지상파다채널방송정책평가연구 * An Evaluation Study on Policy of Groundwave Multichannel Broadcasting Introduction 황근 (Hwang, Kuhn) **1) 목차 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 지상파다채널방송을둘러싼갈등과평가 1. 지상파다채널방송도입관련찬 반논쟁 2. 도입방안을둘러싼쟁점 3. 도입논쟁에대한평가 Ⅲ. 지상파다채널방송도입정책의갈등원인분석 1. 디지털전환정책평가 2. 디지털전환정책 과지상파다채널방송 Ⅳ. 대안 : 경쟁적협력전략 Ⅴ. 맺음말 요 약 본연구는 2008년처음제기되어아직까지도갈등이지속되고있는지상파다채널방송 (MMS) 허용을둘러싼사업자간갈등양상과원인을평가하고대안을모색하는데목적을두고있다. 지상파다채널방송은지상파방송디지털전환과함께제기된매우오래된쟁점임에도불구하고아직까지도도입을둘러싼사업자들의갈등이지속되고있고, 정부의정책방향역시불확실한상태에있다. 때문에찬 반갈등이지속되면서도다른한편으로정부와지상파방송사들이도입방안을제시하고부분적으로허용해 * 크리에이티브커먼즈저작자표시 -비영리 -변경금지 4.0 국제라이선스위조건을따르는경우에한해서저작물을복제, 배포, 전송할수있습니다. ** 선문대학교미디어커뮤니케이션학과교수
112 정보법학제 20 권제 2 호 가는이율배반적상황이벌어지고있다. 지상파다채널방송을둘러싼갈등의원인은첫째, 가전산업활성화에중점을둔지상파방송디지털전환정책둘째, 공익적목표와경제적목표가혼재된지상파다채널방송도입목적의불투명성셋째, 지상파디지털방송에대한정부의잘못된정책방향넷째, 아날로그방송개념에머물러있는낙후된방송관련법규제등이있다. 이러한문제를해결하기위해서는지상파다채널방송은상업적요소가배제된공익적목표에충실할필요가있다. 이를통해영국의 Freeview 처럼공익적지상파방송과상업적유료방송이공생하는 경쟁적협력전략 (coopetition strategy) 을모색할수있을것이다. 이같은경쟁적협력전략에의한공생시스템은시장왜곡을피하면서현재지지부진한디지털방송전환을촉진하고궁극적으로소외계층의 디지털격차 (digital divide) 도해소해나갈수있을것이다. 주제어 방송정책, 지상파다채널방송, 디지털방송, 방송디지털전환, 경쟁적협력전략 Ⅰ. 머리말 1990년대초반디지털기술이처음등장했을때, 많은전문가들은오랫동안기득권을유지해왔던미디어와이에도전하는새로운미디어들간에치열한열전이벌어질것으로예측했었다. 그이유는새로운커뮤니케이션기술을둘러싼갈등은기술원리가아니라기술을둘러싼사회구성원들의이익갈등이기때문이다. 1) 때문에 변화하고자하는세력 (force of change) 과 보존하려는세력 (force of preservation) 간의대립으로표현되기도한다. 2) 하지만 2000년대초반까지만해도대부분의나라에서심각한갈등이벌어지지는않았다. 때문에슈인과훌튼 3) 은이를두고 태풍후의고요 인지 태풍전의고요 인지의문을제기한바있다. 하지만 2000년대이 1) Slack, J. D., Communication Technologies : Conceptions of Causality and the Politics of Technological Intervention, 1984, N.J.: Ablex Publishing. 2) Dutton, W. H. and J. G. Blumler, A Comparative on Information Society in J. L. Salvagio (ed.). The Information Society : Economic, Social and Structural Issues, 1989, N.J.:Lawrence Earlbaum Associates, pp. 63 88. 3) Suine, K. & O. Hulten, Does Public Broadcasting Have a Future? in McQuail, D. & Suine, K.(eds.). Media Policy : Convergence, Concentration and Commerce, 1998, London:SAGE Publications.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 113 후본격적으로디지털네트워크가확산되고다양한디지털매체들이등장하면서 1990년대까지가 태풍전의고요 였음을보여주고있다. 500년이상의역사를지닌신문은인터넷기반의신규매체들에게자리를내주고종말을향해밀려나고있는모습이다. Future Exploration Network 는 2044년에종이신문은완전히종말을고할것이고우리나라도 2027년에사라질것으로예측하고있다. 4) 반면모바일폰을기반으로하는 OTT서비스들은이제미디어시장의안방을차지할기세다. 우리나라의모바일광고매출액은 2006년에 5억원으로시작해 2015년에는 1조5 천억원을넘었다. 모바일과인터넷을합한온라인광고는년간 3조원을상회해방송광고를추월하고계속성장하고있다. 또한 인터넷망을이용하는비디오대여업자 라는극단적평가에도불구하고 Netflix 의글로벌확장도무시할수없다. 2009년출범이후급성장해온 IPTV 는절대무너지지않을철옹성같았던케이블TV를추월하고유료방송시장의주도권을장악하고있다. 이처럼디지털융합기술을기반으로한새로운매체들이등장하면서오랜기간공공독점 (public monopoly) 혹은자연독점 (natural monopoly) 구조아래서기존매체들이누려왔던 규모의경제 가붕괴되고있는것이다. 특히우리미디어시장은주요재원들이경직되어있어매체간경쟁이더욱치열해지는양상이다. 즉, 인터넷 모바일성장으로광고재원은급속히줄어들고있고, 저가유료방송수신료나공적재원인 KBS수신료모두더이상성장 확대가불가능한상태다. 5) 이때문에신규사업자의진입은 zero-sum 경쟁상황에서극단적인갈등을유발하고있다. 이러한환경변화에대처하기위해사업자들은다양한전략을추구하고있다. 가장두드러진전략은가용한기존자원을최대한활용해서이윤을극대화하는전략이다. 최근가장첨예한쟁점이되고있는지상파재송신대가인상이나광고규제완화, 홈쇼핑송출수수료인상시도등이대표적인사례들이다. 또다른전략은경쟁혹은연관사업자를인수 합병해규모를늘리는것이다. 즉, 수평적 수직적결합으로 규모의경제효과 를배가시키고상 하류시장의연관사업자에대한협상력을높여원가를점감하려는전략이다. 최근국 내외에서빈번히이루어지고있는플랫폼사업자간인수 합병들은콘텐츠사업자와의대가협상에서의우위를확보하기위한목적을담고있는것이다. 6) 현재정부의승인심사를밟고있는 SKT 4) Future Exploration Network, Newspaper Extinction Timeline, 2013, http://futureexploration.net/newspaper_extinction_timeline.pdf 5) 황근, 방송재원, 서울 : 커뮤니케이션북스, xiii xiv 면.
114 정보법학제 20 권제 2 호 의 CJ헬로비전인수 합병도궁극적으로는상 하류사업자와의협상력강화에목적이있다고볼수있다. 이와더불어많은방송사업자들에의해시도되고있는전략이플랫폼창구를확대하기위해새로운전송기술이나플랫폼을개발 상용화하는것이다. 지상파방송사들이추진해온지상파다채널방송 (MMS), 위성방송이상용화하려는 DCS(Digital Convergence Service), 케이블TV의 8VSB 등이여기에해당된다. 물론인터넷이나모바일을통해콘텐츠를제공하는 OTT 서비스들도여기에포함될수있다. 그렇지만이전략들은경쟁사업자들의이익과충돌하는경우가많고아직까지확실한수익모델을보장할수없다는점에서확실한대안이될수있을지는여전히미지수다. 특히신규전송기술이나플랫폼을개발 확장하는전략은 전송수단에따라방송매체와사업자를법률적으로규정하고있는아날로그형태의법체계 로인해더욱심각한갈등을유발하고있다. 2013년 12월미래창조과학부 방송통신위원회 문화체육관광부가공동으로발표한 창조경제시대의방송산업발전종합계획 은그런단면을잘보여주었다. 이계획은그동안여러사업자들이요구해왔던대부분의신규기술들을정책적으로수용하겠다는내용을담고있다. 하지만모든사업자들이자신들이요구한것을수용한것보다경쟁사업자들이추진하는기술을허용한것을문제삼으면서도리어더큰갈등을유발했었다. 이후많은신규기술들이법개정혹은정책적으로승인되면서시장에진입하였지만아직까지도쟁점이되고있는것이지상파다채널방송 (Multi Mode Service) 이다. 2014년에교육방송이시험방송을시작하였고, 2015년 5월방송통신위원회가지상파다채널방송을 지상파방송부가채널 로규정하는법개정을추진하되광고는허용하지않겠다고발표한바있다. 하지만이같은정부정책에대해유료방송사업자들의불신 반대가만만치않아향후에도갈등이이어질가능성이높다. 더구나최근에지상파방송이동수신을명분으로했던지상파DMB 의 HD송신중단, UHD TV 내장안테나와콘텐츠암호화같은지상파방송상업화전략들이상업화전략들은무료보편서비스로서지상파다채널방송에대한의구심을더욱증폭시키고있다. 이미지상파방송재송신대가나광고규제완화등을놓고지상파방송과유료방송간에심각한갈등이벌어지고있는상황에서지상파다채널방송은이를더욱배 6) 조영신 최민재, 미디어환경변화에따른미국방송사업자들의미래전략, 방송과커뮤니케이션제 15 권 4 호, 2014, 9 50 면.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 115 가시킬가능성이있다. 때문에정부의정책적기조와접근방법은매우중요하다. 윌슨 (Wilson) 의정책모델이론 7) 에따르면, 방송정책은공익성이나보편적서비스같은다수의국민이비용을지불하고또수혜자가되는대중정책 (majoritan policy) 이주를이루어왔다고볼수있다. 