정책보고서 2004-03 시장개혁로드맵의평가와과제 2004.9.14
본자료는한국경제연구원법경제연구센터의이인권선임연구위원, 조성봉선임연구위원, 최충규연구위원, 김현종연구위원과천안대학교고경일교수가집필한것으로, 본원의공식견해와는차이가있을수있습니다. 자료문의 : 3771-0033/0016/0034/0036 Fax 785-0273
< 목차 > 요 약 ⅰ Ⅰ. 공정거래정책과시장개혁로드맵 1 1. 시장개혁 3개년로드맵의배경및내용 3 2. 시장개혁 3개년로드맵의문제점분석 7 3. 바람직한시장기능개선방향 18 Ⅱ. 출자총액규제와소유지배괴리 25 1. 출자총액제한제도현황 27 1.1. 제도의도입목적및변천과정 27 1.2. 제도현황및개선안의내용 28 1.3. 출자추이및현황 32 2. 제도유지의타당성검토 34 2.1. 제도의이론적타당성 34 2.2. 제도유지에따른문제점 39 2.3. 제도폐지시의부작용방지장치 41 2.4. 소유지배괴리와견제시스템의작동 41 3. 대안및과제 46 3.1. 제도폐지 46 3.2. 견제시스템작동의원활화 46 3.3. 시장기능강화 48 - i -
Ⅲ. 지주회사제도 53 1. 지주회사제도의배경, 내용및현황 55 1.1. 지주회사규제제도의목적과정책운용 55 1.2. 로드맵내용 58 1.3. 지주회사제도의현황 60 2. 지주회사제도의문제점 62 2.1. 일관성이결여된정부정책 62 2.2. LG카드사태에서나타난지주회사제도의문제점 63 2.3. 지주회사규제제도의문제점 65 3. 지주회사제도의개선방안 68 3.1. 시장개혁로드맵및기존대안에대한평가 68 3.2. 지주회사제도가지향해야할근본적정책방향 70 3.3. 부문별정책방안 71 Ⅳ. 산업자본의금융지배방지 77 1. 산업자본의금융지배방지를위한규제현황 79 1.1. 추진배경 79 1.2. 추진과제 ( 규제 ) 의내용 80 1.3. 규제의이론적논거 83 1.4. 국내금융기관의소유 지배현황 86 2. 규제의진단및문제점 88 2.1. 규제의타당성분석및진단 88 2.2. 규제에따른문제점 91 - ii -
3. 대안및과제 96 Ⅴ. 시장경쟁제고를위한공정위의역할 101 1. 경쟁제한적법령의획기적정비 103 1.1. 현황 103 1.2. 문제점 106 1.3. 정책대안 108 2. 부당한공동행위에대한합리적규제 109 2.1. 현황 109 2.2. 문제점 114 2.3. 대안모색 116 3. 부당지원행위에대한합리적규제 118 3.1. 현황 118 3.2. 문제점 122 3.3. 개선방안 125 4. 계좌추적권재도입에대한비판적검토 127 4.1. 현황 127 4.2. 문제점 130 4.3. 개선방안 132 - iii -
< 표차례 > < 표 Ⅰ-1> 시장개혁 3개년로드맵의개선방안 22 < 표 Ⅱ-1> 출자총액제한제도의적용제외및예외 31 < 표 Ⅱ-2> 출자총액제한제도개선안 32 < 표 Ⅱ-3> 출자총액제한기업집단의출자비율및소유구조추이 33 < 표 Ⅱ-4> 민간기업집단의적용제외출자 34 < 표 Ⅱ-5> 민간기업집단의예외인정출자 34 < 표 Ⅱ-6> 기업내 외부견제시스템 40 < 표 Ⅲ-1> 지주회사행위제한규정위반행위및시정실적추이 57 < 표 Ⅲ-2> 지주회사설립 전환신고현황 61 < 표 Ⅲ-3> 일반지주회사그룹의자산총액분포 61 < 표 Ⅲ-4> 지주회사제도방안의비교 69 < 표 Ⅳ-1> 정부의금융기관지배구조에관한규제현황 85 < 표 Ⅳ-2> 대기업집단계열금융사의비중변화 87 < 표 Ⅳ-3> 외국인에대한금융시장개방추이 87 < 표 Ⅳ-4> 외국자본의국내금융기관소유 지배현황 88 < 표 Ⅳ-5> 제2금융권에대한대주주관련규제현황과향후정책방침 92 < 표 Ⅳ-6> 대기업집단의금융사변동추이 93 < 표 Ⅳ-7> 외국대기업의금융업영위현황 97 < 표 Ⅴ-1> 연도별법령협의, 반영실적및반영비율 104 < 표 Ⅴ-2> 연도별의견제시및반영실적비율 104 < 표 Ⅴ-3> 2002년법령유형별의견제시및반영실적 105 < 표 Ⅴ-4> 조치유형별시정실적 111 < 표 Ⅴ-5> 위반유형별시정실적 112 < 표 Ⅴ-6> 불공정거래행위의유형 119 < 표 Ⅴ-7> 30대기업집단및공기업의부당내부거래조사현황 120 - iv -
< 그림차례 > < 그림 Ⅰ-1> 기업지배구조매커니즘 11 < 그림 Ⅱ-1> 계열사간출자수준의결정 36 - v -
요약 Ⅰ. 공정거래정책과시장개혁로드맵 시장개혁 3 개년로드맵의의도와목적 시장개혁로드맵은과거의경제력집중억제정책에서투명성을모토로하는기업지배구조개선정책으로의정책전환을시사 공정위는시장자율감시기능의개선정도에맞추어정부의직접규율을완화한다고하였으나공정위가전제조건으로내세우는기업내 외부견제시스템의효과적인작동은단기적으로이루어지기어려워사실상공정거래법을통한직접규율을장기화 시장개혁로드맵에나타난기업지배구조개선정책은현공정거래법제1 조 ( 목적 ) 에명시된사항이아니므로공정거래법제1조 ( 목적 ) 를바꾸거나투명성을모토로하는기업지배구조가어떤의미에서경제력집중억제정책의일환이되는지설명이필요 시장개혁 3 개년로드맵의개념적문제점 시장개혁로드맵에서는투명성을강조하고있으나투명성은상품시장에서의시장성과와무관함. 따라서투명성은자본시장에서주주의선택을도와줄수있는정보의제공이라는의미에국한하여야함. 투명성은투자자를보호하겠다는것이그가장중요한취지이나투자자에게위해가되는경우는대규모기업집단보다는코스닥시 - vii -
장을중심으로거래되는기업이나하위의기업집단에서더많이발견됨. 시장로드맵은형식적으로는투명성및공정성규제를표방하고있으나사실상여전히크기를중심으로한대기업규제의틀안에머무르고있음. 소유 지배괴리도분석과규제근거로활용하는방안의문제점 주주구성이다양한주식회사제도에서는필연적으로소유 지배의괴리도를보일수밖에없음. 우리나라의경우소유 지배의괴리도가클수록기업의수익성이낮다는연구성과는여러측면에서과학적정밀성이결여됨. 본질적으로대리인문제는주주간의문제가아니고주주와경영인간의문제임. 또한대주주의지배권이소유권보다커질때계열사경영진에대한효율적감시가가능하여경영인의대리인문제는오히려완화됨. 소유 지배의괴리도와기업의수익성의관계에대한학문적논의와이를정책적규제에적용하는것은별개의사안임. 괴리도가높은기업에대한규제는그효과와비용그리고이에따른부작용등에대한심도깊은분석을전제로한후신중하게시행하여야함. 대기업에대한과도한사전적규제의문제점 공정거래법에따른대기업에대한규제는대기업집단이행태를사 - viii -
후적으로규제하는것이아니고이와같은개연성이있는출자, 채무보증, 의결권행사를원천적으로봉쇄하고있는것임. 이처럼공정위는우려와염려속에대기업집단의행태를예단하여건전한기업활동까지도가로막고있는과도한규제임. 공정위의대기업규제의규제철학은 99명의죄인을놓치더라도한사람의무고한사람을잡아서는안된다는형벌의정신과는반대됨. 즉, 99개기업의건전한성장을막더라도한기업의잘못된행태를허용해서는안된다는식의규제임. 바람직한시장기능의개선방향 시장은궁극적으로각선택주체 ( 소비자, 채권자, 주주 ) 의합리적인선택을통하여그성과가나타나는것임. 따라서각선택주체가합리적인선택을함으로써문제점을해결하도록하여야할것임. 다만, 각선택주체가합리적인선택을하지못하도록방해하는시장저해요인이나타날수있으므로시장이올바르게작동하게하기위해서는이처럼개별선택주체가올바른선택을할수있는여건을마련해주어야함. 따라서시장개혁로드맵에인위적인투명성규제보다는소비자와주주의선택을합리적으로유도하기위한경쟁정책과자본시장에서의정보제공에공정위는집중하여야할것임. - ix -
< 시장개혁 3 개년로드맵의개선방안 > 삭제, 시행및추가여부 내용 비고 출자총액제한 출자규제는새로운성장동력의출현을제약하고, 경영권방어를어렵게하며, 기업의투자심리를위축시키므로조속히폐지하고, 대신기존의기업내ㆍ외부견제시스템원활화에주력 지주회사전환유도를위해서는부채비율규제, 손자회사설립제한, 자회사 손자회지주회사에대한각사지분율규제및자회사외국내회사에대한지분율상한규제를폐지하고궁극적종규제으로공정거래법대신상법으로규제 세계적인산업ㆍ금융간융합및탈규제추세에역행하고, 적대적 M&A 에대한국금융 보험사의결권내기업의방어능력을저하시키므로금융ㆍ보험사의결권축소를철회하되감독및축소모니터링기능은강화 부당내부거래규제와경쟁제한과무관한내부거래규제는중지하고, 실효성없는계좌추적권재도입은 삭제사항 계좌추적권 철회 공익소송제도입 우리민사소송법체계와맞지않고위헌가능성도제기됨. 제조물책임법이나소비자단체소송활용가능 계열사및친인척간외감법과금융관련법공시제도로충분하며, 지나치게상세한정보공개는재산권에 지분보유관계공개 대한위협요인이될수있음. 의결권승수및괴측정 공개는공정위, 금융감독기구또는연구자의자율에맡기되이를정책지표로 리도매년측정 공개 활용하거나이에대한법적강제는지양 전자투표제도입 의결권행사를용이하게하나비용과불편이크므로이사회와주총의결정에맡김. 지배주주보좌기구의구조본은지배주주의보좌기구가아니라최고경영자의의사결정을돕는기업조직 기능공개 이며, 그조직의기능과활동및경비내역공개는법으로강제할사항이아님. 증권집단소송제도입부작용을최소화하는방향으로시행 회계법인교체의무부작용을최소화하는방향으로시행화서면투표제채택을위한증권예탁원의의결권행사제도개시행사항선경쟁제한적규제개혁각산업분야별로경쟁제한적규제를발굴하여개선책마련독과점형성의구조적예방카르텔차단경성카르텔에대해서는징벌적손해배상제도의도입을검토민사상손해배상청규제기준이모호한부당내부거래에대한사소는제외구활성화기업분할청구권제도심각한독과점폐해를보이는시장지배적사업자에대하여적용도입공정위연구조사기추가사항공정위의승소율개선등경쟁정책에집중하는체제마련능의강화 공정위독립성강화 심판과소추기능을분리하고중립적의사결정과전문성을강화 - x -
Ⅱ. 출자총액규제와소유지배괴리 현행출자총액제한제도는자산총액 5조원이상의기업집단에속하는계열사가당해회사순자산액의 25% 를초과하지못하도록규제 공정위는 2003년 12월에확정된 시장개혁 3개년로드맵 에서단계별정책방안의하나로 출자총액제한제도개선안 을제시 동개선안의골자는적용제외및예외조항의일부를보완하되기업내ㆍ외부견제시스템이효과적으로작동할때까지제도의기본틀을유지하겠다는것임. 국내적시각의출자규제는득보다실 출자총액제한제도는 1987년경제력집중억제정책의일환으로도입되었으나이후의적극적인시장개방과치열한국제경쟁으로인해국내적시각에입각한경제력집중억제의필요성이크게감소 또한출자총액제한제도는이론적근거가취약하고, 제도유지에따른부작용이많기때문에조속히폐지하는것이바람직 특히동제도는새로운성장동력의출현을제약하고, 기업의경영권방어를어렵게하며, 기업의투자심리를위축시킴. 제도가폐지되더라도무분별한계열확장등의부작용을방지할수있는기업내ㆍ외부의견제시스템이이미선진국수준으로마련 ( 본문 < 표 Ⅱ-6> 참조 ) 소유지배괴리의단점차단및장점활용이중요 공정위에서는소유지배괴리가기업내 외부의견제시스템의작동을 - xi -
저해하고기업성과에악영향을미치기때문에이를방지하기위한출자규제가계속필요하다는점을강조 물론소유지배괴리가기업내 외부의견제시스템을약화시켜지배주주로하여금소수주주의희생하에자신의사익을추구할 유인 을제공하는것은사실 그러나다른한편으로소유지배괴리는 1 계열사경영진에대한지배주주의감시능력을증가시키고, 2 그룹전체의경영권을안정시켜과감한투자와장기계획의실행을가능케하고, 3 희소한기업가정신의발현을극대화하여 4 장기적인기업가치향상에기여 따라서중요한것은소유지배괴리의단점을차단하되장점을살리는것임. 다행히외환위기이후공시및회계제도개혁으로투명성이제고되고, 기업내부의지배구조개선으로감시기능이강화되고있으며, 집단소송제가도입되어소수주주에의한견제가가능 또한최근들어서는외국인에의한적대적 M&A의가능성과지배주주에대한경영감시기능이크게증대되어소유지배괴리의단점을차단할수있는방화벽이마련됨. 견제시스템작동의원활화 앞으로의과제는현재마련된기업내 외부의견제시스템이보다원활히작동할수있도록 1 정부의직접규제를줄이고, 2 지속적인모니터링을시행하며, 3 보완적제도들을확충하는것임. - xii -
직접규제축소 정부의직접규제는기업내 외부의견제시스템을대체하는효과가있기때문에사외이사, 감사및감사위원회, 외부투자가및소수주주가지배주주및경영진을적극적으로감시또는견제할유인을감소시킴. 따라서정부는기업의전략변수에대한직접규제를줄이고, 기업의잘못된선택에대해서는각종견제시스템과시장이규율하도록유인을제공하고보조하는것이중요 모니터링및보완제도확충 정부는외환위기이후투명 책임경영제고를위해영ㆍ미식주주자본주의를지향하는제도개혁을추진하는한편노사관계에있어서는독일및네덜란드식모델을지향 이에따라기업지배구조모델간의충돌이발생하고정부, 주주 ( 내부자 ) 및이해관계자 ( 외부자 ) 간의이해갈등이초래 이와같은모델충돌과이해갈등을방지하고효율적인기업지배구조의정착을위해정부는 앞으로우리나라가지향해야할기업지배구조모델에관한비전을명확히하고, 동모델과보완관계에있는제도와관행을지속적으로확충해나가야함. - xiii -
