ISSN 2093-212X 연구자료 ODA연구 2011-03- 102 ISSN 2093-212X Making a better world together 2011 No.1 2011 No.1 Journal of International Development Cooperation 국 제 개 발 협 력 461-833 경기도 성남시 수정구 대왕판교로 418 418 Daewangpangyo-ro, Sujeong-gu, Seongnam-si, Gyeonggi-do, 461-833, Korea T. 031-740-0114 F. 031-740-0655 http://www.koica.go.kr 국제개발협력 인권을 생각하는 국제개발협력의 새로운 패러다임 양 영 미 / 시민사회단체 연대회의 국제연대 위원장 국제개발협력과 아동의 인권 이 양 희 / 성균관대학교 교수. 유엔 아동권리위원장 국제개발협력과 인권 : 부산 제4차 OECD 원조효과 고위급회의와 한국의 역할 이 성 훈 / 한국인권재단 상임이사 아프리카의 지역통합과 지역별 개발의제 서 상 현 / 포스코경영연구소 연구위원 한국의 아프리카 개발협력 현황과 전략 제안 한 승 헌 / KOICA 동아프리카팀 상임연구원 국민과 함께하는 선진원조 한국 ODA에 대한 국민인지 제고 전략 김 은 미 / 이화여자대학교 국제대학원 교수 Global Food Crisis : Study of Arid and Semi-Arid Land Regions in Kenya Shibutse Sarah Idieva / 이화여대 국제대학원(KOICA 장기연수석사과정) 한국국제협력단 이집트 국별지원전략 및 지원사업 종합평가 한국개발전략연구소 우즈베키스탄 국별지원전략 및 지원사업 종합평가 산업연구원 개발협력분야의 메타평가 소개와 KOICA의 시사점 박 숙 현 / KOICA사업평가실 대리 개발협력동향 KOICA 자료실 이용안내
국제개발협력 Journal of International Development Cooperation 2011 년제 1 호 한국국제협력단
본원고의내용은한국국제협력단의공식적인견해와 일치하지않을수있습니다
목차 KOREA INTERNATIONAL COOPERATION AGENCY C O N T E N T S 편집자의글 I. 개발협력이슈 : 인권과한국의개발협력방안 1. 인권을생각하는국제개발협력의새로운패러다임 11 양영미 / 시민사회단체연대회의국제연대위원장 2. 국제개발협력과아동의인권 27 이양희 / 성균관대학교교수. 유엔아동권리위원장 3. 국제개발협력과인권 : 부산제 4 차 OECD 원조효과고위급회의와한국의역할 39 이성훈 / 한국인권재단상임이사 II. 지역포커스 : 아프리카개발협력 1. 아프리카의지역통합과지역별개발의제 57 서상현 / 포스코경영연구소연구위원 2. 한국의아프리카개발협력현황과전략제안 76 한승헌 / KOICA 동아프리카팀상임연구원 III. 자유기고 1. 한국 ODA 에대한국민인지제고전략 97 김은미 / 이화여자대학교국제대학원교수 2. Global Food Crisis: Study of Arid and Semi-Arid Land Regions in Kenya 113 Shibutse Sarah Idieva / 이화여자대학교국제대학원 (KOICA 장기연수석사과정 )
Ⅳ. 개발협력평가 1. 이집트국별지원전략및지원사업종합평가 142 한국국제협력단 2. 우즈베키스탄국별지원전략및지원사업종합평가 157 한국국제협력단 3. 개발협력분야의메타평가소개와 KOICA 평가에대한시사점 165 박숙현 / KOICA 평가실대리 Ⅴ. 개발협력동향 1. OECD 개발목표 (DevGoals) 회의 (2011년 1월 13일 ) 179 2. OECD/DAC 통계작업반회의 (2011년 2월 22일 ~ 23일 ) 180 3. OECD/DAC 원조효과작업반집행위원회 (2011년 3월 9 ~ 10일 ) 181 Ⅵ. KOICA 개발협력자료이용 1. 한국국제협력단 (KOICA) 자료실 185 2. 국제개발서적 187 3. KOICA 2010년도 12월 ~ 2011년도 2월발간물목록 189 4. KOICA 통합원조정보공유시스템이용 194 5. 국제개발협력 논문기고방법 195
편집자의글 2011년도 국제개발협력 제 1호주제는 인권과한국의개발협력방안 과 아프리카개발협력 입니다. 한국국제협력단의조직및업무가국별지원체제로새롭게재편됨에따라이번호부터지역특집을추가하게되었습니다. 이번호의 개발협력이슈 섹션의주제는 인권과개발협력 입니다. 그간국제사회에서는 인권에기반한개발협력 에관한논의가상당히깊이있게진전되어왔습니다. 2009년에제정된한국국제개벌협력기본법에는여성및아동의인권향상이기본정신으로제시되어있으므로, 관련된국제적논의를이해하고한국 ODA에적용하는것은시급한과제입니다. 인권을생각하는국제개발협력의새로운패러다임 ( 양영미 ) 는인권에기반한개발접근법 (RBA) 을국제개발협력의새로운패러다임으로제시하며인권증진의책무성 (accountability) 를한국 ODA 정책에포함할것을제안합니다. 국제개발협력과아동의인권 ( 이양희 ) 는 RBA를바탕으로아동권리에기반한국제개발협력방안 (CRBA) 을소개합니다. 마지막으로 국제개발협력과인권 ( 이성훈 ) 은 2011년도부산세계개발원조총회 *) (HLF-4) 에서의한국의역할을인권의관점에서논합니다. 1) 두번째섹션인 지역포커스 에서는서상현한국외대국제지역연구센터책임연구원과한승헌한국국제협력단아프리카부동아프리카팀상임연구원이각각아프리카의지역별개발과제를점검하고, 한국의아프리카지원전략에대해아프리카의현황에대한상세한분석을기초로논의하였습니다. 세번째섹션인 자유기고 에는한국국제협력단의 2010년연구용역과제로진행된 ( 이화여자대학교수행 ) 한국 ODA에대한국민인식제고전략 연구결과의국문요약을실었으며, 이와함께 KOICA 장기연수생과정에참여한 Shibutse Sarah Idieva( 이화여대국제대학원, 케냐 ) 의논문 Global Food Crisis 를요약 정리하여게재하였습니다. 2011년도제 1호 국제개발협력 과함께인권에기반한개발의논의의추이및바람직한방향에대해함께생각해볼수있는계기가되기를바라며, 기타게재된주요주제들에대해 ODA사업관계자및국민일반의 ODA에대한이해와관심이깊어지기를또한기대합니다. 아울러, 계간지인 국제개발협력 은올해 G20개발의제행동계획의구체화및부산세계개발원조총회 (HLF4) 의제설정을중심으로한국정부와한국의시민사회등여러개발협력주체의다양한시각이논의되는공간을마련하며, 아래의주제들을중심으로엮어낼예정이니많은관심과참여바랍니다. 제1호제2호제3호제4호사회적기회와국제개발협력인권과한국의 HLF4 의제와경제구조전환과안전망확대를위한이슈개발협력방안기대성과개발협력개발협력지역특집아프리카중남미동남아시아중동 2011년 3월국제개발협력센터 ODA연구실 * 최근까지 KOICA 에서는 HLF-4 를원조효과고위급회의로표기하였으나, 동행사의국내인지도강화를위해국문명칭을변경하기로한외교통상부의방침에의해 부산세계개발원조총회 로표기하였습니다. 그러나, 본문에서는기고자의원문을그대로게재하였음을알립니다.
I I. 개발협력이슈 : 인권과한국의개발협력방안 개발협력이슈 1. 인권을생각하는국제개발협력의새로운패러다임 양영미 / 시민사회단체연대회의국제연대위원장 2. 국제개발협력과아동의인권 이양희 / 성균관대학교교수, 유엔아동권리위원장 3. 국제개발협력과인권 : 부산제 4 차 OECD 원조효과고위급회의와한국의역할 이성훈 / 한국인권재단상임이사 국제개발협력 9
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I 인권을생각하는국제개발협력의새로운패러다임 : 국제사회의개발과인권의통합노력과한국 ODA 에대한시사점 양영미시민사회단체연대회의국제연대위원장 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 개발의인권적개념 Ⅲ. 개발권선언 : 인권에기초한국제개발협력의법적토대 Ⅳ. 개발에대한인권적접근법 : 국제개발협력의새로운패러다임 Ⅴ. 국제사회의최근동향 Ⅵ. 결론 : 국가의인권적책무성 I. 서론 국제사회에서주로논의되어왔던개발개념과국제개발협력에대한관심이최근한국사회에서도급격히높아지면서공적개발원조 (ODA) 의효과성에대한논의가활발히이루어지고있다. 2000년유엔총회에서새천년개발목표 (MDGs) 를선포하고 5년후인 2005년그실행정도를점검하기위해국제사회가분주히움직일때에도한국사회에서는공적개발원조의확대필요성이나나아갈방향에대해논의조차제대로이루어지지않았다. 1) 이후정부는 2005년 [ 대외원조개선종합대책 ] 발표하고, 2008년국가비전인 선진일류국가 와 5대국정지표중하나인 성숙한세계국가 실현을위해안보를튼튼히하는외교, 경제를살리는외교, 세계에기여하고신뢰받는외교등 3가지를외교목표로설정하는등, 개도국에대한개발원조확대및질적개선을통해개도국의빈곤퇴치에기여하고국제사회 1) 2005 년 8 월 18 일국무조정실에서실시한공적개발원조관련국민여론조사결과에서적지않은사람들이 (28.8%) 한국이빈곤한나라를돕는것에대해반대하는의견을표시했고이들중상당수 (76.1%) 가아직우리나라가남을도울만큼충분히잘살고있지않다고생각하는것으로드러났다. 국제개발협력 11
가우리에게요구하는책무를이행함으로써, 선진공여국가로서의중기적외교 통상경쟁력확보에필요한기반을마련해나가는정책을수립하였다. 이를계기로정부와시민사회모두적극적으로공적개발원조의양적, 질적개선을위한논의를활발히진행하고있다. 정부는대외적으로 2010년 1월 OECD개발원조위원회가입과 2010년 11월 G20 정상회의개최, 2011년 12월제4차원조효과성고위급회의 (HLF-4) 개최예정등국제개발협력분야에서그위상을급격히제고시키고있으며, 대내적으로는국무총리산하국제개발협력위원회설치, 국제개발협력기본법과시행령의재정등제도적정비와함께예산을확대해나가고있다. 시민사회에서는 ODA워치와같은전문단체가설립되는가하면참여연대 ODA정책위원회와같은전문부서가설치되어바람직한공적개발원조를위한방향과내용에대한논의를발전시켜나가고있으며, 제도개선을위한모니터링과현장조사등의활동을펴나가고있다. 동시에미디어는지구촌의빈곤문제와나눔문화에대해다양한홍보와캠페인을전에없이잦은빈도로소개하고있다. 나아가지구촌곳곳의기아, 물부족, 전쟁, 난민, 환경재앙등지구적위기에대한시민들의인식이높아지면서글로벌시민교육이교육계의큰관심분야가되고있다. 그러나, 가시적조치에도불구하고정부의개발에대한이해는아직과거성장위주의경제적틀속에갇혀벗어나지못하고있고, 국제개발협력의필요성에대해서도자원외교와같은한국의경제적이익을전면에앞세우고있는것으로보인다. 2010년한국에서개최된제 5차 G20 정상회의는한국정부의개발과개발협력에대한진부한인식을잘드러내보였다. 한국정부내세운 G20 개발의제는개도국의경제성장과빈곤감축이라는선언적목적하에사회간접자본확충, 인력개발, 금융접근성제고, 자유무역증진, 개발경험공유 ( 경제개발계획, 새마을운동, R&D, 산업정책 ) 을핵심실행전략으로제시하고있다. 이에대해시민사회는 상대적으로경쟁력이약한개도국에게 경제개발계획을세우도록하고, 사회간접자본에대한투자 를통해 경제성장을주도할경제엘리트를양성 하고, 무역을통해국제경쟁시장에서스스로경쟁력을키우라 는요구로해석된다 2) 고논평하고있다. 또한 G20 정상회의직후정부는 ODA 규모를 2015년까지 GNI 대비 0.25% 수준으로확대, 유무상비율을 4:6 내외로구성, 비구속성비율을 75% 까지끌어올리겠다는 국제개발협력선진화방안 을발표하였다. 이에대해시민사회는 원조사업의부처별나누어먹기관행과한국형가시성원조만을지나치게강조하는깃발꽂기원조의한계를그대로노정하고있다는점에서매우실망스럽다. 3) 고논평하고하며특히국제사회의양대이슈인 인권으로서의개발 이나 원조효과성 제고에대한구체적인방안이없이경제성장만을강조하고있음을지적하고있다. 국제사회에서경제성장중심의개발개념은수차례의경제위기와금융위기를가져왔으며국가간, 개인간의양극화를심화함으로써분쟁을야기하고인권을침해하고지속가능한발전을저해하는것 2) 김신, 진일보하는국제사회와역행하는한국정부의개발의제, 나눔과시민사회제 6 호, 2010 년 8 월 3) ODA 워치, 국제개발협력선진화방안인가, 한국화방안인가? ODA Watch 뉴스레터제 47 호, 2010 년 11 월 16 일 12 한국국제협력단
으로이미효과성이없음이판명되었다. 4) 현재국제사회의개발개념은경제성장뿐만아니라사회적, 문화적, 정치적변화를포함해전인류의웰빙 ( 인권과기본적자유의실현 ) 을점진적으로증진하기위한포괄적과정으로정의되고있다. 개발개념의변화와함께국제개발협력역시지구촌빈곤감축을통한인권실현과평화정착이라는지구촌공통의가치를추구하고있으며이를실현하기위한방법론으로서 인권에기초한접근법 을제시하고있다. 5) 원조의수원국에서공여국으로발전한국제개발협력분야의새로운주자로서한국의역할에국제사회의관심이집중하고있다. 올해 12월부산에서개최될제4차원조효과성고위급회의는정부의홍보처럼 글로벌지적리더십을발휘 하고 국격을제고해국가브랜드를제고 할좋은기회가될수있다. 이를위해서는오랜역사적경험을통해축적된국제사회의합의를수용하고성실히이행하고거기서진일보할수있는대안적의제와실행계획을마련하여국제사회에제시해야한다. 이러한관점에서한국은공적개발원조의단순한양적확대뿐만아니라전인류의보편적가치인인권을토대로개발에대한개념과국제개발협력에대한이념과철학을재정립할필요가있다. 필자는 2010년국제사회에서내로라하는국제개발협력전문가들이공동으로집필한책을번역하여소개한바있다. 6) 역서는기존의인권과개발담론, 관행에도전하면서새로운개발패러다임을제시하고, 각국정부와국제사회, 국제기구가인권에입각한개발을실천할수있도록하는정치적, 경제적, 법적전략들을논의하고있다. 이에앞서필자는 2007년 [ 한국인권재단 ] 에서수행한 ODA 정책이수원국의인권에미치는영향 이라는연구프로젝트에참여하면서인권에기초한개발이론의발전과정을살펴보았다. 이글에서는이상두개의성과물을토대로하여인권으로서의개발즉발전권의개념과인권에기초한국제개발협력의패러다임을소개함으로써, 중차대한기로에서있는한국정부의국제개발협력방향전환과역할정립에대해시사점을도출하고자한다. I 개발협력이슈 II. 개발의인권적개념 개발을정의하는데에있어서여전히총생산과부의축적과같은경제적영역이강조되고있지만, 많은국가들이전인류에대한최소한의삶의질확보와같은분배의측면을동시에고려하는개발정책을 4) Reality of Aid 등국제시민사회는특히남반구의입장에서유사한주장을지속적으로펼치고있다. 예로 2009 년 11 월케냐에서원조효과성에대한남남협력회의에서채택된시민사회의성명서참조 http://www.realityofaid.org/userfiles/roareports/roareport_eaf2784a2b.pdf# 5) 필자의역서중 14 장국제금융기구의역할에서저자는세계은행과같은국제금융기구에서인권에기초한접근법이보편적으로승인했다고밝힌다. 김신, 양영미역 인권을생각하는개발지침서 (Development As a Human Rights) ( 서울 ; 후마니타스, 2010). 411 쪽 6) 김신, 양영미역 인권을생각하는개발지침서 (Development As a Human Rights) ( 서울 ; 후마니타스, 2010). 15 명의저자가 2003 년노벨재단이주최한개발세미나에서발표한글들을추후발전시켜하버드대학출판부에서초판을출판하고 2010 년벨기에 Intersentia N.V. 에서재판을출판하였다. 국제개발협력 13
수립하고인권적개념의개발을수용하고있다. 이러한개발정책에서궁극적목적으로나타나는것이바로 빈곤의감축 이다. 1995년코펜하겐에서개최된 사회적개발에관한정상회의 (Copenhagen Summit on Social Development) 는빈곤감축을윤리적, 사회적, 정치적, 경제적의무라고강조하였으며, 2000년유엔총회에서는회원국들에게빈곤감축을경제적, 사회적개발의핵심목표로설정하고 2015 년까지절대빈곤층을반으로줄일것을권고하였다. 이는유엔새천년선언 (UN Millenium Declaration) 을통해보다구체화되면서유엔새천년개발목표 (UN Millenium Development Goals: MDGs) 의첫번째목표로설정되었다. 그리고 2005년 UN세계정상회의선언문은인간중심의개발과빈곤감축전략을수립할것을요구하였다. 이제빈곤은오늘날인류가직면한가장긴급한과제로국제개발협력의최대이슈가되었다. 현대인권이론은법이론, 권리이론, 철학적논의등을거쳐역량이론쪽으로새영역을개척하고있는데, 이는인권이과거시민 정치적권리를중시한탄압패러다임 7) 에서웰빙패러다임으로그영역을확대하고있음을의미한다 8). 웰빙패러다임은현대사회의광범위한인간이익을확보하려는패러다임안에서인권개념이형성된다는것으로, 개인혹은집단이자신의욕구를당당하게요구할수있는청구권을특징으로하고있는데, 이러한욕구충족의부적합한실현또는방해가발생하는것은정확한가해자의존재보다는잘못된경제사회구조즉인과적요인으로인한경우가많다 9) 고한다. 노벨경제학수상자인아마티아센 (Amartya Sen) 의웰빙패러다임에관한역량이론적접근법 (Capability Approach: CA) 은빈곤을사회구조적문제로인식하고, 그개념에대해서단순히낮은수입과같은물적자원의부족에초점을둔좁은해석을넘어서서기본적자유가실현되지못한상태로해석 10) 함으로써빈곤의다면적측면을제시해주고있다. 이러한해석은세계은행과유엔을비롯한국제기구와대부분의학계에서수용되고있다 11). CA는웰빙을성취하기위한기회와자유를역량으로정의하고이러한역량이기본적으로요구되는수준에이르지못한상태를빈곤으로정의하고있다. 기본적수준의역량에대해서는사회적문화적차이에따라다르게정의될수있겠지만, 웰빙에대해서는보편적으로최소한의존엄성을지키기위한적합한영양, 주거, 보건, 참여, 표현과같은기본권의실현으로해석되고있다. 이러한개념정의에서전통적으로빈곤의정의가되었던부족한수입 (income) 은의미를잃게된다. 수입은역량의수준에영향을미칠수있지만, 그자체로역량이되거나웰빙을구성하지않기때문 7) 조효제는국가의부당한개인권리침해에대항하는패러다임안에서인권개념이고안되고형성되는것을탄압패러다임이라고표현하고, 이러한패러다임에서는국가와개인의관계를규율하는시민정치적권리가중요하게취급되는데이를위해최저한이법적보장만충족시키는정도의개입이국가의대응의무라고하고있다. 인권의문법, ( 서울 : 후마니타스, 2007) 8) 조효제, 인권의문법, ( 서울 : 후마니타스, 2007) 122 쪽. 9) 조효제, 같은책 123 쪽. 10) Amartya Sen, Development as Freedom, New York: Knopf, 1998, 87-110 쪽, Stephen P. Marks, The Human Rights Framework for Development: Five Approaches, UNDP-Sponsored Second Global Forum on World Development, held in Rio De Janeiro, 2000. 11) OHCHR, Human Rights and Poverty Reduction: a Conceptual Framework, 2004, 14 한국국제협력단
이다. 다만, 빈곤이필연적으로경제적요소를내포하는개념이기때문에 CA에서는 부적합한수입 대신 경제적자원에대한부적합한지배력 의개념을수용하여빈곤의개념을설명하고있다. CA에서개인의수입은공공재와공공서비스, 공동체소유의자원등과함께경제적자원을구성하는한요소에불과하다. 이러한자원에대한부적합한지배력으로인해기본역량의수준이낮아지고이로인해낮은수준의웰빙이발생하였다면이는빈곤으로인식된다. 즉경제적자원에대한지배력의부족은낮은수준의웰빙을유발하는데에있어서그인과관계를형성하여야빈곤의개념에서의미를갖게된다. 예를들어, 똑같이열악한수준의건강상태라하더라도, 그것이기본적의료서비스에대한접근의부족으로인한것이라면빈곤의문제이지만, 유전적요인에의한것이라면빈곤의문제로볼수없게된다. 그래서기본적의료서비스에대한접근성의부족은부족한역량의상태로곧빈곤을의미한다. 이와같은접근법에있어서역량의부적합한상태즉빈곤을유발하는원인에있어서도경제적요소는우선시되지않는다. 예를들어인종이나젠더와같은이유로기본의료서비스에대한접근성이제한되어건강문제가나타났을경우, 부적합한역량의상태즉빈곤상태인데그원인은특정개인혹은그룹에대해서차별을허용하는정치적법적틀뿐만아니라사회구조적관행에기인하는것이다. 즉빈곤은사회적배제와권력관계가원인이되어드러난결과적모습이며, 경제적자원에대한지배력의부족은단순히그러한원인과결과를매개하는역할을하는것이다. 이와같이 CA에서빈곤의개념은최소한의존엄성을위해서기본적자유가보장되어야한다는인식에바탕하고있으며, 직접적으로권리의언어를사용하고있지않지만 빈곤 과 인권 을자연스럽게연계시키고있다. 즉 CA에서빈곤을사회적배제와권력관계가표출된모습으로서기본적자유의부적합한실현혹은부재상태로정의하였다면, 인권적관점에서는그러한기본적자유에대한권리가실현되지않은상태로정의할수있다 12). 따라서빈곤감축을목적으로하는개발은인권과서로다른것이아니라, 인권의실현을위한한과정이되고, 나아가그자체로개발권이라는하나의권리를형성하게되는것이다. 개발은경제를넘어서정치, 문화, 사회전영역에걸친포괄적인과정이며, 그과정과결과에대한모든개인의활발하고자유롭고의미있는참여를통해서모든개인의웰빙을지속적으로증진하는것을목적으로하는것이다 13). 여기서웰빙은인권과기본적자유의실현을의미하므로결국개발권은개발의결과뿐만아니라개발과정에대한권리로서, 개발의모든절차를통해모든인권과기본적자유가점증적으로실현될수있도록하는것이다. 그러한개발을실현하는정책과방법에있어서는여전히혼란을겪고있지만, 개발권선언의채택으로적어도원칙적으로는개발은인권을구성하는한부분으로써모든사람의웰빙즉인권과기본적자유의점증적실현을증진하는것을목적으로한다는국제사회의 I 개발협력이슈 12) OHCHR, Human Rights and Poverty Reduction: a Conceptual Framework, 2004, 13) Arjun Sengupta, Asbjorn Eide, Stephen P. Marks and Bard A. Adnreassen, The Right to Development and Human Rights in Development: A Background Paper, prepared for Nobel Symposium 125, Norwegian Center for Human Rights, 2003, 3 쪽. 국제개발협력 15
합의가이루어졌다고할수있다. 이와같이빈곤에대한새로운개념정의는그동안서로분리되어전개되어온개발과인권의패러다임을통합하고있다. 결국인권적관점에서개발은빈곤의감축즉권력관계의균형을통해인권과기본적자유를점증적으로실현하는것이라할수있다. III. 개발권선언 : 인권에기초한국제개발협력의법적토대 인권으로서의개발이라는개념은 1986년 유엔개발권선언 (Declaration on the Right to Development) 이채택되면서공식화되었다. 그러나미국을위시한개발국 14) 들의강력한거부와학계의회의적반응 15) 으로그렇다할만한영향력을가질수없었다. 이후냉전의종식과함께전통적개발패러다임에대한도전이일어나게되면서개발권선언은재조명을받게되었다. 아직까지도그자체로서는국제법적으로구속력이없는선언적수준에머물러있지만, 인권으로서의개발개념뿐만아니라인권에기초한새로운국제개발협력의패러다임을주장할수있는토대가되고있다. 유엔개발권선언은그서문에서 발전은포괄적인경제적, 사회적, 문화적그리고정치적과정으로서, 발전과그로부터산출되는이익의공정한분배에있어서의자유롭고적극적이며의미있는참여의기초위에서전인구와모든개인들의복지의부단한향상을목표로하는것임을인식한다 라고밝힌다. 1조 1항에서는 발전의권리는양도할수없는인권이기에, 모든인간과민중은경제적, 사회적, 문화적, 정치적발전에참여하고이에기여하며이를향유할수있는자격을갖는다. 그속에서모든인권과기본적자유가완전히실현될수있다 고규정하고있다. 선언은개발자체를인권으로규정하고개발의궁극적목표를 경제성장 에서 완전한인권실현 으로전환시켰다. 또한선언은여타인권협약이나규약들이국가와개인의관계에초점을두고있는것과는달리지구적차원의국가간의관계에초점을두고있다. 바로이러한점때문에개발권선언이국제개발협력에있어서가지는의미는매우중요하다. 개발권선언은남반구의빈국과북반구의부국간의불평등을지적하고모든국가는개발권의실현을위해서공정하고공평한환경을조성할집단적의무가있음을규정하였다. 특히, 산업국의불공정한무역규정과개도국의부채를개발권실현의장애로상정하고이를제거할것을요구하고있다. 나아가선언의실행에관한부속결의안 16) 은모든경제의지속적인안정성장을목적으로한국제협력과개도국에대한무상원조의확대를위한구체적인행동계획을수립할것을요구하고, 회원국정부 14) 여기서필자는 개발국 을 개도국 의상대적개념으로사용하고있는데경제분야의선진국을의미한다. 15) 당시학계에서는개발권이현실에서실행가능하지도않고법적구속력을가질수도없다고주장하였다. 16) Res. 41/133, 4 Dec. 1986. 16 한국국제협력단
에게세계식량안보의구축과부채탕감, 무역장벽의제거, 금융의안정화, 과학적, 기술적협력강화를요구하고있다. 이와같이개발권선언과부속서는이제까지자선행위로간주되어온개발원조를의무로규정하고있는것이다. 개발권은모든인권과주요사회경제적절차를그구성요소로포함하고있는데, 특히사회권에속하는식량 보건 직업 교육에의권리에중요성을두고있다. 개발권에관한유엔민간전문가 를역임한아준센굽타가제시한정의에따르면개발권은한국가의시민들이개인적으로누릴수있고동시에정책과제도를통해서집단적으로도행사할수있는집단적권리로볼수있다. 만약개도국정부가그주민을대신해국제사회를향해개발권을주장한다면, 그주장의정당성은그권리의혜택이일부엘리트들의자원으로변질되는것을막고모든주민들이이를향유할수있도록보장할수있는적절한메커니즘이실행될때만확보될수있다. 개발권에대한이와같은개념화는개발권의실현을위해국가간협력할의무를부과하고있으며그러한의무이행을위한국제적메커니즘을필요로한다. 개발권의규범적내용을준수할국가의책임과의무에대한해석과상세한설명은국제적차원에서상당한논쟁거리가되고있다. 개발권선언은이중의책임을기본전제로하고있다. 유엔총회는 사람들 [ 집단 ] 과개인의개발에우호적인환경을조성하는것이국가의일차적책임 17) 임을승인했다. 다른한편으로는 국가는개발권의실현에우호적인국가적 국제적조건의조성에일차적책임을가지며 적절한국가개발정책을수립할권리와의무를가진다 18) 고했다. 전자는개발권선언의원칙에따라개발정책을정교하게수립하고이를이행할책임을갖고있는개도국 ( 수원국 ) 에우선적으로적용될것으로보인다. 반면후자는권리실현에우호적인 국제적조건 을조성하기위해서자원부족의압박을줄여야하는의무와 개발권의충분한실현을촉진한다는관점에서국제개발정책을수립하기위한절차를독자적 집단적으로취해야할의무 19) 를가지고있는개발국 ( 공여국 ) 에주로적용된다고볼수있다. 비록개발권선언이외교적타협의언어로가득하지만, 선언은보다명확하게의무를규정하기위해서 효과적인국제협력, 즉공여국의지원에대해서 개도국의노력에대한보완 이라고정의하고있으며, 개도국의포괄적개발을촉진하기위한적절한도구와설비를제공함에있어서필수불가결한 20) 것이라고기술하고있다. 이와같이개발권선언은선진공여국이무역이나외채, 기술, 금융등의분야에서개도국의자원부족의압박을덜어줌으로써개도국이보다쉽게개발권을실현해나갈수있도록도와줄것을명시하고있다. 이렇게국가 ( 정부 ) 에게위에상술한대로국제협력의의무가있다는것이인정되고이에대해다른 I 개발협력이슈 17) DRD(Declaration on Right to Development) 서문. U.N. Doc. A/41/53,1986 18) DRD 제 3 조. 19) DRD 제 4 조. 20) 위와같음. 국제개발협력 17
국가 ( 정부 ) 들과충분히일관되게합의를실행해나간다면, 개발권실현을위한국제협력의의무가국제법상의관습법적지위를가진다고주장할수있을것이다. 그리고그런새로운관습규범은개발권과일관되게개발국의자원부족의압박에대한완화조치를개발권의여섯가지원칙 즉인권에대한통합적접근, 공정성, 반차별, 참여, 책무성그리고투명성의원칙 을준수할수있는개도국의개발정책에연계하게될것이다. 다자간, 양자간국제협력은개발권실현을위한새로운가능성을제시할수있다. 이와같은가능성은국제경제, 특히개발국과개도국간의관계가공정성과파트너십에기반을두는것으로급격한전환을이루어낼수있다. 개발권의수립을이끌어온인권운동의근원적동기는개발국과개도국사이의국제경제적교류에있어서공정성을보장하고개도국의역량을강화하기위한것이었다. 1970년대신국제경제질서에대한요구이면에있었던남반구과북반구의대립논리의대부분은오늘날그타당성을인정받기어렵다. 특히개발과관련된국제관계가개별국가차원의제도적 정치적수요와조건의희생을강요하던경향은더이상정당성을갖지못한다. 반면에국제적 국가적차원의의사결정과개발혜택의배분에있어서공정한대우와참여의논리는오늘날에도그때와마찬가지로강력한정당성을유지한다. 이런관점에서개발권은기존과같은대립보다는파트너십에기초한개도국과개발국간의협력적관계형성을위한새로운영역을제공하고있다고할수있다. Ⅳ. 개발에대한인권적접근법 : 국제개발협력의새로운패러다임 냉전의종식으로국제사회에서인권이보편적가치로서더욱확고해지고, 권리를바라보는관점이시민 정치적권리차원만이아니라경제 사회 문화적권리를포함한보다포괄적인방향으로국제사회의분위기가전환되었다. 이러한분위기속에서 1993년비엔나인권회의는권리의불가분성, 상호의존성, 비계급성의원칙을재확인하고유엔개발권언의이행에장애가되는요소를제거할조치를강구할것을요구하였다. 이후개발협력에있어서인권은중요한의제로자리잡게되고양자의통합을위한접근법으로서 개발에의인권에기초한접근법 (HRBAD: Human Rights Based Approach to Development) 가논의의주류를이루게된다. 1986년의개발권선언이개발을인권으로설정하고내용적통합을시도하였다면, HRBAD는 개발은인권의방식으로추구되어야한다 또는 인권이개발속에통합되어야한다 21) 는개발에대한접근법으로서인권과의관계에집중하게된다. 아직인권과개발의통합을둘러싼세부논의들이많은부 21) Stephen P. Marks, Revised and expanded version of The Human Rights Framework for Development: Five Approaches, UNDP-Sponsored Second Global Forum on World Development, held in Rio De Janeiro in 2001, 2003. 18 한국국제협력단
분정리가필요하지만, 사람이개발의중심 이되어야한다는것과이를위해서국제사회가인정한인권규범과가치, 원칙을개발의전과정에통합또는적용해야한다는것에는보편적인합의가이루고지고있다. 유엔 22) 을비롯한노르웨이 23) 나스웨덴 24) 과같은 ODA선진국, 그리고 NGO의대부분이이러한합의를따르고있다. 이러한합의는인권이인간개발을달성하기위한제도적요건이라는규범적틀을제시하고있다. 그래서 HRBAD는개발의계획단계에서이행, 평가에이르기까지전과정에적용될인권적원칙을제시하고있다. 사람이개발의중심 이라는대원칙하에서각기관마다차이를보이고있지만, 일반적으로반차별, 책무성, 참여, 그리고세력화를 HRBAD를구성하는원칙으로수용하고있다. 25) I 개발협력이슈 1. HRBAD 의인권원칙 먼저 HRBAD가기존의개발관행과구별되는가장큰특징이참여 (Participation) 의원칙을강조하고있다는것이다. HRBAD에서의참여의원칙은인간은존엄성을부여받은존재로스스로선택하고참여할수있는자유는그러한존엄성을강화하는가장중요한방식이라는이해에기초하고있다 26). 즉참여는목적을위한수단으로서의사회적가치를가질뿐만아니라존엄성, 평등, 자유와같은인권적가치를강화하는그자체로서독립적인기본권적성격을갖는다. 즉참여는개발의목적을달성하기위한수단이면서동시에지역사회의구성원특히가난한사람들에게해로운정책과결정에대항할수있는안전장치 27) 라고할수있다. HRBAD는이러한참여의보장을정책입안또는정책수행기관의의무로요구함으로써, 가난하고소외된개인또는집단은법적으로정당하게권력과자원을배분할것을주장할수있는공간을창출하고있다. 이러한참여의권리는다른정치적권리가동시에보장되었을때보다실질적인행사가가능해진다. 실제로많은사회에서권력을장악하고있는전통적엘리트그룹은의사결정과정에사회적약자그룹의참여를거부하고있는것이현실이다. 이러한현실하에서참여의권리가실현되기위해서는약자그룹의결사권이나단체행동권, 표현의자유와같은다른권리가동시에보장되어야한다. 그래서 HRBAD는개인또는지역사회의 자유롭고 능동적이며 의미있는 참여를목표로함으로써권리의불가분성을강조하고있다. 22) ECOSOC, 1998; UNICEF, 1998; UN Office of the Resident Coordinator,2002; UNDP 2002;, UNHCHR, 2003. 23) Norwegian Agency for International Development in OHCHR Asia-Pacific Human Rights Roundtable No. 1: A rights-based approach to development, 2002. 24) Swedish International Development Cooperation Agency in OHCHR Asia-Pacific Human Rights Roundtable No. 1: A rights-based approach to development, 2002. 25) OHCHR, 2002 참조. 26) Horman Chitonge, The Role of Civil Society in New Approaches to Development, Centre for Civil Society Colloquium on the Economy, Society and Nature 2006, 11 쪽. 27) OHCHR, 2002 참조. 국제개발협력 19
둘째, 책무 (Accountability) 의원칙은 권리는의무를내포하고있으며의무는책무를요구한다 28) 는사실에근거하여, 개발과정에서의의무를구체화하고그의무의의무담지자를명확하게함으로써개발 ( 협력 ) 이자선행위가아니라의무라는것을주지시키고있다. 책무의원칙에따라 HRBAD는정부를위시한모든개발과정에관련된기관과기구들에게개발로인해영향을받은사람들에게책무를가질것을요구하고있다. 29) 국제인권원칙의일반적관점에서보면, 이러한책무는정부에게만부과된의무가아니라세계은행이나다국적기업, NGO와같은비정부행위자에게도같은방식의의무가주어져있다고할수있다. 30) 유엔인권고등판무관은이러한책무가개발원조의공여국정부로까지확장된다 31) 는입장을취하고있다. 셋째, 세력화 (Empowerment) 32) 의원칙은 HRBAD의근간을이루는것으로참여와책무의원칙과밀접하게연관되어있다. 개인혹은집단이효과적으로참여하기위해서는그럴만한권력을필요로한다. 이러한권력을형성하고강화하는것을세력화라고한다면, 세력화는개인혹은집단이그들의삶을안전하게지키고그들의발전을스스로통제할수수단 33) 이면서, 동시에정치적 (Might), 경제적 (Material), 사회문화적 (Mind) 권력 34) 의균형을회복하여사회적배제를참여로전환하기위한전제조건이되는것이다. HRBAD는권리의개념을도입하여개인또는집단이자신들의권리를청구할수있는권력을형성하고강화할수있도록할것을개발의의무담지자들에게요구하고있다. 결국, 세력화의원칙은참여의원칙과책무의원칙과함께외부로부터혹은위로부터가아닌권력의분산을통한아래로부터의개발을추구하고있는것이라고할수있다. 이러한활동은필수적으로표현의자유, 집회및결사의자유와같은시민 정치적권리를포함하고있다고할수있다. 마지막으로반차별의원칙 (Non Discrimination) 은사회적으로불리한집단또는개인에초점을두고있다. 가난하고사회적으로약한사람들은제도적으로나현상적으로쉽게소외되고불평등한대우와차별의대상이되어왔다. 이러한차별은종족, 인종, 종교, 젠더와같은사회적요인과경제적빈곤이결합한결과로나타나는경우가많다. 빈곤은단순히자원의부족으로발생하는것이아니라, 차별로인한자원과기회, 권력, 정보등에대한접근성의부족에서발생하는것이다. 35) 즉차별은빈 28) OHCHR, 2002 참조. 29) Horman Chitonge, The Role of Civil Society in New Approaches to Development, Centre for Civil Society Colloquium on the Economy, Society and Nature, 2006, 12 쪽. 30) Celestine Nymu-Musembi and Andrea Cornwall, What is the rights-based approach all about? Perspectives from international development agencies, Institute of Development Studies, Sussex, IDA Working Paper 234, 2004, 32 쪽. 31) OHCHR, 2002 참조. 32) 영문의 empowerment 는자력화혹은세력화로국내에번역소개되고있으나이글에서는통일하지않고문맥에따라사용하기로하였다. 33) Horman Chitonge, The Role of Civil Society in New Approaches to Development, Centre for Civil Society Colloquium on the Economy, Society and Nature, 2006, 13 쪽. 34) Anita Cheria, Edwin and Sriprapha Petcharamesree, A Human Rights Approach to Development: A Source Book, Books for Change, 2003, 57 쪽. 35) 같은문건참조. 20 한국국제협력단
곤을가져오고다시빈곤은차별을가져오는악순환이계속되는것이다. 36) 그래서 HRBAD에서는빈곤은차별의문제이며이는곧인권의침해라고정의하고반차별의원칙을도입하고, 개발의효과는소외된집단을목표로할것을요구하고있다. 여기서소외된집단이란부적절한사회적서비스를받고있는사람들로국가정책과행정또는사회문화적요인으로차별을당하고있거나, 경제적빈곤등다른이유로경제적, 사회적, 문화적, 정치적, 시민적권리를다른사람보다덜누리고있는사람들을의미한다. HRBAD는인권분야의전통적접근법에따라의무담지자와권리담지자에초점을두고차별의문제에다가서고있다. 소외된집단즉권리담지자에대해서는세력화를요구하고있고, 의무담지자인국가에대해선소외된집단의권리를실현시킬수있는역량의강화를강조하고있다. 소외와차별의원인에따라, 의무담지자에게는법적불평등요소와비간접적차별정책을폐지또는수정하도록하는법적행정적조치를요구하고있다. I 개발협력이슈 이와같이, 참여, 세력화, 책무성, 반차별이상의원칙들은기존의인권영역에서이루어진법적그리고선언적기제에포함된것들로그핵심에는권리와의무를성립시켜주는국제인권법적특성이놓여있다. 37) 즉 HRBAD는개발의결과뿐만아니라개발의전과정에대해서인권적목적의수립과의무를준수할것을요구하고있다. 국민이국가에대해서권리를주장할수있는강력한토대를제공하고국가에게는국민의권리실현을강화하도록하는책임을부과하고있다. 이러한접근법은이전의 필요 ( 수요 ) 에기초한접근 (Needs-based Approach) 와구분될수있는데, 필요에기초한접근이소외된집단에서비스를제공하기위한부가적자원에초점을두고있는반면, 인권에기초한접근은현재의자원을보다평등하게분배할것을요구하고소외된집단이그러한자원에대해서그들의권리를주장할수있도록함으로써그러한과정을명백하게정치적인것으로만든다. 즉전자가자선적의지의발로로이루어진다면, 후자는법적의무에기초하게된다. HRBAD는공리주의적접근과충돌하기도하는데, 공리주의적접근은다수에대한보다덜심각한형태의침해를정당화하는근거를제공하고있는반면, HRBAD는영향을받는집단이소수일지라도권리침해의심각성에우선순위를두고있다. 국제사회는이미효율적인빈곤감축과개발은소외되고가난한사람들의세력화없이는불가능하다는것을폭넓게수용하고있다. 38) 예를들어영국의해외개발부 (DFID) 는인권전략에서목적을모든사람이권리를가진적극적시민이되도록하는것으로삼고, 빈곤문제에대한접근에있어서가난한사람들의세력화를강조하고있다. 39) 스웨덴역시빈곤에대한접근에있어서, 빈곤은인권의향유를방해받고있는사람들과같은개념이며, 이는민주주 36) Poverty and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: statement adopted on 4 May 2001 by the Committee on ESCR (E/C.12/2001/10), 11 절. 37) Mary Robinson, Briging the gap between Human Rights and Development: From normative principles to operational relevance, 세계은행총재초청강연, 워싱턴, 2001. 38) OHCHR, Human Rights and Poverty Reduction: a Conceptual Framework, 2004, 33 쪽. 39) DFID, Realising Human Rights for Poor People, 2000, 7 쪽. 국제개발협력 21
의와참여그리고가난한사람들의세력화의부족으로상황이악화되었다는입장을보이고있다. 결국, 개발의목적이개인의역량을강화하고동시에개인의선택의자유가확장될수있는환경을창조 40) 하는것이라면, HRBAD는인간개발을위해서보편적가치이면서동시에법적의무를부여하고있는국제인권법제에기초함으로써개발의내용과목적을명확히하고, 개발과정에대해서규범적, 실천적틀을제공하고있다고할수있다. 그래서 HRBAD는개발과빈곤감축에관한의사결정에있어권리개념을도입함으로써권력관계에서소외되고가난한사람들이단순히 욕구 만을갖고있는것이아니라국가와다른비국가행위자에게의무를수반하는 권리 를갖고있다는사실을강조하게된다. 이렇게될때빈곤감축이나개발은도덕적의무나시혜적선행이아니라법적의무가된다. 국제개발협력이이러한인권적토대위에서이루어지게되면, 개발의대상은자연스럽게가난한나라에서도가장가난하고소외된계층이되며, 이들에대해시혜의차원이아니라의무의차원에서접근하게되는것이다. Ⅴ. 국제사회의최근동향 올해 12월이면유엔개발권선언이채택된지 25주년이되고 41) HRBAD가국제개발협력의새로운패러다임으로자리를잡아가고있다. 유엔인권고등판무관실과인권이사회는물론이고유엔개발기구 (UNDP) 를위시한유엔아동기금 (UNICEF), 유엔식량농업기구 (FAO), 세계보건기구 (WHO), 국제노동기구 (ILO) 와같은유엔의전문기구들이인권을자신들의임무에포함시키고 HRBAD의이론과실행방법을꾸준히개발하고있다. 그러한노력의일환으로 2003년에이들유엔기관들은 HRBAD에관한공통이해 42) 에합의하기에이르렀고, 2006년유엔인권고등판무관실은 빈곤감축전략에대한인권적접근을위한원칙과가이드라인 43) 을국제개발기구들과공동의이름으로발표하였다. OECD개발원조위원회를필두로한개발진영에서도 2005년 원조의실효성에관한파리선언 에이어 2007년에는 인권과개발에관한실행정책서 44) 를채택하면서개발과인권의통합을위한원칙 40) Inger Ultvedt, Rights Based Approach and the Millenium Development Goals: The UNDP and Hurist Experience, Seminar on "Rights Based Approach to Development: Bridging the Gap between Theory and Practice, organized by the Human Rights and Development Network and NORAD, 2004. 41) 유엔인권고등판무관은개발권선언 25 주년을맞아유엔차원의다양한행사계획을발표하며모든유엔회원국들에게개발권선언이요구하고있는핵심사항들을재차강조하고그실현을위한실천행동을촉구하고있다. 자세한내용은 http://www.ohchr.org/documents/issues/development/infonote_rtd-25feb_212011.pdf 참조. 42) 여기에서 인권적접근은합법적청구권을갖고있는개인또는집단 ( 권리담지자 ) 과관련의무를지고있는국가또는비국가행위자 ( 의무담지자 ) 간의관계를결정해준다. 인권은권리담지자와의무담지자를구별해주고권리담지자에게는그들의권리에대한주장을실현할수있는능력을, 의무담지자에게는그의무를이행할수있는능력을제고할수있도록한다 라고선언하고있다. The Human Rights Based Approach to Development Cooperation: Towards a Common Understanding Among the UN Agencies 43) UNHCHR, Principles and Guidelines for a Human Rights Approach to Poverty Reduction Strategies, 2006. 44) OECD, Action-Oriented Policy Paper on Human Rights and Development, 2007. 22 한국국제협력단
