중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 * 강봉구 ( 한양대학교 ) I. 서론 중앙아시아의젖줄이되는두개의국제하천은 시르다리야 (the Syr Darya) 강과 아무다리야 (the Amu Darya) 강이다. 관개용수를대기위해시르다리야강과아무다리야강의물을수많은수로를통해중간에서이용하다보니아무다리야강은간신히아랄해에도착하고시르다리야강은카자흐스탄초원지대에서사라져버린다. 두강의수자원부족은말라들어가는아랄해 (the Aral Sea) 의참상으로끝나는것이아니라, 강의수자원을농경과수력발전에이용하는연안국주민들의삶을위협하는요인으로등장하고있는실정이다. 특히최근몇년동안지속된중앙아시아지역의가뭄으로인해상류국가들이겨울에수력발전을하지못함으로써전기난방도화석연료난방도부족한상태에서혹한을견뎌내야하는상황까지발생하였다. 소련해체이후과거의통합적수자원관리체제는사라졌지만, 실효성있는새로운 수자원거버넌스 (water governance) 는형성ㆍ작동하지못하는상황에서이러한재난은더욱배가되었다. 문제의시급성을반영하여, 중앙아시아의수자원관리및배분을둘러싼갈등문제는최근 CIS 지역다자회의들에서빠짐없이주요의제로등장하고있다. 1) 나린강 / 시르다리야강 (the Naryn/Syr Darya river) 의 2) 수자원갈등을해결하기위해 * 아직완성된글이아니므로인용을금합니다. 1) 2008 년가을비쉬켁 (Bishkek) CIS 정상회담 (10 월 10 일 ) 에서도중앙아시아 5 개국정상들은이문제를따로의논하였으며, 2009 년에열린 CIS 집단안보조약기구 (CSTO) 와유라시아경제공동체 (EurasEC) 정상회의 (2 월 4 일 ) 에서중앙아시아의상류국가들과하류국가들은격렬한비난전을전개하였다. 또알마티 (Almaty) 에서열린 (2009 년 4 월 28 일 ) 아랄해를살리기위한국제펀드 (the International Fund for the Aral Sea) 에창설회원국자격으로참여한중앙아시아 5 개국정상들은다시시르다리야강과아무다리야강의수자원이용, 관리및보상문제를두고설전을벌였던바있다. 2) 키르기스스탄영내를흐르는 나린강 (the Naryn river) 이시르다리야강의원류이기때문에문맥에따라시르다 67
중앙아시아연구의학적체계화 서는첫째, 수자원을통합적으로관리할수있는실효성있는 국제수자원거버넌스 (international water governance) 를형성해야하며, 둘째, 경제적ㆍ효율적으로물을이용ㆍ관리하여물수요증대및가뭄으로초래된근본적인수자원부족문제를해결할수있는기술적대안을강구해나가야한다. 나린강 / 시르다리야강의수자원문제의해결이필요한이유는부족한물을형평에맞게분배하고효율적으로이용한다는차원뿐만아니라수질오염및건천화로인한자연재해를방지한다는환경적차원에서도중요하기때문이다. 그런데통합수자원거버넌스를형성한다는것은각국의주권과영토내자원에대한관할권등에대한요구때문에고도의정치성을내포하고있으며, 새로운댐, 발전소및유수지건설등의기술적대안을강구하는문제역시어떤형태로던하류국가들에영향을주지않을수없고, 막대한건설비용때문에러시아나이란등역외국가의재정지원이이루어진다는점에서이역시역내외적인국제정치의성격을갖고있다. 3) 본논문의목적은나린강 / 시르다리야강의수자원을둘러싼국제수자원정치의배경및전개과정을살펴보고그원인을분석함으로써, 국제하천을둘러싼수자원갈등에내재된국제정치적측면을이해하고향후중앙아시아수자원갈등의전개방향을전망하는데있다. 국내에서연구성과가드문중앙아시아의국제수자원정치에대한분석을통해, 향후중장기적으로중앙아시아국가들이핵심적인경제ㆍ산업현안에대해공동의협력ㆍ조정메커니즘을수립하고운용할수있는지, 더나아가경제및지역통합을강화해나갈수있을것인지를평가ㆍ전망하는기초자료를제공하는연구의의가있다. 이글은 2장에서수자원의현황과소련시대의통합거버넌스, 3장에서독립이후수자원분쟁의배경및 국제수자원거버넌스 (international water governance) 형성시도를다루고, 4장에서 2008년에너지위기이후의상황과각국정부의입장을중심으로국제수자원정치의전개를살펴본다음, 5장에서는인더스강의물분쟁해결사례를통해시사점을탐구하고, 6장에서나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치의전개방향에대해잠정적인결론을내리는것으로구성되어있다. 리야강과나린강 / 시르다리야강을병용하였음을밝혀둔다. 3) 일례로, 캄바라트 -I 수력발전소 (the Kambarat-I hydroelectric power station) 건설에소요되는비용약 20 억달러를지원하겠다는러시아측의약속에서 (2009 년 2 월 ) 보듯이외부세력도재정적지렛대를통해중앙아시아지역국가들의수자원정치에개입하고있다. 지역국가들의지경학적갈등이강대국들의지전략적계산과겹치고있는것이다. 시르 - 다리야강의수자원을둘러싼지역국가들의국익추구, 개별국가들의국내수자원이용효율성제고문제등에역외세력의개입변수가더해져문제는더욱복합적인차원에서전개되고있다. 68
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 II. 나린강 / 시르다리야강수자원과소련시대의통합거버넌스 시르다리야강은키르기스스탄의산악지대에서발원한나린강으로부터형성된것이다. 주로천산산군의빙하나눈이녹아나린강물을이루는데, 나린강은우즈베키스탄영토인동부페르가나계곡에서 카라다리야 (Karadarya) 강과합류하여시르다리야강본류를형성한다. 원류인나린강으로부터그흐름을보자면, 시르다리야강은 [ 키르기스스탄-우즈베키스탄-타지키스탄-다시우즈베키스탄-카자흐스탄 ] 을거쳐아랄해로들어간다. 4) 시르다리야강의총길이는 2800km이며강유역에약 2천만명의주민들이거주하는데유역면적은약 2십5만-4십8만평방km 정도이다. 매년유수량 ( 流水量 ) 은 23.5-51입방km이며, 통상홍수기는눈이녹는 4월에서시작되어 6월에정점을이룬다. 나린강 / 시르다리야강수자원의약 75% 는키르기스스탄영토에서만들어지며, 연평균유수량의약 90% 정도는유수지 ( 遊水池 ) 를통해통제ㆍ관리된다. 나린강 / 시르다리야강유역에서소비되는물의대부분은관개용수이다. 소련시대나린강 / 시르다리야강의유수량과형태의변화는 1974년을기점으로그전후를대별할수있다. 먼저측정기록이남아있는 1933부터 1974년까지의시기이다. 이기간은나린강 / 시르다리야강의자연적인유수가일어나는때인데그러다보니계절과기후변화에따라수위의진폭이컸다. 우치쿠르간수위측정소 (the Uch Kurgan gauge station) 에서측정한나린강 / 시르다리야강의동시기평균유수량은초당 390입방m 정도였다. 나린강 / 시르다리야강의유수형태에실질적인변화가일어나게된계기는 1974년 톡토굴댐 (the Toktogul Dam) 이완공되고나서부터였다. 이때부터 톡토굴유수지 (the Toktogul Reservoir) 를통하여소련당국의중앙집중적인수자원관리가이루어졌다. 톡토굴댐은아랄해로흘러들어가는강들에위치하는댐들가운데가장큰저류시설과용량을가졌다. 톡토굴유수지의총저수량은 19.5입방 km로서나린강 / 시르다리야강유역의총사용가능저수량의절반이넘는규모이니그크기를짐작할수있다. 유수지의넓이는 280평방 km이며, 길이는약 65 km에달한다. 톡토굴수력발전소의발전량은 1200메가와트이며, 아랄해권역에서는두번째로큰규모이다. 톡토굴댐을준공한후소련당국은나린강 / 시르다리야강의수자원관리에서하류 4) 물의흐름을기준으로중앙아시아 5 개국을대별하자면, 상류국가인키르기스스탄과타지키스탄그리고하류국가인우즈베키스탄, 카자흐스탄및투르크메니스탄으로나뉘어진다. 두상류국가는지역수자원의 86.4% 를소유하고있으며, 키르기스스탄은중앙아시아수자원의약 50% 이상을공급하며세계 5 위의수자원보유국이다. 타지키스탄은세계 8 위의수자원보유국이다. Ryskul Abduvalieva, "Kyrgyzstan's Security Problems Today," Central Asia and the Caucasus, http://www.ca-c.org/online/2009/journal_eng/cac-02/08.shtml ( 검색일 : 2009.04.08). 69