Ⅲ. 지주회사제도 1986년부터경제력집중억제라는목적으로지주회사의설립 전환을금지하여왔으나, 1999년부터기업구조조정의촉진을목적으로제한적으로허용하였으며, 현정부는소유구조의투명화를목적으로이제도를권장 지주회사의설립 전환이금지되었던지난 13여년동안지주회사체제와는전혀다른체제로조직을발전시켜야했던기업집단들로서는당연히지주회사체제로전환하는것이큰부담 더구나지주회사체제로전환하기위해충족시켜야할요건들이엄격하여, 지주회사체제로의전환을아예단념하도록작용하고있는실정 지주회사체제로의전환비용감면추진 현정부는지주회사체제로의전환을소유구조투명화를위한대안으로인식하고있으므로, 현단계에서정부정책은지주회사로의체제전환을유도하도록충족요건을완화시킬필요 시장개혁로드맵에서지주회사체제로의전환을유도할목적으로완화된요건은여전히현실성이결여되어있는한편, 지주회사의충족요건중일부는더욱강화되어전환비용이증대 기업집단들이기존정책으로형성된관성에서벗어나지주회사체제로전환하기가현실적으로어려운상황임에도불구하고지주회사의요건을강화시키는정책은실질적으로지주회사설립 전환을금지하고있는것이나다를바가없음. 지주회사제도의요건을대폭적으로완화함으로써실질적으로지주회사체제로의전환을유도할수있으며, 이를통해대기업집단의수직적출자구조를정착시킬수있음. - xiv -
경제력집중억제는지주회사제도의목적이아니므로, 지주회사의부채비율 100% 규제, 손자회사의제한적허용등을당연히완화 폐지시키고, 자산규모 1,000억원이상기준도상향조정 지주회사로의체제전환시부담이되고있는지주회사의자회사지분율및자회사의손자회사지분율에대한 50%( 상장 합작 30%, 벤처 20%) 규제를완화하고자회사외국내회사에대한지분율 5% 상한규제를폐지 유예기간을 5년으로연장하여확실한전환기회를제공 금융감시기능의제고를통한지주회사의투명성강화 지주회사체제는주식회사제도의발전과경영기술의혁신으로정착된기업조직형태로서, 외국에서는우리나라와같은강한충족요건을요구하고있지않음. 외국지주회사의부채비율이나자회사지분율은규제에의한것이아니라시장및금융감시제도기능이작용한결과 지주회사체제의지배구조를개선시키는최선의대안은금융시장의감시기능강화 엄격한회계감시제도의정착, 집단증권소송제도와주식매수청구권제도의활성화, 다중대표소송제의입법, 적대적 M&A의활성화가지배구조개선에있어서직접적인효과가가장큰정책임에도불구하고, 이러한제반제도의정비가지금당장은인기없는정책이기때문에정부정책의우선순위에서배제되고있는것이현실 정부는비록장기적인대안이지만회사법체계의보완과정비를통해금융감시기능을제고하여기업의지배구조를내생적으로개선시켜주는정책추진필요 궁극적으로지주회사제도에대한규제는공정거래법이아닌상법에서운용되어야할규제 - xv -
Ⅳ. 산업자본의금융지배방지 정부는 2003년 12월 시장개혁 3개년로드맵 을확정하면서산업자본의금융지배에따른폐해를차단하기위한 7대과제의추진을결정 이중금융회사보유자기계열사주식의의결권제한과금융회사의계열분리제청구가쟁점으로부각 규제완화 세계적인산업-금융간융합추세등탈규제화되어가는금융현상에맞추어산업자본의금융업소유관련규제를완화할필요 외국의경우 GE, GM, SONY, TOYOTA 등의세계적인기업들이금융업영위를확대하는추세 일부강소국들은오히려금융회사로하여금계열사주식을보유하게함으로써외국자본으로부터경영권을방어할수있도록배려 스웨덴, 핀란드, 네덜란드와같은국가들에서이러한현상이두드러지며강소국을지향하는우리나라도이를적극수용하는것이바람직 금융기관간경쟁촉진분위기조성이우선 외국계금융기관의진출이본격화되고있는상황에서지나친규제는시장위축을초래하므로오히려경쟁력제고를위한동기부여정책이필요 외국계금융기관진출에대비해선진금융기법도입및경영능력제고에집중할수있도록규제를최소화하는것이바람직 - xvi -
산업자본의금융업진출허용및확대에대해신중히검토 경영능력을보유한산업자본에대해서는금융업에진출할기회를제공함으로써공적자금회수및국가정책추진에기여할수있도록유도 동북아금융허브육성을위해서라도산업자본의금융업진출허용은선행되어야할과제 세계유수의금융기관유치및협상력제고를위한전제조건으로인식 감독및모니터링기능은국내외적으로강화 규제는완화하되공정경쟁저해요인에대한상시모니터링체계는강화할필요 국제적인안목에서국제금융시장의자금흐름및위험요인에대한체계적모니터링및대응시스템을구축할필요 Ⅴ. 시장경쟁제고를위한공정위의역할 경쟁제한적법령의획기적정비 경쟁제한법령의개선과촉구를더욱강력히추진 법령의제 개정시는물론, 기존법령에대해서도경쟁제한성이현저한것은공정위의시정협의권한보다강력한법적뒷받침이필요 - xvii -
우리경제를보다경쟁촉진형구조로전환하고경쟁정책의국제규범화에적절히대응하기위해서는현재각산업분야별가격규제, 진입제한및업무영역제한등법령상경쟁제한적성격이강한규제를발굴하여개선책을마련 규제개혁위원회 ( 또는국회내설치될규제개혁특위 ) 의경쟁제한적인법령에대한심의시공정위가적극적인의견개진을통하여부처이기주의에효과적으로대처할필요 반발과저항에대해효과적으로대처 각부처의정책결정자의위치에있는공무원들을포함하여기업과소비자의의식에경쟁원리가주입될수있도록경쟁주창프로그램을지속적으로추진 해당법령에대한철저한경제적 법리적분석을통해관계부처, 전문가, 관련사업자들을충분히이해시킬수있는능력을보강 이를위해서는공정위내에경제분석전문가등필요인력이확보되어야하며, 주요산업에대한전담조직을갖출필요가있음. 부당한공동행위에대한합리적규제 카르텔형성에대한메커니즘에대한분석능력제고 카르텔의이윤배분메커니즘, 기업간비대칭성측면에서상품의이질성, 기업간비용구조의격차, 기업간미래선호의차이, 법준수에대한기업주의태도차이등에대한입체적분석이필요 수요및생산조건의변화, 진입여건, 비가격경쟁의정도, 기업들이 - xviii -
행동을합치시킬수있는의사의초점이나기준이있는지에대한종합적분석이필요 카르텔이탈에대한유인의강도를측정하기위하여상품의수요탄력성, 해당산업의업체수, 기업규모의분포, 공급탄력성, 거래가규모, 거래의빈도에대한정보를상시수집분석 선진화된통계프로그램개발 손해배상소송이활성화되기까지한시적으로담합으로인한부당이득을완전하게환수하기위하여공정거래당국은담합여부및피해액산정에관한통계기법을개발 법원이손해액을인정하는것과같이피해자의손해액의입증부담을경감하기위하여별도의활성화조치를강구하는것은지나친방안 사적소송을활성화하기위해서피해자가입증자료의확보를위하여공정위에관련자료를청구하는경우기록송부를할수있도록하는것은바람직 현재진행중인군납유담합관련손해배상소송사건은담합으로인한손해액의통계적산정에시금석이될수있는사건으로향후소송에서피해액의통계적검증에긍정적인영향을미칠것으로기대 사적소송활성화를위한공정위의공정거래법제57조제1항에규정된시정조치확정의조건삭제방안은적절 과징금의성격을행정제재적성격으로단일화 향후손해배상소송이활성화되면피해를본당사자가부당이득환 - xix -
수차원에서소송을통해구제를받고과징금은행정제재측면에초점을맞추는것이바람직 공정위가부당한공동행위에대한과징금의한도비율을매출액의 5% 에서 10% 로높이는것은부당이득환수의성격갖고있어사적소송활성화를통한사적구제의방향과배치 담합의기대비용을높이기위하여경성카르텔관련손해배상소송에한하여징벌적배상제도도입검토 경성카르텔에한하여충분한담합혐의가있는경우적극적으로검찰에고발 부당지원행위에대한합리적규제 부당내부거래규제유지시합리원칙에의해부당성을판단 계열화를통해거래를내부화하는것은경쟁을제한하려는의도보다거래를효율화하기위한동기에서비롯 내부거래를획일적으로부당한것으로간주하기보다효율성제고효과와경쟁제한효과를비교형량하여, 사례별로합리원칙에따라판단해야함. 개별법이존재할경우그법에의해규제 내부거래에수반되는소액주주의재산권침해, 탈세및불법증여, 지배주주의사익추구행위등은관할개별법 ( 상법, 증권거래법, 세법 ) 으로규제하는것이바람직 - xx -
지배주주의사익추구행위와이로인한소액주주의재산권침해는대규모내부거래공시, 소액주주권의강화, 사외이사제도, 감사위원회등으로인해줄어들전망 구체적위법행위발생시조사착수 조사시기업이부담해야할비용을줄이기위해서는구체적인혐의가포착된기업을조사대상으로선정 이를통해정상적인기업활동저해와불필요한시간및인력의낭비를최소화 공정거래위원회도내부거래조사에따른기업의부담을인식하여 2003년부터대규모부당내부거래관련직권조사계획사전예고제를시행 그러나구체적인혐의사실없이조사대상이선정된다면여전히기업의불필요한비용부담은존재 계좌추적권재도입에대한비판적검토 현행제도활용 공정거래위원회가부당내부거래조사에한계가있다면이미계좌추적권을갖고있는국세청이나금융감독원등다른정부기관의업무협조를받을수있도록금융실명제법상의근거조항마련검토 지금까지계좌추적권을발동해서적발한거래내용중실제계열사에지원한금액의비중은극히미미하여계좌추적권의실효성이없음. 또한금융감독원은 1999 년부터재벌그룹의계열금융기관에대하여 - xxi -
통합적으로연계검사를실시하여금융기관을통한우회적인계열사지원과그룹간교차지원을차단 부당지원행위는세제측면에서접근해야 내부거래로경쟁이제한되었는지여부는판단하기어렵고실제경쟁이제한된경우가거의없으므로, 내부거래문제는선진국과같이기업지배구조와과세로해결 공정거래법상내부거래규제는법인세법 52조및시행령 87조와중복 납세의무자가그와특수관계에있는자를상대로한거래로인하여얻은소득에대한조세의부담을부당하게감소시킨것으로인정되는행위또는계산의부인권을국세청에부여하고있기때문에공정거래법상의규제는이중규제의성격을갖게됨. 경제적분석능력확충 공정위가부당지원행위를경쟁정책차원에서접근한다면부당지원행위의경쟁제한성여부를판단하기위해경제적분석을담당할인력을확보하는것이금융거래정보제출요구권재도입보다시급한과제 또한공정위는경쟁정책차원에서계열사간내부거래조사를하고자한다면현재와같은금융거래정보제출요구권없이도기존조사권 ( 현장조사권, 자료제출명령권및영치권, 출석및진술요구권등 ) 의행사로도충분 - xxii -
Ⅰ. 공정거래정책과시장개혁로드맵 조성봉선임연구위원 1. 시장개혁 3 개년로드맵의배경및내용 2. 시장개혁 3 개년로드맵의문제점분석 3. 바람직한시장기능의개선방향 참고문헌
1. 시장개혁 3 개년로드맵의배경및내용 가. 배경 - 공정위가 2003년 10월발표한시장개혁 3개년로드맵 ( 안 )( 이하 시장로드맵 ) 은노무현대통령의취임이후국회시정연설에서밝힌 시장개혁 3개년계획 의수립의지에대한구체적인결과임.* - 각계의의견을수렴하기위하여공정위는 2003년 5월부터 9월까지민관합동 T/F를운영하였음. 민관합동 T/F는기업집단시책을검토하는제1분과와시장개선시책을검토하는제2분과로이루어졌음. - 공정위는시장로드맵을기업과시장에대한 객관적 평가위에제시한다는목적으로투명성 공정성의척도로서 기업내부견제시스템, 기업외부견제시스템, 기업집단의소유지배구조 에대한평가 * 2003 년 4 월 2 일노무현대통령의제 238 회임시국회국정연설중관련된부분은다음과같음. ( 중략 ) 앞서말씀드린대로그동안우리경제는많은개혁을이루어왔습니다. 그러나 SK 글로벌사건 에서보듯이아직충분하지않습니다. 무엇보다도투명성을더욱높여야합니다. 이제는 이중장부 의시대는아닙니다. 시장이이를용납하지않습니다. 이중장부를가지고는세계시장에서경쟁할수없습니다. 증권관련집단소송제 를조기에도입하고, 기업회계제도 를국제기준에맞게개선해나가야합니다. 지배구조의개선도필요합니다. 지금과같은불합리한지배구조로는합리적인의사결정이어렵습니다. 비효율적인투자를유발하고종국에는경제를위험에빠뜨릴수도있습니다. 사외이사제도 의내실화를기하는방안을강구할필요가있습니다. 불공정한거래관행도아직남아있습니다. 시장지배력이남용되거나약자와이해관계자의권익이부당하게침해되어서는안됩니다. 부당내부거래 를지속적으로시정해나가겠습니다. 참여정부는지속적인개혁을통해서투명하고공정한시장을만들어나갈것입니다. 제도를개혁하고, 또현실과제도에괴리가있을때는현실을제도에맞추어나가야합니다. 이러한개혁은지속되어야합니다. 다만, 몰아치기수사나특정기업에대한표적수사는하지않겠습니다. 경제계와학계의의견을충분히수렴하고향후 3 년정도의계획을세워서시장개혁을차근차근추진해나가겠습니다. 다만, SK 글로벌사건 과같이시장에서, 또는일상업무의과정에서적발된위법사실에대해서는법과원칙대로처리해나가겠습니다. 자연스럽게노출된사건을억지로덮을수는없다는것입니다. 저의임기말에는선진국수준의투명하고공정한시장을만들겠습니다. 현재 40 위인 투명성지수 (TI)' 순위를아시아최고수준인 20 위권으로반드시올려놓겠습니다. ( 이하생략 ) - 3 -