적실천적합의를만들어내고있다. 원칙의혼재와분산된거버넌스, 공여국과수원국간의힘의불균형으로그효과성이끊임없이의문시되어왔던국제개발협력이 2000년대에들어와인권적접근을강조하고있는유엔과원조의효과성에초점을둔 OECD를두축으로국제사회의개발협력거버넌스가구축되고있다고할수있다. 양축다효과성제고의필요성에는동의하고있으나그기본원칙과접근법에는상당한차이를드러내고있어국제적으로보편적인기준을세우고정책적일관성을유지하는데에어려움을겪고있다. 무엇보다현재의국가간불평등한경제관계를그대로반영하고있는 OECD의개발원조구조에대한개혁논의는난항을거듭하고있다. OECD는개발원조를지배하고있는힘의불균형과같은구조적문제보다는매우기술적인문제들즉달성목표치의설정이나공여국간의조화와같은기술적이슈를고집하는경향을보이고있다. 이에유엔에서는 2005년유엔세계정상회의에서개발원조에관한개도국의목소리를반영할수있는지구적포럼이필요하다는결의를이끌어내고 유엔개발협력포럼 (UNDCF: UN Develoopment Cooperation Forum) 을창설하였다. 이는개발협력에관한민주적인담론을개발하고, 양자간, 다자간개발협력을정책적으로조정하고, 규범적, 실천적연계를강화함을그목적으로밝히고있다. 2008년에열린첫번째포럼에서 UNDCF는현재의분산적이고예측불가능한국제개발의성격과거버넌스를재구성하고모두에게보편적인원칙과기준을마련할수있는대안적포럼으로서의발전가능성을시사하였다. 45) 세계의시민사회역시 OECD의 DAC보다는유엔의 DCF에서개발협력을다루어야한다는주장을통해 DCF에대한강력한지지를표명하였다. 작년 10월 더나은원조 (BetterAid) 46) 에서는 인권적관점에서바라본국제개발협력의개발효과성 이란제목의정책문서를발표하였다. 정책서는 OECD 개발원조위원회중심의개발협력체제로는개도국의해외원조, 외국자본, 외국기술, 해외시장에대한의존도만을높일뿐지구촌빈곤문제와구조적불평등을근본적으로해결할수없다는분석을내놓고있다. 지금의불균형한국제협력체제속에서개도국은자신의개발을주체적으로기획하고추진해나갈만한정치적공간이없고, 개발국들은경제위기에사로잡혀국제금융기구들의낡은처방에따라긴축재정을실시함으로써전세계적으로경제적, 사회적권리를후퇴시키고있다고지적하고, 국제개발협력의행정적, 기술적효과성이아니라가난하고소외된사람들을위한실질적효과성을담보해내고모든사람의웰빙을증진하기위해서는저개발의구조적원인을다룰수있는새로운접근법 I 개발협력이슈 45) UNECOSOC, Trends and progress in international development cooperation-report of the Secretary-General (E/2008/69). 46) BetterAid 는개발협력분야에서활동하고있는전세계시민사회단체들이 원조의효과성 을주제로유엔과 OECD 을포함한국제사회와소통하고개별국가차원의개발협력정책과프로그램에대해서도개입할수있는공통의플랫폼으로써현재 700 여개단체가참여하고있다. 그동안 BetterAid 는 남 - 남간의개발협력, 원조를넘어개발협력으로, 시민사회의관점에서본아크라아젠다 등국제사회의주요한의사결정에앞서정책서를발표하고원조와개발에관한시민사회의목소리와권고를국제사회의의사결정과정에반영해왔다. 국제개발협력 23
과개발협력체제의개혁을요구하고있다. 실제로국제개발협력을실행하고있는대부분의다자간기구와양자간개발기관들은인권을개발원조를제공하기위한정치적조건으로이용하거나, 인권을내세우더라도통합이아닌양성평등과같은분리된별도의인권프로젝트에 ODA를제공하는경향이있다. 47) 특히, 양자간개발기관들은굿거버넌스의제를통해개발속에인권을도입하는정도에그치고있다. 48) 이는공여국들이여전히 ODA에대해서도덕적책임을넘어서인권법적의무로수행해야하는것을꺼려하고있으며, 개도국들은인권을자국의주권에대한위협으로인식하고인권적의무에대해서강경한입장을취하고있기때문이다. 49) 따라서현재가장중요한도전과제는개발권에기초한국제개발협력의새로운패러다임으로서의 HRBAD가보다실효성을가지고주류화될수있도록하는것이다. 이를위해서는무엇보다도국제개발협력에참여하고있는정부, 비정부기구의책무성이중요하다. 2010년 6월에열린두번째유엔개발협력포럼역시책무성을핵심의제로설정하고있는데, 개발원조의공여국과수원국모두스스로의책무를실천할만한공정하고효과적인시스템을개발하지않고있음을지적하고있다. 50) 포럼은각국정부의정치적의지가부족함을지적하고책무성을담보할수있는국가차원의시스템을구축할것을촉구하고있다. 특히공여국에게는수원국의책무시스템을지원하고책무를수행할역량을강화할수있도록지원할것을요구하고있다. 또한국가차원의책무시스템은의회, 지방정부, 시민사회가평가와모니터링과정에적극적으로참여할수있도록보장하고그러한참여가의미있는참여가되도록그들의역량을강화할필요가있음을지적하고있다. Ⅵ. 결론 : 국가의인권적책무성 공여국정부에게책무의원칙을적용할수있는근거는국제인권법제와합의문에서어렵지않게찾아볼수있다. 유엔새천년선언은지구촌공동의책임에대해서반복해서강조하고있으며, 그 8 번째개발목표를지구적파트너십으로설정하고있다. 유엔개발권선언역시국가들에게개발과그장애를제거하기위한국제협력의의무를부과하고있다. 특히, 선언의 3조에서국가들에게개발권의실현에우호적인국가적그리고 국제적조건 을창출할것을의무로규정하고있다. 여기서국제적 47) Anita Cheria, Edwin and Sriprapha Petcharamesree, A Human Rights Approach to Development: A Source Book, Books for Change, 2003, 6 쪽. 48) Peris Jones and Kristian Stokke, Democratising Development: The Politics of Socio-Economic Rights in South Africa, Martinus Nijhoff Publishers, 2005, 9 쪽. 49) Arjun Sengupta, Asbjorn Eide, Stephen P. Marks and Bard A. Andreassen, The Right to Development and Human Rights in Development: A Background Paper, prepared for Nobel Symposium 125, Norwegian Center for Human Rights, 2003, 19 쪽. 50) UNECOSOC, Informal Report of the 2010 DCF. (http://www.un.org/en/ecosoc/julyhls/pdf11/report_of_the_2010_dcf.pdf). 24 한국국제협력단
조건의창출에대한책임은일차적으로공여국에게적용된다. 51) 그래서공여국은선언의제 4조에서규정하고있는 개발권실현의관점에서개별적으로혹은집단적으로국제개발정책을형성 해야하는의무를가지게된다. 이러한의무는개도국의개발권실현의노력을보완하기위한적합한수단과편의를제공하는것을포함하는것임을선언의제 4조는명시하고있다. 이와같은선언외에도법적구속력갖고있는시민 정치적권리협약과경제 사회 문화적권리협약에서도국제협력의의무를규정하고있다는것은이미국제사회가잘인식하고있다. 이는모든회원국들에게다른회원국정부와의개발협력에있어서다른정부의조약상의의무이행을방해할수있는정책과외교를삼가고다른정부의의무이행을최선을다해도울것을요구하고있다 52). 이와같이빈곤감축과개발을효과적으로달성하기위해서는국제적공동행동이요구된다는것은이미국제사회의보편적인식이라고할수있다. 그러므로공여국정부는자국의관할권내의빈곤정책뿐만아니라지구촌개발과빈곤감축을위한정책과전략을수립하여할책무를갖고있다고할수있다. 그리고이러한책무는단순히기술적재정적지원이아니라국제인권기준과규범과양립할수있는것이어야한다는것이국제사회의요구이다. I 개발협력이슈 글을마치며국제사회에서보편적으로수용되고있는개발과인권의통합정책이한국정부에주는시사점을생각해본다. 이글의서론에서소개한한국정부의외교목표는중장기외교 경제통상에서경쟁력을확보하기위한일종의 투자 로개발협력을효과적으로사용하자는취지이다. 그리고국제사회의연성파워에서주도하는힘을얻기위해, 즉 G8/G20 혹은 OECD와같은선전국그룹의고위급회담에서목소리를내기위해이들기구가요구하는원조규범을준수하여국제규범을준수하는공정경쟁자로명성을얻는것이라는소극적외교목표는아래와같은비판에서자유로울수없다....( 원조의효과성이저조한이유를 ) 좀더자세히살펴보면, 첫번째로공여국들이개발원조를진정으로개도국의사회경제적성장을추구하기보다는, 선진국의정치경제적목적달성등공여국전략적국익을추구하는수단으로사용하였기때문에만족스러운결과가나올수없었다는것입니다. 특히공여국이원조를제공하는조건으로개도국에게자유시장체제나무역개방정책등을요구함으로서원조가가져올수있는긍정적효과마저상쇄하여전체거시적으로는오히려장기적경제성장을후퇴하게할수도있다는것입니다. 53) 개발의수혜자가참여하지않고, 그들의입장과관계없이수립되는개발정책이나프로그램은결과 51) Arjun Sengupta, Asbjorn Eide, Stephen P. Marks and Bard A. Andreassen, The Right to Development and Human Rights in Development: A Background Paper, prepared for Nobel Symposium 125, Norwegian Center for Human Rights, 2003, 18 쪽. 52) OHCHR, 2004 참조. 53) 김태형, 개발도상국공공개발원조 무엇이문제인가? 한겨레검색일 2011.2.22 URL to article: http://hook.hani.co.kr/ archives/22278) 국제개발협력 25
적으로개발의성과도인권의증진도이루어내지못한다는것이다. 한국은유엔회원국일뿐아니라자유권과사회권협약을비준한인권이사국의지위를가지고있다. 동시에 OECD DAC의회원국이기도하다. 그의미는위에소개한국가 ( 정부 ) 가가지는인권보호의책무성과이의증진을위한국제협력의의무, 그리고자원의분배에우선적으로나설책무를모두가지고있다는것이다. 정부는이위상에걸맞게아래와같은외교목표-개발협력비전을세워볼수있을것이라생각한다. 즉신흥공여국으로서한국은개도국과개발국의중간을매개할수있는고유한리더십을발휘할수있다. 과거수원국의경험을고려해 UNDCF의보고서를적극수용하면서개도국들의대변적역할을수용할수있다. 정부는장기적국정목표로거듭개발협력정책의선진화를강조해왔다. 이제그실천의구체적내용에서보완되어야할인권증진의책무를개발정책에통합적으로적용하는것이다음순서이다. 체계적적용에앞서법제상의근거를마련하는것은매우중요하다. 스웨덴의 SIDA가개발영역에서가장중요한 5가지영역에서첫번째로인권을적시하고있으며, 영국 DFID역시국제개발법 (International Development Act 2002) 의목표가빈곤감소라고적시된것과같이개발협력의기본법이나정책문서에인권이명시되는것은그렇지않은것과실제사업수행체계에서매우다른결과를낳을수있다. 개발과정에인권이통합되는정책을수용할경우, 인권은국가 ( 정부 ) 의인권보호라는소극적의무와동시에인권을침해하지않을적극적의무모두를포함하기때문에국제인권기준의준수를적용할근거를가져올수있어실천과정에서큰차이를가져올수있다. 사업의선정과이행, 평가의전과정에인권의 4개원칙을적용할근거를가져올수있기때문이다. 이러한결과는공여국중심의원조효과성의제고뿐아니라수원국과공여국의공동의성과로될개발효과성으로이어질것이다. 26 한국국제협력단
I 국제개발협력과아동의인권 이양희성균관대학교교수. 유엔아동권리위원장 목차 개발협력이슈 Ⅰ. 서론 Ⅱ. MDG와 ODA Ⅲ. 객관적평가를통해본한국의국제개발협력사업 Ⅳ. Right to Development와 RBA Ⅴ. 아동권리에기반한국제개발협력 CRBA I. 서론 한국은새천년에들어서면서세계화와세계시민이라는주제가 국제협력개발 이라는화두로옮겨지면서 인권 과 개발 이라는새로운주제와만나게된다. 이는한국사회가나아갈방향을제시해줄뿐아니라앞으로실천해야할과제들을함께함축하고있다. 이미한국은전세계가놀랄만한경제성장을이루어개발원조의수원국에서공여국으로자리바꿈을한지 20년이넘었다. 최근들어국제사회에서확실히변한모습이입증되고있다. 그예로한국은 34개국의 OECD(Organization for Economic Cooperation and Development) 회원국중 선진국 들만이가입할수있는개발원조위원회 (Development Assistance Committee: DAC) 에 2009년 11월 25 일정식회원국으로가입하였다. 2010년에는 G20 Global Summit 을개최하였고, 2011년제4차원조효과를위한고위급포럼 (High-Level Forum on Aid Effectiveness) 을부산에서개최할예정이다. 한국의해외원조사업은시작은미미하였지만, 최근몇년간양적으로괄목할만한해외원조의성장을이루었다. 2006년에는 ODA/GNI 비율이불과 0.05% 였으나 2009년에는 0.1% 에이르렀고, 2015년까지 0.25% 로확대할것을약속한바있다. 국제개발협력의선두주자들에비하면한국의경험이일천하지만, 그동안우리정부는어려운시행착오과정을거치면서국제개발협력사업의인프라를구축하는데성공하였다. 국제개발협력 27
이러한과정에서한국의국제개발원조를위한역할에많은관심이쏠리는것은당연한것이라할수있다. 한국은이제국제개발협력사업의초기단계를넘어선진국들과진정한파트너로서의역할을수행하며함께발전해나아갈중요한시점에놓여있다. 지금우리가처한국제환경은그동안이루어온대개도국개발원조사업에대한깊은성찰과함께새로운방향으로의변화와발전을고민하게한다. 이러한비전이현실이될수있는긍정적인환경과외형조건도구비되었다. 최근국제사회에서는인권과개발의양립을위한 인권에기반한국제개발협력 (Rights-Based Approach to International Development Cooperation: RBA) 에대한논의가활발히진행되고있다. RBA의핵심은국제인권규범들에근거하여빈곤퇴치를위한개발사업을구축한다는데있다. 한국역시 2008년 DAC Special Review of Korea 에서보다정교한 (sophisticated) 공적개발원조 (Official Development Assistant: ODA) 를실시하기위해서는향후인권과거버넌스 (Governance) 를주류화해나가야한다고지적을받은바있다. 이를실천하기위해서는환경에의해가장취약해지기쉬운사람들에게먼저관심을집중하고, 동시에범세계적으로비준한협약에근거하여개발협력사업을계획하고실시한다면파트너간대화의시작점을쉽게마련할수있을것이다. 1948년에채택된세계인권선언문 (Universal Declaration of Human Rights: UDHR) 이후여러국제조약들이채택되었는데그중가장많은국가가비준한인권조약은아동권리협약 (Convention on the Rights of the Child: CRC) 이다. CRC는 18세미만의모든이를아동이라정의하고최초로국제사회가아동을권리의주체자로인정한인권협약이다. 본협약은 1989년 UN에서만장일치로채택된이후현재 193개국이비준하였다. 1) 다시말해한국이선정한협력대상국들모두 CRC를비준한당사국이며, 그것은곧개발협력사업에아동인권을주류화할의무가있음을의미한다. 국제개발협력사업을추진하는데있어서범세계적으로비준한국제적규범인 CRC는빈곤퇴치와인류사회가추구하는 well-being 이라는공통목표를달성하기위한규준이될수있다. 아동은진공속에서존재하는것이아니라가족, 학교, 지역사회, 더나아가한국가에서상호의존적인관계속에서성장한다. 아동은어느사회에서도가장작은존재이며착취와인권침해에취약하다. 다수의연구를통해아동의인권을보호하고그들의삶의질을향상시키는데초점을맞추는것이장기적으로빈곤퇴치에도효과적이며지속가능한개발의결과를가져온다고밝혀진바있다. 이제우리나라는더이상다른국가들을벤치마킹 (benchmarking) 해서따라갈것이아니라한발앞서서주도해나갈필요가있다. 따라서필자는한국이처해있는긍정적인환경을바탕으로향후변화와발전을위하여앞으로국제개발협력사업을추진하는데있어 CRC에근거한 아동인권에기반한국제개발협력 (Child Rights-Based Approach to International Development Cooperation) 을한국이나아갈방향으로제안하고자한다. 1) 미국, 소말리아제외. 28 한국국제협력단
II. MDG 와 ODA I 2000년 9월에열린유엔밀레니엄총회에모인각국정상들은빈곤감소와지속가능한발전을공동의화두로인식하고, 이를해결하기위해힘을모을것을다짐하며 새천년개발선언 (Millennium Declaration) 을채택하였다. 그리고이를실천하기위한세부계획으로새천년개발목표 (Millennium Development Goals: MDG) 를제시하였다. MDG는빈곤국의개발지원을공동목표화하려는흐름을바탕으로빈곤해소, 교육, 의료보건, 여성개발, 아동문제및환경등 8개의기본목표를설정하고 2015년까지이목표를달성할것을약속하였다. 이후 MDG 목표달성을위하여국제사회는 ODA의증액을지속적으로모색하여왔으며 2010년 9 월제 65차유엔총회에서 MDG 목표달성을위한중간점검이이루어졌다. 본총회에서현재까지의성과와달성가능한목표들에대한논의와달성하기어려운목표들이부각되었다. 이중재원조달공약을제대로이행하지못하는현상황에대해모든국가의노력증대의필요성에대해공감하고적극적으로노력하고자하는정치적다짐에대한고위급간합의가도출되었다. 목표를효과적으로달성하기위해인권에대한고려가필요함과몬테레이합의 (Monterrey Consensus) 가재강조되었다. 반기문유엔사무총장은본총회때여성과아동보건향상을위한글로벌전략 (Global Strategy for Women and Children s Health) 을제시하였고, 이를위한지원합의를도출하는큰성과를거두었다. 한국은 1996년 OECD 가입후 14년이지난 2009년 DAC에가입하게되면서선진대열에들어섰다. 1960년 DAC가설립된이래최빈국으로국제사회의원조를받던국가가 DAC의정식회원이되어가입한나라는한국이처음이다. 이는한국가가경제적발전을이루었기에이웃나라를도와주는차원이아닌, 국제사회의선진국들에버금가는개발협력사업의질과양으로책임을다해기여해야하는도전을받게된것이다. 이제본격적으로공여국의역할을감당하는우리나라의 ODA 수준은아직미약하다. 한국이가진거대한변화는국제사회로부터관심을얻기충분했다. 주목의대상이된한국은 DAC 가입이후한해동안가입국의의무인 ODA 활동에대하여현재여러각도에서평가와재고중에있다. 여기에서국제사회에서의한국이걸어가고있는수준은어디에있는지살펴보자. 한국의 ODA는 2008년 GNI 대비 0.09% 로 27개국중 25위를차지하였다. 2) 이후한국은 2009년 0.1% 로다소증액하였으며, 2015년까지 0.25% 로확대할계획을가지고있다. 그러나 2009년 DAC 가입국의평균치인 0.31% 를달성하기위해서는아직부족한수치이다. 2004년에권고치인 0.7% 를넘긴스웨덴은 2007년 OECD DAC 회원국중최초로 GNI 대비 ODA 지출 1% 를달성한사례를보여주고있다. 그뒤를 개발협력이슈 2) DAC 회원 22 개국및 Non-DAC 5 개국 ( 한국, 슬로바키아, 체코, 폴란드, 헝가리 ) 총 27 개국의 ODA 순위 OECD 회원국중자료제출하지않은멕시코, 아이슬란드, 터키는제외 국제개발협력 29
잇고있는룩셈부르크, 노르웨이, 네덜란드, 덴마크에반하여한국은앞으로부지런히과제를수행할필요가있다 ( 한국인권재단, 2007). 국제사회는 ODA의양적확대뿐아니라그효과성향상에많은노력을기울이고있다. 이는 DAC 의각종정책권고및가이드라인을준수하는등국제규범과조화를이루며공통의이해를성립해야할필요성을불러일으켰고국제사회는이에대한중요한논의를진행하고있다. 국제사회는인도주의, 인권, 빈곤퇴치를따로떼어놓고생각할수없다고이야기한다. 1997년, 당시코피아난유엔사무총장은유엔시스템전반에걸친인권의주류화를요구하였으며, 2003년 2월로마에서개최된 제 1 차원조조화를위한고위급포럼 (High-level Forum on Harmonization) 에서 로마선언 이채택된것을계기로유엔기관들은 권리에기반한접근 (RBA) 3) 을개발사업에 어떻게 적용할것인지에관한공통이해 (UN Common Understanding on the Rights-Based Approach) 에합의를이루기도하였다. 또한유엔인권최고대표실에서는빈곤감소전략 (Poverty Reduction Strategy) 에사용할수있도록인권가이드라인을제시함으로써 ODA의효과적인전략과활용방안을체계적으로마련해왔다. 원조효과를제고하기위하여 2005년프랑스파리에서열린 제 2차원조조화를위한고위급포럼 은 OECD 회원및개발도상국등 91개국대표와 26개국제기구대표가참석한가운데 원조효과제고에관한파리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 을채택하였다. 이선언은주인의식 (ownership), 원조일치 (alignment), 원조조화 (harmonization), 상호책무성 (mutual accountability), 성과중심관리 (managing for results) 를 5가지원칙으로제시하면서 2010년까지달성할 12가지지표를정해 2006년, 2008년, 2010년에개발도상국별모니터링을실시하도록하였다. 2007년 2월 DAC는 ODA에보다체계적으로인권을통합하기위한새로운실천정책서 (Actionoriented Policy Paper on Human Rights and Development: AOPP) 를채택하였다. 이는원조의효과성과인권의관계를강화하기위한실천적원칙을담고있으며개발협력의새로운이해와변화를시도하는것이었다. OECD는개발과인권을조화시켜수원국의인권향상을위해 ODA가사용되어야함을인식하고이를위해 거버넌스네트워크의인권실무팀 (The GOVNET Human Rights Task Team) 을두어인권과개발의효과적연계를위해다양한방안을논의하도록했다 (OECD, 2007). 권리에기반한접근 이 개발 에적용되며그효과성을바탕으로프로그램디자인, 적용, 모니터링, 평가에이르기까지점차체계적인접근방법이함께제시되면서그중요성이더욱강조되었다 (UNDP, 2006). 뿐만아니라 2008년에개최된제 3차아크라고위급회담에서는파리선언이행과원조효과성제고노력의진전사항점검및가속화를목적으로실질적원조효과개선및원조의질적제고방안을마련하기위해 The Accra Agenda for Action(AAA) 이채택되었다. 이후국제사회는인권에기반한개발협력을통해지역사회의요구를충분히반영하고그들의역 3) RBA 와 HRBA 를비교하여설명하는경우도있으나본원고에서는 RBA 로통일하여사용한다. 30 한국국제협력단
량을강화하여지속성과책임감의효과를증대시킨사례들을제시하였다. 이러한국제적동향을따라한국역시국제적규범과가이드라인을따르려는움직임을보이고있다. 효과적인원조가이루어지기위하여한국의 ODA의질적제고가필요하다는주장또한제기되고있다. III. 객관적평가를통해본한국의국제개발협력사업 한국의국제개발협력의발전방안에대해논하는대부분의국내보고서는한국의국제개발협력의차별화혹은비교우위를 한국의발전경험과지혜 혹은 인적자원개발 로설명하고있다. 이는우리의개발경험과지혜가여타선진국과는다르며, 이점이다른개도국의발전에있어유용하다는생각에서기인한다. 또한우리의경쟁력의근거가곧인적자원이므로이를전수하는방법을통해선진공여국과의차별화혹은틈새시장개척을모색해야함을주장하고있다. 이러한주장은국제개발협력에있어 한국형원조모델 이라는용어로집약되고있다. 한국은그동안국제개발협력사업을위한각종노력의성과에대해대내적으로또자체적으로높은점수를주고있다. 한국형원조 라는말이생성되었고, 이에대한큰자부심을가지고있음도부인할수없다. 심지어 한국형원조모델 을수출하자는제안도있다. 그동안국제개발협력을위한양적성장과기본적인인프라구축을통하여기반조성이이루어진것과국제사회에자리매김을하며우리의자긍심을회복한것은매우긍정적인일이다. 그러나한국형모델이라는용어를적용하기에는한국이경제개발을이룩한 60, 70년대와지금의국제정세는매우다르며, 실제로한국형모델과사업이무엇인지에대한체계적개념과컨텐츠개발이부족한실정이다. 또한한국형이라는용어는협력대상국을위한원조보다는한국의발전상을홍보하거나원조의가시성에무게를두는공급자중심원조로진행될수있으며, 국제사회나다른나라와의협력기회를감소시킬수있다 ( 정우진, 2010). 이제한국의국제협력개발사업의기초기반을더욱단단히다지면서성숙단계로가기위해서우리가해야할일은자랑보다는 성찰 임을명백히알아야할것이다. 과거 20여년간한국의국제개발협력사업의성과는대부분소수민간단체들이해외원조를받아시행한민주도형참여식개발사업보다는관주도로진행된새마을사업의성과에집중하고있는것이사실이다. 그러나냉철한눈으로바라다볼때, 1970년-1980년대에이루어진한국의개발사업은 경제개발사업 에치우쳐있었음을부인할사람은없다고본다. 이는많은부분사회개발사업을간과해왔다는것을말하기도한다. 당시한국의개발사업의목적을경제개발에두었고, 그목적을이루기위해서, 인간의다양성인정혹은개별화의존중혹은개인의선택권은고려되기어려웠다. 새마을사업의성공적성취를위한전략과접근방법은 중앙집권, 관주도, 하향식, 성과중심 으로, 일사불란하게또신속하게경제개발목표를달성하는것이었다. 이과정에서사회개발은경제적발전과소득의증대가자연적으로 I 개발협력이슈 국제개발협력 31
이루어진다는트리클다운 (Trickle Down) 이론이받쳐주고있었다. 그러나선 ( 先 ) 경제개발후 ( 後 ) 사회개발전략에기인한생명경시, 인간존중의결핍, 물질만능주의가치관이만들어내고있는한국사회의양극화현상은한국이신속히, 그리고진지하게풀어야할사회적이슈이다. 전승훈, 이태주, 김달현, 이태희, 전은영 (2006) 은한국형개발협력모델을 국제적원조규범을존중하면서도선진국들의전통적인원조방식과는차별성을지니며, 우리나라의비교우위분야에집중함으로써원조의성과를극대화하고, 우리나라의국력과국가브랜드가치를높이고국제사회에서아국의영향력을증대시킬수있는한국적인국제개발협력방식 이라고정의하였다. 정우진 (2010) 은한국형모델을 국제개발원조의보편적가치와조화되면서도한국의경험을살린특화된원조 로정의하며, 한국형이라는용어를사용하여한국을드러내기보다는사업의전반적특성을표현하는명칭을사용할것을제안하였다. 결국한국형모델에서추구하고자하는것은국제사회의규범을따르고협력하며, 한국의개발경험의노하우와협력대상국의상황이조화를이루어상생을이루는것을의미한다. 필자는한국가의모델을강조하는것이수원국의특수한상황들을고려하지않고지역주민들의참여적인개발을지양하게될까우려하는바이다. 모든전략과사업들이협력과참여속에서도출되어야하는데자칫잘못하면과정을무시한, 결과에초점을둔또하나의하향식개발전략으로전개될가능성이높기때문이다. 2010년제정된국제개발협력기본법제3조에서는개발도상국의빈곤감소, 여성과아동의인권향상및성평등실현, 지속가능한발전및인도주의를실현하고협력대상국과의경제협력관계를증진하며국제사회의평화와번영을추구하는것을그기본정신으로한다. 이러한기본정신안에서정부는보다체계적인국제개발협력을위해 2010년관계부처합동으로국제개발협력선진화방안을제시하고, 2011년부터본격적인선진화방안을추진할것이다. 국제개발협력선진화방안을구체적으로살펴보면, 한국정부는개도국의빈곤퇴치와역량배양 (Capacity Building) 을통한자립능력개발에중점을두며, 국제사회의보편적가치를추구하며인도주의, 인권, 빈곤퇴치등지구촌문제해결에적극적참여를한다. 마지막으로, 국제개발협력을통해국민들의자부심과세계시민의식을함양하는계기로활용할계획을수립하고있다. 그렇다면, 이를구체적으로현실화할접근방법이요구된다. 자립능력개발에중점을둔개발과국제사회에서이야기하는보편적가치, 원조규범을준수하면서국가브랜드와국민의자부심을향상시키는국제개발협력의접근방법을고려해보아야한다. 32 한국국제협력단
Ⅳ. Right to Development 와 RBA I 1986년채택된발전에관한권리선언 (Declaration on the Right to Development) 은국제사회에개발과인권에대한새로운의미를제시하였다. 본선언문제1조에서명시되어있듯이발전권 (Right to Development) 은양도할수없는인권이며누구나참여를통해경제적 사회적 문화적그리고정치적발전을향유할수있는권리와기본적자유의완전한실현을의미한다. 발전권의근원은세계인권선언 (Universal Declaration of Human Rights: UDHR) 에서부터시작된다. 1948년채택된세계인권선언은제 2차세계대전이끝난후, 온인류가당면한 인권에대한필요성 에서부터시작된다. 세계인권선언문은구속력이있는도구의필요성을야기했다. 그러나인권에대한다양한국제적이해때문에세계인권선언문에담겨있는인권들이두가지조약으로나뉘었다. 비로소경제적 사회적 문화적권리에관한규약과시민적 정치적권리에관한규약이탄생한것이다. 국제사회는냉전시대를거치며인권에대한활발한논의가진행되는과정에서국제개발협력과인권을함께다루는새로운틀 (Frame work) 의필요성을느끼게된다. 발전에관한권리선언은국제개발협력에원조와인권을통합하는새로운틀을제시하였으며, 권리를기반으로한개발 (RBA) 이라는접근을도출해내는데큰기여를하였다. RBA는국제적인권규준에기반하여개발의전과정에서인권을증진시키고보호하는개념으로, 다음의원칙에근거하여구성되어야한다 : 개발협력이슈 보편성과불가양성 (Universality and Inalienability) 인권은누구에게나부여된보편적이며양도할수없는권리이다. 어느누구도자발적으로포기할수있는것이아니고아무도이를앗아갈수도없다. 세계인권선언문제 1조항에나와있듯이, 모든인간은태어날때부터자유롭고존엄하며평등하다. 불가분성 (Indivisibility) 인권은나누어질수없고시민적, 문화적, 경제적, 정치적, 또는사회적권리에위계가없고모두동등하다. 상호의존성및상호관련성 (Interdependence and Interrelatedness ) 모든권리의실현은, 전체적또는부분적으로다른권리의실현과연관이있다는것을의미한다. 평등및비차별성 (Equality and Non-discrimination) 모든인간은평등하므로어떤종류의차별없이권리를부여받은존재이다. 권리를기반으로한 국제개발협력 33
접근은특히비차별과불평등에초점을맞추고있다. 사회적으로소외된집단 (marginalized group) 의안녕과권리를보호하는수단에안전장치 (safeguards) 가포함되어야한다. 권력의불균형이강화되거나새로운불균형이생성 ( 창조 ) 되는것을지양하기위하여지역사회참여자의역량을강화하여모든개발단계에서의참여해야한다. 참여와통합 (Participation and Inclusion) 모든인간은시민적, 경제적, 사회적, 문화적, 그리고정치적발전을위해능동적이며자유롭고, 그리고의미있는참여와기여를할권리가있다. 역량강화 (Empowerment) 역량강화는개인의권리를요구할수있는능력향상의과정이다. 개인의삶의변화와지역사회발전에기여할수있도록역량을키우는데목표를두고있다. 책무성과법치주의준수 (Accountability and respect for the Rule of Law) 권리소유자 (rights holders) 와의무이행자 (duty bearers) 를파악하고의무이행자들이그들의의무를다할수있도록증진시켜주는방안이다. 국제적규준을국내에적용하고책무성의증진을위한노력이포함되어야한다. RBA를통한국제개발협력의국제적노력은 1997년유엔인권최고대표 (UN High Commissioner for Human Rights) 인메리로빈슨에의해교육, 식량, 건강등다양한영역에특별보고관 (Special Rapporteur) 및독립적전문가 (Independent Expert) 제도를신설하게하였으며인권이슈에대한아젠다를확립하는데도기여하였다. 그리고전유엔사무총장인코피아난은유엔시스템전반에인권의주류화를요구, 각유엔기관인 UNDP, WHO, UNICEF 등주요유엔기관에인권에대한임무 (Mandate) 를포함하는프로그램을적용하게되었다. 메리로빈슨 (2001) 은그간의연구와개발경험을기초로 RBA 의특징을다음과같이정리하였다. 첫째책무성 (Accountability) 의향상, 둘째시민역량강화, 셋째강력한규범적명확성과구체성, 넷째개발과정에서보다수월한합의도달과투명성의증가, 다섯째보다온전하고합리적인개발체계수립, 여섯째개발사업에의한예상치못한피해를막는안전장치들, 일곱째효과적인분석력, 마지막으로옹호 (Advocacy) 활동을위하여보다권위있는기반의필요이다. 34 한국국제협력단
Ⅴ. 아동권리에기반한국제개발협력 CRBA I 지금까지개발과관련된다양한쟁점을이야기하였다. 한국의국제개발협력과국제사회에서다루어지는여러논의, 그리고이과정에서양적확대와질적성장의두마리토끼를잡기위한 RBA까지다루어봤다. 그런데진정한 RBA의실현을위해간과하지말아야할것이있다. 바로빈곤속에살아가는이들대부분이아동이라는것이다. 유니세프 (2011) 의보고에의하면아시아지역에만 18세미만아동중 3억 5천만이상이절대적빈곤에놓여있으며, 이들은사회에서가장소외되기쉽고빈곤에취약하다. 빈곤속에서성장한아동의취약함은많은연구를통해서도보고되고있다. 빈곤은아동을보호하는환경구축을약화시키기때문에자연스레아동폭력, 학대및착취와깊게연결되어있다. 또한빈곤은아동이의료서비스, 충분한식량, 그리고기초교육에의접근을제한시키므로질병, 영양실조, 그리고신체적정신적발달의손상과도연결된다. 더욱이현재뿐아니라이후그들에게닥친어려움을견딜원동력및자신감을약화시켜평생동안빈곤의영향력아래에놓이며, 세대간전이가일어난다. 그러므로사회는아동의건강, 영양, 그리고기초적인교육이제공될권리에대한고려와지속적인투자를하지않고는빈곤을경감시켜나가기어려운것이다. 이는국제개발협력에있어아동인권과관련한모든영역에참여하여의사를표현하고그것이존중되고반영되는형태로운영되는아동인권주류화실천의중요성을의미한다. 국가, 시민사회, 그리고가족내에서아동및여성의권리실현을위해적극적으로노력할때비로소빈곤의순환이끊어질수있다. 그중아동의건강, 영양, 교육, 그리고사회적 정서적 인지적발달, 그리고성평등달성을위한노력은민주사회뿐아니라평등한사회를위한실천방안이된다. 또한아동에초점을맞춰관련모든서비스를제공하고그들스스로선택할아동의참여와자기표현의권리를보장해줌으로써미래세대의역량강화 (Empowerment) 에많은기여를하게된다. 그러므로빈곤감소를위한실천은아동인권이초점이되어아동으로부터시작되어야하는것이다. MDG의 8개목표중 6개가아동과직접적으로연결되어있고, 간접적으로는 8개모두가해당된다는사실이아동인권을기반으로한국제개발협력에의중요성을뒷받침해준다. 2005년파리선언에서새로운방향의기준들이제공되면서 OECD/DAC는 2009년원조관리지침 (Managing Aid: Practice of DAC Member Countries) 에서원조효과를지속해나가기위해크로스커팅이슈 (Cross-cutting issues) 의채택필요성을강조하며, 이를실행하는방안으로크로스커팅이슈의주류화 (mainstreaming) 전략을제시하였다. 이처럼아동인권이슈를주류화한다면파리선언의궁극적인목적인빈곤과불평등의해소, 지속가능한성장, 그리고개인의역량강화실현에도기여할수있다. 아동인권을주류화하기위해서는보다세심한접근이요구된다. 세계인권선언이존재하지만 CRC 가존재하는이유는권리주체자인아동이가진고유한특성때문이다. 아동권리협약은경제적, 사회 개발협력이슈 국제개발협력 35
적, 문화적권리와, 정치적, 시민적권리를포함하는가장포괄적인인권협약이며, 가장많은비준국을보유한협약이다. 또한최초로아동을권리의주체자로인정함과동시에아동의특성에맞는보호장치도강조하고있다. 전통적으로아동은부모나보호자에게종속되어있고자선또는복지의대상으로취급되어왔다. 그러나 1989년채택된유엔아동권리협약은큰변화를가져왔다. 국가에아동보호실태를개선하고아동계발을위한서비스를제공하라고요구하며, 아동에게영향을미치는모든결정에는아동의의견을반영하게하는등아동을권리의주체자로인정하도록변화를가져왔다. 덧붙여설명하자면아동권리협약은 40여개의조항을통해아동이누리고보호받을권리들을구체적으로제시한다. 본협약의기본이되는 4가지원칙다음과같다 : 무차별의원칙 : 아동이나그부모, 후견인의인종, 피부색, 성별, 언어, 종교, 정치적의견, 민족적 인종적 사회적출신, 재산, 장애여부, 태생, 신분등에차별없이모든아동에게모든권리가보장된다. 아동의최상의이익의원칙 : 당국이취하는모든과정에아동의최상의이익이최우선으로고려되어야한다. 개발협력에참여하는기업또는민간단체에도적용이된다. 의견표명의권리와참여의원칙 : 아동의자유로운참여와아동에게영향을미치는모든절차에서의견을표명할권리가보장되어야한다. 생명, 생존과발달의원칙 : 당국은생명, 생존과발달을위해최대한의자원을제공해야하며생명에관한권리를보장해야한다. 앞서언급하였듯이이미다양한국제기구와유엔기관들의보고서에서지속가능하고, 책임성있고, 국제규범을존중하는개발을위해서는권리에기반을둔개발이필요하다고제시하였다. 권리에기반을둔개발은가장취약한집단이구조적으로처하게되는다양한어려움 ( 빈곤등 ) 의근본적원인에근거하여스스로문제를해결할수있는역량강화 (empowerment) 를목적으로한다. 가장취약한집단이존중받는개발은다른모든집단도존중받을수있는가능성을증대시킨다. 지금사회에서가장취약한집단은 아동 이다. 새천년개발계획 (MDG) 의모든조항이직 간접적으로아동지원을명시하고있는것역시이러한사실을뒷받침한다. 더욱이아동의취약성은성인의것과는다른특성을지닌다. 가장취약하고, 성인과는다른특성을지닌아동의인권을고려한개발이이루어진다면공여국과수혜국모두가상생할수있는개발이될수있을것이다. 우리나라의개발원조가개발도상국의빈곤퇴치에효과적으로기여하고지속가능한발전에이바지하며, 국제사회의흐름인권리에기반을둔국제개발협력이행을위해서는개발원조에서아동인권주류화전략의필요성을인식하고이를위한제도적기반마련이시급히요구된다. 또한이를위하여아동권리협약을근거로한국제개발지침 36 한국국제협력단
및지표등이마련되고이에근거한개발이이루어진다면개발과정과결과, 즉개발의양적인면과질적인면을모두고려한개발이이루어질수있을것이다. 이제한국도한국적원조라는우리만의명성에서벗어나국제적규범을따라야한다. 진정한인적자원개발과다른공여국과의차별화, 비교우위는단순한수치의비교에서오는것이아닌국제적규범과동향을주도하는역량으로좌우될수있다. 앞서언급하였듯이 CRC는가장보편적이며, 가장많은국가가비준한국제인권협약이다. 따라서향후한국은 CRC를규범으로하는아동인권에근거를둔개발 (CRBA) 을통해국제협력개발사업을모색함을천명하여국제사회에서한국의영향력과국제개발의선진화를도모할것을제안한다. 필자는앞으로아동인권에근거를둔국제개발협력사업을이행하기위해필요한원칙을몇가지제안하려한다. 첫째로 CRC의기본원칙을준수해야한다. 협약의기본원칙은 CRC의모든조항의근간을이루는것으로 CRBA를적용함에있어국제적규범을형성하는기본골격을이루게된다. 둘째, 가장작은자 ( 소외된아동 ) 를우선해야한다. CRBA를적용하는과정에서아동중에서도더욱소외되고취약한아동을우선시하여야한다. 셋째, 아동을권리의주체자로인정해야한다. 대부분의사회에서아동은부모나보호자에게종속되어있으며, 보이지않는존재 로취급되어왔다. CRBA를적용하기위해서는아동이권리의주체자임을알리는과정이반드시요구된다. 넷째, 의무이행자 (duty-bearer) 들의책임과책무성을강조하여야한다. 의무이행자는협약을비준한당사국의정부만을이야기하는것이아니다. 부모, 교사, 가정, 학교, 지역사회등아동의환경을구성하는모든대상이의무이행자이다. 이들은아동인권을적용하는과정에기꺼이참여할수있어야한다. 마지막으로사회에존재하는성 ( 性 ) 을근거로한권력구조를분석하여성으로인한어떠한불이익이나차별이발생하지않도록주의를기울여야한다. CRBA는국제개발협력에있어새로운사고의전환임은분명하다. 이제는아동권리를실현할수있느냐의단계를넘어 어떻게 실현하느냐에더많은노력이요구된다. I 개발협력이슈 국제개발협력 37
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I 국제개발협력과인권 : 부산제 4 차 OECD 원조효과고위급회의 1) 와한국의역할 이성훈한국인권재단상임이사 개발협력이슈 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 부산제4차 OECD 원조효과고위급회의의성격과의제 Ⅲ. 부산제4차 OECD 원조효과고위급회의의국제적맥락과배경 Ⅳ. 부산제4차 OECD 원조효과고위급회의의국내적맥락과배경 Ⅴ. 파리선언과아크라행동강령에대한인권적비판 Ⅵ. 개최국한국의역할과기여 Ⅶ. 결론 I. 서론 한국에서연이어국제회의가개최되면서한국의역할과높아진위상에국제사회의관심이모아지고있다. 한국정부는 2010년 11월서울에서열린제5차 G20 정상회의에이어올해 11월 29일부터 12월 1일까지부산에서열리는제4차 OECD 원조효과고위급회의 ( 이하부산회의 ) 를개최한다. 그리고내년 4월에는서울에서제2차핵안보정상회의를개최할예정이다. 국제회의를주최할경우주최국은국제사회의주목을받아국가인지도가높아지고주최국의이점을활용하여회의의의제내용과결과에보다많은영향력을행사할수있게된다. G20 서울정상회의의 성공적 개최를통해서확인되었듯이한국은이제국제사회에서변방이아니라주요국가의하나로그영향력과위상이점차커지고있다. 그만큼국제문제에대한책임과의무감을충실하게수행해야한다는외부의기대와압력 1) 부산세계개발원조총회 (HLF4) 국제개발협력 39
이높아지고있고정부와국민의책임의식또한높아지고있다. 특히한국정부는금융경제, 개발그리고핵안보등 21세기글로벌가버넌스의핵심의제를다루는국제회의를연속해서주최함으로써한국은남이만든국제기준을따라가는 규칙준수자 (Rule Taker) 에서 규칙제정자 (Rule Setter) 역할을할수있는기회를갖게되었다. 이러한맥락에서한국정부는부산회의를맞이하여단순히좁은의미에서국익추구가아니라평화, 인간개발, 민주주의, 인권, 성평등, 반부패, 생태적지속가능성등국제사회의보편적가치와기준에부합하는모범적인국제개발협력정책을수립및시행할것을요구받고있다. 작년서울 G20 정상회의를계기로국제사회특히많은개도국이 한국형경제개발 에관심을가졌다면, 부산회의를계기로 한국형개발원조 에대한국제적관심이다시높아질것으로예상된다. 이러한기대에부응하고역할을충실하게수행하기위해서는국제사회에서논의및발전되어온국제개발협력분야의국제기준과정책담론을체계적으로이해하고활용하는것이매우중요하다. 특히유엔과 OECD 국제개발협력정책의기본원칙이자가이드라인으로자리잡은인권을숙지하고정책적으로반영하려는노력은 성숙한세계국가 Global Korea 1) 와선진외교를구현하는데필수적이다. 이러한취지에서이글은먼저부산회의의성격과의제, 국제적및국내적배경과의의를다루고부산회의의주된의제내용을구성하는파리선언과아크라행동강령을인권의관점에서비판적으로검토하고자한다. 이를토대로부산회의를개최하는한국정부와시민사회가인권의관점에서어떤역할과기여를할수있는지를모색해보고자한다. II. 부산제 4 차 OECD 원조효과고위급회의의성격과의제 부산회의는 2005년채택된원조효과성파리선언 (Paris Declaration, PD) 과 2008년아크라행동강령 (Accra Agenda for Action AAA) 의후속회의로 OECD의원조효과실무작업반 (Working Party on Aid Effectiveness, WP-EFF) 주관하는 4번째고위급회의 (High-level Forum, HLF4) 이다. 부산회의는원조에관한최고수준의정부간고위급회의로원조공여국과수원국의정부대표 2) 이외에도국제기구와시민사회단체대표자 3) 포함약 2000명정도참석할것으로예상하고있다. 원조효과성에관한 OECD의고위급회의는그첫회의가 2003년로마에서원조의조화를주제로열렸고이어 2005년 2차고위급회의에서는원조효과에대한파리선언, 2008년가나아크라에서열린제3차고위급회의에서는아크라행동강령이채택되었다. 1) 성숙한세계국가 Global Korea 는 2008 년국가비전인 선진인류국가 의 5 대국정지표중의하나이며외교통상부는 세계에기여하고신뢰받는외교 를이를실현하기위한 3 대외교목표의하나로설정하였다. 2) 보통장관이나차관급을수석대표로참석하며일부국가는대통령또는수상 / 국무총리가직접참석하기도한다. 3) 시민사회단체대표자는약 300-500 명참가 ( 국내참가자포함 ) 할것으로예상되며본회의열리기전 3 일간부산에서사전준비회의를개최하여입장을모으고본회의에서발언및로비전략을준비한다. 40 한국국제협력단
< 표 1> OECD 고위급회의의역사 년도 / 장소 주제및결과문서 제1차고위급회의 2003년 / 로마 원조조화에대한로마선언 (Rome Declaration on Harmonization) 제2차고위급회의 2005년 / 파리 원조효과성에대한파리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 제3차고위급회의 2008년 / 아크라 아크라행동강령 (Accra Agenda for Action) 제4차고위급회의 2011년 / 부산 부산결과문서 (Busan Outcome Document) I 개발협력이슈 파리선언은원조의효과성을높이는데필요한다섯가지원칙 - 주인의식 (Ownership), 원조조화 (Harmonization), 원조일치 (Alignment), 성과관리 (Managing for Results) 및상호책무성 (Mutual Accountability) - 으로구성되어있으며이미개발된 12개의지표 (indicators) 에따라 2010까지선언의이행을모니터하고평가하도록구성되어있다. 4) 부산회의는파리선언과아크라행동강령에서채택한공약의달성여부를평가및분석하고최근의개발환경을반영한원조의미래방향을설정하는것이주된목적이다. 따라서 3일간의회의기간중참가자는전체회의, 정치적토론, 주제별심층토론및부대행사를통하여다양한의견을제시하고이과정에서수렴된견해는최종결과문서에반영되어향후 2015년과그이후의원조효과성의원칙을담을예정이다. 지금까지 OECD에서의논의를보면부산회의의논의틀은 개발효과성의보다넓은맥락에서의원조효과성 (Aid effectiveness in the broader context of development effectivness) 으로원조효과성과개발효과성두개념을기본축으로삼고있다. OECD는현재개발효과성의개념과의미를둘러싼논의가 OECD 안팎에서활발히전개되고있고 5) 개발효과성의관점과맥락에서원조정책의틀을재구성하려는노력이다각도로진행되고있다. 부산회의의제개발에는 OECD 개발원조위원회 (Development Assistance Committee) 보조기구 (subsidiary bodies) 6) 와산하의공식비공식실무분과 (working group) 와주제별분과 (thematic groupings) 는물론원조효과성실무작업반은산하 4) 현재평가는파리선언의 5 대원칙과 12 개지표를중심으로현재약 70 개국에서이루어지고있는데 7 월에모이터링결과가취합될예정이다. 이에대한평가는 7 월과 10 월열리는 OECD 원조효과성작업반 (WP-EFF) 과집행위원회 (ExCom) 에서이루어지고평가의결과는증거로활용되어부산회의의논의와결과문서협상의근거로사용될예정이다. 5) Workshop on Development Effectiveness (Draft Report, 26 October 2010, OECD, Paris) 6) DAC 산하의보조기구로는통계에관한실무작업반과평가, 젠더, 환경, 가난, 가버넌스 (GOVNET) 에대한네트워크가운영되고있다. GOVNET 은관련업무를담당하는 6 개의태스크팀을운영하고있는데인권관련해서는인권태스크팀 (Task Team on Human Rights) 과인권과분쟁에관한공동작업반 (Joint GOVNET/INCAF (International Network for Children and Families) Working Group on Human Rights and Conflict) 두개가있다. 인권태스크침은양자및다자원조기관사이의국제인권네트워크로서, 인권과개발을통합하여야하는당위성제공및공여국의이해와합의를증진시키고일관성있는전략마련을위해노력하고있다. 국제개발협력 41