중앙아시아연구의학적체계화 국가인우즈베키스탄과카자흐스탄의면화재배를위한관개용수를안정적으로공급하는데주안점을두었다. 농작물재배를위해여름에주로방류하고겨울에는전력생산을위해일정부분을방류하는이런수자원관리형태는댐이없던시절의자연유수형태와비교하여큰변화는없었다고할수있다. 그러나댐에담수가시작된이후에실제로하류로내려가는최고수위가전반적으로감소하고있음이확인되었으며, 월별수위의변동성역시전반적으로약화되었고이현상은여름철에더욱현저하였다. 5) 모스크바는 1980년대초에나린강 / 시르다리야강의물관리기관을타쉬켄트에설립하여강상류의유량을관리ㆍ유지하는임무를맡겼다. 그러나실제로는소연방중앙이모든통제와감독을중앙집중적으로수행하였으며나린강 / 시르다리야강수자원및수리시설의유지및관리에드는비용역시연방재정으로감당하였다. 물배분과수리시설유지책임을담당하였던소련의수자원부 (the Ministry of Water Resources) 는나린강 / 시르다리야강연안의공화국정부들과협의하고중앙아시아기상청의예보를이용하여매년 4월부터 9월까지의작물재배기간동안에얼마만큼의관개용수를방류할것인가를결정하였다. 수자원부는중앙아시아의각공화국에최대 10% 까지물할당량을증감할재량을갖고있었다. 평상시의기준은초당 10입방 m 이상의물을지속적으로방류하도록하였다. 농번기에댐에서방출된물로생산된전력은 중앙아시아에너지집적소 (the Central Asian Energy Pool: CAEP) 에모였다가개별공화국에배분되었다. 6) 상류국가들이농번기에물을공급해준대신에동절기가되면하류국가들은키르기스스탄과타지키스탄같은상류국가의늘어난에너지수요를감당해주기위해우즈베키스탄은천연가스를, 카자흐스탄은석탄을제공하였으며, 러시아등여타공화국들은다른자원을공급하였다. 7) 이처럼소련시기의수자원거버넌스의특징은중앙집중적이며통합적인성격에있었다. 나린강 / 시르다리야강연안의개별공화국들이자의적으로이익을추구하는것이아니라상하류국가들모두가상생할수있는공익을우선으로하여사실상연방중앙이수자원과수리시설의관리및유지를통합적으로수행하였던것이다. 그핵심은나린강 / 시르다리야강의방류시기조절, 그리고상류국가의수리시설관리ㆍ유지비용에대한하류국가들의에너지보상체제를유지하는데있었다. 소련해체이후개별공화국들의독립과함께중앙아시아지역전체의공익을도모했던통 5) Thomas Bernauer and Tobias Siegfried, "Compliance and Performance in International Water Agreement: The Case of the Naryn/Syr Darya Basin," Global Governance. Vol. 14, Iss. 4 (Oct-Dec 2008), p. 3-4. 6) Bernauer and Siegfried(2008), p. 4. 7) M. Khamidov, "About Principles of Transboundary Water Resources Joint Use and Management in Syrdarya River Basin under Current Political-Economic Conditions of Central Asian Region," p. 2. http://www.cawater-info.net/bk/water_law/pdf/khamidov_eng.pdf. ( 검색일 : 2009.05.03). 70
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 합수자원거버넌스는작동을멈추고말았다. III. 나린강 / 시르다리야강수자원분쟁및레짐형성시도 1. 갈등과분쟁의배경및원인 중앙아시아국가들간의수자원관리와이용을둘러싼국제적갈등은어제오늘의일이아니라독립후부터지금까지지속되어온고질적인문제이다. 다만최근년에형성되고있는몇가지정황들때문에중앙아시아 4개국을흐르는나린강 / 시르다리야강의수자원문제에대한국제회담이자주열리고주변국가들과국제사회의관심이커지고있다. 그정황들이란첫째, 전지구적인기후변화로말미암아중앙아시아전역에가뭄이빈번히발생하고있다는점이다. 둘째, 소련시기에건설된, 하류국가들의농경관개시설이심각하게노후화되어상당량의물이수로에서유실되고있는것이다. 가뭄으로물이원천적으로부족한상황에서관개용수의중간유실은문제를더악화하는요인이다. 셋째, 상류국가들이수자원이용을효율화하기위해더많은댐과유수지를건설하려는계획을추진하는데대해하류국가들은물의방류량이더줄어들수있다는점을우려하고있기때문이다. 소련시기에는중앙아시아 5개공화국이모두한국가속의지역공동체였기에수자원은공익을극대화하기위해통합적으로관리되고이용될수있었다. 당시에는중앙아시아국가들의농업과수력발전산업을동시에충족하기위해수자원관련시설들을공동으로건설하고관리하였다. 동절기에는물을유수지에저장하였다가농업용수가필요한하절기에는수력발전댐을통해전력을생산하면서물을하류로방류하였다. 여름에는전력생산과농업에필요한관개용수공급이동시에이루어졌던것이다. 소련의해체와함께통합적인수자원거버넌스를강제할주체가사라지자, 중앙아시아 5개국은 1992년 2월에 국가간물조정위원회 (the Interstate Commission for Water Coordination: ICWC) 를조직하였다. 나린강 / 시르다리야강의수자원거버넌스수립을위한논의의핵심은겨울상류국가들의전력생산을위한물방류와여름작물생육기간중하류국가들의관개용수공급을위한물방류사이의균형을잡는것이었다. 5개국은새로운물관리체제가수립될때까지수리시설유지ㆍ관리를위한재원이없음에도불구하고과거소련의물할당원칙을준수하기로합의하였다. 그 71
중앙아시아연구의학적체계화 러나톡토굴댐을포함하여가장큰규모의유수지나수리시설들이 ICWC의통제하에들어가지않은채, 사실상개별국가들로국유화되었다는게문제였다. 수자원관리와이용에관한합의에도불구하고개별국가들은자국이익을추구하는형태로나아갔던것이다. 8) 나린강 / 시르다리야강의수자원이용목적과시기가상이한상류국가와하류국가사이에는불가피하게갈등구도가조성되었다. 먼저이용목적을보자면, 상류국가들은에너지자원빈국이기때문에댐의수력발전을이용하여전력을생산하고이를난방과산업에너지로사용해야한다. 하류국가들은면화재배등농업에필요한관개용수를공급받아야한다. 상류국가들은수력발전을통해전력을생산하여민생과경제발전에도움이되고자하고, 하류국가들은농업과기타산업용수로서수자원을이용하고자하는바, 그의도가서로상이하다. 상류국가들의경우는대부분 비소비적물사용 (nonconsumptive water use) 이라고할수있고, 하류국가들의경우는 소비적물사용 (consumptive water use) 으로분류할수있다. 특히우즈베키스탄과타지키스탄의면화재배에는많은물이소요된다. 1톤의면화를생산하기위해서는 4-5톤의물이필요하다. 9) 키르기스스탄의경우를보면, 독립이후새로운수자원및에너지협정이체결되기이전인 1997년까지물-에너지교환거래의일환으로키르기스스탄으로지원되던천연가스, 석유및석탄등에너지자원의공급량이현저히줄어들었다. 결과적으로키르기스스탄의전력및열에너지생산량은절반이상 (1991년가치기준 ) 줄어들었던것이다. 과거수리시설관리및유지에대한대가로연방중앙과이웃공화국들이제공했던재정지원도끊기고에너지자원도없는키르기스스탄으로서는수력발전에의존하는수밖에없었다. 자연스럽게키르기스정부가관할하는톡토굴유수지의작동스위치는관개모드보다는수력발전용으로치우치게되었다. 1993년겨울이래로나린강 / 시르다리야강의수위는여름철이아니라겨울철에최고조에이르렀고, 결과적으로농번기에하류국가들의농경지는대부분물부족현상에시달리게되었다. 다음으로, 부족한수자원의양도문제가되지만, 상류국가들과하류국가들의수자원이용목적과계획이다르기때문에물사용의시기가다르다는점에서또다른문제가생겨난다. 수자원만풍부하다면, 겨울이건여름이건필요할때마다방류하여목적과의도에맞게물을이용하면되지만, 수자원이부족하다는근본적인문제가필요한시기의자유로운사용을제약하고있는것이다. 상류국가들은유량이풍부해지는봄부터가을까지물을저장해놓았다가겨울에난방등긴요한전력수요를 8) Bernauer and Siegfried(2008), p. 4. 9) Charles Recknagel, "Can 'Wet' Countries Export Water to 'Dry' Ones?" RFE/RL (March 21, 2009). 72
