심판위원회의결 1998.9.25. 60 세계의언론법제 2008 년상권
대한정보공개청구 52) 사건및서울시예산세부항목공개 53) 사건은환영할 만한판결이다. (2) 국회의정보공개현황 1 청구현황국회의경우법시행첫해인 1988년에청구건수가 16건이었는데, 1999년 28건, 2000년 31건, 2001년 20건, 2002년 32건, 2003년에 59건에이어 2004년에는 81건, 2005년에도 81건이청구되었다. 2006년에는 143건으로증가되었다. 이중국회사무처가 136건으로압도적으로많고, 그다음국회도서관 5건, 국회예산정책처 2건이다. 2 비공개현황비공개건수가매년증가하고있는데, 1998년 3건, 1999년 4건, 2000년 4건, 2001년 7건, 2002년 6건, 2003년 8건, 2004년 12건, 2005년 12건, 2006년 32건에이르고있다. 51) 바른언론을위한시민연합 이국세청의언론사에대한세무조사결과에대한정보공개청구에대하여납세자에대한세무조사결과가외부에밝혀질경우에본인은물론기업경영의기밀이유출되어납세자의경영활동에미치는영향이크다는이유등으로비공개결정을했고, 서울고등법원 ( 서울고법 1995.8.20, 94구39262) 에서도비공개의정당성을인정한바있다. 52) 인천지방법원 1999.11.5, 99구1536. 53) 서울행정법원제3부판결 (2000.6.16, 99구11218) 은서울시예산세부항목을공개하라는정보공개청구사건에서업무추진비, 활동비등청구한대부분의문서에대해열람할수있도록했고행사추진비내역중참가자의신원을확인할수있는문서등개인의프라이버시와관련된문서에대해서는비공개토록판시하였다. 특히판결이유에서서울시민으로서서울시가예산을제대로쓰고있는지감시할의무가있다고판단하였고, 다만지출증빙상사인인행사참석자, 불우주민이나이재민격려 위로등금품수령자의인적사항은제외시키고있다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 61
3 비공개현황과관련된구체적사례지금현시점에서국회의정보공개현황과관련해서는 2004년까지의구체적인자료가제시되고있다. 따라서이하에서는 2004년의대표적인비공개관련사례를중심으로살펴보고자한다. 비공개된사례는다음과같다. 첫째, (04-17) 국회기록보존소가보존하고있는국가보위입법회의회의록 15권의공개에대하여는법제1조제1항제1호및국회법제18조제4항본문의규정에의거해비공개결정을내린바있다. 둘째, (04-18) 국회기록보존소가보존하고있는비공개문서 ( 보고서, 회의록, 일반문서등 ) 의목록과문서별비공개사유의공개청구에대해국회기록물관리규정제22조제1 항준용및타기관참조규정에의해비공개결정을했다. 셋째, (04-64) 제17대국회의원의 2004년재산등록사항과변동사항신고내역으로확인된의원별현재재산보유내역일체의정보공개청구에대해법제9조제1항제1호를근거로비공개결정을했다. 넷째, (04-81) 제16대및제17대국회의입법청원의안제2394호에관한국회의장, 사무총장, 의사국장및정무위원회의원, 입법공무원등의분기별담당자의인사기록카드또는이력서공개청구에대해법제9조제1항제6호에근거해비공개했다. 다섯째, (04-82) 제17대국회입법청원제170046호에대한청원심사소위원회 12월 13일개의회의자료및소개의견의견서, 소관기관의견서와회의결과등공개청구에대해법제9조제1항제5호에근거하여비공개했다. 위와같은비공개결정과관련하여이의신청이 2 건있었으나기각되었 62 세계의언론법제 2008 년상권