에다섯개클러스터 7) 가참여하고있다. 이모든단위가자체적인조사연구를통해파리선언과아크라행동강령이행과개선사항에대한정보를수집분석하여제출할예정이다. 2008년아크라제3차고위급회의이후원조효과성에관련하여 2010년 3월콜롬비아보고타에서남남협력 (South-South Cooperation, SSC) 8) 과 2010년 4월동티모르수도딜리에서취약국가 (Fragile States) 9) 에관한국제회의를개최하였다. 시민사회는시민사회단체의개발효과성에대한이스탄불원칙 (Istanbul Principles on CSOs Development Principles) 을마련하였다. 10) 한국정부는부산회의준비차원에서작년 12월서울에서원조체제 (Aid Architecture) 에대한국제회의를개최하였다. 이러한일련의흐름을고려할때이번부산회의에서는파리선언의다섯가지원칙에대한종합적인평가와함께취약국가, 남남협력, 원조체제및시민사회단체의역할에대한깊이있는논의가이루어질것으로예상된다. III. 부산제 4 차 OECD 원조효과고위급회의의국제적맥락과배경 위에서간단히설명했던부산회의가열릴 2011년의개발을둘러싼국제환경은 2005년파리회의와 2008년아크라회의때와비교하여크게변하였다. 부산회의를앞두고전개되는국제적환경변화는개발특히국제개발협력을금융의세계화, 기후변화, 민주주의와인권, 안보와군축등과의연관성에서종합적으로검토할수있는구조적조건을형성하고있다. 2008년본격화된식량위기와에너지위기, 그리고미국발금융위기는대다수개도국이최근까지성취한개발의성과를무산시켰으며지속가능한개발에매우부정적인영향을끼치고있다. 게다가기후변화의결과로나타나는각종기상이변에따른재난으로개발환경이더욱악화되고있다. 그결과대다수공여국이잇달아원조금액을동결하거나줄이는조치를취하고있는현실이다. 따라서이러한환경변화로인해이번부산회의에서는신자유주의적금융의세계화 - 특히투기성금융자본, 식량에대한투기, 개도국천연자원을무분별하게약탈하는투자 / 투기 - 에대한비판적목소리가더욱높아질것으로예상된다. 7) 다섯개의클러스터는주인의식과책무성 ( 클러스터 A), 수원국의시스템 ( 클러스터 B), 투명성과책임성있는원조 ( 클러스터 C), 파리선언이행진전에대한평가 ( 클러스터 D), 개발의성과관리 ( 클러스터 E) 이며클러스터 A 에는다시건강, 남남협력그리고역량개발과민간부분지원에대한작업단위 (Work Stream) 가있다. 8) Bogota Statement: Toward Effective and Inclusive Development Partnerships (March 2010) 9) Dilli Declaration: A new vision for peacebuilding and statebuilding (International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding in Dili, 9-10 April 2010) 10) 시민사회단체의개발효과성에관한오픈포름 (Open Forum) 은 2008 년아크라행동강령 Paragraph No 20 에근거하여 2009 년부터 60 여개국가와지역별협의를거쳐 2010 년 9 월 28-30 터키이스탄불에서세계회의를열어 8 개항목으로구성된이스탄불원칙을채택하였다. 자세한사항은 www.cso-effectiveness.org 참조 42 한국국제협력단
그리고작년말튀니지에서촉발된북아프리카의민주화열풍은이집트에서무바라크독재정권의몰락과리비아에서의유혈민주화투쟁을촉발시켰고북아프리카와중동의다른권위주의국가로계속해서확산되고있다. 그러므로이러한민주화바람의영향으로이번부산회의준비과정에서자연스럽게개발과민주주의및인권즉민주적가버넌스 (governance) 에대한논의가더욱활성화될것으로보인다. 또한올해는미국의 9.11 사태 10주년으로테러리즘과개발문제또한적지않은관심을받을것으로보인다. 11) 게다가천안함과연평도사건으로대변되는악화된남북관계와한반도를둘러싼동북아시아군사적긴장고조로인해군축과개발의문제또한많은주목을받을것으로예상된다. 한편부산회의가열리는 2011년은최빈국의관점에서밀레니엄개발목표 (MDGs) 와발전권의중요성을부각시킬수있는좋은기회이기도하다. 발전권은올해가 1986년채택된유엔발전권선언 (UN Declaration on the Right to Development) 25주년이기때문에특별한주목을받을것으로예상된다. 12) 한편올해는 1981년처음열린이래 10년마다열리는최빈국제4차회의 (Least Developed Countries (LDCs) Assembly-IV) 가열리는해이기도하다. 13) 따라서원조의주대상국인최빈국의목소리가그어느때보다높아질것으로예상되는데최빈국들이과연얼마나효과적으로발전권에기초한국제개발협력의패러다임을주창하고주류화할수있는지관심이높아지고있다. 14) 한편부산회의의주제인원조즉국제개발협력은유엔의밀레니엄개발목표 (MDGs) 의 8번째목표인개발을위한지구적파트너십 (Global Partnership for Development) 에해당된다. 2000년부터 2015년까지 15년간진행되는 MDGs 캠페인은이미반환점을돌아최근 MDGs 이행에대한종합평가가이루어지고있다. 경제사회이사회 (ECOSOC) 산하에만들어진개발협력포럼 (Development Cooperation Forum, DCF) 이 2008년과 2010년두번에걸쳐 MDGs 이행에대한평가를했고작년 9월유엔총회의고위급회의에서는 MDGs 이행 10년평가가종합적으로이루어졌다. 2013년유엔총회특별회의에서종합평가와함께 2015년이후의 MDGs에대한정치적논의가결정이이루어질것으로예상하고있다. I 개발협력이슈 11) 9.11 이후가난으로인해소외감과좌절감을겪은청년층이탈리반에합류했다는지적을하면서테러리즘의구조적원인을제거하기위해가난극복즉개발이이루어져야한다는주장이있었다. 12) The Right to Development 를한국어로개발권또는발전권두가지번역이가능하다. 학자와관점에따라 development 를어떻게이해하느냐에따라번역어가달라진다. 개발은경제개발을주로의미하는데반해발전은경제, 사회, 문화, 정치적과정을포함하는종합적의미를지니고있다고판단하여이글에서는발전권으로표기하였다. 13) UN 은 1971 년최빈국 24 개국을 LDC 로지정하였고 1981 년부터 10 년마다 LDC 국가의어려움을알리기위해국제회의를개최해왔다. 올해 5 월이스탄불에열리는제 4 차회의는 2001 년 3 차회의에서채택된브루셀행동계획 (Brussels Programme of Action, BPoA) 의이행을평가하고향후 10 년의행동계획을채택할예정이다. LDC Assembly-IV 에관해서는 http://www.un-ngls.org/ldc4/registration/conference/ LDC 관련시민사회단체연대기구인 LDC Watch 의활동에대해서는 www.ldcwatch.org 참조. 14) 나비필레인유엔인권최고대표는아직정치적선언에머물고있는발전권을구체적으로이행할것을촉구하는자료를발간하였고지난 3 월 3 일제네바에서열린제 16 차인권이사회에서한연설에서발전권 25 주년을맞이하여발전권의적극적으로증진및이행할것을촉구하였다. http://www.ohchr.org/documents/issues/development/infonote_rtd-25feb_212011.pdf 참조. 국제개발협력 43
그리고원조문제는 MDGs 이행을위한개발재원의관점에서도중요하게다루어질것이다. 유엔은지난 2000년개최한밀레니엄정상회의에서밀레니엄선언 (Millennium Declaration) 을채택하였다. 15) MDGs는이선언의개발의제와목표를정식화한것이었는데유엔은 MDGs의재원마련을위해 2002년멕시코몬테레이에서개발재원 (Financing for Development) 을위한국제회의를개최하였다. 이회의의결과로몬테레이컨센서스 (Monterey Consensus) 가채택되었고 6년후인 2008년도하에서몬테레이컨센서스이행을평가한도하선언 (Doha Declaration) 을채택하였다. 몬테레이컨센서스에따르면개발재원은크게세금등국내재원, 해외직접투자 (FDI) 등의민간자본, 무역, 왜채탕감, 원조와같은국제개발협력재원등으로구성된다. 원조특히공적개발원조 (Official Development Assistance) 는개도국개발재원에서비중이매우작고일부규모가작고취약한국가를제외하고개도국의개발에미치는영향또한크지가않다. 그렇지만원조가가진공적성격으로인해개도국과의파트너십을어떻게활용하느냐에따라개발효과성에적지않은기여를할수있는장점이있다. < 표 2> 유엔의개발과개발재원관련회의역사 년도장소회의결과문서 1995 코펜하겐 2000 뉴욕 2002 몬테레이 2002 요하네스버그 2005 뉴욕 2008 제네바 사회개발정상회의 World Summit for Social Development 밀레니엄정상회의 Millennium Summit 유엔개발재원회의 International Conference on Financing for Development 지속가능발전정상회의 World Summit on Sustainable Development 유엔정상회의고위급회의 UN Summit High-level Plenary Meeting 제1차경제사회이사회개발협력포럼 ECOSOC Development Cooperation Forum (DCF) 코펜하겐선언과행동계획Copenhagen Declaration and Program of Action 밀레니엄선언 Millennium Declaration 밀레니엄개발목표 Millennium Development Goals (MDGs) 몬테레이컨센서스 Monterey Consensus 요하네스버그선언과이행계획 Johannesburg Declaration on Sustainable Development and Plan of Implementation of WSSD In Larger Freedom 의장요약문 Chair s Summary 15) 밀레니엄선언은 90 년대유엔이개최한환경, 인권, 사회개발, 여성, 인구, 주거권, 식량등에관한국제회의의결과를총괄한문서로평화와안보, 개발, 인권과민주주의, 환경, 유엔강화등에대한진단과결의를담고있다. 44 한국국제협력단
년도 장소 회의 결과문서 2008 도하 유엔개발재원후속회의 Follow-up 도하선언 Doha Declaration on Conference on the International Financing for Development 2010 제네바 제1차경제사회이사회개발협력포럼의장요약문 ECOSOC Development Cooperation Chair s Summary Forum (DCF) 2010 뉴욕 유엔 MDGs 정상회의 UN Summit on MDGs Keeping the Promise I 개발협력이슈 2011 서울 G20 서울정상회의 서울개발컨센서스 Seoul Development Consensus 2011 유엔발전권선언 25 주년 2013 뉴욕 유엔 MDGs 특별행사 UN Special Events on MDGs Ⅳ. 부산제 4 차 OECD 원조효과고위급회의의국내적맥락과배경 부산회의는 2년전 OECD DAC에가입하고 1년전 G20 서울정상회의를개최한한국에특별한의미를지닌다. 먼저부산회의는한국정부가 2009년 OECD DAC에가입한이후처음으로개최하는국제개발협력관련고위급회의이다. 한국은 1996년 OECD에가입하였고 13년후인 2009년 11월 OECD의 DAC 에가입하였다. 이로써한국은 OECD 역사에서원조수혜국에서공여국으로전환한첫국가가되었다. DAC 가입을전후하여한국정부는국제기준에부합하는대외원조관련제도와정책을정비하였다. 그결과국무총리실산하에국제개발협력위원회를설치하였으며, 2009년에는국제개발협력기본법이통과되었고작년 10월에는국제개발협력선진화방안이확정되었다. 이에따라공적개발원조 (ODA) 금액이꾸준히증가하여 2010년에는 GNI대비 0.1% 에도달하였고 2015년에는 0.25% 까지증대할예정이다. 이러한원조의증액은총액은여전히 OECD 평균 0.31에훨씬못미치지만경제위기로대다수국가가원조를동결하거나줄이는상황에서이루어지는것이어서상대적으로돋보이는효과를가져왔다. 따라서원조에대한정부의적극적인정책적의지가있는상황에서개최되는부산회의를한국의국제개발협력정책을국제기준에비추어미래지향적으로종합적으로검토하고정비하는계기로활용할필요가있다. 둘째, 부산회의는한국이주도한 G20 서울개발컨센서스 (Seoul Development Consensus) 채택이후한국정부가개최하는첫개발관련국제회의이기도하다. 따라서한국정부의입장에서는 국제개발협력 45
G20의서울개발컨센서스의후속회의성격을지니기도한다. 위기를넘어다함께성장 이라는주제로 11월 11-12 일개최된 G20 서울정상회의는정상선언문과서울행동계획이포함된합의문과세개의부속서 (Annex) 를채택하였다. 부속서의제목은다함께성장을위한서울개발컨센서스 (Seoul Development Consensus for Shared Growth), 다년간개발행동계획 (Multi-year Action Plan On Development), 반부패행동계획 (G20 Anti- Corruption Action Plan) 이었다. 서울개발컨센서스는 왜다함께성장해야하는가 에대한배경설명과경제성장집중, 글로벌개발파트너십, 세계적지역적제도문제, 민간부문의참여, 보완성, 성과지향의 6대원칙을설명하고있다. 또한다년간개발행동계획은인프라, 인적자원개발, 무역, 민간투자와고용창출, 식량안보, 복원력있는경제성장, 금융소외계층포용, 국내재원동원, 개발경험공유등 9가지핵심분야에서 16개의사업을담고있다. 한국정부는자신이주도한 G20 개발의제를 제3의길 로표현했었는데 G20정상회의는이를반영하여 서울개발컨센서스 라는정치적함의가담긴제목을채택하였다. 서울컨센서스는정부의간섭을배제하는탈규제화를비롯해무역자유화, 자본자유화, 민영화를주요골자로하고있는워싱턴컨센서스, 사회복지와기초적인인간욕구 (basic human needs) 를과도하게강조하는새천년개발목표 (MDGs) 그리고재정원조에대한의존성을 G7/8의접근이가진한계들을극복하고경제성장중심의개발을강조한새로운접근이라는것이다. 다시말해개발에는서구식모델만이아닌다양한경로와모델이존재하고있고지속가능한개발을위해서는 물고기 를주는것이아니라 물고기잡는법 을알려주는것이더효과적이라는주장이다. 16) 그러나개발관련정상회의결과에대한국내외시민사회평가는다소비판적이거나유보적이었다. 그리고유엔과 OECD 일부에서도 G20의경제성장중심개발패러다임이워싱턴컨센서스와큰차이가없다며유보적인태도를표하곤하였다. 이러한상이한평가가나온가장큰이유는개발에대한이해의차이때문이었다. 즉, G20은 경제성장없이개발없다 는말처럼경제위기시기에는복원력있는경제성장을최우선적인가치와우선순위로하여모든개발관련정책을수립집행할것을강조한다. 이에비해시민사회는인권, 성평등, 환경보존, 반부패등국제적으로인정된가치와기준을중시하지않는경제성장은인권침해와노동권탄압, 사회경제적양극화로불러올수있다는점을강조한다. 즉 경제성장이자동적으로인간개발로이어지지않는다 는것이다. 지속적인경제성장을위해서라도시민사회와민주적인가버넌스가필수적이라고본다. 이른바사회개발또는인간개발측면의강조이다. 서울컨센서스는개발의결과에대한적절한책임프레임워크 (accountability framework) 의실 16) G20 위원회, Development Issue Paper (June 2010) 46 한국국제협력단
천방안이구체적으로제시되지않았으며시민사회의역할및참여보장에대한언급이없고기업과시민사회와의파트너십구축에환영의뜻을표하나기업과시장의역할이강조되는반면시민회의역할에대한구체적인언급이없었다. 결국한국정부가주도한 G20의개발의제는일부개도국의환영은받았지만한국포함대다수공여국과개도국개발 NGO의공감과지지를얻는데는성공하지못했다고볼수있다. 이러한이유로인해서서울개발컨센서스를올해개발관련하여열리는이스탄불최빈국회의와부산회의에서어떻게평가할지많은관심을모으고있다. I 개발협력이슈 Ⅴ. 파리선언과아크라행동강령에대한인권적비판 이글의주된목적인부산회의를준비하는한국 - 정부와시민사회 - 이인권적관점에서어떤역할과기여를할지를논의하기위해서는먼저부산회의의핵심내용을구성하고있는파리선언과아크라행동강령을인권의관점에서비판적으로분석할필요가있다. 잘알려졌듯이파리선언은작성하는과정에서개도국의의견과국제시민사회의의미있는참여없이공여국중심의논의구조속에서제정되었다. 따라서출발부터개도국의현실을충분히반영하지못한공여국중심의기준이라는비판이있어왔다. 2008년아크라회의를계기로출범한원조에대한가장큰국제시민사회단체네트워크인 Better Aid는부산회의를앞두고 2010년 10월 개발협력에서의개발효과성-인권적관점, 이어 12월 개발협력을정의롭게만들기-가버넌스원칙과중점분야 그리고 부산회의에대한메시지와제안 세개의정책문서를연이어발간하였다. 17) 특히 개발협력에서의개발효과성-인권적관점 문서는인권관점에서기존의원조효과성논의가문제가있음을 10가지로비판하면서새로운개발협력틀을만들기위한다섯가지제안을하고있다. 10가지비판을다섯개로묶어소개하면아래와같다. 첫째, 파리선언과아크라행동강령에서다루고있는원조효과성의제가지나치게기술적이고공여국중심이어서가버넌스문제를제대로다루고있지못하다는것이다. 즉원조관리와제공이지나치게절차에초점을맞추어실제가난퇴치와사회적차별과성별및사회적불평등의제거등개발효과성성취를이행했는지체계적으로모니터하고평가하는데충분한주의를기울이지않고있다고주장한다. 그리고공적재정관리와가난퇴치전략문서 (PRSP) 는주로 IMF와세계은행의기준을따르고있다는점을비판한다. 둘째, 원조정보에대한투명성과부적절한지표설정에서기인한효과적인모니터링의어려움이 17) Better Aid 의활동과문서에대해서는 www.betteraid.org 참조. 국제개발협력 47
다. 국가내및국가간원조의흐름과정책및사업에대한정보공유가제대로이루어지지않아민주적주인의식과책무성을실현하는데장애로작용하고있다. 그리고민주적주인의식, 성평등지표가모니터지표에포함되어있지않고해당국가가비준하고동의한각종국제인권규범과개발목표에대한이행을평가하는방법이없다는점이다. 셋째, 지나친일반화와민주적거버넌스문제의간과이다. 파리선언은개별국가의특수한정치, 사회경제적맥락과환경을무시하고지나치게일반화한원칙을제시하고있다. 좋은정책적의도를가졌다하더라도특정지역의상황과필요에제대로부응하지못하거나예상과다른결과가나올수있다는점을간과하고있다. 그리고아크라행동강령은공여국과파트너국가사이의지나치게불평등한권력관계의시정과관련하여 IMF와세계은행과같은국제금융기구 (IFIs) 의비민주적가버넌스체제의문제를다루지않고있다. 넷째, 젠더와노동관점의부재이다. 파리선언은젠더관점을결여하고있으며성평등에대해형식적으로언급하는데머물고있다. 그리고아크라행동강령은 ILO의품위있는일자리 (decent work) 의제와관점을적극적으로수용하지않고있다. 다섯째파리선언과아크라행동강령모두공적개발원조 (ODA) 와몬테레이컨센서스에서다룬다른개발재원과의연계를충분히구축하지못하고있다. 이러한비체계적접근으로인해국제적기준에대한합의와제도및정책에서일관성이부족하다. 앞에서열거한비판을근거로 Better Aid는인권에기반한국제개발협력의패러다임을구축하기위해다음의다섯가지제안을하고있다. 첫째, 인권에기반한접근의중요성이다. 원조와개발은국내적및국제적인권기준과규범과일치해야한다. 특히 1986년유엔발전권선언과경제사회문화적권리에관한국제규약 (ICESCR) 과여성차별철폐협약 (CEDAW) 을비롯한주요 9개인권조약은물론국제노동기구 (ILO) 의핵심노동기준 (Cord Labour Standards) 이국제개발협력과정에서준수되어야하고이러한기준의실현에기여해야한다. 둘째, 국제개발협력은성별, 국가내및국가간불평등등가난과구조적불평등의근원적원인을체계적으로다루어야한다. 이과정에서국제적으로합의된개발목표 (IADGs) 의실현을위해노력해야하고경제사회적권력관계를보다정의롭고평등한방향으로변혁시켜야한다. 더나아가국제개발협력은외부의원조에의존하는종속적관계를벗어나는데기여해야한다. 셋째, 새로운 국제개발협력체제 (development architecture) 는민주적이고포용적이고다양한이해관계자를포함하는총제적접근방식으로이루어져야한다. 이과정에서인권에기반한접근이강조하는참여, 책무성, 비차별, 자력화등의원칙이실현되어야한다. 특히국회, 시민단체와주민을포함하는민주적주인의식이강조되어야하며시민사회의개발효과성에관한이스탄불원칙이존중되어야한다. 정부의개발정책을감시하는독립적인시민단체의역할이중요하며정부는책무성을 48 한국국제협력단
강화하는효과적수단으로유엔의반부패협약 (UN Convention against Corruption) 을비준하고준수해야한다. 넷째, 개도국의개발정책과우선순위는민주적으로결정되어야하고국제적기준에부합해야한다. 민주적주인의식과자결권과발전권등의실현을저해하는조건부또는구속성원조는철폐되어야한다. 그리고유엔이개최한각종국제회의에서채택된합의가준수되어야한다. 다섯째, 원조와개발협력에관한기준설정과정에서정책일관성을유지하고정의로운글로벌가버넌스구축을지향해야한다. 특히다자간또는양자간무역정책이개발협력에부정적인영향을끼치지않도록개발원조와무역의관계특히해외직접투자 (FDI), 외채등의문제를보다명시적으로일관성있게다루어야한다. 이와관련하여 Better Aid는공여국중심으로구성된 OECD DAC이새로운개발체제의구축에중심적인역할을수행하는것에대해반대하는입장을견지하고있다. 즉 OECD DAC은원래의설립목적대로정보를수집체계화하고원조흐름에대해보고하고평가하여원조의모범적사례를확산하는역할에국한해야하고, 그대신유엔특히경제사회이사회산하의개발협력포럼 (Development Cooperation Forum, DCF) 이보다중심적인역할을해야한다고주장한다. I 개발협력이슈 개발효과성과새로운개발체제구축을지향하는위의다섯가지의가이드라인은 2005년파리선언의원조효과성의제를대체하는국제시민사회의전략으로인권의가치와원칙을실현하는인권의주류화와인권에기반한접근을수용하고있다. Ⅵ. 개최국한국의역할과기여 앞에서언급했듯이국제사회는부산회의의주최국인한국의최근 OECD DAC 가입과세계적인경제위기상황에서의 ODA 증액그리고작년 G20 서울정상회의에서서울개발컨센서스주도등으로인하여개발과원조관련한국의역할에대해높은관심을보이고있다. 특히국제시민사회는 G20 정상회의개발의제를도입하면서천명한선진국과개도국의가교역할이국제개발협력분야에서어떤방식으로나타날지기대반우려반의심정으로주시하고있다. 한국은유엔회원국가로서현재유엔경제사회이사회 (Economic and Social Council) 와인권이사회 (Human Rights Council) 에이사국으로참여하고있다. 동시에 2008년출범한 G20과 2009년부터는 OECD DAC 회원국가이기도하다. G20과 OECD이부자나라끼리의폐쇄적인모임이라면유엔은빈부와상관없이모든나라가평등하게참여하는개방된회원구조를가지고있다. G20과 OECD의모든회원국가는유엔의회원국이기도한다. 유엔의모든회원국가는평화와안보, 경제사회개발그리고인권을주요목적으로설정한 1945년 국제개발협력 49
의유엔헌장과 1948년의세계인권선언을준수할의무를지닌다. 너무나상식적인말이지만모든 G20과 OECD 회원국은 UN 회원국으로서국제인권법과규범에따른법적, 정치적, 도덕적의무를지닌다. 그러한의무는정부가비준한구체적인국제인권조약뿐만아니라세계인권선언과발전권선언등국제관습법으로인정받고있는유엔총회가채택한각종선언에도해당한다. 따라서유엔의인권규범은 G20과 OECD가설정한국제규범에대해우선성을지니며후자는전자의틀안에서해석되고적용되어야한다. 특히유엔사무총장과인권최고대표사무소의부최고대표를배출한국가로서한국은국제인권에관해다른나라에비해모범을보여야할각별한정치적도덕적책무성을지니고있기도하다. 18) 최근국제사회에서한국의민주주의와인권의후퇴에대한우려와비판이제기되고있지만 19) 한국은최근까지경제성장 ( 개발 ) 과시민사회의성장을통해민주주의와인권신장을이룬 모범국가 로평가받아왔다. 출발은군부정권에의한개발독재 (Development Dictatorship), 즉인권을무시한개발정책이었지만절대가난을극복하고빈부격차를줄이면서민주정부를수립한민주적개발 (Democratic development) 모델로의전환에성공한사례로평가되어왔다. 특히이른바 한국형발전모델 은천연자원도없고전쟁이후남북분단과군사적대치상황에서이룩한성과이었기에아직도가난을벗어나지못한대다수개도국의주목을받고있다. 최근이러한모델의지속가능성과보편성즉다른개도국에의적용가능성에대해의문이제기되고있지만수십년동안서방선진국의다양한조언과지원을받고도가난의질곡에서벗어나지못한많은개도국에게한국의모델은여전히높은관심의대상이되고있다. 따라서한국은한국의경험을한국적특수성보다는개발, 인권, 민주주의, 평화등보편적인개념과프레임으로비판적으로해석하여성공과실패, 장점과단점을솔직하게정리하여개도국과공유하는노력을할필요가있다. 한국의국제개발협력즉원조는일방적인물질적지원이아니라이러한지식과경험공유의수단으로활용되어야한다. 그리고이과정에서한국의과거와현재의개발경험을비판적으로성찰하면서보다바람직한미래의개발모델을모색하는계기로삼을필요가있다. 국제개발협력은쌍방향의과정으로발전의양상과단계는달라도서로배우고함께성장하는파트너십을기반으로이루어져야한다. 이러한정신에입각해서이번부산회의를준비하면서한국정부가인권의관점에서할수있는역할과기여에대해몇가지제안을하고자한다. 첫째, 먼저국내에서전개되는각종개발관련정책과사업을발전권과인권에기반한개발에의접근 (Human Rights-based Approach to Development, HRBAD) 20) 원칙에따라점검할필요가있다. 21) 발전권이발전과인권을권리의언어로내용적통합을이루었다면인권에기반한접근은발전 18) 반기문유엔사무총장과강경화유엔부최고대표 (Deputy High Commissioner for Human Rights). 19) 손준현, 유엔보고서 한국, 표현의자유후퇴 한겨레신문 2011 년 2 월 16 일, 검색일 3 월 9 일 http://www.hani.co.kr/arti/society/rights/463726.html) 20) 보통은 HRBAD 를줄여서 RBA (rights-based approach to development) 로줄여서부르기도한다. 50 한국국제협력단
권을구체적으로정책과사업에적용할수있는가이드라인을제시하고있다. 22) 이러한접근은개도국뿐만이아니라한국사회에서확산되고있는새로운가난의문제와현재진행되고있는각종개발사업을평가하는데적용되어야한다. 즉인권에기반한접근은과거절대가난에서벗어나는시기뿐만아니라국민소득 2만불시대에도여전히적용가능한원칙이기도하다. 이러한접근법에따라국제인권규범의관점에서한국정부의국제개발협력관련정책전반을검토하고재정비하여정책적일관성을추구할필요가있다. 오늘날개발은무역, 투자, 금융, 노동, 환경등다양한분야와관련되어있고각분야마다국제적기준이있으며이에따른국제법적책임과의무가부과된다. 분야마다국내법적의무와담당하는부처가다르고이해관계가상충되어서로간의갈등과충돌이발생하기도한다. 특히국제개발협력관련하여유상원조와 G20을담당하는기획재정부와 OECD 국제개발협력업무를담당하는외교통상부그리고다양한형태의국제개발협력사업을진행하고있는여러부처간의견해와접근방법의차이를일관성있게정비할필요가있다. 이러한갈등을조정하고해결하는데인권을우선적인가치이자기준으로삼아야한다. 특히한국정부가비준한 7대국제인권조약위원회의인권개선권고안및한국관련주제별특별절차 (Special Procedures) 와 23) 국가별인권상황정례검토 (Universal Periodic Review, UPR) 의권고안을우선적으로고려하고충실히이행할필요가있다. 24) 국제인권조약가운데개발과관련이많은경제적사회적문화적권리에관한국제규약 (ICESCR) 의실질적보장을위해서는이규약침해시개인적진정을가능케하는선택의정서비준이시급히이루어질필요가있다. 25) 그리고인권영향평가제도를개발및도입하여인권침해를사전에예방하는적극적조치가필요하다. 둘째, 한국의개발경험을민주화와인권의관점에서포괄적으로해석및분석하여모듈화하고이를개도국과공유할필요가있다. 기획재정부중심으로추진되고있는지식공유사업 (KSP) 은현재경제적측면에만치우쳐한국의개발경험을반쪽만반영하고있다. 따라서발전을 경제적, 사회적, 문화적정치적과정 으로이해하고있는발전권의정신에따라지식공유사업의내용을민주주의와인권의영역으로확대할필요가있다. 셋째이와관련하여한국정부는인권및민주주의분야의시민사회에대한원조사업을확대강화할필요가있다. 특히이를통해현지의인권및시민단체의권력감시기능이강화되면수원국에서 I 개발협력이슈 21) 김신, 양영미역 인권을생각하는개발지침서 (Development As a Human Rights) ( 서울 ; 후마니타스, 2010). 15 명의저자가 2003 년노벨재단이주최한개발세미나에서발표한글들을추후발전시켜하버드대학출판부에서초판을출판하고 2010 년벨기에 Intersentia N.V. 에서재판을출판. 22) UN 과 Oxfam 은 HRBAD 의핵심요소로 PANEL 을제시한다. P (Participation 참여 ), A (Accountability 책무성 ), N (Non-Discrimination 비차별 ), E (Empowerment 자력화 ), L (Linkage to Human Rights Standards, 인권기준과의연계 ). 23) 현재유엔에는 40 여개의특별절차가있으며지금까지한국을방문한주제별특별보고관으로는 1995 년과 2010 년표현의자유특별보고관과 2006 년이주노동자인권특별보고관이있으며조사방문후인권개선권고안을발표하였다. 24) 유엔인권기구의한국의인권상황에대한각종보고서와권고안은인권최고대표사무소의홈페이지 http://www.ohchr.org/en/countries/asiaregion/pages/krindex.aspx 참조 25) 선택의정서는세계인권선언 60 주년인 2008 년 12 월 10 일유엔총회에서채택되었고 2011 년 3 월약 30 개국이서명했고현재몽고, 에콰도르, 스페인 3 개국이비준을하였다. 국제개발협력 51
시행되는한국의원조사업에대한효과적인모니터가가능해지고자연히한국정부가제공하는원조의책무성과효과성이높아지게된다. 넷째, 한국정부는 OECD의 GOVNET에가입하여보다적극적인활동을할필요가있다. 부산회의의내용을실질적으로주관하는기구는 OECD 내에서원조효과성에대한실무작업반이지만 OECD내에서인권을실질적으로다루는곳은가버넌스네트워크 (Network on Governance, GOVNET) 이다. 26) GOVNET 은과거경제가버넌스중심에서민주주의와인권을포함한포괄적인가버넌스로그개념과업무의범위를확장및심화시켜왔다. 즉 GOVNET 은 90년대민주주의, 개발과인권의상호의존성에대한인식과유엔과 UNDP가개발한인권에기반한접근법을가버넌스의관점에서수용한것으로 OECD의국제개발협력비전과철학을반영하고있다. 이러한 GOVNET 을통해선진공여국의인권과민주주의분야에대한국제개발협력의경험을배우고이에비추어한국적원조노하우를개발하는것이중요하다. 특히선거관리위원회, 헌법재판소, 국민권익위원회, 국가인권위원회 27) 그리고시민사회단체의공정선거감시운동과정보공개청구운동과의회감시등한국의민주주의와인권관련법제도및정책과캠페인경험은모듈로개발하여공유할가치가있는유용한경험들이다. 다섯째, 부산회의를계기로활용하여 OECD내에서발전권을국제개발협력의기본적가치이자원칙으로적극적으로재정립할필요가있다. 발전권을냉전시기개도국의이해를대변하는냉전시대이념적갈등의산물로이해하는편향된관점을지양하고식량, 에너지, 금융의복합적위기에서드러나는오늘날개발의총체적위기를극복하는인권적지침으로재인식하는전향적자세가필요하다. 특히발전권에서강조하는 남반구의가난한나라와북반구의부자나라간의불평등을개선하고공정하고공평한국제적환경특히무역규정, 부채탕감및투기자본통제그리고군축의중요성 에대한강조는주최국인한국뿐만아니라부산회의에참가하는모든나라가적극적으로수용하고하고실천해야할과제라고할수있다. 이와함께인권영향평가제도를포함한인권에기반한접근을보다적극적으로국제개발협력분야의중요한원칙과방법론으로도입할필요가있다. 26) GOVNET 은 2010 년현재 OECD DAC 가운영하고있는 2 개의실무작업반과 6 개의네트워크의하나이다. 가버넌스네트워크 (Network on Governance, GOVNET) 는인권, 부패방지, 거버넌스에관련된업무를전담하고있으며빈곤퇴치와지속가능한개발을위해모범적가버넌스 (Good Governance) 가필수불가결한요소라는공감대를바탕으로 2001 년 4 월설립되었다. 회원국은한국을제외한기존의 23 개 OECD/DAC 회원국과영구업저버인 IMF, World Bank, UNDP 등으로구성되어있다. GOVNET 은개발도상국의민주적가버넌스구축을위한공여국지원의효과성제고를목표로인권, 투명성, 책무성, 참여와평등, 반부패및민주적가버넌스를위한역량강화와함께개발도상국이국가형성시겪은어려움또는문제점을분석하고이에대한권고사황을 OECD/DAC 회원국과산하기구에제공한다. 또한회원국간경험과지식을공유하고정책및분석도구개발을논의할수있는토론의장을마련하는등가버넌스를통해서원조효과성을높이는방안을마련하기위해노력하고있다. 27) 최근독립성상실과 반인권적 조직운영논란으로신뢰도가추락했지만이전에는국제사회에서한국의국가인권위원회의법적권한과역할, 특히국가인권행동계획 (NAP) 수립, 인권침해조사및구제그리고인권교육분야에서국제사회의모범으로간주되어왔었다. 52 한국국제협력단
Ⅶ. 결론 I 앞에서살펴보았듯이부산회의는인권에기반한새로운국제개발협력의패러다임과기준그리고원조체제를구축하는데기여할수있는역사적계기이다. 특히작년 G20 서울정상회의를경험한한국정부와시민사회는비판적협력관계를유지하면서이계기를적극적으로활용할수있어야한다. 이를위해서는정부와시민사회단체모두인권을지나치게이념적, 당파적으로이해되고있는국내적맥락이아니라국제사회의보편적가치이자규범으로인정하고실천하는인식의전환이매우시급하게요청된다. 그래야부산회의개최국으로서한국의개발경험을인권의보편적언어로해석하고이를국제개발협력을통해국제사회와공유할수있는가능성이높아질것이다. 그리고이를통해한국원조의효과성을높여개도국의가난퇴치에실질적으로기여하고개발의효과성을높이는선순환의효과를얻을수있을것이다. 이러한의미에서부산회의는한국정부와시민사회모두에게인권에기반하고국제인권기준에부합하는 한국형국제개발협력모델 을만들고인권선진화의국가적과제를성취할수있는도전이자기회이다. 개발협력이슈 국제개발협력 53
참고문헌 1. 국내문헌 ODA Watch, 국제개발협력선진화방안인가, 한국화방안인가? ODA Watch 뉴스레터제 47 호, 2010 년 11 월 16 일 ODA 워치 DAC 팀, 연재 1 호 : 제 4 차부산원조효과성고위급회의와시민사회의역할 ODA Watch 뉴스레터제 48 호, 2010 년 12 월 31 이성훈, G20 정상회의와개발 - 절반의성공이자실패 ODA Watch 뉴스레터제 47 호, 2010 년 11 월 16 일홍지영, 올바른개발효과성논의와 HLF4 부산회의준비를위해 -16 차 OECD 개발원조위원회 (DAC) 원조효과성작업반 ODA Watch 뉴스레터제 47 호, 2010 년 11 월 16 일권해룡 G20 개발의제에대한평가와향후과제 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 4) 권혁주 취약국가의이해 : INCAF 와국제협력기구의논의를중심으로 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 3) 김은미, 김진경 OECD/DAC 거버번스네크워크 (GOVNET) 논의동향과대응을위한정책과제 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 3) 김인, "HLF4 준비공동연구진행상황보고 -Catalyzing Development: A New Vision for Aid", 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 3) 이련주 국제개발협력선진화방안 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 4) 이태주, G20 개발의제와한국 ODA 의진로, 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 3) 이현주 남남협력의효과성과과제 : HLF4 및글로벌차원의정책방안을중심으로, 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 3) 정우진 한국형개발협력모델 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 1) 한재광 지구촌빈곤감축을위한시민사회의노력 국제개발협력 ( 서울, KOICA, 2010. No. 4) 김신, 양영미역 인권을생각하는개발지침서 (Development As a Human Rights) ( 서울 ; 후마니타스, 2010) 2. 국외문헌 BASPIA, 인권에기반한개발협력에대해자주물어보는질문들 (FAQ) Frequently Asked Questions on a Human Rights-Based Approach to Development Cooperation, ( 유엔인권최고대표사무소, UN OHCHR, 2006) Better Aid, Development effectiveness in development cooperation: a rights-based perspective BetterAid (Oct 2010) Better Aid, Making development cooperation just: Governance principles and pillars (Dec. 2010) G20 준비위원회, Development Issue Paper (June 2010) Chair Summary, The Evolving Global Aid Architecture (Dec. 2010) 54 한국국제협력단
II. 지역포커스 : 아프리카개발협력 1. 아프리카의지역통합과지역별개발의제 서상현 / 포스코경영연구소연구위원 2. 한국의아프리카개발협력현황과전략제안 한승헌 / KOICA 동아프리카팀상임연구원
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II 아프리카의지역통합과지역별개발의제 서상현포스코경영연구소연구위원 지 역 포 커 스 목차 Ⅰ. 들어가기 Ⅱ. 아프리카현황과문제점들 Ⅲ. 아프리카개발을위한지역통합과지역별협력기구 Ⅳ. 우리나라대아프리카개발협력의지역별의제 I. 들어가기 현재아프리카의개발에전세계의이목이집중되고있다. 왜지금아프리카인것인가? 1차자원의존경제등독립이후여러가지초기조건에기인한아프리카의기본적인상황이나구조는현재에이르기까지큰변화가없다. 비록 2000년이후아프리카경제가다른대륙에비해높은성장을보이고있지만 1980년부터 2001년까지평균실질 GDP 성장률은불과 2.1% 에불과하였다. 그결과경제성장은인구증가율 ( 동기간평균 2.7%) 을밑돌아 1인당소득은저하되고경제적빈곤이지속되었다. 뿐만아니라, 사회개발면에서도충분한개선이이루어지지않고있다. 분쟁이나기근,HIV/AIDS 나말라리아등의질병그리고누적채무등의문제가산적하고있다. 그러나 1990년대들어와서냉전이끝나고아프리카를둘러싼국제환경과개혁등큰변화가생겼다. 즉세계화 (globalization) 의급속한진전과 ODA 공여액의감소, 빈곤감축에대한개발원조아젠다 (agenda) 의수렴등국제적환경의변화와민주화그리고지방분권, 재무행정개혁의진전, 경제자유화 구조개혁의지속등 아프리카자신 의변화이다. 이러한국제환경과 아프리카자신 의변화가결부되고형성된것은외부적변화압박도있었지만아프리카내부에서의변화에대한욕구가있었기때문이다. 이것은아프리카인에의한아프리카를위한개발이니셔티브로인 아프리카개발을위한신파트너십 (NEPAD) 의중요한움직임으로나타났다. 국제개발협력 57
아프리카는세계에서도가장심각한문제를안고있는대륙이다. 비록최근경제가발전하고있지만여전히절대빈곤수가줄어들지않는다는점, 분쟁등의정치문제, 대륙내의지역 국가간경제격차, 빈곤수의증가등현재의아프리카대륙이안고있는과제는여러가지에걸쳐있다. 이러한상황에대해선진국및국제기관들은아프리카대륙의경제문제에대한새로운관점을가지기위해, 지금까지다양한개발전략을내세워왔다.2000년유엔밀레니엄정상회의에서채택된밀레니엄개발목표 (Millenium Development Goals: MDG) 내용에는아프리카의빈곤문제가가장중요한항목으로다루어졌다. 또한 2001년 9.11테러는세계, 특히아프리카대륙의빈곤문제에주목을더욱가지게만들었다. 이는 빈곤이테러의온상이된다 라는인식이공유되면서국제사회의아프리카문제에대한공약 (commitment) 이강해졌기때문이다. 그러나아프리카에있어무엇보다도큰문제로간주되는것은여전히지속되고있는다른국가들에대한의존, 종속구조일것이다. 식민지시대에형성된선진국과의수직적경제시스템은독립이후에도이어지고있다. 아프리카국가들은독립이래, 선진국가들에대한의존, 종속적인경제구조로부터벗어나기위해 자존(self-reliance) 과 아프리카의독자적인발전 (indigenous development) 이라는두개의개발이념을언급하여왔다. 그리고각국의연대를통한집단적자존의수단으로서지금까지다양한연구자및아프리카지도자에의해경제적지역협력 통합의중요성이폭넓게주장되어왔다. 본글에서는왜독립이래아프리카각국이언급한경제적지역통합에근거한개발공약이기대된성과를낳지못하고정체되어있는가? 또한현재행해지고있는정책을계속한다는것이실제로국민들, 특히빈곤층에정말로혜택을가져올것인가라는문제의식의출발점에서현재의개발전략의문제점을 자존 과 아프리카의독자적인발전 의개념과의관련으로부터논한다. 이를위해아프리카의현문제점들을살펴보고또한아프리카지역통합체를살펴봄으로써이들지역에서의개발의제들을검토해볼것이다. II. 아프리카현황과문제점들 1. 최근아프리카경제현황 최근아프리카대륙에커다란변화가일고있다. 내전이나각종질병등부정적인이미지를떠오르게했던아프리카가풍부한천연자원과정치적안정에힘입어경제가발전하기시작한것이다. 1990 년대후반에 3% 대에불과했던아프리카전체실질경제성장률은 2000년이후최근까지 5-6% 대로높아졌다. 58 한국국제협력단
석유생산이급증하고있는앙골라의경우 2009년에비록일시적인저성장을기록하였지만, 2006~ 2008년까지 3년간거의 20% 에달하는고성장을기록하였다. 또한모잠비크나탄자니아와같이석유수출실적이없는국가도경제가안정을보이면서 6~7% 의고성장세를보이고있다는점에서아프리카경제의변화를엿볼수있다. 물론 2008년하반기부터시작된글로벌경제의위축으로 2009년아프리카경제성장도정체되었지만다른대륙에비해양호한경제실적을보이고있고 2010 년이후에는회복세를보이고있다. 1) 이처럼지구의마지막미개척시장으로서아프리카에대한인식이호전되면서각국정부나기업들이아프리카시장을선점하기위해각축전을벌이고있다. 아프리카국가들은글로벌경제위기이후경제회복을보이고있는데, 만약글로벌경제가현수준을유지한다면, 아프리카국가들의 2010년성장률은 5% 로예상되며 2011년에는 5.5% 의성장을예상하고있다. II 지역포커스 < 표 1> 아프리카경제성장률추이및전망 출처 : IMF World Economic Outlook 2011 2. 아프리카문제점들 1) 넓어지는빈부격차와 자원의저주 아프리카는 2005 2010 년의평균 GDP 성장률이 5% 를초과한국가가 25개국에달하고있고, 또한인플레이션비율도 10년전보다 1/5 정도로감소하는등전체적으로양호한경제실적을나타내고있다. 1) IMF, Africa Economic Outlook 2011, (2010). 국제개발협력 59
< 표 2> 아프리카국가들의성장률분포도 출처 : FAO - Economic and Social Development Department, 2010 그러나아프리카는아직도심각한빈곤문제를안고있다. 사하라이남아프리카에는전세계최빈국들중 2/3(34개국 ) 를차지하고있으며아직도하루 1달러이하로생활하는인구도전체인구의 30% 를넘고있다. 최근아프리카경제성장은자원수출에견인되고있다. 이러한이유로, 일시적이지만 2004년차드는 33.7%, 적도기니는 32.7%, 2005년에앙골라는 20.6 퍼센트의 GDP 성장률을기록하기도했다. 이들은모두산유국으로석유가격과생산의증가와직결되었다. 또한정치와정부관리가악화된짐바브웨는토지개혁의혼란이시작되기직전의 1999년부터 2007년까지연평균 5.4% 의 GDP가축소되었다. 원래아프리카는가난하지만평등하다는인식을가지고있었지만독립이후아프리카는불평등이가속되고있다. 아프리카국가들의지니계수 (Gini s coefficient) 는 1960년의 0.378에서 2000년에는 0.506에상승하였다. 2) 생산성이낮은 자급자족경제 에서서구경제체제가이식되면서소득격차가발생하고있다. 이러한원인으로최근아프리카의높은경제성장에도불구하고아프리카국가들중에는빈국과부국의격차가확대되고있다. 특히천연자원의수출에의해국민이가난하게되는 자원의저주 가많은아프리카국가들에서발생하고있다. 그이유중첫번째는천연자원수출로외화가유입되고, 이로인한통화가치의급등에의해농업이나제조업등다른산업의경쟁력이꺾이는 네덜란드병 이있다. 두번째는자원가격의변동및매장자원의유한성으로인해수출국은장기적인세입의안정성을기대할수없다는문제이다. 그렇지만조지소로스는자원수출에의존한국가들의관리가취약한점이아프리카 자원저주 의가장큰문제점이라고강조하고있다. 3) 2) World Bank, "World Development Indicators". (Washington DC: World Bank, 2009). 3) George Soros, The Resource Curse, Project Syndicate, (July 2003). 60 한국국제협력단