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 충당하기위해댐을방류하여전력을생산하고자하고, 하류국가들은가을부터겨울까지물을저장하였다가봄부터여름까지작물재배기간에농업용수를충분히공급해주기를원한다. 또하류국가들은농번기의방류와수력발전가동을통해관개용펌프를작동할전기도공급받는이점을누릴수있다. 그리고상류국가들이발전을위해겨울방류를할경우, 유속을감소하고수위를높이는강표면의얼음때문에홍수를유발할수있다는점도하류국가들이겨울방류를반대하는또다른이유이다. 10) 이러한이용목적과방류시기의극명한대립속에서상하류국가들은각자국익을추구하게되었으며, 결과적으로나린강 / 시르다리야강의수자원의관리와이용권리를둘러싼상하류국가들간의적대감은증대되어갔으며갈등을피할수없었다. 2. 수자원레짐형성시도 나린강 / 시르다리야강의상하류국가들간에통합적인수자원관리체제가없는데서상황이더욱악화되자, 연안국들은수자원이용및관리레짐수립의필요성을절감하게되었다. 문제의식을공유한키르기스스탄, 카자흐스탄및우즈베키스탄등 3국정부들은나린강 / 시르다리야강수자원관리에관한합의에도달하였다 (1998년 3 월 17일 ). 역시연안국가인타지키스탄은이듬해이협정에합류하였다. 연안 3국이합의한 시르다리야강연안의물및에너지자원이용에관한카자흐스탄, 키르기스스탄, 우즈베키스탄정부간협정 (Agreement between the Government of the Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, and the Republic of Uzbekistan on the Use of Water and Energy Resources of the Syr Darya Basin) 11) 은기본합의와 1998년도물-에너지교환에관한합의를담고있다. 핵심합의내용은나린강톡토굴유수지의방류시기및보상내용을조정하는것이었다. 이협정은먼저 물관리년 (Water Management Year) 을 10월 1일부터 9월 30일까지로정하고, 작물생육기 (4월 1일-9월 30일 ) 와비생육기 (10월 1일 -3월 31일 ) 를구분하고있다.( 협정 1조 ) 1998년의합의는구상 ( 求償 ) 협정의성격을갖고있다. 협정내용에따르면, 키르기스스탄은작물생육기에나린강 / 시르다리야강의방출을통해생산한잉여전력을 10) Bernauer and Siegfried(2008), p. 4. 11) "Agreement between the Government of the Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, and the Republic of Uzbekistan on the Use of Water and Energy Resources of the Syr Darya Basin," http://www.ce.utexas.edu/prof/mckinney/papers/aral/agreements/syrdaryaagr-mar17-98.pdf. ( 검색일 : 2009.05.03). 73
중앙아시아연구의학적체계화 카자흐스탄과우즈베키스탄에균등하게공급하며, 카자흐스탄과우즈베키스탄은유수지에관개용수를매년그리고다년간보존해준것에대한보상으로서석탄, 가스, 전기및난방용오일등등가의에너지자원을키르기스스탄에제공해야한다. 노동이나용역등다른형태의생산물을제공할수있으며, 합의할경우에는화폐지불도가능하도록되어있다. 모든종류의에너지자원이나그운송에대해서단일가격정책이상호합의를통해적용되도록하였다.( 협정 4조 ) 그리고당사국들은협정에서합의된에너지와다른종류의상품운송에대해관세를적용하지않기로합의하였다.( 협정 5조 ) 동협정은당사국들이물의방출, 전력생산및송전, 그리고에너지손실에대한보상등을균등한기초위에서매년조정하고결정하도록하였으며,( 협정 2조 ) 유수지작동모드, 에너지양및이전등은체약국의부수상들이책임을맡고있는물, 연료및에너지소관기관들에의해채택된결정들에근거하여매년정부간협정을통해승인되어야한다 ( 협정 8조 ) 고규정하였다. 즉, 해마다물-에너지교환의양을정부간협상을통하여재합의해야한다고명시함으로써나린강 / 시르다리야강수자원레짐의지속성을담보하지못하였다는단점이있다. 협정의유효기간은 5년이며, 만약어느일방이만료일 6개월전에협정의종료를문서로전달하지않는다면, 다시 5년간자동으로갱신되도록하였다.( 협정 12조 ) 상기협정은교환거래되는물과에너지자원의양을매년협상을통해합의하도록규정하였지만, 당사국들은그이후로어떤수정안도다시내놓지않았다. 개별국가들이 1998년합의에대한명시적인반대나새로운제안을하지않은것으로보아기존의합의를유지하는데대한암묵적인동의는있었다고볼수있다. 그러므로 1998년의나린강 / 시르다리야강수자원레짐은이후나름대로참고기준역할을하였다고볼수있지만, 시간을두고보면합의내용의이행정도는매우낮고그진폭은매우컸다는평가를받았다. 12) IV. 2008 년에너지위기이후의상황과각국정부의입장 상류국가와하류국가간에지속되어왔던이러한이해관계의대립과갈등상황은 중앙아시아일원에기록적인한파가닥친 2007-2008 년겨울에극적으로증폭ㆍ분출 되었다. 에너지자원이없는키르기스스탄의입장에서는수력발전으로전기를생산 12) Bernauer and Siegfried(2008), pp. 5-7. 74
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 해이를난방용으로공급하고자하였다. 그러나동절기에발전용으로유수지의물을모두방류하고나면, 농번기에관개용수를제공할수없게될것이고하류국가들의엄청난반발을불러오게될것이기때문에키르기스정부로서는어려운상황에처했다. 결과적으로영하 40도까지내려간추위속에서주민들은엄혹한동절기를견뎌내야했던것이다. 업친데덥친격으로 2008년여름기록적인가뭄으로인해시르다리야강의저수위로관개용수가부족해지자우즈벡측은키르기스스탄이국제기준과정부간조약을위반하고수자원을이용하였다고비난하였다. 우즈베키스탄의농업수자원부장관인함라예프 (S. Khamraev) 는동절기에톡토굴유수지의물을무분별하게과잉방류하여하류국가들을관개용수부족에시달리게한책임이키르기스당국에게있다는것이었다. 그는소련시절에톡토굴유수지를건설한목적은전력생산을위한것이아니라작물재배를위해물을저장하는것이었는데, 키르기스스탄측이원래목적을망각하고전력생산을위해물을오용하고있다고비난하였다. 이에키르기스스탄의최대전력생산회사는성명을내어과도하게물을사용하지도않았으며, 톡토굴유수지는이전과똑같은유량을방류하고있기때문에국제적의무를불이행한사실도없다고반박하였다. 키르기스스탄은시르다리야강물의단지 1% 를사용하며, 자국영토에서생산된총수자원의 20% 만을소비하고나머지 80% 는하류로내려보내고있다고주장한다. 이수치는함라예프가키르기스스탄의수자원생성량의 50% 만이하류로내려오고있다고주장하는것과는차이가크다. 여하튼키르기스스탄은시르다리야강의저수위나아랄해고갈에책임이없다는것이다. 13) 당시 톡토굴유수지 의수위는정상수위보다훨씬낮아수력발전소의정상적인가동을위한수량을제공할수가없었다. 결과적으로석유나가스가없이는발전소를돌릴수가없는처지였다. 키르기스정부는 2008년 8월전국적으로단전제를도입할계획이며, 가정에서전기난방을사용하는것은불법이라고공포할정도로가뭄으로인한키르기스스탄의전력난은심각한상황이었다. 겨울철에방류하지않는데대한보상으로상류국가들에게에너지자원을제공하도록했던 1998년의 4자조약이실효를상실한조건에서, 키르기스스탄과타지키스탄은전력생산을위해수자원을이용하지않을수없는상황이었다. 키르기스정부는 2008년 4월과 6월에 4자조약을복원하자고제안하였지만, 함라예프장관이이끄는우즈베키스탄의실무그룹은대안을제시하지도않은채조약개정을거부하였던바있다. 14) 13) "Kyrgyzstan Denies Using Regional Water Resources for Its Own Benefit," Ferghana.ru(Information agency), Central Asia news (July 30, 2008), http://enews.ferghana.ru/article.php?id=2433&print=1 ( 검색일 : 2009.04.08). 14) "Kyrgyzstan Denies Using Regional Water Resources for Its Own Benefit." 75