고, 행정소송은 1 건 54) 이있었으나역시원고가패소했다. (3) 현행정보공개제도의문제점정보공개법상의정보공개제도가법적제도로도입된지 10년이지났다. 이제일반국민에게도정보공개제도가보편적으로인식되어고양된권리의식과함께정보공개제도가정착되어가고있다. 정보화사회의진전으로인한행정현실의변화를반영하여그사이에정보공개법도몇차례의개정이있었다. 그렇지만정보공개법의개정에도불구하고현행정보공개제도는아직도운영상의문제점을나타내고있는데정보공개제도의문제점을요약하면다음과같다. 첫째, 정보의공개여부결정시한을종전의 15일에서 10일로단축했지만행정운영의실제에서는즉시공개를할수있는정보일지라도공개결정시한인 10일을채워서공개하는사례가많다. 또한정보공개법은부득이한사유로 10일이내에정보공개를할수없는경우에는 10일이내의범위에서공개여부결정기간을연장할수있음을규정하고있고 ( 법제11 조제2 항 ), 정보공개법시행령제7 조는 부득이한사유 의구체적인경우를상세히규정하고있다. 그러나정보공개의운영실제에서는 부득이한사유 를자의적으로해석해기한연장을남발하는경향이적지않은것으로보인다. 55) 둘째, 정보의비공개결정에대해불복하는정보공개청구권자의권리구제절차에소요되는시간이장기에걸친다는점이다. 56) 이러한점은 54) 입법부공무원에게민 형사상소를제기하기위한개인신상정보 ( 성명, 주민등록번호, 주소등 ) 공개요청에대해행정정보비공개처분의취소를구하는소송이었으나원고측이패소했다. 55) 2006년도의경우를보면전체처리건수에서 20일을초과하여공개된건수가차지하는비율은약 2% 정도로미미하지만건수로는 2,556건이 20일을초과해공개되어결코적다고할수없다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 63
언론기관내지언론종사자가정보공개청구를할때더욱선명하게부각되는점인데, 언론사내지언론종사자가탐사보도를위해혹은보도의사실관계확인을위해대상기관에정보공개를청구한것에대해비공개결정을한경우현행의불복수단을거치는경우장기간이소요되어비록최종적으로법적인권리구제수단에의하여공개결정을이끌어냈다하더라도이미그것은무용지물이되어버리는경우가대부분일것이기때문이다. 셋째, 정보공개청구권자가정보의공개를대상기관에청구한경우에그공개청구대상정보가당해기관에보유하고있지않은경우에도대상기관은종국적인처분으로서비공개결정을해야만하는문제점이있다. 정보를당해기관이보유하고있지않아서정보공개를못할경우에비공개결정을하는것은상식에맞지않는다. 왜냐하면비공개결정이란당해기관이공개청구된정보를보유하고있지만정보공개법이정하는비공개사유에해당되어그정보를공개하지않는결정을의미하는것으로파악하는것이타당하기때문이다. 넷째, 정보공개제도를운용하는담당공무원의의식도문제점으로지적된다. 정보공개청구가접수되면일단비공개결정부터하는일선에서의행정관행이사라지지않고있다. 자의적인비공개결정의남용은국민의알권리를심각하게제약할수있다는점에서정보공개제도의큰문제점이라아니할수없다. 그리고담당공무원이정보공개를함에있어서도임의로가공한자료 57) 또는불성실한자료를공개한다거나혹은 56) 정보공개법시행 10년을맞아 KBS탐사보도팀이 1998년법시행이후부터 2007년 6월까지전국의법원에서확정판결을받은정보공개소송 372건을정밀분석한결과소송이확정판결을받아종결될때까지걸리는평균기간이 1년 4개월이나되는것으로집계되었다 ( 성재호 김형구 (2007), 취재기자가본정보공개제도의문제점, ꡔ정보공개와탐사보도ꡕ, 한국언론재단, 93쪽 ). 57) 대부분의공공기관은정보공개청구가있는경우공개청구된정보가포함된원본문서를 64 세계의언론법제 2008 년상권
사본공개를거부하고열람방식의정보공개를고집하는행정관행 58) 도문 제점이라할수있다. (4) 개선방안위와같은문제점을토대로국민의알권리를보장하고국정에대한국민의참여와국정운영의투명성을확보하려는정보공개법의목적에보다충실하기위해그동안제시된현행정보공개제도의개선방안을검토하고자한다. 첫째, 정보비공개결정에대한불복절차를현행정보공개법도마련하고있지만좀더신속하고간편한구제절차를마련하려는방안이제시되고있다. 지금현재의일반적인행정심판절차로는정보공개에관련한전문성과독립성을담보하기어렵기때문에정보공개에관한전문적인행정심판기구를만들고그기구에서정보공개에관한모든불복절차를심판하도록하자는견해 59) 와정보공개위원회를확대 강화하여상설화시키고정보공개행정심판권한을부여하자는견해 60) 가바로그것이다. 생각건대, 정보공개와관련한전문성과독립성을담보하기위해정보 공개하는것이아니라정보청구인을위해새로운문서를만들어공개하는것이보통이다. 이경우에는제작시작성자의의도나이해관계등에따라정보가왜곡, 변질될가능성이존재한다는문제점이있다. 