2) 분쟁과질병 1980년대구조조정의시대이후, 아프리카는빈부격차의확대와분쟁발생이보다심각한사태로발행하였다. 아프리카분쟁연구자인윌리엄레노는정부기능이축소한가운데아프리카각지에서는 그림자정부 가형성되고냉전의억압에서벗어나는동시에이권을노리는개인 (private) 집단이내전을양산하였다고분석했다. 4) 1980년부터 2005년까지아프리카의분쟁중정부가당사자가된것은 17건인데반해비정부집단간의분쟁은 77건에이르고있다. 분쟁다이아몬드 의사례에서전형적으로보여주듯이, 중서부아프리카의자원밀수에의한수입이무장집단으로흘러들어가고이는분쟁해결을늦추는원인이되었다. 아프리카는정부기능의축소가무정부상태를가져오고, 국경을넘는활발한자원의거래가분쟁을영속화시킨다는것이다. II 지역포커스 < 그림 1> 아프리카정정불안지표 자료 : Marchés Tropicaux et Méditerranéens 에기반을두고저자작성 아프리카의인적자원과제도에광범위한타격을주는위협으로는분쟁뿐만아니라, 에이즈를비롯한질병의증가도중요한요소이다. UNAIDS의최신보고에의하면, 사하라이남아프리카는 2009년세계에이즈감염자의 67%(2,250 만 ), 에이즈에의한사망자의 75 퍼센트 (120만명 ) 를아프리카가차지하고있다. 5) 부모중한쪽또는양쪽을잃은에이즈고아는 1,480만명에달하고있지만, 그중에서어떠한공적지원을받는사람은전체의 15% 에지나지않는다. 6) 에이즈는국경을넘어사람의이동과접촉에의해광범위하게확대해왔다. 아프리카중에서도에이즈감염률이높은지역은상대적으로인프라가잘정비되고, 광물자원이번창하여광산이발달한남부아프리카지역이다. 이지역 4) Reno, W. Clandestine economies, violence and states in Africa, Journal of International Affairs 53, no. 2. (2000), p.459. 5) http://www.unaids.org/en/ 6) http://www.avert.org/hiv-aids-africa.htm. 국제개발협력 61
가운데에서도경제가상대적으로좋은보츠와나의감염률은높고, 내전으로교통망이끊겼던모잠비크나앙골라의감염률은평화가실현될때까지는상대적으로낮았다. 물론아프리카의지속적성장에있어, 농업지원, 투자확대, 인프라의정비그리고국경을넘나드는유통의확대는필요불가결하다. 그러나이러한발전도광범위한에이즈대책과조합시키는형태로디자인되어야한다. III. 아프리카개발을위한지역통합과지역별협력기구 1. NEPAD 와아프리카지역통합의목적 1) NEPAD 설립배경 NEPAD는아프리카가 21세기의제문제들을해결하고대응하기위한노력의산물로서아프리카지도자들이채택했다. 아프리카대륙에존재하고있는다양한위기적상황에대해, 아프리카국가들의이니셔티브로발표한 NEPAD의가이드라인에대해선진국과국제기관에서도적극적으로받아들이고있다. NEPAD는 2001년 7월 OAU 정상회의에서채택됐다. NEPAD는음베키 (Mbeki) 전남아공대통령이 1998년에제창한 아프리카르네상스 개념을기반으로하고있다. 7) 이아프리카르네상스에대한토론은아프리카의현실을직시하고이전의범아프리카주의를재고한, 21세기아프리카의슬로건이된개념이며, 그자체는 1990년대후반부터주목받고있었다. NEPAD의주요내용은주로정치적민주화와굿거버넌스 (good governance) 의실현, OAU 등에의한분쟁의해결, 높은경제성장과실업의감축, 민간분야성장과외국투자실현에의한신경제정책, 지역통합의촉진, 환경보호등이다. 8) 이후 2000년세계경제포럼에서아프리카의지도자들이대륙의지속적발전과개발에스스로책임을질것을서약한다고밝힌 밀레니엄아프리카르네상스계획 이탄생했다. 그리고그중에주장된개념은같은해 아프리카부흥계획을위한밀레니엄파트너십 (the Millennium Partnership for the African Recovery Programs: MAP) 으로구체화했다. 이것은알제리, 나이지리아, 남아공등각국대통령의이니셔티브하에완성한것이다. 또한같은시기에세네갈에서는압둘라이와드 (Abdoulaye Wade) 대통령이세네갈의한국가에그치지않고아프리카대륙전체의개발계획이필요하다는오메가플랜 (Omega Plan) 이라는개발계획을책정했다. 거기에는시장메커니즘의도입과동시에대규모인프라를통해지역및대륙에서합리적인경제개발기반을갖추는것그리고투자를유인하기위한환경조성의필요성을주장하였 7) 서상현, 아프리카이해, ( 서울 : 다해출판사, 2004), p.167. 8) NEPAD 홈페이지, <http://www.nepad.org>. 62 한국국제협력단
다. 한편으로는 1980년대에실시된구조조정프로그램 (SAP) 에대해, 그정책이아프리카경제성장을강화하기는커녕지속성이없는것으로보고빈곤을더욱강화했다며일부비판을가하고있다. 9) 그러나전체적으로아프리카경제의글로벌시장경제로의참가를재촉함을목적으로작성되고있는것이최대의특징이다. 이상의 2개의계획, 즉 MAP와오메가플랜을합체시키는형태로제 37차 OAU 정상회의에서논의가있은후, 2001년 7월신아프리카이니셔티브 (New African Initiative: NAI) 가채택됐다. 10) 그리고같은해 10월제 1차 NAI 실행위원회 (Implementation Committee) 11) 아프리카의각지역을대표하는 15 개국의수뇌로구성된의사결정기관에서 NAI가명칭을바꾸어 아프리카개발을위한신파트너십 (NEPAD) 이탄생되었다. NEPAD는구체적인개발계획이아니라아프리카발전의비전, 현존하는문제, 그것에대한정부의자세등을제시한포괄적인문서이다. NEPAD에서목표로하고언급되었던항목은다음과같다. 12) 1 향후 15년간연간 7% 의 GDP 성장률달성, 2 1990년부터 2015년사이에절대적빈곤비율을절반으로감축한다. 3 2015년까지모든아동이초등교육을받을수있도록한다. 4 성평등을달성하고, 2005년까지초등교육및중등교육에있어서남녀평등을달성한다. 5 1990년부터 2015 년사이에유아및아동의사망률을 2/3 줄인다. 6 1990년부터 2015년까지임산부사망률을 3/4으로줄인다. 7 2015년까지보건서비스를모든사람에게제공한다. 또한그결과로서경제성장과고용의촉진, 빈곤과불평등의감축, 생산의다양화, 경제통합의심화가달성될것이라고기대하고있다. II 지역포커스 2) NEPAD 와지역통합에대한비판 NEPAD의목적과실행에있어역할은긍정적인면들이많았다. 그러나 NEPAD를둘러싼다양한논의가존재하고, 언급되었던목표가얼마만큼달성할수있는것인가, 또한그것은정말로아프리카자신에게주도권이있는것인가, 나아가서는그것이아프리카의독자적인발전을목표로했을것일까등의회의적인의견도많다. 이계획이종래의개발이니셔티브와다른점은, 1 아프리카지도자들에의해주체적으로입안, 형성된것. 2 지금까지의아프리카개발전략에대한반성을명확히하고민주주의의확립을언급한것. 3 새로운개발접근을채용하고, 글로벌경제로의참여를목표로한것등을들수있다. 1의주장에의하면, 지금까지의아프리카개발정책을진행해온아프리카경제위원회 (ECA) 는유엔기관의하나이 9) ECA, Republic of Senegal-One People-One Goal-One Faith Omega Plan for Africa, (2000), <http://www.uneca.org>. 10) 서상현, op, cit,. p.168. 11) 아프리카의각지역을대표하는 15 개국의수뇌로구성된의사결정기관. 12) NEPAD, document, article 18, (2001). http://www.nepad.org>. 국제개발협력 63
고, 엄밀히말해 아프리카독자적 기관이라고는할수없다. 따라서 NEPAD 가아프리카인지도자의주도권하에작성되고그추진주체가 OAU라고말한다면맞을것이다. 그러나실제로그중요성을보면그것이 아프리카독자적인발전 을목표로한것인지에관하서는의문을갖지않을수없다. 또한 2에관해서는지금까지의아프리카경제낙후의원인을식민지정책 냉전 구조조정정책및국제경제시스템 각국의경제정책의미비등으로비판한다면, 과거의반성을통해국민들을위한경제발전의방향성을모색하고있다는점은분명하다. 13) 또한 NEPAD 문서에는 각국가들과각지역의우선사항 개발계획은국민들의참여에의해작성되어야한다 라고명기되어있다. 14) 그러나실제로는 NEPAD 의구상, 작성에시민단체나일반국민들의참여는대부분이루어지지않았다는사실에많은비판을받고있다. 그리고 3의아프리카글로벌경제에의통합지향이 NEPAD 의최대특징으로되어있다. NEPAD는아프리카대륙을글로벌경제에통합하는것을목표로하고있고, 지금까지아프리카경제의낙후원인을식민주의, 냉전, 국제경제시스템에대한각국의잘못된경제정책등에있었다는점을인식하고아프리카경제의재건은글로벌경제로의통합에의해가능하다고보고있다. 15) 그러나 NEPAD는역내의연구자나 NGO를중심으로많은비판을받고있다. 먼저 아프리카인의주도권 을강조하고있음에도불구하고정부가일반국민들이아니라경제계와의의논에의해정책을책정하고, 다수의국민들이계획수립에접근할수도없고나아가서는계획의존재자체를모르는사람이대다수라는사실이다. 국민들의개발전략책정에의참가중요성은반복적으로기술되어있지만실제로는각국지도자들의교섭을통해탑다운 (topdown) 방식으로만들어졌고국민들은그프로세스로부터배제되어있다. 또한 NEPAD가아프리카의경제자립을목표로한다고하면서도여전히 ODA에의거하여, 새로운 ODA를요구하고있다는점도고려할상황이다. 16) 아프리카의자립성을강조한반면, 실제로는선진국이나국제기관으로부터의원조의존체질로부터는벗어나지못하고있다는것이다. 그러나비판의대부분은아프리카대륙의글로벌경제로의통합지향으로향하고있다는것이다. 구체적으로는 NEPAD가아프리카발전의원동력을다국적기업의투자와선진국에서의원조에의존하고있는점을들수있고, 아프리카를다국적기업에저가로판매한다 라는슬로건이나올정도로많은항의운동이전개되고있다. 그중에서특히 NEPAD가선진국과의무역확대, 직접투자도입을축으로하는아프리카의경제재건을목표로하고있는것에대해, 선진국에대한의존, 종속이더욱깊어지는것은아닌가라는우려가강하다. 아데데지 (Adedeji) 는 2002년 4월케냐에서열렸던아프리카포럼에서 NEPAD에대해 자력갱생, 지속성, 발전에있어서민주주의, 발전에의한이익의공정하고 13) NEPAD, op. cit., article 18. 14) Ibid. article 47. 15) Ibid. article 90-91. 16) Ibid. article 152. 64 한국국제협력단
평등한분배 라는 4가지기본원칙이잊혀지고있다고비판하고있다. 17) 또한원조에있어서국제사회나선진국가들과의관계가강화되는것은당연하다고했다. 따라서이대로는아프리카경제의의존, 종속체질을더욱강하게할뿐만아니라, 아프리카국민들의새로운궁핍화가초래될것이라고경고하고있다. NEPAD에대한비판의소리에공통되고있는것은그패러다임이나모델자체가세계은행이나 IMF가책정한 SAP와근본적으로다르지않다는것이다. 2. 아프리카주요지역공동체현황 II 지역포커스 NEPAD가아프리카경제통합을목적으로활동하는기구이지만, 아프리카는 53개국으로구성된큰대륙이다. 따라서아프리카를접근함에있어개별국가들을중심으로접근하기에는너무나다양한문화와정치체계그리고경제상황등으로효율적으로접근하기힘들다. 따라서아프리카개발을분석함에있어지역별혹은권역별공동체를중심으로접근하는것이바람직할것이다. 아래에서는사하라이남아프리카의대표적인공동체를중심으로특징들을살펴본다. 1) 서부아프리카제국경제공동체 (ECOWAS) ECOWAS 는서부아프리카 15개국을회원국으로한지역통합기구로 1975년 5월 28일창설되었으며나이지리아아부자 (Abuja) 에본부를두고있다. 18) 이기구는서부아프리카관세동맹을기반으로각국의독립이후, ECA의주도로지역경제협력기구창설흐름에의해설립된것이다. 집단적자력갱생을실현하는기관으로기대됐지만현실적으로는 EU를모델로한기구로서탄생했다. 현재는역내경제활동의전분야에서협력과개발을촉진할것을목적으로하고있고, 농공업개발분야에서의협력, 인력 서비스 자본의자유이동, 경제정책의조정, 가맹국간에역외공통관세의설정을통해최종적으로는공동시장의창설을주목적으로하고있다. 19) ECOWAS 설립의기본적이론은다음과같은서아프리카공공정책에관한 3가지중요한목표에서잘드러나고있다. 첫째, 서아프리카제국은외부세력에의한경제적지배및착취에대항한투쟁에서성공을하기위한조치가필요하다. 즉그러한투쟁에서성공하기위해약소국들은외부적지배에효과적으로대항할수있도록최대한의협력을필요로한다는것이다. 둘째, 빈곤의경감및궁극적인제거는튼튼한경제기반에달려있다. 셋째, 국가별경제발전의한계성때문이다. 17) Adebayo Adedeji, Key Note Address..From the Lagos Plan of Action to the New Partnershipfor African Development and From the Final Act of Lagos to the Constitutive Act: Wither Africa?,(African Forum for Envisioning Africa),(2002), p.8 http://www.uneca.org 18) http://ecowas.int/ 19) http://ecowas.int/ 국제개발협력 65
독립후 20여년동안대부분의서아프리카국가들은경제발전노력에실패하였다. 이는협소한국내시장만을기초로발전전략을시행하였기때문이다. 따라서 2억2천명의소비자를포함하고있는대단위경제공동체의설립은생산활동과새로운산업의창출로이어져규모의경제를실행할수있다. ECOWAS 의주요수출산품은원유, 석유정제품등의에너지제품이나금, 다이아몬드, 보크사이트등의광산자원그리고코코아커피, 땅콩류등의농업제품이다. 또비교적인구밀도가높은국가들로구성되어있고, 풍부한천연자원을갖고있는것이특징이다. ECOWAS는최근풍부한천연자원에주목을받고있으며미국을중심으로한많은선진다국적기업이투자를하고있다. 그러나이러한혜택은일반국민들에게는돌아가지않고있으며여전히빈부격차와빈곤감축이이루어지지않고있다. 2) 동아프리카공동체 (East African Community: EAC) 1967년 6월 1일통신, 재정, 상업, 산업그리고사회간접서비스의협력을위해케냐, 탄자니아, 우간다세국가가협력하여만든경제공동체기구이다. 20) 이공동체는 1961년동아프리카공동서비스기구로써조직되었으며동아프리카공동체는초기의친밀한협력관계를계속하기위한우호적인발전관계를지속하였다. 회원국세국가들은모두영국의통치를받았으며독립때까지엄격한국가간제도들이이미존재했었다. 다른동아프리카국가들의참여가능성을포함한여러가지전망속에 1967년동아프리카공동체조약이 15년간의기한으로체결되었다. 그러나동아프리카공동체는 1977년 12월조약이파기되었다. 정치적으로우간다의이디아민 (Idi Amin) 은탄자니아의니에레레대통령과반감을가지고있었다. 그리고케냐의조모케냐타 (Jomo Kenyatta) 와아민과도비우호적이었다. 그러나정치적요인보다는경제적요인이그기구의붕괴를가져온주요요인이었다. 케냐의우월한산업능력은두나라에비해상대적이점이있었다. 케냐가자본주의를강조하였던반면, 탄자니아는사회주의적요소를강조하였다. 아민하의우간다경제는침체되어갔다. 이와같은요인으로동아프리카공동체의붕괴가가속화되었고마침내 1977년해체되었다. 그러나 1981년 1월초세국가의대통령이캄팔라에서회동한이래이들세국가는 1983년부터새로운협력방안을계속모색해왔었다. 다시지역통합의움직임이일어나기시작한것은 1990년대초로서 1993년동아프리카협력기구가발족되었다. 이후이기구하에서 3개국의정상들은다방면의걸친협력을모색한끝에 2000년동아프리카공동체가다시설립되었다. 2001년에는동아프리카입법의회와동아프리카재판소가창설되었다. 21) 또한이들회원국들의관세동맹이 2005년 1월1일부터발효되었다. 이관세동맹으로세나라간의교역에있어서원료에는무관세가, 반가공품은 10% 의세율이, 완제품에대해서는 25% 의세율이적용된다. 그리고비교적제조업이발달한케냐에서우간다와탄자니아로수출되는물품에대해서는 5 20) http://www.eac.int/ 21) 국제지역정보제 9 권 2 호 ( 통권 139 호 ), 동아프리카 / 관세동맹의발효와동아프리카지역통합, 2005.2.1 66 한국국제협력단
년동안한시적으로부가적인관세가부과된다. 2007년에르완다, 부룬디가가입함으로써현재 5개국으로구성되어있다. 3) 남부아프리카개발공동체 (Southern African Development Community) SADC는남부아프리카개발조정협의회 (SADCC) 의후신으로남부아프리카정부와국민들간의긴밀한협력으로탄생하였다. 1980년에탄생한 SADCC는 1992년 7월 17일회원국정상들이나미비아윈트훅 (Windhoek) 에서남아공의인종차별정책이종식되어감에따라남아공에대한적대관계를청산하고남아공을회원국으로받아들여그간회원국간역내경제조정차원에머물던 SADCC의역할을전환하여지역경제통합및공동발전에목표를두는 SADC창설에합의하였다. 22) 이와같이이름을변경한 SADC에는 1994년에남아공이, 1995년에모리셔스가각각가입하였고, 1998년에콩고민주공화국과세이셸이가입하여, 1990년가입한나미비아와더불어현재 15개국이회원국으로구성되어있다. 이렇게설립된 SADC는그기본조약에 SADC의설립목적으로첫째, 역내발전과경제성장을이루고, 빈곤퇴치및생활수준의질적인향상도모지역통합을통한사회적이익증대, 둘째, 역내공통의정치적가치및시스템들의발전, 셋째, 역내평화와안전보호및제고, 넷째, 역내및회원국의각종프로그램간의상호보완성유지, 다섯째, 역내각종자원및고용의생산활용의극대화및환경의효율적보호, 여섯째, 역내주민간의역사적, 사회적, 문화적친밀성과유대의장기적강화및통합등이그것이다. 23) SADC 회원국들은그간의남부아프리카의경제적후진성을역내경제협력및통합을통하여극복할수있을것으로확신하고있으며, 이러한지역적경제통합을성공적으로수행함으로써남부아프리카국가들의공동의번영및평화가실현되어질것을기대하고 SADC 활동을지지하고있다. II 지역포커스 Ⅳ. 우리나라대아프리카개발협력의지역별의제 1. 우리나라의대아프리카개발협력현황 최근우리나라의대아프리카개발협력은 2006년과 2009년에개최된한-아프리카개발협력포럼에잘나타나있다. 22) http://www.sadc.int/ 23) http://www.sadc.int/ 국제개발협력 67
처음으로개최된 2006년포럼에서우리나라는아프리카에대한개발협력강화를모색했다. 이는노무현대통령이나이지리아에서발표한 아프리카개발을위한한국이니셔티브 를발표하면서구체화되었다. 이이니셔티브에서는아프리카에대한공적개발원조 (ODA) 규모를 2008년까지 2006년보다세배로늘리고향후 3년내아프리카인 1,000명을초청, 개발경험을전수하는한편, 봉사단과의료단파견인력을대폭확대하는것등이주요골자이다. 이밖에도아프리카의식량문제해결을위해농업과수산분야지원을확대하고, 정보화격차 (Digital Divide) 해소사업지원을추진하는한편, 아프리카국가들의무역역량을강화하기위해무관세, 무쿼터수입품목을확대하고 한-아프리카경제협력포럼 을구성하는등 10대협력지원방안을밝혔다. 24) 또한 2009년개최된제 2차한-아프리카포럼에서는 서울선언 을발표하였는데주요내용은우리정부의대아프리카원조규모를확대하는것이다. 구체적으로살펴보면, 2012년까지한국의대아프리카 ODA를 2008년대비두배수준인 2억달러로증액, 아프리카가빈곤을퇴치하고지속가능한발전달성을지원함과동시에아프리카국가들과의파트너십을강화하는것이다. 이외에도농업및농촌개발분야, 교육및직업훈련분야, 공중보건서비스분야, 정보통신기술분야등 10가지항목하에기술전수, 인력파견, 프로그램협력, 제도개선등의다양한개발협력에합의하였다. 개발의제요지는개도국을지원하는방식을기존의자금지원일변도에서벗어나개도국의장기역량을강화하는데중점을두는이른바 `경제성장을동반한개발`로패러다임을바꾸는것이다. 2. 아프리카지역별개발의제 위에서언급한바와같이아프리카는크게지역별공동체가있다. 아프리카를접근할때에는이들지역별혹은권역별공동체를중심으로살펴보는것이중요한데그이유는아프리카가국가수가많고또한지역별특성이다르기때문에공통요소들을가지고있는권역별지역공동체를중심으로지역별개발의제를살펴보는것이바람직하기때문이다. 1 서부아프리카지역개발의제서부아프리카는최근원유와천연가스등에너지오일머니유입으로많은인프라건설과에너지자원개발이외의다양한산업요소들에투자를하고있다. 특히세네갈을중심으로가나, 기니등은절대적으로부족한식량을자급자족하기위해많은노력들을기울이고있다. 세네갈의와드대통령은벼농사를통해세네갈의식량자급을위해많은노력을 24) http://www.news.go.kr. 68 한국국제협력단
기울이고있는데최근중국의원조를받아큰효과를거두고있다. 2009년 11월한-아프리카포럼당시한국을방문한와드대통령은 한국정부의농업 SOC 관련기술은세계최고수준으로알고있다 라며, 세네갈의식량자급계획인 GOANA 정책 25) 의성공을위해한국의기술지원과협력을요청한다 고말했다. 세네갈은식량문제해결을위해아직많은부분들이부족하다. 특히부족한관개시설확충과우량농지조성, 경쟁력있는농민후계자의육성이중요하다. 따라서우리나라는한국농어촌공사와 KOICA 등을통해인프라개발및농지조성사업과농식품가공단지건설등을지원할수있다. 일본의 JICA는말리, 나이지리아등에서대규모관개지구의협력을실시하고있으며최근에는가나에서소규모농업진흥계획등소규모농민참가형의벼농사협력도실시하고있다. 특히관개시설개발과병행하여우량품종의도입, 재배관리, 수확후처리, 유통, 마케팅등의사업에도관심을가질필요성을언급했다. 이는모든것을일본의협력으로커버하기는불가능하기때문에, 국제농업연구협의그룹 (CGIAR) 산하의국제농업연구기관과다른원조국과의제휴를통해종합적인접근을시도해야한다고주장했다. 또한서부아프리카는나이지리아를중심으로인구가가장많은지역이기도하다. 이로인해실업자또한다른지역에비해높은지역이다. 이는대다수국민들이농업에종사하거나에너지자원에의존하는경제구조로인해일자리가창출되지않기때문이다. 따라서중소형플랜트사업지원을통해이들지역에서일자리창출이급선무이다. 이를위해국내의고용효과는커지만경쟁력을잃어가는일부중소기업들과직업훈련원이공동으로진출할경우서부아프리카지역의높은실업률을해소하고동시에생필품수입대체시장을형성함으로써아프리카의제조업기반을만들어주는역할도할수있을것이다. 물론가장중요한것은고급기술을가질수있도록인력개발에힘써야한다. II 지역포커스 2 동부아프리카지역개발의제동부아프리카는다른지역에비해상대적으로자원이빈약한지역이다. 따라서이지역은주로관광산업이나농업등에의존하는경제구조이다. 그러나케냐를제외하고는아직 1인당소득에서세계최빈국상태를벗어나지못하고있다. 이러한빈곤을해결하기위해서는현재강점을가지고있는농업을더욱발전시키거나혹은농업을식량자원이외의부가가치를높일수있는원료로사용해서고소득을올리는방안이있다. 케냐정부통계에의하면, 국민의 80% 가농업에종사하고있지만농작물의부가가치를향상시키지않기때문에수입증대를할수없고가난한농민들도적지않다. 25) GOANA 은 Great Offensive for Food and Abundance 로 2015 년까지세네갈이식량을자급자족한다는계획을말함 ; http://allafrica.com/stories/200805070623.html. 국제개발협력 69
JICA는 능력개발을위한아프리카연구소 (AICAD: African Institute for Capacity Development) 프로그램을만들어농민들을위한기술지원을실시하고있다. AICAD는케냐의수도나이로비북부주자 (Juja) 소재의조모케냐타농공대학 (Jomo Kenyatta University of Agriculture and Technology) 에본부를두고, 기술개발에의한아프리카의빈곤감축을목적으로활동하고있다. 26) AICAD는부가가치의기술연수를 2009년 11월부터시작하고있다. 지금까지케냐, 우간다, 탄자니아의농업종사자에게연수를실시하였다. 농산물의부가가치는원재료보다값이비싸고, 품질기한이긴제품으로가공하는것으로, 생산자의수입증가가예상된다. 예를들면, 우유를치즈나버터등의제품으로가공하면수입이증가하는것이다. 또한아프리카의풍부한과일들을이용하여주스를만드는가공공장을건설함으로써보다큰부가가치를올릴수있다. 또한동부아프리카는에너지자원이풍부하지않는지역이다. 따라서대부분의동아프리카국가들은에너지를수입하는국가들로이를대체할수있는대체에너지를개발해야한다. 대체에너지로태양열, 지열등에대한투자도있지만, 아프리카의풍부한농지를이용한바이오에너지개발사업도충분한타당성이있다. 2007년 OECD 보고서에따르면 2050년도에는아프리카가전세계바이오에너지작물재배면적의 40% 이상을차지할것으로전망할정도로아프리카는바이오에너지개발에필요한충분한유휴지가있다. 27) 즉아프리카는광범위한유휴농경지와풍부한노동력을가지고있어다른어느지역보다바이오에너지개발잠재력이높은것으로평가되고있어이를활용하기위한기술지원과바이오연료농장개척방안연구가필요하다. 이밖에도케냐와르완다는 IT 산업에집중적으로투자하고있다. 케냐의경우이동통신보급률이이미 60% 를넘어설정도로빠르게확산되고있고, 이동통신을통해은행업무와보건업무등을함으로써빈곤층에게도그혜택이돌아가고있다. 르완다의경우도카카메현대통령이농업구조에서탈피하여 IT 산업을집중적으로육성함으로써아프리카의 IT 허브국가로만들야심찬계획을추진하고있다. 이를위해르완다에서는초등학교에서이미노트북을이용한수업이등장하였다. 3 남부아프리카지역개발의제남부아프리카는다른지역에비해공업이상대적으로발전한지역이지만, 남아공을제외하고는아직도농업과광물자원에의존하는국가들이많다. 최근남부아프리카국가들중모잠비크는아프리카에서가장경제성장이빠른국가인데, 이는농업의발전과광물자원개발등의때문이다. 특히농업발전을위해많은노력을기울이고있는데우리나라도모잠비크농업발전을위해현재경제발전경험공유사업 (KSP: Knowledge Sharing Program) 을통해영농기술등을지원하고있다. KSP는수원국 26) http://aicad-taku.org/ 27) OECD, 2007. 70 한국국제협력단
의경제상황에대한연구와정책자문, 정책실무자들의교육과연수에기초한, 한국형통합경제개발정책컨설팅사업이다. KSP는 2004년부터기획재정부가주관하고, 한국개발연구원 (KDI) 에의해서추진되어왔던사업이다. 특히세계최빈국에서최단기간내세계 10위권경제대국으로성장한국가로서우리의고유한경험이개도국경제성장에효과적인자문을해줄수있을것이라는의도에서비롯된결과이다. 그리고무엇보다중요한것은한국의경제발전경험을기초로실증적인정책대안을제시하고자하는정책컨설팅이라는것이다. 과거한국의놀라온경제성장을하나의모델케이스화하여일률적으로개도국에수출하겠다는위험한사고에서우리의경험에기반을두지만각나라의요청에맞게대상국의개발수요를충족시키기위한맞춤식사업이라는데그의의가크다고하겠다. 모잠비크에서는 2008년부터우리나라가농업기술보급체계구축시범사업을실시하였다. 28) II 지역포커스 < 표 3> 한국의아프리카 KSP 사업 29) 구분 대상국가 2006년 알제리 2008년 모잠비크, 알제리 2009년 리비아, 가나, 알제리 2010년 DR 콩고, 가나, 카메룬, 탄자니아, 적도기니 그러나 한국형경제발전 에대한문제점으로는충분한논의가부족하다는점이다. 이와같은사업은지금처럼요청에의한컨설팅의방식보다다원화될필요가있으며, 이러한논의는현재도지속되고있는 한국형원조란무엇인가? 에대한논의와연결된다. 현재컨설팅결과로제시된내용을살펴보면, 과거한국이 IMF로부터제안받았던워싱턴컨세서스 (Washington Consensus) 방식에서크게벗어나지않는다. 우리나라는 2010년 OECD 개발원조위원회 (DAC) 에가입을하였고, 우리나라 ODA시장의개방에따른선진국컨설팅기업과의경쟁도더욱가속화될예정이다. 이러한변화속에서 KSP사업이보다잘정착되기위해서는많은노력이수반되어야한다. 가장시급한것중에하나가지역연구의축적이다. 그러나우리나라의경우지역연구의축적은고사하고정부간에가지고있는지역별연구와정보자료조차공유되고있지못하다. 또한 KSP와같은패키지형사업은다른여러공여사업과의연계성들이강조되는만큼, 기존 ODA사업에대한통합적인협력체계가구축되어야한다. 28) ( 사 ) 한국개발전략연구소, 모잠비크지식공유사업현지수요조사실시, http://kds.re.kr/bbs/bbs/board.php?bo_table =whatsnew_kor&wr_id=43 에서검색. 29) 한국경제신문, 1 달러투자해 10 달러빼먹어 차이나프리카 에균열. 2010. 5. 25 일자, 국제개발협력 71
4 일본의아프리카개발주요의제일본은 TICAD 를통해아프리카개발의주요의제를다루고있다. 지난 2009 년에열린제4차 TICAD 를통해일본의아프리카주요개발의제는아프리카경제발전, 생활수준향상, 기후변화대책등이었다. 최근 6% 이상의높은경제성장세를이어나가고있는아프리카경제의지속적인발전을지원하기위한방안을협의하고, 특히, 아프리카와의교역및투자확대, 사회인프라개발, 농업생산량확대등에관한논의가집중적으로이뤄졌다. 또한아프리카생활수준향상을위한논의도있었다. 아프리카는아직전체인구의 30% 이상이하루 1달러미만으로생활하고있는절대적인빈곤상황으로이를타개해전반적인생활수준을향상시킬수있는국제사회의지원방안을논의하였다. 이와관련하여아프리카빈곤퇴치및생활수준향상을위해 UN에서추진하고있는새천년개발목표달성을위한논의가비중있게다뤄졌다. 이밖에도기후변화에대한대책도논의하였는데, 최근지구온난화가속화로인한기후변화에대응할방안논의와특히농업에대한의존도가높은아프리카경우기후변화에따른영향을가장크게받고있는지역이므로, 홍수 가뭄등기상재해에따른피해를최소화할수있는국제사회의지원대책이집중논의되었다. Ⅴ. 나가기 아프리카에있어서지역통합정책은그숭고한이념에도불구하고본래의개발목표를달성할수없는상태에있다. 지역주의가대두한시대에유럽에서의경제협력 통합이심화되어아프리카에서도그것이가능하다는희망적관측이많은연구자가운데에서공유되고전달되었다. 그러나그것은이념만이앞서고실질적으로대륙의상황을주의깊게관찰하지않았다. 그결과선진국에의의존 종속관계를해소하기는커녕, 보다심화되었고독립당초의발전목표는실현되지못하고있다. 문제가되는것은지역통합의목적과결정의변화일것이다. 이전에는아프리카의독자적인경제발전의수단으로서경제협력 통합이목표로되어왔지만, 어느새목적이 FDI 유치로되고, 그때문에지역통합을추진하려는경향이희석되고있다는것이다. 이것은아프리카의자력갱생의발전이나 아프리카독자적인발전 기반의상실을가져오고있다. 특히현실적으로많은아프리카국가들은글로벌경제로의통합을통해현존하는또는잠재적인토착기업을희생물의한형태로, 보다강력한다국적기업의지배하에놓이게하는사태가발생하고말았다. 이와같은문제에대한지적은개발도상국간의지역통합이활발했던 60년대이후이루어지고있다. 그럼에도불구하고, SAP로부터 NEPAD로변화하는가운데에서도개선되지않았다. 72 한국국제협력단
따라서현재의개발전략은 아프리카인들이역내의천연자원을아프리카개발을위해최대한활용한다 라는본래의역내발전의방향으로부터크게벗어나있다. 아프리카대륙이가진많은풍부한자원을스스로의경제활동에최대한활용하지않을뿐만아니라그대부분을선진국에수탈되고있는것은선진국과의수직적경제관계의지속을나타내고있다. 또한비록 FDI 유입과천연자원수출에의해 GDP가증가했더라도그것들이다국적기업에의해주도된것이라면, 그것은 아프리카의독자적인발전 이라할수없다. 특히 GDP와 GNI의괴리및 GNI의불평등분배의문제는개선되지않고있다. 앞에서도언급했던것처럼, GDP 성장률중시의개발목표에도큰위험이내포하고있다. 아데데지 (Adedeji) 는아프리카와같은경제구조를볼때 GDP에의한현혹된경제성장률에주의하지않으면안된다고강조있다. 그는빈곤감축에회의적이고아프리카에있어가장필요한것은단순한성장이아니라, 의존형경제를자력갱생형으로변화시키는것이라고말하고있다. 앞에서언급했듯이 NEPAD는 7% 의 GDP 상승을목표로하고있다. 그러나그것이절대빈곤인들의생활수준을향상시켰다는지표로연결된것은없다. 현재시행되고있는 FDI 유치에근거한개발전략은 GDP 성장을의식한것만은아니지만그자체가경제성장및빈곤의해소로간주되는것은위험한것이다. 또한경제기반이약한아프리카국가들에있어서는정부의역할이필연으로중요해지고있다. 그러한의미에서 SAP로부터 NEPAD까지계속된정부의역할에대한경시의경향은아프리카에새로운혼란을가져올것으로생각된다. 위에서살펴보았듯이아프리카는현재 NEPAD를중심으로아프리카경제부흥을위한노력을하고있지만이것이아프리카의경제종속체제를벗어나게만들지는못하고있다. 따라서최근아프리카는지역별혹은권역별공동체를중심으로경제및정치적통합을추진하고있다. 이는유사한정치구조와자연환경그리고지리적인근성으로보다쉽게접근할수있기때문이다. 따라서우리의아프리카개발전략도이들공동체를중심으로개발의제를발굴하고협조해야한다. II 지역포커스 국제개발협력 73
참고문헌 1. 국내문헌 서상현, 아프리카이해, ( 서울 : 다해출판사, 2004). 한국경제신문, 2010. 5. 25일자, 1달러투자해 10달러빼먹어 차이나프리카 에균열. 국제지역정보제9권 2호 ( 통권 139호 ), 동아프리카 / 관세동맹의발효와동아프리카지역통합, 2005.2.1 ( 사 ) 한국개발전략연구소, 모잠비크지식공유사업현지수요조사실시, http://kds.re.kr/bbs/bbs/board.php?bo_table=whatsnew_kor&wr_id=43에서검색. 2. 국외문헌 Adedeji, Adebayo, The Monrovia Strategy and The Lagos Plan of Action: Five YearsAfter, in Adebayo Adedeji and Timothy Shaw (eds.), Economic Crisis in Africa, (Lynne Rienner Publishers, 1985). Adedeji, Adebayo, KEYNOTE ADRESS.. From the Lagos Plan of Action to the New Partnership for African Development and From the Final Act of Lagos to the Constitutive Act: Wither Africa? (The African Forum for Envisioning Africa, April, 2002). ECA, Republic of Senegal-One People-One Goal-One Faith Omega Plan for Africa, (2000), <http://www.uneca.org>. FAO - Economic and Social Development Department, 2010. George Soros, The Resource Curse, Project Syndicate, (July 2003). IMF, Africa Economic Outlook 2011, (2010). Reno, W. Clandestine economies, violence and states in Africa, Journal of International Affairs 53, no.2. (2000). World Bank, World Development Indicators. (Washington DC: World Bank, 2009). NEPAD 홈페이지, http://www.nepad.org NEPAD, document, article 18, (2001). http://www.nepad.org http://www.unaids.org/en/ http://www.avert.org/hiv-aids-africa.htm 74 한국국제협력단
http://ecowas.int/ http://www.eac.int/ http://www.sadc.int/ http://www.news.go.kr http://allafrica.com/stories/200805070623.html http://aicad-taku.org/ II 지역포커스 국제개발협력 75
한국의아프리카개발협력현황과전략제안 1) 한승헌 KOICA 동아프리카팀상임연구원 목차 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 국제사회의아프리카지원현황 Ⅲ. 한국의對아프리카지원현황 Ⅳ. 무상원조의對아프리카지원전략제안 Ⅴ. 결어 I. 서언 한국은 2006년아프리카이니셔티브발표를기점으로대아프리카 ODA를대폭증액했고, 2009년 제2차한-아프리카포럼서울선언 과함께채택된 한-아프리카개발협력기본구상 2009-2012 를토대로대아프리카지원의기본방향을설정했다. 본선언은한국이대아프리카 ODA를 2012년까지 2008년대비 2배증액하고, 2009년 ~2012년간아프리카인연수생을 5천명까지확대초청하며, 아프리카협력국에대해해외봉사단 ( World Friends Korea ) 을 1 천명이상확대파견한다는것을주요내용으로담고있다. 한국이아프리카지원을확대하는것은최근중국을비롯한많은선진국들이자원을획득하기위해대아프리카원조를확대하는조짐에대한반사작용이기도할것이나, 2010년 OECD/DAC 회원국이됨으로써국제사회의빈곤퇴치를위한노력에동참하고자하는의지가반영되었기때문이라고도볼수있다. 실제로국제사회는 2010년을새천년개발목표 (MDGs: Millenium Development Goals) 의달성을위해총력을기울이는기점으로삼고, 각종연구보고서를통해 MDGs 이행현황을분석하고, 2015년까지목표를달성하기위한대안을제시하는등다각적인노력을기울이고있다. 1) 이글은 KOICA 에서발간한 OECD/DAC 회원국의대아프리카지원전략과시사점 ( 한승헌, 2010) 의내용을기초로하여보완 작성된것임을밝힌다. 76 한국국제협력단
그러나최근아프리카지원의확대에도불구하고, 한국의아프리카지원의근거와전략은그기반이취약하거나구체성이결여되어있는것이사실이다. 즉, 현재한국의아프리카지원전략은지금까지진행되어왔던사업발굴에따른결과로구성된경향이강하여, 아프리카지역및국가들의특성과우리의비교우위를반영한지원근거가미미한실정이다. 이는그동안외교사전체적인맥락에서한국이 4강외교에국한되어있었던이유도있겠거니와, 지리적 문화적으로근접한아시아에집중해왔던원조역사를볼때아프리카는한국에있어사회 문화적으로이질적인지역이었기때문이다. 특정국가혹은지역의지원전략은오랜시간동안축적해온체계적인이해와정보가뒷받침되어야만수립될수있다. 따라서이러한결과는지금까지한국의대아프리카외교및교역등의관계를고려할때필연적이라하겠다. 이러한맥락에서, 본글에서는한국의대아프리카원조및지원현황을간략히살펴보고, 향후몇가지한국의 ( 정확히는무상원조의 ) 아프리카지원전략을제안하도록하겠다. II 지역포커스 II. 국제사회의아프리카지원현황 2011년아프리카지역은 ( 특히사하라이남 ) 지속적인성장에의기회를갖게되었다. 2007년후반부터글로벌금융위기가시작되기전까지, 각국마다차이는있지만아프리카지역은매년평균 5% 의경제성장을달성해왔고, 특히 2006년 ~2008년에는 6% 이상의경제성장을달성했다. 2007년후반부터글로벌금융위기로인해전반적인경제상황이악화되기는했으나, 2010년에는아프리카각국들의성공적인거시경제정책과여러공여국 기관들의재정지원에힘입어아프리카의경제는회복기에접어들었다. 새천년개발목표 (MDGs: Millennium Development Goals) 는말라위, 가나, 에티오피아등몇몇국가들에서충분히달성가능한양상을보이고있으며, 민간부문역시점차투자자들에게매력적으로변모하고있다. 그러나이러한긍정적인변화에도불구하고, 아프리카지역은여전히오랫동안지속되어왔던농업중심의단일한생산구조, 열악한인적자원, 허약한정부, 국가적취약함, 여성의권익, 청년층의고용문제, 기후변화등다양한발전에의문제들에직면해있다. 그리하여지금까지공여국 기관들은아프리카지역에약 40% 의재원을집중함으로써아프리카의빈곤문제해결및지속가능한경제성장을도모하기위해노력해왔다. 국제개발협력 77
< 표 1> 사하라이남아프리카지역의평균 GDP 성장률, 1998-2008 (World Bank, 2011) 최근국제사회의아프리카지원현황을보면, 2009년아프리카지역에대한지원 (net disbursements 기준 ) 은전년대비 11.7% 가증가한 490억 810만달러로, 이는공여국총 ODA(1,275 억 2,700 만달러 ) 의약 37% 에해당하는규모이다. 2009년 ODA 10대수원국은에티오피아, 탄자니아, 코트디부아르, 콩고민주공화국등이며, 10대공여국 기관은미국, EU, IDA, 프랑스, 영국등이다. 2) 또한, 공여국 기관들이지원한분야별현황은사회분야가 42% 로지원율이가장높으며, 경제분야는 18%, 일반적인프로그램원조가 12%, 생산분야가 9% 등의순이다. 3) 2) OECD (2011) 3) OECD (2011). 인도적지원 8%, 다양한분야 (multisector) 5%, 부채탕감은 4%, 기타분야는 1% 지원되었다. 78 한국국제협력단
< 표 2> ODA 10 대수원국및공여국 기관, 2009 년 (USD million, net disbursement) 수원국 공여국및기관 1 에티오피아 3,820 8% 1 미국 7,672 16% 2 탄자니아 2,934 6% 2 EU 5,606 12% 3 코트디부아르 2,366 5% 3 IDA 4,823 10% 4 콩고민주공화국 2,354 5% 4 프랑스 4,092 9% 5 수단 2,289 5% 5 영국 2,795 6% II 지역포커스 6 모잠비크 2,013 4% 6 AfDB 2,582 5% 7 우간다 1,786 4% 7 독일 2,084 4% 8 케냐 1,778 4% 8 IMF(SAF, ESAF, PRGF) 2,076 4% 9 나이지리아 1,659 3% 9 스페인 1,578 3% 10 가나 1,583 3% 10 일본 1,499 3% 기타 25,028 53% 기타 12,803 27% 총계 47,609 100% 총계 12,803 100% (OECD, 2011) 2007년부터 2009년까지 3년간공여국들의아프리카지원현황을보면, 지원액으로 10위권에든미국, 프랑스, 영국, 독일, 일본, 네덜란드등이총지원액의 87% 를차지했으며, 특히아일랜드 (81%), 벨기에 (74%), 포르투갈 (66%), 덴마크 (63%), 프랑스 (63%) 등은자국의총지원액중아프리카지역에지원한비중이높은국가이다. 4) < 표 3> 지원액및지원비중으로본 DAC 의대아프리카지원현황 (2007~2009 년평균 ) (USD million, net bilateral disbursements) 지원액기준 지원비중기준 순위국가명 3 년평균액 DAC에서의총지원율 순위국가명 3 년평균액 아프리카지원비중 1 미국 6,635 25% 1 아일랜드 526 81% 2 프랑스 3,673 14% 2 벨기에 698 74% 3 영국 2,617 10% 3 포르투갈 186 66% 4 독일 2,401 9% 4 덴마크 898 63% 4) OECD (2011) 5) 10 개공여국및기타지원액의지원비율을더하면 102% 가되나, 이는각공여국들의지원비중을환산하는과정에서 국제개발협력 79
지원액기준 지원비중기준 순위국가명 3 년평균액 DAC에서의총지원율 순위국가명 3 년평균액 아프리카지원비중 5 일본 1,612 6% 5 프랑스 3,673 63% 6 네덜란드 1,470 6% 6 네덜란드 1,470 61% 7 캐나다 1,295 5% 7 룩셈부르크 134 56% 8 스페인 1,151 4% 8 영국 2,617 54% 9 스웨덴 980 4% 9 핀란드 267 53% 10 노르웨이 949 4% 10 스웨덴 980 53% 기타 3,907 15% 기타 15,239 35% DAC 총액 26,690 100% 5) DAC 총액 26,690 43% (OECD, 2011) III. 한국의對아프리카지원현황 한국의대아프리카지원은한국의대아프리카외교역사와그맥을함께한다. 따라서한국의대아프리카원조정책은전체적인외교정책의맥락에서이해할수있다. 결론적으로, 한국은 2006년 아프리카개발을위한한국의이니셔티브 의발표전까지아프리카지역에대해크게관심을가지지않아왔다. 즉, 한국은최근에들어서야아프리카지역에관심을보이며본격적으로지원을실시했다고할수있다. 한국은 1961년부터아프리카의카메룬, 차드, 코트디부아르, 니제르, 베냉, 등 5개국과수교를맺으면서아프리카지역과본격적인관계를맺기시작했다. 6) 그러나이당시한국의대아프리카외교정책의특징은한마디로북한과의이념경쟁으로인한국제사회에서의입지확보를위한노력이었다고볼수있다. 즉, 한국은 UN을통해한반도의통일과남북한문제를해결하고자했고, 따라서 UN 에상정되는한반도관련의안의표대결에있어유리한입지를확보하기위해 UN 회원국으로서다수를차지하고있는아프리카국가들에대한외교를적극적으로추진했던것이다. 7) 그러나 1976년 UN 제 31차총회부터는한국문제의상정이중지되어북한과의이념경쟁을위한대아프리카외교는변화하기시작하였고, 1980년대부터는 2차오일쇼크에따른경제적위기의식과냉전의재발을방지하기위해한국의대아프리카외교가본격화되었다. 8) 소수점이하지원액이반올림값으로처리되었기때문인것으로보인다. 6) 외교부홈페이지. http://www.mofat.go.kr/world/main/index.jsp# 7) 이호영 (1999), 심의섭 박제경 (1989) 80 한국국제협력단
1990년대부터는본격적으로북방대륙세력과의화해무드가조성되었고, 동남아시아의성장및중국 ( 구 ) 소련 동유럽등북방신시장개척이활발해지면서한국의아프리카에대한관심은거의사라졌다. 그결과, 한국은 1989년 ~1990년사이에부르키나파소, 니제르, 중앙아프리카공화국, 르완다등 4개공관을폐쇄했고, 1992년모리셔스, 말라위, 시에라리온, 라이베리아, 소말리아등 5개공관또한폐쇄하게되면서, 아프리카는한국의외교에서그중요성을상실한듯보이기시작한다. 9) 2006년에한국의대아프리카외교와원조정책은중요한전환점을맞게된다. 한국정상으로서는 24년만에처음으로노무현대통령이아프리카 3국 ( 나이지리아, 알제리, 이집트 ) 을순방하면서, 2006년 3월 아프리카개발을위한한국의이니셔티브 를발표했다. 이는향후 3년간개발원조에서부터통상 투자확대계획등종합적인한국의대아프리카협력방안을천명한한국정부의공식문 II 지역포커스 서이다. 10) 이니셔티브의주요내용은첫째, 아프리카지원 ODA를 3년간 1억달러로증액하는등 3배확대하고, 둘째, 농어촌개발 행정제도 보건의료 교육 정보통신의 5개분야를중점적으로지원하고, 프로젝트나연수생 1천명초청, 봉사단파견인원확대등의양자사업과다자사업을적절히병행하는것을골자로한다. 이니셔티브후속으로 제 1차한국-아프리카포럼 도개최하였다. 이포럼은한국과개별아프리카국가들과의양자관계뿐만아니라, 한국과아프리카대륙전체의관계를강화하는방향으로진행되었다. 11) 이렇게한국의대아프리카외교가 2006년부터본격화된이유는, 세계 10위권이라는경제규모에합당한국제사회의일원으로서의역할에부합하려는것인동시에, 그동안아시아에집중되어있었던대외원조를다변화하는데그목적이있었다. < 표 4> 아프리카이니셔티브의주요내용 항목주요내용 2008년까지대아프리카 ODA 3배확대한국의개발경험을아프리카국가들과공유아프리카아동사망률감소및질병퇴치지원 무상원조예산획기적증대 확대예산은선정 (good governance) 국가에집중지원 향후 3년내아프리카인 1,000명을한국에초청 봉사단파견인력을확대해지역개발활동전개 의료단파견확대 병원건립, 의료장비및백신개발지원 8) 강선주 (2008) 9) 이호영 (1999) 10) 아프리카개발을위한한국의이니셔티브에관한자세한논의배경, 내용, 평가를보려면 KOICA (2009). < 아프리카개발을위한한국의이니셔티브이행평가연구보고서 > 를참고할것. 11) 강선주 (2008) 국제개발협력 81