를한국개발연구원을통하여시행하였음.* 나. 내용 - 시장로드맵은기업 시장상황에대한평가, 시장개혁의비전과목표, 단계별정책방안그리고추진일정및수단을제시한종합로드맵표등으로구성되어있음. - 공정위는한국개발연구원 (2003) 의보고서를인용하여투명성 공정성의척도로서기업내부견제시스템, 기업외부견제시스템, 기업집단의소유지배구조에대하여다음과같이평가하고있음. 전반적으로그간의개혁으로많이개선되었으나아직상당한개선의여지가있음. 이중기업외부견제시스템및회계제도는벤치마크한미국에근접한수준이라고평가하여잘되고있다고하였으나, 기업내부견제시스템은그제도와운용모두그리고기업집단의소유 지배구조와외부견제시스템은그실제작동수준이미흡하다고평가하고있음. - 특히, 과도한소유 지배의괴리가기업성과, 내부견제시스템, 외부견제시스템에다음과같이나쁜영향을준다고지적하고있음. 기업성과 : 괴리도가클수록수익성이낮으며 ** 외국의경우에도괴리도가클수록기업가치와주가수익률이낮음. *** * 한국개발연구원 (2003), 시장개혁추진을위한평가지표개발및측정 ** 한국개발연구원 (2003) 및 Joh(2003) *** Lemmon(2003), Mitton(2002), Claessens(2002) - 4 -
내부견제시스템 : 전문가설문조사결과를통해서지배주주의영향력행사에대한개별기업단위의견제시스템작동이제약되고있으며, 지배주주와소액주주간대리인비용이발생 외부견제시스템 : 지배주주에대한법적책임추궁장치가제대로작동되지못하고있으며경영실패시에도경영권도전위협이차단됨. - 이러한분석을통해현행기업집단이계열사간출자로지배력을확대하였을때다음과같은문제점이나타나고있음을지적하고있음. 기업차원에서는소유 지배구조의왜곡에따라지배주주가의사결정권을독점하며기업내 외부견제시스템의작동을저해하고소액주주의희생하에지배주주의사익을추구함. 이는결국코리아디스카운트의근본원인이됨. 국민경제차원에서계열사가자유롭게진입하고퇴출하는것을저해하므로과잉설비를보유하게되고계열사중하나가부실화되었을때에기업집단전체가동반부실화할수있는위험이있어서시스템리스크를키우게됨. 또한중소기업과의불공정경쟁여건을조장하여경쟁을제한하여효율성을제약함. - 이와같은평가하에공정위는시장개혁의비전과목표그리고그기본방향을다음과같이제시하고있음. 시장개혁의비전 : 첫째, 돈과사람이생산적인곳으로흐르는경제를건설하고둘째, 성실히일한사람이일한만큼대접받는사회를건설함. 시장개혁의목표 : 투명하고공정한경제시스템을구축하는데이를위해서는기업집단소유 지배구조를개선하고투명하고책임있는경영을강화하며시장경쟁을제고함. 기본방향 : 첫째, 정부의직접적규율보다시장자율의감시를중시하 - 5 -
며둘째, 내 외부자율감시체제가확립되도록인센티브를부여하고여건을조성하고셋째, 시장자율감시기능의개선정도에맞추어정부의직접규율을완화하고축소한다는것임. - 단계별정책방안은다음과같이제시하고있음. 기업집단의소유지배구조를개선하기위해서기업집단소유 지배구조에관한정보를공개하고출자총액제한을소유 지배괴리도와연계하여시행하며선진국형지주회사체제로의전환을유도함. 투명하고책임있는경영을강화하기위하여기업내 외부견제시스템과회계투명성을매년측정하여평가하고이를여러제도로보완하며지배주주의책임강화방안을강구함. 또한산업자본의금융지배에따른폐해를차단함. 시장경쟁을제고하기위해서경쟁제한적규제를개혁하고기업결합시독과점형성을구조적으로예방하며카르텔을차단함. 이와함께민사상손해배상청구를활성화하고공익소송제의도입을검토함. - 공정위는이와같은단계적정책방안이후에계열사간지분관계가거미줄같이얽힌현재의기업집단체제가기업집단의특성에따라다음과같이선택가능한모습으로변화할것으로전망하고있음. 소유구조가단순 투명한수직적지주회사 브랜드 이미지를공유하는느슨한연계체제 일부의독립기업화, 소그룹분화 기타기업집단별특성에따라다양한모습으로진화 - 마지막으로시장로드맵은기업집단의소유 지배구조의개선, 투명 책임경영강화, 시장경쟁제고등에대한일정을 2006년까지제시하고구체적사항에대한수단을종합적으로정리하고있음. 이 - 6 -
에따라 3년후기업집단소유지배구조가개선되고시장감시장치가효과적으로작동될경우정부의직접규율방식을전면재검토한다고하였음. 일례로 3년후기업내 외부견제시스템이효과적으로작동될경우출자총액제한제도를폐지하고기업별자율규제방식으로전환할것을검토한다고하였음. 2. 시장개혁 3 개년로드맵의문제점분석 다. 시장개혁 3 개년로드맵의의도와목적 - 시장로드맵은공정거래정책뿐아니라기업지배구조전반에걸친시장개혁의내용임. 그러나타부처와협의하여추진하는사항인증권집단소송법, 외감법등은이미입법화되었음. 또한금융 보험사의결권제한의경우산업 금융 T/F의논의결과에따르는것으로제한되어있음. 따라서시장로드맵의주된집행수단은공정거래정책이라고할수있음. - 시장로드맵은공정거래정책의기조가지금까지의경제력집중억제정책에서투명성을모토로하는기업지배구조개선정책으로전환하였음을알리는것이라고할수있음. - 이와같은정책의변화는기존의경제력집중억제정책이의도하였던기업집단에대한 크기규제 와사업의다각화제한에대한비판이높아지고그정책적정당성이약화됨에따른공정거래정책의방향전환이라고할수있음. - 7 -
- 공정위는시장자율감시기능의개선정도에맞추어정부의직접규율을완화하고축소한다고하였음. 그러나사실상공정위가조건으로내세우는기업내 외부견제시스템의효과적인작동은장기적으로도쉽게나타날수있는가능성이적음. 이는공정위가사실상공정거래법을통한직접규율을상설화하려는것으로해석할수있음. 지금까지공정위는경제력집중억제정책이유효할수있는시점에대한불분명한기준과근거가없다는데에대하여여러비판을받아왔음. 이에따라공정위는기업내 외부견제시스템의효과적인작동여부를객관적인기준으로제시하려는것으로볼수있음. 기업내부견제시스템의가장중요한변수인소유 지배의괴리도는우리나라기업집단의특성상단기간에해소되거나변화될수있는것이아님. 또한기업외부견제시스템의실제작동은우리나라의법적인소송관행과전통적인분쟁조정방식에의존하는것이어서한사회의법의식과제도적환경의변화를수반하여야하므로단기간에변화할수있는것이아님. 공정위는기업외부견제시스템을지나치게좁게보고있음. 기업외부견제시스템이제대로작동되기위해서는상품시장의시장규율메커니즘을비롯하여 M&A 시장과 CEO 시장의활성화가자유롭게이루어져야하며무엇보다도실패한기업에대한퇴출이원활하게이루어져야함. - 공정위는기업내 외부견제시스템의개선을어떻게, 누가, 언제그리고공정한방법으로측정하는방법에대하여는아무런설명과기준을제시하고있지않음. 따라서공정위가내세우는전제조건의확인과정이매우자의적으로이루어질가능성을배제할수없음. * * 내 외부견제시스템의가장중요한측정기준이될수있는후보로서한국개발연구원 (2004) 이제시한기준을고려할수있음. 이에의하면내부견제시스템은상장회사별기업지배구조 - 8 -
- 공정거래법제1조에명시된목적은 이법은사업자의시장지배적지위의남용과과도한경제력의집중을방지하고, 부당한공동행위및불공정거래행위를규제하여공정하고자유로운경쟁을촉진함으로써창의적인기업활동을조장하고소비자를보호함과아울러국민경제의균형있는발전을도모함을목적으로한다. 이나시장로드맵에나타난기업지배구조개선정책은이목적에명시된사항이아니므로형식논리로따지자면공정거래법을통하여시행할수없음. - 따라서공정위는시장로드맵을시행하기위해서공정거래법제1조의목적을바꾸거나투명성을모토로하는기업지배구조가어떤의미에서경제력집중억제정책의일환이될수있는지설명하여야할것임. - 시장로드맵의실용적인목적은 2003년가을정기국회에서공정거래법개정 ( 안 ) 을통과시키기위한것이었음. 물론당시에는출자총액제한제도의개정과같은중요한내용은마련할시간이충분하지않아누락되었음. 시장로드맵의 종합로드맵표 에는시장로드맵을단계적으로시행하기위한법개정시점이다음과같이나타나있음. 지주회사제도 : 부채비율충족유예기간을 1년에서 2년으로연장, 유예기간이인정되고있는전환유형을모든유형으로확대, 손자회사가보유한주식의처분유예기간을 2년동안인정, 비상장합작회사에대 지표를통하여외부견제시스템은투명성지수와책임성지수를평가하고제도의작동수준은전문가설문조사를통해서측정함. 투명성지수는제도화수준과강제수준으로나누어측정하는데제도화수준에서는다시공시제도, 공시항목, 외부감사를평가하고강제수준에대해서는감독기관의독립성, 감독기관의권한및민사강제등을평가함. 한편, 책임성지수는주주의의결권행사, 기업지배권시장의역할을위한제도적여건, 경영진및지배주주에대한책임추궁여부등을평가함. 이같은 KDI 의기준을공정위가공식적인지표로활용한다는언급은아직없었음. 공정위가 KDI 의기준을사용할경우과연이지수가학문적인문제제기의수준을넘어서서정책적으로집행가능한기준이될수있는지에대해서는많은논란의여지가큼. - 9 -
한자회사지분율을 50% 에서 30% 로완화, 지주회사의자회사간출자를금지, 자회사의손자회사에대한지분율요건의신설등 기업결합심사제도 : 대규모회사의주식취득의사후신고를기업결합완료전신고로전환, 심사연장기간의확대 (60일 90일 ), 1차신고후추가지분취득으로최다출자자가되는경우재신고의무화, 피취득회사의규모가소규모일경우신고의무면제, 계열사간임원겸임을기업결합신고대상에서제외 금융거래정보요구권 ( 계좌추적권 ) 연장 손해배상청구제도 : 손해배상청구의재판상주장제한규정을삭제하여사소활성화등 부당한공동행위규제강화 : 과징금인상 ( 매출액의 5% 에서 10% 로, 정액한도를 10억원에서 20억원으로 ), 자발적조사협조자를처벌감면대상자에포함, 공동행위제보자에대한보상금지급 - 그러나 2003년공정거래법개정 ( 안 ) 이국회에서통과되지않았고 16 대국회의종료로자동으로법안이폐기될예정임. 이에공정위는 2004년법개정을통하여 2003년에개정하고자하는내용에추가하여다음의사항을추가로개정하고자하고있음. 출자총액제한제도 : 내부견제장치 ( 이사의선임방법, 주총에서의의결권행사방법, 이사회내위원회구성등 ) 를갖춘기업에대해적용제외, 지주회사의자회사및손자회사까지출자총액제한적용제외, 출자구조가단순하고계열회사수가일정수이하인기업집단적용제외, 지배주주의소유와지배간괴리도가적은기업집단적용제외, 기업구조조정관련출자에대해예외인정, 외국인투자기업에대한출자의예외인정을외국인대주주지분이 10% 이상인경우로제한 계열금융보험사의의결권행사허용범위의단계적축소 비상장 비등록기업의공시의무강화 : 상호출자제한기업집단소속비상장 비등록회사에대한기업집단의소유지배구조개선및경영 - 10 -
투명성제고에필요한사항을공시 지주회사제도 : 자회사외의국내회사주식을 5% 초과하여소유하는행위금지하고현재소유한경우 2년간의처분유예기간인정 라. 시장개혁 3 개년로드맵의개념적문제점 - 시장로드맵에서지칭하는 시장 의의미가불분명함. 이계획이시장거래시스템을개혁하겠다는것인지, 시장규율을개혁하겠다는것인지아니면시장참여자의행동을개혁하겠다는것인지그의미가명확하지않음. 전반적인내용으로미루어시장규율의정비를통하여시장참여자의행태를바꾸겠다는것으로판단되나이경우에도어떤구체적인시장규율을의미하는지명시하고있지않음. 시장자체는개혁의대상이라고보기는어려움. * 시장은소비자와생산자의선택이이루어지는곳임. 따라서시장에서시장참여자의자유로운선택은존중되어야할것임. 대표적인시장규율메커니즘으로는 < 그림 Ⅰ-1> 에서보는것과같이자본시장, 금융시장, 상품시장에대한것으로대별할수있음. 본래공정거래법은상품시장의규율에대한내용임. 그러나우리나라공정위는경제력집중억제정책을통하여상품시장뿐아니라자본시장과금융시장의규율메커니즘에까지간여하고있음. 공정위는구체적으로어떠한시장의규율을개혁하겠다는것인지불분명함. 시장로드맵에나타난내용으로판단해보면공정위는주로기업의내외부견제시스템과소유 지배구조등자본시장에대한규율을집중적으로논의하고있음. 그러나경쟁제한적규제개혁, 기업결합, 카르텔, 사소, 공익소송제등상품시장에서의규율도일부다루고있어특정한시장규율에대한일관되고통일된논의를진행하고있는 * 박용성상공회의소회장은시장개혁로드맵 3 개년계획이발표되자 시장은개혁의대상이아니다 라고논평하였음. 동아일보경제 13 면, 2003 년 11 월 1 일. - 11 -