중앙아시아연구의학적체계화 이처럼가뭄과한발이라는자연재해적요인외에상황을더욱악화한것은국가간협력과조정을통해상황을개선할여지가있었음에도불구하고그렇게하지못했다는사실이다. 그이유는상류국가와하류국가간의지경학적입장차이를좁히지못했으며, 제한된수자원을효율적으로이용하기위한국가간협력과조정의메커니즘을수립하지못했기때문이다. 수자원문제를해결하기위해마련된중앙아시아국가들의다자회의들에서상하류국가간의입장차이는선명히대비된다. 나린 (the Naryn) 강의유수지들이기록적인저수위에머물렀던어려운여름을보낸뒤인, 2008년가을 (10월 18일 ) 중앙아시아 5 개국의대표들이모여수자원이용과관리문제를논의하였다. 당시는톡토굴유수지의저수량이통상적인저수량의절반에도미치지못하는약 95억입방미터에불과하여댐건설이래기록적으로낮은수위를보이고있었다. 카자흐스탄의슈케예프 (U. Shkeev) 부총리는이런상태에서만약키르기스스탄이정상적으로전력생산을하게된다면, 수위가너무낮아지고흐를물이없어신년쯤에는유수지의문을닫는상황이올수도있다고경고하였다. 이렇게되면하류국가들에서봄농사에사용할관개용수공급은불가능해지는것이다. 15) 난국에처한키르기스정부는회의에서물역시가스나석유처럼수출입이가능한상품으로취급되어야되지않겠느냐고시사하였지만, 우즈벡정부가이를강력히반대하면서, 물이중앙아시아지역에서사고팔린다는개념자체를단호히거부하였다. 16) 이처럼키르기스측은수자원의상품화가능성까지제기하였지만, 초국가적수자원의이용과관리에관한키르기스스탄의전통적인입장은무리하다기보다는상당히합리적인편이었다. 독립이래키르기스스탄의대외정책은수자원이이웃국가들간에갈등의원천이되지않도록하는데초점을두어왔다. 시르다리야강의수자원을둘러싼국제적긴장과분쟁은지역전체의경제ㆍ사회적발전을위협할것이기때문이었다. 시르다리야강수자원의약 75% 를생산하지만시르다리야강물의약 10% 인 40억입방미터만을사용하는키르기스스탄의입장은수자원을공급받는하류국가들이수자원의보존, 수리시설의유지ㆍ보수에따르는비용을분담해야한다는것이었다. 일례로지역적중요성을가진관개시설의유지에 2천 5백만 (2001년물가기준 ) 달러가소요되는데이중천만달러는키르기스스탄이부담하는몫이고 1천 5백만달러는우즈베키스탄과카자흐스탄이부담해야하는몫이다. 톡토굴유수지하나가건설됨으로인해 2만 8천헥타의토지가물에잠겼는데, 이물을관개에이용하는 15) Bruce Pannier, "Central Asians Achieve Breakthrough over Precious Resources," RFE/RL, October 22, 2008. 16) Pannier(2008). 76
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 이웃국가들은조금도이에대해지불하지않았다는것은문제가된다는주장이다. 키르기스스탄정부는부분적인보상의일환으로톡토굴인근지방에 4천 6백만솜 (som) 을지불하였다. 17) 키르기스스탄의 키르기스공화국의수자원과수리시설의정부간이용에관한 (On intergovernmental use of water resources and water facilities of the Kyrgyz Republic) 2001년의법은영토내의수자원과수리시설에대한국가소유권을규정하고있지만, 국제적으로는평등및비용분담원칙위에서정부간수자원유지및관리계획을재정지원할것을규정하고있다. 카자흐스탄은이법률의정당성을인정하고일정액의보상금을지불한데비해, 우즈베키스탄은일관되게동법에대한인정과지불을거부해왔다. 18) 근본적인해결책에대한격론과공방속에서상류국가들의에너지부족문제에대한임시처방을마련하는데약간의진전이있었다. 카자흐스탄의슈케예프 (U. Shkeev) 부총리는투르크메니스탄이여분의전력을키르기스스탄과타지키스탄에판매하는책임을맡고있는바, 우즈베키스탄은전력송전선의자국영토통과를보장해야할책임이있다고피력하였다. 카자흐스탄의수자원부장관누랄리예프 (K. Nuraliev) 에따르면, 모든당사자들이투르크메니스탄의전력이우즈베키스탄을통과하여송전되어야하고, 타직정부는 콰이로쿰유수지 (Qairoqum Reservoir) 로부터우즈베키스탄으로흐르는물의흐름을필요한정도로유지해야하며, 이웃국가들은타지키스탄이콰이로쿰유수지의기술적상태를개선하는작업을도와야한다는것에동의하였다고한다. 19) 그러나이러한다자회동에서의합의에도불구하고약속은제대로이행되지않았다. 지난 10월의회동이후 3개월도채지나지않아 CSTO와유라시아경제공동체 (EurasEC) 정상회의 (2009년 2월 4일 ) 에서타지키스탄측은자신들의에너지위기에우즈베키스탄의책임이크다고다시비난하였다. 비난의내용은우즈베키스탄이합의와는달리투르크메니스탄을출발하여자국영토를가로질러타지키스탄으로가는전력송출을방해했다는것이었다. 20) 정상회의직전에도타직외무장관자리피 (H. Zarifi) 는우즈베키스탄이지난해비쉬켁 CIS 정상회담 (2008년 10월 10일 ) 에서서명한에너지와물에관한양자협정에서규정된의무를준수하지않았다고비난하였다. 우즈베키스탄은타지키스탄으로가는투르크메니스탄의전기송전을방해하기시작함으로써타지키스탄이어쩔수없이누렉 (Nurek) 및콰이로쿰 (Qairoqum) 유수 17) "Management of Water Resources in Kyrgyzstan." 18) "Management of Water Resources in Kyrgyzstan." 19) Pannier(2008). 20) Farangis Najibullah, "Central Asia's Great Water Game," RFE/RL (February 4, 2009). 77
중앙아시아연구의학적체계화 지의물을방류하지않을수없도록만들었다는것이다. 이말은올여름이물을이용하는하류의우즈벡및투르크멘농부들은심각한물부족을겪을수있다는경고에다름아닌것이다. 21) 이러한사례는수자원관리와보상에대한합의도어렵지만, 합의내용의충실한이행은더기대하기어렵다는현실을잘보여준다. 나린강 / 시르다리야강의수자원문제를논의한가장최근의국제회담은알마티 (Almaty) 에서열린 아랄해를살리기위한국제펀드 (the International Fund for the Aral Sea) 창설회원국인중앙아시아 5개국정상회담이다 (2009년 4월 28일 ). 이회담의주의제는수위가낮아져점점사막화되어가던 22) 아랄해로흘러드는수량을늘려바다를복원하는문제였다. 그러나아랄해로흘러드는시르다리야강과아무다리야강의수량을늘린다는것은곧양강의수자원에대한국가간조정과통제의문제이기때문에오래묵은나린강 / 시르다리야강의수자원이용, 관리및보상에관한이야기가나오지않을수없었다. 먼저, 키르기스스탄의바키예프 (K. Bakiyev) 대통령이정리한것처럼논의의핵심은에너지부족문제, 새수력발전소건설문제, 하류국가들이우려하는물공급부족문제등세가지이다. 갈등의구도는전력을얻기위해댐과수력발전소를건설해야하는상류국가들과용수를얻기위해수량부족현상을염려하는하류국가들과의이해관계의대립에있다. 이같은중앙아시아의수자원을둘러싼갈등을해소하기위해해결해야할우선적인두가지과제는관개용수공급과전력생산을위해물방류시간표가조정되어야하며, 보상차원에서상류국가들에게연료를공급해주어야하는문제를합의해야하는것이다. 