58) 2004년개정정보공개법은구법제8조제2항에서규정하고있던사본또는복제물의교부제한조항을삭제하였으며대법원은정보공개청구인이사본의교부를원하는경우에는원칙적으로사본으로공개하여야한다는입장에서있다. 59) 하승수 (2007), 정보공개제도운영상의문제점과개선방안, ꡔ신문과방송ꡕ 통권제439 호, 한국언론재단, 25쪽. 60) 노무현정부임기말에정부가추진했던취재지원선진화방안에대하여논란이커지자노무현대통령은직접정보공개법을개정하여정보접근권을확대하겠다고공언했다. 이에따라주무부처인행정자치부와국정홍보처, 법제처관계자와 5개언론단체및시민단체관계자가정보공개법개정을위한태스크포스 (Task Force) 를구성하여개정논의를진행시켰고 2007년 11월정보공개법개정초안을합의했다. 이합의안에정보공개위원회를확대 강화하여정보공개관련행정심판권한을부여하는내용이포함되어있다. 1. 우리나라의정보공개제도와언론 65
공개에관한전문적인행정심판기관을창설하자는견해와기존의정보공개위원회를확대 강화하여정보공개에관한행정심판권한을부여하자는견해모두일면에있어서타당하다고생각된다. 그러나새로운국가기관을창설할때에는그필요성과효율성을따져보고신중히결정해야한다. 61) 2008년 2월 29일국민권익위원회 62) 의국무총리행정심판위원회가행정심판사건에대해직접재결을하도록하는등절차간소화를통하여사건처리기간을대폭단축함으로써창구일원화의효과를극대화하고행정심판제도의본래취지인신속한권리구제에기여하려는목적으로행정심판법의개정이있었다. 즉, 종래행정심판절차와관련해행정심판의심의 의결을하는행정심판위원회와재결청을분리하는방식으로규정했던절차를재결청을없애고행정심판위원회에서행정심판사건의심리를마치면위원회가직접재결을하는방식으로변경했으며, 원칙적으로행정심판위원회가심판청구서를받은날로부터 60일이내에재결을하도록행정심판사건의처리기간을단축함으로써신속한권리구제에기여하도록개정되었다. 그러므로특별행정심판절차를굳이따로마련하지않고현행의일반적행정심판절차에의하더라도국민의신속한권리구제에역행하지는않을것이다. 63) 또한전문성의결여라는측면은국무총리행정심판위원회에정보공개를전담하는전담부내지전담위원회를설치하여정보공개관련행정심판사건을전담하도록하면해결될수있다고보인다. 64) 정보공개위원회를확대 강화하여정보공개에관련된행 61) 이명박정부는불필요한정부조직의통폐합등의정부조직슬림화를추구하고있다는점에서특히그러하다. 62) 종래의 부패방지법 과 국민고충처리위원회의설치및운영에관한법률 이폐지되고 부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률 이새롭게제정되었다. 이로써종전의국민고충처리위원회와국가청렴위원회를대체하는국민권익위원회가새로이출범하게되었다. 63) 만약행정심판법상의권리구제기간보다더신속한권리구제가정보공개사건에서필요하다면정보공개사건의재결기간에대한특칙을마련하면될것이다. 66 세계의언론법제 2008 년상권
정심판권한을부여하자는견해도 1 종래정보공개법이대통령소속하에두고있던정보공개위원회가 2008년 2월정보공개법의개정으로행정안전부장관소속으로변경이되었으며, 2 행정안전부장관소속의정보공개위원회에행정심판권한을부여한다는것은현행의행정심판기관인국민권익위원회의행정심판위원회보다격이떨어지는것이되고, 다시대통령소속으로정보공개위원회의위상을승격한다는것도실현가능성이희박하다는점등을고려할때타당성을결여하고있다. 결론적으로정보공개와관련한행정심판사건의처리는개정된행정심판법상의일반적행정심판절차에맡기고세부적으로전문성과신속성의요청이강하게요구된다면행정심판위원회에정보공개와관련된전담위원회를강화하는방안과권리구제기간에대한특칙을마련하는것을통해해결을하는것이타당하다. 둘째, 정보공개의유형을좀더세분화하는것이필요하다. 현행의정보공개법상의정보공개의유형은공개, 부분공개, 비공개로구분되는데이와같은유형이외에청구권자로부터공개청구된정보를당해공공기관이보유하고있지않는경우에행할수있는 정보를보유하고있지않음 결정내지 정보부존재 결정과어떤정보의보유유무그자체를비공개규정으로보호하고자하는 존부응답거부 결정 65) 과같은다양한결정형식의도입이필요하다. 