그렇지만디지털융합시대에들어서면서대부분의정책들을놓고사업자간이해갈등이첨예하게대립하면서이익집단정책 (interest group policy) 화되고있다. 이과정에서정부의사업자간이해갈등을조정하는역할은점점더중요해지고있다. 특히 매체특성론 8) 에바탕을둔 매체균형발전 9) 을중시해온우리나라의경우정부의정책적개입이전체방송시장에미 7) 윌슨 (Wilson) 의분류에비추어보면, 방송정책들은다수의대중이비용을지불하고혜택을받는 KBS 수신료, 콘텐츠제작지원, 정부광고같은대중정책 (majortan policy) 와다수의수용자를위해방송사들이비용을지불하는지상파재송신대가같은기업가적정책 (entrepreneurial policy), 프로그램사용대가, 홈쇼핑송출수수료광고규제같은이익집단정책 (interest group policy) 으로분산되어있었다. 하지만이모든정책들이정부의규제혹은정책결정에의해전체수용자가지불하는비용을사업자들이혜택을누리는고객정책 (client policy) 화되어버리고있다는것이다. 바로정부정책결정에의해사업자들의시장에서의성패가결정되는국가의규제가정책의중심에위치하게된것이다. 이는정책유형에따른정책적대응방법의차별화를불가능하게만들고정책우선순위결정에있어합리성을구축시켜버리게된다. 이는전체미디어정책의조감도가결여된것에근본적원인이있고, 결과적으로방송의공익적역할과산업활성화모두위축시킬가능성이높다 (Wilson, J. Q., The Politics of Regulation, 1980, N.Y.:Basic Books 참조 ). 8) 매체특성규제론 (media specific regulatory model) 은 매체규제는각매체가가지고있는독특한성격과차이에따라차별적으로이루어져야한다 는것이다. 특히매체의공적책임은그매체가가진사회적영향력의크기와제공되는내용에따라차이가있으므로무조건적인동일한규제가이루어져서는안된다는비대칭규제론으로이어지게된다. 특히한국방송정책에서비대칭규제는후발사업자인케이블 TV 와같은유료방송사업자들을보호하기위한논리로사용되어왔다 ( 윤성옥, 지상파방송규제에관한비판적고찰, 언론과법제 10 권 1 호, 2011, 29 62 면, 조연하, 지상파방송에대한방송법제와정책의허실 : 매체특성론적관점에서의방송심의의합리적차별성, 언론정보학회주최학술대회발표문. 2007, 23 48 면참조 ). 하지만최근영향력이급속히감소하고경쟁력이약화되면서도리어지상파방송사들이매체간균형발전이나지상파방송매체특성등을근거로역으로규제완화혹은보호정책을요구하는경향이늘어나고있다. 때문에매체특성론에바탕을둔비대칭규제론은방송사업자들의자기이익을정당화하기위한논리로이용되고있다는비판을받고있다 ( 김재영 강한나, 매체균형발전과지상파역차별의실체, 방송과커뮤니케이션제 8 권 2 호, 2007, 59 79 면, 박규장 최세경, 한국방송정책으로서매체균형발전론에대한평가, 한국방송학보제 22 권 4 호, 2008, 49 91 면, 최세경, 누구를위한매체균형발전인가? : 정책목표와정책도구간정합성분석을중심으로, 방송과커뮤니케이션제 16 권 3 호, 2015, 53 91 면참조 ) 9) 매체균형발전론은 여러개의매체와채널이공존하면서수용자에게저마다의영향력을갖는상태 ( 김재영 강한나, 매체균형발전과지상파역차별의실체 ( 주 9), 59 79 면 ) 로다매체환경에서
116 정보법학제 20 권제 2 호 치는영향이매우커사업자간갈등을조정하는정부역할이더욱강조될수밖에없다. 10) 하지만최근정부의방송정책들을보면체계적인정책지도 (mapping) 가없는상태에서정책간충돌현상이빈번해지고이로인해사업자간갈등을유발하는경우가늘어나고있다. 더큰문제는모든사업자들의시장에서의경쟁력이나성패가정부규제나정책에의해결정되는 고객정책 (client policy) 화되고있다는것이다. 이는모든사업자들이사적이익 (private interest) 을공적이익 (public interest) 로포장하는이른바 윤리적선호 (ethnical preference) 들을내놓기때문에정책적딜레마에빠지는경우가많기때문이다. 11) 이때정부나규제기구의 정책적우선순위 (policy priority) 를결정하는것이무엇보다중요하다. 실제로지상파방송구조개혁, 공영방송체계확립, 지상파재송신제도, 유료방송시장정상화같은정책쟁점들을둘러싼갈등은더욱혼돈스러워지고있고해결책을찾기어려워지고있는것이사실이다. 지상파다채널방송 역시우리방송시장전반에걸쳐있는여러문제들과함께얽히면서정책갈등이수렴되기보다는갈등만더증폭시키는양상을보이고있다. 이러한맥락에서지상파다채널방송을둘러싼갈등현상과쟁점을분석해원인을진단하고, 바람직한정책방향을제시하는데본연구의목적이있다. 모든매체가각각의매체특성에맞는역할을수행하면서미디어산업이공존하게하는논리라고할수있다. 매체균형론은 2000 년대이후한국방송정책의기본축으로작동해왔다. 매체간균형발전개념은 1994 년 2000 년위원회 보고서에서 지상파방송, 케이블 TV, 위성방송간의역할분담 이라는개념으로처음제기되었고, 같은해 선진방송위원회보고서 에서 방송매체간균형발전 을구체적인정책목표로규정하게된다. 또한 1999 년 방송개혁위원회 보고서에는 방송매체별특성을살리고상호보완관계를유도함으로써전체방송의균형있는발전을도모 해야한다고서술하고있다. 그리고 2001 년방송기획위원회에는균형발전의구체적인방안으로 방송매체간위상정립 및 방송매체간공정경쟁 을제시하고있다 ( 박규장 최세경, 한국방송정책으로서매체균형발전론에대한평가 ( 주 9) 49 91 면 ) 10) 영국 일본 프랑스등주요국가들의지상파다채널방송정책에서 균형발전모델 이주를차지하고있는이유에대해박진우 송영주는지상파공 민영방송경쟁에서민영방송이우위에서면서방송시장전체를유료방송시장이압도적으로지배하는구도가고착되고있기때문으로보고있다 ( 박진우 송영주, 프랑스지상파방송의다채널화및디지털컨버전스전략 (1996 2014) : 정책과시장의길항관계와그결과, 방송과커뮤니케이션제 15 권 4 호, 2014, 87 125 면 ). 그런의미에서후발유료방송사업자들의초기시장진입을위한비대칭규제논리가아니라이제우리나라도점점위축되고있는지상파방송을비롯한공영적방송사의위상을정부가보호해주는공 민영이원구조정착관점서매체균형발전론이변화될가능성이높다. 11) Brock, G. W,, Telecommunication Policy for the Information Age, 1998, M.A.: Harvard Univ. Press.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 117 Ⅱ. 지상파다채널방송을둘러싼갈등과평가 2000년이후미디어정책을복잡하게만드는근본적인원인은디지털기술에있다. 지상파다채널방송역시지상파방송디지털전환에서비롯된것이다. 디지털압축기술발달로지상파방송사들이아날로그방송시대에부여받았던한채널당 6MHz 주파수를가지고다수의채널이송출가능해지면서시작되었다. 2006년월드컵기간중에실시되었던지상파다채널방송실험방송에서일부기술적문제들이발생하기는했지만전반적으로큰문제가없는것으로평가되고있다. 실제로 2015년에시작된 EBS 다채널방송시험방송에서도기술적으로는큰문제가없는것으로나타났다. 12) 그렇지만방송기술은사회적으로활용방향이결정되는사회적기술이다. 사회구성주의적시각 (social constructivism) 시각에서볼때, 기술은특정사회적맥락에서이루어진사회적구성체들간합의의결과 인것이다. 때문에기술이활용되는방식은사람들이어떤과제를해결해나갈것인가에의해결정되고, 13) 기술도입과정에서기술적가능성이라는단선논리가아니라여러집단들의이해가충돌하면서발생하는불확실성이내재될수밖에없다. 14) 그러므로해빅은미디어정책은커뮤니케이션기술의문제가아니고정치과정의문제라고결론내리고있다. 15) 지상파다채널방송허용문제를놓고갈등이지속되고논의과정에서우리방송시장에내재되어있던여러요인들이개입되면서다중적갈등양상으로확대되고있는것도그런이유때문이다. 여기에디지털전환과지상파다채널방송에대한정부의불확실한정책목표와일관성부족은갈등을더욱심화시켜왔다. 그런의미에서지상파다채널방송도입을둘러싼찬 반갈등양상을검토함으로써정책갈등의 12) 구형 TV 를통한수신에부분적인문제가발생할소지는있지만전반적으로기술적인문제를제기할수준은아닌것같다. 더구나디지털기술발달속도로보아이정도의문제는충분히해결가능한것으로평가되고있다. 13) Feenberg, A., Critical Theory of Technology, Unpublished Manuscript presented at Simon Fraser University, Vancouver, Canada. 1991, http://www.bolt.lakeheadu.ca., 14) Pinch, T. F. and W. E. Bijker, The Social Construction of Facts and Artifacts : Or How the Sociology of Science and the Sociology of Technology Might Benefit Each Other, in W. E. Bijker et. al.(eds). The Social Construction of Technology Systems : New Directions in the Sociology and Histoty of Technology, 1987, N.A:The NIT Press. 15) Havick, J. C., Communication Policy and the Political Press, 1984, Westport, Connecticut: Greenwood Press.