알마티정상회담에서바키예프키르기스스탄대통령은상류국가들이담당하고있는수자원유지와공급서비스를하류국가들에게판매하는가능성을제기하였다. 이제안은초국가적수자원관리에관한국제적규정에부합되는것이다. 바키예프대통령의조심스러운제안이전에이미전키르기스수상맘베토프 (B. Mambetov) 가수자원이키르기스스탄의영토안에서대부분생성되는만큼, 키르기스스탄은수자원에대한주권적권리를선언할수있다고주장했던바있다. 맘베토프는키르기스스탄이하류로흘러가는수량을줄이고있다는우즈베키스탄측의주장을부인하면 21) "Tajik Minister Says Uzbekistan Violating Energy Agreement," RFE/RL (January 21, 2009). 22) 카자흐스탄과우즈베키스탄사이에있는아랄해는한때세계에서네번째로큰내륙해였다. 관개용수및다른산업용수를대기위해시르다리야강과아무다리야강의물은수많은수로를통해중간에서사라져버린다. 결과적으로수위가낮아진아랄해는북아랄해와남아랄해로둘로나뉘어지고말았다. 고기잡이배가출항하던아랄항 (port of Aral) 은해안으로부터 35km 나떨어진곳에위치하게되었다. 북아랄해를살리기위한 1 단계계획의일환으로 13km 의둑을건설하였으며, 그결과북아랄해의수면이과거최저수면의면적보다 40% 나확대되었다. 나자르바예프대통령은수면을더올리기위해새로운둑을건설하는 2 단계계획이조만간착공될것이라고말했다. Antoine Blua, "Central Asian Leaders Fail to Overcome Differences at Water Summit," RFE/RL (April 28, 2009). 78
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 서, 지난 30년동안키르기스스탄은나린강과시르다리야강유역으로부터흘러가는수량을단한번도줄인적이없다고확언하였다. 타직대통령라흐몬 (E. Rahmon) 역시같은맥락에서타지키스탄은결코이웃국가들을물없이지내도록내버려두지않을것이라고말한뒤, 그렇지만 15년이상겨울만되면전력부족에시달리고고통받는타직주민들의처지를감안하지않을수도없음을강조하여적절한보상이필요함을시사하였다. 23) 키르기스스탄과타지키스탄은수량을조절하고홍수를방지해주는유수지를유지ㆍ관리하는경제적부담을자기들이지고있는데, 상류국가들의부담을보상해주는차원에서에너지자원을공급해주겠다던 4자합의가얼마못가좌초하고만것에대해큰불만을갖고있었다. 여기다가우즈베키스탄의불평등한가스수출가격책정이그불만에불을질렀던것이다. 맘베토프전수상은우즈베키스탄은 2009년의경우, 키르기스스탄에는가스 1천입방미터당 240 달러에수출하는데비해카자흐스탄에는 84달러를받는다고지적하면서, 이러한이웃국가들의에너지수출정책을감안하면, 키르기스스탄도물을팔권리가있다고주장하였다. 24) 다음으로핵심적인쟁점은상류국가들의수력발전소건설문제이다. 키르기스스탄은 캄바르-아타-I 수력발전소 (the Kambar-Ata-I hydroelectric power station) 를건설할계획을갖고있으며, 이미건설에소요되는비용약 20억달러를지원하겠다는모스크바의약속을얻어낸상태이다. 25) 타지키스탄역시만성적인에너지위기를해소하고전력수출국가가되기위해 ' 바흐시강 (the Vakhsh river)' 에 347m 높이의 로그훈수력발전소 (Roghun hydropower plant) 건설계획을추진하고있다. 이계획은이란의재정지원을받고있다. 26) 회담에서카리모프우즈베키스탄대통령은상류국가들이물부족과전력생산문제를해소할목적으로계획하고있는댐건설구상에대해다시적극적으로반대하고나섰다. 카리모프의주장은국제사회의사전조사없이는상류국가들은새댐건설을해서는안된다는것이었다. 우즈베키스탄의입장은대규모수력발전소건설을포함하여국제하천의수로를이용하는모든결정은어떤경우에도환경을훼손해서는안되며, 인접국가들에거주하는주민들의이익을침해해서는안된다고보는것이다. 타쉬켄트는캄바르-아타와로그훈계획은자연에대해통제되지않은폭력을행사했던소련의전통을가장잘드러내는사례라고비난하는성명을발표하였으며,(2009년 4월 14일 ) 우즈벡외무부는이웃국가들의이해관계를고려하지않는 23) Bruce Pannier, "Battle Lines Drawn in Central Asian Water Dispute," RFE/RL (April 19, 2009). 24) Pannier(2009). 25) Gregory Gleason, "Kyrgyzstan's Multivector Foreign Policy Unravels," RFE/RL (February 11, 2009). 26) "Tajikistan Objects to Medvedev's Comments on Water Policy." RFE/RL (January 26, 2009). 79
중앙아시아연구의학적체계화 어떤수자원이용결정도물공급과관련된상황을악화할것이며, 하류국가들에거주하는수천만주민들의삶의조건에악영향을미칠것이라고주장하였다. 그리고우즈벡외무부는중앙아시아의물및에너지문제에대한제3국의간섭은허용될수없으며, 유엔의후견아래국제하천의수력에너지이용계획에대해국제적타당성조사를수행할필요가있다고강조하였다. 27) 이에맞서이전부터타직정부는자국의수력발전소건설이이웃국가들에게손실을줄수있다는우즈벡정부의관점은전혀근거가없다고반박해왔다. 또상류국가들은키르기스스탄의캄바라트-I 수력발전소나타지키스탄의로그훈수력발전소건설계획모두소련시기에이미수립되었던것이며, 소련의해체와함께사문화되었던것이니만큼지역전체공익의관점에서이미타당성검증이종결된것이라고간주한다. 다른한편으로, 우즈베키스탄은유량부족을이유로상류국가들의댐건설은반대하면서도, 자국에서수자원이용의효율성을높이려는노력에는인색한면모를보이고있다. 우즈베키스탄은가장인구가많은지역국가로서농업용수필요량은늘어나는데반해관개를위한수리시설은점점더노후화되고있다. 우즈베키스탄은노후화된관개시설때문에자국영토내에서약 50-70% 의물이유실되고만다고한다. 28) 이처럼하류국가들은여전히노후화된관개시설을개선하려는의지를보여주지않음으로써, 부족한물을하류로보내는상류국가들의부담을덜어주려는배려심의부족을드러냈다는것또한심각한문제이다. 29) 회담에서카리모프대통령은키르기스스탄과타지키스탄이더공격적인수자원관리정책을수행하려하는데대해양국을비난하였으며, 이를맞받아키르기스스탄과타지키스탄등상류국가지도자들은에너지자원이풍부한하류국가들이수자원유지및관리에소요되는비용을분담하려들지않는다는데대해불만을표시하였다. 결국이전과마찬가지로하류국가들과상류국가들의상치되는국익을둘러싼다툼에서상생의공통분모를끌어내지못하고아랄해문제및초국가적수자원관리에대한국가간합의를도출하는데실패하였다. 30) 통합적인수자원레짐의부재로인하여심화된이러한물분쟁은물이용권을둘러싼다툼으로끝나는것이아니라경계가불명확한영토문제와결합되어심각한 27) Pannier(2009). 28) 나린강 / 시르다리야강유역의다른지역에서도강에서수로로빼낸수량의 40% 도채농경지에도착하지못하는상태이다. 그리고몇몇지역의염화는지난 10 년사이에 50% 이상증가하였으며, 높아진지하수면이농경을위협할정도라고한다. "Central Asia: UN Sees Weak Leadership on Water Issues," RFE/RL (November 09, 2006). 29) Marat(2009). 30) Marat(2009). 80