현행비공개결정의사유가운데 3분의 1을초과하는비율을보이는것이바로정보의부존재로인한비공개이다. 66) 정보가존재하지않기때문에공개를할수없어비공개결 64) 실제로 2007년 4월부터국무총리행정심판위원회에정보공개를전담하는위원회가설치되어운영되고있다. 65) 미국의판례법과일본의정보공개법에서인정하고있는글로마거부 (Glomar Denial) 와같은것이대표적이다. 66) 행정자치부 ( 현행정안전부 ) 의정보공개연차보고서의자료에의하면, 2004년비공개결정된 9,689건가운데정보부존재로인한비공개결정은 3,661건이었고 2005년에는 1만 1. 우리나라의정보공개제도와언론 67
정을한다는것은앞에서본바와같이비공개의문언에상식적으로맞지않는다. 따라서정보가존재하되법률이정하는비공개사유에해당되어공개를하지않는비공개결정과정보가존재하지않기때문에공개를하지못하는것은구분하는것이바람직하다. 셋째, 정보공개제도의원활한작동을위해정보공개와관련된공무원의잘못된기존의행정관행을탈피하는노력이요구된다. 위법한정보비공개결정을내린공무원에대해서는분명한불이익을부과함으로써종래의잘못된행정관행을과감히탈피할수있도록해야한다. 67) 4. 언론과정보공개제도 1) 언론의역할에대한변화의가능성 과거에언론매체는국민의알권리를대행하거나알권리에봉사하는거의유일한통로로서기능했다. 그리하여표현의자유의가치는대부분언론매체에의하여실현되는것으로평가되었다. 언론매체의보도의자유가국민의알권리에봉사하거나혹은알권리를대행한다는점은앞에서살펴본바와같이오늘날에도그타당성은인정된다. 그러나오늘날정보사회의급전진과 IT기술등정보화관련기술의비약적인발전은언론매체의기능내지지위에미묘한변화를가져온다. 즉, 오늘날인터넷을필두로한정보화기술의발전은정보에대한독점적 1,412건가운데 4,771건, 2006년에는 1만2,571건중 4,694건이정보부존재로인한비공개결정이었다. 67) 2007년 11월정부와언론단체 시민단체가합의한정보공개법의개정초안에는악의적인정보비공개행위또는정보공개방해행위에대한처벌조항을신설하는내용이포함되어있었다. 68 세계의언론법제 2008 년상권
접근과이를바탕으로한정보전달의독점이라는종래의언론매체의특권이나지위에변화를초래한다. 행정부등국가기관이발행하는각종보도자료, 정책자료등의자료와각종정보들은언론에배포한이후또는언론에대한배포와동시에국가기관의홈페이지에올라오고있어국민은그자료들을굳이기존의언론매체를접하지아니하고도수집할수있게되었다. 또한인터넷의뛰어난정보검색기능을이용한다면수없이많은정보들을시간과노력을많이투자하지않고도국민들은손쉽게접할수있다. 이와같은정보화사회의진전은정보에대한독점적접근과전달을가능하게했던언론의역할에변화를가져오며언론매체도보도자료등에의존하는단순한사실전달의기능에머무르지않고새로운보도기법을모색하게된다. 몇년전부터한국의언론계에불고있는탐사보도의도입과강화는바로이러한인식을바탕으로한일련의조치라고할수있다. 68) 2) 탐사보도의필요성내지요청 일반적으로탐사보도라함은언론이취재원이나보도대상에의존하지 않고독립적인시각과관점으로사실이나사건에파고들어깊이있고 68) 일간지에서는 2004년하반기에 ꡔ조선일보ꡕ 에탐사보도팀이만들어졌고, 2005년 1월 ꡔ중앙일보ꡕ 에비교적큰규모의탐사기획팀이등장했다. 이후같은해 ꡔ부산일보ꡕ(3월 ), ꡔ국제신문ꡕ(6월 ), ꡔ국민일보ꡕ(10월 ) 에서탐사보도팀또는기획탐사팀이만들어졌다. 2006 년들어이러한추세는이어진다. ꡔ한겨레ꡕ, ꡔ강원일보ꡕ, ꡔ전자신문ꡕ 에서도출현했다. 비록 탐사 명칭은쓰지않지만 ꡔ세계일보ꡕ 의특별기획취재팀, ꡔ경향신문ꡕ 의기획취재부등은수준높은탐사보도를하는조직이다. 이밖에 ꡔ매일경제ꡕ 는부정기적으로 탐사기획 기사를내고있고, ꡔ한국경제ꡕ 역시최근기획취재조직을만들었다. 방송의경우에는 KBS가 2005년 4월탐사보도팀을출범시켰다 ( 이규연 (2006), 탐사보도의출범그리고험로, ꡔ관훈저널ꡕ 제47권제4호, 관훈클럽, 113쪽 ). 1. 우리나라의정보공개제도와언론 69