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1 0304-세미나-면지 :22 AM 페이지1 printcafe 한국방송학회 세미나 공영방송과 공공성 이념의 과거, 현재 그리고 미래 일시 2011년 3월 4일(금) 14:00~18:00 장소 방송회관 3층 회견장 주최 한국방송학회 후원 KBS

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3 공영방송과 공공성 이념의 과거, 현재 그리고 미래 일시 : (금) 14:00~18:00 장소 : 방송회관 3층 회견장 주최 : 한국방송학회 후원 : KBS 참 석 자 시간 인사말 : 김훈순(한국방송학회 회장) 축 사 : 김인규(KBS 사장) 14:00~14:20 사회: 김현주 교수(광운대학교 미디어영상학부) 1주제 - 한국 방송 공공성 이념의 역사적 변화과정 발제 : 정용준 교수(전북대학교 신문방송학과) 토론 : 김해식 박사(KBS 방송문화연구소) 김동원 박사(한국외국어대학교 언론정보학부) 14:20~15:20 2주제 - KBS의 공적 책무 수행의 현실과 문제점 평가 발제 : 원용진 교수(서강대학교 신문방송학과) 토론 : 배진아 교수(공주대학교 영상학과) 정준희 박사(충남대학교 언론정보학과) 15:30~16:30 3주제 - 다채널 디지털 시대 새로운 방송 공공성 이념의 모색 발제 : 윤석민 교수(서울대학교 언론정보학과) 토론 : 박주연 교수(한국외국어대학교 언론정보학부) 조영신 박사(SK 경영경제연구소) 16:40~17:40 폐회 18:00

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5 1 방송 공익성 이념의 역사적 비교 분석 정용준(전북대 신문방송학과 교수)

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7 방송 공익성 이념의 역사적 비교 분석 정용준(전북대 신문방송학과 교수) 1. 문제의 제기 100년 가까운 방송의 역사에서 공익성 이념은 가장 중요한 철학적, 제도적 키워드로 기능하면 서 반드시 지켜야 하는 기본 규범으로 다루어졌다. 그럼에도 불구하고 공익성은 보는 시각에 따 라 다르게 해석되어 왔다. 공익주의는 국가나 공공기구가 시청자들이 필요로 하는 것(what they need)을 골고루 제공해주는 보편주의 이념 에 입각한 반면, 시장주의는 공익성(public interest)을 공중의 이익(public s interest)으로 정의( 定 議 )하면서 방송은 공중이 원하는 내용 (what they want)을 제공해야 한다고 주장하고 있다(Porter, 1989, p. 9). 방송의 공익성은 보는 시각에 따라 다양하게 해석되었으며, 심지어 이해집단에 의한 왜곡까지 이루어지기도 하였다. 한국방송의 역사에서도 예외가 아니다. 지상파공영방송은 경영혁신과 변화 를 요구하는 목소리에 대해 공익성의 약화를 이유로 거부하고 상업방송은 공익성을 준수하는 민 영방송이라는 이유로 상업화를 정당화하였다. 공익성은 기존사업자들의 기득권을 지키고 통신을 비롯한 뉴미디어사업자의 진입을 가로막는 논리로 변질하였다. 정윤식(2006b, 3쪽)은 공익성 이 념이 전두환 정권의 언론통폐합 조치의 일환으로 도입되어 정치권력의 개입수단, 사기업 진입배 제, 반오락성과 도덕적 보수주의 등을 의미하며, 시민단체와 노동조합의 방송권력 강화 수단과 명분으로 변질 되었다는 지적을 한 바 있다. 정치권력, 지상파사업자, 시민사회진영이 공익성논리 로 시장주의와 뉴미디어를 억압하였던 것도 사실이다(정용준, 2009, 3쪽). 방송의 공익성 이념이 갖는 추상성과 왜곡가능성 때문에 공익성 패러다임의 무용론이 제기되 기도 하였다. 특히 방송법에서 제시된 공익성 개념이 추상적이고 규범적이어서 자의적인 해석의 여지가 많다(김도연, 2006; 김진웅, 2003). 그럼에도 불구하고 디지털 시대에도 방송의 공익성 은 여전히 중요하게 인식되고 있다. 공익성을 처음으로 제도화한 영국의 사이크스 위원회(Sykes Committee)나 크로포드 위원회(Crawford Committee)의 생각처럼 자본이나 국가에 의해 지 배되지 않을 가능성이 많은 방송 모델이기 때문이다. 공익성은 가부장주의와 엘리트주의의 약점 에도 불구하고 국민과 지역공동체가 함께 소통하고 참여할 여지가 많다. 이런 유용성 때문에 공 익성은 디지털 시대에도 지켜나가야 할 소중한 가치임에는 틀림없다. 1990년대 중반 케이블TV부터 지금의 IPTV와 스마트폰까지 지속된 뉴미디어에 대한 산업적 접근이 인간다운 삶과 지역 공동체의 민주적 소통을 가로막았던 것이 사실이다. 이에 방송의 공 익성과 지역주의와 같은 본질적인 주제를 중심으로 과거 방송 역사를 제대로 해석해야 산업위주 - 7 -

8 의 방송정책 실패를 극복할 수 있다. 방송위원회에서 방송통신위원회로, 지상파에서 케이블TV, 위성방송, DMB, IPTV로 이름만 바뀌는 것에서, 시대에 맞는 이념과 패러다임의 진정한 변화 가 필요하다는 것이다. 이를 위해 공익성의 역사적 특징을 살펴보고자 한다. 1) 본 연구는 방송 공익성이념의 역사적 가치체계를 살펴보고자 한다. 대부분의 국가에서 공익성 이념은 방송의 중심 가치로 설정되어 있지만, 개별국가의 맥락에 따라서 다르게 설정되어 있다. 따라서 공익성 이념이 처음으로 제시된 영국과 미국의 방송제도가 정착하는 과정을 비교분석하 고자 한다. 방송제도 정착의 비교는 특히 공영방송의 정치적 독립문제와 같은 시대적 과제를 구 조적으로 설명해줄 것이다. 가령 시장주의를 지향하는 이명박 정부는 물론이고 공익주의를 지향 하는 김대중 노무현 정부에서도 방송의 정치적 독립은 제대로 실현되지 못하였다. 정치권력이 방송을 통제하고자 하는 것은 당연하지만, 정치적 독립을 위해 국민들이 직접 수신료를 내고 통 제하고자 설립된 공익성 이념이 제대로 지켜지지 않는 역사적, 구조적 설명이 필요하다는 것이 다. 영국의 중립주의 공익성 이념은 비교적 정치적 독립이 지켜지는 반면에, 한국사회는 역사적 으로 시민사회의 미성숙 내지는 정치권력과의 유착속에서 국가권위주의의 성격이 강하다는 것을 밝히고자 한다. 또한 방송제도가 역사적으로 정착 내지 변화하면서 공익성의 이념이 반지역주 의 2) 에 기초하고 있다는 사실도 설명해줄 것이다. 이는 한국의 지역방송이 중앙방송에 종속될 수 밖에 없는 구조적 원인을 제공해줄 것이다. 또한 아날로그 방송법에서 디지털 방송통신법으로 이 행하면서 나타나는 공익성 이념의 가치체계변화를 규명하고자 한다. 이를 통해 시장주의를 지향 하는 이명박 정부의 방송정책이 보완되어야 할 요소들을 제시할 수 있을 것이다. 본 연구에서는 공익성 이념의 역사적 가치체계를 비교하기 위한 대상으로 영국과 미국을 설정 하였다. 영국은 공익성 이념이 처음으로 제도화된 곳이자, 외형적으로는 한국과 같이 공영방송중 심제도를 채택하고 있다. 반면 미국은 시장위주의 공익성 이념이 정립되어 디지털 공익성 정책의 교훈을 얻을 수 있을 것이다. 2. 영국방송의 공익성 역사 영국 정부는 1923년에 사이크스 위원회(Sykes Committee), 1925년에 크로포드 위원회 (Crawford Committee)를 통하여 방송의 위상을 검토하였다. 사이크스 위원회는 라디오가 여 론에 미치는 영향을 고려하여 국가의 통제를 우려하여 국영으로 운영하는 것에 반대하였다. 또한 광고의 도입에도 반대하여 수신기를 소유하는 사람들을 대상으로 징수하는 수신료를 주된 재원 으로 인정하였다. 크로포드 위원회는 미국과 같은 방만하고 통제되지 않는 방송제도 를 비판하고 라디오를 공공독점으로 운영해야 한다고 하였다. 이에 정부는 칙허장(Royal Charter)에 의해 1) 본 연구는 정용준(2009). <디지털 방송의 공익성, 커뮤니케이션북스>에 기초를 두고 있다. 2) 한국방송에서 지역주의(localism)는 흔히 지역성으로 불리워졌다. 하지만 지역성은 지역감정과 마찬가 지로 사회구조적 권력이나 사회적 공간성 개념을 담아내기에는 한계가 있을 것으로 판단된다. 이에 본 연구에서는 공익성의 한 측면인 국가주의(nationalism)와 대립된 측면을 부각하기 위하여 지역주의 개념으로 통일하고자 한다

9 설립되는 영국방송공사(British Broadcasting Corporation)을 설치하였다. 이는 BBC에 특 별한 법적 지위를 부여하고 의회의 관여로부터 독립성을 보장하기 위한 것이다. 하지만 보다 중 요한 것은 면허협정서(Licence and Agreement)이다. 면허협정서는 BBC가 정치사회적 이슈 에 대한 자신의 견해를 표명하지 못하도록 하고, 광고나 상업적 협찬금을 받지 못하도록 하였다 (Barendt, 1993, 김대호 역, 쪽). BBC 초대사장인 리스경은 방송의 공익적 기능을 보도, 교양, 오락 기능으로 제시하였다. 또 한 시청자를 공중으로 규정하여 프로그램의 질을 지향하고 상업화를 경계하였다. 윌리엄즈 (Williams, 1974, 73 75쪽)는 공공서비스 중심의 방송제도 정착에는 1 산업적 발달과 커뮤 니케이션 네트워크의 조기 구축으로 문화의 국유화가 가능하였다 2 지배계급 내에서 권위적 국 민문화가 구축되어 있어서 공공서비스가 정착될 수 있었다 3 지배계급의 구성력이 탄탄하여 중 앙집권적 권력행사보다는 임명과 위임에 따는 국가업무처리가 일반적이었다는 것을 들고 있다. BBC의 독점은 1954년까지 유지되었다. 전후 정권을 잡은 노동당은 BBC독점을 유지하기를 원하였고, 비버리지 위원회(Beveridge Committee: 1949~1951)도 다수의견으로 이를 지지 하였다. 하지만 로이드위원이 제출한 소수보고서는 공공독점이든 사영독점이든 독점은 위험하며 상업방송의 도입을 권고하였다. 1951년에 집권한 보수당정부는 상업방송의 도입을 결정하면서 BBC와 마찬가지로 교육, 정보, 교양을 제공하는 공공서비스 의무가 부과되었다. 상업방송에 대 한 필킹턴 위원회의 비판이후 BBC에게 세 번째 TV채널이 주어졌다. 1960년 필킹턴 위원회는 영국의 세 번째 채널을 BBC2로 할당하면서 4번째 채널의 인가가능성을 시사했다. ITV와 산업 계에서는 네 번째 채널을 상업방송인 ITV2로 해줄 것을 요구하였다(Barendt, 1993, 김대호 역, 쪽). 영국의 중심적 가치를 주도하였던 중산층문화가 1960년대 세계적인 학생 및 문화운동으로 말 미암아 더 이상 지배력의 정당성을 인정받지 못하였다. 세대간, 지역간 갈등이 표출되면서 BBC 는 영국사회에 대해 일방적이고 편파적인 견해를 전달한다는 비판을 받았다. 1974년 내무성은 애넌 위원회를 구성하여 방송전반의 진단과 미래의 방향을 제시하도록 하였고, 최종보고서를 제 출하면서 채널4의 신설을 권고한다. 애넌 위원회(Annan Committee, 1977, pp ) 는 영국방송이 공영방송 BBC1, 2와 상업방송 ITV가 지나친 경쟁으로 상업화되고 보편성과 혁 신성이 부족하다는 비판을 한다. 영국방송을 공공서비스 방송으로 개편하고, 방송의 다원성을 보 장하기 위해 혁신적인 공공서비스 방송사인 채널4의 설립을 제안한다. 채널4 설립에 관한 기본적 발상은 언론학자 앤서니 스미스(Anthony Smith)에 의해 제공되 었다. 그는 기존의 영국방송이 사회의 문화를 풍부하게 하는 것이 아니라 생존과 수용자의 단기 적인 목소리에 영합한다고 비판하면서, 다원적 목소리를 수용할 수 있는 채널의 신설을 제안했 다. 노동당정부에서 출범하였던 애넌 위원회의 권고안은 1979년 대처의 보수당이 집권하여 새로 운 공공기구의 설립을 억제한다는 정책 때문에 받아들여지지 않았다. 하지만 IBA가 상업방송의 반대급부로 소수계층 수용자에 대한 책임을 져야 한다는 의미에서 상업방송의 광고재원으로 운 영되는 채널4가 신설되었다. 1980년 개정방송법에서 채널4의 의무는 1 ITV가 다루지 못하는 수용자 층의 프로그램을 일정정도 방송할 것 2 프로그램의 상당량이 교육적인 성격을 지닐 것 3 형식과 내용에서 혁신과 실험을 촉진할 것 등을 규정하였다

10 이후 1980년대 보수당의 대처정부가 등장하면서 시장주의 논리로 전환한다. 피코크 위원회 (Peacock Committee, 1986, pp )는 1980년대 중반의 영국공공서비스 방송 제도 를 안락한 복점(comfortable duopoly) 체제로 비판하고 방송에 전자출판(electronic publishing) 개념을 도입하여 사적소유와 시장경쟁을 통하여 공익성을 실현할 것을 제안하고 있다. 피코크 위원회(1986, pp )도 공중에 대한 서비스는 공중의 만족을 촉진시키기 위해 고안되어야 하며 공중의 욕구를 충족시키기 위해서는 BBC 수신료의 유료제 (subscription)로의 전환, 독립제작사의 활성화를 통한 방송시장의 다양성, 소비자 선택의 다양 성 등의 실현을 권고하고 있다. 영국방송에서 디지털 공익성이 제시된 것은 2000년에 발표된 <A New Future for Communications> 백서이다. 백서(DTI & DCMS, 2000)에서는 1 다양한 서비스에 대한 접 근을 통한 정보격차 해소 2 기본적 커뮤니케이션 서비스에 대한 액세스가 가능한 보편적 서비 스 제공 3 경쟁을 통한 품질 향상과 가격 하락을 통한 소비자 선택권 향상 4 규제개혁을 통한 투자 유인 등을 디지털 공익성과 정책목표로 추구하였다. 아날로그 공익성과 차별되는 것은 방송 사업자 규제보다는 시청자 복지를, 경쟁과 조화되는 공익성 개념을 강조한 것이다. 디지털 공익 성에 대한 논쟁과 제안들을 토대로 커뮤니케이션 법에서는 디지털 공익성 이념을 정립하였다. 커 뮤니케이션법 264조에 디지털 공익성을 질(quality), 범위와 균형(range and balance), 다양 성(diversity)과 사회적 가치(social values)로 나누고 있다(Ofcom, 2004, p. 26). 질은 프 로그램의 창의성과 혁신성, 기호와 품위기준의 충족, 고품질의 제작가치 등을 의미한다. 범위와 균형은 프로그램 장르간의 충분한 숫자 확보 및 균형적인 투자와 하부 장르간, 포맷간 균형의 확 보를 의미한다. 다양성은 공동체의 관심사 반영, 모든 수용자 계층 고려, 다양한 관점의 반영, 다양한 제작자와 작가에 의해 공급되는 프로그램 등을 의미한다. 사회적 가치는 문화적 정체성, 교양적 시민, 숙의 민주주의 등이다

11 <표 1> 커뮤니케이션법의 공익성 공익성 지수 및 하위지수 질(quality) 범위와 균형 (range and balance) 다양성(diversity) 사회적 가치 (social values) 창의성과 혁신 기호와 품위의 기준 고품질의 제작가치 수용자의 자극과 도전을 불러일으키는 프로그램 제작 하위 장르 및 포맷 등과 같은 장르내의 범위 다양한 장르의 확보 장르간의 균형적 투자 적합한 시간대에 프로그램의 시청가능성 공동체의 욕구와 관심 반영 모든 수용자 층에 맞춘 프로그램 편성 다양한 견해의 반영 다양한 제작자와 작가에 의해 공급되는 프로그램 공동체의 자각 향성 문화적 정체성- 영국 및 지역의 반영 - 예술과 문화적 유산 진작 교양적 시민- 전문교육 프로그램 - 창의적 아동프로그램 - 다양한 정보적, 사실적 프로그램 숙의 민주주의-뉴스의 불편부당성 -사회적 캠페인 진작 오프콤(Ofcom, 2004, p. 56)은 영국방송의 공익성에 대해 다음과 같은 평가를 하였다. 첫 째, 프로그램의 질은 피크 타임대에 충족되었지만, 혁신과 창의성이 부족하였다. 뉴스와 드라마 에서만 초방 프로그램의 창의성이 있었다. 둘째, 범위와 균형은 대체적으로 준수되었다. 주요 지 상파들이 커뮤니케이션법이 규정한 공익 장르들을 준수하였다. 하지만 드라마의 연성화와 사실적 오락프로그램과 같이 대중주의적 접근이 있었고, 피크 타임대에는 주제의 범위가 협소하였다. 셋 째, 다양성의 측면에서 틈새시청자와 소수계층 프로그램은 공급되었지만, 주변화된 편성경향들이 있었다. 지역프로그램의 공급은 안정적이지만, 뉴스장르의 질이 상대적으로 떨어졌다. 넷째, 사 회적 가치는 잘 반영되었다. 특히 영국적 프로그램 제작은 강한 추진력이 있었다. 하지만 전문교 육과 시사물의 편성양이 피크 타임대에 심각하게 줄어들었다

12 <표 2> BBC의 디지털 공익성 공익성 항목 시민의식과 시민사회의 지속 교육 및 학습의 장려 창의성 및 문화적 우수성 고취 영국 국가, 지역, 공동체의 반영 측정수단 및 내용 - 뉴스와 정보를 통한 세계에 대한 이해 증진과 이슈중인 사건에 대한 분석 - 뉴스와 시사물에서 질적 기준의 확립 - 매체별 차별적 접근을 통한 영국국민들에 대한 광범하고도 포괄적 접근 - 지방과 지역 뉴스에 대한 지속적 배려 - 뉴스와 시사물외의 프로그램 형식으로 사회정치적 이슈에 대한 고취 - 행정부를 포함한 영국 정치체제와 의회에 대한 이해의 증진 - 방송내용외의 형식으로도 세미나 포럼 등의 형식으로 민주적 토론에의 기여 - 전통적인 주제부터 최근이슈까지의 전 이슈에 대한 교육과 학습의 주된 원동력 - 프로그램을 통하여 공식적인 교육교재와 비공식적 학습 기회 제시 - 전연령 계층의 다양한 수용자의 다른 욕구 충족 - 기술발전을 통하여 학습기회의 증진을 도모 - 전계층이 기술발전을 습득하여 미디어 문맹을 극복하는 기회 제시 - 주방송채널, 아카이브, 지역서비스를 통하여 교육서비스의 제공 - 교육과 학습에서 BBC의 특별한 위치와 잠제적인 시장충격 감안할 것 - 차별적이고 질적인 우수프로그램을 통하여 수용자 자극 - 상업경쟁자보다 위험이 있는 사업에 적극적인 재원투자 - 상원의 권고대로 영화에 대한 적극적인 투자 - 영국의 창조적 재능을 지원, 격려, 자극 - 새로운 음악의 제공 - 수용자의 문화탐구에 있어서 게이트웨이의 역할을 할 것 - 소규모와 비흥행적 스포츠 진작 - 다른 공공기관과의 협력 - 영국내 다양한 공동체의 반영 - 수용자들에게 영국에 대한 공유의 경험 제공 - 소수인종과 장애인을 포함한 영국의 다양성 반영 - Ofcom의 권고대로 지역프로그램 제공에 대한 적절성 반영 - 북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일즈에 대한 상당한 배려 - 런던외부지역의 프로그램 제작 세계를 영국에, 영국을 세계에 알리 기 디지털 영국의 건설 - 국제적인 이슈의 제공 - 영국의 해외재산과 재능등을 진작하고, 수신료 지불자에 대한 가치 보답 - 프로그램 단독수출만이 아니라 다른 방송사와 협력할 것 - 전세계에 국제뉴스 제공 - 월드 서비스가 다양한 전송수단을 채택하고 개발할것 - 디지털 미래의 건설 - DAB가시청권을 인구의 95%로 확장 - 디지털TV에 대한 정보제공 - 쌍방향서비스와 웹기반 서비스 개발 - 디지털 전환에 관한 공공정보 제공에서 주도적 역할 - 디지털 전환취약계층 지원계획 오프콤은 칙허장(DCMS, 2006, pp. 9 29)에서 BBC의 공익성을 새롭게 정립하였다. BBC 의 공익성은 1 시민의식과 시민사회의 지속 2 교육 및 학습의 장려 3 창의성 및 문화적 우수 성 고취 4 영국 국가, 지역, 공동체의 반영 5 세계를 영국에, 영국을 세계에 알리기 6 디지털 영국의 건설이다. 여섯 가지 목적은 항목별로 구체적으로 정의되어 BBC 트러스트와 오프콤에

13 의해 정기적이고 구체적으로 공적가치의 수행(public Value test)을 평가받는다. BBC도 <공 적가치의 창출: 디지털세계를 위한 BBC>라는 보고서를 통하여 개인가치, 시민가치, 경제적 가 치를 제시하였다. 개인가치는 개인시청자에 대한 BBC의 가치로 BBC가 폭넓은 프로그램을 제 공하여 개인이 일상생활을 즐기고 사적생활의 가치를 확인하도록 하는 것을 도와주는 것을 말한 다. 시민가치는 시청자가 시민으로서의 역할을 할 수 있도록 BBC가 공공의 이슈와 민주주의의 발전을 도모하는 다양한 프로그램을 제공하는 것을 말한다. 경제적 가치는 BBC가 방송 산업의 질적 수준과 창의성을 자극하여 경쟁력과 프로그램 가치를 제고하는 것을 말한다(정회경 유승 훈, 2008, 394쪽). 이처럼 영국의 아날로그 공익성은 국가정체성, 시민보편성과 사업자의 창의성 등을 주 내용으 로 한다(McDonnell, 1985, pp ). 국가적 정체성과 지리적, 소구적 정체성 같은 조항 들이 국가적 의무에 해당되는 것이라면, 독립성과 공동체, 소수계층 같은 항목들이 시민사회와 관련된 조항들이다. 이는 방송사업자의 독점적 이윤을 근거로 하여 국가와 시민사회의 요구를 중 심으로 공익성이 구성된 것이다. 반면 디지털 공익성은 국가, 시민사회와 시장의 욕구와 의무를 골고루 담고 있다. 국가의 반영과 문화적 유산 같은 국가영역, 교양적 시민과 지역공동체와 같은 시민사회 영역뿐만 아니라 창의성과 혁신 같은 시장적 요구도 담고 있다. 특히 기간공영방송인 BBC에는 디지털 영국이라는 국가적 목표가 뚜렷하게 제시된 것이 특징적이다. 3. 미국방송의 공익성 역사 비교적 국가와 시민사회의 이익대변자로 제도화되었던 영국의 공익성과 달리 미국은 초기부터 대자본의 이익대변자로 형성되어 1980년대 시장적 공익성이 심화되는 과정을 거친다. 영국과 달 리 미국은 방송장비 제작자들의 세력이 강하여 국가의 통제권으로 들어가지 않고, 시장체제로 정 착되었다. 연방정부는 과열된 시장경쟁으로 인하여 기술적 혼란이 야기되면서, 기술적인 측면에 만 개입하였다. 초기의 방송네트워크는 수신기의 생산과 판매라는 일차적 기능에 따른 부수적 산 물이었으며, 방송제작비용은 광고를 통하여 조달되었다. 1926년 NBC가 최초의 방송네트워크를 형성하면서 제시된 공공서비스는 고전적인 시장조절 통제장치의 기능을 바탕으로 하면서, 시장과 는 무관한 공익개념이 추가되는 형식이었다. 1927년 무선법으로 연방무선위원회(Fedral Radio Commission)가 설치되어 3년간 라디오 방송국을 허가하였다. RCA는 1926년 NBC를 설립하였고, 1927년에는 CBS가 출범하였으며 1941년 방송국과 네트워크간의 독점적 관계를 금지하는 규칙으로 ABC가 설립되었다. 미국방송 은 1927년 라디오법과 1934년 통신법에서 제도화된 공공의 이익, 편의와 필요성(public interest, convenience and necessity) 이라는 공익성 이념을 기초로 한다. 이는 당시 주된 방송매체였던 라디오의 허가기준으로 제시된 최대다수에게 최대의 방송서비스 를 제공하는 것을 의미한다. AT&T, RCA 등 통신사업자와 수신기제조회사들이 전국적인 라디오 네트워크를 형성 하면서 방송의 공익성 이념은 형성된다. 1927년에 FRC(연방라디오위원회, FCC의 전신)가 출