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 충돌로비화될가능성도있다. 2008년 3월키르기스스탄과타지키스탄의국경부근댐에서의충돌사건이전형적인사례이다. 타지키스탄의이스파라 (Isfara) 구역의거주민 150명이구역장야쿠보바 (M. Yakubova) 와경찰들과함께키르기스스탄의바트켄 (Batken) 지역으로국경을넘어쇄도하여몇년전에 World Bank의재정지원으로건설한댐을파괴하려고했던사건이있었다. 타직인들은 악사우강 (the Aksay River) 에세워진댐을부숴그들의농경지로강물이직접들어오도록만들려고하였던것이다. 악사우강은키르기스스탄에서타지키스탄으로흐르는데이스파라의농경지들에관개용수를제공하는주된수자원이다. 야쿠보바는댐을건설한키르기스당국과 World Bank를거세게비난하였는데, 댐이건설된위치가양국이분쟁중인지역이기때문에그들이댐을지을권리가없다는것이요지였다. 31) 국경분쟁과수자원관리문제가얽힌또다른경우는 샤르다라유수지 (the Shardara Reservoir) 이다. 이유수지는정확히카자흐-우즈벡국경에위치해있다. 공식적으로는이미몇년전에이지역의카자흐-우즈벡국경이성공적으로획정되었다고선언되었으나사실상동지역은여전히양국간논란과다툼의쟁점으로남아있다. 2008년 7월중순샤르다라유수지하류인카자흐스탄지역에물의흐름이정상적으로이루어지지않아관개용수의문제가생기자, 카자흐스탄의부수상슈케예프 (O. Shukeev) 가우즈베키스탄의부수상아지모프 (R. Azimov) 에게공식전문을보내물의흐름을원활하게할조치를취하라고거의경고에가까울만큼강하게채근하였으며, 더나아가슈케예프는정부의단호한입장을보이고여론을안심시킬목적으로이전문을카자흐국영언론에그대로전재하기까지하였다고한다. 다행히우즈베키스탄측이신속히조치를취하여문제는해결되었지만, 샤르다라유수지의물이용및관리문제는영토문제와얽혀여전히심각한분규를낳을수있는잠재력을갖고있는것이다. 32) V. 분쟁인가협력인가 : 인더스강유역수자원거버넌스의시사점 나린강 / 시르다리야강의수자원갈등의해결방안에시사점을주는대표적인사례 가인더스강의수자원을둘러싼인도와파키스탄간의갈등이다. 영국의식민지배 로부터분리독립한이후전반적으로적대적인관계를지속하였던인도와파키스탄 31) Merhat Sharipzhan, "In Central Asia, Water Could Lead to Fire," RFE/RL (July 23, 2008). 32) Merhat(2008). 81
중앙아시아연구의학적체계화 이인더스강의수자원분쟁을고조하여 물전쟁 (water wars) 33) 으로가는대신에 인더스강물조약 (the Indus Waters Treaty) 에합의해나간일련의과정은소련으로부터독립한중앙아시아의신생국들이국제하천의평화적이용과공동번영의길로나아가는데시사하는바크다. 인더스강유역의물분쟁역시영국의식민지배하에서통합적으로유지ㆍ관리되었던수자원레짐이인도와파키스탄의분리로인해더이상작동하지않게됨으로써야기되었다. 문제의발단은나린강 / 시르다리야강의물분쟁사례와동일하다. 인도대륙서북부의펀잡지방은건조한기후로인해관개농업이발달한지역이다. 계절과해에따라강우량의차이가너무크기때문에농업에서관개수로와저수지의물확보는필수적인것이었다. 그러므로이지역강들의연간유수량이 150-200입방 km에달한다는표면상의수치는, 수리시설이부족하거나작동하지않는다면, 실제농업이용도와는거리가먼것이다. 영국의식민시기에관개농법은펀잡 (Punjab) 지방과신드 (Sindh) 지방으로널리확산되었다. 주로수트레지 (the Sutlej) 와인더스강을따라개발이이루어졌기때문에, 펀잡과신드지방은각자이강들유역에관개수로와수리시설들을집중적으로건설하였다. 펀잡지방에서는수트레지강물을이용하여이지방의서편에서주로관개농업이이루어졌는데, 1947년에양국이분리되어동펀잡 (East Punjab) 은인도령이서펀잡 (West Punjab) 은파키스탄령이되어버렸다. 이렇게되자상류에위치한인도가수트레지강의유수를통제하는시설물들을관리하게되었고, 하류인파키스탄쪽에위치한운하와관개수로의물공급은전적으로인도쪽의처분에달린신세가되었다. 그리고갠지스강 (the Ganges) 이나남부의코베리강 (the Cauvery River) 등의수자원을다각적으로이용할수있는인도와는달리지리ㆍ지형상파키스탄은농업및생활용수를전적으로인더스강유역에의존하도록되어있다. 파키스탄농업경제의상태는주로펀잡지방과신드지방의관개농업에달려있었던것이다. 만약파키스탄이인더스강의동쪽지류들로부터관개용수를공급받지못한다면, 서파키스탄전부는점진적으로사막화될수도있는것이다. 34) 양국이분리된직후파키스탄의운하와관개수로에대한물공급을보장하기위해동펀잡과서펀잡정부들간에임시협정이체결되었다. 그러나임시협정기한이만료되자 (1948년 3월 31일 ), 동펀잡은국경을가로질러흐르는강물의흐름을끊어버렸으며, 이모작을하는펀잡의농업은큰어려움과혼란에직면하였다. 때마침이 33) 물전쟁 이란단지물의확보문제와관련하여야기된쟁점들로인해국가간전쟁이촉발되고유지되는상황을의미한다. Undala Z. Alam, "Questioning the Water Wars Rationale: A Case Study of the Indus Water Treaty." The Geographical Journal. Vol. 168, No. 4 (December 2002), p.341. 34) Alam(2002), pp.342 82
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 시기는겨울작물을수확하고여름작물을파종해야하는시점이라물이없이는두번의농사를동시에망치게될판이었다. 신생파키스탄지도부는펀잡의농업이수트레지강에의존하고있으며, 이강물의원류와관리ㆍ통제권모두인도측에있음을양국분리후처음으로냉엄한현실로서깨달았던것이다. 당시파키스탄의칸 (Liaquat Ali Khan) 수상은분쟁을해결하기위해회의를제안하는동시에물공급을즉각재개하라고요청하였다. 당시인도의네루 (Jawaharlal Nehru) 수상이직접나서동펀잡지방정부가파키스탄의서펀잡수로들에물을공급하도록중재하였다. 인도와파키스탄정부는뉴델리에서회동하여, 양국은수트레지강으로부터물공급이충족되어야하며, 양자회담을지속한다는데합의한내용을문서화한 영연방자치령간협정 (the Inter-Dominion Agreement: 통상 델리협정 으로지칭 ) 에서명하였다 (1948년 5월 4일 ). 35) 델리협정의체결에도불구하고이후 3년간은수자원이용을둘러싼갈등이긴장을고조하였고, 협정내용에대한일방적인해석을비롯하여양측의입장은더욱날카로운대립각을형성하였다. 이처럼대립이교착되고장기화되던상황에서국면전환의역할을해준것이세계은행 (the World Bank) 의개입이었다. 세계은행은양국의수자원갈등을해소하기위해세가지원칙에입각하여문제에접근하였다. 첫째, 인더스강유역은양국이모두이용할수있는충분한물을갖고있다. 둘째, 수트레지강분쟁을해결하는데있어서인더스강전체유역이단일권역으로다루어져야한다. 즉, 모든인더스강의지류들이논의의대상이되어야한다는것이다. 셋째, 협상과정에서불만, 원한등과거사는다논외로치부되어야하며, 정치적인면보다기술적면에초점을두어야한다는것이었다. 현장조사및수집자료의검토를거친후, 세계은행이제출한 1954년 2월의계획안은인더스강유역의분할을골자로한것이었다. 세계은행분할안에따르면, 인더스강동편의세지류 (the Sutlej, Beas and Ravi) 는인도에, 인더스강서편의세지류 (the Chenab, Jhelum and Indus) 는파키스탄에귀속되며, 결과적으로인더스강유역총지표수자원의약 20% 는인도가, 약 80% 는파키스탄이이용하는것이었다. 인도는이안을수용하였으나, 파키스탄측은이안의구상대로라면, 필요한만큼의수량을확보할수없다고생각했기때문에, 그리고물부족분을보충할저류시설을건설할재정적인능력도없었기때문에이안을거부하였다. 그러나다른한편으로파키스탄은세계은행의분할안을따를경우, 자신의물수요분을충족하기위해서는저류시설이필수적이라고세계은행을설득하는데성공하였다. 이에세계은행은서펀잡지방의저류시설을포함하여, 1954년계획안을일부수정한 1956년원조메무아르(1956 Aide-Memoire) 을채 35) Alam(2002), pp.342-43. 83