것은아님. < 그림 Ⅰ-1> 기업지배구조메커니즘 기업지배구조메커니즘 시장규율 market discipline 내부규율 internal control 자본시장 주주평가 M&A 주주권 금융시장 채권자평가신용분석사후감독 상품시장 소비자평가기업간경쟁퇴출제도 기업조직 기조실지주회사 이사회 이사회구성및기능 기타 관계투자주식옵션 - 시장로드맵은기업지배구조의자율적개선보다는다른국가에서찾아보기어려운법에의한강제적수단을강조하고있음. 그러나이하에서보듯이기업지배구조의개선은자율적으로이루어지고있으므로이를개선하기위하여다른부작용을수반하는강제적수단을동원하는것은기업의건전한선택을가로막아투자를저해할수있음. 한국기업지배구조개선지원센터 (2004. 7) 에의하면시장로드맵의강제적수단이법제화되지않은시점에서도전반적으로상장기업들의지배구조개선노력이나타나고있으며주주중시경영을지향하는추세가두드러지고있음. 특히자산규모가큰기업일수록지배구조개선에더큰관심을가지고있음이드러났음. - 12 -
또한우리나라에서지배구조가우수한상위 100사의경우사외이사들이이사회의사결정의사전협의과정에참여하는등기업경영에적극적으로참여하여기업가치에긍정적영향을주고있는것으로나타났음. * - 시장로드맵에서는투명성을강조하고있으나원칙적으로투명성은공정거래정책이집중하여야하는상품시장에서의시장성과와는무관하므로공정위의규제대상이될수없음. 소비자는생산자가시장에내어놓은상품과용역의가격과품질에관심이있지생산자가상장기업인지비상장기업인지또한소유 지배구조가어떠한지에대해서는관심이없음. 이론적으로도투명성이시장에서의성과에어떤영향이있는지는불분명하므로투명성여부가상품시장에서의규율원리에활용될수는없을것임. 따라서투명성은자본시장에서주주의선택을도와줄수있는정보의제공이라는의미에국한해서논의되어야할것임. - 시장로드맵에서는투명성과공정성을강조하고있는데여전히기업집단을그집중적인감시대상으로두고있어서그규제의목적이무엇이고누구의이해를보호하겠다는것인지를분명히하지못하고있음. 투명성은자본시장에서투자자를보호하겠다는것이그가장중요한취지라고할수있음. 그런데투자자에게위해가되는경우가공정거래법상규제대상이되는대규모기업집단에서는오히려그하위의기업집단보다적게나타나고있음. ** * 한국기업지배구조개선지원센터 (2004. 8). - 13 -
시장로드맵에서는현행기업집단의문제점의하나로서시스템리스크를국민경제차원에서제기하고있음. 이는궁극적으로기업집단이커지게되어잘못될경우동반부실화의위험이커지므로기업집단의확장을저지하여야한다는전통적인공정위의경제력집중억제정책의입장을표방하고있는것임. 이러한의미에서시장로드맵은형식적으로는투명성및공정성규제를표방하고있음에도불구하고투자자보호라기보다는여전히크기를중심으로한대기업규제의틀안에머무르고있음. * 마. 소유 지배괴리도분석상의문제점 - 소유 지배의괴리도를현금흐름권과의결권의차이를통해분석하였는데주주구성이다양한주식회사제도는필연적으로소유 지배의괴리도를보일수밖에없음. - 소유 지배의괴리도를기업성과와연계한연구결과를제시하고있음. 이에따르면소유 지배의괴리도가클수록기업의수익성이낮다는결과를제시하고있으나그연구성과는여러측면에서과학적정밀성이의심받고있음.** 괴리도가낮을수록기업의성과가일률적으로향상되는것은아님. 오히려괴리도가매우낮을때보다는차라리어느정도수준에있을때기업의성과는더욱향상되는비선형관계가존재함. ** 코스닥시장과벤처기업등에서의구조적인투명성문제를고려한다면일반적으로상위기업집단보다는하위기업집단에서투명성의문제는더심각할것으로보임. * 이는투자자보호를목적으로한증권집단소송을자산규모 2 조원기업에게만적용하게한것처럼규제대상을잘못선정한것이라할수있음. ** 이하의내용은삼성경제연구소 (2004), 소유 지배괴리도와기업성과에관한연구 에기초하고있음. - 14 -
괴리도가매우높은구간에서기업성과가낮아지는현상도신설기업을제외하면거의사라지는데신설기업의경우기업의성과가시장에서아직나타나지않았기때문에기업의성과를측정하는것은무리가따름. - 시장로드맵은소유 지배괴리도가높으면지배주주와소액주주간의대리인문제가커진다고지적하고있음. 그러나본질적으로대리인문제는주주간의문제가아님. 대리인문제는주주와경영진사이에존재하는문제라고할수있음. 시장로드맵은따라서경영진이지배주주의이해를완벽하게대변하거나지배주주와경영진이사실상동일인이기때문에주주와경영인사이의대리인문제는존재하지않는다고가정하는셈임. 본질적으로지배주주와소액주주간의문제는대리인문제라기보다는서로다른이해를갖는주주간의문제로이해하여야할것임. 그러나전문경영인이존재하는상황에서경영인과주주간의대리인문제를간과하는것은적절하지않음. 대주주의지배권이소유권보다커질때계열사경영진에대한효율적인감시가가능하여경영인의대리인문제가줄어들수있음. * 경영인의대리인문제를방지하기위해서는주주의감시가필요한데주주가다양하게구성되는경우경영인감시기능에대한 무임승차의문제 가발생하기마련임. 따라서소유 지배의괴리도는이와같은무임승차의문제를완화하기위한장치일수있음. 바. 시장개혁로드맵의정책수단의문제점 - 규제대상의문제점 : 시장로드맵은투명성과공정성을증진시킨다고 * 삼성경제연구소 (2004) - 15 -
하면서그규제대상으로서는결국기존경제력집중억제정책의대상인대규모기업집단을말하고있음. 그러나대규모기업집단의소유 지배구조는일반적으로중소규모기업또는하위기업집단의소유 지배구조보다는상대적으로좋은편으로서실제로투자자보호는코스닥시장과같은신흥기업에서더크게문제시되고있음. - 기업집단소유지배구조에대한정보공개 : 현재증권거래법상의공시규정에의하여최대주주및계열사의변동그리고특수관계인과의거래사항은유가증권유통시장에서수시공시의무사항이므로대기업집단소속비상장 등록기업의공시의무를강화한것은중복규제임. - 소유 지배의괴리도와출자총액제한제도의연계 소유 지배의괴리도와기업의수익성의관계에대한연구는통계적연구이며아직이론적인과관계에대한정밀성이뒷받침되고있지않아학문적검토의수준에머무르고있음. 학문적으로소유 지배의괴리도가기업의수익성을악화시킨다는것이광범위한인정을받는단계에이른다고하더라도이는소유 지배의괴리도가높은기업에대하여정책적규제를실시하여야한다는것과는전혀별개의사안임. 소유 지배괴리도가높은기업에대한규제는그효과와비용그리고이에따른부작용등에대한심도깊은분석을전제로한후에신중하게시행하여야함. 소유 지배괴리도를비롯한여러관련지배구조변수는우리사회의법제도적환경과기업의경영환경을종합적으로반영하여나타난결과임. 따라서이를억지로특정수준으로유도하려고하는것은지나치게설계주의적이고단선적인정책이라고할수있음. 공정위는시장로드맵에서괴리도가클수록수익성이떨어진다고하 - 16 -
였음. 그러나이것이사실이라면괴리도가큰기업집단은시장의힘에의하여도태되기때문에구태여정책적수단을동원할필요가없음을의미함. - 선진국형지주회사체제로의전환유도 : 기업집단이어떠한형태로계열사간지배구조를가져갈것인지는시장과경영환경그리고각기업집단이처한나름대로의상황에따라스스로선택하여야할사항이며정부가어느특정한형태를선정하여유도하는것은바람직하지않으며이는기업구조에대한비효율적인왜곡을가져올수있음. - 시장경쟁제고수단의문제점 민사상손해배상청구 ( 사소 ) 활성화 : 사소의활성화는기본적으로옳은방향이나현재부당내부거래와관련된문제는제외하여야할것임. 자금 자산 인력의부당지원행위에대한금지는우리나라공정거래법에만있는규제로사소가활성화되는경우경쟁과정에서나타나는많은경쟁행위가소송의대상이될가능성이있음. 공익소송제도입 * : 공익소송제는미국식의父權訴訟 (Parens Patriae Actions) 을모형으로도입하고있는데 ** 이같은사례는미국외에는찾아보기어려운사례임. 또한우리나라민사소송법체계와맞지않고 *** 위헌가능성까지도제기될수있음. * Sullivan & Grimes (2000), The Law of Antitrust: An Integrated Handbook. ** 미국의경우공익소송은소비자에대하여현실적인구제수단이라기보다는제재및예방수단으로서의기능이더크게나타나고있음. 증권집단소송과마찬가지로부권소송은개별소비자의피해를산정하고이를분배하는작업이쉽지않음. 미국의경우주정부가부권소송으로인하여상당한액수의금액을받게되지만그형태는쿠폰이나할인권또는자선기금과같은형태 (awards having cy pres characteristics) 로지불됨. New York v. Nintendo of America, Inc., 775 F.Supp. 676, 679 (S.D.N.Y. 1991) 에서는 2 천 5 백만불을, 소비자에대한쿠폰으로 3 백만불을주정부의독점금지집행비로지불하였고 New York v. Reebok Int'l, Ltd., 903 F.Supp. 532, 534 (S.D.N.Y 1995), aff'd, 96 F.3d 44 (2d Cir. 1996) 에서는 8 백만불이원고에가담한주정부에지급되었는데운동설비, 서비스및시설에대한비용으로지급됨. - 17 -
3. 바람직한시장기능의개선방향 사. 공정거래정책의근본적인문제점 - 우리나라는전세계에서유일하게경제력집중억제정책을실시하고있음. 이는재벌이우리나라에만있는특유한기업집단이라는인식에기초하고있음. - 그러나우리나라기업집단의특성이다른국가의기업집단의특성과본질적으로다르다고판단하기는어려우며오히려우리나라에서특이한것은기업집단자체가아니라이에대한한국적인식이라고할수있음. * 더욱이국가간상이할수있는상대적인기업집단의특성이다른나라에서시행하지않는정책을합리화할수는없다고판단됨. - 경제력집중억제정책은상품시장이아니라자본시장과금융시장의시장규율방식을그규제수단으로동원하고있음. 그러나공정거래정책은상품시장에서의경쟁을촉진시키는것에한정되는것임. - 공정위가경제력집중억제정책을통하여금융및자본시장의규율정책을시행하게될때공정위본연의경쟁촉진업무에대한집중력이떨어지게되며출자총액제한에서보는것처럼대기업간의경쟁을제한함으로써상품시장에서의경쟁을오히려저해하게됨.** *** 피해자가아닌국가가원고가되는것은당사자적격에문제가있음에도불구하고입법적으로국가에당사자지위를부여하는것을검토하고있는데이처럼민사소송법체계에근본적변화를가져오는제도를공정거래법에만도입하는것은문제임. * 황인학 (1997) ** 경제력집중억제정책의현황과문제점, 조성봉外 (2004). - 18 -
- 경제력집중억제정책은문제가되는대기업집단의행태를사후적으로규제하는것이아니고이와같은개연성이있는출자, 채무보증, 의결권행사를원천적으로봉쇄하고있음. 이처럼공정위는우려와염려속에대기업집단의행태를예단하여건전한기업활동까지도가로막고있는과도한규제임. - 이와같은경제력집중억제정책의규제철학은 99명의죄인을놓치더라도한사람의무고한사람을잡아서는안된다는형법의정신과는반대됨. 즉, 경제력집중억제정책은 99개기업의건전한성장을막더라도한기업의잘못된행태를허용해서는안된다는식의규제라고할수있음. - 일례로출자총액제한은기업신규투자의유력한수단인출자를억제함으로써투자를제한하고있음.* 신규사업은위험이따르기마련이므로이를기존사업과분리하여방화벽 (firewall) 을만들기위해서는별도의법인을만들고이에출자하는것이바람직함. 또한대기업이신규법인에대하여출자할때그기업의기업가정신을높이평가하는투자자가동참함으로써많은자본이형성되고투자규모가늘어나게됨. 이밖에새로운법인의설립은글로벌시대에서다양한기업간의제휴와협력을가능하게함. - 최근우리나라에서도 M&A가점차활성화됨에따라소유 지배의괴리도가큰기업은경영권보호를위하여점차피라미드구조를개 * 공정위에서는 10 대신성장산업에대한출자는출자총액제한에서예외로한다고하는방안을검토하고있으나어떤산업이성장가능한지는공정위가아닌시장에서결정하는것임. - 19 -
선하고소유 지배의괴리도를줄이고있음. 그러나출자총액제한, 금융 보험사의결권제한, 상호출자의금지등과같은규제는오히려 M&A 시장에서대기업집단을역차별하고있음. 기업지배구조의가장유력하고자율적인장치인 M&A 시장의활성화를위해서는출자규제와의결권제한등은사라져야할것임.* 아. 바람직한시장기능개선의방향 - 시장의거래시스템이나시장참여자의행태그리고시장규율방식은개혁의대상이아님. - 시장은궁극적으로각선택주체 ( 소비자, 채권자, 주주 ) 의합리적인선택을통하여그성과가나타나는것임. 따라서각선택주체가합리적인선택을함으로써문제점을해결하도록하여야할것임. - 다만각선택주체가합리적인선택을하지못하도록방해하는시장저해요인이나타날수있음. 시장이올바르게작동하게하기위해서는이와같은시장저해요인을최소화하여개별선택주체가올바른선택을할수있는여건을마련해주어야함. 이를위해서상품시장에서는독과점의폐해를통하여소비자나시장거래자의선택범위를제한하거나이에부당한영향을행사하려는시장거래저해요인을제거하여야할것임. 자본시장에서는주주의공정한선택을방해하는요인을제거하여야함. 이를위해서는주식시장에서의공시제도의강화, 회계제도의개편, 이사회, 주주총회, 감사위원회등제도적인개선과함께사후적인 * 증권거래소는 675 개상장기업중외국인투자자가 2 대주주인기업이 100 여개이르는것으로추정된다고밝히고있으며이에따라외국인이경영권에관여하는 제 2 의 SK 사태 가재현될가능성이있다고전문가들은밝히고있음. 동아일보 2004 년 8 월 27 일 B6 면. - 20 -