14 범하면서부터 1944년 이전까지 기술적 규제기관에 머물렀다. 1944년 이후에야 사회적 유용성, 정치적 공정성, 공공도덕 등의 규범을 도입하였다. 1949년에 이슈토론에서 균형있는 의견제시를 요구하는 공정성의 원칙이 제시되었고, 이는 1969년 레드라이언 판결에서 대법원의 인정을 받았 다(Barendt, 1993, 김대호 역, 쪽). 윌리엄즈(Williams, 1976, pp )는 1920년대 미국의 방송설립에 대한 모순적 상황을 설명한다. 군, 정부, 무선방송 아마추어, 교육자, 산업가들이 방송매체가 취해야 할 형식을 두고 논쟁을 벌일 때, 제도의 설립을 지배하였던 것은 상업적 가치와 민주주의적 가치사이의 모순이었 다는 것이다. 미국정부가 방송사업의 상업적 민간소유를 정당화하면서, 헌법에 명시된 언론의 자 유라는 민주적 가치를 충족시키는 문제였다. 정부는 방송관계자들을 공익의 대변자로 내세우는 정책적 입장을 펴면서 이 문제를 해소하려 하였다. 1926년 NBC가 최초의 방송네트워크로 등장 하였을 때, NBC는 상업주의와 민주주의사이의 모순을 오히려 선전으로 사용하여 상업적 방송망 은 독점기업이 아니라 공익의 대변자라는 것이다. 또한 백미숙(2008, 쪽)은 대기업 위 주의 상업방송과 상무성의 기술우위적 방송정책으로 공익성이 개념화되어 교육, 농업, 문화, 사 회소수자의 목소리를 표출하는 것이 배제되었다는 것이다. 상무성은 고출력 상업방송을 위하여 교육라디오, 농업라디오와 소출력 라디오 방송국들을 쇠퇴시키고 대기업의 전국네트워크화에 의 해 지역 방송국들의 지역적 요구가 묵살되었다. 이후 좌파적 사회분위기속에서 1969년 레드 라이온(Red Lion)판결이 나오면서 방송의 공공 수탁자 모델은 정립되고, FCC는 소유집중 규제를 하게 된다. 하지만 레이건 집권시절인 1980 년대에 급격하게 시장주의를 추구하였다. 미국방송의 공익성은 FCC 위원장이었던 파울러와 그 의 동료인 브랜너(Fowler & Brenner, 1982)의 주장에 잘 나타나 있다. 이들은 주파수 희소 성이 와해되면서 방송규제는 그 정당성을 잃어가고 있으므로 FCC는 공중의 수요를 정의( 定 議 ) 하지 말고, 시장원리에 의해 수용자가 원하는 내용을 결정하는 방송사의 능력에 의존해야 하며, 이를 위해서 인위적인 시장진입의 장애물들은 제거되어야 한다 고 주장하고 있다. <표 3> 미국방송의 공익성 규제완화 시기 규제완화 내용 1981 산업계의 자기규제로 시행되던 방송사의 프로그램과 광고기준 철폐 1981 FCC는 방송사 재면허 기준으로 시행되었던 공익의무에 대한 상세보고 의무 폐지 1984 FCC는 방송사가 공중, 지역 요구 이행을 증거하는 시청자 확증제도 폐지 1987 FCC는 방송사가 논쟁적 주제에 대해 대립된 의견을 제시해야 하는 Fairness Doctrine' 폐지 1996 의회가 미디어 규제완화를 주골자로 하는 텔레커뮤니케이션법 통과 FCC가 미디어 소유집중 규제완화 추가 * 출처: Benton Foundation(2005), p. 4 재구성

15 시장적 공익성 개념은 1996년 방송통신법(Telecommunication Act)에서 급격한 규제완화로 이어진다. 방송통신법은 1 라디오와 TV의 재허가 기간이 8년으로 연장 2 소유규제 대폭 완화 3 방송 내용 및 편성규제의 최소화 등을 주된 내용으로 한다. 방송통신법은 전반적인 미디어 소 유규제 완화와 통신사업자 중심의 인수합병을 가져왔다. 하지만 1996년 방송통신법 채택이후 방 송의 지나친 규제완화로 인하여 방송의 공익성을 상실하였다는 대내외적인 비판이 가중되었다. 특히 디지털TV가 출범하면서 방송은 경쟁적 시장으로 바뀐 반면에, 공익성은 줄어들었다는 지적 이 많다. 따라서 디지털 방송 환경 속에서 공익성을 새롭게 추구해야 한다는 사회적 요구가 증가 하였다. 하지만 2003년 대폭적인 매체규제완화초지(6.2 조치)로 시장주의가 대폭 강화되었다. FCC는 1 한 방송사의 TV 도달율을 35%에서 45%로 증대시키고 2 라디오 소유규제 기준을 완화하고 3 지역TV의 복수소유규제를 완화하였으며 4 TV와 라디오의 교차소유규제를 완화하 고 5 일간지와 방송사의 교차소유 규제를 완화하였다(김승수, 2003, 쪽). 1996년 텔레커뮤니케이션 법이 통과된 이후인 1997년에 클린턴 당시 대통령은 디지털 방송 사업자들의 공익적 의무 에 관한 특별자문위원회 구성을 지시하였다. 70년 방송역사를 이끌어왔 던 공공서비스가 디지털 환경에서 어떻게 보호되어야 하는가를 연구하는 것이다. 디지털 전환으 로 기존의 아날로그 방송사업자들은 6Mhz의 주파수 대역을 할당받음으로서 고화질 방송과 추가 채널을 얻었고 새로움 프로그램 포맷과 데이터 서비스가 가능하게 되었다. 그럼에도 불구하고 백 악관과 의회는 디지털방송이 시작되면서 방송의 전통적인 공익성이 허물어졌다는 우려를 표명하 였다. 조사결과에 의하면 텔레커뮤니케이션법이 통과되면서 미국 TV와 라디오방송국의 소유권이 40%(46조 달러)이상 바뀌었고, 소수민족의 미디어 소유비율도 급격히 낮아졌다. 디지털TV 공익성자문위원회(PIAC Committee, 1998, pp )는 25인의 위원과 4 인의 스탭 그리고 4개의 하부위원회를 구성하여 1997년 10월부터 1998년 12월말까지 15개월 동안 연간 50만 달러의 예산으로 보고서 3) 를 제출하게 된다. 이 보고서의 권고안을 토대로 법률 개정작업에 착수하였다. PIAC위원회(일명 고어위원회)는 디지털방송사업자들이 공익적 프로그 램에 전체방송시간의 0.3%만 할애하여 공익적 의무를 방기하였으므로 FCC가 공익적 규제를 강 화해야 한다는 결론을 내렸다. PIAC 위원회는 디지털방송 환경과 조화 할 수 있는 공익의무 방 안에 대해 전통적인 공공수탁 방안부터 완전한 시장경쟁에 이르기까지 여러 방안들을 제시하였 다. 특히 위원회에서는 디지털 시대에 시장경쟁과 공익성을 혼합할 수 있는 효율적이고 유연한 공익의무를 부과하는 방안을 집중적으로 고민하였다. 오바마가 미국대통령으로 당선되면서 시장주의 미디어정책은 공익주의로 급선회하였다. 오바 마의 미디어철학은 열린 인터넷과 다양한 미디어를 통한 완전하고도 자유로운 사상의 자유중립 보장 이다. 이를 위해 구체적으로는 망중립성 보장과 신문과 방송의 겸영금지를 제안하고 있다. 오바마는 2007년 FCC가 신문과 방송의 겸영허용을 일부 허용하는 정책을 내자, FCC에 항의서 한을 보내고, 이를 무력화시키는 도건 로트 오바마 법안을 내기도 하였다. 그는 몇몇 대기업 에 의한 미디어독점은 각 언론사의 색깔과 취재원의 다양성을 제한하는 동시에 지역뉴스의 감소, 미디어간 같은 내용의 반복 등 여러 가지 측면에서 사회에 부정적인 영향을 끼친다고 주장하였 3) PIAC Committee(1998). Charting the Digital Broadcasting Future. (출처:

16 다(박건식, 2009). 오바마는 수십년간 미국 미디어정책의 기조를 이루었던 규제완화정책이 실패하였다고 판단하 였다. 대표적인 것이 1996년 방송통신법으로 한 개의 라디오기업이 소유할 수 있는 전국 라디오 국의 수 제한을 철폐하고 전국시청자 도달률이 35%이하이면, 한개 기업이 소유할 수 있는 TV 방송국의 수 제한을 없앴으며 네트워크와 케이블, 케이블과 지역방송국간의 겸영을 허용하였다. 그 결과 40여개의 라디오 방송사를 소유한 클리어 채널 커뮤니케이션스(Clear Channel Communications)는 법안 통과 후 1200여개의 라디오 방송사를 소유하여 라디오시장의 강자 로 군림하면서 여론을 장악하였다. 오바마 미대통령은 이들 미디어그룹들의 독과점이 심화되면서 소유의 다양성이 실종되었고, 이로 인해 콘텐츠 및 소수자의 다양성이 약화되었다고 보고 있다. 미국방송에서 공익성은 공익(public interest)를 공중의 이익(public s interest)로 동일시 하는 시장주의 공익성 개념이 주류를 이루었다. 1960년대 반전운동이 세계를 휩쓸 때나 오바마 대통령과 같은 공익주의 방송이념이 등장하기는 하였지만, 특정 시기나 일시적이었다. 시장주의 공익성은 최대다수의 최대행복 이라는 벤담의 공리주의에 입각하여 시청자복지론을 강조하였다. 다수 시청자가 각자의 지불의지수준에서 선호하는 프로그램을 제공받는지가 시청자복지의 척도 이며 이는 시장경쟁을 통하여 이루어질 수 있는 것으로 보았다. 1980년대를 지나 다채널시대가 되면서 방송공익성 개념은 전파희소성의 논리를 폐기하고 시장효율성을 강조하게 되었다 년의 방송통신법은 공익성 개념의 이러한 상황적 변화를 반영하고 있다. 디지털 기술이 도입되면 서 시청자선택권과 상호작용을 높임으로써 기술체계자체가 공익을 보장하여 정부의 개입을 통한 공익정책은 더욱더 설득력을 잃어가고 있다(임정수, 2008, 287쪽). 4. 한국방송의 공익성 역사 가. 공익성의 역사적 가치1: 권위주의 한국에서는 초기에는 국영방송제도 내지 형식적인 공영방송제도를 유지하였다. 일제 식민지하 에서 경성방송국이 시작된 이후 1973년 KBS가 공사로 전환할 때까지 한국방송은 국영방송제도 를 유지하였고, 직원들의 신분도 계약직에서 공무원으로 바뀌었다. 하지만 유신체제하에서 공영 방송은 형식적으로는 자율성을 유지하였지만, 프로그램의 자율성이나 예산 등에서 실질적으로는 국영방송의 모습과 다를 바 없었다. 국내방송에서 공익성 이념이 실질적으로 제도화 된 것은 1980년 언론통폐합 조치부터이다. 전두환 정권이 공영방송제도를 도입하면서 군소상업방송사와 MBC의 소유권을 KBS에 귀속시켜 KBS 중심의 공영방송제도가 정착되었다. 이때부터 공익성 이념은 방송법과 방송 제도를 규율하는 규범으로 작용하게 되었다

17 <표 4> 1980년 언론기본법의 공익성 이념 제1조 목적 조항 제3조 언론의 공적 책임 제31조 방송의 공공성 내용 국민의 표현의 자유와 알 권리를 보호하고 여론형성에 관한 언론의 공적 기능을 보장함 으로써 인간의 존엄과 가치를 존중하고 공공복리의 실현에 기여 1 언론은 인간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서를 존중하여야 한다. 2 언론은 공익사항에 관하여 취재, 보도, 논평 기타의 방법으로 민주적 여론형성에 기 여함으로써, 그 공적 임무를 수행한다. 3 언론은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 안된다. 4 언론은 폭력행위 등 공공질서를 문란하게 하는 위법행위를 고무 찬양해서는 안된다. 1 방송은 국민의 윤리적, 정서적 감정을 존중하여야 하며, 사회정의의 전파, 국민의 기 본권 옹호 및 국제친선의 증진에 기여하여야 한다. 2 방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다. 3 방송은 특정한 이익 집단 신념 또는 사상을 지지 또는 옹호할 수 없다. 다만 특수 한 목적을 위하여 허가받은 경우는 예외로 한다. 4 개인이나 영리를 목적으로 하는 단체가 소유하는 방송기업의 주식 또는 지분은 49% 를 초과할 수 없다. * 출처: 언론기본법 1조, 3조, 31조 재구성. 한국 방송법의 공익성은 1980년의 언론기본법에 뿌리를 두고 있다. 1987년과 2000년에 방송 법을 새롭게 제정하였지만 언론기본법 당시의 공적책임성 조항들은 존속하였다. 언론기본법에서 언론의 목적은 국민의 표현의 자유와 알 권리를 보호하고 여론형성에 관한 언론의 공적 기능을 보장함으로써 인간의 존엄과 가치를 존중하고 공공복리의 실현에 기여 하는 것으로 서술되어 있 다. 주로 언론의 공적기능을 강조하는 사회적 책임모델에 기반을 두고 있다. 언론기본법은 방송뿐만 아니라 신문 등의 매체를 종합적으로 규제하는 법이기 때문에 언론의 공적책임(제3조)과 방송의 공공성(제31조)을 별도로 구분하였다. 공적책임에서는 1 언론은 인 간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서를 존중하여야 한다. 2 언론은 공익사항에 관하여 취재, 보도, 논평 기타의 방법으로 민주적 여론형성에 기여함으로써, 그 공적 임무를 수행한다. 3 언 론은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 안된다. 4 언론은 폭력행 위 등 공공질서를 문란하게 하는 위법행위를 고무 찬양해서는 안된다고 강조하여 언론기본법의 기본정신인 사회적 책임모델을 법적으로 뒷받침하였다. 방송의 공공성에서는 1 방송은 국민의 윤리적, 정서적 감정을 존중하여야 하며, 사회정의의 전파, 국민의 기본권 옹호 및 국제친선의 증진에 기여하여야 한다. 2 방송에 의한 보도는 공정 하고 객관적이어야 한다. 3 방송은 특정한 이익 집단 신념 또는 사상을 지지 또는 옹호할 수 없다. 다만 특수한 목적을 위하여 허가받은 경우는 예외로 한다. 4 개인이나 영리를 목적으로 하는 단체가 소유하는 방송기업의 주식 또는 지분은 49%를 초과할 수 없다. 주된 내용은 방송 보도의 객관성과 중립성의무를 강조하고 있으며, 상업방송의 개인소유 지분규제 49% 조항이 삽 입되어 소유의 다양성을 강조하였다. 1987년에 방송법으로 분리되면서 방송의 공적 책임(제4조)와 공익성(제5조)는 통합되지 못하 고 언론기본법과 같이 분리되었다. 4조의 공적책임에서는 1 방송은 인간의 존중과 가치 및 민

18 주적 기본질서를 존중하여야 한다. 2 방송은 공익사항에 관하여 취재 보도 평론 기타의 방법 으로 민주적 여론형성에 기여하여야 하며, 사회 각계각층의 다양한 의견을 수렴함으로써 그 공적 임무를 수행한다. 3 방송은 타인의 명예나 권리 또는 공중도덕이나 사회윤리를 침해하여서는 아 니 된다. 라고 하여 언론기본법의 조항들을 자구수정정도만 하고 그대로 존속시켰다. 또한 제5조 방송의 공정성과 공공성에서도 1 방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다. 2 방송은 국민의 윤리적, 정서적 감정을 존중하여야 하며, 사회정의의 전파, 국민의 기본권 옹호 및 국제 친선의 증진에 기여하여야 한다. 3 방송은 특정한 이익 집단 신념 또는 사상을 지지 또는 옹 호할 수 없다. 다만 종교의 선교를 목적으로 허가받은 방송이 방송하는 내용에 따라 방송하는 경우에는 그러하지 아니하다 라고 하여 언론기본법이 그대로 유지된다. 1987년 당시의 민주화분 위기와 방송의 자유를 강조하던 시대에도 방송의 공적책임을 강조하는 언론기본법의 정신이 존 속되었다. <표 5> 2000년 통합방송법의 공익성 이념 법 제1조 목적 제3조 시청자 권익 제5조 (방송의 공적 책임) 조항과 내용 이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 방송사업자는 시청자가가 방송프로그램의 기획편성 또는 제작에 관한 의사결정에 참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야 한다. 1 방송은 인간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서를 존중하여야 한다. 2 방송은 국민의 화합과 조화로운 국가의 발전 및 민주적 여론형성에 이바지하여야 하 며 지역간 세대간 계층간 성별간의 갈등을 조장하여서는 아니된다. 3 방송은 타인의 명예를 훼손하거나 권리를 침해하여서는 아니된다. 4 방송은 범죄 및 부도덕한 행위나 사행심을 조장하여서는 아니된다. 5 방송은 건전한 가정생활과 아동 및 청소년의 선도에 나쁜 영향을 끼치는 음란 퇴폐 또는 폭력을 조장하여서는 아니된다. 제6조 (방송의 공정성과 공익성) 1 방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다. 2 방송은 성별 연령 직업 종교 신념 계층 지역 인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 아니 된다. 다만, 종교의 선교에 관한 전문편성을 행하는 방송사업 자가 그 방송분야의 범위 안에서 방송을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3 방송은 국민의 윤리적 정서적 감정을 존중하여야 하며, 국민의 기본권 옹호 및 국제 친선의 증진에 이바지하여야 한다. 4 방송은 국민의 알권리와 표현의 자유를 보호 신장하여야 한다. 5 방송은 상대적으로 소수이거나 이익추구의 실현에 불리한 집단이나 계층의 이익을 충실하게 반영하도록 노력하여야 한다. 6 방송은 지역사회의 균형 있는 발전과 민족문화의 창달에 이바지하여야 한다. 7 방송은 사회교육기능을 신장하고, 유익한 생활정보를 확산 보급하며, 국민의 문화생 활의 질적 향상에 이바지하여야 한다. 8 방송은 표준말의 보급에 이바지하여야 하며 언어순화에 힘써야 한다. 9 방송은 정부 또는 특정 집단의 정책 등을 공표함에 있어 의견이 다른 집단에게 균등 한 기회가 제공되도록 노력하여야 하고, 또한 각 정치적 이해 당사자에 관한 방송프 로그램을 편성함에 있어서도 균형성이 유지되도록 하여야 한다

19 방송개혁위원회의 정책이념에 의거하여 2000년에 통합방송법을 제정하면서 공익성 이념은 변 화를 겪게 된다. 제1조 방송의 목적에서 이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송 의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 라고 규정되었다. 이전 방송법에 비하 여 방송의 독립과 시청자의 권익보호가 추가되었다. 이어 제3조에서 방송사업자는 시청자가 방 송프로그램의 기획 편성 또는 제작에 관한 의사결정에 참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야 한다. 는 규정이 신설되었다. 2조가 방송관련 용어의 정의라는 점을 고려한다면, 제3조의 시청자 권익보호는 상징성이 높다고 할 수 있다. 이전의 방 송관련법에서 공적책임이나 방송편성의 자유 등을 강조하여 시청자보다는 방송의 국가에 대한 책임 또는 국가로부터의 방송의 자유를 강조하였다. 따라서 시청자 권익보호는 방송과 국가간의 관계보다는 방송과 시청자의 관계를 우선한다는 원칙을 표현한 것이다. 공적책임(제4조)에서는 사행심 근절과 아동 및 청소년 선도가 공익성에서 공적책임으로 옮겨가고 공익성에서 알권리와 표현의 자유, 소수계층 배려, 지역균형발전, 사회교육기능, 표준말 보급, 동등기회의 원칙 등이 추가되었다. 특히 소수계층배려, 지역균형발전, 동등기회의 원칙 등이 추가되어 공익성 개념이 추상적인 수준을 벗어나 구체적인 정책집행을 위한 근거를 제공하였다. 특히 5조9항의 동등기회 의 원칙은 야당이 정책공표 반론권을 요구하여, 이를 반영한 결과이다(국회문화관광위원회, 1999). 나. 공익성의 역사적 가치2: 반지역주의 영국방송이 초창기부터 중앙집중식 공영방송 중심제도를 유지한 반면, 한국은 적어도 외형적 으로는 지역방송 중심제도에서 중앙집중제도로 이전하는 반대의 모습을 보인다. 1935년 일제 치 하에서 부산방송국이 설립되면서부터 시작된 지역방송은 일제식민통치의 지배도구였다(강대인, 2003, 193쪽). 일제하와 마찬가지로 1959년에 부산문화 방송이 처음으로 설립된 곳은 부산이었 다. 정대철(1993, 94쪽)은 일본으로부터 한국에 침투하는 상업방송의 전파를 견제하기 위해, 이에 대응할 건전한 상업방송이 설립되어야 할 국가적, 시대적 필요성이 절실하고 지방문화에 기 여한다 는 취지라고 설명하고 있다. 이후 1960년대 중반에 지역 민방이 대거 허가된다. 공보부가 1966년 2월부터 시행한 방송국 신설허가 합의기준 은 인구 수를 중심으로 해 행정편의주의로 만들어졌지만, 허가된 지역민방은 이 기준보다는 집권정치세력들의 연고지역과 관련이 있으며, 이들이 중심이 되어 허가를 얻었다. 강대인(1997, 김정기, 2003, 57면 재인용)은 이후락, 박종규 등 5.16 주체세력과 김성곤, 김진 만 등 공화당 실세와 이들이 운영하거나, 연관되어 있는 기업들이 방송을 소유하고 운영권을 행 사했다고 한다. 1950년대와 1960년대 지역방송의 신설은 명분으로는 전파월경에 대한 대응, 지 방자치의 발전 등을 들고 있지만, 실질적으로는 당시 집권세력이나 관련 기업들의 정치적 여론 영향력 확대와 경제적 이익을 위하여 이용되었다. 지역방송은 근대화 과정에서 지역공동체의 의 사표현수단이기 보다는 중앙 혹은 지방권력층의 정치적 의도에 따라 굴절되는 파행적인 모습을 보였다

20 지역방송의 지역주의 상실은 1980년대와 1990년대를 거치면서 확대된다. 그나마 있었던 지역 방송의 지역주의가 크게 약화 된 것은 1980년의 언론통폐합 조치이다. 언론통폐합은 중앙집중형 정치경제구조와 획일적 지배이데올로기의 산물이었다(조항제, 2003, 87쪽). 1980년 11월 신문 협회와 방송협회의 자율정화 형식을 빌린 <건전언론 육성과 창달을 위한 결의>에는 1 언론기관 의 난립 등 전근대적 언론구조의 개선 2 상업방송 체제의 공영방송체제로의 전환 3 개인 및 특정 법인의 신문방송 등의 독점 및 겸영 금지 4 각 지방주재 기자들의 철수 5 언론사를 회원 으로 하는 단일 민영통신사 신설 6 언론인의 자질 향상과 처우 개선 등을 주 내용으로 하고 있 다(강대인, 2003, 17쪽). 결의문을 토대로 독립적이었던 지역 MBC를 서울 MBC의 자회사로 통합하여 네트워크로 바꾸었으며, 독립 언론사들은 KBS에 편입하여 그나마 남아있던 지역방송 의 자율적 공간을 완전히 없앴다. 1980년대에 공영방송중심체제에서 지역주의는 금기영역이었다. 하지만 1980년대말 민주화운 동이 일어나면서 지역방송 신설 또는 회복에 대한 사회적 논의가 일어나기 시작하였다. 이를 이 용한 것이 1990년의 수도권 지역민방인 SBS의 탄생이다. 1990년 방송구조개편과 SBS의 설립 은 1960년대 5.16 군부정권의 지역방송 대거 허가와 비슷한 과정을 밝는다. 다만 1990년대의 방송구조개편에서는 형식적이나마, 관련연구위원회의 보고서를 취사선택하여 정책결정의 이념적 정당성을 획득하고자 하였다. 이후 1990년대에 지역민방과 케이블TV가 신설되고, 2000년대에 지상파재송신 거부를 계기로 지역주의에 대한 요구가 부각되기 시작하였다. 이처럼 한국의 지역 방송은 중앙정치 세력에 의해 종속되거나 굴절되어 왔다. 한국방송의 지역주의는 지역방송은 집권세력의 방송통제의 도구이거나, 사적이익을 추구하기 위한 도구였다. 일제하와 박정희 정권에서는 직접적인 방송통제와 집권세력의 사적이익을 추구하 기 위한 도구였고, 전두환 정권에서는 그나마 있던 지역주의를 말살하고 말았다. 이후 노태우 정 부부터 지역방송은 상업방송의 형식을 띄면서 시장통제의 일환으로 도입되었다. 특히 1,2,3차 지역민방의 도입은 지방자치제의 실시와 함께 지역 토호세력들의 이기주의가 발동한 것으로 판 단된다. 이는 특히 김영삼 정부시절 지역민방의 인허가 비리나, 방송권역이 수도권과 중복되는 경인민방, 경제적 자립이 힘든 제주민방의 인허가 과정에서 잘 확인된다. 방송법에서도 지역주의 는 무시되다가 점차 개선되는 추세이다. 방송법에 나타난 지역성의 핵심 키워드는 지역사회의 균형있는 발전 이다. 언론기본법과 1990년 방송법은 지역방송을 말살하거나, 수도권 대상의 지역 민방을 출범시키면서 지역주의는 명문화되지 못하였다. 하지만 지역민방과 케이블TV 등이 등장 하면서 지역사회의 균형발전이 지역성의 핵심키워드로 정리되었다. 또한 방송법은 지역상업방송 규제법이다. 지역방송의 주요 정책은 편성쿼터제, 방송발전기금 차등징수 등이다. 지역방송 정책 에서 KBS와 MBC는 공영방송이라는 이유로 예외를 두고, 실질적으로는 SBS를 포함하여 지역 민방만을 규제하였다. 편성쿼터와 방송발전기금 징수에 있어서 설립연도별로 차등화를 두고 있을 뿐, 지역시장규모, 매출액, 지역콘텐츠 등을 제대로 반영하지 못하였다. 다. 공익성의 역사적 가치3: 편향적인 시장논리 1989년에 결성된 방송제도연구위원회는 국내에 공공기구에 의한 방송정책연구와 이를 통한