118 정보법학제 20 권제 2 호 원인과문제점을진단해볼수있을것이다. 1. 지상파다채널방송도입관련찬 반논쟁지상파방송다채널방송도입문제는 10년이상논란이지속되어온오래된쟁점으로이른바 숙성형방송정책 이라할수있다. 16) 시간적으로보면지상파다채널방송은이미이해집단들의입장이정리되고합의점을찾아가는정책이되었어야한다. 하지만아직도벌어지고있는찬 반논쟁들을보면 갈등진행형정책 이라고할수있다. 더구나구체적인도입방안보다도입자체에대한찬 반논쟁이여전히주를이루고있고, 논쟁이길어지면서다른요인들이추가로개입되면서갈등이더욱심화되고있는것을볼수있다. 지상파다채널방송도입여부를둘러싼찬 반입장을정리해보면다음과같다. 첫째, 도입목표를둘러싼시각차이다. 지상파방송사들은시청자권익차원에서모든국민들이공익적지상파방송을무료로향유할수있도록해야한다고논리를제기하고있다. 특히저소득 소외계층들이유료방송플랫폼을통해디지털지상파방송을시청하는것은사실상디지털격차로서이를해결하기위해직접수신가능한지상파다채널방송서비스도입이필요하다는주장이다. 반면에유료방송사업자들은지상파방송이유료방송과상업적경쟁을벌이고있는상태에서지상파다채널방송은태생적으로무료보편적서비스일수없다고반박한다. 특히광고수입과콘텐츠재판매및재송신수입과같은상업적재원에대한의존도가점점커지고있는지상파방송의현실을감안하면무료보편적서비스는다채널방송플랫폼허가를받기위한명분에불과하다는시각이다. 17) 더구나법적으로공영방송개념은물론이고지상파방송의공적책무와재원구조에대한법적장치도없는상태에서지상파다채널방송은결국유료방송과경쟁하는상업적플랫폼이될것이 16) 정인숙, 방송기술정책의결정요인연구, 한국언론학보제 47 권 2 호, 2003, 166 189 면. 17) 방송통신위원회가지상파다채널방송은지금시험방송하고있는무료의공익적채널로운영하겠다고발표하였지만, 유료방송사업자들은이를믿지못하겠다는분위기다. 그이유로현재지상파방송사들이광고같은상업적수익모델을포기하지못하고있고, 수신료같은공적재원이확대되지않는상태에서추가의광고수입이보장되지않는상태에서굳이별도의다채널방송을할의지도능력도없을것이라는판단이다. 여기에지상파방송다채널방송도입필요성을주장하는정책보고서 ( 한수용외, 지상파채널다변화및차세대방송정책방안연구방송통신정책연구 13- 진흥 -61 정보통신정책연구원.2013) 나연구결과들이주재원으로현행지상파방송과거의동일한광고판매방식을배제하고있지않는것도그러한주장의근거가되고있다.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 119 라고주장한다. 또한지상파방송사측에서표방하고있는저소득 소외계층에대한무료디지털방송제공은여러수신보조정책을통해서도충분히해결가능하다는입장이다. 이를두고정인숙은 공동체지향적관점대시장지향적관점 간의갈등으로정의하고있다. 18) 둘째, 디지털방송패러다임에대한시각차이다. 지상파방송사들은 6MHz 대역에서한채널만송출하는것은디지털방송의특징을제대로활용하지못하는것이고압축기술을통해다채널서비스를제공하는것이주파수효율성을극대화하는것이라고주장한다. 하지만반대시각은디지털융합시대에방송용주파수를고집하는것은시대착오적이며, 19) 이미유료방송플랫폼을통해서다채널디지털방송이제공되고있는상태에서여러개지상파방송채널직접수신을위해주파수를할당하는것은도리어낭비라는입장이다. 더구나일방향성의지상파방송다채널화가양방향성이강조되는디지털미디어시대에걸맞는패러다임인가에대한비판도제기하고있다. 셋째, 다채널지상파방송이방송시장에미치는효과에관한상반된관점이다. 찬성하는입장은점점악화되고있는지상파방송사들의경영구조개선을위해재원확대창구를마련해주어야한다는것이다. 최근급격히하락하고있는광고매출에서보듯이지상파방송의경영구조가악화되고있는것은사실이다. 특히디지털전환에소요된비용을보전해주기위해서도지상파다채널방송이허용되어야한다는것이다. 20) 하지만허용을반대하는유료방송사업자들은지상파다채널방송 18) 정인숙, MMS 와디지털공익성 : 공동체지향과시장지향적관점의대립, 미디어, 젠더, 문화통권 8 호, 2007, 157 185 면. 19) 이논쟁은처음지상파다채널방송 (MMS) 이제기되었을때, 지상파방송사들이디지털전환에따른아날로그주파수를반납하지않고그대로활용하려고한다는의혹에서부터시작되었다. 물론이문제는정부가디지털전환이후 700Mhz 주파수를회수 재분배하면서해소되었다. 그렇지만 세월호사건 을계기로지상파방송사들이재난방송같은공익적방송을표방해일부주파수를분배받게되면서다시또제기되고있다. 결과적으로지상파방송이재난방송, UHD 시험방송등을명분으로일부주파수를분배받았지만직접수신율이 6.5% 수준에머물러있는상태에서별도의방송용주파수를분배하는것이도리어주파수낭비라는비판도제기되고있다. 20) 이논리는일정부분타당성이있다. 우리나라의디지털방송전환이늦어진이유는개별사업자들이자기비용으로추진하도록함으로써 투입비용대비기대효과 를고려하지않을수없었기때문이라는것이다. 디지털전환에들어가는투입비용에비해디지털전환이후이를보전할수있는기대효과는매우낮아모든사업자들이디지털전환을주저하게된것이라는주장이다. 실제디지털전환의중심에서있던케이블 TV 사업자들이아직까지도 700 만가구이상의아날로그가입자들을유지하고있는것도이러한이유때문이라할수있다. 도리어저가아날로그가입자를유
120 정보법학제 20 권제 2 호 이지상파방송의시장지배력을더강화해방송생태계를파괴하게될것이라는반론을제기되고있다. 더욱이공 / 민영이원체제나공영방송에대한법 제도적장치가미비한상태에서지상파다채널방송을허용하게되면 KBS를포함한모든지상파방송사들이광고수입확대나재송신대가인상등의상업화전략에치중하게될것이라는주장이다. 특히지금도지상파방송재송신채널들과계열채널, 보도 종편채널때문에위축된개별중소PP들의입지가더줄어들것이라는지적도제기하고있다. 21) 넷째, 지상파다채널방송이디지털전환의촉매제가될것인가에대한입장차이다. 지상파방송사들은영국의 Freeview 처럼지상파다채널방송이어정쩡한상태에있는디지털방송수신전환의촉매제가될것이라고주장한다. 실제로영국의무료지상파다채널방송인 Freeview는직접수신가구가유료방송플랫폼 BskyB 가입자를추월할정도로대표적인성공사례로평가되고있다. 하지만반대입장에서는이미 90% 이상의가구들이 IPTV, 위성방송, 디지털케이블등으로디지털방송을수신하고있고, 정부가 2012년말에아날로그방송을종료하고본격적인디지털방송시대출범을선언한상태에서직접수신을통해디지털전환을촉진하겠다는것은자기모순적일뿐만아니라전파낭비라고비판하고있다. 더구나작년에아날로그케이블TV 가입자들의 HD화질수신을명분으로 8VSB 등을허용한상태에서지상파다채널방송을통한디지털전환촉진은플랫폼확대를위한상업화전략을정당화하기위한또다른명분에불과하다는주장이다. 지하는것이채널 bottleneck 효과로 PP 와의협상에서유리하고, 시청자들의채널노출빈도를높여홈쇼핑송출수수료도높일수있기때문이다. 이는디지털전환이후새로운수익모델을제시하지못한정부의정책부재에가장근본적인원인이있지만, HDTV 같은고화질 TV 수신가구확대를통한가전산업육성이라는잘못된디지털전환정책이야기한결과이기도하다. 극단적으로우리나라방송디지털전환을통해이익을본사업자는투입비용은거의없으면서수신기판매효과를누린가전사업자들뿐이었다고평가받는이유도여기에있다. 21) 노기영은지상파다채널방송이세분화된전문채널영역으로진출하게되면서발생할수있는낭비및전문채널사업자퇴출을예방할수있는이른바 safeguards 가필요하다는주장을제기하고있다 ( 노기영, 지상파다채널플랫폼과디지털전환의공익성, 한국언론학회심포지엄발표문. 2010). 하지만이런장치가현실적으로가능할지는여전히미지수다.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 121 < 표 1> 지상파다채널방송도입찬 반논리 시청자권익 주파수활용 지상파방송경영개선 디지털전환 도입찬성 방송의무료보편적서비스확대 저소득 소외계층에게다채널서비스제공 다채널방송으로주파수효율성제고 UHD 등디지털기술개발선도 지상파방송재원확보및경영개선 디지털전환투자에대한지출보존및신규수익모델창출 지상파다채널방송으로디지털전환촉진 ( 영국의 Freeview) 도입반대 다채널방송의상업적활용으로무료보편적서비스와는거리가멈 저소득 소외계층의디지털방송수신을다양한수신보조정책으로해소가능 현재지상파방송의공익성이나공영방송체제미흡 디지털융합시대에맞추어여유주파수의탄력적운영필요 유료방송네트워크와직접수신네트워크를병행하는것은주파수낭비 지상파방송시장독점력강화 유료방송시장생태계파괴 지상파방송광고수입확대및지상파방송재송신대가증가 지상파방송다채널화와재송신채널확대로중소 PP 입지축소 90% 이상의가구가유료방송플랫폼을통해디지털지상파방송을수신하고있어별도의직접수신정책필요없음 2. 도입방안을둘러싼쟁점이처럼지상파다채널방송도입은오래된숙성된정책이슈임에도불구하고도입여부에대한원천적갈등이지속되고있다는점에서이례적이다. 그렇지만이같은찬 반논쟁이지속되고있으면서다른한편으로는지상파방송사들과정부부처를중심으로꾸준히다양한도입방안들이제시되어왔고이때마다경쟁사업자들은반박논리를내놓는일이반복되어왔다. 실제로이과정에서정부는명확한지상파다채널방송허용여부와구체적인도입방안들을제시하기보다애매모호한원칙론만제시하는경우가많았다. 그런맥락에서그동안제시한지상파다채널방