항목주요내용 아프리카기초교육, 직업교육지원을통한인적개발아프리카의식량문제해결과 1차산업육성지원한국의첨단 IT 기술공유로정보화격차해소다양한분야의한국 아프리카개발효율성증진국제기구와협력해아프리카개발효율성증진아프리카의무역역량배양및통상 투자확대아프리카주인의식제고와아프리카협력사업추진 학교건립과교육정보화지원 직업훈련센터건립, 관련분야교사초청연수 농업기술전수및농촌인프라구축지원 어업및수산양식분야기술지원 IT 분야연수생초청, 봉사단파견확대 IT 훈련원건립, 전자정부사업지원 민 관 학협의체인한 아프리카포럼, 한국 아프리카경제협력포럼활성화 세계식량계획 (WFP), 유엔공업개발기구 (UNIDO), 세계관광기구 (WTO) 와협력사업추진 최빈국에대한무관세, 무쿼터수입품목확대 통상투자사절단파견등기업인간교류확대 아프리카연합 (AU) 의아프리카개발을위한신파트너십 (NEPAD) 과자주적노력지원위한협력사업실시 ( 외교통상부, 2007; 황규득, 2009 에서재인용 ) 이렇게 2006년부터아프리카원조가본격화되면서부터한국은아프리카지원규모를증대하기시작하여, 2008년에는약 1억달러를지원 ( 양자원조 ) 함으로써 2005년대비약 2.5배확대하는성과를달성했다. < 표 5> 한국의대아프리카지원총액 ( 순지출, 백만달러 ) 구분 2005년 2006년 2007년 2008년 무상원조 17.8 26.1 51.9 73.53 유상원조 21.3 21.7 18.3 30.55 합계 ( 비중 : %) 39.1 (8.4%) 47.8 (12.7%) 70.2 (14.4%) 104.08 (19.3%) ( 한국수출입은행, 2005, 2006, 2007, 2008) 이후 2009년 11월 24일 제2차한-아프리카포럼서울선언 과함께 한-아프리카개발협력기본구상 2009-2012 를채택함으로써, 한국은대아프리카지원내용을보다구체화한계기를마련하였다. 이문서에서는대아프리카 ODA를 2012년까지 2008년대비배로증액하고, 2009년 ~2012년간아프리카인연수생초청을 5천명까지확대하며, 아프리카협력국가에대해해외봉사단 ( World Friends Korea ) 파견을 1천명이상으로확대한다는것을주요내용으로담고있다. 12) 82 한국국제협력단
항목전문파트너십의원칙 UN개혁군축및테러방지 G20 정상회의기후변화정상회의및녹색성장 MDGs 달성노력대아프리카 ODA 주요협력분야교육및투자확대식량안보협력차기포럼개최 ( 외교통상부, 2009) < 표 6> 제 2 차한 - 아프리카포럼서울선언 2009 주요내용 주요내용 2009.6 월 AU 각료이사회의한-아프리카포럼지지결정상기 2006.11 월제1차한-아프리카포럼이상호간파트너십발전을위한협력의틀마련 아프리카연합헌장의채택 (2002), 개발, 평화및안보사안에서아프리카연합의역할증대등아프리카의긍정적변화평가 UN헌장, 국제법및민주주의존중 상호이익을위한국민들간의연대, 이해및상호존중 국제연합의투명성, 효율성, 책임성제고를위해개혁지속필요성 테러리즘, 해적활동, 대량살상무기, 소형무기의불법거래, 인권침해에대응하는국제사회의노력지지 한국의 G20 정상회의의장국수임환영, G20가빈곤감소와개발협력에기대하는국제경제협력의중요한논의의장으로서역할을강화할것을기대 2009.12월코펜하겐정상회의에서기후변화와환경파괴, 에너지안보에대한우려를전달, 저탄소녹색성장패러다임에근거한지속가능한발전필요성강조 국제금융위기속에서 MDGs 달성을위한국제사회의지속적개발협력촉구 2012 년까지한국의대아프리카 ODA 를 2008 년대비 2 배증액공약환영 식량위기대처 기후변화대처및녹색성장지원 인적역량강화및거버넌스증진 MDGs 목표달성을위한핵심분야 - 교육, 공중보건, 의료서비스및농업 친기업적환경조성, 무역사절단교류, 비즈니스포럼개최등교류장려 철도, 항만, 도로, 지원분야협력확대 물의사회 경제 환경적기능중요성인식, 깨끗하고안전한물에대한접근권증진및농업 산업적목적으로지속가능한사용강조 식량생산증진을위한농업개발분야협력사업및프로그램발굴 차기포럼 2012 년개최 II 지역포커스 12) 보다자세한내용은 제 2 차한 - 아프리카포럼서울선언 (2009 년 ) 결과문서 를참고할것. 국제개발협력 83
< 표 7> 한 - 아프리카개발협력기본구상 2009~2012 주요내용 항목 주요내용 전문빈곤퇴치및지속가능한발전농업및농촌개발교육및직업훈련공중보건서비스무역및투자정보통신기술 (ICT) 환경및기후변화지역기구및국제기구와의협력민간부문및시민사회와의협력파트너십효과제고 아프리카의빈곤퇴치및지속가능한발전달성지원및대한민국과아프리카국가상호번영증진 이를위해 2012년까지한국의대아프리카공적개발원조 (2008년대비 ) 2배확대및파트너십의효과제고 아프리카국가의국가개발전략수립지원및전문가파견확대 2009~2012년간아프리카인연수생 5천명초청및해외봉사단 1천명파견 농업인프라구축및농업기술현대화, 농업생산성향상을통한농촌소득증가지원 포괄적아프리카농업개발프로그램 (CAADP) 등아프리카주도의프로그램에협력하면서, 국가주도의통합적, 지속가능한프로그램수립및이행지원 식량위기해결을위한협력과쌀생산모범사례공유및기술원조증진 교육시설, 제도및교과과정개발지원 정부초청장학금사업 (Scholarship programmes) 확대 직업훈련센터설립및직업훈련프로그램구축 기초보건및의료서비스개선을위해의료시설, 장비등제공 모성, 아동보건포함가족계획및보건교육프로그램정책수립지원 말라리아, 결핵, HIV/AIDS 등질병확산방지를위한역량강화지원 수출역량구축을위해인프라및제도개선지원 아프리카최빈국에대한무관세, 무쿼터수입품목확대 외국인투자유치및기술전수를위한조치마련 ICT 인프라구축및기술전수확대 ICT 훈련센터구축및전자정부프로젝트지원 지속가능한환경유지를위한계획수립, 인프라구축, 기술원조확대 재생가능한에너지와청정에너지자원개발및사용역량강화 개발협력을위한국제연합및국제금융시스템개혁에협력 WFP, UNDP, UNICEF, 세계은행, 아프리카개발은행 (AfDB) 등의국제기구와지속협력 아프리카지역경제공동체 (RECs) 및아프리카개발을위한새로운파트너십 (NEPAD) 과협력확대 민관파트너십 (public-private partnership) 활성화및 NGO 및학계와의협력강화 한-아포럼등협력체제와양자간정책대화등지속적인대화추진 아프리카국가들의국가개발계획및빈곤감소전략에일치하도록개발협력체제구축 최빈국및고채무빈국 (HIPCs) 중심으로비구속성원조지속확대 ( 외교통상부, 2009) 84 한국국제협력단
그러나현재한국의대아프리카지원확대에관한중대한문제는 2009년 제2차한-아프리카포럼서울선언 과함께채택된 한-아프리카개발협력기본구상 2009-2012 이후에구체적인이행계획 (action plan) 이마련되지않았다는것이다. 즉, 한-아프리카개발협력기본구상 2009-2012 는농업및농촌개발, 교육및직업훈련, 공중보건, 무역및투자, 정보통신기술 (ICT), 환경및기후변화, 지역기구및국제기구와의협력, 민간부문및시민사회와의협력, 파트너십효과제고등다양한분야에걸쳐핵심적지원공약을담고는있지만, 이지원내용을이행하기위한구체적인계획과목표가없기때문에사실상일관된전략하에체계적인지원이어렵고, 이공약들의이행정도를평가하는것역시어려운상황이라하겠다. 한국은원조체계의분절화정도가심하고수원국의요청및현지의사업발굴에따른개별적방식으로지원을실시하고있다. 이러한상황에서한-아프리카개발협력기본구상 2009-2012 와같이구체적인실행계획이부재한아프리카지원전략은곧추상적인상태로머물러있을가능성이크다는것을시사한다. 또한, 시행체계가분리되어있는한국원조의상황에서통합적이고도유기적인아프리카지원전략의도출이가능한가에대해서도의문이드는것이사실이다. 다음장에서는이러한한계점들을고려하여무상원조를중심으로한한국의대아프리카지원전략에대한몇가지제안을하고자한다. II 지역포커스 Ⅳ. 무상원조의對아프리카지원전략제안 앞서언급했듯이, 한국은현재유 무상원조체계및무상원조내원조또한다양한정부부처의시행으로분절화되어있고, 최근에서야총리실의주도로이러한분절화현상에의한다양한문제들을해결하고자시도하고있다. 13) 따라서현시점에서는총리실을중심으로지역전략수립이추진되지않는한, 각기시행체계가상이한유 무상원조를아우르는통합적대아프리카지원전략을수립하기가쉽지않은상황이다. 또한, 근본적으로한국은아프리카외교및원조역사가짧아아프리카의정치 경제 사회 문화 역사등에대한체계적인이해와정보를축적하지못했고, 이러한지역전략수립에필수적인지역이해에대한결핍은체계적 구체적인전략을수립하는데중대한한계로작용하는것이사실이다. 이렇게한국이아프리카지역전략을수립하는데따른한계들을고려하여, 본장에서는 KOICA를중심으로무상원조의대아프리카지원전략을고찰하고, 장기적인관점에서아프리카지원전략이본제안을기반으로구체화될수있는기회를제공하고자한다. 13) 대표적인예로, 한국은 2011 년부터유 무상통합으로중점협력국가를선정하였고, 이국가들에유 무상통합 CPS 를수립하고있다. 현재아프리카지역에서는가나가첫 CPS 수립대상국으로, CPS 수립중에있다. 국제개발협력 85
1. 지원거점국가지정및집중지원 한국은 2010년에국제개발협력위원회에서유 무상통합으로 26개중점협력국가 ( 안 ) 를선정하였고, 이중아프리카지역중점협력국은 8개국이다. 또한, KOICA는 2011년부터지역체제로전환하면서아프리카부하에동아프리카팀및서아프리카팀을두었다. 14) 먼저, 변화된 KOICA의지역체제를기초로아프리카대륙을 ( 남 ) 동쪽과 ( 북 ) 서쪽으로이분화하여, 각지역에서중점협력국으로선정된국가중 1~2개국을지역거점국가로지정 집중지원하는전략을제안한다. 한국은최근에서야대아프리카원조규모를확대하고있기때문에, 한국의입장에서나협력대상국의입장에서양적 질적으로모두가만족할만한지원을하기어려운상황이다. 따라서한국이아프리카를지원할때가장우선적으로고민해야할것이바로우리의원조를 어느지역내어떤국가 를중심으로점진적으로확대할것인가를결정하는일일것이다. 이러한방식은장기적인관점에서도향후한국이대아프리카지원을확대할때체계적인로드맵을그려나갈수있다는점에서유용하다. 특히, 어느지역이나동일하겠으나아프리카는국가마다그특성이매우뚜렷하여아프리카대륙전체의일관된특성을찾기가어렵고, 15) 총 53개국으로구성된아프리카에개별국가들을중심으로접근하는것역시다소효과성이떨어진다. 따라서아프리카대륙의지역및권역을중심으로지원하거나, 그지역에형성된기구 ( 공동체 ) 를중심으로지원하는방법은효과적인아프리카지역접근법으로도충분히고려해볼만하다. 대표적으로네덜란드는아프리카대륙의지역별거점국가를선정하여그국가들을중심으로지원하고있다. 네덜란드는아프리카협력국을크게동 서 남 북부지역으로구분하고, 각지역마다거점국가를선정하여중점지원하는정책을실시하고있다. < 표 8> 네덜란드의지역별아프리카협력국 북부 (1) 서부 (6) 동부 (5) 남부 (3) 이집트 말리, 세네갈, 가나, 카페베르데, 베냉, 부르키나파소 에리트리아, 우간다, 에티오피아, 케냐, 탄자니아 잠비아, 모잠비크, 남아프리카공화국 ( 네덜란드외교부홈페이지, 검색일 : 2010.6.18) 14) KOICA 의지역부서는크게아시아 1 부 ( 동남아시아 1 2 팀 ), 아시아 2 부 ( 서남아시아팀, 중앙아시아 CIS 팀 ), 아프리카부 ( 동아프리카팀, 서아프리카팀 ), 중동 중남미부 ( 중남미팀, 중동 아프간팀 ) 로구분된다. 15) 일례로 MDGs 이행현황만보더라도, 아프리카대륙의전반적인 MDGs 달성가능성은부정적으로평가되고있지만, 가나, 에티오피아, 말라위등의국가들은 2015 년까지전반적인 MDGs 목표들을모두달성할것으로기대되는등, 각국가마다상황이상이하다. 86 한국국제협력단
아프리카동부지역의 Horn of Africa 지역에서는분쟁으로인한식량부족, HIV/AIDS, 난민, 인프라부족등이주된문제인데, 이는지역적인차원에서해결되어야할문제인만큼 Horn of Africa 는특화된지원전략이필요한지역이다. 이에네덜란드는에티오피아를 Horn of Africa의거점국가로지정하여집중적으로지원하고있다. 서부지역거점국가는세네갈이며, 세네갈은서부지역에서도상대적으로안정적인국가로서지역평화와안보의중요한중재자역할을담당한다. 협력국중잠비아는남부지역의거점국가로, 앙골라와콩고민주공화국등분쟁국가들을중재하고, 그국가들에서발생한난민들을수용하는등지역내평화와안정을도모하는역할을담당하고있다. 실제로네덜란드가 지역거점국가 를어떻게지원하고있는지는공개되어있지않아, 이러한지역거점국가의실체를정확히파악하기어려운것이사실이다. 그러나아프리카지역전략을논할때거점국가의존재는네덜란드의대아프리카지원전략이구체적이며체계적이라는인상을주고, 소수중점협력국을 선택과집중 의원칙하에지원하고있다는사실을잘보여주는예라고하겠다. 또한, 네덜란드는여러지역중에서도특히 Horn of Africa의분쟁지역을자국의특별지원지역으로지정하여분쟁 취약국에대한지원을특화하고있다는점도주목할만하다. 이지역에대한네덜란드의높은관심은네덜란드외교부의아프리카분과의구성에서잘나타난다. 아프리카분과는크게사하라이남및북아프리카 중동지역으로이분화되고, 그중사하라이남아프리카분과는다시동부, 서부, Horn of Africa, 중앙, 남부지역으로나누어져있다. 이처럼한국이장기적인관점에서특정문제지역에대한충분한이해와체계적인전략을통해지속적으로지원한다면, 한국의아프리카지역에대한지원을특화할수있을것이다. II 지역포커스 2. 지역기구지원 다음으로, 아프리카지역기구들을지원하는방법을제안한다. 아프리카지역내에는많은지역기구들이있고, 각기그기능과영향력정도는상이하나대체로유사한특징을가진권역별로지역기구가형성되어있다. 따라서만일한국이특별히서부지역의풍부한인적자원을기반으로한경제성장부문에지원하고자한다면, 서아프리카경제공동체 (ECOWAS: Economic Community Of West African States) 의주요제도및정책들을지원하는방안을고려해볼수있다. 만일한국이선정한아프리카중점협력국들이지역별로다소불균형하게분포되어있을경우, 이를보완하는하나의방안으로지역기구를지원하는방법이활용될수있을것이다. 16) 대표적으로, 덴마크는특별히 1997년부터남부지역을지원해왔다. 덴마크는남부지역의역사적경험, 경제적변화, 문화양상등이유사한점을근거로이지역의지원을특화하였으며, 남아프리카개 16) 예를들어, 한국의중점협력대상국이동부및서부지역에집중되어있다면, 남부지역에대한지원을보완하는방안으로 남아프리카개발공동체 (SADC: Southern African Development Community) 를특별지원하는것이다. 국제개발협력 87
발공동체 (SADC: Southern African Development Community) 를중점지원하고있다. 남부지역의범위도 SADC 회원국으로한정하고있으며, 평화 안보, 민주주의, 지역통합등세개부문에중점지원한다. 그러나덴마크의지역전략은지역기구를기술적 재정적으로지원하는것에서크게벗어나지않으며, 구체성이결여되어있다는것이한계로지적된다. 17) 이는곧유사한역사 문화적배경을공유하고있다하더라도, 결국은상이할수밖에없는국가들을한지역적카테고리로분류하여접근하는것이결코쉽지않다는사실을시사한다. 물론한국이아프리카내수많은지역기구중어떤기구를선정하여지원할것인지의여부와과연현재의역량과재원으로지역기구까지지원할수있는현실적인여력이되는가하는점은신중히검토되어야할것이다. 그럼에도자생적인경제 사회발전을위해설립된많은아프리카지역기구들을지원하는방안은한국이아프리카를지원할때발생할수있는지역적불균형을해소하고, 보다효과적인아프리카지역에대한지원방법으로검토해볼만하다. 18) < 표 9> 아프리카내주요지역기구현황 19) 기구명설립연도가입국목적 아랍마그레브연합 (AMU: Arab Maghreb Union) 동남아프리카공동시장 (COMESA: Common Market for Eastern and Southern Africa) 사헬-사하라국가공동체 (CEN-SAD: Community of Sahel-Saharan States) 동아프리카공동체 (EAC: East African Community) 1989 년 5 개국 20) 회원국간재산, 서비스, 인력및자본의자유로운교류를증진 1994년 21개국 21) 1983 년이후무역특혜협정 (PTA) 을통해이후 동남아프리카지역안보, 질서, 평화실현및 회원국간상호협력증진, 경제통합 1998 년 28 개국 22) 회원국들간자유무역활성화 2001년 23) 5개국 24) 화, 자본원활이동, 역내기간산업의개발을 재정금융정책의조화, 국경간이동통제완 통해경제통합및궁극적인정치통합달성 17) Danida (1997), Danida (2007) 18) 아프리카내지역기구를지원할때특별히각지역기구의현황, 문제점, 비전등을면밀히검토하는신중한접근이필요하다. 현재아프리카내지역기구는매우다양하며, 개별국가가 2 개이상의기구에가입해있는경우가많다. 이렇게개별국가가중복가입된기구의경우, 영국식민지권역과프랑스식민지권역의문화와시스템사이에서각국의견해차에의해빈번히충돌이발생하며, 이는지역기구가그목적을원활하게수행하지못하게되는주요장애요인으로작용하기도하기때문이다. ( 한승헌, 2010) 19) 아프리카연합 (AU: African Union) 은공식적으로위의 8 개의지역경제공동체 (RECs: Regional Economic Communities) 를아프리카국가들의대표적인지역연합으로인정하고있다. 몇몇아프리카국가들은여러 RECs 에가입하고있고, 따라서서로경쟁하거나갈등에놓이는경우도있다. ECOWAS 와 SADC 는아프리카지역통합을촉진하는데중요한역할을하고있다. 20) 알제리, 리비아, 모로코, 튀니지, 모리타니 88 한국국제협력단
기구명설립연도가입국목적 중앙아프리카경제공동체 (ECCAS: Economic Community of Central African States) 서아프리카경제공동체 (ECOWAS: Economic Community of West African States) 1985 년 11 개국 25) 경제협력을통한지역내조화로운발전도모 1975년 15개국 26) 체로발전. 궁극적으로다른지역과의경제공 관세동맹및공동시장형성을통해경제공동 동체구축 II 지역포커 동아프리카정부간개발기구 (IGAD: Intergovernmental Authority for Development) 남아프리카개발공동체 (SADC: Southern African Development Community) ( 한승헌, 2010) 1986 년 7 개국 27) 식량안보, 환경보호, 평화및안보증진, 경제협력과통합 1992 년 15 개국 28) 역내관세및비관세장벽의점진적철폐, 자유무역지대형성도모 스 3. 개별협력대상국내지역종합개발추진 한국은 2008년에티오피아의아르시존을 한국형농촌개발모델 을구축할지역으로선정하고, 29) 현재까지집중적으로 4개의프로젝트사업과봉사단원파견을실시하고있다. 30) 이는아르시지역에 21) 앙골라, 부룬디, 코모로, 지부티, 이집트, 이디오피아, 케냐, 말라위, 짐바브웨, 모리셔스, 모잠비크, 잠비아, 나미비아, 르완다, 우간다, 수단, 탄자니아, 스와질랜드, 콩고민주공화국, 마다가스카르, 에리트리아 ( 남아공 : 옵저버 ) 22) 부르키나파소, 차드, 리비아, 말리, 니제르, 수단, 중앙아프리카공화국, 에리트리아, 지부티, 감비아, 세네갈, 이집트, 모로코, 나이지리아, 소말리아, 튀니지, 베냉, 토고, 코트디브와르, 기니비사우, 라이베리아, 가나, 시에라레온, 코모로스, 기니, 케냐, 모리타니, 상투메프린시페 23) 동아프리카공동체는 1967 년탄자니아, 케냐, 우간다세나라의주도로창설되었으나 3 국간상이한경제발전단계에따른의견차이와각국의내부적인문제로 1977 년에해체되었다. 이후 2000 년 7 월 7 일에다시설립되었으며, 2004 년 3 월에관세동맹을체결했다. 2007 년에르완다, 부룬디가가입했다. 24) 탄자니아, 케냐, 우간다, 르완다, 부룬디 25) 카메룬, 앙골라, 가봉, 적도기니, 콩고, 콩고민주공화국, 차드, 르완다, 상투메프린시페, 중앙아프리카공화국, 부룬디 26) 베냉, 부르키나파소, 카보페르데, 코트디부아르, 감비아, 가나, 기니비사우, 라이베리아, 말리, 나이지리아, 세네갈, 시에라레온, 토고, 기니, 니제르 27) 지부티, 에티오피아, 케냐, 소말리아, 소말리랜드, 수단, 우간다 28) 앙골라, 콩고민주공화국, 탄자니아, 모잠비크, 남아프리카공화국, 레소토, 스와질란드, 나미비아, 보츠와나, 잠비아, 짐바브웨, 말라위, 마다가스카르, 모리셔스, 세이셸 29) 한국형개발모델이 라는용어는현재수원국과의파트너십을강조하는국제적인원조추세속에서는그리적합한용어는아닌것으로판단되며, 아직명확히그의미와내용이정립되지않았다. 향후 한국형개발모델 이라는직접적이고일방적으로비춰질수있는공여국중심적인용어대신, 한국이지원하는구체분야를브랜드화하여간접적이고도한국의차별성이부각될수있도록용어를수정해나가야할필요는있어보인다. 30) 에티오피아아르시존의종합개발사례는 2011 년 1 월 31 일개최된 KOICA 에티오피아아르시가족계획및모자보건증진사업종료보고회 에서발표 (( 구 ) 지역조정팀, ( 현 ) 동아프리카팀장우찬 ) 된것으로, 발표자의동의를얻어발표내용을인용함을밝혀둔다. 국제개발협력 89
다양한사업을연계함으로써지역의빈곤및저발전문제를효과적으로해결할수있도록기획되었으며, 지역종합개발 의좋은사례이다. < 표 10> 아르시존에추진중인 KOICA 사업현황 1. 아르시가족계획사업및모자보건사업 ( 08-10/340만불) / 헤토사 ( 전체 ) 2. 아르시 4개초등학교건립사업 ( 08-10/227만불) / 헤토사 2곳, 띠굴루띠조 2곳 3. 국회 Lana 태양광지원사업 ( 10-11/300 만불 ) / 헤토사보레다 ( 이따야, 불차나 ) 4. 아르시농촌개발사업 ( 10-13/200만불) / 헤토사 ( 이따야 ) 5. 새마을봉사단 13명파견 ( 10.7월 - 11.6월 ) / 헤토사 ( 데야데베소, 한도테 ) ( 장우찬, 2011) 아르시존농촌종합개발사업의목표는 주민생활환경개선과인식변화 이고, 이목표하에 인간다운생활을할수있는기초환경조성 (1차목표 ) 과 소득증대및주민참여제고 (2차목표 ) 라는두가지세부목표를설정하였다. 목표달성을위해보건과교육등기초서비스상황을개선하고, 궁극적으로주민들의삶의질을향상시키기위한소득증대사업을집중적으로지원하고있다. 한국은동지역의성과사례를에티오피아뿐만아니라인근아프리카국가에확대하여아프리카개발모델사례로적극활용할계획이다. 이는 UNECA(UN Economic Council of Africa, 유엔아프리카경제위원회 ) 가 2009년, 2010년 2차례에걸쳐한국의새마을운동을아프리카지역에확산시키기위해우리정부의지원을요청한것을토대로, 향후국제기구및지역기구와의협력사업의수요가증대될수있다는점을감안하여민-관의적극적인파트너십을통해지원되었다. 31) 이와유사한사례로탄자니아의모로고로지역농촌종합개발사업을들수있는데, 이사업역시에티오피아의아르시존과같이농업기반시설확충, 초등학교건립, 식수사업등종합적으로지역개발을위해기획된프로젝트이다. 한국의농촌개발경험은농업개발과농촌의지역개발을별개가아닌유기적이고도통합적으로고려하는 총체적접근 을지향하기때문에타원조기관의접근법과는차별화된다고볼수있다. 따라서본사업들의내용을기초로하여향후한국이타아프리카국가들에대해서도 지역종합개발 을통해개발의시너지를높일수있도록전략적인접근이필요하다. 비단농업분야뿐만아니라, 궁극적으로지역주민들의총체적인삶의질이개선될수있도록지역마다상이한개발우선과제를고려하여지역종합개발을계획하고실행해보는것이다. 이렇게지역단위의종합개발프로그램을한국의대아프리카지원전략의한축으로구성하여, 이를점차브랜드화하고발전시키는방안도검토해볼필요가있다. 31) 아르시존사업은 KOICA 뿐만아니라, 정부 ( 국회, 경상북도, 외교부 -KOICA), 대학 ( 연세대, 영남대 ), 기업 ( 대성 ), 연구소 ( 농촌발전연구원 ) 와의파트너십을구축하여진행하고있다. 90 한국국제협력단
4. 지원분야특화및브랜드화끝으로, 앞의개별협력대상국내지역종합개발과는별개로보건, 농업, 교육, ICT 등분야별프로그램을 브랜드화 하여지원하는방안을제안한다. 현재한국은아프리카지역에인프라건설부터사회부문, 인적역량개발등다양한분야를지원하고있지만, 각국가마다공통적으로지원하는특정분야에대한지식축적및상호정보교류정도가미미하여장기적인관점에서한국의대아프리카지원분야의특화나차별화를기대하기어려운실정이다. 이러한동일한목표하에유사한형태로지원되는프로그램을하나의명칭으로통일하여브랜드화한다면, 국내뿐만아니라아프리카국가들및공여사회에한국의지원분야를효과적으로알릴수있고향후한국의대아프리카지원분야역시보다특화시키는계기를마련할수있을것이다. 그러나 특정분야프로그램의브랜드화 를논하기이전에반드시해결해야할문제가있다. 바로 한국이아프리카에서어떤목적하에, 어떤프로그램을실행하고있는가 를제대로설명할수있는우리의분명한전략과구체실행계획, 경험적역량등이선행되어야하는것이다. 지원분야의브랜드화는곧한국이실행하고있는프로그램들을협력대상국및대내외에효과적으로홍보하고, 그럼으로써협력대상국에서어떠한분야에대한개발수요가발생했을때, 혹은공여국간특정한분야에관해협업이논의될때한국을떠올릴수있도록돕는것이주된목적이기때문이다. 즉, 한국의지원목적과역량이일관된전략하에체계적으로정립되지않는한브랜드화를통한원조의시너지를기대하기는사실상어려운일이라하겠다. 그럼에도지원분야의브랜드화를추진함으로써, 이를토대로한국의대아프리카지원방향과내용을구체화해갈수있다는점에서고려해볼만하다하겠다. II 지역포커스 Ⅴ. 결어 지금까지한국의대아프리카지원현황을간단히설명하고, 몇가지지원전략을제안해보았다. 여러차례언급한것이지만, 한국은아프리카지역에대한지역적이해와지원경험이타공여국들에비해절대적으로부족하고, 중국과일본등타국가들의공격적인아프리카지원에대한반사적반응으로아프리카에대한지원을확대한경향이강하다. 자연히현재한국의대아프리카지역전략은일관성과통합성, 구체성이결여될수밖에없었다. 그러나이미확대되기시작한아프리카원조를효과적으로이끌어가기위해서는구체적이고치밀한대아프리카지원전략이반드시필요한상황이어서, 아프리카지원에관한한국의역량과현실적필요사이에는일정부분딜레마가존재한다. 원론적인이야기이지만, 우선한국은대아프리카지원의목적을분명히할필요가있다. 여기서 국제개발협력 91
지원목적 은 2010년제정된 국제개발협력기본법 제3조에제시된 개도국의빈곤감소와삶의질향상 이라는기본정신과목표에부합해야할것이며, 동시에향후이루어지는모든대아프리카지원이이러한기본정신에위배되거나이를저해하지않도록목표와실행사이의일치를이루는것이가장중요하다. 이지원목적은곧최근에서야아프리카지원을확대하는상황에서한국이반드시제대로정비해가야할방향성이자, 협력대상국및공여국에우리원조의성격을나타내는핵심지표가될것이기때문이다. 한국은대아프리카지원목적을명확히한이후에, 현재보다더욱구체적인지원전략마련에보다역량을집중해야한다. 2009년채택된 한-아프리카개발협력기본구상 2009-2012 이후에구체적인실행계획 (action plan) 이수립되지않았다는사실은, 한국이대아프리카지원에대한관심이체계적이고실제적인이행으로가시화되기어렵다는것을시사한다. 지금까지와같이 先선언, 後실행 의관행을근절하기위해서라도, 한국은국제사회에 한국의대아프리카전략 이라고소개할수있고우리가실제로활용할수있는지역전략마련에보다역량을집중해야할것이다. 또한, 유 무상원조체계가분절되어있는상황에서한국의통합적인대아프리카지원전략이수립되기어려운현실적인여건을고려하여, 총리실을중심으로통합적지역전략수립이착수되어야하겠다. 현재원조를수행하는각기관에서산발적으로존재하는아프리카지역 지원전략이이제는한국의전략으로정립되어야할때이다. 끝으로, 본글에서제안한지원전략은실제로한국의대아프리카지원전략이라는상위범주와비교해봤을때하위전략에속하며, 그구체화수준역시향후지원전략수립을위한아이디어차원의제안인것이사실이다. 그럼에도이러한대아프리카지원전략에대한다양한제안들을바탕으로한국의지원전략이보다구체화되는계기가마련될수있기를기대한다. 92 한국국제협력단
참고문헌 1. 국내문헌강선주 (2008). 아프리카의기회와도전 : 한국의대 ( 對 ) 아프리카외교강화방안연구. 외교안보연구원. 심의섭, 박제경 (1989). 한국의대아프리카외교정책방향. 한국아프리카학회지. 제4집제2호. 외교통상부 (2009). 제2차한-아프리카포럼서울선언 (2009년) 결과문서. 외교통상부. 외교통상부 (2007). 외교백서. 외교통상부. 이호영 (1999). 한국의대아프리카외교 : 아프리카의재평가와발전방향. 한국정치학회보. 제 33집제3호. 장우찬 (2011). 아프리카지역종합개발사업추진현황및방향 : 에티오피아아르시존사례를중심으로. KOICA 에티오피아아르시가족계획및모자보건증진사업종료보고회발표자료. 한국국제협력단. 정유아 (2010). 국가지원전략 (CAS) 프로세스 정형화방안 KOICA 개발정책포커스. 제4호. 한국국제협력단. 황규득 (2009). 한국의대개도국외교 : 과거, 현재, 미래. 한울아카데미. 한국국제협력단 (2009). 아프리카개발을위한한국의이니셔티브이행평가연구보고서. 한국국제협력단. 한국수출입은행 (2008). 2008년도우리나라 ODA통계 ( 확정치 ) 의주요내용. 한국수출입은행. 한국수출입은행 (2007). 2008년도우리나라 ODA통계 ( 확정치 ) 의주요내용. 한국수출입은행. 한국수출입은행 (2006). 2008년도우리나라 ODA통계 ( 확정치 ) 의주요내용. 한국수출입은행. 한국수출입은행 (2005). 2008년도우리나라 ODA통계 ( 확정치 ) 의주요내용. 한국수출입은행. 한승헌 (2010). OECD/DAC 회원국의대아프리카지원전력과시사점. KOICA 개발정책포커스. 제5호. 한국국제협력단. II 지역포커스 국제개발협력 93
2. 국외문헌 Danida (2007). Strategy for Africa: Denmark in Africa a continent on its way. Ministry of Foreign Affairs, Copenhagen, Denmark. Danida. (1997). Regional strategy for Southern Africa. Ministry of Foreign Affairs, Copenhagen, Denmark. World Bank (2011). Africa s Future and the World Bank s Support to It(Final Draft). OECD (2011). DEVELOPMENT AID AT A GLANCE SATISTICS BY REGION - 2. AFRICA. OECD, Paris. 외교통상부. http://www.mofat.go.kr/ 한국국제협력단. http://koica.go.kr/ 한국수출입은행. http://www.koreaexim.go.kr/kr2/index.jsp Ministry of Foreign Affairs of Netherlands. http://www.minbuza.nl/en/home 94 한국국제협력단
III 자 III. 자유기고 유 기 고 1. 한국 ODA 에대한국민인지제고전략 김은미 / 이화여자대학교국제대학원교수 2. Global Food Crisis : Study of Arid and Semi-Arid Land Regions in Kenya Shibutse Sarah Idieva / 이화여자대학교국제대학원 (KOICA 장기연수석사과정 ) 국제개발협력 95
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III 한국 ODA 에대한국민인지제고전략 1) 김은미이화여자대학교국제대학원교수 자 유 기 목차 고 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 개발협력에대한국민인지도와원조효과성에관한논의 Ⅲ. 해외개발원조에대한국민인지제고정책에대한사례연구 Ⅳ. 한국 ODA에대한국민인지제고정책현황 Ⅴ. 한국의 ODA에대한국민인지제고방안 I. 서론 세계화로인한상호의존의심화와전지구적과제로서의개발에대한인식이높아짐에따라, 2015 년천년개발목표 (Millennium Development Goals, MDGs) 의달성및지구촌빈곤퇴치를위하여개발자원의증대및원조의운영과집행의효과성을높이기위한국제적논의가활발히진행되고있다. 그러나 2008년미국발금융위기는국가와지역의경계를넘어전세계로급속히확산되었고, 그가운데개발도상국들은무역및금융, 개발자원유입의위축으로보다심각한경제적타격을입게되었다. 이와같이국제적인경제위기가운데서도자국의 ODA 규모증대를유지하고개도국의빈곤감소와개발을위한정책조율을추구하기위해서는강력한정치적의지와국민들의지지가필수적이다. 또한원조정책에대한정치적지지기반구축을위해서는개발협력활동과성과에대한대국민인지제고노력이선행되어야할것이다. 본연구에서는불안정한국내외경제상황에서한국국민의 ODA에대한인지를제고할수있는방안을선진공여국들에대한사례연구를바탕으로제시해보고자한다. 또한본연구의주요목표가한국 ODA에대한국민인지제고전략이지만 ODA 뿐 1) 본글은이화여자대학교산학협력단 ( 연구책임김은미이화여자대학교국제대학원교수 ) 이 2010 년수행한연구용역결과물의국문요약본임. 국제개발협력 97
아니라개발협력전반에대한인지제고방안을포함하고있음을밝혀둔다. 이는 ODA에대한인지제고를위해서는정부뿐아니라다양한개발협력주체, 즉 NGO, 학계, 미디어등시민사회와의협력이필수적이며, ODA에대한인지제고는이러한다양한주체들의개발협력에대한인지제고노력이통합적으로이루어질때달성될수있기때문이다. 개발도상국과의오랜역사적관계또는선교사활동의전통을바탕으로 ODA에대한높은국민적인식을유지하고있는여러선진공여국들과는달리비교적짧은 ODA 역사와경험을지닌신흥공여국인한국의경우, ODA에대한국민인지제고를위한체계적이고전략적인정책수립이반드시필요하다. 이를위해, 본연구에서는먼저 ODA에대한국민인지제고정책의원칙과효과성에대한국제적논의를파악할것이다. 또한 OECD/DAC 선진공여국들의사례분석을통해, 다른선진공여국들의경우에는국민적인지와지지기반유지, 확대를위해어떠한정책적틀을마련하고, 다양한주체들간의어떠한협력을통해국민인지제고활동을하고있는지분석해보기로한다. 다음으로한국의개발협력에대한인지제고정책의현황과이의실효성에대한논의를하기로하며, 이를바탕으로한국의경험과실정에맞는개발협력에대한국민적인지제고를위한 Action Plan 및정책을수립해보기로한다. 마지막으로 ODA에대한국민인지제고를위해한국개발협력의주요집행기구인한국국제협력단 (Korea International Cooperation Agency, KOICA) 의실천방안에대한구체적논의를제시해보기로한다. II. 개발협력에대한국민인지도와원조효과성에관한논의 1. 개발협력에대한국민인지도와원조효과성에대한문헌연구 기존의정책집행과효과성에관한여러연구들을살펴보면, 한국가의개발협력정책의효과성을개선하기위해서는원조에대한여론의인지정도와지지, 미디어의관심및협력이매우중요하다는점을시사한다. 특히개발협력의패러다임이변화함에따라개발협력정책및성과에대한공여국내국민의인지뿐만아니라개발협력관련참여자들간의대화및의사소통을아우르는개념으로서정보교류의중요성이점차높아지고있다 (Inagaki 2007). 1990년대이후국내지지여론과원조규모간의상관관계에대한다양한경험적연구들이진행되어왔다 ( 예, Lumsdaine 1993, Therien 2002, Esping-Andersen 1999, Gilens 2001, Diven and Constantelos 2009, Otter 2003). 이러한연구들에의하면원조에대한국민들의지지도와개발원조규모와의연계성은국가별비교연구또는경험연구상으로는뚜렷하게입증되지않았다. 이는원조정책을비롯한외교정책은일반정 98 한국국제협력단
책과는달리비교적정책결정이여론보다는엘리트중심적으로이루어지며, 관련여론조사및데이터의부재및비정확성에기인하는것으로판단된다. 그러나한편으로는글로벌개발과빈곤의이슈에대한국민적인식과이해가충분하지못하기때문에원조정책수립및집행에대한여론의영향력이제한되는결과가나타날수있다 (OECD 2003). 다시말해, 국민적여론과지지에부합하는원조정책을수립하기위해서는, 글로벌개발이슈및 ODA에대한보다포괄적이고정확한정보전달을통해국민의인지도를개선하고보다적극적으로참여시키기위한노력이필요하다. 2. 국민인지도와원조정책효과성에대한국제적합의 III 자유기고 (1) UNDP (United Nations Development Programme) 의개발커뮤니케이션전략수립에대한제언 UNDP는개발재원의확대, 원조프로젝트집행효과성의개선을위한전략적인커뮤니케이션의중요성을인식하고, 166개국의지역및국가사무소에서각상황과수요에적합한커뮤니케이션전략을수립하고활용할수있도록 Communications Toolkit를개발해발표했다. 이를통해 UNDP는커뮤니케이션의목표, 기회및위험요소, 대상, 내용, 대상에대한접근성, 구체적실행계획, 예산, 결과의평가등커뮤니케이션전략수립을위해고려해야하는 8가지요인을제시했다. UNDP의개발커뮤니케이션전략수립에대한주요논의는다음과같다. 커뮤니케이션전략을위해서는먼저명확한커뮤니케이션의목표가수립되어야한며, 커뮤니케이션전략을위한목표는현실적 구체적이며해당기구의우선순위및프로그램을충분히반영해야한다. 커뮤니케이션목표대상을선정하고, 해당그룹의특성과관심사, 홍보이슈에대해해당그룹이관심을갖는이유등에대한이해를바탕으로, 대상에따른커뮤니케이션전략을수립해야한다. 홍보 (advocacy), 지역사회에대한구제활동 (outreach) 등커뮤니케이션유형의체계화또는언론, 출판물, 특별행사및인터넷등커뮤니케이션수단의체계화를통해전달하고자하는내용을가장효과적으로전달할수있는방안을파악할수있다. (2) OECD/DAC 의원조에대한국민인지제고정책관련권고사항 OECD/DAC은동료심사 (Peer Review) 를통해정기적으로회원국의개발협력에대한여론경향을모니터링해오다 1988년비공식네트워크인 DEVCOM Network를창설해보다본격적으로국민인지정책및전략공유를도모하기시작했다. OECD/DAC 은정보제공과커뮤니케이션, 시민의활발한참여를통한 ODA를포함, 공공정책에대한높은국민인식은민주국가의기본원칙으로서, 공공정책의정당성과효율성개선을위해필요하다는점을강조한다. OECD/DAC 은대국민개발협력인지 국제개발협력 99
제고방법으로크게정보제공및커뮤니케이션 (information and communication), 홍보및캠페인 (advocacy and campaign), 개발및글로벌교육 (development/global education) 을강조한다 (Scheunpflug and Mc Donnell 2008). OECD/DAC 에의하면원조와개발관련정책과프로그램및성과에대한정보제공및커뮤니케이션을통해원조정책의투명성과대국민책임성을개선하고개발자원증대에대한지지를확보할수있다. 또한 OECD/DAC 은홍보와캠페인을통해서는국가정책에대한국민의지지를유도할수있으며, 개발및글로벌교육을통해세계시민의식함양을도모함으로써대중들의개발협력에대한인지및지지를향상시킬수있다고제안한다. III. 해외개발원조에대한국민인지제고정책에대한사례연구 1. OECD/DAC 선진공여국의개발원조에대한국민인지제고현황 본장에서는 OECD/DAC 전체회원국을대상으로 ODA에관한인지제고정책현황과효과성에대한분석을통해선진공여국들이관련국제적합의의내용을어떻게수용, 정책및제도적으로도입해활용하고있는지를살펴보았다. 또한이를기반으로한국현황과실정에적합한정책방안을도출하고자했다. 이에본장에서는 OECD/DAC 회원국들의대국민인지제고의세가지접근방법, 즉홍보, 대화, 글로벌시민교육의내용과이를실행하기위해정부와시민사회가어떠한협력방안을도입하고있는지를중심으로각국가의 ODA 국민인지제고현황을분석해보았다. 2. 심층분석 (1) 독일독일은일찍부터개발협력정책에대한국민적지지기반확보의필요성을인식하고, 전략적이고효과적인대국민인지제고를위한공식전략서를개발해활용해오고있다. 또한교육부와의긴밀한협력을통해국제개발협력에대한교육을정규교육과정에포괄함으로써, 세계시민의식에대한교육의일반화를달성했다. 2005년유로바로미터 (Eurobarometer) 에따르면독일은 EU 회원국가운데개발협력활동에대한가장높은인지도 (90%) 를기록했다. 한국과같이, 2차대전후해외원조를통한경제재건및냉전시기분단국가의경험을갖고있는독일의개발협력활동과 ODA에대한국민인지제고정책은한국의향후 ODA에대한국민인지제고정책에중요한정책적시사점을제시할수있을것으로사료된다. 뿐만아니라, 분절된원조시스템하에서유 무상원조를집행하고있는독일의사례는, 마찬가지로분절적인원조운영체제하에서의한국의개발협력에대한대국민인지제 100 한국국제협력단
고정책수립에중요한모델이될수있을것이다. 독일국민의개발협력및 ODA에대한높은인지와지지도는그간의독일정부의정책적노력을반영한다. 독일정부는개발협력활동의지속성과효과성증진을위한국민적지지의중요성을인식하고, 정책적개선을추진해왔다. 2005년부터독일은다양한개발교육 홍보활동을위한예산을증액해왔으며시민사회, 특히 NGO가수행하는개발교육프로젝트에대한지원을통해인지제고의효과성을도모해왔다. 독일의경우개발교육과인지제고사업활동은국가와시민사회가적극적으로협력하여이루어지고있다. 또한보다체계적인대국민홍보및교육을위해, 독일정부는 2008년 개발교육과인지제고전략 (Strategies 188, Development Education and Awareness Raising) 을개발해발표했다. 개발협력에대한대국민커뮤니케이션및교육의목표, 전략, 방안등을포괄한이러한공식전략서를활용함으로써, 독일은개발교육과홍보활동에대한중장기적인차원의정책적근간을마련했다 (BMZ 2008). 자국의개발협력활동과글로벌개발이슈에대한홍보및정보제공측면에서볼때, 경제개발협력부처 (Federal Ministry for Economic Cooperation and Development, BMZ) 는개발협력정책및개발협력에대한홍보와교육정책의총괄책임부처로서해당주체들간의대화와협력을기획및조율하는역할을담당한다. III 자유기고 (2) 아일랜드아일랜드의선진공여국으로서의부상은국제개발협력활동에대한정당을초월한강력한정치적지지와일반시민들의높은인식과활발한참여를바탕으로하고있다. 이는한국과같이지난반세기간의급속하고성공적인경제성장의경험을통한국제적빈곤의퇴치노력의중요성에대한높은국민적인식과함께 (OECD 2003; 2009), 지속적으로자국의개발협력현황과성과, 글로벌개발이슈에대한국민적인식과참여를독려하기위한아일랜드정부의정책적노력이일구어낸결과라볼수있다. 이와같이, 아일랜드는빈곤과성공적인경제개발의경험과정책적제도적인노력을바탕으로높은국민적인지도와지지를보유한선진공여국으로서, 향후한국의개발협력에대한대국민인지제고정책마련에있어훌륭한시사점을제시할수있을것으로판단된다. 아일랜드는 1990년대까지는자국의개발협력에대한비교적낮은대중적인지도를기록했으나, 이후 ODA에대한국민적인지및지지기반확보를중대한정책적과제로인식하고중장기적차원의적극적인정책을실시함으로써큰성과를이루어냈다. 독일과마찬가지로아일랜드는개발협력홍보및교육을위한정책적인틀로써, 공식전략서를개발해활용해오고있다. 또한외교부내에개발교육자문위원회 (Development Education Advisory Committee) 를구성해, 외교부장관과 Irish Aid 를대상으로개발교육관련정책자문을제공하고, 개발교육정책에대한평가및검토를담당하도록했다. 더나아가아일랜드정부는글로벌개발및개발협력관련국가적차원의이벤트를실시함으로써, 해당이슈에대한국민적인지도를높임과동시에자국의 ODA 사업과글로벌개발이슈에대한 국제개발협력 101
대중의의견과목소리를들을수있는기회로활용하고있다. 끝으로아일랜드정부는개발협력에대한홍보및대화를넘어서서, 중장기적차원의개발교육에보다주안점을두고있다. (3) OECD/DAC 회원국인지제고정책분석결과앞서 OECD/DAC 회원국의 ODA에대한국민인지현황과제고정책을모두살펴본결과, 오랜 ODA 공여의역사와경험을보유한선진공여국이라하더라도 ODA 및국제개발협력에대한정치적지지기반이쉽게구축되는것이아님을확인할수있다. 다시말해, ODA 규모확대및질적제고를위한정책적노력을뒷받침할수있는국민적인식과지지기반을마련하기위해서는, 정부차원의대국민인지제고정책과전략, 그리고시민사회, 언론, 학계등다양한주요주체들과의긴밀한협력을통한노력이수반되어야한다. OECD/DAC 공여국들의현황은한국의대국민인지제고정책에다음과같은중요한시사점을제시한다. 첫째로, ODA에대한커뮤니케이션전략은개발이슈에대한단기적인홍보가아닌중장기적차원의세계화시민양성을위한개발교육에초점을두어야한다. 둘째, 개발협력에대한홍보및교육을위한공식적인전략수립이필요하다. 셋째, 정기적이고종합적인대국민여론조사를실시함으로써, ODA에대한국민적의식현황과변화를모니터링하고, 그결과를바탕으로인지제고전략수립및개정에반영해야한다. 정확하고종합적인대국민인식과지지도를파악하기위해서는여론조사의질제고를위한노력역시병행되어야한다. 마지막으로, 개발협력에대한홍보및교육활동의대국민접근성을높이고그효과성을개선하기위해관련분야시민사회와미디어, 학계와의긴밀한협력이반드시필요하다. Ⅳ. 한국 ODA 에대한국민인지제고정책현황 1. 한국 ODA 에대한국민인지현황분석 (1) ODA에대한국민인지조사본장에서는한국의 ODA에대한국민인지정책현황에대하여논의해보도록한다. 한국의 ODA 에대한여론조사는 1999년한국국제협력단 (KOICA) 에서코리아리서치에위탁, 실시한여론조사를시작으로 2002년, 2003년, 2005년, 2006년, 2007년, 2008년도에실시된바있으며, 본장에서는이러한기존의여론조사결과를분석했다. 먼저국제협력및원조필요성에대해서는국민의대다수가필요성을인지하고있는것으로나타났으며 ODA에대한인지도도 1999년도 16.8% 에서 2008년도에는 50.8% 로인지도가높아졌음을알수있다. 또한현재한국의원조규모에대한국민여론조사 102 한국국제협력단