21 정책집행을 최초로 실현시켰다. 방송정책 결정에 전문성과 사회적 대표성이 고려된 것이다. 방송 제도연구위원회는 상업방송과 뉴미디어의 기술발달을 염두에 두면서 공영적 방송체제의 확립을 제안하였다. 이를 위해 KBS의 공익성을 강화하고, 실질적인 상업방송인 MBC를 단계적으로 민 영화하는 방안을 추진하였다. 지역민영방송의 시초라고 할 수 있는 SBS의 탄생에 결정적인 기 여를 한 방송제도연구위원회(1990, 84쪽)는 지역방송의 성격 규정에 중요한 왜곡을 하였다. 방 송제도연구위원회는 민영방송 도입이유를 지역사회에 밀착된 방송을 실시하여 지역의 정치사회 경제 발전에 기여할 것을 들고 있다. 하지만 KBS가 전국매체이고 민영방송을 지역사회에 기반 한 것으로 이분화하였다. 방송제도연구위원회는 방송구조개편에 적극적인 역할을 하였음에도 불 구하고 1990년 방송법 개정에서 공익성 이념의 변화를 이끌어내지 못하였다. <표 6> 방송관련정책 연구위원회들의 공익성 개혁안 방송제도 연구위원회 (1990) 2000년 방송정책연구위원회 (1994) 공영방송 발전연구위원회 (1994) 선진방송 정책자문위원회 (1994) 방송통신융합추 방송개혁위원회 진위원회 (1999) (2006) 주도 집단 공보처 방송개발원 방송위원회 공보처 국민회의 국무총리실 공익성 정책방향 정치적 독립 보편적 서비스 산업화정책 뉴미디어 활성화 정치적 독립 공영적 소유규제 지상파 공영화 뉴미디어 산업화 정치적 독립 시청자 주권강화 미래지향성, 공익성, 산업성, 효율성 방송 구도 공영적 방송제도 민영적 다채널제도 공공적 방송제도 민영위주의 공민영 이원제도 지상파/뉴미디 어 공영/민영 이원방송제도 독임제를 가미한 합의제 행정기구 방송제도연구위원회와는 달리 국내방송에서 처음으로 시장주의 정책을 강력하게 주창한 것이 2000년 방송정책연구위원회이다. 2000년 방송정책연구위원회는 다수주의 이념에 입각하여 일공 영 다민영 개혁방안을 제시하였다. KBS1이 중상위 계층의 문화를 중심으로 한 종합편성, KBS2가 대중적인 종합편성, EBS는 평생교육 위주의 편성을 하고, MBC는 단계적인 민영화를 통해서 SBS 등과 함께 최소한의 공영성을 유지하는 오락 위주의 종합편성으로 나아가야 한다는 것이다. 공영방송은 전국매체, 민영방송은 지역매체라는 방송제도연구위원회의 이분법이 더욱 고 착화되어 지역매체로서 지역민방과 케이블TV 허가가 이루어졌다. 시장주의 방송정책에 대응하여 공익주의 방송정책을 제안한 것이 방송위원회가 구성한 공영방 송발전연구위원회이다. 공영방송발전연구위원회에서는 영국의 지상파방송체제와 유사한 공공적 방송체제의 확립을 주장하여 KBS의 광고재원을 줄이고, KBS1이 질적인 정보교양채널을, KBS2가 질적인 문화채널을, EBS를 독립공사화를 통한 평생교육채널을, MBC와 지역민방을 오락성을 최소화하는 종합채널로 갈 것을 제안하였다. 공영방송발전연구위원회(이하 공발연, 1994, 3쪽)는 방송 공익성을 소극적인 의미로는 정치적 독립성, 사적이윤 추구의 남용 방지, 내 외적 압력단체로부터의 자율성을 들고 있으며, 적극적으로는 지역간 계층간의 격차해소, 매체

22 간 채널간 특성화, 방송에의 접근권과 참여권의 보장 등을 들고 있다. 시장주의와 공익주의가 대립하자, 이를 종합하기 위해 선진방송정책자문위원회가 출범하였다. 문민정부 방송정책의 근간을 제시한 선진방송정책자문위원회는 2000년 방송정책연구위원회를 기 본으로 공영방송발전연구위원회의 제안을 부분적으로 수용하여 민영적 공민영 모델의 확립을 제 안하였다. 공영방송에 대한 공적 규제를, 민영방송에 대한 규제완화를 제안하여 KBS1은 보도시 사 위주의 종합편성채널로, KBS2는 문화예술, 소수계층 및 지역연계채널로 특성화하되 수신료 로 운영하고, MBC는 단계적인 민영화를 추진할 것을 제안하였다. 시장주의와 공익주의의 대립과 긴장 속에서 집권한 김대중 정부의 방송개혁정책은 방송개혁위 원회와 방송위원회가 구성한 방송정책기획위원회(2001)로 대표된다. 방송개혁위원회는 문민정부 의 방송골격을 형성하였던 공민영이원화 방안에다, 지상파와 뉴미디어의 다른 규제를 추가하여 공민영, 지상파/뉴미디어 이중규제방안을 제시하였다. 이를 위해 지상파에서는 KBS광고의 전면 폐지와 수신료 인상과 KBS2의 소수계층 및 지역연계채널방안을 제안하였다. 2000년 방송정책연구위원회와 선진방송정책자문위원회로 대표되는 시장주의가 공익성위주의 국내방송제도에 산업경쟁력이라는 새로운 화두를 던진 반면, 정치적 독립방안의 제시, 지상파 독 과점구조의 해체와 뉴미디어 규제방안을 제시하지 못하였다. 반면 방송제도연구위원회와 공영방 송발전연구위원회는 뉴미디어 환경변화 속에서 공익성의 의미를 강조하였으나, 뉴미디어의 산업 적 속성과 시장경쟁의 장점을 파악하지 못하였다. 공익주의는 공익성 지상주의에 시장 거부증을, 시장모델은 시장지상주의에 공익성 거부증을 가진 것이다. 이에 반해 방송개혁위원회와 통합방송 법으로 대표되는 김대중 정부의 방송정책은 지상파방송의 공영화, 뉴미디어의 산업화라는 공민영 혼합제도를 토대로 방송의 정치적 독립과 시청자주권 강화를 강조한 것이 특징이다. 이처럼 한국방송의 공익성은 정치권력뿐만 아니라 시장권력과 사회적 압력집단으로부터 독립 성을 획득하지 못하였다. 정치적 독립성을 명분으로 탄생한 통합방송위원회가 오히려 정치적 종 속성이 심화되었고, 다채널뉴미디어 시대로 접어들면서 시장권력으로부터도 자유롭지 못하였다. 또한 김대중, 노무현 정부의 출범과 함께 급성장한 시민사회의 압력으로부터도 자유로웠다고 보 기는 힘들다. 통합방송위원회는 법제도적인 위상과 권한은 강화되었지만, 실질적인 독립성은 오 히려 후퇴하였다. 국내에서 공익성은 뉴미디어 출현으로 인한 새로운 방송질서와 규범을 창출하 지 못하고, 지상파위주의 독과점 시장에 안주하였다는 비판을 받고 있다. 이로 인해 케이블TV 등의 뉴미디어가 성장하면서 공익성은 지상파와 뉴미디어, 공영방송과 상업방송, 지역방송과 뉴 미디어의 대립과 갈등을 조장하면서 기득권을 수호하는 논리로 변질되었다는 비판을 받았다. 이후 방송의 공익성 논의는 노무현 정부 후반기에 들어서 구성된 방송통신융합추진위원회와 국회의 방통융합특위에서 융합적 공익성을 중심으로 전개된다. 방송개혁위원회에서 천명하였던 방송통신위원회의 구성방안을 위하여 국무총리실 주도로 융합기구구성, IPTV와 같은 신규매체 도입방안 등이 주로 논의되었다. 하지만 방송위원회와 정보통신부의 부처별 이해관계에 얽혀 융 합법안이 국회에서 다시 논의되어 커다란 사회적 성과는 거두지 못하고, 입장의 차이만 확인하고 말았다

23 <표 7> 방송통신발전 기본법의 공익성 이념 제1조(목적) 이 법은 방송과 통신이 융합되는 새로운 커뮤니케이션 환경에 대응하여 방송통신의 공익성ㆍ공공성에 기반한 공적 책임, 국가의 책무, 방송통신의 진흥 및 방송통신의 기 술기준ㆍ재난관리 등에 관한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 방송통신 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제3조(방송통신의 공익성ㆍ공공성 등) 1 국가와 지방자치단체는 방송통신의 공익성ㆍ공공성에 기반한 공적 책임을 완수함 으로써 공공복리의 증진과 지역 간 또는 계층 간의 균등한 발전 및 건전한 사회공동 체의 형성에 이바지할 수 있도록 노력하여야 한다. 2 국가와 지방자치단체는 국민이 수준 높고 다양한 방송통신콘텐츠를 향유할 수 있 도록 건전한 방송통신문화를 창달하고 올바른 방송통신 이용환경을 조성하기 위하여 노력하여야 한다. 제4조(시청자와 이용자의 권익 보호) 1 누구든지 정당한 사유 없이 방송통신을 이용하여 타인의 명예를 훼손하거나 권리 를 침해하여서는 아니 된다. 2 방송통신사업자는 방송통신서비스 제공과 관련하여 정당한 사유 없이 시청자나 이 용자를 차별하여서는 아니 된다. 3 방송통신사업자는 방송통신을 통하여 시청자와 이용자의 편익이 증대될 수 있도록 노력하여야 한다. 이명박 정부가 들어서면서 방송통신법에서 디지털 공익성 이념이 제시된다. 이명박 정부는 시 장위주의 공익성 이념설정에 근간을 두고 신방겸영과 공영방송 민영화정책을 추진하고 있다. 신 문방송겸영과 대기업 참여, 공영방송 민영화 등 소유규제 개혁을 중심으로 방송법을 개정하고, 방송통신발전 기본법을 통하여 시장위주의 공익성 이념을 설정하였다. 방송통신발전 기본법에서는 방송통신정책의 기본이념으로는 방송통신을 위한 사회적 공동체 형성, 권익보호, 이용자 편익 극대화를 제시하였다. 기존의 방송 공익성에서 중요한 가치로 여겨 왔던 정치적 독립성과 사회적 다양성이 배제되었으며, 통신의 보편적 서비스 에서 중요하게 여기 는 이용자 편익 극대화가 명시되어 있다. 4) 이처럼 방송법에서 공익성은 1 시청자의 권익보호 2 공적책임 및 공익성 3 자유와 독립이 며, 협의적인 공익성은 객관성, 다양성, 소수계층 이익 실현, 지역성, 동등기회의 원칙으로 정리 할 수 있다. 아날로그 시대의 방송공익성은 언론기본법에서 제시된 사회책임 모델적인 공적책임 및 공익성을 의미한다. 초기의 권위주의적 공익성에서 1990년대에 시장주의적 공익성으로 변화 하는 흐름을 보이다가 다시 시청자 권익을 강조하는 방향으로 변화하였다. 이후 이명박 정부가 들어서고 사유화 위주의 방송구조개편을 실시하면서 방송통신발전 기본법의 공익성 이념도 경제 적 측면이 강조되고 정치적, 사회문화적 측면이 약화되었다. 4) 시민단체들은 이 법안의 목적인 공공복리 증진 이 매우 추상적으로 언급돼 있다고 지적하며, 총칙을 포 함, 시민과 시청자, 이용자의 권리, 보편적 서비스 내용을 강화해 공공복리 증진을 별도의 장으로 마련 할 필요가 있다 비판한다. 또한 법에서 규정하고 있는 방송통신 의 개념도 통신 개념의 단순 확장에 그 쳐, 방송의 고유성을 무시했다는 것이다. 방송은 공중( 公 衆 )에 대한 송신 이 핵심 개념인데 전기통신기 본법의 전기통신 정의에 방송 콘텐츠 라는 용어를 끼워 맞추었다는 것이다(기자협회보, ). 또한 정인숙(2008, 16~18쪽)은 방송법에서 기본이념으로 제시되었던 공익성, 공공성, 공정성, 다양성이 방송통신발전기본법에서는 방송통신위의 여러 기본계획으로 흡수되었다고 지적한다

24 5. 분석 결론 및 제언 이상으로 영국, 미국 그리고 한국 방송의 공익성 역사를 살펴보았다. 영국방송의 공익성 변화 과정은 3단계로 구분된다(강형철, 2008, 23 24쪽). 1단계는 1920년대 초반부터 1960년대까 지 영국공영방송의 차별성은 대중의 취향을 고려하는 양질의 프로그램 이다. 미국식 상업방송과 차별되는 품격높고 교양있는 방송을 지향하였지만 민영방송의 경쟁자가 등장하면서 엘리트주의 라는 비판을 받게 된다. 2단계로 1970년대에서 1990년대까지 애넌 위원회와 피코크 위원회는 공영방송의 차별성을 다양한 계층이 선호하는 비엘리트 프로그램 으로 정의하여 다채널시대의 공 영방송의 존재가치를 제시하게 되었다. 미디어융합으로 인하여 세분화된 계층이 세분화된 전문채 널을 즐기게 되면서 3단계 공영방송의 목표는 비상업적이면서도 대중성을 확보하는 것으로 바뀌 게 되었다. 따라서 BBC(2004)는 공영방송의 차별성을 사회의 방송문화를 선도하는 다양성과 창의성을 갖춘 대중적 프로그램 으로 정의하였다. 또한 커런과 지튼(Curran & Seaton, 1997)은 영국방송의 공익성 이념이 초기 리스경의 가 부장주의(보도/교양/오락)에서 애넌위원회의 공영방송 강화형으로, 80년대에 피코크 위원회의 시장주의로 전환하는 흐름을 보인다고 하였다. 이 논리에 의하면 영국의 노동당은 대체로 자유방 임주의와 통제된 시장을, 보수당은 가부장주의와 자유시장논리를 주장하였다는 것이다. 영국방송 은 출범초기에는 엘리트주의로 가부장적 공익성 이념을 지니다가 탈규제가 일어나면서 경쟁, 대 중성 등을 보완하였다. 또한 방송법의 공익성 이념도 국가와 시민사회의 요구가 주를 이루었으 나, 디지털로 전환하면서 국가, 시장과 시민사회의 요구가 균형있게 표출되었다. 미국은 1927년 라디오 법에서 제도화된 공공의 이익, 편의와 필요성(public interest, convenience and necessity) 라는 공익성 이념을 기초로 한다. 미국방송의 초기 공익성은 정 부와 산업계의 필요성에 의해 공익성이 제시되었고, 비상업부문의 공익성은 쇠퇴하였다. 미국의 공익성은 전파자원의 배분과정에서 초과이윤을 보존하려는 기존의 방송사업자와 면허권을 통하 여 경제적, 정치적 입지를 강화하려는 규제자가 가졌던 공공의 이해 가 만들어낸 정치적 산물이 라는 것이다(백미숙, 2005, 27 29쪽) 미국방송의 공익성은 정치적 독립(수정헌법 제1조), 지역주의(localism), 다양성(diversity) 과 함께 경쟁(competition)이 강조되었다. 유럽에 비해 초기부터 시장경쟁이 강조되었다. 나폴 리(Napoli, 2001)는 미국 방송정책의 기본 이념으로 공익, 지역주의, 사상의 자유, 보편적 서비 스, 다양성과 경쟁을 들고 있다. 수정헌법의 테두리내에서 기본원칙으로 공익이 있으며, 하위개 념으로 지역주의, 사상의 자유, 보편적 서비스가 있으며, 사상의 자유는 경쟁과 다양성개념으로 세분화 되어있다는 것이다. 최근에 FCC는 기술개발(innovation)과 효율성(efficiency)을 함께 강조하고 있어서 전통적인 공익주의의 강조점(정치적 독립, 지역성과 다양성)과 시장적 공익성 (경쟁, 기술개발, 효율성)이 동시에 강조되는 추세이다(정윤식, 2006, 1쪽). 이처럼 영국은 국 가와 시민사회중심에서 시장의 요구가 결합하는 형태로, 미국은 국가와 시장중심에서 시민사회가 보완되는 형태를 나타내고 있다. 한국방송은 공익성 이념이 정착하는 초창기에는 언론기본법에서 제시된 사회책임 모델을 따르

25 고 있다. 이는 내용에 있어서는 가부장주의를, 시장구조에서는 통제된 시장을 의미하는 리스형 공익성 모델을 따르지만, 국가위주의 권위주의적 형태를 보이고 있었다. 초기의 권위주의적 공익 성에서 1990년대에 시장위주의 공익성으로 변화하는 흐름을 보이다가 김대중 정부가 들어서면서 시청자 권익보호를 강조하는 방향으로 변화하였다. 이후 이명박 정부가 들어서고 사유화 위주의 방송구조개편을 실시하면서 경제적 측면이 강조되고 정치적, 사회문화적 측면이 약화되었다. 이 과정에서 방송의 독립성과 지역주의가 크게 약화된 것이 특징이라고 할 수 있다. 이처럼 영국, 미국과 한국 방송의 공익성 이념은 고유한 역사적 맥락속에서 정착된다. 한국방 송의 공익성 이념이 지닌 역사적 가치는 첫째, 제도정착과정에서 영국의 가부장주의보다 더욱 권 위적 요소가 강하였다. 영국방송은 시장의 상업적 영향력과 정치적 영향력을 배제하기 위하여 수 신료재원의 공영방송제도를 정착시켰다. 영국도 초기에는 시장권력이 주도권을 잡으려 하였으나, 정부와 시민사회에 의해 공영방송이 제도화되었다. 반면 정치적 목적을 합리화하고 여론지배를 위하여 도입되었던 1980년의 한국공영방송제도는 사회적 책임을 강조하는 가부장적 형태를 취하 면서 국가단독의 권위주의적 공익성 이념을 채택하고 있다. 즉 한국은 시민사회를 억누르는 권위 주의적 공익성 이념을 채택하여 최근까지도 지속되고 있다. 이는 방송의 정치적 독립이 여전히 공익성의 첫 번째 과제가 되어야 하는 이유를 설명해준다. 디지털 시대에도 공익성 내지 공영방송이 유지되어야 하는 것은 방송의 정치적 독립 때문이다. 키인(Keane, 1991, p. 144)의 이중적 민주화론은 성숙한 시민사회의 견제없이 합리적인 정치 권력이 존재하기 힘들다는 것을 강조하고 있다. 따라서 김대중 노무현정부의 공익주의 10년이 남긴 유산인 시민사회의 성장이 동반되지 않을 때 방송의 정치적 독립은 힘들다. 하지만 이명박 정부의 시장주의 방송정책은 국가의 통제를 줄이고 방송의 시장경쟁을 유도하자는 원래 취지보 다는 좌로 치우친 방송을 가운데가 아닌 극단적인 오른쪽으로 돌리는 것에 몰입하였다. 이명박 정부는 방송을 중립지대로 돌리고 시민사회의 비판적, 감시적 견제를 수용하여 방송의 공익성을 회복하여야 한다. 둘째, 한국 방송법의 공익성 이념은 반지역주의에 기초하고 있다. 공영방송 개혁방안의 초점이 수신료 인상보다는 언론통폐합이후 30년간 억눌려왔던 방송의 지역주의를 활성화시키는 방향으 로 모색되어야 한다. 논자에 따라서 방송의 지역주의는 공영방송 개혁의 틀속에서 검토될 수 있 으므로 현안은 아니라고 할 수도 있다. 하지만 한국의 공영방송제도는 영국과 유사하게 반지역주 의에 토대를 두고 있다. 한국은 영국과 같이 공영방송은 전국방송, 상업방송은 지역방송이라는 형태로 제도화되었다. 편성쿼터제, 방송발전기금 차등징수와 같은 지역방송정책에서 KBS와 MBC는 공영방송이라는 이유로 예외를 두고, 실질적으로는 지역민영방송만을 규제한 것이다. 따 라서 지역공공서비스를 강화하고, 상업재원인 광고의존도를 줄이는 방향으로 공영방송을 개혁해 야 수신료 인상의 정당성이 확보될 것이다. 셋째, 아날로그 방송법에서 디지털 커뮤니케이션법으로 이동하면서 영국이 공익주의와 시장주 의의 균형을 유지하는 반면, 한국은 공익주의가 퇴조하고 시장주의가 득세하였다. 영국은 2003 년 커뮤니케이션법에서 국가의 반영과 문화유산같은 국가영역, 교양적 시민과 지역공동체같은 시 민사회 영역뿐만 아니라 창의성과 혁신같은 시장적 요구도 적절하게 담고 있다. 반면 한국은 기 존의 방송법에서 중요한 가치로 여겨왔던 정치적 독립성과 사회적 다양성이 배제되고 방송통신

26 을 위한 사회적 공동체 형성, 권익보호, 이용자 편익 극대화를 제시하여 시장위주의 공익성이 강 조되고 있다. 방송의 공익성 이념이 영원한 진리도, 시장경쟁이 영원한 악이라고 하기는 힘들며, 시기별, 정 권별로 순환하며 상호보완하는 패턴을 보이고 있다. 영국은 1980년대에 보수주의 정부가 집권하 면서 규제완화와 공영방송 BBC의 축소전략을 펼친 바 있다. 당시 대처수상은 수신료 압박을 통 하여 정치권에 순응하는 BBC를 창출하고자 절친한 친구인 피코크경을 통하여 피코크 위원회를 출범시켰다. 하지만 대처정부의 요구와는 달리, 피코크 위원회는 영국사회의 문화적 상징으로 재 정적으로 튼튼한 BBC가 필요하며, 이를 위해 물가와 연동하는 수신료의 인상을 주장하였다 (Peacock Committee. 1986). 처음부터 김대중 노무현 정부의 방송정책을 좌파적인 것으로, 이명박 정부의 방송정책을 우파 적인 것으로 이분화하기 어려운 것이 현실이다. 청와대가 독점하였던 방송 권력을 시청자와 시민 사회에게 배분한 것이나, 방송의 글로벌 국제경쟁력을 키우기 위해 신문방송겸영완화와 대기업참 여를 허용하겠다는 발상 자체를 우파적인 것으로 매도하기는 힘들다. 공익주의와 시장주의가 오 랫동안 이념적 대결을 하였지만, 공익성과 산업경쟁력이라는 두 마리 토끼를 동시에 추구하는 것 이 방송정책의 목표이다. 이명박 정부는 강경일변도의 시장주의 방송정책보다는 과거 정부의 시 청자주권이라는 아름다운 유산을 계승하여야 한다. 여당과 야당이, 시장주의와 공익주의 방송학 자가, 서울과 지역방송사들이 함께 고민하여 점진적으로 디지털 시대에 적합한 한국방송의 공익 성 패러다임을 모색하는 것이 필요하다. 참고문헌 강상현(2006). 디지털 방송환경에서의 새로운 공익성 개념과 그 구현 방안, 뉴미디어방송협회. 강대인(2003). 한국방송의 정체성 연구, 커뮤니케이션 북스. 강재원(2009). 융합시대, 공익 개념의 지형도, 그리고 공익의 재개념화, 방송통신연구 2009년 겨울호, 한국방송학회. 강형철(2004). 공영방송론: 한국사회의 변동과 공영방송. 나남. (2008). 정보통신정책연구원 주최세미나 토론문 방송 경쟁력 강화 및 공공성 구축방안. 공영방송발전연구위원회(1994). 공영방송 발전방안 연구보고서. 방송위원회. 국회문화관광위원회(1999). 방송법안 심사보고서. 김도연(2006). 디지털화 이후 방송 공익성 정립을 위한 수단의 검토, 뉴미디어방송협회. 김승수(2003). 미국의 매체규제 완화 논쟁. 방송연구, 2003년 여름호, 방송위원회. 김정기(2003). 전환기의 방송 정책. 한울아카데미. 김진웅(2003). 방송 공익성의 철학적, 제도적 분석, 방송과 커뮤니케이션, MBC. 박건식(2009). 오바마의 미디어 정책이 주는 교훈. PD저널, 592호, PD연합회

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28 Paper. Fowler, M. & Brenner, D.(1982). A Marketplace Approach to Broadcasting Regulation, Texas Law Review 60. Keane, J.(1991). The Media and democracy. Cambridge: Polity Press. McDonnell, J.(1991). Public Service Broadcasting: A Reader, London & N.Y. : Routledge. Napoli, P. (2001). Foundations of communications policy, Hampton Press. Ofcom(2004). Measuring Public Service Broadcasting. in Damian Tambini, Jamie Cowling(eds.). From Public Service Broadcasting to Public Service Communication. Peacock Committee(1986). Report of the Committee on the Financing the BBC, London: HMSO. PIAC Committee(1998). Charting the Digital Broadcasting Future. Porter, V. (1989). The re-regulation of Television: Pluralism, Constitutionality and Free market in the USA, West Germany, France and the UK. Media, Culture and Society, Spring. Scannell, P.(1990). Public Service Broadcasting: The History of a Concept. A. Goodwin and G. Whannel(1990. ed), Understanding Television. London: Routledge. Tracey, M. (1998). The Decline and Fall of Public Service Broadcasting, Oxford University Press. Williams, R. (1974). Television: Technology and Cultural Form. 박효숙 역(1996). 텔레비전론. 서울: 현대미학사

29 2 다른 시각에서 본 공영방송의 공적 책무, 공적 가치 원용진(서강대학교 커뮤니케이션학부 교수)

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31 다른 시각에서 본 공영방송의 공적 책무, 공적 가치 원용진(서강대학교 커뮤니케이션학부 교수) 1. 공공성 과학주의 의 성장 공공성(Offentlichkeit)과 공론장은 독일어로는 동음이의어다. 두 단어가 지닌 offen이란 접 두어는 영어의 open과 유사한 의미를 갖는다. 열렸다, 개방되어 있다, 비밀이 없다, 접근가능하 다 정도의 의미를 지닌다. 이후 이 어원은 점차 올바른 것, 공중의 것, 공적 이익의 것 등등과 절합(articulation)되기 시작한다. 그래서 공공성은 그 어원에서부터 다양한 하부 요소를 갖게 된다. 약간씩 의견 차이가 있긴 하지만 그 어원을 추적해온 학자들은 공공성이 적어도 - 결코 빠 트릴 수 없는 - 3개의 요소를 갖는다는 사실에 동의한다 (조한상, 2009) 1) ; 인민, 공공복리, 공 개성. 더 많은 시민이 참여하여 시민사회가 공공성을 논의하고 정하는 공론장이 되어야 한다는 함의 를 인민 으로부터 구할 수 있다. 사회 내 공공성에 대한 결정이 국가나 권력있는 사회 제도에 의 해 독점될 가능성을 우려하고 있는 대목이다. 공공복리 는 비어있는 개념이다. 사회적 합의, 경 쟁을 통해 채워져야 할 개념이다. 그러므로 이 개념은 공개성 을 기반으로 충분한 토론이 이뤄지 는 공론장 개념과 함께 할 수밖에 없는 불완전한 존재다. 시민사회 자체가 공론장이 되어야 하지 만 그를 촉진하기 위해서라도 공론장 역할을 맡은 미디어 등의 사회적 제도는 중요할 수밖에 없 다. 그런 점에서 보자면 미디어는 공론장의 핵심 공론장이고, 공공복리의 기본토대가 된다. 미디 어를 빼 놓고 공공성을 논의하는 일 자체가 불가능해지므로 미디어는 공공성 중의 공공성, 궁극 의 공공성 영역이라 할 수 있다. 미디어의 공공성을 따지는 일은 사회적 공공성을 점검하는 일이고, 그 가능성을 점검하는 일 이다. 하지만 언제 부턴가 그런 일이 줄어들기 시작했다. 사회적 공공성, 미디어 공공성을 따지 기 시작한 역사가 그리 길지도 않은데 벌써 시들해졌다. 공공성은 21세기 개념이다. 그 개념의 용도를 점검해본 한 학자는 다음과 같이 보고한다. 1980년대에는 그 개념을 거의 사용하지 않았 고, 1990년대는 방송 등을 논의하는 언론학계에서 주로 사용하였으나 IMF 통치경제 이후에는 사회 영역 전반에서 이에 관심을 가졌다(홍성태, 2008, pp. 74~75). 2) 공공성을 핵심어로 한 1) 조한상 (2009), <공공성이란 무엇인가>, 책세상. 2) 홍성태 (2008), 시민적 공공성과 한국 사회의 발전, <민주사회와 정책연구>, 통권 13호, 72~