중앙아시아연구의학적체계화 택하자이번에는인도가수정안에반대하였다. 파키스탄의수리시설을건설하는데재정지원의무를떠안게될까봐두려웠던것이다. 이처럼협상과정이장기화되는가운데서도양국은당면한수자원관리ㆍ공급문제를다루기위한특별협정을계속해서논의ㆍ합의하고또이를갱신해나갔기때문에장기간의협상도중에물분쟁이고조되고극화되는것을방지할수있었다. 36) 쉽게돌파구를찾기어려울것같았던협상과정은예상치못한전환의계기를맞았다. 파키스탄에서쿠데타 (1958년 10월 ) 로집권한신정부가세계은행의 1954년계획안과 1956년원조메무아르 를조건없이수용했던것이다 (1958년 12월 ). 파키스탄의입장전환으로협상과정은속도가붙어파키스탄신정부와인도정부는마침내합의에도달하였으며, 조약초안을작성하는데약 2년이경과된 1960년 9월 19일인도, 파키스탄, 세계은행사이에 인더스강물조약 (the Indus Waters Treaty) 이체결되었다. 양측이 1961년 1월조약을비준함으로써인더스강의수자원이용레짐은실효성과구속력을갖게되었다. 분리독립이후카슈미르 (Kashmir) 지역의관할권을둘러싸고간헐적인충돌이지속되는등양국간의전반적인갈등과대립의분위기속에서국제하천의수자원이용에관한합의가이루어졌으며, 더나아가물조약의체결후인 1965년과 1971년두차례의전쟁을겪는동안에도조약에명시된각자의의무사항들을준수하였다는사실은조약이행의안정성과지속성이란측면에서볼때놀라운일이다. 인도와파키스탄양국은인더스강수자원의호혜적ㆍ평화적이용에합의하기위한포괄협정을도출하기위해서뿐만아니라반복되는특별협정을타결하기위해서도오랫동안협상하였으며, 성공적인조약체결이후에는약반세기동안합의된의무사항들을준수하고있다. 영토분할이후양국간에전반적인대결과갈등의분위기가득세한상황에서 물전쟁 (water wars) 대신에협력을선택하고이를지속해나온현상을어떻게이해할수있을까. Alam은두가지관점에서협상의타결과이후협력지속의이유를설명하고있다. 37) 첫째, 재정적요인인데, 이것은세계은행, 미국등의재정적지원을받기위해서타협과협력을선택하였다는설명이다. 1960년에미국을위시한국가들이 인더스강유역개발펀드 (the Indus Basin Development Fund: IBDF) 를설립하였다. 인도와파키스탄양국간협정의핵심이인더스강지류들의수자원을분할하는데있었기때문에, 일단이문제에대해양국이합의에도달하자여타세부협상들을종결하는과정에서국제재정지원계획이커다란역할을하였다. 파키스탄은인더스강지 36) Alam(2002), p.344. 37) Alam(2002), pp.346-47. 84
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 류들의동쪽상류지역을인도에양보함으로써상실한수자원부족분을보충하기위하여대규모저류시설과연결수로들을건설할막대한재정투입이필요하였던것이다. 당시파키스탄의경제상황에서국제사회로부터재정지원이없이는이러한인프라건설은불가능한것이었다. 두번째요인은 물합리성 (water rationality) 이다. 물합리성 은한국가가장기적인관점에서양과질을담보한수자원공급을확보하기위해취하는모든조치들을의미한다. 물합리성이의미하는바는일국은국내적으로는수자원을신중하게관리하며, 국제적으로는공유수자원에대한장기간의접근을보장하는데친화적인공동유역국가들과관계를유지하는것이다. 파키스탄은인더스강의지류이자강상류에해당하는수트레지강유역에서이루어지는인도의개발사업들이하류에위치한자신의물이용에손실을초래할것이며주민들이생계자체를위협할것이라고우려하였다. 반면에인도는수트레지강유역의가난을퇴치하기위하여관개능력을신장하고자하였다. 이해관계가상충하여합의에이르기가어려울것처럼보였지만, 양국은분쟁과대결보다는협력을선택하였다. 협력이가능했던이유는물이주민들이삶과경제활동에필수적인반면, 수량은절대적으로부족하고언제나공급이수요를충족하지못하는상황에서전쟁에호소한다고하더라도충분한물공급을보장할수없으며, 수리시설을건설ㆍ유지하는데필요한국제적인재정지원도얻을수없었기때문이다. 타협과협력외에는현실적인선택의여지가없었다는점을 물합리성 이잘설명하고있다고본다. 인더스강물조약 을체결함으로써양국은국제사회로부터의재정지원은물론인더스강유역으로부터의물공급을장기적으로확보할수있었던것이다. 또다른저자는인더스강수자원레짐의지속을뒷받침한지정학적특징을다음과같이정리하고있다. 상호맞물려있는인더스강유역의지리적특성, 독립이전부터인더스강의동편지류들에관개시설들이집중되고발전된점, 냉전기소련에대한서방의봉쇄전략에서인도대륙북서부의중요성, 인더스강수자원의개발을통하여인도와파키스탄이획득하게될막대한규모의개발이익에대한양국의인식즉, 양자간의협력과완전한합의를이루지않고서는어떤개발이익도얻지못한다는점에대한인식등을말한다. 38) 인더스강유역수자원레짐의안정성과지속성을담보한상기한사항들은나린강 / 시르다리야강의수자원국제정치에몇가지점을시사하고있다. 38) Stephen Brichieri-Colombi and Robert W. Bradnock, "Geopolitics, Water and Development in South Asia: Cooperative Development in the Ganges-Brahmaputra Delta," The Geographical Journal, Vol. 169, No. 1 (March 2003). 85
중앙아시아연구의학적체계화 첫째, 대결과갈등의고조로인한 물전쟁 시나리오보다는타협과협력을선택하는것이유역국가들모두에게이익이다. 상하류국가들간의분쟁을통해기대할수있는것은아무것도없는반면에협력을통해서는모든연안국가들이일정수준이상의수자원안보를보장받을수있기때문이다. 둘째, 조약체결을통해새로운레짐을정립하기전까지는부족하더라도기존레짐의준수가필수적이다. 1998년의나린강 / 시르다리야강국제수자원레짐이완전하지않아이에불만이있었다고하더라도, 레짐을준수하지않음으로서 2008년초부터여름까지의전력부족과물부족난이더욱심화되었다. 구상 ( 求償 ) 협정의성격을가진 1998년의다자간협정은해마다물-에너지교환의양을정부간협상을통하여재합의해야한다고명시함으로써나린강 / 시르다리야강수자원레짐의지속성을담보하지못하였다는원천적인결함이있었다. 그럼에도불구하고, 그이후어느일방도새로운수정안을다시내놓지않은채, 기존합의내용의준수를소홀히함으로써어렵게구축한 1998년의수자원레짐은그실효성을상실하고말았던것이다. 셋째, 원천적인물부족문제를해결하기위한기술적대안으로서댐, 저수지및운하건설등의대규모수리시설건설을위한국제적재정지원이필수적이다. 러시아가재정지원을계획하고있는키르기스스탄의캄바라트-I 수력발전소나이란의재정지원이약속된타지키스탄의로그훈수력발전소건설계획등은하류국가들의수자원확보와환경보호에악영향을미치지않는지국제적인기구가중심이된타당성조사를거쳐야한다. 이경우상류국가들의개발계획이하류국가들의물이용권리를침해하지않으며, 종국적으로나린강 / 시르다리야강강유역 4국모두의수자원안보를증진할것이라는믿음을줌으로써, 대규모수리시설건설에우호적인국제환경을조성할수있을것이다. 넷째, 개별국가들에서수자원이용의효율성제고노력이병행되어야한다. 자연조건으로서강수량이부족한중앙아시아지역의경우특히그러하다고본다. 부족한물의분배만을두고상하류국가들이다툴것이아니라적정하게분배된물을경제적효율성을높여이용하려는자세와수리시설의기술적개선이필요하다. 다섯째, 나린강 / 시르다리야강유역을개별국가나특정지방의입장에서가아니라단일한전체로서통합적으로바라보는시각이문제해결을위해필수적이며, 사실상의출발점이라고할수있다. 인더스강의물분쟁에서도쟁점이된수트레지강하나가아니라인더스강유역전체를하나의수역체계로보고유역의주민들전부의물이용권리를보장하는방향으로수자원을분배하고, 부족한공급부분에대해서는이를보완할수있는수리시설건설을위한재정지원을제공하였던성공적인 86