에의하면전반적으로현재수준유지와확대를지지하는의견이많은것으로나타났으나현재한국의원조규모가많다는의견도상당수있는것으로조사되었다. 다음으로대외원조의국제사회및국익기여도에대해서는대부분의응답자가기여도를인식하고있는것으로나타났으며대외원조중점지역에대해서는대다수가아프리카를한국의우선지원지역으로인식하고있었다. 반대로아시아지역을한국의원조중점지역으로해야한다는의견은다소감소하고있는것으로나타났다. 한국의대외원조중점지원분야로응답자들은보건및의료, 인도적지원, 산업인프라, 인적자원개발등을선택했다. 마지막으로한국정부의무상원조기관으로서 KOICA에대한인지도도점차높아지고있는것으로조사되었다. III 자유기고 (2) 성별, 연령별, 직업별한국 ODA에대한국민인지조사본장에서는가장최근에실시된여론조사자료인외교통상부의 2008년자료를바탕으로성별, 연령별, 직업별한국 ODA에대한국민인지도를분석해보았다. 전체적으로볼때개발원조에대한인지도는여성보다는남성이, 젊은층보다는 50대이상이, 직업별로는학생보다는자영업층이높은인지도를갖고있는것으로조사되었다. 특히젊은층과학생층이상대적으로낮은인지도를보이고있다는점은특기할점이며이는현재이루어지고있는한국의개발협력및 ODA에대한인지제고사업이젊은세대와학생층의인지제고를성공적으로이끌어내고있지못하고있음을의미한다. 또한이는앞으로한국의 ODA 인지제고전략이이들젊은세대의인지제고에더욱초점이맞춰줘야한다는점을시사한다. 더불어원조규모의적정성에대해서는여성보다는남성이, 연령대별로는 50 대이상이젊은층보다, 직업별로는화이트칼라나학생보다는블루칼라와주부가한국의원조규모가높다고인식하고있는것으로밝혀졌다. 이러한조사결과는높은인지도가곧원조규모확대에대한지지로반드시이어지는것은아니라는점을시사한다. 2. 한국 ODA에대한국민인지제고사업현황및효과성분석 (1) 정부차원의 ODA 국민인지제고사업한국정부는민간부문및 NGO와의협력과체계적인국민홍보를통해 ODA에대한국민인지와투명성을제고하여국민적참여와지지기반을확대한다는정책적목표를세워추진하고있다. 정부가현재실행하고있는 ODA 국민인지제고사업으로는먼저국제개발협력인지제고를위한여러교육프로그램들을들수있겠다. 또한한국국제협력단 (KOICA) 은청소년대상국제협력사업교육을실시하고있으며, ODA 세미나개최, 대학생논문공모, NGO 지원을통한 ODA 교육등을실행하고있다. 특히 2009년부터 KOICA는 국제개발협력인지강화프로그램 을시작하면서 ODA에대한국민인지제고를위해보다적극적인정책프레임웍을마련했다고할수있겠다. 2009년 KOICA의국제 국제개발협력 103
개발협력인지강화프로그램의주요사업내용으로는첫째, 개발협력인지와교육을위한콘텐츠개발및강사 pool 구성 운영 ( 해외원조단체협의회 ( 해원협 ) 위탁, 1.3억원의사업규모 ), 둘째, 국내개발협력인지강화를위해민간단체직접사업발굴지원 (3억원사업규모 ), 셋째, 대학교내교양과목또는전공기초과목으로국제개발협력과정개설지원 (3.2억원사업규모 ) 등이있다. KOICA는또한언론홍보의확대와대상별능동적홍보, 국가이미지강화, 사내커뮤니케이션강화라는홍보목표를설정하여, KOICA에대한홍보강화및국제개발협력에대한인지제고를계획하고있다마지막으로 KOICA는 2009년 KOICA 지구체험관을개관, 한국의 ODA 사업을소개할뿐아니라 KOICA가국제개발협력사업을벌이고있는 56개개발도상국의삶과문화에대한체험의기회를제공하며여러글로벌이슈를소개하고있다. (2) 시민사회의 ODA 국민인지제고사업가. 개발 NGO 한국의개발 NGO는한국의원조활동에대한인지제고를위해주로개발교육에치중하고있으며, 한국해외원조활동에대한인지제고는대부분의경우개발 NGO들의주요교육및홍보활동에있어서그주요도가매우미미하다. 또한 NGO의홍보는주로정부의 ODA를배제한개발 NGO들의해외원조만을위한홍보 교육에치중되어있다. 전반적으로한국개발 NGO들의역량과발전단계가아직까지는전문적이고체계적인 ODA에대한대국민인지제고전략을세워서실행하기에는미흡한것으로보인다. 이에따라정부도 NGO를통한 ODA 인지제고사업의추진에있어한국 NGO 의역량부족을가장중요한장애요소로지적한다. 그러나비교적짧은역사를갖고있는한국의여러개발 NGO는최근급속한성장을보이고있으며정부도 NGO의역량강화를위한지원을늘리고있다. 대중과의커뮤니케이션과높은접근성, 현장경험에기반한 NGO만의전문성은 ODA를포함, 한국대외원조와국제개발협력에대한국민인지제고에매우중요한요소임에틀림없다. 따라서향후한국 ODA 국민인지제고에있어보다적극적인 NGO의관심과협력이필요할것으로생각되며, 이를위해서는무엇보다도 NGO 스스로의역량개발과전문성강화노력이필요할것이다. 나. 언론 본연구에서는언론을크게인쇄매체인신문과방송매체인 TV 방송으로나누어현재우리나라언론계에서다루어지고있는 ODA 관련보도내용에대해양적, 질적분석을실시하였다. 104 한국국제협력단
신문 : 신문기사의분석결과, 한국언론은국제개발협력무대에서한국의역할및위상이강화됨에따라, 특히한국의 OECD/DAC 가입이후, 기존의단순정보전달의역할에서벗어나한국의국제개발협력분야의전문화와심층화를위한논의의장으로발돋움해오고있음을알수있다. 그러나한국의언론은여전히한국국민의 ODA 인지제고에있어주체적, 선도적역할을하고있다기보다는국내외정치환경변화와국제무대에서의한국의역할변화에수동적으로대응해왔다고보여진다. 텔레비전 : 국제개발협력및 ODA 관련 TV 프로그램을분석한결과, 한국의언론은최근들어국제개발협력및한국 ODA에대해보다전문적이고심층적인내용을대중들에게전달함으로서 ODA 인지제고에중요한역할을하고있는것으로보인다. 특히개도국의빈곤실태를포함, 글로벌이슈를소개함으로서국민들의글로벌시민의식함양과 ODA에대한인지및지지제고에긍정적인역할을할것으로기대된다. 그러나한국 ODA 활동및국제개발협력에대한 TV 보도내용은주로개도국의실태와관련원조공여주체의활동에대한소개가대부분이며 ODA에대한심층적인보도는제한적인것으로보인다. 그리고개도국에대한소개는주로해당국가의심각한빈곤문제를부각시키는데에만초점을맞추고있고보다심층적인국가분석이나 ODA의역할에대해서는거의다루고있지않다. 또한정부와의협력을통한 ODA에대한인지제고를위한적극적인노력은아직이루어지고있지않으며언론매체를통한 ODA와관련국민들의다양한의견수렴도앞으로한국언론이풀어야할과제로보인다. III 자유기고 V. 한국의 ODA 에대한국민인지제고방안 본장에서는앞에서논의한 ODA 인지제고선진공여국사례와한국의현황분석결과를기반으로, 또한관련정부부처와시민사회에대한간담회및인터뷰결과를바탕으로한국 ODA 인지제고를위한 Action Plan을도출해보기로한다. 우리는 ODA에대한국민인지강화및인지제고의목표로해외원조와 ODA에대한국민의관심및참여증대와원조효과성에대한인지제고, 그리고보다장기적으로는국제개발협력분야에서의한국의위상강화와원조선진화, 성숙한세계시민의식고취, 그리고 ODA에대한국민의지지도강화등을포함해야한다고제안한다. 국제개발협력 105
1. 정책틀 (1) 개발협력인지제고전략서개발한국 ODA 국민인지제고를위한단기와중 장기별구체적인 Action Plan 도출에앞서, 한국 ODA에대한국민인지제고를위해서는선행적으로이루어져야할거시적차원의정책틀또는프레임웍차원의과제가있다. 먼저, 한국 ODA 인지제고전략의목표와원칙, 방안, 도구, 대상그룹, 제도적틀, 평가방법등을포함한개발협력인지제고전략서를만드는일이다. 전략서는 ODA 인지제고전략과사업이왜필요한지, 목표와원칙은무엇이며, 주요타깃대상은누구이며, 어떠한구체적방법과수단이동원되어야하며, 필요한제도적기반은무엇이며, 인지제고사업에대한평가는어떻게이루어져야하는가등을구체적으로포함하고있어야할것이다. 다양한인지제고의주체들은이러한전략서를기반으로해서한국원조의인지제고를위해각자의역할을분명히알수있을것이며, 국제개발협력및 ODA의인지제고사업을추진할때전략서가주요한정책근거내지틀로사용될수있을것이다. (2) ODA 인지제고예산의안정적확보무조건적인예산의확대가반드시국민인지제고로이어지는것은아닐것이나, 필요한예산의안정적확보는한국 ODA 인지제고전략의중장기적목표달성을위해특히중요한요소라고생각된다. 2008년현재한국의개발교육홍보지출예산은약 USD 4.19 백만으로 OECD/DAC 회원국들중 7번째로낮은규모이다. 특히신흥공여국으로서선진원조모델을구축하기위해 ODA에대한국민의인지및지지가필수적인한국의경우, 국민들의인지제고를위한보다적극적노력이이루어져야하는만큼, 그에필요한안정적인예산의확보가필요한시점이라하겠다. (3) 개발협력인지제고사업에대한체계적모니터링및평가메커니즘도입본연구진은한국 ODA의인지제고를위해필요한정책차원의프레임웍으로인지제고사업에대한적절한모니터링및평가메커니즘의도입을주장한다. 현재한국에서이루어지고있는여러인지제고사업에대한체계적인평가와모니터링시스템이개발되어야하며, 이러한결과는향후한국의 ODA 인지제고전략에적극적으로반영되어야하겠다. 또한보다객관적인평가를위해서는집행기관의자체적인평가외에도외부평가가실행되어야하며, 평가결과를대중에게공개하는방안도고려해볼수있을것이다. 106 한국국제협력단
(4) 여론조사실시한국 ODA 국민인지제고방안에필요한정책틀의마지막요건으로우리는한국국민의 ODA에대한인지현황에대한정기적, 전문적설문조사의시행을제언한다. 한국의경우, 1999년이래로 ODA에대한여론조사가꾸준히실시되고는있으나, 각각다른조사기관이실시하고있으며, 설문내용도통일되지않은상태이다. 보다장기적이고체계적인 ODA에대한인지제고와 Action Plan 도출을위해서는무엇보다도국민들의인지수준및인식현황에대한전문적인설문조사가정기적으로시행되어야할것이다. 더불어, 계층별, 연령별, 성별, 직업별로보다세분화된여론조사를실시하여다양한그룹의시민들에게적합한맞춤형인지제고전략을세울수있도록할것을제안한다. 또한한국의여론형성에주요한영향력을갖고있는, 소위오피니언리더들의국제개발협력및한국 ODA에대한인지조사가함께이루어져야할것으로생각된다. III 자유기고 2. 단계별 ODA 국민인지제고방안 (1) 단기한국 ODA 국민인지제고전략지금까지논의한거시적차원에서의정책적프레임웍과함께, 우리는한국 ODA에대한국민인지제고방안의전략을단기와중 장기로나누어제시해보고자한다. 먼저우리는단기한국 ODA 국민인지제고전략의가장중요한목표로서국제개발협력과한국 ODA에대한국민의이해증진을주장하며보다구체적내용으로다음의목표들을포함할것을제언한다. 국제개발및빈곤이슈, 국제개발협력노력및성과에대한이해확대 한국의 ODA 수원및공여의역사와성과, 의의에대한국민인지제고 개발협력활동참여도모를통한글로벌이슈에대한이해확대 이러한목표를달성하기위해서는여러실천도구중에서도특히홍보와캠페인의역할이주요할것으로생각된다. 가. 홍보단기한국 ODA 인지제고의목표인국제개발협력과한국 ODA에대한이해증진을위해서는홍보가주요한도구로적용되어야할것이다. 먼저홍보를통해서한국의수원및공여의역사와현황을국민들에게알리는노력이이루어져야할것이다. 특히대상별홍보방법및목표를다양화해서접근하는체계적인홍보전략을세워야할것이다. 한국의 ODA 현황과과거수원역사에대한홍보를위 국제개발협력 107
해서는우선정부의적극적역할이필요하다하겠다. 무엇보다도정부는 ODA 활동을통해어떻게국민의요구에부응하고국제적책임을수행하고있는지를한국국민에게적극적으로알리는데힘써야할것이다. 또한젊은층들을대상으로한국의수원역사를알리는데정부와 NGO가함께노력해야할것으로생각된다. 단순한수원의역사를벗어나, 한국의발전에해외원조가얼마나기여했는지를국민들에게알림으로서 ODA에대한인지뿐아니라의의및필요성에대한국민들의이해를제고할수있을것으로보인다. 이를위해서정부는언론을통한홍보활동및여러관련기관웹사이트를통한한국 ODA에활동에대한홍보가매우효과적일것으로생각된다. 또한학계와 NGO와의협력을통해국민들에게한국의수원및공여역사에대한홍보강화에힘써야할것이다. 홍보의또다른세부목표로우리는빈곤, 젠더, 인권, 환경등주요글로벌이슈에대한국민인지제고와 MDGs에대한국민이해증진을제시하고자한다. 글로벌이슈에대한이해도와 MDGs에대한인지는글로벌시민의식함양과국제개발협력의중요성에대한인지및지지제고에매우기본적이고필수적인단계라하겠다. 이를위해한국정부는 NGO와의협력을통해 MDGs와국제개발협력이슈에관한영화, 다큐멘터리등의시청각자료제작을지원함으로서국제개발협력에대한인지제고에기여할수있을것이다. 특히이러한시청각자료개발은청소년및대학생들의국제개발협력에대한인지제고에효과적으로활용될수있을것으로생각된다. 나. 커뮤니케이션 / 캠페인단기한국 ODA에대한국민인지제고를위해도입하는커뮤니케이션 / 캠페인의상세목표및내용으로우리는 1) 빈곤체험을통한개발협력에대한인지확산 ; 2) 한국 ODA의의의및활동에대한대국민인지확산 ; 3) 글로벌이슈와 MDGs에대한국민인지제고를포함할것을제안한다. 커뮤니케이션과캠페인을통한한국 ODA와국제개발협력에대한국민이해의증진을위해서는무엇보다정부, NGO, 언론의협력이필요하다. 예를들어, NGO와정부가협력하여개최하는전국적규모의캠페인및이벤트는대중들의국제개발협력및 ODA에대한인지제고에기여할수있을뿐아니라, 대중들은직접적참여와소통을통해글로벌이슈와 ODA에대한피드백을제공할수있을것이다. 또한대상별 ( 초 중 고교생, 대학생, 회사원, 공무원, 자영업자등 ) 로효과적인캠페인및대화방법을고안하여적용하는방안이강구되어야할것이다. (2) 중 장기한국 ODA 국민인지제고전략국민인지제고의목표가궁극적으로는 ODA에대한국민들의이해도향상과지지도제고이므로, 국민들의지지를이끌어낼수있는인지제고의기본원칙과철학을정립하는것이무엇보다중요하며, 이러한인지제고의기본원칙과철학의주요내용으로는세계시민의일원이라는인식함양과함 108 한국국제협력단
께이러한세계주의적관점에기반을둔 ODA에대한이해를포함해야할것이다. 단순한 ODA에대한국민이해를넘어증 장기한국 ODA 국민인지제고의목표는다음과같다. 국제개발협력및한국 ODA 활동에대한국민의지지기반확산 글로벌시민의식함양이러한증 장기국민인지제고목표달성을위해서는주요실천도구로서특히교육과참여의역할이강조된다. 본장에서는특히심층사례국독일과아일랜드의연구결과를바탕으로교육을통한국제개발협력및한국 ODA 활동에대한국민의지지기반확산과글로벌시민의식함양고취방안을제시해보도록한다. III 자유기고 가. 교육먼저우리는무엇보다국가적차원에서개발교육의원칙과목표, 통일된내용을제시해주는것이필요하다고제안한다. 또한시민사회가포함된개발교육자문위원회를구성하여국가의개발협력교육정책에자문을제공할수있도록하는방안도생각해볼수있을것이다. 특히정부는시민단체와학계와의협력을통해, 보다전문적이고체계적인교육콘텐츠를개발하여일선학교에제공하는역할을해야할것이다. 무엇보다도일반시민에대한접근성과인지제고의효과성제고를위해서는시민사회, 특히개발 NGO 지원을통한교육프로젝트지원강화를제안한다. 또한개발 NGO들은현장경험에기반하여축적된경험과지식을다양한국제개발교육프로그램을통해대중들에게제공해줌으로서국민들의글로벌시민의식함양과국제개발협력의이해도제고에기여할수있을것이다. 나. 참여중 장기한국 ODA 인지제고목표인글로벌시민의식함양과국제개발협력및한국 ODA에대한지지도확산을위해서는교육과더불어일반시민들의개발현장참여를통한지지기반확산도모를추구할수있을것이다. 여러선진공여국의경우일반시민들은정부와 NGO에서제공하는다양한봉사활동프로그램을통해개발현장체험의기회를제공받는다. 참여를통한개도국체험은시민들에게글로벌이슈와자국의공여현장을직접적으로경험할수있는기회를제공함으로서 ODA에대한이해를넘어, ODA에대한필요성을인식시킴으로서, 이에대한지지를강화하는기회를제공할것이다. 한국에서도현재 NGO와정부차원에서다양한개도국자원봉사프로그램이지원되고있다. 그러나이러한자원봉사프로그램에대한인지도와참여도가선진공여국에비해낮은편이며글로벌시민의식함양및개발협력에대한인지제고는주로교육을통해이루어지고있다. 우리는정부와 국제개발협력 109
시민사회가협력하여보다다양하고체계적인개발현장프로그램을기획하여더욱많은청소년들과학생들이직접적참여를통한글로벌시민의식을함양할수있도록해야한다고제안한다. 3. 대상별 Action Plan (1) 학생층학생들의국제개발협력과한국 ODA에대한이해증진을위해서는먼저한국의수원및공여의역사와현황을적극적으로홍보하고교육하는데초점을맞추어야할것이다. 이를위해서는먼저현재초ㆍ중ㆍ고교생들을대상으로한개발협력에대한교재개발이나대학교에서진행되는여러국제개발협력강의에서한국의수원역사를심도깊게다룸으로서학생들의 ODA에대한인지를향상시킬수있을것이다. 이와함께, 학생들이 ODA에대한단순한이해및인지를넘어서성숙한세계시민의식과관점에기반하여 ODA를인식할수있도록중 장기적관점에기반을둔 ODA 교육에힘써야할것이다. 또한대학교와의긴밀한협력하에대학생들을대상으로한한국 ODA의수원및공여역사, 세계주의에기반을둔 ODA에대한이해증진, 그리고다양한주요국제개발협력이슈를효과적으로홍보하는방안을세워야할것이다. 현재학생층들을대상으로실행되고있는다수의인지제고사업이교육에치중되어있는반면, 학생들의직접적참여나학생들과의커뮤니케이션활성화는제한되어있다. 따라서우리는정부, 학계, NGO가협력하여학생층에게특성화된 ODA 인지제고방안을고안해야한다고제안한다. (2) 오피니언리더 (Opinion Leaders) 오피니언리더들의 ODA에대한인지도제고를위해서는우선 ODA와국제개발협력에대한이들의인지도와이해도를분석하고이를바탕으로보다세분화, 전문화된홍보목표및방법을개발하여접근해야할것이다. 이를위해여러실천도구중에서도특히우리는교육및커뮤니케이션을활용해오피니언리더의 ODA 인지제고를추구할수있을것이라생각한다. 예를들어, 일방적인 ODA에대한교육이아닌이들의의견을수렴하고토론할수있는소규모의포럼등이효과적일것이다. 또한여러 ODA 및국제개발협력캠페인이나커뮤니케이션에이들의적극적참여를유도함으로서오피니언리더들의 ODA에대한이해도를향상시킬수있을것이다. (3) 개발 NGO 본장에서는 ODA 및국제개발협력에대한국민인지제고를위한보다구체적인개발 NGO의역할에대해정리해보기로한다. 먼저 NGO는국제개발협력및 ODA에대한국민인지제고를위한한 110 한국국제협력단
주체로서의역할과의무에대해분명하게인식하고있어야할것이다. 이는앞에서언급한바와같이개발전략서에한국개발 NGO의역할과책임을분명히명시함으로서 NGO들이보다명확하게인지제고주체로서의역할을인식할수있을것이라사료된다. 동시에개발 NGO를대상으로한교육프로그램을고안하여, NGO들의역할에대한토론과함께인지제고를위한 NGO의구체적참여방법에대한교육을실시하는것도유용한방안일것이다. 또한한국의개발 NGO들은개발협력관련전시회, 워크숍, 토론회, 음악축제, 영화등을통해개발협력이슈에대한대화의장을마련함으로서국민들의관심을증진시키는데중요한역할을해야할것이있다. 마지막으로개발 NGO는또한인지제고의적극적주체로서, 현장경험을통해축적한지식과노하우를정책수립및대국민인지제고에반영하는데더욱더힘써야할것이다. 특히우리는한국의개발 NGO가현장경험과노하우와전문성을결합한개발교육교재개발에좀더적극적으로참여할것을제안한다. 이를위해서는개발 NGO와교육과학부등관련부처와의적극적협력이필요할것이다. III 자유기고 4. KOICA 정책제언 (1) 개발협력교육콘텐츠제공먼저 KOICA의역할로서 ODA 교육원을통한교육개발콘텐츠정보센터로서의역할강화를들수있겠다. 독일의 2007 글로벌개발교육 사례와같이 KOICA는국제개발에대한교육원칙및목표, 핵심내용과방향성, 과정별개발교육방법및교과목별개발교육내용, 개발교육을위한교사훈련및양성등의내용을포괄한개발교육콘텐츠개발에주도적역할을할수있을것이다. 더불어글로벌개발이슈와한국의원조현황과역할을다루는미디어교육자료개발및제공을통해개발교육에활용할수있도록하는방안도포함될것이다. 또한 KOICA는 ODA 교육원을통해정부공무원을포함한한국의여론에주요한영향력을행사하는소위오피니언리더들을대상으로한한국 ODA 및국제개발협력에대한교육을실시함으로서한국 ODA 국민인지제고에주요한역할을할수있을것이다. (2) 봉사단활용다음으로우리는 KOICA 봉사단인력활용을통한개발교육인력양성도모를제안한다. KOICA의봉사단파견프로그램은대표적인개발협력참여프로그램으로서많은한국의젊은이들이본프로그램을통해개발도상국에파견되어개도국의현실을직접체험하며, 봉사활동을실시하고있다. 한국에서현재실시되고있는여러개발협력교육프로그램에 KOICA 봉사단활동가들을적극적으로파견하고활용함으로서이론적인논의에만그치는것이아니라국제개발협력과한국의원조활동에대 국제개발협력 111
한생생한경험을전달및공유할수있을것이라기대된다. (3) 지구촌체험관활성화 KOICA는지난 2009년 KOICA 지구체험관을개관했으며이를통해여러다양한국민인지제고사업을펼쳐왔다. 우리는 JICA의글로벌플라자나아일랜드의자원봉사및정보센터 (Volunteering and Information Center) 와같이 KOICA의지구촌체험관을더욱활성화하여대중들이 ODA와개발협력에대한정보및체험을할수있는공간으로만들것을제안한다. (4) Bridge 역할마지막으로우리는 ODA에대한인지제고를위한 KOICA의역할로서시민사회와정부를연결하는 bridge 역할, 즉가교역할을제안한다. 앞에서도언급한바와같이국제개발협력을포함한 ODA 에대한인지제고를위해서는모든개발협력주체, 즉, 정부, 개발 NGO, 언론및학계등의협력과참여가필요하다. KOICA는이러한다양한주체들을한자리에모아다양한의견을조율하고합의를도출하는역할을함으로서한국 ODA에대한국민인지제고에기여할수있을것이다. 특히앞에서언급한전략서개발과정에있어 KOICA가여러다양한관련주체들의의견을조율하고합의를도출하는장을제공함으로서한국 ODA 인지제고를위한체계적전략서개발에공헌할수있을것이다. 112 한국국제협력단
III Global Food Crisis: Study of Arid and Semi-Arid Land Regions in Kenya 1) 자 유 Shibutse Sarah Idieva 이화여자대학교국제대학원 /KOICA 장기연수석사과정 기 고 목차 Ⅰ. INTRODUCTION Ⅱ. CRITICAL LITERATURE REVIEW Ⅲ. ANALYTICAL FRAMEWORK Ⅳ. RESEARCH DESIGN Ⅴ. RESEARCH TOOL Ⅵ. PRESENTATION AND ANALYSIS OF FINDINGS Ⅶ. CONCLUSION Ⅰ. INTRODUCTION The phenomenon of food crisis in the world seems to be a problem that rears its head every so often. Recently the world experienced a food crisis in 2007/2008 which repercussions have been felt far and wide and especially by the poor. According to the United Nations Conference on Trade and Development The current global food crisis emerges from the recent unprecedented increases in the price of food, especially of staples, coupled with shortages and diminishing food stocks, have reduced access to food for many people (particularly the poor) in a large number of developing countries (2008:3). According to one study the term food crisis is used to show that events are not restricted to a particular period of time but that the problem is on-going (Marei 1978:18). Another paper 1) A THESIS Submitted to the faculty of the Graduate School of International Studies of Ewha Womans University In partial fulfilment of the requirements for the degree of Master of International Studies August 2009 국제개발협력 113
elaborates that food insecurity does not only result from an insufficient quantity of food. It is also the result of inadequate distribution of resources (Action Aid n.d:3). In Kenya the issue of food crisis leading to food insecurity has been a chronic one and as one paper states Kenyans are confronting chronic problems of hunger and poverty that have only increased in recent years. It goes further to state that this problem is exacerbated by high poverty levels as more than 75 percent of Kenyans live on less than one dollar per day (Action Aid n.d:4). In all this women are important factors in helping to solve the food crisis as they produce half of the world s food. According to a paper on gender and food security women are crucial in the translation of the products of a vibrant agriculture sector into food and nutritional security for their households (Brown, Deshpande, Hill, Lambrou, Laudazi and Ragasa n.d:12). Yet at the same time, as they are the majority of working poor, women are the hardest hit in the food crisis as they have already been living without secure food access. In a paper by IFPRI they find that after more than 15 years of research, suggestions are that men and women will be affected differently by the global food crisis, [and] that, as both producers and consumers, they will have different stocks of resources to draw upon to respond to rising prices (2008:1). This paper is therefore aimed at finding out what the major causes of food crisis are, but most importantly whether these are long term factors and whether they are independent from each other or interlinked. The food crisis is usually felt everywhere but more so in developing countries (and especially by the women) where the poor conditions aggravate the crisis to a greater dimension than is felt in the developed countries. Those who are hungry in the first place will then move into a level of extreme hunger and extreme poverty. In the paper, reference will be made to the Arid and Semi-Arid land (ASAL) regions of Kenya. This is to find out whether the causes that are mentioned cut across all regions of the globe or whether there are some unique causes in some regions. The paper will also look at the relation between women and the food crisis in the ASAL regions. The study objectives are: To identify what are the exact causes of the food crisis. To identify whether the causes are interlinked or whether there is one that is dominant over others. To identify the relation between women and the food crisis. 114 한국국제협력단
The study questions are: What are the major causes of food crisis? Are the causes of food crisis interlinked or are they factors independent from one another? What is the relation between women and the food crisis? III 자 유 One issue here is that these causes seem to be insurmountable problems for the world at large and that what is being done to solve it may need more effort in terms of collaboration for the problem to be put to an end. Another issue is that as much as women are said to produce half the worlds food, they still seem to be more negatively affected during food crisis. It may be that it is high time more investment was made towards women development as a big part of the solution to the problem of food crisis. This paper will test the existing studies that have been done and check whether they can be fully supported or whether any gaps will be found. The study is intended to emphasize the gravity of the situation in the world and also in Kenya, to enable the policy makers at national and international level to be extra keen so as to ensure that whatever mitigations being put in place will be able to ensure long-term food security at every level of the global arena and especially in the developing countries. The paper is structured as follows: Section II which is the literature review presents the meaning of food crisis and security, and critically reviews the causes of food crisis or food insecurity. It also reviews the relation between women and food crisis. Section III develops an analytical framework that will help in analysis of data. Section IV highlights the research design while Section V highlights the research tool that is used in the collection of data for the study. Section VI gives a brief introduction of the study case and an in-depth analysis of study findings on the causes of food insecurity in the Arid and Semi-Arid Land (ASAL) regions of Kenya. It also gives an analysis of the relation between women and food crisis in the ASAL region of Kenya. The conclusion is set in section VII which also provides some policy recommendations to address the problem of food insecurity. 기 고 국제개발협력 115
Ⅱ. CRITICAL LITERATURE REVIEW This chapter focuses on the different studies done on food crisis. Section A briefly presents the meaning of food crisis and security. Section B will analyse the causes of food crisis or food insecurity, section C will set out the relation of the food crisis and women while section D will give a brief conclusion. A. Meaning of Food Crisis and Food Security In the early 1970s the world experienced a food crisis and it is now going through the same experience once more. According to Marei (1978:18) the term food crisis is used to show that events are not restricted to a particular period of time but that the problem is an on-going one. The Rome Declaration on World Food Security states that food security exists when all people at all times, have physical and economic access to sufficient, safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life (World Food Summit 1996:3). This means that even when people are not able to grow crops or have livestock for their own consumption, they should be able to have the financial capability to get access to the available food that is being sold in the markets. According to IFPRI (1995) the three pillars of food security are food availability or adequate food production; economic access to available food; and nutritional security (p. 1). There are many reasons that have been given as the causes of food crisis. In one paper it is stated that food insecurity can also be as a result of inadequate distribution of resources (Action Aid n.d:3). For some people one factor supersedes the others but for many people it is really a combination of many things over a long period of time that leads to this crisis. With there being a food crisis, it means that there is food insecurity in many countries and something urgently needs to be done to address this situation. The causes that are discussed vary from one region to another but the major ones cut across all countries. B. Causes Due to the recent food crisis, the 2008 framework for action report states that The dramatic rise in global food prices is not the result of any specific climatic shock or other emergency but 116 한국국제협력단
rather the cumulative effects of long-term trends and more recent factors... (High Level Task Force 2008:8). This section will therefore critically look at what different studies have found on what causes food crisis or insecurity. 1. Climate Change Farmers have always depended on the weather to know when to plant their crops and also when to harvest. In one book it is written that many unusual weather patterns of recent years, such as persistent droughts, heavy flooding... signalled grave concern about the long-term effects on world food production (Caliendo 1979:107). When the climate does not conform to people s expectations it means that the crop production will be affected and will almost always lead to low harvest. One study found that the main reasons of food insecurity in the Southern African Development Community (SADC) region were intense drought and massive floods which damaged the people s assets, domestic animals and food crops (Abdulla 2007:61). Rains are an important factor for crop production but when it is too much thus leading to floods or when it does not rain bringing about drought, then it seriously affects production of crops. In Kenya, a study done of Semi-Arid Makueni District found that Due to drought and lack of alternatives to water plants, vegetation in form of pastures for livestock, and crops wilt. This can lead to crop loss, reduced harvest and feeds for livestock, emaciated livestock, hunger and in severe cases livestock and human death (Speranza, Kiteme and Wiesmann 2007:220). The Food and Agriculture Organization of the United Nations in their food security programme work-plan for Kenya noted that...the [ASAL] area is subject to frequent and devastating droughts, contributing to further vulnerability to food insecurity (FAO 2007:2). It has been found in the various studies that droughts and floods affect both crops and livestock leading to food insecurity. For instance one study in the ASAL region also finds that Ecological factors such as drought and floods not only hinder food and livestock production but also hamper access to food (Shanguhyia 2008:94). The above studies clearly show that weather is an important factor in crop production and also livestock upkeep. III 자유기고 국제개발협력 117
2. Population Increase of population in a region can be a big problem in terms of food. In line with this, one paper states that population growth increases the demand for food. With most productive land already in use, there is pressure for this land or virgin lands to become more productive and available (International Union of Food Science and Technology 2008:2). To support this in his book, Marei (1978) points out that the population problem is at the centre of the world s food problem. He continues further to say that this will affect both demand and supply because population growth pushes food production to marginal lands (p. 22). The increase in population has outpaced the food production and this therefore brings about a food shortage. As found in one study of numerous structural issues that lead to food insecurity in Kenya, population growth is one that is certain to put increasing pressure on food availability (Haan, Farmer and Wheeler 2001:8). The increase in population in an area that is already grappling with issues of drought, floods and poverty is putting tremendous strain on the capabilities of the people to continue surviving each day. The above studies show that increase in population growth in a region can seriously affect the availability of food for the people leading to food insecurity. 3. Poverty Scholars have found that poverty is a factor that makes people lack the access to the available food. In a study done in Cameroon it was seen that Poverty is a major impediment to agriculture production... The income level of a household is a major indicator and guarantee to food procurement during periods of lack (Abeh 2003:32). Another study reports that The root cause of food insecurity in developing countries is the inability of people to gain access to food due to poverty (Mwaniki n.d:1). Other studies on the same issue have elaborated further by mentioning that in place of growing food many people instead buy it. For instance in her study, Clover (2003) finds that, Food insecurity and hunger are closely related to poverty and an inability to purchase food. She goes on to state that because people usually buy food more than engage in production of the same, famine can even occur when there is plenty of food (p. 9). A study done in Kenya finds that poverty is the central problem in the ASAL areas and that people in [these] areas never had much of a cushion... [and] weather has eroded not only their resources but their adaptability (Ambrose 2006:2). This brings to the fore one of the aspects in the definition of food security that talks of having economic access to food. 118 한국국제협력단