32 학위논문을 살펴본 결과 1970년대 1편, 1980년대 11편, 1990년대 16편, 2000년대 99편이었 다고 한다. 언론도 유사한 결과를 보이는데 재밌는 사실은 1990년대는 방송 공공성이란 용어가 주를 이루었다고 밝힌다. 그런데 미디어 연구에서 공공성 용어의 사용 정도, 그리고 그 용어가 갖는 힘이 전에만 못하다. 3) 미디어 논의에서 공공성, 공익성이 따라붙는 경우가 줄고 있는데는 몇 가지 추측이 가능하다. 우선 신자유주의 이후 공공성 담론이 풀이 꺾였거나, 공공성 담론이 갖는 추상성으로 인해 그를 구체화할 새로운 용어로 대체되었거나, 혹은 공공성 담론의 헤게모니가 완전히 산업중심, 시장중 심주의로 넘어가 시장이 공공성을 발휘한다는 쪽으로 넘어갔거나. 이 글을 준비하는 과정에서 공 공성에 대한 논의는 여전히 찾을 수 있었으나 새로운 용어로 대체되고 있음을 쉽게 알 수 있었 다. 이는 공공성 담론에 대한 불만으로 정리해볼 수 있다. 공공성이란 개념이 갖는 지독한 추상 성으로 논의 진전이 힘들므로 구체로 향해야 한다는 불만과 주장을 제기하는 쪽이 많았다. 이른 바 공공성 과학주의 로의 전환은 21세기 중반 이후에 그 싹을 틔웠고 후반에 이르러서는 어느 정도 결실을 맺고 있었다. 공공성 과학주의 는 방송 공정성을 비판적으로 사유하던 가운데 만든 용어다 (원용진 외, 2008, pp. 96~98). 4) 뉴스보도 공정성에 대해 학계는 오랫동안 공정성을 구성하는 하위 요소 를 설정하고, 그 요소를 측정 가능한 것으로 만들고, 손에 잡히는 것(the tangible) 으로 평가 하려는 욕망을 가져왔다. 하지만 그 같은 논의를 통해서 얻은 것은 평가할 수 있는 구체적 지표 와 함께 그 개념의 역사성, 정치성 논의가 필요하다는 점이었다. 공정성을 붙잡아맬 수 있는 초 월적 기의 (the transcendental signified)는 불가하다는 불가지설도 접하게 된다. 물론, 공공 성에 대한 논의는 아직 그 같은 회의주의에 이르진 않은 듯하다. 여전히 그 개념의 하위요소를 발굴하고 개발하려는 노력은 이어지고 있다. 그런 탓에 공공성 논의가 전만 못하고, 그 개념이 갖는 울림도 예전 같지 않다. 공공성 과학주의 에선 추상적인 얘기를 그만 두고 구체적인, 손에 만져질 만한 이야기를 하자고 끊임없이 주장할 것이므로. 이 글은 공공성 과학주의의 성장을 우려하는 골자를 지닌다. 공공성 과학주의는 대체로 정책 연구를 수행하는 일군의 학자들끼리의 언어, 절차, 구성방식을 중심으로 한정된 공론장을 끌어온 결과다. 그를 탈피하는 일은 한정된 공론장을 새로운 멤버십에 개방하고, 비정책적 담론을 더 끌 고 들어오는 전향성을 보임으로써 가능해진다. 공공성 과학주의의 그 성장은 정책 논의를 두텁게 해준다는 이점을 갖기는 한다. 하지만 공공성, 공익성이 가질 수 있는 정책에의 울림을 약화시킬 우려가 있다. 뿐만 아니라 그를 대신하는 단어를 양산해내면서 애초 공공성, 공익성에서 주안점을 주던 정 치, 경제적 독립이나 대의성 등을 무화시킬 위험이 있다. 그러므로 새로운 공론장을 기반으로 과 거 공공성, 공익성 논의에서 빠진 부분을 더 보완하기, 새로운 패러다임으로 공공성, 공익성과 공적 책무, 공적 가치 연계하기 등을 창안할 필요가 있다. 공공성, 공익성은 그 추상성으로 인해 3) <미디어 공공성 포럼>은 그런 면을 견제하기 위한 조직화라 할 수 있다. <미디어공공성포럼>은 2008년 9월 5일 203명의 국내 언론학자들이 한국 사회의 미디어 공공성이 위기에 처해 있다고 진단하고 위기 에 처한 미디어의 공공성을 회복, 유지, 발전시키는 길을 찾기 위해 발족했다. 이들의 생각은 미디어공 공성포럼(편) (2009), <미디어 공공성>, 커뮤니케이션북스에 담겨 있다. 4) 원용진, 홍성일, 방희경 (2008), <PD 저널리즘 : 한국 방송 저널리즘 속 '일탈'>, 한나래출판사

33 버려져야 할 논의라기보다는 아직은 더 많은 철학적 논의가 따라 붙어야 할 만큼 취약한 개념이 다. 공공성, 공익성 과학주의라는 전략보다는 그 철학성을 더 풍부하게 해주는 전략이 더 옳아 보인다. 아직은 정리해야 할 개념이 너무 많고, 그 관계성 구축이 더 절실하다. 과학주의에 입각 해 구체성으로 내려가는 일 자체가 전혀 의도치 않은 정치적 결과를 낼 수도 있다. 더구나 방송 이 정치적 간섭에 시달린다는 징후가 뚜렷할 경우엔 더더욱 그렇다. 2. 협력 공론을 통한 공론장 꾸리기 1) 공적 책무 논의의 특성 영국 공영방송은 과연 어떤 프로그램을 수용자에게 제공해야 하는가에 고민을 거듭한다 년대의 가치, 1970년대, 2000년대의 수용자에게 필요로 하는 것은 다를 수밖에 없다. BBS가 사업을 시작하던 초기 유럽은 제 1,2차 세계대전을 맞으면서 문화적 충격을 경험하게 된다. 자 국의 문화라고 여겨왔던 공유 문화(common culture)에 위기가 왔음을 문화 엘리트들은 실감 한다. 청년을 중심으로 한 대중은 심각할 정도로 새로 유입된 미국식 대중문화에 빠져 있었다. 특히 영화를 중심으로 한 헐리우드식 미국 문화는 유럽의 영혼을 잠식한다는 비판까지 받게 된 다. 당시 영국에서 공유문화학파라고 불리던 리비스학파. Scrutiny학파가 공유문화에 관심을 기 울일 것을 제안했다. 과거 영국에 존재하던 비계급적 공유문화를 건전한 시민을 만드는데 활용하 자는 일종의 시민문화론 이었다. 5) 이로부터 자극받는 R. Hoggart(1958)는 The Uses of Literacy를 통해 영국의 공유문화를 점검하고 대중문화의 새로운 가능성을 점쳐보는 작업을 한 다. 6) 이들의 노력으로 영국의 대학에 교양문학이 필수과목으로 자리잡게 된다. BBC의 방송 내 용도 그 같은 논의로부터 영향을 받는다. 1960년대에 접어들면서 영국의 대중문화에 대한 인식론에 변화가 생긴다. 그 동안 영국의 공 유문화를 미국식의 대중문화로부터 지킨다는 신념을 유지해왔다. 반면 60년대 들어서면서는 영 국의 대중문화를 대중의 문화로 보려는 움직임이 생긴다. BBC가 지금껏 견지해온 문화정책은 다분히 엘리트적이었음을 실토한다. BBC의 필킹턴 위원회와 이후 아난, 피콕 위원회의 보고서 간 차이는 그로부터 기인한다. 문화연구의 한 비조( 鼻 祖 )로 일컬어지는 레이몬드 윌리엄스는 대 중교육, 미디어 기술 등을 새로운 혁명의 기운으로 보고 전혀 새로운 사회가 오고 있음을 예견한 다(Williams, 1961). 7) 자본주의 심화라거나 미국화라고 보려는 시각에 제동을 건다. 스튜어트 홀은 학교현장에서 청소년에게 대중문화나 미디어 내용을 멀리 하는 것만이 상책은 아니라 밝힌 다. 학교와 미디어를 대립시킬 것이 아니라 미디어 내용 중 영국의 대중 전통과 일치하는 것을 찾고 그를 교육시키는 일이 필요함을 강조한다(Hall and Whannel, 1964). 8) 5) 백낙청을 중심으로 한 <창작과 비평>도 이 같은 주장을 상당히 오랫동안 유지해왔다. 6) R. Hoggart (1958), The Uses of Literacy, London : Penguin. 호가트는 나중 영국의 UNESCO 대표로도 활동한다. 7) R. Williams (1961), The Long Revolution, London : Chatto & Windus

34 문화연구에서 일어났던 모든 논쟁은 BBC로 수렴되고 있음을 볼 수 있다. BBC체제의 거버넌 스(Governance, 共 治 )를 보고 있다고 해도 과언이 아니다. BBC 스스로가 공론장이 되고, 시 민사회의 공론장 역할을 하며, 또 공론장 논의의 대상이 되고 있다. 글래스고우 미디어 그룹, 데 이비스 몰리의 Family Television, Nationwide Audience 프로젝트 등은 학계와 BBC가 서 로 공명을 만들어간 예다. 다양한 주체, 다양한 이념적 스펙트럼, 다양한 관점, 다양한 책무 대 상이 참여한 형태로의 거버넌스가 공영방송의 방향을 잡아가는데 유용하다. 공영방송은 언제나 대의성에서 취약한 답을 내놓을 수밖에 없기 때문이다 (대의성에 대해서는 후에 다시 논의한다). 한국은 과연 어떨까? 정책 담론과 실행이 사회적 담론의 거버넌스와 연관성을 가질까? 미리 답 하자면 부정적이다. 거버넌스가 아닌 특정 영역과의 한정된 공조로 자신의 담론을 생산해내는 모 습을 하고 있다. 앞서 밝힌 바와 같이 공공성 논의를 공적 책무, 공적 가치 등으로 바꾸어 논의한 글들을 모으 면 아래와 같다. 이 글은 상호인용성이 높다. 공적 책무, 공적 가치를 논의하는 글들의 참고문헌 목록에서 거의 빠지지 않는 것들이다. 이들로부터 몇 가지 특징을 찾을 수 있다 (물론 이 또한 징후적이다). 공적 책무, 공적 가치 논의의 특성은 다음과 같다. 우선 시작 시점(2000년대 중반 이후)에 눈길을 돌려보자. 공공성, 공익성 논의는 이 글들 속에서도 함께 이뤄지지만 그 빈도는 줄었다. 뿐만 아니라 이 글의 필자들은 이 이후 대체로 공공성이나 공익성 개념을 줄이고 공적 책무, 공적 가치를 즐겨 사용함을 볼 수 있다. IMF 통치경제 이후 공기업 구조조정 등에서 비 롯된 공기업의 공적 책무, 공적 가치 논쟁과 맥을 함께 한 것으로 보이는 지점이다. 둘째, 2004 년 영국 BBC에서 공적 가치를 점검하고 그를 지표화하려는 노력을 보인 시기와 어느 정도 일 치한다. 유럽의 공영방송 구조 개혁 움직임과 함께 하는 면을 볼 수 있는데 신자유주의와 함께 온 경쟁 강화, 그리고 새로운 미디어 기술로 인한 민영방송의 강화와 맞물린 것으로 볼 수도 있 다. 한국의 경우 특별히 미디어 구조의 변화가 있었던 것은 아니지만 디지털화의 진전으로 다 채 널화되는 방송산업과 함께 논의하는 일은 불가피했으리라 본다. 셋째, 방송 정책 연구자들의 반 복적 내러티브 속에서 읽을 수 있는 논의를 더 진전시키려는 욕망 을 찾을 수 있다. 연구자들이 밝히듯이 대부분의 공공성, 공익성 논의는 추상 수준에만 머문다. 그런 점에서 같은 말의 반복이 고, 측정 불가능성 탓에 평가불가능함으로 이어지기도 한다. 그래서 지표화는 필수적이고, 구체 성을 살릴 요량으로 공적 책무, 공적 가치의 도입이 바람직하다는 생각을 갖게 된다. 이들 각각 의 주요 특성을 사회적 요구, 산업적 요구, 그리고 학문적 요구라 이름 붙일 수 있다. <표 1> 공적책무, 공적가치를 논의한 글들 박홍원 (2004), 미디어 어카운터빌리티 개념을 통한 사회책임이론의 재조명, <언론과 사회>, 제 12-3호, pp. 8~54. 김사승 (2004), 방송통신융합시대 공영방송의 공공서비스 개념의 변화, <방송통신융합시대, 8) S. Hall and P. Whannel (eds.) (1964), The Popular Arts, London : Hutchinson

35 공영방송의 가치와 제도적 대응>, 한국방송학회 세미나 자료. 홍성구, 최영재 (2005), 현대 민주주의 이론과 미디어 어카운터빌리티, 한국언론학회 학술 세미나 자료. 방정배, 김재철 (2006), 디지털 시대 공영방송의 공적가치와 역할에 관한 인식연구, <한국방 송학보>, 제 20-1호, pp. 97~138. 데니스 맥퀘일 (2006), <디지털시대 공영방송의 책무수행 평가>, (강형철 역), 한울아카데미. 배진아 (2007), 공영방송의 공적 책무성, <방송통신연구>, 64호, pp. 74~101. 강형철 (2007), 공영방송사의 책무와 독립성 : 공공기관 운영법 적용 논란에 즈음하여, KBI 포커스 (07-08). 김재철 (2007), 공영방송의 공적 가치 인식과 수신료 부담의지의 관계에 관한 연구, <한국 방송학보>, 제 21-2호, pp. 258~304. 방정배, 김경환, 이영주, 최세경 (2008), <방송통신융합시대 공영방송 규제 제도화 방안 : 거 브넌스 및 책무성 시스템 논의를 중심으로>, 방송통신위원회. 정인숙 (2008), 공영방송의 공익성 구현과 공적 책무, <방송경쟁력 강화 및 공공성 구축 방 안 : 공영방송제도 구축방안>, KISDI. 김진웅 (2008), 지상파 방송의 공적 책무," 한국방송학회 세미나. 정수영 (2009), 매스 미디어의 사회적 책임과 어카운터빌리티 : 허친스 보고서(1947)의 재 고찰 및 규범이론으로서의 변천과정을 통해 본 현재적 의의와 과제, <한국언론정보학 보>, 제 47호, pp. 23~49. 윤성옥 (2010), 지상파 방송의 공적 책무와 재원, <방송문화>, 5, pp. 46~49. 김동규 (2010), 공영방송의 재원과 공적 책무의 재구성, <미디어빅뱅 시대, 한국 방송을 말 한다>, 미디어 3대 학회 - KBS 공동세미나. 송종길 (2010), 공영방송의 공적 책무 수행 평가 연구, <미디어빅뱅 시대, 한국 방송을 말한

36 다>, 미디어 3대 학회 - KBS 공동세미나. 강형철, 심미선, 오하영 (2011), 공영방송의 공적 가치와 수행평가 : 수용자와 제작진 인식 비표, 제 25-1호, pp. 7~45. 김대식 (2011), 수신료, 공영방송의 공적책무 수행의 기반, <방송문화>, 1, pp. 40~43. 2) 공적책무를 논의하는 공론장 : 획기적 협동을 듀이는 민주주의 이론 전개를 위해 과학적 탐구에 대한 견해를 가져왔다. 자연과학 탐구에 참 여하고 있는 과학자의 경우, 자신의 가설, 신념, 직관을 탐구과정에서 아무런 강제 없이 제시할 수 있다면 그들은 그만큼 더 협력을 통해 문제해결에 가깝게 다가설 수 있다고 보았다. 듀이는 이 결론을 사회적 학습과정 전체에 적용하였다. 사회적 협력을 통한 문제 해결의 성패는 참여자 간에 자유롭고 평등한 의견 교환, 정보 교환에 달린 문제다. 자유롭게 평등한 조건 하에서 협력 하는 일은 성공의 지름길임에 명백하다. 듀이는 이런 식으로 과학 탐구의 예로부터 민주주의가 합리적으로 사회적인 문제해결을 할 정당성을 찾아온다. 공론장은 이런 식으로 문제를 해결하려 는 시민에 의해 형성된다 (Honneth, 2000, pp. 359~363). 9) 듀이는 하버마스 등이 내건 선 결 조건인 시민의 정치적 덕성 혹은 상호주관적 대화 대신 사회적 협력에 기대어 공론장을 바라 본 셈이다. 공론장의 내용과 형식 어디에도 제약을 두지 않는다. 듀이는 이처럼 민주적 절차를 중요하게 여겼지만 그 절차를 문제 해결을 위해 따라야 할 단일한 규준이 아니라 합리적으로 문 제를 해결하려 할 때 우리가 취하는 방법에 대한 경험적인 결과로서 확인 가능한 것으로 인식하 였다. 사회 내 공론장은 다양한 방식으로 존재한다. 그리고 다양한 가치를 구현한다. 또 각 공론장은 협력이라는 가치 혹은 행동경향을 통해 서로 연결되어 있다. 그러므로 공론장이 맺고 있는 네트 워크의 패턴은 일률적이지 않다. 오히려 협력이라는 가치가 갖는 특수한 성격에 주목해볼 필요가 있다. 사람들이 무언가를 공적인 의제로 말하고자 할 때, 그들 중 어느 누구도 자신이 문제 삼는 사안의 내용과 가치를 충분하게 알고 있지는 못하다. 대부분의 경우, 우리가 알고 있는 것들은 단편에 지나지 않는다. 따라서 이를 채우기 위해서는 그리고 공적인 의제로 만들기 위해서는 다 른 사람들 혹은 집단의 견해와 인정에 의존해야 한다. 공론장에 참여하고 있는 사람에 대한 신뢰 는 합리적 대화 절차를 따르고 있기 때문에 이뤄지는 것은 아니다. 문제를 서로 공유하고, 전달 하고, 교환하기 시작하면서 사람들은 서로를 해당 문제를 함께 해결해나갈 동료이자 시민으로 인 정하고 신뢰하게 된다. 사회 내 공론장에서 사람들은 처음에는 그가 속해 있고 또 의제를 알리고 자 하는 집단의 성원과 연결되어 있을 뿐이다. 하지만 각 공론장으로 점차 의견과 정보가 전달되 고 교환되기 시작하면서, 직접 대화를 나누지 않더라도 각자 자신이 신뢰하는 다른 사람을 차례 9) Honneth, A. (2000), Das Andere der Gerechtigkeit. Aufsätze zur praktischen Philosophie, Suhrkamp Taschenbuch. 문성훈 외 역 (2009), 정의의 타자, 나남

37 로 만나게 되고 신뢰하게 된다 (Polanyi, 1962/2001, p. 254). 10) 그러한 신뢰와 믿음 없다면 어느 누구도 공적인 의제를 형성하려 모이고, 떠들고, 토론하는 노력을 기울이지 않을 것이다. 물론 신뢰와 믿음이 확장되는 영역에도 한계는 있다. 어떤 경우에는 오히려 개인과 집단에 대한 불신과 갈등이 공적 의제 형성을 추동하고 그곳을 압도하기도 한다. 그럼에도 불구하고 무엇인가 를 공적인 의제로 발화한다는 것은 다른 사람과 집단에 대해 함께 사안을 숙고하고 문제를 해결 하자는 요청을 제기하는 일이다. 사람에 대한 규범적인 믿음과 신뢰가 전제되어 있지 않고서는 이러한 요청은 불가능하다. 경우에 따라서 사람들은 협력에 대한 기대라기보다는 단순한 푸념이 나 원망, 비판을 위해서 공적인 대화를 시작한다. 하지만 여기에서조차도 이는 마찬가지이다. 서로를 신뢰하면서 사람들은 해당 문제를 성공적으로 다루거나 혹은 다룰 것이라고 믿는 방식 에 따라서 그것을 조작해낸다. 이러한 조작은 일반의지에 호소하거나 보편타당한 것으로 받아들 일 수 있는 기준에 의거하여 이루어지지 않는다. 때로는 일반적으로 합리적이라고 여겨지는 방식 을 취하지 않을 수도 있다. 방송 프로그램 사이트 상에서 발견되는 많은 실례가 그렇다. 예를 들 어 해당 공지 밑에 내용과는 무관한 그러나 공적인 의제와 관련된 댓글이 꾸준히 달리는 경우를 생각해볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 해당 방식의 조작화가 계속해서 그리고 일반적으로 선택된 다면 이에 대해 일반적인 합리성의 기준이 잘못되었거나, 그러한 댓글을 다는 사람들이 성공에 대한 잘못된 기대를 가지고 있으며 따라서 단 한 번도 의제를 공론화하는데 성공하지 못했다는 두 가지 대답이 가능하다. 우리의 경험은 전자의 손을 들어주는 것처럼 보인다. 합리적인 대화 절차가 성공의 기준이 아니기 때문에, 문제를 성공적으로 조작화하는 데에는 유희와 같은 요소가 개입한다. 유희적 요소는 사안에 대한 개성적이고 독창적인 조작화를 가능하게 한다. 뿐만 아니 라 공론화를 좀 더 효과적으로 달성하는데 기여하는 등 실천적인 효과를 자아낸다. 이러한 효과 를 노려 유희적 요소를 의도적으로 향상시키는 경우도 많이 찾을 수 있다. 이 점에서 유희는 사 적인 것이 아니라 공적인 성격을 띠며, 협력이라는 관점에서 긍정적으로 받아들일 수 있는 요소 가 된다. 다양한 비평, 패러디가 바로 그러한 요소다. 공론장에서의 갖가지 활동을 협력에 대한 기대를 가진 의식적 행동으로 일괄해 파악할 수는 없다. 모든 공적 의제가 의도적으로 발언되지 않듯이 모든 협력 또한 의도적으로 형성되진 않는 다. 협력은 각자의 기대나 목적에 의한 우연적 사건일 수 있다. 하지만 이는 의례(ritual)라고 불릴만한 공론장의 공동 활동을 통해서 자신의 가치를 실현한다. 이러한 점에서 서로 다른 공론 장 간 네트워크는 무질서하지도, 무사고하지도 않다. 다양한 작용인에 의존하는 상호 협력 속에 서 질서는 자연발생적으로 이루어진다. 폴라니는 이러한 과정을 다중심적 과제 (policentric tasks)라 부른다 (Polanyi, 1946/1990, p. 146). 11) 문제해결을 위한 상호협력이라는 아이디 어로부터 출발하면 공론장을 단순히 의제의 공론화 혹은 문제 해결에 대한 기여도만으로 평가하 지 않게 된다. 그 아이디어는 상호 협력에 대한 기대와 믿음을 지닌 구성원과 그러한 행위 결합 10) M. Polanyi (1962), Personal Knowledge: Towards a Post-Critical Philosophy, University of Chicago Press. 표재명 김봉미 역 (2001), 개인적 지식, 아카넷. 11) M. Polanyi (1946), Science, Faith, and Society, University of Chicago Press. 이은봉 역 (1990), 과학, 신념, 사회, 범양사

38 체로서의 공론장 혹은 다양한 공론장이 복합적인 관계 속에서도 내재적인 가치와 질서를 동반한 다는 사실을 정당화해준다. 3) 협력적 공론장의 도입을 위한 논의 우리가 협력에 주목해야 하는 이유는 모든 공론 참여 활동이 일정 정도는 협력적인 속성을 갖 고 있기 때문이다. 이것은 협력이 모든 공론 참여 활동에 공통되는 규범적 원천이어서 판단의 고 정된 기저와 같은 것이 될 수 있음을 의미하지는 않는다. 협력은 다양한 목적과 방식에 열려있는 반면에 다양한 문화와 환경에 의해 제한되어 있다. 따라서 실제로 작동하는 협력에 대한 평가는 진행형 관점에서 이뤄져야 한다. 협력이라는 시각에서 공론장을 바라보는 관점은 협력을 통해 목적을 성취하는 전체적인 조작 원리를 정식화하는 것을 꾀하지 않는다. 각 공론 활동 및 공론장이 다른 관계항과 어떻게 작용하 는가를 결정하는 방법이 없기 때문이다. 성공적인 조작 원리를 구축하려는 노력은 현실의 복잡성 을 무시한 결과이거나 공론장을 제한적으로 이해하려는 시도이다. 의도적인 행위, 창발, 우연이 결합하여 결국엔 어떤 목적을 의식한다고 하더라도, 공론장이 그 목적을 추구하고 문제를 해결하 기 위해 도구적인 의미에서 합리적(rational)으로 기능한다고 말할 수는 없다. 대신에 그것은 맥락에 민감한 합당한(reasonable) 방식으로 기능한다. 공론 참여 행위와 큰 틀에서의 공론장이 정말로 민주주의에 기여하고 있는가 혹은 어떻게 그 목적을 성취하는가라는 물음에 대한 답은 하나의 사례로서 공론장을 실천적으로 검사함으로써 가능해진다. 이러한 작업을 통해 우리는 해당 공론장에서 무엇이 공적인 주제이고 어떻게 공적인 상호작용이 일어나는지를 기술( 記 述 )할 수 있다. 이 주장은 공론장을 사후적으로만 평가할 수 있 으며, 이 때 평가는 협력이 추구하는 목적이 얼마나 이루어졌는가에 달려 있다는 일종의 결과주 의처럼 들릴 수 있다. 하지만 결과주의가 보편이론을 지향하는 한, 특정한 상황에서 긍정적인 행 위는 유사한 다른 모든 사항에도 긍정적이어야 한다. 공론장이 보여주는 복잡성은 이를 거부하 도록 만든다. 물론 우리는 공론장의 실패를 피하고 여러 부정적인 모습을 줄이기 위한 개선사항 을 제시할 수 있다. 하지만 개선사항은 실천적인 지침이어야지 개선을 가능하게 하는 대상의 속 성에 대한 지식이어선 안 된다. 현대의 의료와 유전공학 등을 둘러싼 윤리적 논쟁이 전통적인 규 범윤리를 벗어나 실천윤리로 향한다는 점에서 이러한 인식의 정당성을 확인할 수 있다. 실천적 지침을 요청할 때 우리가 참조하는 것은 별도의 타당한 기준이 아니라 경험을 통해 축적되어온 과거의 사례들이다. 때문에 협력의 관점은 부정적으로 평가받아온 행위가 공론장에 대한 참여활 동으로 통용될 수 있음을 인정하지 않는다. 다양한 공론 참여 활동들의 결합은 그것이 기여하는 전체 활동을 성취한다는 점에서 등위적이 다. 사실상 여기에 동원되는 다양한 조작화와 연결방식은 넓은 의미에서 긍정적으로 평가할 수 있는 방법의 포괄적인 성취로 파악할 때 가장 잘 이해할 수 있다. 이런 의미에서 서로 다른 방법 을 재단하고 체계화하기 보다는 이를 두텁게 기술하려는 전략을 취하는 것이 바람직하다. 협력적 관점의 의의는 참된 공론장과 그렇지 않은 공론장을 구별하는데 있는 대신에 실제로 작동하고 있는 공론 활동들을 이해하고 그 작동이 전개되는 조건을 설명하는데 있다고 할 수 있다