교정수단 ( 예 : 대표소송및증권집단소송 ) 의활성화를통하여해결하여야할것임. 금융시장에서는채권자의적절한선택을유도하고채무자에대한규율을왜곡하거나방해하는요인을제거하여야할것임. 자. 시장개혁 3 개년로드맵과바람직한공정위의역할 - 시장개혁 3개년로드맵에서공정위는기존의경제력집중억제정책에더하여투명성과공정성을모토로하는기업지배구조개선까지시도하고있음. 그러나지주회사규제, 상호출자제한, 출자총액제한, 금융 보험사의결권제한, 채무보증제한, 그리고부당내부거래규제와이를위한계좌추적권의활용과같은경제력집중억제정책적인규제는공정위의본질적인경쟁정책을오히려훼손시키므로삭제하여야함. - 공정위는상품시장에서소비자의선택을보호하는데주력하여야하며이를위해서경쟁을촉진하는정책에집중하고이를강화하여야할것임. 최근의 OECD 보고서도우리나라공정위가재벌규제를금융및자본시장감독기구에맡기고경쟁정책에집중하도록권고하고있음. * - 일례로심각한독과점폐해를보이는시장지배적사업자에대해서공정위가기업분할을청구할수있는강력한독과점방지책이필요함. 또한이를과학적으로수행하기위한공정위의역량을확충하기위하여공정위의연구조사기능을강화하여야하며정부의정책적개입에대한경쟁정책측면에서의공정한평가를위해그독립성을강화할필요성이있음. * Baek, Jones and Wise(2004). - 21 -
- 이러한의미에서공정위가제시한시장로드맵중에서시장경쟁제고를위한경쟁제한적규제의시정, 기업결합규제의개선, 카르텔차단, 민사상손해배상청구의활성화등은바람직한방향이라고판단됨. - 그러나공익소송제는우리법체계와맞지않으며실질적인소비자보호와는거리가있으므로바람직하지않음. - 시장로드맵에서제시하고있는기업집단의소유 지배구조에대한정보공개의내용중기업집단계열사및친인척간지분보유관계의공개는주주의판단을돕고공정한정보를제공한다는의미에서큰무리없이추진가능하리라고판단됨. - 그러나출자총액제한제도를소유 지배구조와연계하며인위적으로기업집단의계열사구조를지주회사체제로유도하는것은시장환경에따라변화하는기업의대응방식을제한하는것이라할수있음. - 22 -
삭제, 시행및추가여부 삭제사항 출자총액제한 < 표 Ⅰ-1> 시장개혁 3 개년로드맵의개선방안 내용 지주회사에대한각종규제 금융 보험사의결권축소 부당내부거래규제와계좌추적권 공익소송제도입 계열사및친인척간지분보유관계공개 의결권승수및괴리도매년측정 공개 전자투표제도입 지배주주보좌기구의기능공개 비고 출자규제는새로운성장동력의출현을제약하고, 경영권방어를어렵게하며, 기업의투자심리를위축시키므로조속히폐지하고, 대신기존의기업내ㆍ외부견제시스템원활화에주력 지주회사전환유도를위해서는부채비율규제, 손자회사설립제한, 자회사 손자회사지분율규제및자회사외국내회사에대한지분율상한규제를폐지하고궁극적으로공정거래법대신상법으로규제 세계적인산업ㆍ금융간융합및탈규제추세에역행하고, 적대적 M&A에대한국내기업의방어능력을저하시키므로금융ㆍ보험사의결권축소를철회하되감독및모니터링기능은강화 경쟁제한과무관한내부거래규제는중지하고, 실효성없는계좌추적권재도입은철회 우리민사소송법체계와맞지않고위헌가능성도제기됨. 제조물책임법이나소비자단체소송활용가능 외감법과금융관련법공시제도로충분하며, 지나치게상세한정보공개는재산권에대한위협요인이될수있음. 측정 공개는공정위, 금융감독기구또는연구자의자율에맡기되이를정책지표로활용하거나이에대한법적강제는지양 의결권행사를용이하게하나비용과불편이크므로이사회와주총의결정에맡김. 구조본은지배주주의보좌기구가아니라최고경영자의의사결정을돕는기업조직이며, 그조직의기능과활동및경비내역공개는법으로강제할사항이아님. 증권집단소송제도입 부작용을최소화하는방향으로시행 시행사항 추가사항 회계법인교체의무화부작용을최소화하는방향으로시행서면투표제채택을위한증권예탁원의의결권행사제도개선경쟁제한적규제개혁각산업분야별로경쟁제한적규제를발굴하여개선책마련 독과점형성의구조적예방카르텔차단민사상손해배상청구활성화 기업분할청구권제도도입공정위연구조사기능의강화 경성카르텔에대해서는징벌적손해배상제도의도입을검토 규제기준이모호한부당내부거래에대한사소는제외 심각한독과점폐해를보이는시장지배적사업자에대하여적용 공정위의승소율개선등경쟁정책에집중하는체제마련 공정위독립성강화 심판과소추기능을분리하고중립적의사결정과전문성을강화 - 23 -
차. 참고문헌 공정거래위원회 (2003), 시장개혁 3개년로드맵 ( 안 ) 김선구 류근관 빈기범 이상승 (2003), 출자총액제한제도의바람직한개선방향, 기업경쟁력연구센터. 삼성경제연구소 (2004), 소유 지배괴리도와기업성과에관한연구 조성봉외 (2004), 공정거래법전면개편방안, 한국경제연구원한국개발연구원 (2003), 시장개혁추진을위한평가지표개발및측정 황인학 (1997), 경제력집중, 한국적인식의문제점, 한국경제연구원 Claessens, Stijn, Djankov Simeon, Joseph P. H. Fan, and Larry H. P. Lang (2002), "Disentangling the Incentive and Entrenchment Effects of the Large Shareholdings," The Journal of Finance 57, pp. 2741-71. Joh, Sung Wook (2003), "Corporate Governance and Firm Profitability," Journal of Financial Economics 68, pp. 287-322. Lemmon, Michael L. and Karl V. Lins (2003), "Ownership Structure, Corporate Governance, and Firm Value: Evidence from East Asian Financial Crisis," The Journal of Finance 58, pp. 1445-68. Mitton, Todd (2002), "A Cross-Firm Analysis of the Impact of Corporate Governance on the East Asian Financial Crisis," Journal of Financial Economics 64, pp. 215-41. Sullivan & Grimes (2000), The Law of Antitrust: An Integrated Handbook. - 24 -
Ⅱ. 출자총액규제와소유지배괴리 최충규연구위원 1. 출자총액제한제도현황 1.1. 제도의도입목적및변천과정 1.2. 제도현황및개선안의내용 1.3. 출자추이및현황 2. 제도유지의타당성검토 2.1. 제도의이론적타당성 2.2. 제도유지에따른문제점 2.3. 제도폐지시의부작용방지장치 2.4. 소유지배괴리와견제시스템의작동 3. 대안및과제 3.1. 제도폐지 3.2. 견제시스템작동의원활화 3.3. 시장기능강화 참고문헌
1. 출자총액제한제도현황 1.1. 제도의도입목적및변천과정 카. 도입목적 - 출자총액제한제도는국내타회사에대한출자를제한하는것으로서직접적인상호출자의금지만으로는규제가어려운순환출자등간접적인상호출자에의한계열확장과이에따른경제력집중을억제한다는취지하에도입 타. 변천과정 - 당초동제도는 1987년 4월차입금을동원하여다른회사를지배하는이른바 무리한계열화 를방지함으로써기업의내실화와전문화를유도하고재무구조를개선하기위해도입 제도도입당시규제대상은자산총액 4,000억원이상의대규모기업집단소속계열사이고출자한도는순자산의 40% - 1994년제4차공정거래법개정 (1995년 4월시행 ) 에서는업종전문화출자에대해예외인정기간이연장되고소유분산우량기업에대한출자에대해서는적용이제외됨으로써 소유분산 이라는목표가추가 출자한도는순자산의 40% 에서 25% 로축소 - 이제도는외환위기발생후기업구조조정의촉진을위해 1998년 2 월제6차공정거래법개정에서폐지 이는기업지배구조의개선, 금융감독강화, 외국인투자자유화, 적대적 - 27 -
M&A 허용등다양한개혁의추진으로기업의차입금융에의한무분별한사업확장이어려워지는한편출자규제로인해기업인수 합병, 자산거래, 사업교환등기업구조조정이제약되고국내기업의경영권방어, 사업전략등이차별적으로제약받게된다는판단에따른것임. - 그러나, 제도폐지이후기업집단계열사간출자가대폭증가하고내부지분율이크게높아지자공정위는이를제도폐지에따른부작용이커지는것으로인식하여 1999년 12월공정거래법제8차개정 (2001년 4월시행 ) 에서동제도를부활 제8차개정에서는업종전문화, 소유구조및재무구조개선을위한출자가적용제외및예외인정대상에서제외되고대신기업구조조정, 외국인투자유치, 중소기업과의기술협력을위한출자가예외로인정됨으로써제도의구체적인목표가변경 - 2001년제10차개정 (2002년 4월시행 ) 에서는부채비율 100% 미만의재무구조우량그룹이규제대상에서제외되고신산업의국제경쟁력강화를위한출자가새로이예외로인정됨으로써제도의목표가크게확장 동제도의적용대상은 30대대기업집단소속계열사에서자산총액 5 조원이상의기업집단소속계열사로변경 - 2003년 10월공정위는 시장개혁 3개년로드맵 ( 안 ) 을발표하면서단계별정책방안의하나로 출자총액제한제도개선안 을제시 동개선안의골자는제도의기본틀을유지하되적용제외및예외조항의일부를보완하고, 기업내ㆍ외부견제시스템이효과적으로작동될경우동제도의폐지를검토하겠다는것임. - 28 -
파. 1.2. 제도현황및개선안의내용 규제내용 - 현행출자총액제한제도는자산총액이 5조원이상의기업집단에속하는계열사가당해회사의순자산액의 25% 를초과하여다른국내회사의주식을취득또는소유하지못하도록규제 순자산액은자본총계또는자본금중큰금액에서계열회사에대한출자액을제외한금액 - 출자총액제한기업집단의계열사가출자한도액을초과하여다른국내회사의주식을취득 소유하는경우공정위는그주식에대하여의결권행사를제한 하. 적용제외 - 자산총액 5조원이상의기업집단중금융 보험업만을영위하는기업집단, 금융 보험업을영위하는회사가지배하는기업집단, 부채비율 100% 미만인기업집단등은규제대상에서제외 (< 표Ⅱ-1> 참조 ) - 또한출자총액제한제도의규제대상인대기업집단에속하는계열사라하더라도금융 보험업영위회사, 지주회사, 회사정리절차가진행중인회사등은동규제의적용대상에서제외 - 규제대상대기업집단에속하는계열사의출자가운데 SOC 민간투자회사, 민영화되는공기업, 동종업종및관련사업영위회사, 정부출자회사등에대한출자는다른국내회사에대한출자가아닌것으로간주하여출자총액규제의적용대상에서제외 - 29 -
거. 예외인정 - 외국인투자기업에대한출자, 중소기업과의기술협력및신산업의국제경쟁력강화를위한출자등에대해서는예외로인정하여출자총액에는포함되나유예기간동안위법이아닌것으로용인 (< 표Ⅱ-1> 참조 ) - 동제도는 1998. 1. 1 ~ 2003. 3. 31 기간중에발생한기업구조조정관련출자에대하여 2003. 3. 31까지한시적으로예외로인정하였으나현재는폐지상태 - 30 -
적용제외 < 표 Ⅱ-1> 출자총액제한제도의적용제외및예외 - 적용제외기업집단 금융업또는보험업만을영위하는기업집단 금융업또는보험업을영위하는회사가지배하는기업집단 회사정리절차, 기업구조조정촉진법상의관리절차가진행중인회사의자산총액합계가기업집단전체자산총액의 50% 이상인기업집단 부채비율이 100% 미만인기업집단 - 적용제외회사 금융업또는보험업을영위하는회사 지주회사 회사정리절차, 화의절차, 기업구조조정촉진법상의관리절차가진행중인회사 ( 절차종료후 1 년이내 ) - 적용제외출자 SOC 민간투자회사에대한출자 (20 년이내, 10 년연장가능 ) 민영화되는공기업의인수를위한출자 동종업종또는밀접한관련사업을영위하는회사에대한출자 정부가 30% 이상출자한회사에대한출자 예 외 - 보유주식의지분비율내에서신주를취득 소유하는경우 (2 년이내 ) - 담보권실행또는대물변제수령에의해주식을취득 소유하는경우 (6 월이내 ) - 외국인투자기업에대한출자 (5 년이내 ) - 기업구조조정, 중소기업과의기술협력, 신산업의국제경쟁력강화를위해출자하는경우 (5 년이내, 3 년연장가능 ) o 기업구조조정관련출자 (2003 년 3 월말까지유효 ) 동종업종회사에대한현물출자또는영업양도 (5 년이내 ) 합병을위한동종업종회사주식의취득 소유 (2 년이내 ) 핵심사업부문의역량강화를위한출자 (5 년이내 ) 물적분할로신설되는회사에대한출자 (5 년이내 ) 임직원이설립하는분사회사에대한지분 30% 미만의출자 (5 년이내 ) 부실기업의재무구조개선을위한출자 (2 년이내 ) 무상증여에따라주식을취득 소유하는경우 (2 년이내 ) 기업구조조정지원을위한무상증여주식에대한출자 (2 년이내 ) o 중소기업관련출자 원료 부품생산중소기업및벤처기업에대한지분 30% 미만의출자 ( 5 년이내 ) o 신산업관련출자 정보통신, 생명공학, 대체에너지, 환경등신산업의국제경쟁력강화를위한출자 (5 년이내 ) - 지주회사로전환하기위하여또는지주회사가되지아니하기위하여출자한도액을초과하여주식을취득 소유하는경우 ( 당해사업년도말까지, 1 년연장가능 ) - 회사정리절차, 화의절차, 기업구조조정촉진법상의관리절차가진행중인회사의주식을소유하는경우 ( 절차종료후 6 월이내 ) - 31 -