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 사례가이러한접근방법의유효성을증명한다. 상술한시사점들을염두에두고전망하자면, 나린강 / 시르다리야강네연안국가들역시중장기적으로는갈등과분쟁보다는타협과협력의방향을선택하고적절한수자원거버넌스를확립해나갈것으로보인다. 가뭄이라는자연재해와실효성있는수자원관리레짐의부재로인해더욱심화되었던 2008년의전력난과물부족사태를계기로연안국가들은통합수자원거버넌스의중요성을절감하고도남았을것이다. 어느한나라의일방적주장이나행위는당사국들간에수자원의적정한분배와효율적이용을위한타협과합의를도출하는데도움이되지않을것이며, 자국의수자원안보에역효과를초래하게될것이다. VI. 결론 국제하천의수자원이용권리에관한문제는국가간갈등과분쟁의주요한원천들중의하나이다. 상류국가는자국의영토를흘러가는강물을임의대로이용할권리가있는가혹은하류국가들의수자원이용필요성을고려해야할의무가있는가하는물음에대한입장은개별국가들의지경학적위상에따라첨예한이해관계의차이를반영한다. 중앙아시아 5개국의경우에도예외가아니다. 소련의해체와함께나린강 / 시르다리야강의통합수자원관리체제가사라졌지만, 지금까지새로운거버넌스를형성하지못한채갈등과분쟁을계속하고있다. 통합적인협력과조정의메커니즘이사라진조건에서상류국가들과하류국가들의자기중심적인이익추구의결과가가져온폐해는최근에수리시설의노후화와같은인재 ( 人災 ) 그리고가뭄과같은자연재해와겹치면서가장극심하게드러나고있다. 초국가적인협력과조정의메커니즘을수립하는것이시급하다는데모두동의하지만, 그동안의국제회의에서보듯이합의는쉽지않았으며, 타결된기본합의조차준수되지못했다. 나린강 / 시르다리야강의통합적인수자원거버넌스를이루는데장애요인으로수자원에대한경쟁적인요구와국가주권의문제외에약한정치적리더십과비전, 지역국가들의국력과협상능력에서의비대칭성, 국제수자원회의등합의추구과정에의불참여, 39) 경제적어려움과국가지도자들간의간의원만하지못한관계등을들수있다. 39) "Central Asia: UN Sees Weak Leadership on Water Issues," RFE/RL (November 09, 2006). 87
중앙아시아연구의학적체계화 상기한요인들은대부분쉽게해결하기어려운성질의것이라고볼때, 다른한편으로나린강 / 시르다리야강의수자원갈등을해결하기위한기술적방안들이제안되고있다. 일례로, 우즈베키스탄의경우몇개의작은댐들을건설하여겨울에키르기스스탄이전력생산을위해방류할때, 자국영토안에물을저류할수있도록하려는계획을갖고있다. 또다른방안은과거에이미제기되었던계획인데, 톡토굴유수지의상류에새로운유수지를건설하는것이다. 이상류의새유수지에서겨울에댐을통해방류하여전력을생산하고, 방류된물은하류인톡토굴유수지에저류되어있다가봄부터여름까지작물생육기에는하류국가들이관개용수로이용할수있도록방류하는방식이다. 40) EU-중앙아시아: 에너지안보관계의형성 이라는주제로프라하에서열렸던국제회의 (2009년 4월 16일 ) 에서참가자들은중앙아시아의에너지위기를타개하기위해소형수력발전소들을만드는방안을옹호하였다. 이에부응하여타지키스탄의라흐몬대통령은 50개의소형발전소를새로만들겠다는선언하기도하였다. 41) 그리고 2009년 3월이스탄불에서열린세계수자원관리회의에서는국제적협력과재정지원이필요한대규모프로젝트가제안되었다. 시베리아옵 (Ob) 강의물을아랄해연안으로공급할 2천km의운하를건설하자는안인데, 이제안은 1960년에처음으로제기되었던것이다. 42) 어떤기술적대안을강구하고선택한다고하더라도중앙아시아나린강 / 시르다리야강의수자원갈등의해결은일국의힘만으로는불가능한것이며, 지역전체의협력, 더넓은범위의국제사회의협력이필요한사안이다. 그럼에도불구하고중앙아시아의지도자들이초국가적수자원거버넌스형성문제에대해너무단기적인국익의관점에서접근하며, 장기적인국가및지역경제발전의전망에서보지못하고있다는것이문제이다. 나린강 / 시르다리야강의상하류국가들이통합적인수자원거버넌스를형성할수있는가, 그리고수자원을더경제적으로이용할수있는기술적대안들을실현할수있는가하는것은수자원의효율적이용이라는문제에국한되는것이아니라중앙아시아지역국가들의중장기적인경제협력, 발전및통합의진척을가늠하는하나의시금석이라할수있다. 수자원의효율적이용과관리를위한공동의협력과조정메커니즘을가동하지않고지역국가들이독자적인경제개발전략과정책을입안한다는것은원천적으로한계를안고있기때문이다. 약반세기동안인더스강의통합수자원거버넌스의지속적인준수와유지사례 40) Bernauer and Siegfried(2008), p.8. 41) Pannier(2009). 42) Charles Recknagel, "Can 'Wet' Countries Export Water to 'Dry' Ones?" RFE/RL (March 21, 2009). 88
중앙아시아나린강 / 시르다리야강의국제수자원정치 에서보듯이, 나린강 / 시르다리야강의물분쟁해결방안모색에서도역시당사국들간의타협과협력은선택이라기보다는유일한행위원칙이될것이다. 그러나나린강 / 시르다리야강의연안국가들은 2008년의어려운경험에도불구하고아직이점을완전히체득하고있지못한것으로보인다. 연안국가정상들이참여한수자원국제정치의장에는여전히상호비난이설득의힘을억누르고있다. 그럼에도불구하고, 시간의문제일뿐, 중장기적으로나린강 / 시르다리야강의연안국가들은대결과분쟁보다는타협과합의를통해중앙아시아국제수자원레짐의형성과유지로나아갈것이다. 참고문헌 신연재. 물문제와국제하천분쟁. 국제정치연구 제9집 1호 (2006). "Agreement between the Government of the Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, and the Republic of Uzbekistan on the Use of Water and Energy Resources of the Syr Darya Basin (March 17, 1998)." "Agreement between the Government of the Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, and the Republic of Uzbekistan on the Use of Water and Energy Resources of the Syr Darya Basin." http://www.ce.utexas.edu/prof/mckinney/papers/aral/agreements/syrdaryaagr-mar17-98.pdf. ( 검색일 : 2009.05.03). "Central Asia: UN Sees Weak Leadership on Water Issues." RFE/RL (November 09, 2006). "Kyrgyzstan Denies Using Regional Water Resources for Its Own Benefit." Ferghana.ru(Information agency), Central Asia news (July 30, 2008), http://enews.ferghana.ru/article.php?id=2433&print=1 ( 검색일 : 2009.04.08). "Problems of Water and Energy Security in Central Asia." http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/pnacj886.pdf ( 검색일 : 2009.04.08). "Tajik Minister Says Uzbekistan Violating Energy Agreement." RFE/RL (January 21, 2009). "Tajikistan Objects to Medvedev's Comments on Water Policy." RFE/RL (January 26, 2009). Abduvalieva, Ryskul. "Kyrgyzstan's Security Problems Today." Central Asia and the Caucasus, http://www.ca-c.org/online/2009/journal_eng/cac-02/08.shtml ( 검색일 : 2009.04.08). Alam, Undala Z. "Questioning the Water Wars Rationale: A Case Study of the Indus Water Treaty." The Geographical Journal. Vol. 168, No. 4 (December 2002). 89
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