39 공론장을 사회적 협력으로 바라보는 관점이 앞서 언급한 공론장이 갖춰야 할 가치와 어떻게 결합하는지를 살펴보도록 하자. 협력적 관점이 맥락과 환경에 민감하기 때문에 그것은 여전히 언 어 사용의 실천적 관행과 세계와의 연관을 유지한다. 서로를 해당 문제를 해결하기 위해 의존해 야 할 신뢰할만한 동료로 파악하는 관점은 모든 개인의 정치적 평등이라는 가치와 상응한다. 강 제되지 않은 사회적 협력, 아렌트가 강조하는 개성 및 독창성의 발현과 협력적 공론장의 연결에 대해서는 부연할 필요가 없겠다. 언어적 의사소통을 통한 합의를 강조하는 하버마스의 입장은 정 부와 의회에는 결정력을 지닌 합의를, 그리고 시민사회의 공론장에는 문제의 공론화를 요구한다. 공론장을 후자의 영역으로 인식한다면 언어적 의사소통을 통한 문제의 공론화는 다양한 방식의 소통이 협력적으로 작동하면서 해당 문제에 대한 질서 있는 체계를 수립하는 과정 안에 포섭될 수 있다. 사회적 협력과정에 참여하는 것이 한 사회 내 개인과 공동체의 중요한 문제를 다루는데 필수적이라면 우리는 이것이 공적인 존재로서의 자기실현이라는 가치와 부합하는 면이 있음을 인정할 수 있다. 공적 책무, 공적 가치 논의가 한정된 정책 연구자에 의해 이뤄지고 있었다. 물론 그 한정된 탓 을 정책 연구자들에 돌려선 안 된다. 그들의 선택한 일이 아니기 때문이다. 다만 그들의 추상에 서 구체로 가기 위해 내린 결정이 결코 충분한 검증을 받은 것이 아니고, 정책 논의의 두터움을 위해서라도 언어학, 해석학, 기호학과의 협력이 필요했으나 그렇지 못했다는 점 등에서 새로운 시도가 요청된다 하겠다. 외국의 경우 정책, 법제 연구에서 CLS(Critical Legal Studies) 12) 등의 비판적 시각이 차지하는 비중이 커 특정 개념, 용어에 대한 해체주의, 포스트모더니즘적 접 근 등이 이뤄지는데 비해 한국의 정책 연구 전통에서는 그런 부분이 과소하다. 앞서 언급했던 영 국의 BBC정책에서 그 전공자들이 차지하는 비중이 크거나 혹은 참여자들이 그런 쪽의 전공을 십분 발휘한다는 사실에 주목해야 한다. 3. 공적 책무 의 계보학 1) 공적 책무, 공적 가치 담론의 전개 앞서 언급한 여러 연구들은 2000년대 중반 이후 공적 책무, 공적 가치를 공공성이나 공익성의 하부 요소, 평가기준, 실천 지침 등으로 보려는 움직임을 일으킨다. 그로 인해 어카운터빌리티 (Accountability)에 대한 일련이 연구들을 촉진시켰고, 아카운터빌리티 내에 있는 귀책성 (Liability), 응답성(Answerability)에 대한 정의까지 수행해냈다. 그리고 BBC에서 통신법의 변화와 함께 가져온 새로운 개념인 공적 가치를 등장시키고 이를 중심으로 공영방송의 공적 책 무성을 평가하는 시도를 해낸다. 이 같은 결과들은 지난 6-7년 내에 이뤄진 것들이다. 이른바 추상적, 규범적, 정언명령적 논의에서 공적책무와 공적 가치 수행평가까지 이뤄낸 구체적, 실증 12) 한 예로 원용진 (1993), 거꾸로 본 방송법제론 : 미국의 공평성의 원칙(Fairness Doctrine)을 중 심으로, <한국언론학보>, 제 30호, pp. 171~

40 적, 평가적 논의로까지 이어졌다. 이를 토대로 방송사들도 공적 책무, 공적 가치를 방송사업자의 수행 결과로 보고하고 그것으로 평가받으려하는 욕망을 비쳤다. 이른바 공적책무와 공적가치 논 의가 제대로 자리잡기 시작했다는 말이다. 이 논의들은 일정 내러티브를 지닌다. 새로운 공영방송 시대가 왔다. 현실적으로 공영방송이 경쟁을 하지 않을 수 없다는 점, 그리고 수용자의 욕구가 다양해지고, 그에 맞추어야 하는 공영 방송의 어려운 점이 있다는 점, 그리고 그것은 한국적인 상황에 그치지 않고 전 세계적 상황이고 그에 공영방송이 대응하고 있다는 점을 든다. 그 같은 공영방송의 어려움을 해결하기 위해서는 우선 공공성이나 공익성 논의가 추상성을 띤다는 점을 지적한다. 추상성으로 인해 측정이 어렵고 실질적으로 정책적 수단을 가져올 수 없음을 불평한다. 그래서 공적 책무(accountability)나 공 적 가치(Public value)의 실현을 강조하면서 공공성과 공익성의 하부 단위로 여러 요소를 펴낸 다. 물론 그 이전의 글에서는 주로 공익성, 이념, 정체성 등의 용어로 공공성과 공익성을 정의하 는 노력을 벌이고 있었다. 구체적으로 공적 책무를 밝혀놓은 KBS의 공적책무 수행실적에 대한 보고와 2011년 공적 책 무 확대 방안에 대한 보고를 살펴보자. 이 예는 학계에서 논의한 공적 책무를 실제로 산업현장에 서 어떻게 (재)전유하고 있는지를 보기 위해 제시한다. <표 2> KBS 2010년 주요공적책무수행실적 및 공적책무확대방안 주요 공적책무 수행실적 1. 공사의 공적 책무 방송법은 공정하고 건전한 방송문화를 정착시키고 국내외 방송을 효율적으로 실시하기 위하 여 국가기간방송으로서 한국방송공사를 설립한다 고 규정(제43조)하면서, 방송의 공정성과 공 익성 실현, 지역과 주변 여건에 관계없이 양질의 방송서비스 제공, 공익에 기여할 수 있는 새 로운 방송프로그램 방송서비스 및 방송기술 연구 개발, 민족문화를 창달하고 민족의 동질성을 확보할 수 있는 방송프로그램 개발 등의 공적 책임을 부여(제44조)하고 있음 가. 지상파 기본채널 1TV, 2TV / 1라디오, 2라디오, 1FM, 2FM - 1TV, 1라디오, 1FM은 광고 없이 수신료로만 운영 나. 공익, 국책방송 채널 3라디오 <사랑의 소리방송> 국제방송 <KBS WORLD TV 라디오>

41 한민족방송 다. 기타 공익사업 및 시청자서비스 교육방송(EBS TV 라디오) 송신대행 및 수신료 직접 지원 난시청 해소 및 수신서비스 - 전국 난시청 해소 및 공동주택 수신환경 개선 사업 KBS 교향악단 및 국악관현악단 운영 시청자 권익 보호 및 참여 보장 - 시청자위원회, 시청자평가원, 고충처리인제도, 정보공개제도, 시청자상담실, 수신료콜센터, 열린채널 운영 소수, 소외계층 배려 및 구호, 지원 - 장애인을 위한 자막 수화방송, 성금모금 기부프로그램, 사회복지재단운영 한국어 연구 및 진흥 방송 관련 학술지원, 방송기술 연구개발, 방송연수기회 개방 - 방송문화연구소, 방송기술연구소, 방송연수원 <공사의 공적책무 수행> 비수입 공적 서비스 - KBS 1TV - 1라디오, 1FM, 3라디오(사랑의 소리 방송) - 국제방송 KBS World TV, 라디오 - 한민족 방송 - 본사 및 전국 지역 방송망 운영 (총428개 시설) - 디지털 전환 (EBS 송신시설 포함) - 난시청 해소 및 수신서비스 - 재난 재해 주관 방송 - EBS 송신 지원 및 수신료 직접 지원 - 국가적인 외교 문화 스포츠 행사 주관 - KBS 교향악단과 국악관현악단 - 한국어 연구 및 진흥 - 방송기술연구, 방송문화연구, 연수시설 개방 - 시청자위원회, 시청자평가원, 고충처리인제도, 정보공개제도, 시청자상담실, 수신료콜센터, 열린채널 - 장애인을 위한 자막 수화방송, 성금모금 기부프로그램, 사회복지재단 광고수입 서비스 - KBS 2TV - 2라디오/ 2FM - 지상파 DMB 2. 공적 책무의 성과 가. 최고 수준의 신뢰도, 영향력, 공정성 확보

42 (1) 신뢰도 1위 년 미디어오늘, 2004년 리서치앤리서치, 2006년 한국언론재단, 2007년 시사IN, 2008년 한국언론재단 등 조사에서 신뢰도 1위 년 광고주협회, 한국언론재단 여론조사 신뢰도 1위 (2) 영향력 1위 년 이후 시사저널, 미디어오늘, 한국언론재단 등 조사 연속 1위 년 시사저널, 광고주협회 조사 가장 영향력 있는 언론매체 1위 년 광고주협회, 한국언론재단 여론조사 영향력 1위 (3) 공정성 1위 년 <대선뉴스시청행태조사> 공정성, 신뢰도, 충실도, 신속성 1위 년 <총선뉴스시청행태조사> 공정성 등 5개 전부문 1위 나. 품격 높은 공익 프로그램 제작 (1) 세계적 수준의 고품격 다큐멘터리 - <도자기>, <마음>, <차마고도>, <누들로드> 등의 고품격 다큐멘터리로 방송프로그램 의 영역과 질적 수준을 확대 (2) 수신료이기에 가능한 대하 사극 - <불멸의 이순신>, <해신>, <대조영>, <대왕세종>, <천추태후> 등 대작 역사드라마 방영 (3) 가족의 소중함과 인간애를 담은 일일드라마 - <열아홉 순정>, <하늘만큼 땅만큼>, <미우나 고우나>, <너는 내 운명>, <집으로 가 는 길>, <다함께 차차차>, <바람 불어 좋은 날> 등 (4) 공영적 예능 프로그램의 전형 개발 - <스펀지>, <상상플러스>, <해피투게더>, <해피선데이> 등 정보와 재미를 고루 갖춘 오락 프로그램 포맷 정착 다. 국내외 주요 방송상 석권 (1) 한국방송대상 최우수작품상(대상) 6년 연속 수상

43 2004년 : 정보공익 부문 - 생로병사의 비밀 2005년 : 방송예술 부문 - 미니시리즈-미안하다 사랑한다 저널리즘 부문 - KBS 스페셜-도자기 2006년 : 방송예술 부문 - 대하드라마-불멸의 이순신 저널리즘 부문 - KBS 스페셜- 외환은행 매각의 비밀 2007년 : 방송예술 부문 - 대하드라마-서울 1945 저널리즘 부문 - 시사기획 쌈 김앤장을 말한다 (2007년까지는 부분별 최우수작품상 시상) 2008년 : 대상 - 차마고도 2009년 : 대상 - 누들로드 2010년 : 대상 - 추노 (2) 방송(통신)위원회 대상 6년간 5회 수상 2005년 : KBS 스페셜-도자기 2006년 : 불멸의 이순신 2007년 : 마음, 2008년 : 차마고도 2010년 : 누들로드 (3) 국제 방송상 수상 - ABU(아시아태평양방송연맹)상 TV오락 최우수상(2005) : 비타민-위대한 밥상 R 어린이 청소년부문 최우수상 우리는 친구, 우리는 희망입니다. - IRE(전미 탐사보도협회) 본상(2006) : KBS스페셜 해양투기 17년 - 이태리상(Prix Italia) 대상(2006) : HD TV문학관 새야 새야 - 아시안TV 자연다큐 최우수상(2006) : 미스테리 추적, 황금박쥐 - 뉴욕TV페스티벌 뉴스다큐부문 동상(2007) : 특파원 현장보고 세계를 가다- 피그미족 멸족위기, 학살현장을 가다 - 뉴욕TV페스티벌 TV오락가족부문 동상(2008) : 해피투게더-프렌즈 - IRIB국제라디오페스티벌 최우수상(2009) : 키드키드 한영동화 - 피버디상, ABU TV 청소년 부문 최우수상(2009) : 정글피쉬 - 프랑스 국제다큐멘터리대상 특별상(2009) : KBS스페셜-증도인생 - 서울드라마어워즈 최고드라마(2009) : 꽃보다 남자 - ABU(아시아태평양방송연맹)상 다큐멘터리 부문 대상(2009) : 누들로드 - ABU(아시아태평양방송연맹)상 라디오 다큐멘터리 부문 특별상(2009) : 성범죄 보고서 - 소녀를 위한 나라는 없다 (KBS 창원총국) - 국제다큐멘터리대상 R부문 대상(2009) : 지구를 지키는 두 바퀴 - 자전거 - 휴스턴국제영화제 드라마 부문 동상(2010) : 남자 이야기

44 - 피버디상 예술/문화분야 다큐멘터리상(2010) : 누들로드 - 뉴욕TV페스티벌 TV영화/드라마 부문 금상(2010) : 전설의 고향 - 사진검의 저주 - IRIB국제라디오페스티벌 최우수상(2010) : 지식충전소, 김희수입니다 - AIBD상 Best Infotainment/Edutainment 토크쇼 부문상(2010) : 메이비의 볼륨을 높여요 - 라디오 오디세이 : 우리가 라디오다 - ABU(아시아태평양방송연맹)상 엔터테인먼트부문 최우수상(2010) : 남자의 자격-남자 그리고 하늘을 날다 라. 글로벌 코리아 네트워크 확대 및 한류 문화 선도 - 국제방송 채널 KBS월드 개국 ( 월) 년 1월 현재 미국, 일본, 중국, 인도, 동남아, 중남미 등 전 세계 71개국, 4,426만가구, 2억 1,400만 시청자에 도달, 우리 문화를 전파하고 국가 위상을 높임 - 일본과 동남아시아를 넘어 인도, 터키, 브라질, 에쿠아도르, 이집트, 탄자니아 등 세 계 각지로 콘텐츠 수출 지역을 넓혀 한류 확산 선도 마. 난시청 해소 및 수신환경 개선 (1) 위성을 이용한 벽 오지 절대 난시청 해소 - 절대난시청 68,000여 가구 중 2009년까지 57,510 가구 난시청 해소 (2005년: 11,726가구, 2006년: 10,994가구, 2007년: 15,871가구 2008년: 10,815가구, 2009년: 8,104가구) (2) 아파트 등 공동주택 TV 공시청 설치로 무료수신권 및 자유로운 매체 선택권 보장 년: 51,288가구, 2007년: 127,717가구, 2008년: 285,332가구 2009년: 77,869가구 2011년 공적 책무 확대 방안 1 디지털 KBS 2012년 디지털전환 완수 디지털전환 완수 DMB 및 DTV 데이터방송 전국 확대 2 난시청 100% 해소 난시청해소 및 고품질 수신환경 구축 3 무료 보편 서비스 강화

45 지상파 무료 다채널 KoreaView 구축 인터넷/모바일 KBS 전용 Player 개발 시청자 중심의 공영성 평가 지표 개발 4 공정하고 신뢰받는 프로그램 신뢰도 강화 KBS수신료 사후평가 강화 의제설정 기능 강화 저널리즘 및 윤리교육 강화 소외계층 수신료 면제 확대 5 사회적 약자 배려 및 장애인 방송 및 소외계층 배려 확대 디지털 정보 격차 해소 소외계층 디지털 정보 격차 해소 국민참여 프로젝트, 일자리 창출 프로그램 사회공헌 확대 HD 편성비율 보도/교양 프로그램 강화 6 고품격 콘텐츠 중심 고품격 대형 프로그램 기획 강화 글로벌 베스트 KBS 국제 공동제작 활성화 방송인력 전문화 및 재교육 강화 기술 연구개발 및 시설투자 확대 7 공영성 강화 2TV 공영성 강화, 선정성 배제 상업성 배제 2FM과 2라디오 공영성 강화 지역방송 편성비율 확대 및 경쟁력 강화 8 지역방송 지역국 사옥 무료개방 및 문화행사 지원 등 획기적 강화 경기 인천 로컬방송 확대 실시 라디오 2FM, 전국 방송 실시 9 재난재해 방송 등 재난 재해 방송서비스 확대 국가 위기관리 기능 재난정보 온라인, 뉴미디어 서비스 확대 강화 재난방송 24시간 상황실 및 전담팀 운용 KBS World 해외 진출 확대

46 10 세계 속 한류 확산 글로벌 뉴스 네트워크 강화 문화예술 해외 공연 지속 추진 교향악단 세계적 수준으로 향상 공공성, 공익성 논의에서 공적 책무, 공적 가치로 논의 구조가 바뀐 것을 구체성의 회복이라고 말할 수도 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 그 같이 실증성을 갖는 개념으로 바꾸어 보려는 노력도 있었기 때문에 그를 부정적으로만 볼 필요는 없다. 연구와 정책의 생산성을 위해서라도 그런 과 정은 거쳐갈 필요가 있는 것일 수도 있다. 논의의 효율성 면에서는 진일보한 면이 있음을 부정키 는 어렵다. 공공성, 공익성 논의에서 어느 것도 놓치지 않고 좋은 면만 정리해낸 것일까? 라는 질문은 가능하다. 문제설정(problematics)은 늘 어느 한 쪽으로 답의 방향을 몰고 있기 때문이 다. 공공성, 공익성 문제설정에서 공적 책무, 공적 가치로의 문제설정 전환은 과연 어떤 효과 (effectivity)를 냈는가라는 질문은 유효하다. 2) 공적책무, 공적가치의 멜랑콜리(melancholy) 언어철학으로 그에 접근해보자. 여기서 언어철학은 발터 벤야민(W. Benjamin)이 기호학이나 기호론과는 다르게 언어를 설명한 것을 종합한 것을 일컫는 말이다. 사실 그의 언어철학은 그리 익숙하진 않다. 본격적으로 그가 언어에 집중한 흔적도 많지 않다. 언어에 대한 이런 저런 생각 을 정리한 한 편의 논문을 남기고 있다. <언어 일반과 인간의 언어에 대하여>라는 논문이 그것이 다. 13) 그 논문은 언어란 무엇인가? 그리고 인간의 언어란 무엇인가? 라는 질문에 대한 답을 담 고 있다. 벤야민의 논의는 신비성, 신비주의, 종교성(유대교), 미신성(점성술, 관상학)을 많이 담고 있 다. 그의 언어철학도 성경의 구약으로부터 시작한다. 구약이 신의 언어로부터 시작한다는 점에 주목한다. 창세기 1장 1절은 태초에 말씀이 있었다 란 글귀로 시작한다. 이를 신의 말 사건이 라 한다. 신은 세상을 창조함에 있어 손이 아닌 말을 사용했다. 있으라 함에 있었다. 그런 점에 서 신의 언어는 창조적 언어였다. 말이 사물로 바뀌는 전능함의 사건이었다. 신의 언어로 생긴 사물은 신의 정신을 담고 있었다. 신의 정신은 각 사물의 형상으로 드러났다. 그래서 사물은 형 상 언어를 지닌다. 신으로부터 언어를 받지 못했으므로 자신의 모습(형상)으로 신의 정신을 나타 내야 했다. 신은 자신의 언어로 창조를 했고, 사물은 형상언어로 자신에 담긴 정신성을 드러냈 다. 그렇다면 인간은? 벤야민은 신이 인간을 만들 때 언어에 의존하지 않았던 점을 상기시킨다. 신은 인간을 만들기 위해 흙을 빚었고, 그에 숨을 불어넣었다. 신은 인간에게 직접 언어를 선물 했던 셈이다. 그래서 애초 언어의 질서는 신의 언어, 인간의 언어, 그리고 사물의언어로 이뤄져 13) 발터 벤야민 (2008), <언어 일반과 인간의 언어에 대하여 / 번역자의 과제 외> (발터 벤야민 선집 6 권), (최성만 역),

47 있었다. 사물과는 달리 인간은 언어를 통해 자신을 드러냈다. 인간은 자신을 드러내기 위해 사물에 이 름을 부여했다. 신의 언어가 창조언어였고, 사물의 언어가 형상언어였다면 인간의 언어는 명명의 언어였던 것이다. 인간은 사물에 이름을 붙여주면서 사물에 담긴 신의 정신성을 드러냈다. 신이 사물에 부여한 정신성을 인간은 사물에 이름을 붙여주어 드러냈다고 해서 그를 명명의 언어라 불렀다. 그리고 최초의 인간인 아담이 사용했다고 해서 아담의 언어라고도 했다. 아담의 언어는 신과 사물을 중재했다. 사물에 담긴 신의 정신성을 인간의 언어를 통해 드러냈다. 뿐만 아니라 아담의 언어는 명명과정 동안 인간에 담긴 신의 정신성도 드러냈다. 사물에 이름을 붙이는 과정 은 사물에 담긴 신의 정신성, 자신에 담긴 신의 정신성도 드러내는 일이었다. 그로써 인간은 인 간의 언어로 신과 소통한 것이다. 그래서 창세기에서 모든 일이 끝난 뒤 신은 보기에 좋았다 라 고 말한다. 좋았다는 것은 신, 인간, 사물 간의 소통이 이뤄졌다는 말이었다. 인간의 말이 소통 중재에 성공한 결과로 보아야 할 것이다. 아담의 언어, 명명 언어의 소중함은 거기에 있다. 인간이 처음에 언어 행위를 시작하고, 그리고 보는 행위를 시작했을 때 그것은 객관적이면서 바 로 주관적인 그런 행위일 수밖에 없었다. 어떤 대상을 우리가 보고 그것에 대해 이미지를 갖든 아 니면 그것에 대해서 이름을 주든 거기에는 바로 사물 자체 아니면 그 대상 자체의 어떤 본질성과 그리고 그 본질성에 대해서 인간이 갖고 있는 주관적 어떤 그런 관계를 그 안에 동시적으로 포함 하고 있었다. 다른 식으로 말하면 명명 언어 안에는 사물의 본질성이 어느 정도 담기고, 그 이름 을 붙이는 인간의 정신도 담겨 있었다는 말이다. 명명 언어, 아담의 언어는 사물에 담긴 신의 정 신도 담고, 사물과 신을 중재하는 인간의 정신도 담고 있었다는 말이다. 즉 신처럼 무엇을 이뤄내 는 언어(actualization)는 아니었다. 하지만 신의 정신을 알아차리는 그런 언어(realization)였 다. 인식하는 언어를 통해 인간은 사물에 들어 있는 신의 정신성, 인간에 들어 있는 신의 정신성 을 드러낼 수 있었다. 그런 언어를 받은 사건을 두고 벤야민은 은총이라고 칭했다. 벤야민이 이렇게 길게 인간언어, 아담언어, 명명언어의 기원을 말하는 이유는 자명하다. 기원 이 사라졌거나 타락했다는 기원사를 전하고 싶었던 거다. 어떻게 타락하는가? 아담은 신의 언어 를 닮고 싶었다. 창조 언어를 구사하고 싶었다. 터부를 어기고 곧 바로 벌을 받는다. 아담의 타 락의 첫 번째 증거는 부끄러움, 수치심이었다. 선악과를 먹고 난 후 자신의 신체를 가려야 할 만 큼 부끄러움을 알게 된다. 부끄러움이 생긴다는 것은 부끄러움의 대상이 되는 신체, 부끄러움을 느끼는 자신 즉 두 개의 서로 다른 분리가 발생한다는 말이다. 내가 둘로 나뉘었다는 거다. 하나 는 신체라고 하는 이름의 나와 그리고 그 신체를 응시하는 그리고 신체를 대상화하는 바로 그런 대상. 지시를 큰 범주에서 언어라고 본다면, 언어적 존재로서의 나와 지시 대상으로서의 객체가 분리되는 상황이다. 보는 자와 보여지는 자, 말하는 자와 지칭을 받는 자 간 분리는 분리이기도 하지만 권력 관계의 형성이기도 하다. 인간의 언어는 더 이상 신과 사물을 중재하는 고리에 머물 수 없게 되었다. 신의 언어를 찬탈 하려는 순간 신의 아우라에서 멀어지게 되었다. 신, 사물과 같은 대기의 호흡이 불가능해졌다. 그래서 신, 사물, 인간의 연결고리는 끊긴다. 똑같은 어떤 대기권 안에 둘이 서로 호흡을 주고받 고 있는 것을 소통이라고 한다면 여기 밖으로 하나가 나와서 그 다음에 이 사물과 관계를 맺고 있는 것은 더 이상 이런 호흡관계로 상징될 수 있는 그런 의미에서의 소통관계가 아니다. 지시