4. Fertilizers These are a key element in increasing agricultural production. In relation to the 1972/3 food crisis, the prices of fertilizers by 1973 had risen almost threefold over the 1970 level according to one study. It goes on to report that in addition to high prices, a scarcity of fertilizer added another burden to the capacity of developing countries to increase food production (Marei 1978:21). For crops to reach their full potential there is need to use fertilizers depending on the types of crops. When this is not done because of the high prices or lack of fertilizers then the crop harvest is definitely affected and the yield might not be as expected. III 자유기고 5. Speculation A new dimension as a cause of food crisis is the concept of speculation. This is especially being mentioned in the recent 2008 global food crisis. For instance one study into this finds that Amidst the food price crisis, speculation is a major contributor to extreme price volatility, which is skewing agriculture commodity markets to such a degree that both farmers and consumers are losing out (IATP 2008:3). The same report goes on to write that There is currently no multilateral framework to respond to global speculation in food prices (p. 9), and that if deregulated speculation continues to induce artificial volatility in agricultural markets, it will be very difficult to finance innovative investments in rebuilding... agricultural production (p. 10). However, in their study, Tyner, Abbort and Hurt (2008) report that even though one of the potential causes for agricultural commodity prices has been mentioned as futures speculators, but they also write that Based on existing research, it is impossible to say whether prices levels have been influenced by speculative activity (p. 6). This is because Research has previously found little link between the degree of speculation and the level of commodity prices (p. 27). Regardless of this, some countries reacted to the issue of speculation by considering imposition of bans on food futures. C. Food Crisis and Women Even though women are the driving force of agriculture especially in Africa, they are also the ones greatly affected during periods of food insecurity. For instance one paper finds that even though women are responsible for almost 75 percent of Sub-Saharan Africa household food 국제개발협력 119
production; 65 percent in Asia; and 45 percent in Latin America, when the food is scarce, the women and girls will eat last and least because of gender discrimination (Days of Climate Action 2008:2). A discussion paper on women and food crises states that Over the last few decades, food crises have become distressingly common phenomena [and] women are often at the center of these emergencies, though the disproportionate impact of hunger on women is too often hidden within the dire aggregate statistics (Action Aid n.d:1). Another paper states that Even before the [current] food crisis hit, an estimated 7 out of 10 of the world s hungry were women and girls. It goes further to report that women who have already been living without secure food access and without social protections are among the hardest hit in the food crisis (Women Thrive Worldwide 2008:1). Taking into consideration one of the pillars of food security which is the economic access to available food, one study finds that in rural Ghana and Bangladesh... there are significantly more persons in female-headed households below the poverty line (IFPRI 1995:11). This highlights the issue that the women are not able to afford the food that is available for sale. To add onto this another paper finds that when weather, crops or prices fail, it is easier for men due to cultural traditions to leave their farms in search of other employment, leaving the women to struggle feeding their families. Eventually such women have diminished assets and resources to help them plan for and potentially avert the next crisis (Action Aid n.d:2). D. Conclusion The above section has pointed out the various causes of food crisis which include population increase, climate change, poverty, and lack of fertilizers among others. These factors all seem to be interlinked to each other in relation to food shortages. The section also looked at how the food crisis impacts on women and has found that women seem to be more negatively affected and suffer most when there is a crisis. The next section will discuss the analytical framework which will be used to analyse the causes of food crisis in the Kenyan context in detail. 120 한국국제협력단
Ⅲ. ANALYTICAL FRAMEWORK It can be seen from the literature review that out of the many causes of food insecurity, the most insistent and major ones are climate change, poverty and population increase. Linking this to Kenya, food shortage in the Arid and Semi-Arid Land (ASAL) regions in Kenya can also be attributed mainly to these three factors. Taking the study done in the SADC by Abdulla (2007:61) who finds that intense drought and massive floods were the main reasons of food insecurity, this paper will analyse the situation in the ASAL areas which are prone to drought. The poverty factor has also been found by scholars to be keeping people from accessing food that is available. In the literature review a study by Mwaniki (n.d:1) finds that people lack access to food due to poverty. This shows that to be in poverty means that, when there is no crop to harvest or livestock to rely on for food, then the people have no means to get food for the family to eat. Population increase is another major cause of food shortage in that it mainly exacerbates an already fragile situation making it worse. Based on a study done by Marei (1978:22) who finds that an increase in population is at the centre of the world s food problem, this paper will analyse this in relation to the ASAL regions in Kenya. When there is a food crisis women are the ones who suffer most even though in most parts of the world they are the farmers and producers of the food. Using the study done by Women Thrive Worldwide (2008:1) which finds that, out of every 10 hungry people 7 are women, and that they are also the ones who are hardest hit during a food crisis, this paper will therefore analyse how the women in the ASAL regions of Kenya are impacted by the food crisis. The above factors are analysed in detail in the following sections to show exactly how they all lead to food insecurity in the ASAL regions of Kenya. The study will also bring out the fact that there is no single factor that is more intense than the other as a cause of food shortage. Rather they are all interlinked in a vicious cycle making a fragile situation even worse. It will also bring out the issue of women and how they are impacted by the food crisis especially taking into consideration that the food crisis is a chronic problem in the ASAL regions of Kenya. III 자유기고 국제개발협력 121
Ⅳ. RESEARCH DESIGN For the research design this paper uses the comparative-historical research design focusing mainly on the historical method. Different case studies and reports have been done on what causes food insecurity in the ASAL regions of Kenya and this study looks at the findings and comes up with results and conclusions for the paper. In relation to the research questions asked and the analytical framework drawn up, this paper supports the hypothesis that: Climate change, poverty and population increase are all interlinked to be the outstanding causes of food insecurity each adding stress to the other in a vicious cycle. Women are most affected by food insecurity due to their traditional roles as the people who provide food for the family. Ⅴ. RESEARCH TOOL This paper makes use of secondary sources from case studies and reports that have been done previously on the same topic to get data for analysis. These are: 1) United Nations Development Program (UNDP) Kenya Natural Disaster Profile; 2) United Nations Environment Program (UNEP) Drought Document on Kenya; 3) Central Bureau of Statistics (CBS) Kenya 1999 Population and Housing Census; 4) CBS 2006 Facts and Figures; 5) ASAL Gender Policy Guidelines; and 6) UNHCR Reports 2005 and 2007. A major constraint in this study was the fact that data on women was not easy to find as many scholars did not focus on how women in particular are affected by food insecurity. They instead they generalized the effect. Ⅵ. PRESENTATION AND ANALYSIS OF FINDINGS A. Background of the Case Kenya is a developing country that is in Sub-Saharan Africa and many of the people live in very poor conditions. For a long time now, the country has been experiencing frequent weather changes which have dramatically affected its food production and especially more so in the Arid 122 한국국제협력단
and Semi-Arid Land (ASAL) regions that cover a large part of the country. In one report it is written that the ASALs occupy more than 80 percent of the country s land area and are home to over 10 million people (Natural Resource Management 2005:7). Table 1 below shows the districts that are in the ASAL region and the grouping according to aridity. This gives a hint of the number of people in the country who live in the arid and semi-arid regions and who are also affected by disasters like food insecurity that occur in this region. <Table 1> ASAL Districts classified by degree of aridity III 자유기고 CATEGORY DISTRICTS % TOTAL ASAL AREA A. 100% ASAL B. 85-100% ASAL C. 50-85% ASAL Isiolo, Marsabit, Garissa, Wajir, Mandera, Turkana, Moyale, Ijara. Kitui, Tana-River, Makueni, Taita-Taveta, Samburu. Mbeere, Meru North, Machakos, Tharaka, Laikipia, West-Pokot, Kilifi, Kwale, Baringo. 62 25 8 D. 30-50% ASAL Lamu, Narok, Malindi, Marakwet, Keiyo 3 E. 10-25% ASAL Nyeri (Kieni), Rachuonyo, Suba, Kuria, Thika, Koibatek. 2 Source: Republic of Kenya, National Policy for the Sustainable development of ASALs of Kenya. 4th Draft, p 19, Nairobi Kenya. As cited in: United Nations Development Programme, Kenya Natural disaster Profile. N.D. P.8. Accessed 11/10/2008 http://www.ke.undp.org/kenyadisasterprofile.pdf Majority of the people in the arid areas are pastoralists who depend on livestock for their livelihood. Those who live in the semi-arid areas are agro-pastoralists who practice both livestock farming and crop farming. According to Omiti and Irungu since the ASAL districts get low and sporadic rainfall that is rarely enough to support production of crops, the economy in this region is therefore dominated by pastoral and ranch-based livestock production [and] small-scale crop production is practised along the rivers... where the weather permits (2002:7). The ASAL regions have been greatly affected by the severe weather changes as most of the times there is drought. One study reports that The Arid and Semi-arid lands (ASALs) are prone to harsh weather conditions rendering the communities within this region vulnerable to natural hazards mainly droughts (UNDP n.d:4). In extreme cases people and especially the children have been known to die of starvation. Many of the people living in the ASAL areas are also quite poor 국제개발협력 123
and are not even able to afford to buy enough food for the family and at times they do not have the resources to buy any food at all. This brings to fore the fact that women are the ones who will be more affected by food shortages because traditionally they are the ones who have the role of providing food for the family. According to the Kenya Vision 2030 women play a critical role in the socio-economic development of the nation and yet they are the ones who are also particularly exposed to the vulnerabilities from economic shocks and environmental hazards among others (2007:111). This is mainly the case because the roles of women and men in Kenya have been traditionally or culturally defined. For instance the ASAL Gender Policy Guidelines state that the roles, responsibilities and activities of women and men are largely separate yet intricately interdependent [and] are determined by society and influenced by culture, economics, religion, politics and the environment (2005:v). The women in the ASAL regions as in other parts of the country are the same people who will many times eat last and often the least food so that the other members of the family can eat their fill. Therefore, it follows that when there is food insecurity they will be most affected as they want to make sure that the men have eaten first then the children next. It is found in one report that The groups that are most affected by food insecurity are women, lactating mothers, and children under five (ASAL GPG 2005:2). The next section is going to analyse findings of studies and reports on the causes of food insecurity in the ASAL regions of Kenya and how women relate to or are impacted by this food shortage. B. Analysis of Findings This paper hypothesizes that climate change, poverty and population increase are interlinked to be the outstanding causes of food insecurity with each adding stress to the other in a vicious cycle. It also hypothesizes that women are the most affected by food insecurity due to their traditional roles as the people who provide food for the family In line with this the following section gives an analysis of how these causes increase food insecurity in the ASAL regions of Kenya, and also how food shortages impact on women. 1. Climate Change The issue of weather change is a major concern in Kenya and especially in the ASAL regions. 124 한국국제협력단
In the year 1999/2000 there was a severe drought that affected the whole country and that means that the ASAL areas were included as they are a drought prone region. Due to this drought, food insecurity went up because as shown in Figure 1 and 2 below, the number of livestock reduced drastically during the period between 1996 and 2000 in Samburu by 99,000 animals (almost 18.2%) and between 1998 and 2000 in Kajiado District by 203,064 animals (almost 21.4%). <Figure 1> Livestock numbers in Samburu District between 1996 and 2000 III 자유기고 Source: United Nations Environment Program. 2000. Table of Contents. P. 15 http://www.unep.org/pdf/2000_drought_full_document.pdf Accessed 11/12/2008 <Figure 2> Livestock numbers in Kajiado district between 1998 and 2000 Source: United Nations Environment Program. 2000. Table of Contents. P. 21 http://www.unep.org/pdf/2000_drought_full_document.pdf Accessed 11/12/2008 국제개발협력 125
These districts are in the ASAL regions of Kenya and as earlier mentioned the people in these areas are mainly pastoralists and they therefore depend on their animals as a source of livelihood. Drought also affects availability of water because the rivers and wells that are a source of water for the people and animals will be dry as depicted in figure 3 below. <Figure 3> A dry riverbed in semi-arid Kajiado Source: United Nations Environment Program. 2000. Table of Contents. P. 67 http://www.unep.org/pdf/2000_drought_full_document.pdf Accessed 11/12/2008 With no water, there is no way that the crops can be watered for them to grow, so this clearly shows that the drought affects crop production (as seen in figure 4 below) and pasture for the livestock resulting in the drastic reduction of the numbers. This in turn affects food security for the people living in these areas leading to a food crisis not only in the ASAL regions but in the whole country. 126 한국국제협력단
<Figure 4> Maize production in Narok District, 1995 2000 III 자 유 기 고 Source: United Nations Environment Program. 2000. Table of Contents. P. 59 http://www.unep.org/pdf/2000_drought_full_document.pdf Accessed 11/12/2008 In the recent 2008 food crisis there have been many reports on how people in various parts of the country and especially the ASAL regions are suffering due to food shortages. There was a report in one daily newspaper of a Mr. Lesingo who in December 2008 was the owner of more than 300 head of cattle but due to the drought he has lost more than 150 cattle. His cattle now face the twin problem of lack of both pasture and water due to the failure of the rains which has spelt doom for them and many times the farmers are faced with the dilemma of deciding whether to feed themselves or their cattle (Opiyo 2009:14). With there being no water because of the drought the people who are affected most are the women as it now becomes an added burden of walking very far distances in search of water for the family and for the livestock. The ASAL GPG found that for the family to get any water to use or for the livestock to get any water to drink, women and children especially the girls had to walk long distances to the watering points (2005:29). This is clearly emphasized in a story given recently in one daily newspaper. Its early morning in the sun baked field of Nginyang in East Pokot District and Chemket Momwale is preparing to traverse the bushes in search of water. By the time the 60-year-old mother of five arrives at the nearest borehole at Chemeril it will be past mid-day. I have to walk for more than 20km daily to look for water, Momwale says. Chief Robert Kanyakera says some of the residents have travelled from more than 40km 국제개발협력 127
away. On this day, 70-year-old Chepowana Loram is ailing and cannot fetch the water after walking in the hot sun and having not eaten for three days (Njoroge 2009:10) Also since for many people their livestock is usually wiped out because of lack of pasture and water, many of the mothers take to boiling wild fruits for the families and especially the children to have something to eat. As one mother said recently The fruits can take up to 12 hours to boil, but we have to cook them as the children wait (Njoroge 2009:12). This shows how dire the situation is such that they have no option but to turn to wild fruits for survival. Also the long distances to the water points usually expose the women and girls to risks such as rape (ASAL GPG 2005:32). Another factor that comes in with drought is that when it is extremely severe it not only depletes the water resources but many times it also brings about instances of forest fires which endanger the environment even further. This is most common in the ASAL areas that because of the high temperatures they experience during the drought season. This means no crops can be planted in this area for some time which in turn increases the food shortages. Another problem that comes about with climate change is the issue of floods. Floods are known to sweep away crops and animals leading to a lack of food not only for the livestock but also for the people. The Kenya Natural Disaster Profile (n.d:30,37) states that Garissa, Wajir and Ijara (which are part of the ASAL areas) are almost annually affected by floods and that some of the effects of floods are loss of food reserves and loss of livelihoods including destruction of crops and death of farm animals. This clearly shows why there are cases of chronic food shortage in the ASAL regions as the people do not get the chance to recover in terms of resources and food security. 2. Population Another factor that causes food insecurity is increase in population and this is especially the case when the area is already fragile due to other factors. Migration from more densely populated high-potential areas puts extra pressure on existing limited resources in the ASAL. According to the 1999 human population census report, an estimated 12 million people now live in the ASAL districts compared to 8 million a decade earlier (UNEP 2000:48). Looking at Table 2 below it shows that the provinces that are in the ASAL regions N/Eastern and Eastern had a high increase in population in the year 1999. 128 한국국제협력단
<Table 2> Distribution of Population by Province (1969-1999) Province 1969 1979 1989 1999 Nairobi 509,286 827,775 1,324,570 2,143,254 Central 1,675,647 2,345,833 3,111,255 3,724,159 Coast 944,082 1,342,794 1,825,761 2,487,264 Eastern 1,907,301 2,719,851 3,768,689 4,631,779 N/Eastern 245,757 373,787 371,391 962,143 III 자유기고 Nyanza 2,122,045 2,643,956 3,507,160 4,392,196 Rift-Valley 2,210,289 3,240,402 4,917,551 6,987,036 Western 1,328,298 1,832,663 2,622,397 3,358,776 Kenya 10,942,705 15,327,061 21,448,774 28,686,607 Source: Central Bureau of Statistics- Kenya. 2001. The 1999 Population and Housing Census: Counting our People for Development. P. xxvii. Minnesota Population Center. https://international.ipums.org/international/world_census_forms/kenya_1999.pdf Accessed 11/12/2008 1999 was the same year that there was a drought and with the high increase in population in the ASAL areas the issue of food shortages was felt more deeply. The high increase in population is also due to the influx of refugees who come into the country, as all the refugee camps are situated in the ASAL region making the concern over the food crisis even more serious. These people add onto the population that lives in this area and with all of them trying to get food from the same ground that is already weak due to other factors, it deteriorates the environment even further. This enhances the food insecurity that is already on the ground. The number of refugees has been increasing and many of them are usually women as shown in Table 3 below. Even in these camps it is the women who have to get a way to feed their families with the little that is available and this is an added burden to them as they are in a foreign country. 국제개발협력 129