122 정보법학제 20 권제 2 호 송도입방안들과이와관련된논쟁을살펴볼필요가있다. 첫째, 지상파다채널방송에대한법적근거를둘러싼시각차이다. 먼저현행법만으로도허용이가능하다는주장은방송법제2조 2호가목에지상파방송사업자를 지상의무선국을관리 운용하며이를이용하여방송을행하는사업 으로정의하고있어별도의법개정없이도지상파다채널방송서비스제공이가능하다는것이다. 즉, 방송법제15조 ( 변경허가 ) 에근거해미래창조과학부장관이나방송통신위원장의허가를받으면되고, 동법시행령제15조제2항의 2에규정되어있는 운송채널의변경 에의해승인할수있다는것이다. 22) 하지만현행방송법에지상파다채널방송과관련된사업주체나허가에필요한근거규정이없고, 채널성격이나수같은사업관련규정들도없어별도의법개정이필요하다는반대주장도있다. 특히전송수단에따라방송매체와사업자를법에규정해허가 규율하고있는아날로그형태의 positive 규제방식으로되어있는우리방송법체계상지상파DMB 처럼별도의지상파다채널방송개념을추가하는법개정이필요하다는것이다. 그렇지만현행법으로지상파방송사들이임의대로지상파다채널방송을할수없다는주장의법적근거는방송법이아니라전파법에규정된방송국허가와관련된규정이다. 전파법시행령제30조 ( 허가신청의단위 ) 를보면, 방송국의허가신청은... 방송별로하거나주파수별로하여야한다. 다만, 하나의주파수로여러방송을할수있는경우에는방송별로허가신청을하여야한다 라고규정되어있기때문이다. 이규정은지상파방송사가기존에부여받은주파수를압축해다채널방송을하더라도채널별로별도허가를받아야만하는것으로해석된다. 이는방송허가시주파수분배방식을택하고있는미국과달리우리나라는허가 승인받은채널과연동해주파수를배정하고무선국허가를내주는방송사업자허가방식을채택하고있기때문이다. 그러므로지상파방송사들이배정받은채널을나누어여러채널로제공하려면별도의허가절차를밟아야한다는것이다. 따라서지상파방송사들이자율적으로주파수를나누어채널을제공하는것은법률에위반될수있고, 지금까지시장진입에어려움을겪었던다른신규사업자들과의형평성문제도제기될수있는것이다. 23) 물론디지털융합으로방송 통신간구별이애매해지고다양한 22) 한수용외, 지상파채널다변화및차세대방송정책방안연구방송통신정책연구 13- 진흥 -61, ( 주 18) 23) 2000 년출범한위성방송은방송법에위성방송개념이도입되는데 7 년이소요되었고, 위성 DMB 는 2004 년의장직권상정이라는방법을통해천신만고끝에방송사업을추진할수있었다. 심지어최근방송법으로통합하겠다고하는 IPTV 는방송법과기존방송사업자들의진입저항으로 인터넷멀티미디어방송사업법 이라는별도의특별입법을통해시장에진입할수있었다. 이렇게견고
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 123 융합형서비스들이등장하는것에대응하기위해서현행사업자허가방식이바뀌어야할필요성은있다. 결국지상파다채널방송을허용하려면별도의허가절차를거쳐주파수를새롭게분배받아야하고, 그렇게된다면지상파다채널방송허가대상이지상파방송사뿐아니라모든방송사업자들까지확대될수도있다. 둘째, 재원확보방안과관련해서도찬 반입장간에현격한차이가있다. 그동안지상파방송사들이제시했던도입방안들을보면, 지상파방송과동일하게방송광고판매대행등에관한법률에근거해광고를판매하고향후추이를보고직접판매방식을도입한다는것이다. 그러면서도지상파DMB 처럼지상파방송과동일한광고규제를받고있는데서오는불이익이없어야한다는주장도제기하고있다. 하지만반대논리는광고는정부나지상파방송사들이표방하는공익적무료 보편적서비스원칙에반하는것이므로절대허용해서는안된다는입장이다. 일부에서는지상파방송광고매출이급격히감소하는있는추세를볼때광고를허용하더라도지상파다채널방송으로이동하는광고는그렇게많지않을것이라는주장도있다. 그렇지만지상파다채널방송에게광고를허용하게되면연쇄적인광고이전현상을유발해궁극적으로가장취약한비인기중소 개별 PP들의수익구조를악화시킬것이라는우려도있다. 셋째, 지상파방송재송신과관련된갈등이다. 지상파방송사들은지상파다채널방송채널들모두유료방송플랫폼이의무적으로재전송해야한다고주장한다. 하지만유료방송사들은직접수신을통한무료보편적다채널서비스를명분으로한지상파다채널방송을유료방송플랫폼에서재송신하는것은논리모순이라고비판한다. 특히지금도지상파방송재송신채널들과 20여개에이르는지상파방송계열PP 들이유료방송플랫폼을주도하고있는상황에서다채널방송채널들까지의무재송신에포함된다면지상파방송지배력은더욱심화될수있다고반대하고있다. 더구나최근들어지상파방송사들의재송신대가인상요구가점점강해지고있는것을감안할때지상파다채널방송까지재송신하게된다면유료방송사업자들의경제적압박은더욱커지게될것이라고주장한다. 24) 그렇게된다면유료방송사업자들 한법적진입장벽을감안할때, 방송규제기관이전파법상의위법소지에도불구하고자율재량으로지상파다채널방송을허용한다면그것은강한특혜시비에휘말릴수있다. 24) 이문제는법적으로 의무재송신 에포함된채널들은재송신대가즉, 저작권료가면제된다는논리와별개로현재모든지상파방송채널들이사실상의무재송신처럼유료방송플랫폼에편성 제공되고있고, 또이를근거로지상파방송사들이높은지상파재송신대가를요구하고있다는점에서법적인문제라기보다는상호간에불신이더큰원인이라할수있다.
124 정보법학제 20 권제 2 호 의지상파방송의존도가더욱커지게되고독자적인콘텐츠투자를더욱위축시킬가능성도있다. 때문에초기에방송사당한채널만재송신하고점진적으로채널수를늘려가는방안이나의무송신은아니더라도의무송신과유사한방식을도입하는절충방안들도제기되고있다. 하지만문제는의무재송신이지상파방송사업자들의수익에유리한것인가에대한판단이필요하다는것이다. 본래의무재송신 (must carry) 은지상파방송사들의시청권을보호하기위해유료방송사업자들이무상으로재송신해주는것으로 의무재송신 = 저작권면제 라는원칙을바탕에깔고있다. 따라서지상파다채널방송이법률적으로의무재송신에포함된다면대가를받을수없다. 그러므로의무재송신은도리어지상파방송사들의경제적부담이될수도있다. 때문에지상파방송사 법적근거 재원확보방안 재송신 송신기술 < 표 2> 지상파 MMS 도입에대한주요쟁점 찬성 방송법 ( 제 2 조 2 호가목 ) 으로허가가능 지상의무선국을관리 운용하며이를이용하여방송을행하는사업 으로방송법제 15 조 ( 변경허가등 ) 의변경절차를통해승인가능 전파법제 30 조 ( 허가단위의신청 ) 방송채널단위별주파수부여규정은탄력적으로운영 방송광고를통한재원확보 초기, 방송광고판매대행등에관한법률에근거해지상파방송과동일하게미디어랩을통해판매 향후시청행태변화를고려해직접판매방식고려 모든다채널의무재전송 재송신대가는별도협상 실험방송을통해기술검증완료 잔여주파수활용은사업자자율 반대 사업주체, 사업범위에대한법적근거는취약 ( 채널성격, 채널수등에대한규정미비 ) 전파법제 30 조에방송사업자는채널단위별주파수부여하므로, 별도허가절차필요 통합방송법같은전반적인방송사업자허가제도개선이후도입검토 지상파다채널방송의광고허용은유료방송의광고시장위축하므로반대 향후지상파방송상업적재원확대방안으로변질될수있음 미래부장관고시준수 (KBS, EBS 재송신채널 1개로제한 ) 의무재전송채널지정불가 기술적오류발생가능성존재 구형디지털TV에서장애가능성
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 125 들은지금처럼의무재송신은아니지만사실상의무재송신처럼유료방송을통해송출하고재송신대가도확보하는절충방식이될가능성이높다. 이는결국지상파다채널방송의목표와연관된문제라할수있다. 공익적목표를우선한다면의무재송신을통해무상으로송출하는방식이될것이고, 상업적목표에초점을맞춘다면의무재송신보다재송신대가를기대할수있는방식을선택해야만할것이다. 때문에지상파방송사들은상충되는두명분을모두유지하면서현행지상파방송재송신처럼운영하는방안을요구할것으로보인다. 이같은지상파다채널방송도입방안과관련된찬 반입장을보면, 접근방식에있어근본적인차이를볼수있다. 찬성하는주장들은매우구체적인도입방안들을제시하고있지만반대하는측은새로운법적근거를마련해야한다는정도의반대논리만제기하고있다는것이다. 그동안지상파방송사들이제기한도입방안들을보면, 허가방식 채널구성 재원확보는물론이고구체적인광고및편성방안까지제시하고있다. 25) 하지만유료방송사들은거의구체적인대안을내놓지않고있다. 이러한현상은사업자들간에기본적인합의점이이루어지지않은상태에서정부와지상파방송사들에의해구체적인도입방안이추진되어왔음을보여주는것이다. 때문에정부가지상파다채널방송과관련된도입방안들을내놓을때마다허용자체를둘러싼갈등이반복되는현상이재연되었던것이다. 전파법의 방송채널당주파수를배정한다 는규정을유연하게해석해지상파방송사업자들이기존주파수를활용해다채널방송을할수있다는보는것자체가문제인것이다. 이는지상파다채널방송정책이 내용적정당성 은물론이고 절차적정당성 26) 도담보 25) 한수용외, 지상파채널다변화및차세대방송정책방안연구방송통신정책연구 13- 진흥 -61, ( 주 18), 윤성옥, 지상파 MMS 의공공서비스제고방안 : EBS 콘텐츠전략을중심으로, 미디어와교육제 5 권 1 호, 2015, 51 81 면참조. 26) 절차적합리성 혹은 절차적정당성 이란 사람들은결과뿐아니라그절차가공정하다고여길때받아들이게된다. 라는명제에서출발한다. 즉, 절차에참여한당사자들이그절차가공정하고정당한것으로평가할수록, 절차를통해파생된결과를정당한것으로받아들인다는것이다. 심지어그결과가자신에게불리하더라도동의를확보할수있다는것이다. 즉, 절차적합리성 은어떤주체도내용적으로완벽한결정을할수없으므로선택된결과보다선택과정의합리성에주목한다. 특히내용적합리성이분명하지않거나사실상불가능할때절차적합리성은더중요해진다. 특히모든정책들이다양한불확실요소들이늘어나고이익이세분화되고다원화되고있어다양한이해들을모두만족시킬수있는 분배적정의 가사실상불가능하다. 때문에모든영역에서기회와위험을공평하게분배할수있는객관적기준을찾는다는것이쉽지않다. 그러므로공정한분배기준을찾는 내용적정당성 보다공정한분배절차를통해동의를획득하는 절차적합리