48 관계로 밖에 변할 수 없다. 신으로부터, 사물로부터, 그리고 자기로부터 소외되기 시작한다. 이 제 인간의 언어는 더 이상 신의 정신성을 담지 못하고 지시 대상에 대한 정보, 지식을 담을 뿐이 다. 정보, 지식을 담는 언어는 판단언어다. 명명언어와 달리 판단언어는 선택의 기능을 갖기 때 문에 기능을 위해 이것-저것, 이쪽-저쪽, 선-악 이분법을 따른다. 명명언어에서 판단언어로 바뀌 면서 생긴 것이 곧 단어다. 명명언어가 아담의 언어였고, 신의 정신성을 담는 언어였다면, 판단 언어는 단어(words)이며, 정보, 지식언어이고, 정신성으로부터 소외된 언어다. 판단언어, 단어(words)는 아우라로부터 멀어진 인간과 사물 간 소외를 의미한다. 그 이후에 는 사물을 떠나서 이루어지게 된다. 즉 추상적 언어 개념들이 생겨난다. 구체적인 물질적 근거가 있지도 않은 단어들이 태어나기 시작한다. 우리가 사용하고 있는 그런 언어들 중에 실재하지 않 는 것들을 지시하고 있는 그런 단어들이 얼마나 많은가를 한번 생각을 해보라. 구체적인 어떤 실 제적인 대상이 있지도 않은 단어가 하나 A 생겨나면 이것이 또 무엇을 지시하기 위해서 다른 허 구뿐인 B를 만들어 내게 되고, 이 B는 또 C를 만들어 내게 되고, 이런 식으로 결국은 우리의 언어행위라고 하는 것이 단어와 단어 사이 관계 속에서만 존재하는 그런 언어행위로 마감한다. 그 말하자면 재생산 구조가 돼버린다. 바로 그러한 언어행위 속에서 결국은 아주 아이러니컬하게 정말 인간은 無 에서 有 를 만들어 내는 신의 언어를 행사를 한다. 있지도 않은 것을 있는 것처럼 막 만들어 낸다. 그러나 엄밀한 의미에서 신의 언어는 아니다. 바르트가 이야기 하듯이 의미작용 (signification)이 생겼을 뿐이다. 명명언어에서 단어로 그리고 기호로 접어들면서 언어는 언어철학의 대상이 아니라 기호론(학) 의 대상이 된다. 기호 시스템은 기호와 연관맺은 사물과는 아무런 관계를 지니지 않는다. 기호 간의 관계를 통해 의미가 발생한다. 기호 간 관계란 차이를 의미한다. 차이를 통해서 의미가 발 생하므로 한 기호가 의미를 갖기 위해서는 그 차이체계를 가지고 있는 거대한 차이 시스템이 작 동해주어야 한다. 기호가 끊임없이 꼬리를 물고 동원되어야 한다. 그럴 경우 의미는 차이 시스템 에 얽매이고, 언어를 사용하는 인간 개개인도 그 시스템에 빠져든다. 이른바 구조주의가 설정한 구조 즉 언어, 신화, 지배이데올로기로의 진입이다. 이제 언어체계로서 언어는 사물과는 어떤 연 관도 짓지 않고, 다른 언어(기호, 정확하게 말하면 기표)를 낳고, 또 낳고, 또 낳고... 공공성, 공익성으로부터 공적 책무, 공적 가치로 옮겨가는 일이 벤야민의 언어철학에서 말한 아담의 언어, 명명의 언어로부터의 추락에 상응하지는 않은가 하는 의문을 멜랑콜리라는 범주에 넣어보았다. 추상성을 벗어나면서 공적 언어들은 부담을 덜고 공적 재원등과 한데 절합된다. 수 치와 절합되고, 공영방송의 전체 경영 방식과 어울린다. 이른바 무한한 절합을 통해 증식 운동을 벌여간다. 그럼으로써 애초 그가 뿌리 두고 있는 공익성, 공공성 개념으로부터의 압박, 부담은 사라진다. 애초 단어, 기호가 되기 전까지 명명언어로서 공정성, 공익성은 "사회적인 것(the social)" "정치적인 것(the political)"을 담고 있었다. 인간이 나누는 대화, 소통, 커뮤니케이 션, 적대, 경쟁, 헤게모니 등의 과정을 통해 그런 내용을 담고 있었다. 그것은 구성되는 것이었 고, 그 같은 내용으로부터 결코 멀리 떨어질 수 없는 것이었다. 공익성, 공공성은 인간에 담은 신의 정신성을 의미한다. 사회적인 것, 정치적인 것의 논의에서는 그 정신성을 논의할 수 있었 다. 하지만 그것이 점차 측정가능하고, 쪼갤 수 있으며, 지표 가능한 구체적 용어로 내려가면서 이른바 단어가 되고, 기호가 되어 그 정신성을 담기 힘들게 된다. 정치적인 것, 사회적인 것의

49 상실이 발생한다. 4. 복구하기, 미메시스 1) 미메시스 벤야민은 멜랑콜리한 시선으로 근대성을 응시했다. 아담의 언어가 타락해가는 것처럼 도시, 화 폐, 일상, 예술이 타락해가는 것은 우울의 시선으로 대했다. 그래서 그의 언어철학은 언어 타락 사를 겸하고 있었다. 하지만 그가 지녔던 우울의 시선은 패배의 시선이거나 포기의 시선은 아니 었다. 그의 시선, 응시는 쓰러져가는 것을 다시 살리고자 하는 새로운 각오의 시선이기도 했다. 응시 시선, 각오 시선을 미메시스(mimesis)의 작업, 구원의 작업이라 부르는 이유도 포기가 이 니었기 때문이다. 미메시스(mimesis)론으로 들어가게 되면 이 타락사를 바로 구원사로 읽어내 는 그런 독서를 한다. 그리고 이 독서라고 하는 것을 바로 인간학적인 그런 시선 행위와 연결 지 어 얘기한다. 벤야민의 언어철학을 두 개 항으로 생각할 수 있다는 말이다. 하나는 바로 이 언어 의 문제를 직접적으로 아담의 언어부터 Sign까지 쭉 거슬러 내려오는 측면이다. 또 다른 하나는 미메시스적인 그런 측면이다. 미메시스를 번역해 모방이라 해석한다. 벤야민은 미메시스라는 말보다 유사성(Similarity)이 란 말을 더 즐겨 쓴다. 미메시스의 전제는 주/객분리다. 그러니까 언어타락 이후로 바로 주체와 객체가 분리되었을 때 그 분리된 관계를 바로 소통 관계로 복원하려고 하는 어떠한 그런 태도를 미메시스적 태도라 한다. 미메시스는 모방이긴 하지만 A가 B를 닮으려고 하거나 유사해지려고 하는 것을 의미하진 않는다. 미메시스는 이중적 기능을 지닌다. 그 대상을 닮으려고 하면서 그 대상과 동일한 것이 되려고 하는 것이 아니라 그 대상과 다른 것이 되려고 한다. 어린 아이의 성 장 과정을 보게 되면 미메시스적인 논리를 알 수 있다. 부모를 닮아가면서도 자신만의 개성을 견 지하는 그런 과정을 말한다. 미메시스 안에는모방과 창조가 동시에 들어가 있다. 14) 벤야민은 바로 이 미메시스라는 행위에 담긴 인간학적인 측면을 다름 아닌 자기보존본능으로 본다. 동물의 세계, 그러니까 살아있는 자연 세계 속에서는 미메시스가 본능이지만, 자기 변신능 력이 없는 메커니즘에 지나지 않는다. 발전이 없다. 반복이 바로 본능의 어떤 메커니즘이다. 인 간은 곤충과는 달리 변신의 어떤 요소를 지니고 있다. 다시 말해 반복 시스템으로부터 다른 걸로 건너가는 능력이 인간에게 있다 (들뢰즈는 이를 차이나는 반복이라 칭했다). 15) 그랬을 때 바로 이 미메시스, 유사성을 만들어 내는 그런 본능적인 인간학적 요소는 은총이며 능력이다, 벤야민 이 인간에게서 미메시스적인 것을 발견한 것은 큰 사건이 아닐 수 없다. 어린 아이들의 유희를 예로 들어 보자. 아이들은 자기가 놀고 있는 유희에서 자기와 상관없는 것과 자기를 비슷하게 만들며 논다. 나 말( 馬 )이다, 그러면서 말 타고 지나간다. 말과 자신은 14) 최성만 (2007), 미메시스, (김누리 등 편), <현대문화 이해의 키워드>, 이학사, pp. 58~89. 15) 윤성우 (2004), <들뢰즈 : 재현의 문제와 다른 철학자들>, 철학과 현실사

50 아무 상관이 없지만 내가 말하고 비슷하게 되는 그게 바로 유희고 미메시스다. 나는 나무다. 그 러고서는 서 있고, 예컨대. 또 비행기다, 하고 막 날아가고, 뭐 이런 식으로 아이들은 논다. 신 체를 대상과 비슷하게 변형시키는 과정이 아이들에게는 유희다. 그 유희에서 어린이는 말로, 나 무로 비행기로 변신하지만 결코 그것 자체는 아니다. 그리고 다음 변신 때는 그 이전과는 차이나 게 변신한다. 그것이 인간이 보여주는 미메시스 능력이다. 벤야민은 이 미메시스적 능력, 유사성의 능력에는 두 종류가 있다고 보았다, 하나는 아이들의 유희에서 볼 수 있는 것처럼 바로 지각적 유사성을 만들어 내는 능력이다. 아주 초보적인 단계에 서 유사성의 그런 능력은 이런 식으로 바로 신체를 통한다. 신체를 통하기 때문에 우리가 눈으로 알아 볼 수 있는 지각적 유사성을 창출해낸다 (예를 들어 나무를 흉내내는 것). 그러나 진정한 인간의 놀라운 능력은 비지각적 유사성의 창출이다. 정신적 유사성의 창출. 인간의 독서는 그런 면을 보인다. 인간에게는 독특한 읽기의 능력이 있다. 비지각적 유사성을 알아보는 능력이 있다. 벤야민의 독서론에 들어가게 되면 씌여지지 않은 것을 읽어낼 줄 아는 능력이 된다. 미메시스적 독서능력이다. 그래서 비지각적인 바로 그 능력이 사실은 인간이 가지고 있는 특별한 미메시스적 능력이다. 원래 인간은 자연의 모든 것을 본 게 아니라 읽었다고 벤야민은 말한다. 예를 들면 조 개더미를 보고 운명을 읽었고, 동물의 내장을 보고 그 내장과 전혀 관계없는 뭘 읽으려 했다. 벤야민이 볼 때 우리의 시각행위는 짐승의 내장을 보고 운명을 읽어 내고, 뭘 읽어 내고, 그리 고 점술가들이 하듯이 뭐 주사위 던져가지고 또 뭘 읽어내고 이런 식으로 원래 비지각적인 그런 유사성을 읽어내는 능력이 원래 있었다. 그게 타고난 독서 능력이라는 거다. 그 중에 하나 아주 전범적인 것이 있는데 그게 뭐나 하면 소위 점성술이다. 별자리 읽기. 그래서 하늘의 그 두서없 이 떠 있는 그런 그 별자리를 보고, 그리고 보통 태어날 어떤 아이의 그런 운명을 읽어 내고, 그 리고 또 살아가고 있는 그 누군가의 운명을 그 별자리에서 읽어 냈다. 벤야민은 도대체 하늘에 두서없이 떠돌아다니는 그런 별들 하고, 그리고 인간의 태어나는 아이 아니면 죽어가는 사람의 운명이라는 것하고 무슨 관계가 있냐? 무슨 유사성이 있냐? 그 무엇도 우리가 구체적으로 파악 해 낼 수 있는 그런 유사성의 관계는 없다. 그럼에도 불구하고 인간의 특별한 미메시스적 능력은 그 둘 사이에서 모종의 관계성을 바로 형성해내는 특별한 능력을 지니고 있다. 그러나 벤야민이 볼 때 이 비지각적 유사성이 가장 깊이 그리고 가장 활동적으로 존재하고 있는 것이 있는데 그게 바로 언어행위다. 그래서 언어는 미메시스적 능력의 보고이다. 그러면서 이 언어를 벤야민은 두 개로 나누어서 얘기한다. 하나는 구어와 그리고 문어다. 의성어를 예로 들어보자. 저마다 다 다르지만 그 의성어라고 하는 것을 보면 바로 인간의 발음행위하고 그 자연 현상을 유사성 관계로 재현하려는 능력을 볼 수가 있다. 인간의 언어 행위 속에 이런 의성어적인 그런 것들이 아주 그 미메시스적인 능력의 보고로서 들어있다. 사실 벤야민이 중요하게 생각한 것은 문어( 文 語 )다. 즉 쓰여진 글 속에도 바로 이런 유사성을 창출해내고 있는 인간의 미메시스 적 능력이 과연 있는가라는 문제다. 문자라고 하는 것은 전혀 자연과는 사실은 아무 상관이 없 다. 그냥 알파벳일 뿐이다. 지칭하는 실제 사물과 아무 관계가 없다. 우리 앞의 글은 알파벳의 조합일 뿐이다. 하지만 벤야민은 독서를 통해, 응시를 통해 무성한 그리고 본질적인 그런 인간의 미메시스적 능력을 찾으려 한다. 그 예로 바로 벤야민이 성서라고 하는 개념을 들고 나온다. 성 서 읽기라고 하는 것, <성경>을 읽는다는 것, 그 행위는 결국은 무엇이냐 하면 바로 결코 닮을

51 수 없는 단순한 기호인 그런 문자들 속에서 그 문자와 전혀 상관이 없을 수밖에 없는 소위 혼의 문제를, 신의 혼이라고 하는 문제를 연결 짓는다. 엄청나게 떨어져 있는 그런 추상적 거리를 그 유사성에 밀접한 어떤 관계로 읽어내려고 하는 그런 미메시스적 능력의 한 행위가 다름 아닌 성 서 읽기다. 공공성, 공익성의 논의가 공적책무, 공적가치로 이어지면서 그 용어에 들었던 함의가 사라져가 고 있으므로 그를 다시 복구해내자는 주장을 펴고 있다. 물론 공공성, 공익성으로 돌아가자는 의 미이기도 하지만 더욱 발전적으로 말하자면 공영방송을 공공성에서 이미 담고 있던 인민, 공공 복리, 공개성 이라는 물질성을 담도록 연결짓는 작업을 하자는 제안이다. 공적책무나 공적가치라 는 용어를 사용하는 일을 중지할 것을 제안하는 것이 아니라 그 기표가 공허하지 않도록 하기 위해 절합해서 그 안의 내용이 정치적이고, 사회적인 것이 되도록 이끌자는 제안이다. 그러기 위 해서는 벤야민이 제안했던 독서, 읽기, 응시, 바라보기, 미메시스적 태도를 동원해야 한다. 아담 의 언어에서 단어, 기호로 변화하는 과정에서 잃엇던 것은 무엇이고, 그 잃은 것을 복구하기 위 해 무엇을 동원해야 하는지를 논의해야 한다. 2) 한 예: 재현과 대의 미메시스적 태도로 복구해내야 할 것들은 무엇인가? 인민, 공공복리, 공개성을 통합해 말하자 면 지금껏 질문되지 않은 내용들이 있다. 대의성 이 그 한 예다. 공론장은 불가피하게 무엇을 재 현할 수 밖에 없다. 재현한다고 하는 것은 때로는 무엇을 대표한다. 혹은 대의한다는 것과 동의 어로 받아들여지기도 했다. 재현(representation)이란 용어가 주는 일종의 착시현상이다. 재현 과 대의는 유사할 수는 있으나 결코 같을 수는 없다. 마르크스의 저작 <루이 보나파르트의 브뤼 메르 18일>(Marx, 1852/2004)가 그를 가장 극명하게 드러낸다. 16) 스피박에 따르면 마르크스는 대표(Vertretung)와 묘사(Darstellung)를 엄밀히 구분하며 사 용했다고 한다. 그러나 이 두 용어는 영어권에서 공히 재현(representation)으로 번역되었다. 그로 인해 둘 간의 미묘한 차이는 사라졌다고 한다. 스피박을 비롯한 대부분의 탈식민주의 이론 가들은 탈식민전략을 구하기 위해 서구의 담론 이론을 활용한다. 서구 이론을 식민지나 비서구권 의 피억압자들의 문화적 상황에 적용시키면서 그들간의 모순적 관계에 주의했다. 스피박이 대표 (대의)와 묘사(재현)에 많은 노력을 보인 것도 그런 탓이다. 17) 서구 이론이 제 3세계의 피억압 자에 맞지 않을 수 있다는 우려 때문이었다. 서구의 지식 대상과 지식 생산 주체 간 짝패 대립이 제 3세계에도 반복되지 않길 바란 탓이다. 스피박이 데리다를 적용한 것은 그나마 데리다가 지 식 대상과 생산 주체간 해체를 이룬 인물이었기 때문이다. 스피박 등의 포스트콜로니얼리즘 논의 의 조심스러움은 단순히 서구 이론에 대한 경계가 아니라 새로운 인식론적 위치를 구하고자 하 는 노력으로 볼 수 있겠다. 16) 칼 마르크스 (2004). <루이보나빠르뜨의 브뤼메르 18일>. (최인호역), 칼 맑스 프리드리히 엥겔스 저작선집 (287~393쪽), 서울: 박종철출판사. (원저 출판연도 1852). 17) Spivak, G. (1988). Can the Subaltern Speak?. In C. Nelson & L. Grossberg (Eds). Marxism and the Interpretation of Culture, Urbana : University of Illinois Press, pp. 271~

52 스피박은 대표와 재현의 문제를 보다 잘 설명해내기 위해 마르크스의 텍스트를 언급한다. 보 나파르티즘은 나폴레옹 3세와 소농계급형성간 관계를 대표와 재현의 개념으로 설명하고 있다. 마르크스는 텍스트에서 서로 모순되는 문장을 적는다. 계급을 설명하는 첫 번째 문장은 전형적인 정치경제학적 입장이다. 마르크스는 "수백만의 세대가 자신들의 삶의 양식을 (다른 계급과) 구별 시켜 주는 경제적 존재 조건 밑에서 살고 있는 한...이들은 하나의 계급을 형성한다." 이른바 경제결정론적 계급 개념을 적고 있다. 마르크스는 이어 일종의 예외조항을 적어둔다. "이들의 이 해 관계의 동일성이 공동체의 느낌을 만들어 내지 못하는 한...이들은 하나의 계급을 형성하지 못한다." 이 문장은 영국의 계급연구자 E. P. 톰슨이 천착했던 계급의 공동체성, 계급형성과정 에서의 표상정치의 중요성을 여실히 드러낸다. 소농계층은 자본주의적 생산관계 내에서 계급적 성격을 띠지 않은 채 무리를 이루고 있었다. 그들이 명실상부한 하나의 계급을 이룬 것은 나폴레 옹 3세 덕택이었다. 그를 정치적 상징으로 삼아 계급을 이루었다. 자신의 계급과 일치하지 않은 인물로 계급을 이루었다는 점에서 소농의 계급형성은 모순적이었다. 계급을 이루었다는 점에서 진전이지만 보나파르트를 통해서 이루었다는 점에선 반동(후퇴)다. 그 같은 마르크스의 텍스트를 스피박은 대표와 묘사를 구분하면서 읽어낸다. 나폴레옹 3세가 그 계층을 대표하고 나섬으로써 비로소 계급이 형성되었는데 그 행위는 소농계급에 대한 정치적 재현행위다. 재현행위를 통해서 는 묘사가 가능할 수 있으나 대표할 수는 없다. 불가피한 차이가 존재하기 때문이다. 정치적 재 현으로 계급으로 형성된 소농은 나폴레옹 3세가 이끄는 정부의 정당성을 강화시켜주었다. 나아 가 부르조아의 경제적 이익 획득에도 도움을 준다. 모든 계급에 대해 가부장적 시혜자로 행세한 나폴레옹 3세는 어느 한 쪽의 이익을 뺏아 다른 쪽에 나누어 줄 수 밖에 없었다. 소농은 뺏겼고, 부르조아는 챙겼다. 정치적 재현으로는 계급형성이 되었지만 실질적인 경제 조건 아래서는 늘 뺏 기는 계급이 되었다. 재현행위 아래의 소농계급, 수탈당하는 소농계급은 서로 모순된 존재방식이 다. 나폴레옹의 진정한 대표는 소통계급의 이익을 극대화시켜주어야 할 때만 가능하다. 그러나 그 순간은 오지 않았다. 스피박의 인도 여성 주체에 대한 묘사와 대표에 대한 분석이 이어진다. 스피박이 주목했던 것 은 인도 과부의 순장 풍습이었다. 영국의 식민권력은 그를 반 인간적 행위로 파악하고 금하려 했 다. 인도 민족주의자들은 민족의 전통이라며 금지에 반대한다. 이 때 순장의 과부를 대표하는 쪽 은 어디인가. 식민세력, 민족주의자는 모두 그를 묘사하려 했으나 대표하지 못했다. 스피박은 과 연 그를 대표할 수 있는 세력은 어느 쪽인가를 질문한다. 인도의 여성주의자들은 그를 대의할 수 있을까. 말없는 그들을 대의한다고 나서는 일은 진정한 대표가 아니라 여성 지식인의 입장 강화 라는 두려움을 가졌다. 그들을 대표하는 것이 아니라 지식인 자신을 묘사하는 것이라 생각한 것 이다. 공영방송의 공공성, 공익성, 공적책무, 공적가치를 가로지르는 가장 대표적인 용어가 재현과 대 의성 아닐까 싶다. 방송은 재현을 피할 수 없다. 뉴스든 드라마든 모두가 재현행위다. 그렇기 때 문에 공영방송이 제 역할을 했는가 아닌가를 따지는 작업에서 재현행위를 평가하는 일은 빠지지 않는다. 대표적인 것이 공정성 논의일 것이다. 그 긴 시간 동안 공정했는가 아닌가를 놓고 평가할 뿐 아니라 방송통신심의위원회는 오직 공정성 시비로만 세월을 보낸다. 전 세계에서 공정성을 놓 고 이렇게 지리한 싸움을 하고 있는 지역도 한국말고는 없을 듯하다. 어쨌든 공정성 시비는 알고

53 보면 재현에 대한 시비다. 제대로 재현을 했는가 아닌가를 두고 공적 책무를 다했다 혹은 아니다 를 반복한다. 공적 책무의 하부요소에 다양성, 소수성 등을 담고 있는 것도 그런 이유다. 재현의 문제를 풀기 위해서 같이 동원되어야할 부분이 대의성이다. 공영방송은 과연 어느 편 을 대의하고 있는가 하는 점이다. 이는 모든 재현에 관점을 제공할 중요한 문제다. 무급 휴직을 오래한 노동자의 죽음을 맞고도 뉴스로 보도하지 않았다면 그를 놓고 재현하지 않았다라고만 말 하지 않는다. 말하지 않은 이유는 공영방송이 지금 어느 한 편만을 대의하기 때문이라고 지적한 다. 그처럼 재현을 말하기 위해서는, 묘사를 말하기 위해서는 대의를 말하지 않을 수 없다. 보나 파르트는 재현하면서도 대의를 말하지 않은 것은 재현을 대의로 바꾸어 말하면서 그를 얼버무렸 기 때문이다. 과연 공영방송은 누구를 대의하고 있는가? 그 질문에 답할 수 있어야 많은 문제가 풀린다. 마이클 샌델은 정의(justice)에 대해 다양한 정의법이 있을 수 있음을 말했다. 18) 공리 주의, 자유주의, 그리고 자신이 천착하고 있는 공동체주의. 그것은 곧 대의의 문제다. 누구를 대 의할 것이냐에 따라 정의를 정의하는 법조차 달라진다. 공공성과 공익성, 공적책무, 공적가치를 말하면서 우리는 간혹 재현에 대해서는 말했지만 대의 에 대해서는 언급하지 않았다. 어느 한 편을 대의한다는 것이 가능한 일인지, 가능하다면 어느 쪽을 대의하는 일이 옳은 것인지, 아니면 모두를 대의하기 위한 방식은 있는 것인지 등등에 대해 서는 논의하지 않았다. 불편부당성이나 적절한 공정성을 입에 올려왔지만 정작 누굴 위한 공영방 송이어야 하는 것인지에 대한 논의는 충분하지 않았다. 그 동안 너무 오랫동안 공공성, 공익성에 대한 추상적 논의가 있어왔다고 불평했지만 정작 큰 질문에 답하지 않음으로 인해 기호가 다른 기호를 불러내는 용어의 홍수만 초래한 일은 아닌지 물어볼 때다. 3) 일본방송사의 교훈 19) 일본에 도착한 연합국은 일본의 방송을 미국식 방송위원회을 만들어 그 산하에 두고 싶어 했 다. 그러나 의도대로 잘 되진 않았다. 어쨌튼 초기 구성된 방송위원회는 신생 NHK의 초대회장 으로 고명한 정치경제학자였던 다카노 이와사부로( 高 野 岩 三 郎 : 大 原 社 会 問 題 研 究 所 所 長 )를 선택 했다. 다카노 이와사부로 새 회장은 1946년 4월 30일에 행해진 회장 취임 인사에서, 직원에게 다음과 같이 혁신 일본에 있어서의 방송 사업의 본연의 자세 를 호소했다. 라디오를 통한 신니혼 건설의 사업은 그것이 민주 일본의 건설인 이상, 그 대상은 매우 광범위한 국민 대중이며, 근로대중이 그 중핵이다. 따라서, 라디오는 이 대중과 함께 걸어, 대중을 위해서 봉사하지 않으면 안 된다. 태평양전쟁중과 같이 오로지 국가 권력에 구사되 어 이른바 국가 목적을 위해서 이용되는 것은 엄격히 조심해, 권력에 굴복하지 않고, 오로 지 대중을 위해서 봉사하는 것을 지켜야 한다 그러나 타카노는 동시에 대중과 함께 걷는다는 것은 대중에게 교태를 부리고 이것에 맹종하는 18) 마이클 샌텔 (2010), <정의란 무엇인가>, (이창신 역), 김영사. 19) 이 부분은 필자와 오카모토 마사미가 출판예정중인 <일본 55년체제와 NHK> 중 일부분이다