너. 시장개혁 3 개년로드맵 에제시된제도개선안 - 2003년 12월확정된제도개선안의골자는현행제도의기본틀을유지하되적용제외및예외조항의일부를보완하고, 기업내ㆍ외부견제시스템이효과적으로작동될경우동제도의폐지를검토하겠다는것임 (< 표 Ⅱ-2> 참조 ). 기본방향 - 기본틀현행유지및일부보완 예외 < 표 Ⅱ-2> 출자총액제한제도개선안 현물출자, 물적분할, 분사등구조조정관련출자의예외인정유지 차세대성장산업출자에대한예외인정방안검토 외국인투자기업에대한출자예외조항악용방지 보완사항 적용제외 - 소유지배구조개선과투명경영유도를위한다양한졸업기준마련 소유 - 지배괴리도가낮은기업집단의소속계열사를출자총액규제에서제외 ( 예 : 집단전체의결권승수 2.0 이하, 괴리도 20%p 이하 ) 지주회사그룹의소속사전체에대해적용제외 계열회사수가일정수이하 ( 예 : 5 개 ) 로서 3 단계이상출자가없는기업집단지정제외 내부견제시스템을잘갖춘기업에대해적용면제 ( 예 : 집중투표제와서면투표제도입및전원사외이사로구성된내부거래위원회설치기업 ) 부채비율에의한졸업제는한시적운영 (1 년후폐지 ) 중장기계획 - 3 년후기업내ㆍ외부견제시스템이효과적으로작동될경우출자총액제한제도를폐지하고기업별자율규제방식으로전환검토 자료 : 공정거래위원회 (2003). 1.3. 출자추이및현황 더. 출자비율과소유구조 - 32 -
- 규제대상대기업집단의출자비율은 1997년 27.5% 에서 2001년 35.6% 로증가했으나 2001년 4월제도부활이후감소추세 - 내부지분율은 1997년 43.0% 에서 1999년 50.5% 로급증하였는데이는부채비율 200% 달성을위한계열사간출자증가에기인 이후내부지분율은 45% 내외로안정화추세 구분 1997.4 1998.4 1999.4 2000.4 2001.4 2002.4 2003.4 출자비율 (%) 출자금액 ( 조원 ) < 표 Ⅱ-3> 출자총액제한기업집단의출자비율및소유구조추이 27.5 16.9 29.8 17.7 32.5 29.9 32.9 45.9 35.6(36.9) 50.8(46.9) (30.6) (31.4) (26.9) (32.9) 내부지분율 (%) 가족계열사 43.0 8.5 34.5 44.5 7.9 36.6 50.5 5.4 45.1 43.4 4.5 38.9 45.0(45.8) 5.6(5.2) 39.4(40.6) (47.0) (4.1) (43.0) (46.6) (5.2) (41.3) 주 : 1) ( ) 내는자산총액 5 조원이상의기업집단 (2001 년에는 17 개민간및공기업집단, 2002 년과 2003 년에는 12 개민간기업집단 ), 기타는 30 대기업집단에대한수치. 2) 가족 = 동일인 + 특수관계인, 계열사 = 계열회사 + 자기주식자료 : 공정거래위원회 러. 적용제외및예외인정출자 - 규제대상 12개민간기업집단의적용제외및예외인정출자는 2002년 13.0조원에서 2003년 16.7조원으로증가하여출자총액에서차지하는비율이 2002년 41.4% 에서 2003년 50.8% 로증가 - 적용제외출자중동종 / 관련업및 SOC 출자가 90% 이상차지 - 33 -
< 표 Ⅱ-4> 민간기업집단의적용제외출자 ( 단위 : 십억원, %) 연도 SOC 공기업민영화동종 / 관련업정부출자회사합계 2002 2003 866 (14.6) 1,097 (9.1) 246 (4.1) 1,064 (8.8) * KT 의적용제외 ( 동종 / 관련업 ) 출자 3.5 조원포함. 자료 : 공정거래위원회. 4,718 (79.6) 9,795 * (81.1) 98 (1.7) 125 (1.0) 5,928 (100.0) 12,079 (100.0) - 예외인정출자중에서는외국인투자기업, 기업구조조정, 회사정리절차기업출자의비중이약 90% 를차지 < 표 Ⅱ-5> 민간기업집단의예외인정출자 ( 단위 : 십억원, %) 연도 2002 2003 신주취득 소유 597 (8.4) 186 (4.0) 외국인투자기업 2,411 (33.9) 2,240 (48.7) 기업구조조정 2,308 (32.5) 1,153 * (25.1) 중소기업 204 (2.9) 137 (3.0) 회사정리절차 1,582 (22.3) 879 (19.1) 합계 7,102 (100.0) 4,596 (100.0) * KT 의예외인정 ( 기업구조조정 ) 출자 40 억원포함. 자료 : 공정거래위원회. 2. 제도유지의타당성검토 머. 2.1. 제도의이론적타당성 버. 제도의이론적근거 - 34 -
- 임영재 (2003) 는최근출자총액제한제도의이론적근거를제시하여공정위의제도유지방침과적용제외및예외조항축소방침을이론적으로뒤받침 - 저자가제시한가정과분석모형은다음과같이요약됨. 출자로인해창출되는출자기업의가치 ( 출자가치 ) 는양 (+) 이며그크기는출자가증가함에따라체감 ( 출자의한계가치체감 ) 출자로인해발생하는비용 ( 출자비용 ) 은양 (+) 이며그크기는출자가증가함에따라체증 ( 출자의한계비용체증 ) 출자의순가치는출자의한계가치와한계비용이같아질때극대화되며이때의출자수준이사회적최적수준 - 이러한분석모형에기초하여저자가제시한출자총액제한제도의이론적근거는다음과같음. 시장규율이불충분할경우, 지배대주주는타계열사의지분을동원한높은의결권을활용하여출자가치중자신의실질소유권보다높은비율을자신의몫으로귀속시키고출자비용중자신의실질소유권보다낮은비율을부담 따라서시장규율이불충분할경우지배대주주가선택하는출자수준은사회적최적수준을초과 이때정부가기업의출자한도를사회적최적수준으로설정하면그기업의출자총액은최적수준으로축소되고출자한기업의가치는극대화 그러나출자한도에구애받지않는적용제외나예외항목이존재하는경우기업가치의극대화는이루어지기어려우며, 따라서적용제외및예외조항은폐지되는것이최선 - 35 -
- 이상의내용을그림으로나타내면 < 그림 Ⅱ-1> 과같음. 이그림에서계열사 i의출자수준은시장규율충분시 i ㆍV i (Ei) 와 i ㆍC i (Ei) 가같아지는 Ei*( 사회적최적수준 ) 가되나, 시장규율이불충분할경우에는지배대주주의사적한계가치 ( i ㆍV i (Ei)) 와사적한계비용 ( i ㆍC i (Ei)) 이같아지는 Ei** 가됨. 따라서시장규율이불충분할경우지배대주주는사회적최적수준을초과하는과도출자를하게되며, 이에따라계열사 i의출자로인한기업가치증가는극대화수준 ( 삼각형 BCF/ i ) 보다 삼각형 FHJ/ i 만큼감소 이때정부가계열사 i의출자한도를 Ei* 수준으로설정하면계열사 i 의출자총액은 E * i 수준으로축소되고기업가치는극대화 Vi,Ci < 그림 Ⅱ-1> 계열사간출자수준의결정 A B E H iㆍci (Ei) iㆍci (E i) F G J I iㆍvi (Ei) iㆍvi (Ei) C D 0 Ei * Ei ** Ei - 36 -
주 : i 는계열사 i 에대한지배대주주의실질소유권, i (> i) 는지배대주주의의 결권, i 는출자가치 (Vi) 중지배대주주에게실제로귀속되는비율, i 는출자비용 (Ci) 중지배대주주가실제로부담하는비율, Ei 는출자규모, Vi ( ㆍ ) 와 Ci ( ㆍ ) 는각각출자의한계가치와한계비용 서. 이론적근거의문제점 - 첫째, 임영재 (2003) 가제시한모형은정태적인 1기모형으로서다기간에걸친기업의출자행위와이를규제하는출자총액제한제도를잘못묘사하고있으며이에따라출자규제의편익이크게과장됨. 기업의출자행위는기업이생존하는동안여러기간에걸쳐지속적으로발생하며, 기업은매기여러건의출자기회중수익성이높은곳부터출자하기시작하여출자의한계가치와한계비용이같아질때까지출자를계속 분석의편의를위해출자의수익성이매기동일하다고가정하면, 기업 i는출자규제가없을경우 < 그림 Ⅱ-1> 의 Ei** 만큼을생존기간인 ni기동안반복출자할것이나정부가출자총액을제한하면출자행위는 ni 기가도래하기전인 mi(<ni) 기까지만지속되고중단 이후기업들이수익성좋은새로운사업부문에출자하고자하는경우과거의후순위출자를회수해야만가능 따라서출자규제의사회적편익은 mi기이후의출자변경에따라과거의과도출자가점차해소되는데따른편익과 mi기이후에과도출자가억제되는데따른편익의합 여기에사회적최적출자규모에관한정보비용, 출자변경에따른비용, 특히전략산업에대한적기출자기회상실또는지연에따른기회비용등을감해야하므로출자규제의순편익은저자의모형에서제시된것보다훨씬작음. - 37 -
- 둘째, 임영재 (2003) 의모형에서는계열사 i 에대한지배대주주의실질 소유권인 i 가계열사 i 의출자가치 (V i ) 또는출자의한계가치 (V i ) 에대한지배대주주의사회적최적분배율임을암묵적으로가정 그러나우리나라기업집단의지배대주주는많은경우에 i 만큼의물적자본뿐만아니라기업가정신으로표현되는인적자본을투입하고있으며, 계열사 i가금융시장으로부터자금을대출받을때에는금융기관의요구에따라개인재산을담보로제공 따라서사회적으로바람직한지배대주주의분배율은단순지분소유자의경우와는달리잔여청구권자로서의권리와담보제공자로서의권리등을감안할때 i 보다높다고보는것이타당 이경우사회적최적수준의출자규모는 < 그림 Ⅱ-1> 의 Ei* 보다크게되고출자규제의편익은그만큼감소 - 셋째, 임영재 (2003) 의모형에서는지배대주주가실제로부담하는출자 비용분담율이지배대주주의실질소유권 ( i ) 보다낮다고가정 그러나전술한바와같이우리나라대기업집단의지배대주주는개인재산을담보로제공하는경우가많아출자결과가성공적이지못한경우동담보를잃게되는데다가, 계열사 i가도산하는경우에는지배대주주의무한책임을강요하는경우도많음. 따라서지배대주주가실제로부담하는출자비용분담율은 i보다높을가능성이크며, 이경우지배대주주가원하는출자규모는 < 그림 Ⅱ-1> 의 Ei** 보다작게되고출자규제의편익은더욱감소 - 마지막으로, 임영재의모형에서는암묵적으로모든출자가동질적인것으로가정하여지배주주가모든출자에대하여동일비율의한계편익과한계비용을취하고, 사회적순편익을기준으로한출자의우 - 38 -
선순위와사적순편익을기준으로한출자의우선순위가동일 그러나출자를출자목적에따라투자목적의출자와지배목적의출자로구분할때전자의경우에는사적순편익이높을때사회적순편익도높을가능성이크지만후자의경우에는사적순편익이높더라도사회적순편익은낮을가능성이큼. 그러나임영재의모형에서는이러한차이가반영되지않음. 한편, 출자총액제한제도는기본적으로사전적이고획일적인규제로서두가지목적의출자를구분하지못한다는문제점이있으며, 이러한한계를극복하기위해적용제외및예외조항이존재 * 그럼에도불구하고저자는출자의동질성을가정한단순모형에기초하여적용제외및예외조항이 사회적순편익의극대화 라는출자규제의목표달성을위협할수있고따라서폐지되는것이최선이라고주장 2.2. 제도유지에따른문제점 ** 어. 신성장동력의출현제약 - 출자및기업인수는기업이산업및시장환경변화에능동적으로대응하고미래의새로운수익사업을찾아나가기위한중요한전략이나출자규제가이를차단하여신성장동력의출현을제약 미국의 GE 는 1980 년대부터 10 년동안 383 개기업을인수하고 232 개 * 김선구외 (2003) 는지배주주가취할수있는사적이익을확률변수로가정함으로써사적이익의규모가해당기업이처한제반여건에따라결정된다는것을반영하는이론적모형을제시. 이연구에서저자들은출자규제가사회적으로비효율적인출자뿐만아니라효율적인출자도동시에규제하는문제점이있음을보임. ** 전국경제인연합회 (2004. 5) 를참조하여작성 - 39 -