126 정보법학제 20 권제 2 호 하지못하고있음을보여주는것이다. 사업자들간의이해관계가첨예하게대립하고있는상태에서사업자간의입장차이를합리적으로조정할수있는즉 내용적정당성 을확보하는것이쉽지않다. 대신에절차상의합리성즉 절차적정당성 을확보함으로써문제를해결하려는정부의노력이부족했던것으로평가된다. 3. 도입논쟁에대한평가지상파다채널방송도입을둘러싼갈등은전송기술자체의문제가아니라현재우리방송제도와시장이가지고있는다양한문제점들이얽힌갈등이라는것을알수있다. 디지털방송시대에걸맞지않는아날로그식법 제도와인 허가방식, 유료방송플랫폼과공생관계를유지해온지상파방송, 지상파방송콘텐츠에절대의존하고있는저가유료방송시장, 불분명한공영방송제도, 정부의정책의일관성부족같은여러문제들이복합적으로연관되면서갈등이지속되고있는것이다. 그런맥락에서지상파다채널방송을둘러싼갈등의원인을살펴보기위해찬 반논쟁내용을평가해볼필요가있다. 첫째, 가장중요한것은지상파다채널방송추진목표들이이율배반적이라는것이다. 지상파방송사들은 공익적무료보편서비스제공 과 지상파방송재원강화 를지상파다채널방송도입목표로제시하고있다. 27) 전자가추가의재원을필요로하는정책목표라면후자는재원을확보하기위한목표로상호모순될수밖에없다. 또한이두가지목표를조합하면 다채널방송을통해확보된재원을공익적 성 에기댈수밖에없는상황이다. 이는특정한공익적내용이존재하거나선택될수있다는전통적인 내용특정적 (content specific) 공익론 아닌나폴리 (Napoli, P. M., Foundations of Communications Policy: Principles and Process in the Regulation of Electronic Media, 2001, N.J.:Hampton Press Inc.) 가 결정에이르는과정이나과정을통해도달되는민주적이해상충 (interest conflict) 의결과 라고정의했던 절차적 (procedural) 공익 개념과유사한개념이다. 즉, 사회적동의를확보할수있는결정과정에서 가시성 이나 접근개방성 같은요인들이중요한것이다. 절차적정당성 에대한이해는박정택, 공익의정치행정론 서울 : 대영문화사, 1990, 최송화, 공익의법문제화, 서울대학교법학제47권 3호. 2006, 10-27면, 김도균, 공동의사결정으로서의거버넌스와절차적정의 : 세가지모델, 국정관리연구제4권 2호, 2009, 1 20면, 김유환, 영미자유주의사상에서의공익개념과한국에서의함의, 철학과현실 2001년가을호, 2001, 36 48면, 김영평, 불확실성과정책의정당성, 서울 : 고려대학교출판부, 1991 등을참조할것. 27) 임성원 성동규, MMS 채널정책에관한연구 : 공영방송의사회적역할을중심으로, 언론과학연구제8권 1호, 2008, 222 260면.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 127 무료보편서비스를제공 한다는논리가된다. 이는그동안 KBS를비롯한지상파방송사들이주장해왔던 상업적재원을바탕으로한경쟁력있는공영방송 논리와동일한내용이다. 때문에지상파다채널방송도입문제는그동안지상파방송사들이요구해오고있는 광고축소없는수신료인상, 광고규제완화 같은쟁점들과같은맥락이라할수있다. 바로이러한이유때문에지상파다채널방송허용문제가제기되면오래전부터있었던지상파방송구조개혁, 시장지배력같은쟁점들이함께제기되는일이반복될수밖에없다. 이는지상파다채널방송추진에대한유료방송사업자들불신의원인이되고있고쉽게합의점을도출할수없는이유라할수있다. 물론 KBS 수신료인상같은추가적인공적재원방안이마련된다면두정책목표는공존가능할수도있다. 28) 하지만현실적으로 KBS 수신료인상가능성이높지않고, 29) 결국광고같은상업적재원에의존할수밖에없는지상파다채널방송이 공익성 이나 무료보편적서비스 를구현한다는것은사실상공존하기힘든상호모순된목표일수밖에없다. 이러한모순을해결하기위해이준웅 정준희는지상파다채널방송의 무료보편적서비스 목표를포기해야한다고주장한다. 30) 즉, 보편적서비스 (universal service) 는미국의 AT&T가통신시장독점을정당화하기위해내걸었던 적정가격 (affordable price) 을근간으로하는상업적논리로서공영방송논리로서부적합하다는것이다. 또한무료보편서비스가구현되기위해서는무료제공과무료시청이모두가능해야하는데현재우리방송구조는이두조건을동시에모두만족시킬수없다는것이다. 대신에 BBC처럼 공공서비스방송 (Public Service Broadcasting) 목표를지향해야한다는것이다. 그래야영국처럼지상파다채널방송을위한주파수의배타적권리를획득할수있는명분이선다는것이다. 이논리는다분히이상적이기는하지만나름타당성이있다. 그렇지만영 28) 2010 년에 KBS가추진했던 K-view 는영국의 Freeview를벤치마킹한것이지만실제목표는 KBS 수신료인상명분을만들기위한성격이강했다. 그렇지만 IPTV 같은디지털다채널방송을통해디지털전환을촉진하려고했던방송통신위원회가이를적극허용해줄이유도없었다. 여기에여러정치적이유들때문에수신료인상에소극적이었던방송통신위원회가이러한목적의 K-view 를적극지원해주지않았던것이다. 29) KBS 수신료인상의어려움에대해서는황근, 공영방송수신료제도개선방안 : 절차적정당성 확보방안을중심으로, 경제규제와법제7권 2호, 2014, 92 113면을참조할것. 30) 이준웅 정준희, 디지털전환과디지털지상파플랫폼서비스제공 : 해외사례와국내도입에대한함의, 방송통신연구 2011 겨울호, 2011, 38 76면.
128 정보법학제 20 권제 2 호 국에서공공서비스의축이수신료를기반으로하는 BBC이고 BBC칙허장 (Royal Charter) 은사실상독점사용권같은것이어서현재우리공영방송제도와는큰차이가있다. 물론별도의공영방송관련법제정을통해그러한공익적목표를실현할수도있다. 31) 하지만공영방송에대한개념조차없는현행방송법아래서이논리는 상업방송과별차이없는애매한공영 ( 지상파 ) 방송 의상업화전략을정당화해주는논리로오용될가능성이있다. 둘째, 지상파다채널방송이방송시장에미치는영향은광고매출잠식같은단편적인것이아니라는점이다. 현재우리유료방송은초저가시장으로콘텐츠산업이성장하기어려운악순환구조에빠져있다. 최근에는 IPTV 사업자들의결합판매로유료방송서비스가이동통신의번들상품화되면서 ARPU 는더낮아지고있다. 때문에유료방송시장에서의경쟁은콘텐츠 / 서비스경쟁이아니라가격경쟁이주도하고있다. 이러한상태에서지상파다채널방송이상업적콘텐츠에전력하게되면지상파방송콘텐츠제공과대가를둘러싼갈등을증폭시켜유료방송시장을더욱황폐화시킬가능성도있다. 또한영국의 Freeview 처럼유료방송과차별화된콘텐츠경쟁이아니라가격경쟁만유발할수도있다. 이렇게부정적인전망이나오는배경에는지상파방송사들이표방하고있는공익적콘텐츠의무료보편적제공이라는목표를믿을수없다는유료방송사업자들의불신이깔려있다. 때문에지상파다채널방송허용에앞서공영방송의범주와책무, 재원구조등에대한법적장치들이먼저마련되어야한다는주장도제기되고있다. 32) 셋째, 지상파다채널방송허용이영국의 Freeview처럼지상파방송디지털전환을촉진하는매개체가될수있을것인가에대한의문이다. 그이유는우리방송구조가영국과는근본적으로차이가있기때문이다. 영국의최대유료방송사업자 BskyB는 BBC와함께영국방송시장을양분하고있는사업자다. 때문에영국의방송정책은 BskyB 의시장지배력과독점으로인한폐해를방지하는데초점이맞추어져있다. 상업방송사가 EPL중계권을독점하지못하도록한 보편적접근권 이대표적인사례다. 이러한 BskyB 의견제정책바탕에는 공익 이데올로기가작동하고있고, 이를구현하는가장중요한수단이 BBC라는공영방송이라는인식이깔려있다. 때문에 BBC는상업방송의영향력을견제하기위해서차별화된공익적고 31) 황근, 미디어컨버전스시대공영방송의역할과규제체계, 경제규제와법제 3 권 2 호, 2010, 224 247 면. 32) 정인숙, 공영방송의디지털전환이슈와정책적대응, 방송연구 2007 여름호, 2007, 131 159 면.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 129 품질콘텐츠를제공하는공영방송이어야한다는것이다. Freeview 역시방송디지털전환이라는국가적인공익적책무를상업적유료방송에게의존할수없다는철학에서탄생한것이다. 33) 물론 Freeview 가상업방송인 BSkyB와 경쟁적협력전략 (coopetition strategy) 을추진할수있었던것도공영방송 BBC의콘텐츠가상업방송인 BskyB의콘텐츠와충돌하지않았기때문이다. 하지만우리방송시장은지상파방송사와유료방송사업자들이동일한자원을가지고경쟁하는시장이라는점에서그러한경쟁적협력전략이용이하지않다. 또한영국에비해유료방송수신료가매우낮고 2015년에정부가저가아날로그유료방송가입자들의고화질 TV수신을위한 8VSB까지허용해준상태이어서지상파다채널방송이영국처럼강력한디지털방송전환효과를유발할수있을지도의문이다. 특히모바일 초고속인터넷과결합판매로강력하게 lock-in 되어있는저가유료방송가입자들이아무리무료라고해도쉽게전환하기쉽지않을수있다. 한마디로지상파다채널방송이영국의 Freeview 처럼지지부진한디지털방송전환이라는획기적인 cord-cutting 효과를낼수있을지도의문이다. 넷째, 정부의정책방향과대응방법의문제점이다. 지상파다채널방송은모든국민들이비용을지불하고디지털다채널방송을수신할수있는혜택도받는 대중정책 (majoritan policy) 였다. 하지만정부의디지털방송전환정책이디지털방송서비스환경구축이아닌고품질 TV수신환경개선에중점을두면서지상파디지털방송직접수신보다유료방송플랫폼을통한간접수신가구를확대하는것에초점이주어진다. 신규디지털유료방송플랫폼을도입 확산시켜디지털방송을수신할수있도록하는데초점이맞추어졌던것이다. 때문에지상파다채널방송은디지털시장을주도하고있는유료방송과의이익과충돌하지않을수가없다. 즉, 지상파다채널방송정책은공익성이나무료보편서비스를목적으로한 대중정책 (majortan policy) 으로출발했지만경쟁사업자들과이익이충돌하는 이익집단정책 (interest group policy) 으로변화되었고, 현재는이러한갈등구조에서제도적으로유리한입지를확보하기위해정부정책에의존하는 고객정책 (client policy) 으로변질된것이다 (< 그림-1> 참조 ). 이렇게정책유형이변화되면서정책성격에맞는정부의대응이매우중요해졌다. 34) 초기에지상파다채널방송이디지털전환에따른무료보편적성격의대중정 33) 장병희, 해외지상파다채널플랫폼정책사례연구 : 영국프리뷰 (Freeview) 를중심으로, 사회과학연구제 49 권 1 호, 2010, 1 36 면.