54 것이 되어서는 안된다. 라디오의 진정한 대중성은, 대중과 함께 걸어, 대중과 함께 손을 마주 잡 으면서 대중에게 한 걸음 앞서는 것이다 라고 하여 방송 종사자의 주체성이나 직능자로서의 사회 적 책임에 대해 강조하는 것을 잊지 않았다. 그리고 라디오가 국민 대중과 함께 있기 위해서는, 철두철미 불편 불당의 태도를 취해, 민주주의적이고, 진보적이고, 대중적인 것 외에는 아무런 특 정 정치적 의견을 고집해서는 안된다 는 것을 말했다. 라디오가 권력으로부터 독립해 대중에게 봉사하여, 대중과 함께 손을 마주 잡으면서 대중에게 한 걸음 앞서 걷는다고 하는 타카노의 이 말은, 전전과 다른 방송 사업의 새로운 본연의 자세를 나타낸 것으로서 주목을 끌었다. 방송 위원회를 중심으로 한 협회 민주화의 움직임, 그리고 마르 크스 경제학자로 국가 권력으로부터 독립해 대중의 측에 서라 고 라디오의 본연의 자세를 호소 한 타카노 회장의 취임으로 방송 노동자의 의식은 급속히 높아지고 있었다. 이러한 안쪽으로부터 의 민주화 의식의 고조는 프로그램 면에도 신선한 숨을 불어왔다. 4월경부터 차례차례로 등장한 방송 토론회 (1964년 4월 20일), 가두 녹음 (5월 6일:토론회 형식), 일요일 오락 版 (1947년 10월 12일) 등을 맡에서 지탱한 것은 그러한 방송 노동자의 신생의 기운이었다. 전쟁 전의 위 로부터 듣게 하는 라디오 로부터 들을 만한 즐거운 라디오 에의 변모이다. 그리고 방송을 시민 상호의 커뮤니케이션 수단, 혹은 여론 형성의 장으로서 만들어 바꾸어 갈 방향으로 개혁이 진행 되었던 것이다. 프로그램면의 개혁은 두 가지로 집약할 수 있다. 첫 번째는 자유로운 방송 저널리즘. 우선 민 중에게의 마이크의 개방. 街 頭 에서 (후에 가두 녹음 으로 개칭)에서는 마이크를 가두에 꺼내고, 현대 사회나 정치의 본연의 모습에 대해 의견을 듣는다는 의도였다. 처음은 일본인은 남의 앞에 서 이야기하는 것에 익숙해지지 않으니까 라고 만드는 쪽 주저했는데 점차 사람들이 마이크를 향해 말하게 된다. 말하지 않았던 민중이 분명히 말을 하게 되었다. 다음은 터부의 타파이었다. 좌담회 천황제에 대해 에서는 전전부터 최대의 터부이었던 천황제의 시비에 대해 토론했다. 당 시 공산당 서기장 도쿠다 규이치( 徳 田 球 一 ) 가 천황제 타도 인민 공화제 를 주장했다. 그것에 대해 도쿄 재판에서 주임 변호인을 맡은 키요세 이치로( 清 瀬 一 郎 )나 마키노 료조( 牧 野 良 三 )라고 하는 천황제 유지 논자가 반론해, 격론을 일으킨 프로그램이었다. 방송 토론회 나 선거의 후보자 방송, 정당 방송 등, 이러한 전전에는 생각할 수 없었던 방송이 차례차례로 행해지고, 그것을 통 해 만드는 측도 듣는 측도 자유 나 민주주의 의 훌륭함을 실감했던 것이다. 2번째 키워드는 즐 거운 오락 방송 이다. 전전의 민중에게 듣게 하는 방송, 억지로 위로부터 들려주는 방송이 아니 라, 민중이 즐겨 듣는, 즉 민중에 의해서 즐거운 방송으로 방송의 성격을 바뀌어 갔다. 미국의 인기 프로그램의 카피나 번안( 이야기의 샘 ) 등이 차례차례로 등장했지만, 독자적으로 새로운 프로그램 창조도 행해졌다. 그 대표격이 일요일 娛 樂 版 이다. 하지만 편집권은 경영자에게 있다 라고 하는 일본신문협회의 편집권 성명(1948년 3월)과 민 주화 운동의 활동가에 대한 레드 퍼지(1950년 7월~9월)가 이 같은 초기 NHK의 분위기를 바 꾸게 된다. 이렇게 해서 전후의 방송 개혁은 좌절을 피할 수 없게 된다. NHK에서는 제 1노조 ( 放 送 單 一 ) 뿐만이 아니라 제2조합으로서 만들어진 닛포로( 日 放 労 )의 조합원까지 포함해 실로 29명이 직장을 쫓겼다. 또, 보도 부문에 첨예적인 활동가가 많았다며 방송 기자는, 대체로 빨갱 이(아카)가 된다 라고 하는 이유로, 1947년부터 1950년까지 기자의 채용을 보류했다. 이 취재

55 체제의 큰 공백이 나중이 되고, 신문 자본을 배경으로 개국한 민방 라디오와의 취재 경쟁에서 심 각한 데미지를 주는 결과가 되기도 한다. 잃은 것은 그것 만이 아니었다. 아카 의 상표 하나로 신분 보장이 빼앗기거나 지방에 좌천 될지도 모른다고 하는 사태는 NHK내의 분위기를 일변시 켰다. 보도 제작 현장은 위축해, 저널리즘적 비판 정신이 급속히 없어져 갔다. 그것은 방송에 있어서의 내부적 자유 와 민주주의가 보도활동이나 창조활동에 있어서 얼마나 필요 불가결한가 를 여실에 나타내고 있었다. 1949년 4월의 다카노 회장의 사후, 미리 그에 대한 감시역으로서 요시다 수상이 보낸 후루가 키 데츠로 전무이사가 회장이 되어, NHK의 오른쪽 선회는 결정적으로 되었다. NHK는 한국 전 쟁이 시작하면서 미국의 대 對 북한 선전 방송에 라디오 제2 방송의 전파를 제공했다. 후루가키 회장은 전국 방송국장 회의의 석상에서 이것을 NHK의 앞장 선 국책에의 공헌 ( 일본 방송협회 보, 1950년 9월 19일호)이라며 자랑했다. 후루가키 회장은 또, 1952년 4월의 일본 독립을 기 회로 라디오 제1, 제2 방송으로 방송 종료시에 국가 키미가요 를 방송하는 전전에도 없었던 편 성 관행을 확립했다. 당시 키미가요 에 대해서는 아마노 문부대신의 통지를 계기로, 신헌법에 어 울리는 국가인지 어떤지를 둘러싸고 신문지상에서 논쟁이 오가고 있는 실정이었다. NHK의 키 미가요 방송은 논의의 역행 가담 인상을 사람들에게 강하게 남겼다. 이렇게 해서 국가 목적을 위해서 이용되는 것은 엄격히 이것을 조심해, 권력에 굴하지 않고, 오로지 대중을 위해서 봉사한 다 라고 타카노 회장이 말한 신생 NHK의 이념은, 불과 6년이 지나기 전에 배신당한다. 일본 방송사 연구에서 1945년에서 강화조약이 이뤄지는 시기까지의 연구가 많은 탓은 일본 NHK의 대의성이 그 당시 결정되고, 이후 변함이 없었음을 보여주기 위해서다. 일본의 55년 체 제에서 일본의 공영방송은 자민당, 정부관료, 대기업과 역사적 블록을 형성해 성장 엔진 역할을 해왔다. 그러나 55년 체제 이후 NHK는 권언유착, 정경유착의 주요 고리로 작동해왔다는 혐의 로부터 자유스럽지 못해 수신료 인상이나 징수에까지 큰 어려움을 겪고 있다. 수신료 징수율이 점차 낮아지고 있는 일본은 이를 법적으로 제재하는 방법을 강구하고 있지만 그럴수록 대의성이 약화되고 있어 심한 갈등을 겪고 있다. 이는 뉴미디어의 등장으로 인한 공영방송의 필요성 감소 로 인식할 수도 있겠으나 큰 맥락에서 보면 대의성 약화, 그로 인한 정당성 약화를 그 근본원인 으로 볼 수 있다. 일본에서 다시 전쟁 직후의 대의성 논의를 끌어내는 일 NHK의 대의성 문제 를 다시 논의할 필요성을 느끼는 것일 거라 짐작해본다. 5. 마무리 글의 제목처럼 논의를 전개해왔다. 기존의 정책연구와는 다른 방식임에 틀림없다. 다름을 강조 하는 것은 협동의 공론장을 강하게 제안하기 위해서다. 정책연구가 한정되지 않도록 노력하는 일 이 절실하다. 물론 지금까지의 정책연구를 제한되었거나 독점적이었다고 말하고픈 것은 아니다. 그 보다는 그렇게 조건화된 경향이 짙다는 말을 하고 싶다. 정책연구는 정책연구자에게, 정책연 구 패러다임에서 서로 합의된 언어로 주고 받는 작업이라는 조건화. 그 같은 조건화는 학계에서

56 만 이뤄지는 것은 아니다. 방송현장에서도 그 조건화를 변하지 않는 진리의 영역으로 받아들인 다. 스스로 공론장임을 자인한다면 결코 해선 안될 일을 일상처럼 범하고 있음을 반성할 필요가 있다. 조건화나 내부화를 말하는 것은 그 공동체가 폐쇄적이라거나 끼리끼리 챙긴다는 객관적인 평 가를 내리기 위함은 아니다. 분명 그 조건화로 인해 사회적 효과가 발생한다는 점을 지저가기 위 함이다. 공공성 과학주의 는 공공성과 공익성 담론을 위축시키고 과학주의에 참가하는 쪽의 진가 를 높이는 결과를 낳는다. 이른바 전문가 주의가 형성된다. 그리고 방송업계는 전문가와 함께 공 공성 과학주의를 전가의 보도처럼 흔들고 자신이 처한 정치적, 사회적 상황에 눈 감은 채 공적 책무와 공적 가치를 논하는 결과를 낳게 된다. 이를 역사적 결과로 보지 않으면 안된다. 이는 분 명 정치적인 사건이고, 사회적 사건이다. 학문적 사건 이상의 함의를 가진다. 방송인, 학계 모두 2000년대 중반 이후 공영방송의 위상이 전만 못하고, 자율성도 심하게 훼 손되었다고 지적한다. 그런데 정작 그를 평가하는 학계, 지식계의 담론이 과학주의에 빠져 작은 기호들의 연계로만 방송을 지적한다면 그는 심히 언어와 실물간의 괴리가 발생하는 일이며 빠르 게 미메시스를 회복해야 할 당위를 느낄 위기라 말할 수 있다. 추상에서 구체로 넘어가는 과학주 의도 필요하지만 여전히 추상에 힘을 더 실고 그 추상이 추상에 그치지 않고 실정성을 지니도록 도모할 일이다. 아담의 언어로 돌아갈 가능성을 논하고, 대의를 고민하자는 제안을 했던 것도 그 런 이유다. 참고문헌 강형철 (2007), 공영방송사의 책무와 독립성 : 공공기관 운영법 적용 논란에 즈음하여, KBI포 커스 (07-08). 강형철, 심미선, 오하영 (2011), 공영방송의 공적 가치와 수행평가 : 수용자와 제작진 인식비 교, 제25-1호, pp. 7~45. 김대식 (2011), 수신료, 공영방송의 공적책무 수행의 기반, <방송문화>, 1, pp. 40~43. 김동규 (2010), 공영방송의 재원과 공적 책무의 재구성, <미디어빅뱅 시대, 한국 방송을 말한 다>, 미디어 3대 학회 - KBS 공동세미나. 김사승 (2004), 방송통신융합시대 공영방송의 공공서비스 개념의 변화, <방송통신융합시대, 공 영방송의 가치와 제도적 대응>, 한국방송학회 세미나 자료. 김재철 (2007), 공영방송의 공적 가치 인식과 수신료 부담의지의 관계에 관한 연구, <한국방송 학보>, 제 21-2호, pp. 258~304. 김진웅 (2008), 지상파 방송의 공적 책무, 한국방송학회 세미나. 미디어공공성포럼(편) (2009), <미디어 공공성>, 커뮤니케이션북스 박홍원 (2004), 미디어 어카운터빌리티 개념을 통한 사회책임이론의 재조명, <언론과 사회>, 제 12-3호, pp. 8~

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59 3 다채널 디지털 시대, 새로운 방송 공공성 이념의 모색 윤석민(서울대학교 언론정보학과 교수)

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61 다채널 디지털 시대 새로운 방송 공공성 이념의 모색 윤석민(서울대학교 언론정보학과 교수) 사회적 소통의 중심에 방송이 존재한다. 비록 그 위상이 약화되고 있다지만, 방송은 여전히 21세기 한국 사회의 소통을 주도하는 핵심 미디어로서 막대한 영향력을 행사하고 있다. 이명박 정부의 지난 3년간 미디어 정책, 특히 그 정점의 미디어에 해당하는 방송 정책은 정치 적으로든 정책적으로든 거의 완전한 실패에 가까웠다. 신정부는 크고 작은 방송현안을 둘러싸고 정치적 및 정책적으로 심각한 한계 내지 기능장애를 보여 왔다. 이러한 기능장애는 방송미디어 정책의 파행을 넘어 한국사회의 사회적 소통, 민주주의의 위기, 국가경영의 파행으로 이어져왔 다. 이전 정부들에서도 방송정책을 둘러싸고 혼선과 갈등이 없었던 것은 아니나 현 정부에서 겪 어온 파행적 사태에 비할 바가 아니었다. 급변하는 방송 기술 및 산업은 촌각을 다투는 정책 대 응을 요구함에도 이러한 대립양상은 이명박 정부가 추진하는 모든 미디어 정책행위에 대한 의혹 제기와 시비로 이어져 의사결정이 번번이 표류, 지연, 좌절되고 국정 전반의 차질을 초래하곤 하였다. 따라서 우리 사회 사회적 소통의 문제를 해결하려는 어떠한 시도도 방송에서 출발해야 한다. 이명박 정부 후반기에 지향해야할 일차적인 방송정책의 목표, 더 나아가 차기 정부가 지향해 야할 정책 목표는 가장 단순히 말해 지난 3년간의 실패를 되풀이하지 않는 것이다. 이를 위해 엄밀한 이념적 목표라기보다는 특정 진보성향 방송에 대한 정치적 공세에 가까웠던 1공영 다민 영 제도의 목표를 폐기하고 대신, 우리 방송사( 史 )에서 한 번도 제대로 구현된 바 없는 방송의 공익성과 산업성을 조화시키는 진정한 공민영 방송제도를 정립해야 한다. 우리나라 방송의 오랜 파행적 행태였던 상업주의적 편향성을 바로 잡고 방송의 사회문화적 및 산업적 가능성을 상승적 으로 극대화함은 물론, 그간 난개발 방식으로 누더기가 되어온 방송 정책 체계를 정비하여, 궁극 적으로 우리사회의 사회적 커뮤니케이션, 더 나아가 민주주의의 발전에 기여해야 한다. 1. 우리나라 방송 시장 상황 : 다플랫폼 다채널 시장상황 2010년 말 현재 한국사회의 방송시장은 전형적인 다플랫폼 다채널의 무한경쟁 시장이다. 수많 은 방송 서비스 제공수단(플랫폼)을 통해 지상파채널을 포함한 수많은 채널 내지 서비스들이 복

62 잡한 양상으로 유통되는 상황이다. 이 상황으로부터 동계올림픽 및 월드컵 독점 중계권을 둘러싼 지상파와 지상파간의 갈등, 지상파 재전송을 둘러싼 지상파와 케이블의 법정다툼, 지역방송과 유 료 플랫폼간의 대립, 선발주자인 케이블과 후발 플랫폼 간의 과열경쟁, 종합편성채널 도입을 둘 러싼 극한 대립, 공영방송의 정당성 및 수신료 현실화를 둘러싼 시비, 지상파 디지털 전환 및 다 채널서비스(MMS) 제공을 둘러싼 시비 등, 이전에 볼 수 없었던 갈등 및 분규들이 하루가 멀게 터져 나오고 있다. 이러한 문제에 대한 적절한 대응은 다플랫폼 다채널 시장상황 현실에 대한 이 해에서 출발한다. 1) 다플랫폼 우리나라 방송시장에서 플랫폼의 변화는 말 그대로 쫒아가기 숨 가쁠 정도다. 종래 지상파 플 랫폼의 독점상황에서 다채널 플랫폼의 선두주자인 케이블TV가 도입되고 이후 위성방송, DMB, IPTV 등이 연이어 도입되었다. 최근에는 지상파 디지털 다채널 플랫폼인 MMS와 스마트TV가 뜨거운 관심을 끌고 있다. (1) 지상파 플랫폼 지상파 방송사업자는 무선전파를 물리적 송신수단으로 이용하는 플랫폼 사업자이다. 전파는 사업자가 자본을 투자해 인위적으로 구축하는 사적(private) 전송 채널이 아닌 자연에 존재하는 제한된 공적 전송 채널이다. 지상파 방송사업자는 이 같은 공적 자원을 위탁받아 이용하고 또한 산업 자체가 자연스레 독과점을 형성하는 이유 등으로 공적규제를 받아왔다. 전파는 직진성이 강하기에 난시청지역이 생기기 쉽다. 우리나라 대도시의 경우 촘촘하게 밀집 되어 있는 아파트들이 전파를 가로막고 있다. 이를 해결하기 위해 주택건설기준 등에 관한 규정 (대통령령 제19263호) 42조에 의해 아파트나 다세대 주택에는 지상파 공시청 안테나를 설치하 게 되어있는데 그 실효성이 미미함. 공시청 안테나의 노후화로 인해 보수가 필요하지만 지상파 방송사가 이를 관리하는데 소홀했기 때문이다. 2008년 이후 지상파의 디지털 서비스 및 수신료 인상논의와 맞물려 KBS를 중심으로 공시청 안테나 복원 및 수신환경 개선 사업이 진행 중이다. 하지만 다채널 플랫폼을 통한 방송수신이 보 편화된 상황에서 이러한 캠페인성 사업이 지상파 플랫폼을 회복시켜줄 가능성은 희박하다. 대다 수 TV 시청자들은 유료방송플랫폼을 통해 지상파 방송을 수신하고 있으며 이는 앞으로 더욱 지 배적인 추세로 자리 잡게 될 것이다. (2) 케이블 플랫폼 케이블 플랫폼(Cable SO)은 우리나라에서 본격적인 다채널 시대를 연 주역으로 현재 우리나 라 방송 플랫폼의 명실상부한 절대강자다. 2010년 6월 현재, 총 가입자 수는 약 1천 5백만

63 (15,225,892)에 달한다. 평균적인 아날로그 케이블TV 플랫폼의 가용채널 개수는 7~80개 정도 로 현시점에서는 매우 제한적이다. SO가 의무적으로 재전송해야 하는 채널, 홈쇼핑과 지상파 채 널들을 포함하면 20여개 이상에 달하는 채널을 사실상 의무 편성한다. 따라서 군소PP들이 패키 지에 포함될 기회는 매우 제한적이다. 디지털 케이블 플랫폼은 아날로그 케이블에 비해 가용채널수 및 화질, VOD 및 각종 데이터 서비스 등 모든 면에서 업그레이드된 서비스를 제공한다. 차이가 조금씩 있지만 120개를 전후한 TV채널과 30여개의 오디오 채널이 제공된다. 기존 아날로그 서비스에 비해 요금이 비싸 가입자 확보에 장애가 되고 있다. (3) 위성방송 플랫폼 위성방송은 디지털 기반으로 최대 99개의 TV채널과 41개의 오디오 채널, HD채널 서비스, PPV, PVR(Personal Video Recorder), 데이터 서비스 등의 부가서비스를 제공하고 있다. 채 널수의 우위와 차별화된 부가서비스에도 불구하고 위성방송 사업은 가입자확보에 어려움을 겪어 왔다. 그 주요인은 케이블 SO들과의 경쟁, 인기 있는 채널 확보의 어려움, 지상파 재전송 문제 이다. 최근 IPTV(Qook TV)와의 연계판매를 통해 사업성이 증진되고 있다고 한다. 2010년 10 월 현재 위성방송의 전체 가입자 수는 268만 명이다. (4) IPTV 인터넷을 통한 실시간 및 VOD 방송 서비스를 제공하는 IPTV는 채널 전환 속도나 채널 전 송 용량 등의 차이에도 불구하고 디지털 케이블과 유사한 서비스를 제공하는 것으로 평가된다. 방송과 통신 산업 진영의 첨예한 대립으로 오랫동안 지연되던 IPTV는 2007년 관련법이 통과되 면서 3개의 사업자가 선정되고(KTF, SKT, LGT), 2008년 11월에 상용서비스가 개시되었다. IPTV는 (디지털)케이블과 치열한 경쟁을 벌이며 2010년 11월 현재 총 300만의 가입자를 확보 하였다. (5) DMB 위성DMB와 지상파DMB는 6개월가량 시차를 두고 서비스를 개시하였다. 양 사업자 공히 끝 이 안 보이는 적자 굴레 속에 어려움을 겪어 왔는데 스마트 폰을 통한 방송수신 증가에 따라 어 려움이 가중되고 있어 2010년 말 현재 그 존속 여부는 매우 불투명한 실정이다. 지상파 DMB는 지상파 계열 3사(KBS:U KBS스타, U KBS하트/MBC: My MBC/SBS: SBSu)와 비지상파 계열 3사(YTN: mytn, 유원미디어: U1 TV, 한국DMB: 1to1)로 구성 되어 있으며 13개의 TV, 6개의 라디오 채널을 제공한다. 지상파 DMB의 수도권의 커버리지는 2010년 9월 현재 97%, 지방의 경우 78%까지 확대된 상황이고 2012년에 87%에 달할 것으로 기대된다. 위성DMB는 실시간 MBC 채널 및 인기 케이블 채널 등 총 36개 채널을 볼 수 있지

64 만 월 5천원의 서비스 이용료(월정액)를 내야 한다. 일부 채널(비디오 8개, 오디오 13개)은 무 료로 제공된다. (6) MMS 2012년 말 지상파 디지털화가 완료되면 지상파 자체가 다채널 플랫폼으로 전환될 가능성이 열리게 된다. 이러한 지상파 다채널방송 개념이 디지털 다중모드서비스(MMS: Multi Mode Service)이다. 하지만 지상파 디지털 다채널 방송의 개시시기, 채널 구성 및 사업자 구성에 대 해서는 구체적으로 정해진 바가 없다. 2009년 11월 KBS 김인규 사장은 방송통신위원회에서 구 체적인 정책방향을 제시하기도전에 KBS 버전의 MMS 서비스인 KoreaView 추진계획을 발표 함으로써 논란을 불러일으켰다. KBS는 2010년 6월 MMS 실험방송을 실시하였고, 2010년 9월 3일 수도권 500가구 대상으로 실험방송을 실시할 예정이었으나 방송통신위원회가 실험방송 허가 신청을 반려함으로써 무산되었다. (7) 스마트TV 스마트TV는 애플, 구글 등에서 개발 중인 인터넷, 컴퓨터 기능과 TV를 합친 개념의 미디어서 비스다. TV와 휴대폰, PC등 3개 스크린을 자유자재로 넘나들 수 있는 첨단 미디어로, 인터넷 TV 또는 커넥티드 TV 라고도 불린다. 이용자의 능동성을 전제하는 바 수동적 이용을 특징으로 하는 종래의 TV서비스를 획기적으로 대체할 수 있을지 방송 콘텐츠를 접하는 또 하나의 플랫폼 에 머물지 논란이 분분하다. 실제로 그 선두주자라고 할 구글TV는 기대했던 것만큼의 호응을 불 러일으키지 못하고 있다. 이와 별도로 응용 프로그램(어플)을 통해 방송을 볼 수 있는 스마트 폰 방송시청이 증가하는 추세이다. KBS, MBC, SBS, EBS 등 국내 지상파 방송을 실시간으로 볼 수 있음은 물론 해 외 방송사들, 훌루, 유튜브, 넷플릭스 등을 통해 제공되는 동영상까지 합치면 채널은 무제한이 다. 이와 유사한 서비스를 제공하는 DMB는 지상파 방송에 준하는 방송법의 규제를 받는데 비 해 이 같은 스마트폰 방송은 개념 및 역무 정의, 불법복제에 따른 단속 등이 이루어지고 있지 못 한 상황이다. 2) 다채널 이상의 다양한 플랫폼을 통해 제공되는 실질적인 서비스 내용이라 할 방송채널들은 크게 지상 파 채널 및 PP(program provider) 채널로 구분된다. 지상파 채널은 다시 지상파 네트워크 및 지역방송 채널 및 조만간 도입이 예상되는 MMS 채널들, PP 채널은 지상파PP, 일반PP, 공익 성 채널, 홈쇼핑 채널 등으로 나누어 볼 수 있다. 지상파 채널의 약화 및 M-net과 같은 PP의 약진, 종합편성채널의 도입 등 플랫폼 영역만큼이나 채널 영역에서도 변화무쌍한 변화가 쉼 없이