기업을매각함으로써 GE 및관련산업의역동성을높이고미래의수익사업을능동적으로발굴 반도체, 통신등에대한투자규모가 3~4조원수준임을감안할때계열사의출자없이는미래신성장동력의창출이곤란 저. 경영권방어곤란 - 국내기업에대한외국인지분율이높아져외국자본및외국기업에의한적대적 M&A의가능성이증가하고있으나국내기업은출자총액규제와이에근거한의결권제한으로인해경영권방어가곤란 1998년출자총액규제폐지의주된이유도 국내기업의경영권방어 였음. 처. 커. 신규투자저해 - 기업의출자는피출자기업에게투자자금을조달해주는한편출자기업에게는신규투자를위한사전단계로활용되나출자가규제됨으로써신규투자가저해됨. 전경련조사 (04.4) 에따르면최근 3년간출자규제로인해신규투자를포기했거나구조조정이지연된민간그룹은총 13개그룹중 9개그룹 - 출자규제와의결권제한으로인해경영권상실의위험이증가함으로써기업의보수경영이심화되고투자심리가위축 기업들은잉여자금을미래산업에투자하기보다는경영권보호를위한자사주매입에사용 - 40 -
2.3. 제도폐지시의부작용방지장치 - 공정위에서는출자총액제한제도를폐지할경우과거의문어발식비관련다각화또는무분별한계열확장이재현될것으로우려 - 그러나외환위기이후기업지배구조개선, 소수주주권강화, 회계투명성제고, 지배주주및경영진의책임강화등이강력추진됨으로써제도폐지시부작용을방지할수있는방화벽마련 (< 표 Ⅱ-6> 참조 ). 2.4. 소유지배괴리와견제시스템의작동 - 공정위는기업내 외부견제시스템이그간의제도개혁으로많이개선되었음을부분적으로인정하면서도, - 지배주주가계열사간출자를통해투자지분이상으로의결권을행사함으로써기업내 외부견제시스템의작동을저해하고기업성과에악영향을미치기때문에이를방지하기위해출자규제가계속필요하다는의견 - 그러나대기업집단의소유지배괴리는부정적인측면과긍정적인측면을모두가지고있음에유의할필요 - 41 -
기업지배구조개선 소수주주권한강화 회계투명성제고 지배주주및경영진책임강화 < 표 Ⅱ-6> 기업내 외부견제시스템 구분주요내용 이사회 감사및감사위원회 소수주주권행사요건집중투표제집단소송제 공시 회계및외부감사 대주주책임 사외이사선임의무화 ( 자산 2 조원이상 1/2, 기타 1/4) 사외이사후보추천위원회설치 1% 이상보유주주사외이사추천권부여 감사위원회제도신설 자산 2 조원이상감사위원회설치의무화 (2/3 이상사외이사구성 ) 감사위원회선임시대주주의결권 3% 이내로제한 감사위원회위원장사외이사로선임 완화된요건 * : 대표소송 0.01, 이사및감사해임 0.5(0.25), 위법행위유지청구 0.05(0.025), 회계장부열람 0.1(0.05), 집중투표청구 1, 사외이사추천 1(0.5) 98 년제도도입 자산 2 조원이상 05.1, 기타 07 년시행 전자공시제, 자본금 10% 이상타회사출자채무보증공시, 유가증권신고시예측정보공시, 분기보고서제내부거래공시, 공시의무위반시제제강화등 30 대그룹결합재무제표작성의무화 감사인, 회계관리인민 형사책임강화 감사인선임위원회구성 민간회계기준제정기구설립 부실감사에대한행정상제재 이사의충실의무, 사실상이사제, 회사정리원인제공주주의주식소각, 이사회의사록기재요건강화 *: ( ) 내는자본금 1 천억원이상의상장법인에적용. 자료 : 전국경제인연합회 (2004. 5). 터. 소유지배괴리의본질 - 42 -
- 먼저부정적인측면으로서소유지배괴리는공정위와일부학자들이주장하듯이기업내ㆍ외부의견제시스템을약화시켜지배주주가외부투자가및소수주주의희생하에자신의사익을추구할유인을제공 즉, 지배주주와소수주주간의부당한부의이전또는터널링 (tunneling) 이발생할수있으며이경우기업가치에악영향 - 그러나다른한편으로소유지배괴리는, 계열사경영진에대한지배주주의감시능력을증가시키고 적은지분으로도그룹전체의경영권을안정시켜 단기적인기업가치변화에연연하지않고과감한투자와장기계획의실행을가능케하고 희소한기업가정신의발현을극대화하여 장기적인기업가치향상에기여 - 따라서중요한것은소유지배괴리의장점을살리면서그단점을차단하는정책운용 다행히외환위기이후공시및회계제도개혁으로투명성이제고되고, 기업내부의지배구조개선으로감시기능이강화되었으며, 집단소송제가도입되어소수주주에의한견제가가능 또한최근들어서는국내주식시장에서외국인비중이크게증가하고국내기업경영에있어서외국인주주의영향력이확대되어외국인에의한적대적 M&A의가능성과지배주주에대한경영감시기능이크게증대 이에따라터널링등소유지배괴리의단점을차단할방화벽이마련되었으며터널링이발생하더라도시장에의해규율 - 43 -
퍼. 소유지배괴리와경영성과 - 소유권과지배권간의괴리가클수록경영성과가나쁘다는결과를제시하는이론적연구들이존재 대표적인것이 Bebchuck, Kraakman, and Triantis(1999, 이하 BKT) 의연구인데, 동연구에따르면소수지분을가진지배주주가높은통제권을가지는소수통제구조 (controlling minority structure) 에서는대리인문제와경영참호효과가동시에발생하여경영성과가악화될수있다는것임. * 또한 Morck, Strangeland, and Yeung(1998, 이하 MSY) 도지배주주에대한감시가미흡할경우피라미드지배승수와그룹의경영성과는반비례한다고하여 BKT(1999) 와유사한결과를제시 - 이와같은이론연구들은 Joh(2002) 와 Baek, Kang, and Park(2003, 이하 BKP) 등일부실증연구에의해서도뒷받침 Joh(2002) 는통제권과소유권의괴리가큰기업일수록수익성이나쁘다는결과를제시하면서지배대주주의지분율을높여지배대주주와소수주주의이익을일치시킬필요가있다고주장 또한 BKP(2003) 도소유권과통제권의괴리가큰기업일수록외환위기시에기업가치하락폭이더컸다는결과를제시 이외에동아시아국가들을대상으로한 Claessens et al.(2002), Lemon and Lins(2002), Lins(2003) 등도유사한결과를제시 * 경영참호효과 (the managerial entrenchment effect) 는경영자나지배대주주가높은지분을가질수록사적이익을증가시킬유인이크기때문에결과적으로기업가치에악영향을끼치는효과를말함. 이에관해서는 Fama(1980), Fama and Jensen(1983), Jensen and Ruback(1983) 등을참조. 경영참호가설과대립되는것으로는이해일치가설 (the convergence-of-interests hypothesis) 이있는데이는오히려경영자의소유지분이높을수록기업가치극대화를위해노력함으로써경영자지분과기업가치간에는양 (+) 의관계가성립한다는것으로서 Jensen and Meckling(1976) 의연구가대표적임. - 44 -
- 그러나, 이에못지않게이들연구에이의를제기하는이론적, 실증적연구들도존재 Demsetz(1983) 에따르면, 기업의소유구조는기업이균형조직 (equilibrium organization) 을이루는과정에서내생적으로결정되며따라서소유구조와기업성과간에는아무런관계가없다는것임. 이와같은 Demsetz(1983) 의소유구조내생설은소유집중율과이윤간에는유의적인상관관계가없음을보인 Demsetz and Lehn(1985) 의실증연구에의해뒷받침 - 한편, Hwang and Seo(2000) 는피라미드지배승수와경영성과간에는역U자형관계가성립함을보였으며, 황인학 (2002) 도기업집단의피라미드지배방식이 1989-92년기간에는그룹차원의경영성과에긍정적인영향을주었으나 1993-96년기간에는부정적인영향을미쳤음을보임. 이들연구결과들은경영자의지분율과기업가치가비선형관계임을밝힌 Hermalin and Weisbach(1987), Morck, Schleifer, and Vishny(1988), 그리고 McConnell and Servaes(1990) 의실증결과와일맥상통 외환위기를앞둔특수한시기를분석대상으로한 Joh(2002) 와 BKP(2003) 의연구도분석대상시기를달리할경우상이한결과를가져올수도있음을시사 * 최근강원 (2004) 도소유지배괴리도와기업성과간에역U자형관계가 * 피라미드구조를가진기업집단의경영성과에악영향을미치는원인의하나로서터널링 (tunneling) 이많이언급되는데, 이에관한연구로는 Johnson, La Porta, Lopez-de-Silanes, and Shleifer(2000), La Porta, Lopez-de-Silanes, Shleifer, and Vishny(2002), Bertrand, Mehta, and Mullainathan(2002) 등이있음. 그러나최근 Friedman, Johnson, and Mitton(2003) 은피라미드구조의기업집단을경영하는기업가들이터널링과는반대로개인재산을기업에지원하는프로핑 (propping) 도행한다는실증분석결과를제시. - 45 -
성립한다는결과를제시 3. 대안및과제 허. 3.1. 제도폐지 출자총액제한제도는 1987년경제력집중억제정책의일환으로도입되었으나이후의적극적인시장개방과치열한국제경쟁으로인해국내적시각에입각한경제력집중억제의필요성이감소 또한출자총액제한제도는이론적근거가취약하고, 제도유지의편익이크게기대되지않는반면, 제도유지에따른부작용이많기때문에폐지하는것이바람직 특히동제도는새로운성장동력의출현을제약하고, 기업의경영권방어를어렵게하며, 기업의투자심리를위축시킴. - 제도가폐지되더라도이에따른부작용과소유지배괴리의단점을방지할수있는기업내ㆍ외부의견제시스템이이미선진국수준으로마련 따라서무분별한과도출자는이들견제시스템에의해사전적으로방지되거나사후적으로견제가능 3.2. 견제시스템작동의원활화 - 앞으로의과제는현재마련된기업내 외부의견제시스템이보다원활히작동할수있도록 1 정부의직접규제를줄이고, 2 지속적 - 46 -
인모니터링을시행하며, 3 보완적제도들을확충하는것임. 고. 직접규제축소 - 정부의직접규제는기업내 외부의견제시스템을대체하는효과가있기때문에사외이사, 감사및감사위원회, 외부투자가및소수주주가지배주주및경영진을적극적으로감시또는견제할유인을감소시킴. - 따라서정부는기업의전략변수에대한직접규제를피하고기업의자율성을높여주되, 잘못된선택에대해서는각종견제시스템과시장이규율하도록유인을제공하고보조하는것이중요 노. 모니터링및보완제도확충 - 정부는외환위기이후투명 책임경영제고를위해영ㆍ미식주주자본주의를지향하는제도개혁을추진하는한편노사관계에있어서는독일및네덜란드식모델을지향 - 이에따라기업지배구조모델간의충돌이발생하고정부, 주주 ( 내부자 ) 및이해관계자 ( 외부자 ) 간의이해갈등이초래 - 이와같은모델충돌과이해갈등을방지하고효율적인기업지배구조의정착을위해정부는 우리나라특유의기업조직과경영구조에대한올바른이해를바탕으로, 앞으로우리나라가지향해야할기업지배구조모델에관한비전을명 - 47 -
확히하고, 동모델과보완관계에있는제도와관행은적극도입ㆍ육성하되, 동모델과상충관계에있는제도와관행은폐지ㆍ불식 3.3. 시장기능강화 - 대기업집단의경영조직, 사업구조및행태는자연독점등시장실패의경우를제외하고는시장기능강화를통해규율하는것이효율적이며, 이를위해서는상품시장의경쟁촉진과요소시장효율화가필요 도. 상품시장경쟁촉진 - 상품시장경쟁은기업의경영조직과사업구조를효율화시키는가장강력한수단 - 따라서각종진입장벽과규제를철폐하고기업간및기업집단간경쟁을촉진하는것이중요 로. 요소시장효율화모. - 비효율적인요소시장과퇴출비용을증가시키는요소시장경직성도기업의진입을저해하는요인으로작용 - 따라서상품시장경쟁촉진을위해요소시장의효율화가필요 요소시장효율화에의해생산요소가시장에서저렴하고안정적으로조달되면대기업집단의내부시장기능이상대적으로약화되고시장거래를내부화할유인이감소 - 48 -
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Ⅲ. 지주회사제도 김현종연구위원 1. 지주회사제도의배경, 내용및현황 1.1. 지주회사규제제도의목적과정책운용 1.2. 로드맵내용 1.3. 지주회사제도의현황 2. 지주회사제도의문제점 2.1. 일관성이결여된정부정책 2.2. LG 카드사태에서나타난지주회사제도의문제점 2.3. 지주회사규제제도의문제점 2.4. 연결납세제도적용기준의문제점 3. 지주회사제도의개선방안 3.1. 시장개혁로드맵및기존대안에대한평가 3.2. 지주회사제도가지향해야할근본적인정책방향 3.3. 부문별정책방안 참고문헌