130 정보법학제 20 권제 2 호 책으로서성격을분명히하고적합한정책적대응이이루어졌어야했다. 하지만초기에적절히대응하지못하고방송디지털전환이유료방송플랫폼에초점맞추어지면서정책의성격이사업자간이해충돌문제로전환되어버린것이다. 때문에지상파다채널방송은사업자들의이해득실에따라정책일관성도상실되고명확한정책목표도정하지못하고표류하게된것이다. < 그림 1> 지상파방송다채널정책의성격변화 혜택 미디어사업자 전체수용자 미디어사업자 이익집단정책 (interest group policy) 기업가정치 (entrepreneurial policy) 비용 전체수용자 고객정치 (client policy) 대중정치 (majoritan policy) 지상파다채널방송 Ⅲ. 지상파다채널방송도입정책의갈등원인분석 앞에서살펴본것처럼지상파다채널방송허용과관련해오랜기간갈등이지속되고있는이유는사업자간갈등보다잘못된정부의정책추진과정이더큰원인이되었음을알수있다. 지상파다채널방송은디지털압축기술로할당된주파수로여러채널전송이가능해진디지털전환과연관된기술이다. 때문에정부의방송디지털정책즉, 전환을추진하는것은물론이고전환이후전체방송구도를어떻게가져갈것이며또각각의방송매체들의역할은어떻게할것인지와같은분명한정책지도 (policy mapping) 가매우중요하다. 그럼에도불구하고지상파다채널 34) 황근 최영묵, 사회조합주의방송정책모델에관한연구, 한국방송학보제 14 권 1 호, 2000, 469 516 면.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 131 방송을두고갈등이지속되고있는것은우리정부가디지털전환이후방송매체들의목표나역할에대한명확한정책방향이없었다는것을보여주고있다. 그러므로지상파다채널방송과관련된정책갈등과해결방안을모색하기위해서는우리정부의방송디지털전환정책에대한전반적인평가가필요할것이다. 1. 디지털전환정책평가최초로방송디지털전환정책이추진된것은 1997년이다. 당시정부는 2005년까지지상파방송디지털전환을완료한다는 지상파디지털방송전환계획 을세우고, 1999년에는정보통신부가 디지털지상파TV 조기방송종합계획 을수립 발표하였다. 이계획에서디지털TV 도입목적을 산업측면에서디지털방송용수상기및송신기의대규모신규수요를창출하고프로그램공급량증가로전자산업및영상산업을활성화하며연관산업에도영향을미치는것 으로밝히고있다. 이러한정책목표는 1999년방송개혁위원회보고서에서도그대로이어져디지털전환이유를 DTV 수상기, 셋톱박스수출주력산업육성 으로규정하고있다. 35) 이처럼우리나라의디지털방송전환은경제성장 수출활성화같은산업적목표의도구적의미로추진되었다. 즉, 정보통신부와가전사의이해관계가디지털방송전환정책을주도했던것이다. 36) 때문에지상파방송의공익성이나무료보편적서비스같은정책목표들은가전산업활성화를위한디지털TV 소비촉진을촉구하는명분에가까웠다. 실제로 2000년이후우리방송정책의중심에는 HDTV, 3DTV 그리고최근 UHDTV에이르기까지고품질 TV단말기확산이위치하고있다고해도지나치지않다. 37) 지상파다채널방송같은디지털전환후속정책들을놓고사업자 35) 당시방송개혁위원회가지상파디지털방송전환필요성을제시한이유는 1 DTV 수상기, 셋톱박스수출주력산업육성 2 다양한콘텐츠산업개발 3 고품질방송서비스와다양한정보서비스제공을통한수용자복지제공이다 ( 방송개혁위원회, 방송개혁의방향과과제,1999). 이는 1998년 IMF 여파속에경제회복이라는분위기에디지털방송전환정책도함께함몰된것으로추측된다. 36) 정인숙, 방송기술정책의결정요인연구, 한국언론학보제47권 2호, 2003, 166 189면. 37) 사실우리나라의방송정책은 TV수상기같은가전산업육성과밀접한관련을유지해왔다. 1981 년컬러 TV 도입, 1987년문자다중방송, 2000년 HDTV, 2008 년 3DTV 와스마트TV, 2013년 UHDTV 그리고최근정부가추진하고있는 VR( 실감 TV) 등은방송정책이라기보다는가전3사의수출활성화같은경제정책의일원으로추진되어왔다. 뿐만아니라위성DMB, 지상파 DMB 그리고스마트폰에이르기까지신규방송매체들의도입필요성에는항상단말기산업으로인한경제효과들이앞에제기되었다. 때문에우리나라의신규방송도입정책은시청자의선택권이나양질
132 정보법학제 20 권제 2 호 들간에갈등이지속되고있는이유도이러한 TV수신기산업활성화에목표를둔디지털전환정책에원인이있다고볼수있다. 특히 2000년최초의방송독립규제기구로설립된방송위원회는방송디지털전환의지도부족했지만이를추진할수있는실질적역량도갖추고있지못했다. 물론 디지털방송추진위원회 를구성하고방송디지털전환과관련된정책과제들을논의했지만실제로는고화질 고음질 양방향서비스같은다분히추상적인공익적수사들만반복하는수준에머물렀다. 38) 때문에방송위원회는지상파방송직접수신을통한디지털전환보다디지털유료방송플랫폼확대라는용이한방법을선호할수밖에없었다. 전국민의 90% 이상이지상파방송시청을케이블TV 같은유료방송플랫폼에의존하고있는상황에서굳이지상파방송사업자들의비용부담이요구되는디지털방송직접수신환경개선보다는유료방송을확대하는것이현실적이었기때문이다. 물론디지털유료방송플랫폼확대정책은디지털 TV 확산을통한가전산업활성화목표를설정한정부입장에서도크게나쁘지않은정책이었다. 직접수신이나유료방송플랫폼모두디지털TV의수요를증대시키는효과는동일하고도리어후자가단기간에많은수요를창출하는데유리했던것이다. 더구나방송위원회의방송정책기조가이른바 매체균형발전 에맞추어지면서위성방송과위성DMB, 지상파MDMB 같은신규디지털매체들의조기정착에주력하게된다. 때문에 2001년위성방송을시작으로다양한신규유료방송플랫폼들이연이어허용하면서지상파방송디지털전환은사실상정책우선순위에서뒤로밀려나버렸다. 2008년방송통신위원회설립이후에도신규디지털매체도입정책은지속되었다. 특히이명박정부초기정부의전폭적지원아래추진된 IPTV 는디지털방송이지만양방향성이결여된위성방송, 아날로그방송에주력하고있던케이블 TV, 이동방송으로시장진입에어려움은겪고있던위성DMB 와지상파DMB 와달리인터넷기반의양방향디지털다채널방송이라는점에서방송디지털전환의좋은대체재가될수있었다. 때문에 2008년에 2012년말까지지상파방송아날로그방송을종료한다 는 지상파방송디지털전환특별법 제정에도불구하고지지부진했던지상파방송디지털전환을디지털유료방송플랫폼확산을통해해결 의방송서비스향유보다는새로운단말기구입을촉진시키는목적에함몰되어왔다. 지상파디지털전환정책역시이러한맥락에서벗어나지못했다고할수있다. 38) 정영주, 지상파방송디지털전환정책과정평가연구, 방송통신연구 2014 여름호, 2014, 41 74 면.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 133 하게된다. 이때문에디지털전환과함께지상파방송사들이요구해왔던지상파다채널방송 (MMS) 에대해방송통신위원회는지상파주파수재분배정책과연계한다는유보입장만견지했던것이다. 39) 이처럼디지털전환이양방향유료방송플랫폼에집중되면서디지털전환의중점목표는 HDTV, 3DTV 같은가전산업국제경쟁력강화를위한고품질TV 수신환경조성 에초점이맞추어져왔다. 40) 이때문에우리나라의디지털전환정책은 디지털방송상용화가아니라지상파아날로그방송종료 가목표였다는비판을받고있다. 즉, 디지털전환은단순한아날로그방송의종료가아니라전체방송체계가바뀌는복잡한정책이라는점 41) 을감안한다면우리나라의디지털전환은산업적효과라는매우단순한논리로접근했다고볼수있다. 아날로그방송종료된지 3 년이나지난지금까지도디지털방송전환문제로부심하고있는이유도여기에있다할것이다. 즉, 케이블TV사업자들의디지털전환의지부족과가입자들의가격저항등에부딪쳐 700만이상의아날로그케이블TV 가입자들이여전히남아있고, 정부는이를보완하기위해 8VSB나클리어쾀같은아날로그네트워크를통해서도디지털화질방송을수신할수있는기술들을연이어허용하는정책들이추진되고있다. 이러한고화질 TV수신에목적을맞추어진디지털전환정책아래지상파방송은고품질콘텐츠만제작 공급하는역할만할뿐다른수익모델을기대하기어려운것이사실이다. 이때문에지상파다채널방송을추진하는명분으로직접수신을통한무료보편서비스를내세우고있지만결국상업적수익모델이될수밖에없다는추측이가능하다. 그결과정책추진과정에서실제추진목적과표방하는목적간에지속적인딜레마에빠질수밖에없고상호불신에의한사업자간갈등이지속되고있는것이다. 이는대부분의나라들이디지털전환을추진하면서중요한목표가되었던 지상파플랫폼의미래보장 42) 을우리나라에서는거의고려되지못 39) 장병희, 해외지상파다채널플랫폼정책사례연구 : 영국프리뷰 (Freeview) 를중심으로, ( 주 33), 1 36 면. 40) 이때문에지상파다채널방송이디지털전환정책에전면으로위배되는정책이라는주장도있다 ( 임성원 성동규, MMS 채널정책에관한연구 : 공영방송의사회적역할을중심으로, ( 주 27)) 41) Starks, M., Switching to Digital Television : UK Public Policy and the Market. Bristol, 2007, UK: Itellect. 42) Digitag, Analog Switch-off : Learning from Experience in Europe, 2008, http://www.digitag.org/dttresources/ashandbook.pdf.