65 전개되고 있다. (1) 지상파 네트워크 채널 지상파 네트워크 채널은 다매체 다채널 시대에도 가장 많은 시청자들이 가장 선호하는 가장 중요한 방송 콘텐트로서의 지위를 유지하고 있다. 이는 다시 공영방송 채널과 민영방송채널로 구 분된다. 공영방송 채널은 방송의 공익적 목적 달성을 목표로 하며 KBS1과 EBS가 여기에 포함 된다. 이 두 채널은 방송법 78조에 따라 케이블과 위성방송에 의무 재송신되고 있다. 상업방송 채널인 SBS는 기본적으로 사익을 추구하는 방송을 한다. 그러나 지상파의 일원이라는 점에서 공익 의무에서 완전히 자유로울 수 없다. 공영과 민영의 혼성적 성격을 지닌 KBS2와 MBC는 더욱 애매한 상황에 있다. 최근까지 비공영방송 지상파 채널들(KBS2, MBC, SBS)은 케이블과 위성방송 플랫폼에 무 료로 채널을 제공해 왔다. 지상파 채널 입장에서 방송시청자에게 도달할 수 있는 대안적 플랫폼 을 확보할 필요성과 경쟁력 있는 채널을 확보하고자 하는 다채널 플랫폼의 필요가 맞아떨어진 결과라고 할 것이다. 하지만 최근 지상파 채널들은 이 관행에서 벗어나 재송신 유료화를 적극 추 진하면서 지상파와 케이블간의 분쟁이 발생하였다. 지상파를 이용해 제공되는 MMS 채널구성은 2010년 말 현재 불확실한 실정이다. (2) 지역방송 채널 지역방송사들은 지리적으로 획정된 구역 내에서 지상파방송신호를 내 보내는 채널들이다. 이 는 다시금 소유지배 차원에서 서울KBS와 일체를 이루는 KBS 지역국(지사), 법적으로 독립법 인이지만 서울MBC에 의해 소유지배 되고 있는 지역MBC방송사(계열사), 그리고 배타적 프로그램공급계약(affiliation)으로 SBS 프로그램을 재전송하는 지역민방(가맹사)으 로 구분할 수 있다. 지역방송채널들은 서울에 소재한 키 스테이션의 방송신호를 재전송하지만 지 역주의 원칙(방송법 6조 7항, 17조 4항)에 따라 자체 프로그램을 일정비율 편성한다. 다매체 다채널의 시대에 있어 지역방송 시장의 한계로 인해 지역 방송사의 위기는 가중되고 있다. 이 같은 현실을 타개하기 위해 지역방송사들은 공동 제작, 지역연합PP의 설립, 유료 플 랫폼을 통한 전국단위 방송채널 송출 1) 등과 같은 활로를 모색하고 있다. 지역방송채널 중 독특한 경우가 OBS다. itv가 폐업한 뒤 새롭게 선정된 인천지역 민영방송 으로 여타 지역방송들과 달리 100% 자체 프로그램을 편성하고 있다. OBS는 이를 토대로 지상 파방송권역 확대 및 케이블, IPTV를 통한 전국방송화를 도모하고 있으나 SBS 및 여타 지역민 1) 이를 슈퍼스테이션(super station)이라 하며 지역 MBC들이 연합에 만든 MBC넷이 그 예이다. MBC넷은 2007년 초 스카이라이프와 지역MBC가 공동출자해 설립한 PP로 각 지역 MBC가 제작한 콘텐츠만을 편성하며 스카이라이프, 위성DMB, 지상파DMB의 1to1 임대채널을 통해 전국 방송되고 있다

66 방 등의 반대로 좌절을 겪어 왔다. (3) 채널사용사업자(PP) 채널사용사업자라고 불리는 PP는 지상파 채널들과 함께 방송미디어를 통해 유통되는 가장 중요한 콘텐트 군을 형성한다. PP는 지상파계열PP, 일반PP, 공공/공익/종교PP, 지역SO 채널, 그리고 홈쇼핑PP로 나누어진다. 지상파계열 PP를 제외한 나머지 PP들(일반 PP)은 SO 사업자 에 대해 협상력에서 절대 열위에 있다. 이들의 가장 중요한 목표는 SO에 의해 선택되어 서비스 패키지에 편성되는 것이다. 일부 채널들은 정책적으로 플랫폼에 의한 의무편성이 강제된다. 공공채널과 공익성채널, 종 교채널이 이에 해당하는 채널들이다. 공공채널에는 인 KTV(정부홍보채널), NATV(국회채널), OUN(방송통신대학채널)이 포함된다. 공익성채널은 유료방송의 공익성을 제고할 목적으로 특별 지정된 PP들이다. 공익을 명분으로 의무전송 되는 채널은 공영지상파 채널(KBS1, EBS), 공공 채널(KTV, OUN, 국회방송), 공익채널, 종교채널, 보도채널, 지역채널 등 총 14개에 달한다. 2) 홈쇼핑채널은 가상의 마켓 역할을 하는 PP채널이다. 우리나라에서 운영되는 홈쇼핑채널에는 GS홈쇼핑, CJ홈쇼핑, 현대홈쇼핑, 롯데홈쇼핑, 농수산 홈쇼핑 5개가 있다. 홈쇼핑채널들의 매 출액은 일반PP 전체 매출액의 두 배 수준이다. 이들은 매출에 결정적 영향을 미치는 좋은 채널 번호를 보장받는 대가로 각 지역 SO들과 위성방송 등에게 거액의 송출 수수료를 제공하며 이는 SO전체 매출액의 15%정도를 차지하는 것으로 평가된다. 이에 따라 플랫폼 사업자들은 홈쇼핑 채널들을 누구나 받아볼 수 있는 티어와 채널위치에 편성하고 있다. 2. 우리나라 방송시장의 문제점 1) 협소한 시장 우리나라 방송 시장의 가장 큰 문제는 시장의 절대적 크기가 작다는 것이다. 한국 방송 시장 의 외형은 세계 8위 수준으로 미국의 5.7%, 일본의 33%에 불과하다(PWC, 2008). 이처럼 협 소한 방송시장은 우리나라 모든 방송사업자의 경쟁력에 부정적인 영향을 미치는 일차적 제약사 항이다. 방송시장은 그나마 2000년대 들어 방송시장포화 및 광고시장 위축 등에 따라 성장이 둔 화되는 양상을 보이고 있다. 2) 2010년부터 공익채널의 수가 6개에서 3개로 줄면서, 의무편성 해야 하는 채널은 17개에서 14개로 감 소함

67 <표 1> 2007년 세계 방송 시장 규모 및 점유율 순위 국가 시장 규모 순위 국가 시장 규모 1위 미국 1,366억 불(40.7%) 6위 이탈리아 119억 불(3.5%) 2위 일본 236억 불(7.0%) 7위 중국 111억 불(3.3%) 3위 영국 218억 불(6.5%) 8위 한국 78억 불(2.3%) 4위 독일 172억 불(5.1%) 9위 브라질 62억 불(1.9%) 5위 프랑스 124억 불(3.7%) 10위 인도 51억불(1.5%) 자료: PWC, <표 2> 방송매체별 매출액 현황 사업구분 사업자 수 종사자 현황 유료가입자 현황 총 매출액 3) 방송 사업수익 4) 지상파방송사업자 47 13,877명 - 3조 8,178억원 3조 3,971억원 지상파멀티미디어방송사업자 5) 6 136명 - 171억원 160억원 종합유선방송사업자 103 5,376명 15,013,227 2조 4,018억원 1조 6,795억원 중계유선방송사업자 명 216, 억원 63억원 일반위성방송사업자 1 285명 2,338,378 3,870억원 3,608억원 위성멀티미디어방송사업자 1 166명 1,851,604 1,193억원 1,142억원 홈쇼핑PP 5 3,304명 - 2조 1,010억원 1조 5,533억원 방송채널 사용 사업자 일반PP(TV/라디오) 149 5,822명 - 2조 978억원 1조 4,476억원 데이터PP(DP) 명 - 1조 5,278억원 527억원 DP등록통신사 6) 2 11명 - 3조 5,087억원 1억원 소계 187 9,510명 - 9조 2,353억원 3조 537억원 전 체 ,669명 19,419,782 15조 9,946억원 8조 6,276억원 전체(DP,DP등록통신사 제외) ,285명 19,419,782 10조 9,581억원 8조 5,748억원 출처: 방송산업실태조사보고서(2009), 3쪽. 3) 총 매출액 : 수신료, 광고, 기타 방송수익(협찬, 프로그램 판매수익 등), 방송 이외 기타사업수익(인터 넷 접속 사업수익, 부동산 임대, 교재판매 등)이 포함됨. 4) 방송사업수익 : 총 매출액 중 방송 이외의 기타사업수익을 제외한 수신료, 광고수익, 협찬 수익, 프로 그램 판매 수익 등이 포함됨. 5) 지상파DMB사업자(KBS, MBC, SBS) 3사의 매출과 인력은 지상파방송사업자에 포함됨. 6) DP등록 통신사: 데이터PP로 둥록되어 있는 LG데이콤, SK브로드밴드

68 구체적으로 우리나라 방송시장의 협소함 및 성장의 정체는 방송시장을 구성하는 하위시장들의 정체상태에서 비롯된다고 할 것이다. 방송시장은 시청자들이 지불하는 수신료(1 공영방송 수신 료 및 2 유료방송요금)시장, 3 광고시장, 4 해외시장으로 구성된다. 가장 우선적으로 공영방송 수신료는 81년 이후 30년간 월 2천 500원으로 동결되어 왔다. <표 3> 해외 주요국가의 공영방송 연간 수신료 수준 연도 한국 영국 독일 프랑스 일본 1981년* 2008년 ** 30,000원 61,594원 (46파운드) 48,516원 (156마르크) 43,676원 (358프랑) 33,686원 (10,560엔) 한국 대비 2.1배 1.6배 1.5배 1.1배 30,000원 270,491원 (139.5 ) 386,112원 (204.4 ) 219,124원 (116 ) 221,414원 (14,910 ) 한국 대비 9.0배 12.9배 7.3배 7.4배 각국 수신료 증가율(한화) 439% 796% 502% 657% * 환율: 1파운드=1,339원, 1마르크=311원, 1프랑=122원, 100엔=319원 ** 환율: 1파운드( )=1,939원, 1유로( )=1,889원, 100엔( )=1,485원 둘째로 유료방송 시장(가입자수 요금)도 정체상태다. 유료방송 가입 비율은 2002년 35%에 서 2007년에 95%에 도달하여 포화상태다. 하지만 유료방송 요금은 말 그대로 세계최저 수준에 머물러 있다. 월평균 요금은 가입가구 당 약 6~7불 수준으로, 이는 해외 주요국들의 유사 서비 스 대비 8~9배까지 낮은 수준이다. <표 4> 아시아 오세아니아 지역 아날로그 케이블 월 ARPU(2009) 국가 ARPU (US $) 국가 ARPU (US $) 호 주 70 인도네시아 12 일 본 56 스리랑카 9 싱가폴 38 한 국 7 태 국 24 파키스탄 4 뉴질랜드 20 베트남 4 대 만 16 인 도 4 홍 콩 13 중 국 3 필리핀 12 자료: Media Partners Asia(2010)

69 <표 5> OECD 가입국 유료방송 가입비율 벨기에 한국 네덜란드 캐나다 미국 스위스 스웨덴 핀란드 독일 프랑스 일본 99% 95% 94% 89% 87% 83% 77% 68% 53% 53% 24% 출처: PWC(2008) 이 같은 초저가 유료방송요금은 자연스런 시장가격이 아니라 잘못된 정책적 개입의 결과라는 것이 전문가들의 공통 견해다. 우리나라는 초저가 중계유선방송이 존재하는 상황에서 1995년 종 합유선방송을 인위적으로 도입하였다. 그 결과 사업자가 종합과 중계로 이원화되어 많은 문제가 생겨나자 정책당국은 궁극적으로 양사업자간의 통합을 유도하고자 2001~2002년에 걸쳐 중계유 선을 케이블 SO로 전환 승인하였다. 하지만 SO로 전환된 중계유선방송사는 법적 지위만 SO였 을 뿐 초저가요금에 콘텐츠에 비용을 지불 않는 중계유선사업자의 행태를 유지하게 된다. 결국 중계유선방송과의 차별적 서비스를 내세우며 등장했던 종합유선방송이 정책 시행착오 끝 에 중계유선형 서비스로 귀착된 것이 현재의 초저가 유료방송의 실체라고 할 것이다. PP 등록 제, SO의 편성권강화, SO와 PP의 개별계약허용 등으로 SO에 PP가 종속되는 상황이 심화되면 서 초저가 요금의 피해는 PP에게 전가되고 만 상황이다. 셋째로, 방송광고시장도 정체양상이다. 광고시장은 올림픽 이전 저성장기 이후, 외환위기 전까 지 1% 이상의 성장을 기록하다가 외환위기시 급락한 이후 널뛰기 양상을 보이고 있다. 2008년 이후 본격화된 세계적인 경기 침체의 영향으로 미디어 광고시장은 다시 위축되었다. 2009년 1월 부터 5월까지 지상파와 케이블 PP의 광고 매출이 전년 동기대비 평균 31% 감소하였다. 현재 우리나라 광고시장 규모는 GDP의 1.03%(2007)로 OECD 국가평균인 1~1.2%와 유사하여 고성장 은 용이하지 않을 전망이다(김민기, 2009)

70 <표 6> 우리나라 미디어별 총광고비 (단위: 억원) 구 분 2009년 2008년 2007년 2006년 2004년 2002년 2000년 TV 16,709 18,997 21,076 21,839 22,350 24,394 20,687 RADIO 2,769 2,769 2,807 2,799 2,653 2,780 2,504 전파계 19,478 21,766 23,883 24,638 25,003 27,175 23,190 4대 매체 신문 15,007 16,581 17,801 17,013 17,436 20,200 21,214 잡지 4,388 4,804 4,841 4,591 4,256 1,807 1,634 인쇄계 19,395 21,385 22,642 21,604 21,692 22,007 22,848 4매체 계 38,873 43,151 46,524 46,242 46,695 49,182 46,038 옥외 광고 6,248 6,395 6,793 7,737 9,238 8,720 7,227 4대 매체 제작,기타 7,368 7,628 7,873 7,711 2,758 2,688 2,173 Cable TV 7,794 8,600 8,297 6,271 3,999 2,345 1,736 온라인 12,430 11,900 10,200 7,790 3,927 1,850 1,360 뉴미 디어 위성방송 DMB IPTV 소 계 20,609 20,762 18,706 14,650 7,957 4,195 3,096 총 계 72,560 77,971 79,897 76,339 66,647 64,784 58,534 출처: 제일기획 내부자료, 2010 마지막으로 방송 프로그램 해외시장의 가능성 역시 제한적이다. 주로 프로그램 단품 수출 단 계에 머물러 있고 M&A나 지분투자, 라이선스 확보 등의 실적은 거의 없는 실정이다. 2000년 도 이후 동아시아권에서 한류가 확산되기는 했지만 장기적, 안정적 세계시장 확보와는 거리가 있 다. 방송 프로그램 수출입도 지역적으로 편중되어 있어 수출의 95%가 일본, 중국, 대만 등 아시 아 지역을 대상으로 하고, 드라마가 평균 90% 이상을 차지하고 있는 등 소수 장르로 국한된 실 정이다(방송영상산업진흥원, 2008). 2) 지상파의 콘텐트 시장 지배 방송 콘텐츠 시장의 지배자는 여전히 지상파이다. 지상파는 독자적인 플랫폼으로서의 지위는 상실했지만, 유료방송 콘텐츠 시장을 사실상 지배하고 있다. 케이블을 통해 제공되는 채널 중 시 청률 최상위권을 차지하는 것은 지상파 콘텐츠를 재방, 삼방 하는 지상파 PP들이다. KBS 드라마 채널의 경우 지상파재방 편성 비율이 97.9%, 자체 제작 프로그램 편성 비율은 1.0%에 불구하다

71 MBC 드라마, SBS 드라마 채널도 상황은 크게 다르지 않다. 상위 15위내 PP들로 범위를 넓혀보 면 tvn과 YTN을 제외한 대부분의 채널들이 지상파 콘텐츠 및 해외(미국)의 드라마나 영화 중심 으로 편성되어 있다. 지상파 재방송 콘텐츠가 유료방송시장을 지배하고 있음은 프로그램 단위로도 확인된다 년 유료방송 연간 시청률 TOP 50위 프로그램 중 54%가 지상파 재방송 콘텐츠인 반면 자체제 작 콘텐츠는 10%에 그치고 있다. 우리나라 유료방송 PP들의 지상파 방송프로그램 재방 의존도는 그 불가피성을 인정하더라도 지나친 감이 있다. 실제로 <TV동물농장>, <순간포착 세상에 이런 일이>, <1박2일>과 같은 지상 파의 인기 프로그램들은 5~8개에 달하는 채널에서 한 주 평균 약 200~400회씩 재방송된다. 이처럼 어느 채널을 돌려도 유사한 지상파 재방이 나오는 현상은 우리나라 유료방송에 대한 시 청자들의 가치인식을 낮추는 결정적 요인이라고 할 것이다. <표 7> 일부 지상파 프로그램의 케이블 재방송 편성 현황 편성채널수 편성횟수 프로그램 20010년 2009년 2010년 2009년 1~5월 TV동물농장 6 6 3,230 2,058 순간포착 세상에 이런일이 6 7 3,788 1,536 무한도전 5 7 2,133 1,140 1박 2일 3 2 2,692 1,128 거침없이 & 지붕뚫고 하이킥 4 4 1,407 1,122 자료 : PP 사업자 내부 자료(2010) 스펀지 8 6 1,566 1,009 생활의 달인 5 5 1, 스타킹 5 5 1, 해피투게더 5 5 1, 세바퀴 4 6 1, 물론 PP의 자체 제작역량이 커지고 있는 것도 사실이다. 2010년 후반기에 선풍을 몰고 왔던 <슈퍼스타 K2> 마지막 회는 전국 기준 19%의 시청률을 기록하였다. 이 같은 성공은 갑작스런 결과가 아니라 2000년 후반부터 tvn, MNET 등을 중심으로 새로운 콘텐츠에 투자하는 경험이 쌓였기 때문이라 할 것이다. 하지만 다수의 지상파 재방 채널들 사이에서 자체제작 PP가 투자에 상응하는 성과를 거두기 란 어려운 실정이다. 실제로 다수의 지상파 프로그램 재방 채널들 사이에서 제작에 투자하면 투 자할수록 오히려 재정수지는 나빠지는 현상마저 나타닌다. 그 결과 제작 투자는 소수 채널에 의 해 산발적으로 시도될 뿐 유료방송시장 전체로 확산되지 않으며, 그 규모가 정체되거나 오히려 축소되고 있는 상황이다

72 <표 8> 자체제작 PP의 수익성 (단위 : 백만 원) 분 류 자체제작물 편성비율 매출 영업이익 영업이익률 자체제작PP tvn 78% 35,974-8,709-22% Mnet* 96% 42, % * Mnet의 손익 현황은 DM, 음악 등 방송 이외 사업 부문을 제외한 손익 자료: 2009년 방송산업실태조사, Mnet 영업보고서 ( ) 광고시장에서도 지상파방송이 압도적 우위를 보이고 있다. 2009년도 지상파의 방송광고 점유 율은 68.2%이다(방통위, 2009년 재산상황공표집). PP광고시장은 지상파 광고시장(라디오제외) 의 40%규모(지상파 19,183억 원 vs PP 7,695억 원)에 불과하며 이를 190여 PP들이 나누어 갖는 구조이다. 그 안에서도 지상파계열 PP가 수익을 장악해 부익부 빈익빈 현상을 심화(지상파 계열 PP포함 시 77.7%)시키고 있다. 방송통신위원회가 국회 문화체육관광방송통신위원회에 제출한 2010년도 가을 국정감사 자료 에 따르면 2005년부터 2010년까지 지상파 계열 PP의 매출액(광고)은 계속 증가하였다. 지상파 방송3사 계열 PP의 매출이 2005년 1,474억9,600만원에서 2009년 2,664억4,700만원으로 늘 어났고, 같은 기간 점유율 기준으로 25.8%에서 34.6%로 증가하였다. 3) 지배적 플랫폼 사업자로서의 케이블 SO 지상파가 콘텐츠시장을 지배한다면 플랫폼 시장을 지배하고 있는 것은 단연 케이블SO다. 케 이블SO는 명실상부한 다채널시대의 패자( 覇 者 )로 지상파 방송의 플랫폼으로서의 지위가 약화되 는 것을 고려할 때 어떤 면에선 지상파방송보다 시장관계의 우위에 있다할 정도다. 케이블TV SO는 2000년 이후 규제완화를 통해 교섭력이 강화된 데다, 홈쇼핑 수수료, 초고속 인터넷 등으로 수입이 다변화되면서 높은 경영 성과를 보이고 있다. 2010년 6월 현재, 총 96개 SO가 우리나라 전 가구의 90%에 달하는 약 1천5백만(15,225,892) 가입자를 확충하였다. 집중 화에 따라 T-broad를 포함, 7개의 MSO 사업자들이 전체 SO중 74개사, 가입가구의 77% (11,692,973)를 차지하며 방송 산업의 맹주로 군림하고 있다. 케이블SO 이외의 후발 방송 플랫폼들은 공통적으로 어려움을 겪고 있다. 2002년 3월 방송을 시작한 위성방송은 1년 만에 60만 가입자를 확보하여 비교적 순조로운 출발을 보였다. 하지만 사업 초기 선호도가 가장 높았던 지상파방송 재송신이 난관에 봉착하면서 초기 확산 기회를 놓 친 탓에 성장세가 이내 둔화되었다(이상식, 2008). 스카이라이프의 2008년 말 누적 적자는 4,700억 원에 달한다. 이는 케이블 SO가 주도적이긴 하지만 위성방송이 지속적인 성장세를 보 이며 다채널 플랫폼들이 유효경쟁체제를 갖추고 있는 미국의 경우와 대비된다. 미국의 경우 케이 블 점유율은 2000년의 67%를 정점으로 감소하여 2008년 현재 54%, 위성방송은 꾸준히 가입 자가 증가하여 2008년 현재 27%의 점유율 차지(OECD Comm Outlook, 2009)하고 있다

73 IPTV는 (디지털)케이블과 치열한 경쟁을 벌이며 가입자를 늘려가고 있으나(2010년 11월 현재 총 300만 수준) 미래는 여전히 불확실한 실정이다. <표 9> 2010년 6월16일(수) 오후 6시~12시까지 주요 PP 편성 현황 시간 TVN 코미디TV E채널 KBS JOY MBC every1 E! TV 18:00 지상파재방 19:00 지상파재방 20:00 자체제작 지상파재방 지상파재방 지상파재방 자체제작 21:00 22:00 자체제작 23:00 지상파재방 지상파재방 시간 KBS Prime MBC Life 리얼TV KBS드라마 MBC드라마넷 SBS드라마플러스 18:00 지상파재방 자체제작 19:00 자체제작 지상파재방 스포츠중계 20:00 케이블구매 21:00 지상파재방 22:00 지상파재방 지상파재방 지상파재방 지상파재방 지상파재방 23:00 자체제작 시간 OCN 채널CGV SUPER ACTION 올리브 온스타일 MNET 18:00 자체제작 미국 구매 19:00 지상파재방 자체제작 미국 구매 20:00 미국구매 미국 구매 미국 구매 자체제작 21:00 미국 구매 22:00 국내 구매 케이블구매 23:00 시간 Tooniverse Champ JEI재능TV KBSN스포츠 MBC ESPN SBS스포츠 18:00 19:00 스포츠중계 스포츠중계 스포츠중계 20:00 일본구매 일본구매 일본구매 21:00 22:00 23:00 자체제작 자체제작 자체제작 자체제작 국내외 구매 지상파 재방 4) 구조적 약자로서의 PP 초저가 유료 방송 시장에서 최대의 구조적 피해자는 PP들이다. 케이블이 압도적 플랫폼인 상 황에서 PP 시장은 사실상 케이블로 국한되며 PP들은 SO에 대해 절대 열위에 있다. 외형적으로 유료방송시장은 성장했지만 상당수의 PP들은 적자에 허덕이고 있다. 대형 PP의 경우도 어렵기 는 마찬가지다

74 <표 10> SO와 PP 사업현황 구분 시장 규모 사업자 수 1위 사업자 매출 1위 사업자 영업이익률 평균 매출 평균 당기 순이익률 PP 20,565억 183개 2,683억 5.6% 129억 0.1% SO 21,358억 103개 4,501억 22.9% 207억 11% 자료: 방송산업 실태조사(2008), 홈쇼핑 제외 <표 11> 매출 규모별 일반 PP손익 현황 매출기준 20억원 미만 20억~100억 원 100억 원 이상 합계 전체 당기순손실 발생 자본잠식 발생 자료: 방송산업실태조사(2009) PP시장규모는 미국 대비 2% 내외로 국내 방송콘텐츠 시장이 미국 대비 6%인 것과 비교하더 라도 상대적으로 매우 작다. PP 사업자들은 규모의 영세성과 낮은 수익성으로 인해 정상적인 프 로그램제작을 수행할 수 없는 상황이다. 이는 케이블 서비스의 품질을 열등하게 만들고, 이는 다 시금 저가의 유료방송시장구조를 고착화시키는 악순환을 초래하고 있다. <표 12> PP 시장 규모 (단위: 억원) 구분 미국 283, , , , , , ,601 한국 3,514 4,332 5,899 7,283 9,187 11,187 11,747 한국/미국 1.2% 1.3% 1.6% 1.8% 2.0% 2.3% 2.2% 자료: SNL Kagan(2009), 방송산업실태조사. 시장규모에는 광고매출, 수신료 매출만 포함

75 <그림 1> 국내PP수입구성 <그림 2> 미국PP 수입구성 5) 해외 미디어기업의 국내 시장 진출 한미 FTA 발효에 따른 방송시장 전면 개방을 3년 앞둔 현재 시점에서 해외 미디어 기업의 국 내 방송시장 진출이 실질적이면서도 즉각적인 위협으로 우려를 불러일으키고 있다. 한미 FTA 발효 시 외국인 사업자의 국내 PP 지분 100% 보유가 가능해지면서 타임워너, 뉴스코프, 바이 아컴 등 해외 글로벌 미디어기업의 국내 방송 시장 본격 진입 및 시장 장악이 가속화될 것이다. 해외 글로벌미디어기업의 주력 채널인 디즈니채널(디즈니계열), FOX(뉴스코프 계열), AXN (소니 계열) 등이 재전송/합작 등의 형태로 국내에 이미 진출하여 시청자들에게 채널 브랜드 인 지도를 높이고 있는 상황이다. 또한 <CSI>, <섹스 앤 더 시티> 등 미드 콘텐츠는 수년간 유료방 송의 킬러콘텐츠로서 높은 시청률을 기록하였다. 반면 국내 PP의 경우, 자체제작보다 해외 프로 그램 및 지상파콘텐츠 수급에만 치중하고 있어 해외 글로벌미디어기업이 국내 시장에 본격 진출 하면서 자사 PP에만 킬러콘텐츠를 독점 공급할 경우 국내 PP의 급격한 경쟁력 상실로 이어질 수 있다. 외국 사업자에 대한 진입규제가 느슨한 아시아태평양 PP시장의 매출액 기준 1위 사업자는 이 미 Disney TV이며, 상위 10위 내에 Star TV, Sony TV, Fox International Channels (뉴스코프 계열), Time Warner 등 해외 글로벌미디어기업 4개가 포진해 있는 상황이다(2010, MPA)