1. 지주회사제도의배경, 내용및현황 1.1. 지주회사규제제도의목적과정책운용 소. 지주회사규제제도의목적오. - 1980년 12월 ꡔ독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하공정거래법 )ꡕ 제정시지주회사의설립 전환은기업의자유였으나, 1986년공정거래법의제1차개정에서경제력집중억제를목적으로지주회사의설립 전환을금지 * - 1999년 2월공정거래법제11차개정에서기업구조조정의촉진을목적으로지주회사를허용하되경제력집중을억제하기위해엄격한요건을갖추도록규정하였음. 지주회사제도의도입배경에는 1997년말경제위기이후 OECD, IBRD 등이외자유치상의장점, 비주력사업의분리매각촉진등구조조정차원의순기능이있는지주회사제도를도입하도록권고하였으며 **, 동일한목적으로지주회사의설립을금지시켜왔던일본이 1997년부터지주회사의설립을허용한사례등이지주회사제도도입에영향을주었던것으로판단됨. - 현정부는구조조정촉진과경제력집중억제라는목적보다는소유구 * 공정거래법제 1 차개정에서경제력집중억제시책의일환으로 1 지주회사설립 전환의금지, 2 대규모기업집단계열기업에대한상호출자의금지, 3 대규모기업집단계열기업에대한출자총액제한제도의도입, 4 금융 보험업을영위하는대규모기업집단계열기업의보유주식에대한의결권의제한등 4 가지제도를도입하였다. 이재형 (2000), p.140 참조 ** 조성봉 (2003), p.303 참조. - 55 -
조의투명성향상을통한지배구조개선이라는목적에서지주회사에대한규제가필요하다고인식하고있음. 현정부는지주회사체제를현행의대기업집단체제보다한단계진화된기업형태로인식하고이를소유지배구조개선을위한하나의대안으로판단하고있음 *. 조. 정부의정책운용초. - 지주회사제도가도입된이후 2003년말현재총 17건의위반행위가적발되었으며이중 12건이시정명령 ( 이중 6건은과징금 ), 1건이고발, 4건이경고처분을받았음 (< 표 Ⅲ-1> 참조 ). * 현정부는지주회사체제에서는자회사간순환출자가해소되고 지주회사 자회사 간수직적출자관계로전환될경우소유지배구조의왜곡문제가적어지는효과가있다는점에주목하고있다. 주회사로전환시가공자본이줄어들고, 시장환경변화에따른진입퇴출이용이해지며, 지주회사 - 자회사주주간권리와의무관계가명확해지고, 금융기관소액주주의경영감시도보다용이해질것으로평가하고있는것이다. 이병주 (2004), p.8 참조 - 56 -
< 표 Ⅲ-1> 지주회사행위제한규정위반행위및시정실적추이 ( 경고이상, 건 ) 위반유형및시정실적 2000 2001 2002 2003 計 지주회사행위제한규정위반행위 1 7 5 4 17 시정실적 고발 - 1 1* - 1 시정명령 ( 과징금 ) - 5 (1) 4 (4) 3 (1) 시정권고 - - - - 0 경고 1 1 1 1 4 주 : 1. 과징금부과는시정명령과함께조치 2. 지주회사관련위반행위건수는공정거래위원회에서발표한통계연보의경제력집중억제항목중지주회사행위제한규정위반행위건수를토대로작성한것이다. 지주회사제도관련위반행위건수중경제력집중억제항목에포함되지않고기타로처리된사건은포함되지않았다. 자료 : 공정거래위원회각심결자료 ; 공정거래위원회, 2003 년도통계연보 12 (6) - 공정거래위원회의심결을살펴보면, 2002년이후동일인과계열사를포함한특수관계인의지주회사행위제한규제위반에대해과징금을부과하여더욱엄격하게운용 2001년도시정명령 5건중 2건은 50% 지분율요건및특수관계인의자회사지배위반행위이었는데, 과징금은부과되지않았음 *. 그러나 2002년도시정명령 4건중 2건은 50% 지분율요건및특수관계인의자회사지배위반행위이었는데, 2건모두과징금이부과 ** - 공동출자로인하여비상장자회사소유의지분율요건을충족시키지못한경우에대해서는과징금을부과하지않고단지위반행위의시정만을주문하는등공동출자법인에대해정상을참작하는시정조치 * 공정거래위원회, 심결자료, 의결제2001-169호, 의결제2001-171호 ** 공정거래위원회, 심결자료, 의결제2002-208호, 의결제2002-349호 - 57 -
를명령 공정거래위원회는 ( 주 )LG와 ( 주 ) 대웅의공동출자로인하여자회사의지분율요건 50% 를충족시키지못한데대해정상을참작하여과징금을부과하지않았음 *. 공동출자법인에대한이러한정상참작은시장개혁로드맵에서비상장공동출자법인의지분규제완화 (50% 30%) 로이어졌다고해석됨. 1.2. 로드맵내용 코. 지주회사체제의투명성제고방안토. - 자회사간출자금지 ( 독점규제및공정거래에관한법률제8조의23) 현행법상허용되고있는자회사간출자를금지 ( 유예기간 2년 ) - 자회사의손자회사에대한지분율요건신설 ( 동법제 8 조의 23) 자회사는손자회사의주식을 50%( 상장또는협회등록법인은 30%) 이상소유하여야함. - 자회사및손자회사외에는일정지분이상주식소유금지 지주회사가자회사외의국내회사주식을 5% 초과하여소유하는행위 * ( 주 )LG 와칼텍스의합작회사인 LG 칼텍스의주주구성은칼텍스 (50%), ( 주 )LG(49.87%), 대림산업 (0.17%) 으로서, 대림산업의소유지분 0.17% 로인하여 ( 주 )LG 가 50% 지분율요건을충족시키고있지못하는사실을정상참작하여공정거래위원회는의결제 2003-120 호에서과징금을부과하지는않았던것으로분석된다. 마찬가지로 ( 주 ) 대웅의계열자회사였던 ( 주 ) 메디링스와비계열회사였던 ( 주 ) 이지호스피탈의합작사인이지메디컴의주주구성은 ( 주 ) 대웅 (33.17%), 인피니트테크놀로지 (6.14), 서울대학교병원 (20.04), 개인투자조합 (29.04%), 개인투자자 (21.99%) 였는데, ( 주 ) 대웅은 50% 지분율요건을충족시키지못하였다. 그러나공정거래위원회는의결제 2004-024 호에서합작회사라는사실을정상참작하여과징금을부과하지않았던것으로판단된다. - 58 -
는금지 그러나예외적으로지주회사가자회사외국내회사지분의 5% 를초과하여소유할지라도지주회사가보유한자회사외국내회사에대한주식가액의합이지주회사가보유하고있는자회사들주가총액의 15% 이하이면주식보유를허용 * 포. 지주회사설립 전환비용축소 - 지주회사의행위제한의무유예기간연장 ( 독점규제및공정거래에관한법률제8조의22) 부채비율충족을위한유예기간을지주회사설립 전환일로부터현행의 1년에서 2년으로연장 - 유예기간이인정되는지주회사설립 전환유형확대 ( 동법제 8 조의 22) 현재일부설립 전환유형에대해서만인정되고있는유예기간을모든유형으로확대 ** - 비상장공동출자 ( 합작 ) 법인인자회사 손자회사에대한지분율요건완화 ( 동법제8조의2123) 비상장공동출자법인인자회사 손자회사에대한지주회사 자회사각각의지분율요건을현행 50% 에서 30% 이상으로완화 * 외국기업과 49:51 지분으로합작에참여하면최대주주도아니며실질적인경영권이없어자회사로인정받지못하며, 따라서자회사가아닌국내회사의주식을 49% 나보유하기때문에 5% 초과금지조항을위반하게된다. 예외조항은이와같이합작투자로인하여자회사외국내회사의주식보유 5% 초과금지조항을위반하게되는불합리한상황을방지하기위해마련되었다. ** 현행현물출자, 회사의분할 분할합병또는물적분할, 자회사의주식가액증가에의한지주회사설립 전환한경우에만유예기간인정, 주식취득, 주식교환 이전방식등도포함하여모든경우에유예기간인정 - 59 -
- 손자회사의지배목적소유주식에대한처분유예기간인정조항신설 ( 동법제8조의24) 손자회사가될당시에소유하고있던지배목적소유주식은손자회사가된날부터 2년간처분유예기간인정 1.3. 지주회사제도의현황 호. 한국지주회사제도의현황 - 2003년 12월말현재일반지주회사로는 16개사가, 금융지주회사로는 4 개사가신고되어있음. - 60 -
< 표 Ⅲ-2> 지주회사설립 전환신고현황 (2003.12.31. 현재 ) ( 단위 : 억원 ) 구분 회사명 설립 전환일 자산총액 ( 02.12.31. 기준 ) 자회사수 SK엔론 ( 주 ) 2000. 1. 1. 7,016 11 ( 주 )C&M커뮤니케이션 2000. 1. 25. 1,660 14 ( 주 ) 화성사 2000. 4. 1. 2,634 * 1 ( 주 ) 온미디어 2000. 6. 15. 1,841 10 엘파소코리아홀딩 ( 유 ) 2001. 1. 1. 1,584 1 ( 주 )LG 2001. 4. 3. 57,583 16 ( 주 ) 동원엔터프라이즈 2001. 4. 16. 1,398 * 8 일반지 ( 주 ) 대교네트워크 2001. 5. 4. 5,047 * 6 주 세아홀딩스 ( 주 ) 2001. 7. 3. 2,805 11 회사 한국컴퓨터지주 ( 주 ) 2002. 5. 27. 1,176 10 ( 주 ) 대웅 2002. 10. 2. 1,079 * 12 대한색소공업 ( 주 ) 2002. 12. 27. 1,013 3 대우통신 ( 주 ) 2003. 1. 1. 3,874 2 ( 주 ) 풀무원 2003. 3. 11. 2,049 18 ( 주 ) 농심홀딩스 2003. 7. 10. 1,839 4 동화홀딩스 ( 주 ) 2003. 10. 1. 2,755 8 16개사 135개사 ( 주 ) 세종금융지주 2000. 4. 1. 1,053 * 1 금융지 우리금융지주 ( 주 ) 2001. 3. 27. 73,892 12 주 ( 주 ) 신한금융지주 2001. 9. 1. 47,850 10 회사 동원금융지주 ( 주 ) 2003. 5. 30. 1,772 3 4개사 26개사 주 : * 대교네트워크, 화성사, 동원엔터프라이즈, 대웅, 세종금융지주 : 2002. 3월말기준 자료 : 공정거래위원회 (2004. 1. 16.) 지주회사설립 전환신고현황 < 표 Ⅲ-3> 일반지주회사그룹의자산총액분포 (2003 년 7월말현재 ) 계 1,000~5,000억원 5,000억원 ~1조원 1~5조원 5조원이상 15개사 6개사 3개사 5개사 1개사자료 : 공정거래위원회 (2003. 8. 15.) 2003년지주회사신고현황과관련된보도자료 - 지주회사그룹전체 ( 자회사및손자회사포함 ) 의자산총액을계산하는 - 61 -
방식에대해일치된의견이모아지지못하고있음. 공정거래위원회는 2003년 8월 15일자보도자료에서 * 2003년 7월 31일현재일반지주회사 15개사의자산총액은 < 표 Ⅱ-3> 과같이분포되어있다고보도 ** 김선구외 (2003) 는연결재무제표와유사한계산방식을통해 2003년 7월 31 일현재전체자산총액이 2조원을넘는기업집단은 ( 주 )LG와 SK-엔론 ( 주 ) 이라고설명 *** 2. 지주회사제도의문제점 2.1. 일관성이결여된정부정책 구. 지주회사제도도입의모순 - 1986년제1 차개정부터무조건금지시켜왔던지주회사의설립 전환을 1999년제11차개정에서제한적으로나마허용함으로써지주회사의설립 전환금지가경제력집중억제만을고려한단편적정책이었음을정부스스로시인 - 지주회사의설립 전환이금지되었던기간동안기업집단은지주회사체제로전환하지않도록조직을발전시켜왔으므로, 기업집단이기존의관성에서벗어나지주회사체제로전환하는데에는시간과재원이소요됨에도불구하고, 정부는지주회사의요건을엄격하게제한하고있으며요건충족의유예기간도 2년으로한정 * 공정거래위원회 (2003. 8. 15.) 2003 년지주회사신고현황과관련된보도자료 참조 ** 동원홀딩스 ( 주 ) 가 2003 년 10 월 1 일에지주회사설립신고를하였기때문에 2003 년 7 월말과 2003 년 12 월말간의일반지주회사개수의차이가발생 *** 김선구외 (2003) p.143 참조 - 62 -
누. 지주회사제도도입목적의변경 - 1999년제11차개정에서지주회사제도의도입목적은기업구조조정의촉진이었으나, 참여정부의로드맵에서지주회사제도의목적은소유구조의투명성으로수정되어또다시정책의일관성이결여 규제의목적이경제력집중억제에서지배구조개선으로수정되고세부규제도이에따라변경되어기업집단의조직구성전략에혼선을야기 2.2. LG 카드사태에서나타난지주회사제도의문제점 두. 작동되지않는방화벽 - 자회사간출자금지는계열사지원을통한연쇄도산을회피할수있어방화벽 (Fire Wall) 이작동할것으로기대되었으나, LG카드사태의해결과정에서정부가 LG그룹계열사로하여금 LG카드를지원해주도록결정함으로써정부스스로방화벽기능에제동을가하였음 *. LG카드사태발생당시 LG그룹계열사의지원을억제시킨지주회사제도가유동성문제의원인이되었다는주장이제기되었으나, 공정거래위원회는지주회사제도의계열사간출자금지규정으로유동성위기의확산을사전에차단시켜리스크가그룹전체로확산되는것을막는방화벽 (Fire Wall) 시스템이작동하였다고반박 ** 그러나파산한기업의지배권은주주로부터채권자에게이전되므로 LG카드의채권을취득하는행위는정상기업의출자행위와동일한성격을갖기때문에 LG 계열사의 LG카드채권취득은방화벽이작동 * LG 그룹대주주와계열사는 8,000 억원규모의 LG 카드채권을인수하여야하며향후추가로유동성지원이필요할경우 3,750 억원을지원하도록결론지어졌다. ** 공정거래위원회, LG 카드의위기가지주회사체제로심화되었는가? 완화되었는가? 독점국정책자료, 2003 년 12 월 5 일참조 - 63 -