134 정보법학제 20 권제 2 호 했다는것을의미한다. 구분 정책도입시기 정책잠복시기 정책추진시기 후속정책시기 시기 1997 1999 2000 2007 2008 2012 2013 주무기관 정책목표 특징 지상파다채널방송 주요정책대상 < 표 3> 디지털전환시기별지상파다채널방송추진 정보통신부방송위원회방송통신위원회방송통신위원회미래창조과학부 산업적 경제적목표 ( 디지털 TV 시장선점 ) ( 방송영상산업발전 ) 가전산업육성정책 사업자자율적부가서비스추진 일반국민 공익성제고매체간균형발전고품질 TV 서비스제공 공익적수사 MMS 시험방송 HD 방송중심 지상파방송포함모든방송매체 지상파디지털방송전환 ( 디지털전환특별법제정 ) 수신환경개선아날로그수신가구지원 ( 컨버터, 공청안테나 ) 아날로그방송종료 MMS 정책외면 (K-view) 지상파방송아날로그수신가구 유료방송디지털전환신규디지털방송서비스도입 허가 미완의디지털전환보완정책 MMS 추진 ( 허용 ) 8VSB, 클리어캄등고화질방송수신대체기술도입 지상파방송포함모든방송사업자 2. 디지털전환정책 과지상파다채널방송이와같은고화질디지털 TV수신기확산에목표를둔디지털전환정책이동력을받을수있었던이유는이해당사자인가전제조사, 지상파방송사업자, 유료방송플랫폼사업자그리고정부규제기구가모두가암묵적으로동의할수있는정책이었기때문이다. 주요이해당사자들이디지털전환과정에서자신이투입해야하는
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 135 비용과노력을최대한줄이면서완전히만족할만한수준은아니더라도나름이익을기대할수있었기때문이다. < 표-4> 를보면, 직접수신이아니라유료방송플랫폼을통한디지털전환정책이각이해당사자들에게어떤영향을미쳤는지알수있다. 우선정부입장에서는유료방송플랫폼을통해짧은기간에큰노력없이디지털방송수신환경을조성할수있고, 유료방송사업자들은지상파방송재송신같은정부지원아래단기간에가입자를확보하면서시장에안착할수있었다. 한편지상파방송사업자들은직접수신에필요한디지털네트워크구축비용을절감할수있었다. 지상파방송사들은 98% 이상의가구가디지털방송수신이가능하다고하지만실제로도심난청등의이유로직접수신가구가 5.3% 불과한상태에서직접수신을위한디지털네트워크구축은지상파방송사들에게큰부담이될수있었다. 만약직접수신위주의디지털전환정책이추진되었다면지금보다훨씬많은시간과비용이소요되었을것이다. 그렇지만고화질 TV 수신을목표로한디지털전환정책의최고수혜자는거의투자비용없이 HDTV, UHDTV, 스마트TV 등고가의신규 TV단말기판매를통해수익을올린가전사업자들이라할수있다. 결국지금같은유료방송플랫폼중심의디지털전환정책은주요이해당사자들의이해관계가맞아떨어진결과라고할수있다. 물론이러한디지털전환에따른개별이해당 < 표 4> 지상파방송디지털전환정책에대한이해당사자들의득실비교 이해당사자기대이익손실 ( 부담 ) 정부 ( 정책기구 ) 유료방송사업자 지상파방송사업자가전제조업자 아날로그방송조기종료디지털방송직접수신확대정책부담경감 유료방송가입자확대 디지털네트워크구축비용절약 아날로그케이블 TV 디지털전환 8VSB 등아날로그가입자고품질 TV 시청보완정책으로인한갈등 아날로그가입자전환 ( 케이블 TV) 디지털미전환으로경쟁력약화 ( 케이블 TV) 독자적인디지털방송수익모델미비 고품질 TV 수상기수요증가 - 시청자 - 유료디지털방송수신료부담증가고가디지털 TV 구입
136 정보법학제 20 권제 2 호 사자들의편익을구체적으로고려한적도없다. 도리어정부가그러한편익문제를심각하게계산하지않으므로인해디지털전환으로가장큰비용을지불해야하는것은시청자였다는평가도있다. 43) 그렇지만고화질 TV수신에초점을맞춘유료방송플랫폼기반의디지털전환정책은아날로그방송이종료된지 3년이지난지금까지도적지않은부담으로작용하고있다. 홈쇼핑송출수수료에의존하는있는케이블TV 아날로그가입자들의디지털전환은사실상요원하고, 아날로그가입자들의 HDTV 수신을위해정부가허용한 8VSB 같은수신기술들역시사업자들간에갈등을야기하고있다. 지상파다채널방송을둘러싼갈등역시디지털전환정책의후유증중에하나라고할수있다. 별도의공익적토대가없는상태에서다채널방송을추진하게되면다른경쟁사업자들과의이익충돌및갈등이불가피할것이기때문이다. 그렇다고공익적목적으로지상파다채널방송을추진하기에는경제적부담이클수밖에없다. 반대로상업적목적으로지상파다채널방송을추진하게되면수신료인상같은추가적인공적재원확보의명분을잃을수도있다. 이렇게가전산업활성화를목표로한우리나라의방송디지털전환정책으로정부와지상파방송사업자모두 공익성과상업성의딜레마 에빠졌다고할수있다. 결국 1990년대후반부터시작된지상파방송디지털전환정책은공익적책무보다산업적효과가강조되면서많은후유증을유발하고있고지상파다채널방송은그중하나라할수있다. 특히유료방송플랫폼에의존해온디지털전환정책은저소득하위계층의시청자들의디지털격차현상을초래했다. 최근에정부가추진하거나허용한신규전송기술들이한결같이소외계층의디지털격차해소를명분으로하고있는것이이를잘입증해주고있다. 44) 그이유는유료방송플랫폼중심의디지털전환은결국 방송의공익성 이나 보편적서비스 같은것들을근본적으로담보할수없기때문이다. 디지털전환과함께공익성을담보하기위한보완정책들이거의추진되지않았던것이다. 45) 이때문에선언적목표인 무료보편적서비스 라는목표보다영국에서채택하고있는 공공서비스방송 (public service 43) 정인숙, 디지털전환정책에대한형성평가분석, 한국방송학보제 22 권 5 호, 2008, 287 322 면. 44) 최근허용된케이블 TV 8VSB 나클리어캄은저소득층아날로그케이블 TV 가입자의고화질 TV 수신, 위성방송 DCS 는난시청소외지역계층의디지털방송시청, 지상파다채널방송은저소득소외계층의다채널방송직접수신등을명분으로추진혹은허용되었다. 45) 정인숙, 공영방송의디지털전환이슈와정책적대응, 방송연구 2007 년여름호, 2007, 131 159 면.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 137 broadcasting) 개념이도입되어야한다는주장이나오고있는것이다. 46) 이러한우리나라의디지털전환정책에대해정준희는제도설계측면에서기본적으로무료보편적공공서비스에대한정책의지가약했다는점을지적하고있다. 47) 고화질수신이마치디지털방송시대의공익목표처럼인식되어디지털전환정책을주도하였고, 유료방송플랫폼을통해그목표를실현해오면서공영방송이나지상파방송의공익성은다른매체와차별화될수있는요소가되지못했다는것이다. 도리어단기간에디지털전환을완료함으로써케이블TV, 위성방송, IPTV 같은유료방송플랫폼을통해서도충분히공익성을구현할수있다는인식만보편화시켰다는것이다. 이러한특성은최근정부가강력히추진하고있는 UHD TV 역시지상파방송사들이주도하고있는다른나라들과달리케이블TV와위성방송그리고 IPTV 같은유료방송플랫폼들이선도하고있는것에서도찾아볼수있다. 즉, 지상파방송보다더좋은품질의방송을빠른시일내에수신가능하게해줄수있다면상업적유료방송사들도공익적활용이가용하다는논리가지배하게된것이다. 이러한상황에서공익적방송서비스나무료보편성같은추상적인명분을내걸고다채널방송을요구하는것자체가설득력을가질수없는상황이다. 결국지상파다채널방송추진의가장큰걸림돌은경쟁사업자들의방해가아니라지상파방송스스로무료보편적방송서비스제공이라는가장확실하고위력적인 이념적지형 을담보하고있지못한데근본원인이있다할것이다. Ⅳ. 대안 : 경쟁적협력전략 결국지상파다채널방송도입을둘러싼갈등과정책적혼선은이해당사자들의문제가아니라정부의 잘못꿰어진단추 때문이라할수있다. 때문에이문제를해결할수있는최선의방법은디지털시대에걸맞는법 제도를근본적으로개편하는것이다. 그렇지만방송법을개정하기위해서는나름대로충분한명분과실효성이담보되어야만한다. 더구나정부가입법추진하고있는통합방송법도방송법과멀티미디어방송사업법을통합하는수준으로수평적규제체계나공영방송같 46) 이준웅 정준희, 디지털전환과디지털지상파플랫폼서비스제공 : 해외사례와국내도입에대한함의 ( 주 30), 38 76 면. 47) 정준희, 영국지상파방송사의디지털진화전략분석 : 유부연합플랫폼과프리뷰업그레이드사이에서, 방송과커뮤니케이션제 15 권 4 호, 2014, 51 85 면.
138 정보법학제 20 권제 2 호 은디지털미디어시대에걸맞는방송시스템개편과는거리가있다. 이같은법 제도적미비와함께지상파다채널방송추진을어렵게만드는것은사업자간의심각한불신이다. 2010년 KBS가추진했던 K-view 가유료방송사업자들의강한반대에부딪쳤던이유도초기 MMS 추진때표방했던무료보편적목적이아니라지상파방송의신규사업으로서새로운수익모델을창출하겠다는의도로인식되었기때문이었다. 48) 이같은불신은지상파재송신대가, 광고규제완화, 지상파콘텐츠배타적공급등최근갈등이되고있는모든방송정책현안때마다노정되고또더욱심화되고있다. 그러한불신의중심에는대한민국의지상파방송사들이공익을위해존재하는진정한공익을위한방송인가에대한근본적인의구심이자리잡고있다. 공익을명분으로제도적보호아래특권을누리면서이를바탕으로구성원들의이익을도모하는이기적조직이라는불신이오래전부터누적되어왔다. 최근지상파방송사들의전략이공영적강화라는 차별화전략 보다는시장경쟁력을강화하는 동질화전략 에치중하고있는것도이러한불신을더욱심화시키고있다. 49) 그런의미에서디지털미디어시대에지상파방송생존전략으로경쟁매체들과공존을모색하는 경쟁적협업전략 (coopetition strategy) 을모색할필요가있다. 경쟁적협업전략 이란 협력 (cooperation) 과 경쟁 (competition) 의합성어로서 기업들이각자경영의독립성을유지하면서자신이보유한핵심역량을바탕으로경쟁관계에있는기업과특정사업및특정업무분야에서상호보완적역량을결집함으로써경쟁우위를확보하는제휴전략 을말한다. 50) 즉, 경쟁사끼리협력함으로써다른경쟁군에대한우위를확보하고공동의이익을도모하는것이다. 경쟁적협업의목적은 현재시장을확대하기위한것 새로운시장을개척하기위한것 자원활용의효율성을제고하는것 기업의경쟁력을향상시키기위한것 등이있다. 51) 특히경쟁적협업전략은통신 미디어분야에서급속히많이발생하고있다. 그이유는시장이포화상태에도달해있는상태에서경쟁사업자간에상호강점이되는자원을공동으로활용하여새로운시장을창출하기위해서다. 대표적으로 48) 노기영, 지상파다채널플랫폼과디지털전환의공익성 ( 주 22). 49) McQuail, D. and K. Suine(eds.). Media Policy : Convergence, Concentration and Commerce, 1998, London: SAGE Publications. 50) 오상봉외, 세계인류기업과의전략적제휴, 2000, 서울 : 을유문화사. 51) Ritala, P. et al., Coopetition-based business model : The case of Amazon.com, Industrial Marketing Management Vol. 43, 2014, pp. 236 249.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 139 Amazon의 Marketplace 는오프라인마켓과협력하였고, 자신의 Kindle 전자북콘텐츠를다른경쟁플랫폼에도제공하고있어가장효율적인경쟁협력전략을구사하는사업자로평가되고있다. 심지어 OTT 경쟁사업자인 Netflix 와도제휴하고있다. 52) 또한 2013년에 New York Times를인수한후자신의온라인포털에 Buzzfeed, Herffington Post 등경쟁사들의최신기사들을함께개재하고 257개지역신문들의기사도올려주는전형적인 경쟁적협력전략 을사용해혁신적변화에성공한것으로평가받고있다. 53) 실제로경쟁적협력전략추진이후 2007년 100만부수준이었던주중신문유료판매부수가 2015년에는 220만부로늘어났고, 주말판역시 152만부에서 260만부로증가하였다. 54) 이같은 Amazon의경쟁적협력전략은제휴와파트너십을통해실재 (Reality) 보다잠재력 (potential) 을강조해미래의고객을확보하는데목적을두고있는것으로평가되고있다. 55) 하지만경쟁적협력전략에서가장중요한것은협력하는기업들간에상호보완적관계의자원이있어야한다는것이다. 그런의미에서영국 Freeview 의성공은다채널지상파방송이유료방송의대체재가아닌공공적추가적보완재가가능했던데원인이있는것으로평가받고있다. 56) 즉, 다채널상업방송인 BSkyB 를견제하면서동시에공익성도구현할수있는경쟁적협력전략의성공적사례라할수있다. 한마디로경쟁적협력이가능했던이유는상호중복되지않은목표와콘텐츠를가지고있기때문이었다. BBC는상업방송과경쟁하지않는공익적고품질콘텐츠와 BskyB 를비롯한상업방송들이가질수없는 권위있는공영방송 이라는브랜드를확보하고있었기때문이다. 그런의미에서우리나라지상파다채널방송성공을위한전제조건은지상파방송의공영성을제고하고공익적콘텐츠에충실하는것이고, 이를제도적으로보장하는것이라할수있다. 이준웅 정준희도소외계층에대한사회적배려수단을확보하는한편정체상태에빠져있는방송시장의전반적산업적가능성을확대하기위해유료방송플랫폼과무료방송플랫폼간의 52) Ritala, P. et al., op. cit., pp. 236 249. 53) 지성욱, 워싱턴포스트, 뉴욕타임즈혁신그이후, 한국언론진흥재단 해외미디어동향 2015-3. 4 40 면. 54) O Shea, C., N.Y. Times Circulation Increases Adweek, May 1, 2015, http://www.adweek.com/fishbowlyn/ny-times-circulation-increases/341204. 55) Streitfield, D. and Haughney, C., Expecting the Unexpected form Bezos, NewYork Times, 2013, Aug. 17. 56) 홍종윤, 디지털방송시대지상파다채널플랫폼의역할및가능성, 미디어 3 대학회 -KBS 공동세미나 미디어빅뱅시대 : 한국방송을말한다, 2010.
140 정보법학제 20 권제 2 호 일정한경쟁과상호보완에기반을둔사회적으로포용력있는 (socially inclusive) 디지털전환이필요하다고지적하고있다. 57) 한마디로영국의 Freeview 는공 사영역간경쟁적협력전략을통한디지털전환의대표적성공사례로평가되고있다. 58) 또한지상파다채널방송을추진하는데있어고려해야할또다른문제는과연양방향디지털환경에서지상파다채널방송같은일방향플랫폼을고수해야하는가에대한심각한고민이필요하다는것이다. 최근글로벌시장에서무섭게성장하고있는넷플릭스 (Netflix) 조차도 old media 라고비판받고있는상황에서일방향성의지상파다채널플랫폼이얼마나위력적이고효용성이있을지는의문이다. 그런의미에서최근영국 BBC가청소년채널의지상파송신을포기하고온라인전송방식으로전환한것은시사하는바가크다. 더구나 TV수상기를보유하지않은 zero TV 가구가세계적으로급속히늘어나고있고우리역시예외가아니다. 특히우리나라는모바일이용자나이용빈도가세계적으로높은나라다. 때문에지상파포트폴리오채널을활용하는무료지상파다채널플랫폼역시이같은양방향디지털환경에맞는 연착륙전략 이필요하다는지적도나오고있다. 59) 비록 BBC가통신사업자와협력해추진했던온라인플랫폼 Youview 가여러환경적요인들때문에성공하지는못했지만향후모색할수있는하나의대안인것만은분명하다. 60) 그이유는다중에게일방적으로제공되는무선송신방식의방송서비스가아무리고품질콘텐츠라하더라도시청자들의능동적인시청수요를실시간으로만족시킬수있는양방향매체들을기술적으로는압도할수는없기때문이다. 57) 이준웅 정준희, 디지털전환과디지털지상파플랫폼서비스제공 : 해외사례와국내도입에대한함의 ( 주 30), 38 76 면. 58) 정영주, 지상파방송디지털전환정책과정평가연구 ( 주 38), 41 74. 59) 정준희, 영국지상파방송사의디지털진화전략분석 : 유부연합플랫폼과프리뷰업그레이드사이에서 ( 주 47) 53 54 면. 60) 같은맥락에서프랑스의지상파방송사들의생존전략은의미가있다. 박진우 송영주는통신사업자들의 IPTV 가초강세를보이고있는프랑스에서지상파방송사업자들은 지상파신규채널확장으로시장지배력유지 광고관련규제완화추진 그리고 digital first 전략 으로 IPTV 와적극협력하여비선형온라인플랫폼을구축해나가는전략을추진하고있다는것이다 ( 박진우 송영주, 프랑스지상파방송의다채널화및디지털컨버전스전략 (1996 2014) : 정책과시장의길항관계와그결과, 방송과커뮤니케이션제 15 권 4 호, 2014, 87 125 면 ) 그런의미에서지상파를통한다채널보다상업적인다채널 / 온라인플랫폼들과적극적인경쟁적협력관계를구축하는전략도필요할것으로보인다.
황근 : 지상파다채널방송정책평가연구 141 Ⅴ. 맺음말 본연구는 2008년처음제기되어아직까지도갈등이지속되고있는지상파다채널방송 (MMS) 허용을둘러싼사업자간갈등양상과원인을평가하고대안을모색하는것이목적이다. 지상파다채널방송은지상파방송디지털전환과함께제기된매우오래된쟁점임에도불구하고아직까지도도입여부를놓고사업자들간갈등이지속되고있고, 정부의정책방향역시불확실한상태에있다. 때문에찬 반갈등이지속되면서도다른한편으로정부와지상파방송사들이도입방안을제시하고부분적으로허용해가는이율배반적상황이벌어지고있다. 이러한현상이발생하는원인은첫째, 가전산업활성화에중점을둔지상파방송디지털전환정책둘째, 공익적목표와경제적목표가혼재된지상파다채널방송도입목적의불투명성셋째, 지상파디지털방송에대한정부의잘못된정책방향넷째, 아날로그방송개념에머물러있는낙후된방송관련법규제등을들수있다. 이러한문제를해결하는시발점은지상파다채널방송도입이무료보편서비스같은공익적목표를추구하는정책인지아니면수익모델개발이나경영개선같은산업적목표인지를분명히정하는것이라할수있다. 실제지상파다채널방송허용문제를놓고사업자간갈등이이어지고있는이유는상호모순된도입목표의불확실성에대한사업자간불신에서비롯되었다고할수있다. 그렇지만우리방송시장의경직된재원구조와과당경쟁환경에비추어상업적성격의지상파다채널방송허용은방송시장에서의불공정경쟁만심화시키고방송시장을더욱황폐화시킬가능성이높다. 때문에지상파다채널방송은상업적요소가배제된공익적목표에충실할필요가있다. 그래야영국의 Freeview 처럼공익적지상파방송과상업적유료방송이공생하는 경쟁적협력전략 (coopetition strategy) 이가능할수있을것이다. 이같은경쟁적협력전략에의한공 민영공생시스템은시장왜곡을피하면서현재지지부진한디지털방송전환을촉진하고궁극적으로소외계층의 디지털격차 (digital divide) 도해소해나갈수있을것이다. 물론이같은공익적지상파다채널방송이가능하기위해서는오랫동안해결되지않고있는공영방송의거버넌스나경영합리화그리고수신료인상같은구조개혁이먼저선행될필요성이있다. * 논문최초투고일 : 2016 년 7 월 14 일 ; 논문심사 ( 수정 ) 일 : 2016 년 8 월 20 일 ; 논문게재확정일 : 2016 년 8 월 26 일
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146 정보법학제 20 권제 2 호 Abstract In this study, we aim to analyze the conflict aspect and the cause around of the permission of groundwave multichannel broadcasting(mms). Groundwave multi-channel broadcasting, regardless of a very old issue that has been raised in conjunction with the digital conversion, is followed by a conflict of stake holders, terrestrial broadcasters and multichannel platform entrepreneurs since 1998. And policy direction of the government is also in an uncertain state. In spite of the confrontation of opposite, the government and the groundwave broadcasters has drove the introduction of groundwave multi-channel broadcastings and proposed a partial introduction measures constantly. The cause of the conflict over the groundwave multichannel broadcasting is, first, there is the digital switchover policy of groundwave broadcasting with an emphasis on the activation of the electronic industry. Secondly, there is the uncertainty of the introduction purpose of public interest goals and economic goals mixed groundwave multichannel broadcasting. Third, in the direction of the government of the wrong policy to groundwave digital broadcasting. Fourth, it is a broadcast-related system, which was lagging behind that has remained on the concept of analog broadcasting. To resolve these problems, terrestrial broadcasters have to be faithful to the public interest goals. Only if it is the way, public interest groundwave multi-channel broadcasting will be able to seek a coopetition strategy with commercial pay-tv as the BBC Freeview in U.K. Symbiotic system with the coopetition strategy will have the effect of avoiding the distortion of the market and promoting the digital broadcasting transition and therefore resolving the digital divide. Keywords: broadcasting policy, digital broadcasting, multi-mode service, digital switchover, coopetition strategy