<Table 3> Percentage of female Refugees in Kenya 2007 Type of Population Origin Total % Female Refugees Asylum seekers Somalia Sudan Ethiopia Uganda DRC Rwanda Burundi Eritrea Various Ethiopia Sudan Somalia Uganda DRC Various 192,400 45,300 18,100 2,800 2,700 2,500 1,300 700 10 3,500 1,000 700 200 100 320 Statelessness Nubians 100,000 - TOTAL 371,630 Source: United Nations High Commissioner for Refugees. 2007. Global Report - Kenya. P. 223 http://www.unhcr.org/home/publ/484d45542.pdf Accessed 11/01/2008 48 42 34 41 43 58 51 35-41 39 46 39 45 - Another factor that adds onto the population increase is the practice of one man marrying many wives, as this brings about many offspring. As clearly stated in the ASAL GPG The practice of polygamy tends to create large families with many dependants and worsens the food security situation (2005:13). With the traditional role of the woman being to provide food for the family, the rapid increase in population adds the burden of feeding the family heavily onto the women. With the food being extremely scarce, many times the women will go hungry so that the other members of the family can get something to eat no matter how little it is. 3. Poverty When crop and livestock production fail due to climate change, the people who have money are able to buy available food from the market to feed the family. According to the ASAL GPG The proportion of people living in poverty [in Kenya,] rose from 49% in 1990 to 55% in 2001 and 56% in 2004 (2005:31). The ASAL region is said to be one of the poorest areas in the country. 130 한국국제협력단
<Figure 5> III 자 유 기 고 Source: Central Bureau of Statistics Kenya. 2006. Facts and Figures. P. 13 http://www.cbs.go.ke/downloads/pdf/kenyafacts2006.pdf?sqmsessid=101561fb04e4511cde553e35a3da421e Accessed 11/12/2008 According to figure 5 above the ASAL regions (Eastern and N. Eastern) have high rates of poverty and more so in N. Eastern (a predominantly pastoral province) where it is at 64.2%. This means that people in this region are not able to really help themselves when their livestock die due to drought as this is what they live on. For those who have a few animals remaining, they opt to sell them but the prices of the animals are usually much lower than their original worth. This was noted in Kajiado District where the prices of cattle were one tenth of the normal price during a certain drought in the year 2000 leaving the pastoralists poorer (UNEP 2000:51). Following the recent 2008 food crisis in Kenya it was reported in the Daily Nation that A cow that normally goes for Sh30, 000 is currently being sold at as low as Sh300. And even with this low price, the businessmen still don t attract buyers (Opiyo 2009:15). This greatly compounds the level of poverty in the area and affects the food security. The Eastern region that is agro-pastoralist is also affected by poverty especially when prices of farm inputs increase and the farmers are then not able to afford essential inputs like fertilizers that they need for crop production. This poverty impacts negatively on the women because even though women and girls own 국제개발협력 131
livestock as gifts and inheritance, because of tradition it is still the men who have control over the same (ASAL GPG 2005:14). This has a great impact on food security because the woman will not have the leeway to either sell or slaughter the animals for food since she would first have to consult with the man. To most men of this region owning livestock and especially cattle is a sign of wealth; the more one owns the richer one is considered to be. They would therefore not readily think of selling their animals or having them slaughtered. The men have control not only over livestock but also over water sources and land. This clearly widens the poverty gap between the men and the women and hence the phrase that women are the poorest of the poor in most societies. Ⅶ. CONCLUSION One of the key findings in light of the above analysis is that climate change leads to food crisis and this has been seen by the fact that this region has been experiencing frequent weather phenomena like drought and floods since 1991. This supports the studies cited in the literature review and the analytical framework that climate change is one of the reasons of food insecurity in the world and more especially in Kenya. Abdulla (2007:61) found that intense droughts and floods damaged domestic animals and food crops. At the same time, Speranza et al. (2007:220) found in Kenya that droughts can lead to crops and livestock dying and even eventually lead to human deaths. Another finding is that due to poverty, food insecurity rises. The people in the ASAL areas are also among the poorest in the country and therefore will rarely have enough to be able to buy food from the available sources to feed themselves. This supports the study in the literature review and analytical framework which reports that The root cause of food insecurity in developing countries is the inability of people to gain access to food due to poverty Mwaniki (n.d:1). The other key finding relates with increase in population which further exacerbates the situation as the resources cannot cater further for more people. This supports studies cited in the literature review and analytical framework by Marei (1978) who finds that population growth pushes food production to marginal lands and also Haan et al. (2001) who found that in Kenya population growth puts increasing pressure on food availability. One key issue that has been brought to light in the above analysis is how women are the ones 132 한국국제협력단
who are more negatively impacted on by food insecurity especially taking into consideration their traditional role as the providers of food for the family and as the people who take care of the family welfare as a whole. In addition, in most societies women are said to be the poorest of the poor because they do not own anything and when they do, it is controlled by the men. This supports the studies cited in the literature review and analytical framework which report that, when food is scarce, the women and girls will eat last and least because of gender discrimination (Days of Climate Action 2008:2) and also the one that finds that out of every 10 hungry people 7 are women (Women Thrive Worldwide 2008:1). In light of the above analysis the findings have proved the hypothesis that climate change, poverty and population are interlinked in being causes of food insecurity in a vicious cycle in the ASAL regions. The findings have also supported the hypothesis that women are the ones most affected by food insecurity due to their traditional role as the providers of food for the family. III 자유기고 A. Policy Recommendations The following recommendations are made to help address the above concerns: The Government of Kenya should invest in drought resistant crops so that people in the ASAL regions can be able to grow crops especially for their consumption without relying heavily on rains. Since most people in this area are heavily reliant on relief food, this will make them self reliant and able to feed themselves. The Government should also invest in dams for water in the ASAL regions as this will give people the ability to practice irrigation farming and grow crops at any time without waiting for the rainy season. It will also ensure that there is adequate pasture for the livestock and drastically reduce on their deaths. This will increase food security in this region. There should also be an increase and consistent education for the people in this area on why the practice of polygamy should not be encouraged and also on the issue of family planning to help reduce on the population increase. This should be through community mobilisation and should target both men and women, since these societies are patriarchal and women need permission from the men to do most things. Further intense community awareness should also be raised to both men and women on the importance of formal education especially for the girl child. This will help them tremendously to be aware of their rights on things like inheritance, land, and property ownership. Education will 국제개발협력 133
also slowly but surely lift the women out of their poorest of the poor status, and once a woman is educated it not only benefits her but also benefits the society and the nation as a whole. The above recommendations will help to address food insecurity in the ASAL regions of Kenya but further research still needs to be done on other causes of food insecurity like how fairly the food is being distributed in the country as a whole. This is in relation to hoarding food and/or speculation on food prices and how it affects scarcity of food not only in the ASAL region but in the country. Further research also needs to be done on exactly how women and men are impacted differently by food insecurity. This will help in the formulation of the right policies to address the ways to make the ASAL region, the country and thus the global community food secure. 134 한국국제협력단
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Ⅳ Ⅳ. 개발협력평가 개발협력평가 1. 이집트국별지원전략및지원사업종합평가 한국국제협력단 2. 우즈베키스탄국별지원전략및지원사업종합평가 한국국제협력단 3. 개발협력분야의메타평가소개와 KOICA 의시사점 박숙현 / KOICA 평가실대리 국제개발협력 139
140 한국국제협력단
개발협력사업에서의평가 한국국제협력단평가실개발협력원조의중요성이세계적으로점차높아감에따라원조의기획과집행, 결과에대한평가의중요성도따라서강조되어가고있으며, 협력단은이러한국제적흐름에부응하여무상원조사업에대한평가를강화하고있습니다. Ⅳ 개발협력평가 개발협력원조에서의미하는평가는 OECD의개발원조위원회 (DAC) 에서 1991년발표한아래와같은정의가보편적으로사용되고있으며, 협력단또한이를협력단에서수행하는평가의정의로사용하고있습니다. 평가란진행중인또는완료된프로젝트, 프로그램, 정책의기획, 집행과결과에대해가능한체계적이고객관적인심사를말한다. 평가의목적은개발목표에대한충실성과연관성, 개발의효율성, 효과성, 영향력과지속가능성을측정하는것이다. 평가는유용하고신뢰할만한정보를제공하여수원국과공여국의정책결정과정에교훈을제공할수있어야한다. 평가는크게학습 (Lessons Learning) 과책임성확보 (Accountability) 라는 2개의목적을위해수행됩니다. 학습은평가를통해타사업이나추진중인정책또는사업을개선할수있는방법이나지식을생산하는것을의미하며, 책임성이란좁은의미로원조사업을위임한납세자인국민에대한원조수행기관의보고의무를의미합니다. 본지면에는 이집트국별지원전략및지원사업종합평가, 우즈베키스탄국별지원전략및지원사업종합평가 등두편의평가보고서를요약하여실었으며, 개발협력분야의메타평가소개와 KOICA의시사점 을함께게재하였습니다. 전자의평가보고서전문은 KOICA홈페이지 (http://www.koica.go.kr) 의 KOICA사업-사업평가-KOICA발간물및평가보고서 섹션에등재되어있으니참고하시기바랍니다. 국제개발협력 141
이집트국별지원전략및지원사업종합평가 한국국제협력단 1) 목차 Ⅰ. 평가개요 Ⅱ. 이집트의개발환경과대이집트무상원조 Ⅲ. 대이집트국가지원전략및사업평가 Ⅳ. 결론및건의 I. 평가개요 이집트는아프리카지역국가중에서가장중요한비중을차지하는협력대상국의하나로협력사업규모와영역이꾸준히확대되어왔으며, 그간대이집트사업전반에관한종합적인평가가필요한시점임. 이집트에대한무상원조사업은 2006년 아프리카개발을위한한국의이니셔티브 발표이후확대되기시작하였으며, 2007년 대이집트국가지원전략 (Country Assistance Strategy for Egypt 2008-2010: CAS 2) ) 의수립을통해보다체계적으로추진되고있음. 그간에실시된다양한사업의성과와문제점을파악하고 CAS의수립과활용에대한사항을평가하여급속히변화하고있는대이집트개발환경과여건에효과적으로대처하는한편, 사업추진의효과성을높여나가기위한노력이긴요한상황임. 한국개발전략연구소는한국국제협력단 (KOICA) 으로부터위탁받은 이집트국가지원전략및지원사업평가 과제의수행을위한평가단을구성하여 2010년 6월부터구체적인평가방법및기법의개발, 평가실시매트릭스의수립등과함께문헌조사및국내조사를시작으로이집트현지조사등을실시하여단계적인평가작업을진행하였음. 1) KOICA 사업평가실평가과제로한국개발전략연구소가수행함. 2) 2011 년도부터 CPS 로바뀌었음. 142 한국국제협력단
평가단은 KOICA의평가지침과 OECD/DAC 의평가원칙등에입각하여 1) 대이집트국가지원전략, 2) 대이집트원조사업시스템및프로세스, 3) 대이집트개발협력사업등 3개분야에대한평가를실시하였음. 본연구에서는문헌조사, 국내조사, 설문조사, 기관방문, 현장조사등의다양한방법을통하여대이집트지원사업에대한평가를수행하였으며, 그결과로서전반적인평가가매우긍정적으로나타났음. 특히, 대이집트지원사업의효과성및효율성이매우높은것으로평가되었음. 평가팀구성 Ⅳ 개발협력평가 < 표 1> 이집트국별평가연구진구성 구분 담당 이경구상무이사 ( 한국개발전략연구소 ) 국내연구진 김종수연구위원 ( 한국국제개발협력센터 ) 배성일연구위원 ( 한국개발전략연구소 ) 이효경기획관 ( 한국개발전략연구소 ) 현지연구진 Zeinab Shahin Dina Wafa II. 이집트의개발환경과대이집트무상원조 이집트는무바라크대통령의장기집권하에서비교적안정된정치체제를바탕으로경제 사회적인안정과성장을도모해나가고있음. 2000년이후지속적인경제성장의결과국가의경제적지위를저소득국 (LIC) 으로부터중저소득국 (LMIC) 의수준으로향상시켰으며보다적극적인국가발전전략및개발계획을시행해나가고있음 2007년 1월 국가발전장기비전수립 (A Future Vision of Egypt 2030: The General Framework) 의수립및제시. 2007/2008년부터 제6차 5개년계획 (The 6th Five-Year Plan 2007/2008-2010/2011) 을수립하여시행중. 이집트는중저소득국으로도약함에따라국민소득수준이제고되고국가적경제역량이향상되고있으나여전히극복해야할여러가지개발과제를안고있음. 급격히늘어나는취업인구의고용기회확대, 광범위한빈곤의완화, 소득계층간의심각한소득 국제개발협력 143
불균형및지역간개발격차해소, 행정역량의강화및효율성제고, 취약한재정기반건전화및구조개선등. 또한향후지속가능한개발역량을위축시킬수있는수자원부족현상의심화, 채취가능자원의고갈, 기후변화에따르는환경악화등의문제점에직면해있음. 따라서이집트정부는향후보다적극적인국가개발계획의수립추진을계획하고있으며, 이집트개발에서높은비중을차지하고있는대외원조의효과적인활용에고심하고있음. 기존의개발계획과원조사업추진의실효성에대한문제의식을가지고새로운맥락에서국가발전비전및개발계획을재검토하고이를전략적인관점에서보완하기위한작업을진행중에있음. 이집트정부는 2009 년 12월 정부의 8대전략목표 (Eight Strategic Objectives of Government) 를새로이설정하는한편특별작업반을구성하여개발원조사업의효과적인추진을위한 카이로행동계획 (Cairo Agenda for Action: CAA) 을마련중에있음. 우리나라는그간이집트를무상원조중점협력대상국의하나로선정하여프로젝트, 개발조사, 연수생초청, 봉사단파견등주요협력수단을활용하여다양한사업을전개하여왔으며, 2007년 CAS를수립하여보다체계적인지원사업의추진을도모해나왔음. CAS는빈곤퇴치지원과지속가능개발의촉진이라는기본적인원조지원목적의달성을위하여 1 인적자원개발, 2 정보통신, 3 환경, 4 행정제도와같은 4개의중점분야에대한지원을집중적으로실시해오고있음. 우리나라의대이집트원조사업은규모면에서지속적으로증가해왔을뿐아니라기존사업의성과도성공적으로평가되어이집트에서는우리나라에향후더욱큰규모의지원을기대하고있는것으로파악되었음. Ⅲ. 대이집트국가지원전략및사업평가 가. 대이집트국가지원전략평가 1) 전략수립체계, 수립절차등의적절성 적절한원조전략수립체제하에서 대이집트국가지원전략 (CAS) 이수립됨. 공적개발원조 (ODA) 중기전략 2008-2010 및 대외무상원조중기전략 2008-2010 과그궤를같이하는체계속에서 CAS가수립됨. 2006년에발표된 아프리카개발을위한한국의이니셔티브 발표등사업의확대 발전필요성이부각되는적절한시기에전략을수립함. 144 한국국제협력단
대이집트국가지원전략 (CAS) 은처음으로시도된제1세대 CAS로서정교한내용의전략수립절차및방법론등이구체적으로체계화되기어려운상황에서기본적인협력방향과중점등을제시하는유도적인성격의전략으로마련되었음. 제1세대 CAS 수립경험과활용성과등을토대로 CAS 수립전반에대한절차와방식을점차발전시켜나갈필요가있음. 2) 지원전략내용의적절성 ( 원조목표, 중점지원분야 ) 매우뚜렷한원조기본목표를제시하고있으며, 가용한원조재원의규모를감안시그대상이폭넓게설정되어있는것으로나타났으나그중점지원목표분야와중점지원분야는매우명확하게설정되어있음. ( 사업추진계획의구체성 ) CAS는유도적인성격의내용으로거시적인측면의사업추진계획에는적합하나미시적인연도별사업실시계획을수립하여추진하기위해서는개선이필요함. 단년도예산운영방식으로인하여 CAS를통해기간중투입가능한재원규모의제시및구체적지원사업의적시등이곤란한실정임. 현재의사업운영시스템하에서는 CAS가시행되는수년간의연동화된연차별사업추진계획, 재원투입파이프라인등과같은개념의계획요소를 CAS에구체화하기가곤란함. ( 개발및성과 평가지표설정의적절성 ) 유도적인개발전략으로서중기적인사업추진기본방향및중점적인지원분야의제시를지원전략의핵심으로하고있으며개발사업관련목표지표, 사업성과및평가와관련한지표등은제시하지않고있음. ( 원조방식및실시기법 ) 대부분의사업이중소규모의개별적인기술협력, 또는독립적인프로젝트형사업으로추진되고있음. 전체적인사업규모가아직은작은수준일뿐만이아니라사업수행편제가국가또는지역에초점을둔방향으로이루어져있지않아중점지원분야에대한개별적인사업추진방식으로사업이이루어지고있음. 다만인적자원개발지원을목표로자동차정비직업훈련분야에대한집중적인지원이이루어지는과정에서결과적으로개별원조공여자에의한프로그램접근방식의사업실시가이루어지는성과를거두고있음. ( 상위정책및전략과의연계성 ) 앞서수립된 공적개발원조중기전략 및 대외무상원조중기전략 의목표및방향과일치됨. Ⅳ 개발협력평가 3) 수원국개발전략및수용에의부합성 ( 이집트개발환경과특수여건의고려 ) 이집트개발환경에대한검토는이집트의빈곤상황에 국제개발협력 145
대한분석및 6차 5개년개발계획을중심으로하는검토가충분히이루어졌으나, 중 장기적인관점에서이집트발전단계의변화및대내외적기본여건의변화등에대한거시적인검토는 CAS 수립과정에서특별히반영되지않았음. 중저소득국으로향상된이집트의경제적수준변화, 저소득국및사하라이남아프리카지역에대한협력강화등우리의원조정책방향의변화등을감안하여향후우리의대이집트원조의방향을어떻게설정할것인지등에대한거시적인검토가필요함. ( 국가발전비전과개발전략 ) 이집트에대한무상원조지원전략은이집트의장기국가발전비전및중기개발계획에전적으로부합하는것으로평가됨. ( 개발지원수요의충족 ) 이집트의중 장기재정개발투자계획은대외원조자금의지원에크게의존하고있으며, 그간 KOICA 무상원조사업의높은성과에따라이집트측에서원조규모의적극확대를기대하고있음. 4) 여타개발협력파트너와의원조조화 ( 유상원조사업과의조화 ) 이집트에대해서는아직유상개발차관사업을제공하지않고있음. ( 여타원조공여국과의조화 ) KOICA 이집트사무소는현재 41개의원조공여기관으로구성된개발파트너그룹 (DPG) 의원조조화활동에는참여하고있으나, 구체적인원조사업시행을협의하기위하여 19개주요원조공여기관이참여하고있는 Matrix on Donor s Intervention 수립과정에는참여하지않고있음. 5) 국제원조규범에의부응성 (MDGs 개발목표달성에의기여 ) MDGs 개발목표달성에대한우리무상원조사업의직접적인기여는, 8개의주요 MDGs 목표중에서제1의 극심한빈곤의완화 와제7의목표인 환경의지속가능성확보 분야에서이루어지고있는것으로평가되었음. ( 파리선언 / 아크라행동계획이행 ) 본연구의설문조사와 2008년에 OECD/DAC 가실시한파리선언이행에대한조사결과를비교해보면, 이집트에대한우리나라원조사업의이행상황이평가항목에따라약간의차이가있는것으로나타났음. OECD/DAC 의조사결과에서는국가프로그램과조화된기술협력의실시, 예측가능한원조공여등의항목에서좋은이행성과를나타냈으나, 국가시스템의활용, PBAs 방식의원조실시, 공동조사및분석활동실시등의항목에서는그성과가낮은것으로나타났음. 본연구의설문조사에서는우리원조의예측가능성이상대적으로낮은것으로평가되었음. 146 한국국제협력단
나. 원조사업시스템및프로세스평가 1) 사업실시기본체계및사이클 KOICA의현행원조사업시스템상분야별중심편제에서는국가별사업실시체계수립이여러부서로분산, 다기화되어있어서 CAS를기반으로하는사업수행시스템및프로세스의구축이어려운것으로파악됨. 주요사업이프로젝트형사업, 연수생초청사업, 봉사단파견사업등유형별로구성되었으며, 이에대한사업실시사이클및추진절차가매우합리적이고정교하게수립되어적절히운영되고있음. 이집트라는특정국가를대상으로하는전반적인사업실시계획의마련에있어서국가지향의연도별사업시행계획수립절차및방법론이마련될필요가있음. 현재사업실시과정에서활용되고있는사업수단간의연계도모 ( 프로젝트사업의사후관리측면에서봉사단파견등 ) 는봉사사업, 연수사업등의사업수단을포함하여이집트에대한연간사업계획수립과정을통하여제도화되는것이바람직함. 글로벌 ODA 전문기관으로도약및국가별사업실시체계를뚜렷하게수립하기위해서는수원국의국가개발전략에더욱초점을맞추어협력사업을수행해나갈수있는지역편제도입등의제도개선이필요하며, 이를효율적으로운용해나갈수있는적정인력의보강이긴요함. Ⅳ 개발협력평가 2) 사업지원프로세스가 ) 기초조사연구개발, 원조실시기법및방법론 KOICA의원조사업은사업효과및효율성측면에서그간꾸준히제도개선이이루어졌으나이집트를포함하는주요협력대상국가에대한기초적인연구개발이아직은활성화되지않고있는것으로평가됨. 국가및지역에관한기초조사연구를활성화하기위한제도적인여건이미흡하여전문성과일관성을갖춘원조실시기법및방법론개발이어려운실정임. 국가및지역에대한기초연구, 선진원조기법도입및원조실시방법론개발등을위하여정책연구실등이싱크탱크로서의역량강화를위한방안마련이필요함. 나 ) 사업발굴및형성, 사업실시준비등 유망한사업발굴및형성여건을조성하기위하여수원환경에대한신뢰할만한정보입수등이필요하므로수원국과의정례적인정책대화및전략적인사업실시협의체계를구축하는것이필요함. 수요조사는수원창구를통해적절한절차로실시되고있으며원조효과가높은유망한사업을발굴하기위한노력이시도되고있음. 국제개발협력 147
사업실시준비를위한사업타당성조사, 사업프로그래밍및설계, 사업실시협의, 사업자선정등의절차와방식이적절하게수립되어있으며전문성있는체제를구축하여운영되고있음. 사업시행및모니터링은현행분야중심의시스템, 본부및현지사무소의인력부족등으로체계적이며효율적인실시가어려운것으로평가되었음. 다 ) 사업평가및사후관리 원조사업초기에는프로젝트사업평가의중요성인식부족등으로사업중간평가등이실시되지않은사례가발견되었으나, 사업규모가커지고사업평가에대한지침이강화되면서크게개선되는추세를보이고있음. 종료사업에대한사후관리는프로젝트사업사후관리지침에따라적절히이루어지고있으나, 보다면밀한사후관리모니터링시스템을구축하여운영할필요가있음. 자동차정비직업훈련원지원사업 의경우, 기실시사업에대한역량강화사업의일환으로체계적인사후관리를제공하는것은바람직한사후관리기법으로여타사업에도적극활용하는것이바람직함. 다. 대이집트지원사업평가 1) 프로젝트형사업 1991년부터이집트에지원된주요개발조사 / 프로젝트사업은 5개분야 ( 교육, 산업에너지, 정보통신, 농어촌개발및환경 ) 의총 15건임. 이중 12개사업이현재종료된상태이며, 3개사업이진행중으로현재진행중인사업중 2개는 2010년, 1개는 2012년에각각종료될예정임. 적절성 평가대상사업이전반적으로 CAS와의연계성및적절성이높은것으로나타남. CAS가 07년외교통상부주도하에 KOICA와공동수립시, 07년이전에이미이집트에중점적으로지원된사업을 CAS에반영하였기때문임. 평가대상사업은또한수원국인이집트의 미래비전 (2030) 및 제6차 5개년계획 (2007/8 년 ~ 2011/12년 ) 과같은주요개발정책방향및개발수요와의적절성이높은것으로평가됨. 특히, 자동차정비직업훈련원지원사업, 문화재청유물정보시스템구축사업 및 배전자동화시스템구축사업 은이집트정부의주요한개발과제에대응하는사업으로평가받고있음. 148 한국국제협력단
효과성 평가대상사업의목적및목표달성여부와관련해서는종료보고서, 설문및현지면담조사결과전반적으로만족스러운것으로평가되었음. 평가대상사업은다양한분야에서이집트에기여하였으며, 주된기여분야로는 경제적편익창출및소득증대 및 기술및관리역량배양 이높은평가를받았음. 이에반해, 정책및제도개선 및 사회적복지증대 에대한기여는상대적으로빈약한것으로나타났으며, 이는 KOICA의사업이중앙정부를대상으로한제도개선및역량구축에초점을맞춘사업이아니라직접적으로빈곤층의소득증대를지원하는사업결과로판단됨. 수원기관에대한인터뷰및설문결과, 전반적으로평가대상사업에대한만족도는높은것으로나타났음. 그요인으로수요에적합한체계적인사업계획, 양측간합의된종료일자및세부사항에따른체계적인사업실행, 사업종료후의사후사업실행, 주기적인사업평가및모니터링, 적절한재정지원, 고급기술지식의이전, 시간과노력의단축및정확도향상등을들었음. 한편, KOICA 사업담당자및 PMC 기관담당자의면담에서는다음과같은문제점및애로사항이나타났음. KOICA 사업수대비사업추진인력부족. 한국과의이질적문화적차이 ( 이슬람문화권 ), 생활양식의차이 ( 퇴근시간이오후 3시 ) 및직장조직체계의차이 ( 관리자급에책임집중 ) 로인한사업의순조로운진행의어려움. 이집트의젊은기술인력이적재적소에배치되지못하고있으며, IT 기술력에비해관련인프라 (PC 등 ) 가충분히제공되지못함. Ⅳ 개발협력평가 효율성 KOICA 의대이집트지원사업에대한전반적인효율성은상당히높은것으로평가되었으며, 세부사업구성, 투입요소, 예산및투입기간등에대하여적절하다는의견이많았음. 특히 4건의 자동차정비직업훈련원지원사업 의경우체계적이고집중적인지원으로수혜기관들의인적자원개발역량을배양하고제도변화를촉진한점은다른프로젝트에비해비용효율성이매우높은사업으로평가됨. KOICA 및한국측사업수행기관의전반적인역량에대해서는만족도가높았으나, 공통적으로사회문화적인차이로인하여파견전문가와현지인간의의사소통이원활하게이루지지않는것에대해서이슈를제기하였음. 이와관련하여현지인을통역으로활용하는방안을적극고려하고, 이와더불어한국에서전문가를파견하기전에현재보다철저한사전교육이필요할것으로보임. 국제개발협력 149
파급효과 정책및제도개선과관련, 자동차정비직업훈련원의경우만제외하고평가대상사업모두파급효과가높은것으로평가되었음. 자동차정비직업훈련원지원사업 의경우에사업을관리하는직업훈련청은해당분야에대한파급효과가매우높다고평가한반면, 직업훈련원측의평가는다소저조한것으로나타났음. 이와같은상반된평가결과는정책및제도개선과같은소프트웨어측면이주로상위기관에서결정 추진되며, 실제사업장에서는시설, 장비와같은하드웨어측면에대한보완및개선이이루어지기때문인것으로추측됨. 지역사회개발과관련하여 배전자동화시스템구축 과같은산업에너지분야사업의경우, 대상지역의인프라개선을바탕으로지역사회발전및경제활성화에초점을맞추고있으며, 이에따라본사업의확대를통한해당지역사회의개발에긍정적인영향을미칠것으로기대됨. 평가대상사업은수원국의사회적결속및윤리문화적행태와관련하여다소긍정적인영향을미친것으로평가되었으며, 설문응답자및인터뷰대상자전원이 KOICA 사업을통하여양국간우호관계가강화되었고한국의이미지와인상에대한영향도매우긍정적이라고답변하였음. 지속가능성 설문조사에서평가대상사업의재무적지속가능성이높을것이라평가되었으나인터뷰에서는우려가될수있는부분으로나타났음. 배전자동화시스템구축사업 의경우를살펴보면, 향후고장이나거나노후화된부품의자체조달에대해우려를표하고있으며, 이에대한해결책으로는 KOICA 사업예산구성시일정정도의사후관리예산을편성하는것을고려할수있을것임. 그러나무엇보다도수원국의주인의식, 재정적지원, 자체예산조달방안강구등이선행되어야할것임. 성주류화및환경에대한고려 KOICA 사업의형성및집행단계에서여성을별도로고려하지않았으며, 이에대한주된이유로는대부분의프로젝트 / 개발조사사업이성주류화의고려필요성이크지않았던것에기인한것으로보임. 평가대상개발조사사업은대부분해당가이드라인의마련이전에사업이형성되었음에도환경영향에대한조사를비교적충실히하고있는것으로파악되었음. 그럼에도불구하고, 설문조사결과, 프로젝트실행시환경보호에대한활동여부에대하여대부분의응답자가전혀없었던것으로나타남. 150 한국국제협력단
이와관련하여, 자동차의경우에배출되는유해물을한국에서는어떻게처리하는지에대한교육과정과직장인의건강과안전에대한훈련과정의신설을제안하였음. 그러나자동차유해물처리에대한내용이 자동차직업훈련시스템개선사업 내의교재개발사업에포함되어향후 KOICA 지원의전체자동차정비직업훈련원교육과정에포함될것으로파악되었음. 2) 국내초청연수사업 91~ 09년총 640명을초청, 304개연수과정실시. 09년의지원액은초기지원규모의 70배에달하는등규모가지속적으로확대. 지원분야는행정제도분야에서의지원이두드러진것으로나타나고있으며, 국별, 공동, 학위연수등으로연수유형이다양화되었음. 매년행정제도분야의국별연수가빠짐없이실시된것으로나타남. Ⅳ 개발협력평가 적절성 KOICA의원조지원목표중 인적자원개발을통한경제성장 에가장크게기여한것으로평가되었으며, 4대중점지원분야에서는행정제도, 산업에너지, 정보통신, 환경분야순으로지원이제공되었음. 효과성 전문지식공유와상호이해의폭을넓히는데가장효과적인것으로평가되었으며, 행정발전, 공공분야의기초인적자원개발및역량강화측면에서도높은성과를보인것으로나타남. 효율성 국내초청연수사업에대한효율성은높은것으로평가되었으나, 이집트측에서 2~3주의단기연수는심층적인전문지식의학습이곤란하므로장기연수프로그램및학위연수프로그램의확대를요청. 장기프로그램확대에소요되는물리적인비용과시간문제를극복하기위한대안으로현지연수및제3국연수를고려할수있음. 현지에서필요한업무에대해핵심기술과지식을가진국내전문가를신속히파견, 심층적인연수를함으로서효율적으로실무능력을향상시킬수있기때문임. 또한이는수원국의공동주최국으로서의적극적지원과협조가바탕이되었을때그효과성이 국제개발협력 151
보장될것임. 연수수요발굴및평가체계와관련하여 KOICA는최근중 장기적인관점에서연계성있는연수사업을연차적으로추진하기위한노력을보이고있음. 이집트에서는산업 에너지분야의다년간 (3년) 국별연수를위해외교부와이집트 KOICA 사무소간에협의를가졌음. 이처럼현지 KOICA 사무소의신규사업발굴에대한역할이확대되는것은수원국의특수한수요와우리의비교우위를더욱적극적으로반영할수있는계기를마련할것으로기대됨. 이집트공무원행정발전 과같이이미 5년째실시중인다년간의사업은프로그램진행노하우축적과수원국의이해제고로성과가높음. 파급효과및지속가능성 이집트연수사업의영향력은매우긍정적으로평가되었으나개발원조가아니라인적교류의접근방식과창구를활용하고있으므로프로그램개발이비교적주관적이고임의적일수있음. KOICA 내여타프로젝트팀과의정규적인논의창구없이독자적으로기획, 실시되고있어그영향력과지속가능성이단발성으로끝날가능성이큼. 이는 KOICA가지역적편제로재구성되는과정에서해결되어야하는사항임. 성주류화및환경에대한고려 최근 5년간 KOICA의마커현황을살펴보면, 여성및환경모두해당분야를위한노력이증대되고있음을알수있음. 최근 4년간여성연수참여비율은가이드라인권고여성선발율의 30% 를초과달성하였음. 최근종합적인녹색성장개발역량강화 ( 07~ 08년환경친화적에너지개발전문가능력배양 ) 를위한노력을보이고있음. 3) 해외봉사단파견사업 1998년첫봉사단원 4명의파견을시작으로 09년까지총 274명이보건의료, 산업에너지 ( 직업훈련 ), 정보통신순으로파견됨. 적절성 KOICA의 CAS 중기초서비스확대및인적자원개발, 이집트국가개발비전의인적자원개발을통한고용증대및사회서비스증진부분에기여하고있음. 152 한국국제협력단
효과성 이집트내최대규모의봉사단사업, 현지주민의삶의질개선, 한-이양국협력및우호관계수립에매우비중있는역할을하고있으며보건의료와정보통신분야에서의성과가높이평가되었음. 이집트 KOICA 해외봉사단사업국별전략 (2010~2013 년 ) 이최근수립되어분야별, 지역별, 사업규모관련지원전략및평가방안에대한구체적인가이드라인이제시되었음. KOICA의대이집트 CAS 틀안에서기타사업과일관성있게수행될수있는여건과체계를마련하였으나, 다만주요분야별지원증감계획에대한논리적검토과정이제시되어있지않아추가정보제공이필요함. 주니어전문가로서전문성및실무경험의한계로인하여활동기관에서요구하는충분한수준의전문성을발휘하지못하는경우가일부발견되었음. Ⅳ 개발협력평가 효율성 전반적으로적절하다는평가를받았으나수원국봉사단총괄기관인외교부에서는효과성을보다제고할개선점으로봉사단원의현지어구사능력을제안하였음. 봉사단원에대한추가언어교육실시는 KOICA의현지훈련체제전환노력과병행하여추진할필요가있음. 파급효과및지속가능성 투철한사명감과뛰어난자질로이집트지역사회의복지와양국간우호관계형성에장기간동안큰영향을끼친봉사단원들의사례가많이발견되었음. 기존이집트봉사단관리인력이일인당 33명에서 25명으로감소하였으며, 이는단순한파견인원실적달성이아닌실질적인효과창출과봉사활동의뚜렷한목표의식을위한노력의반영이라할수있음. 성주류화및환경에대한고려 보건의료 ( 간호 ) 및산업에너지 ( 봉제 ) 부분에서모자보건과여성의경제능력향상등을통한성주류화노력의확대추세가보이며, 향후에도지향할필요가있음. 봉사단파견을통한환경분야지원은다소미흡하며, 부재하거나한명정도의환경청파견이환경에대한고려를반영하고있는실정임. 이는환경분야에요구되는기술적전문성으로인한주니어봉사단원파견의어려움이다소반영된결과이고, 팀제봉사단혹은시니어봉사단원의활용이기대되는부분임. 국제개발협력 153
Ⅳ. 결론및건의 1) 대이집트개발협력의새로운방향 ( 대이집트개발협력의새로운방향모색 ) 이집트의대내외적개발환경이크게변화하고있는점등을감안하여향후이집트에대한개발협력의방향과전략을중 장기적인관점에서새롭게수립할필요가있음. ( 개발협력지원의지속성확보 ) 이집트가지난 20년동안무상원조사업의중점협력대상국으로자리해왔던사실과양국간의다면적인관계에미치는영향등을고려하여이집트에대한개발원조는지원의지속성확보라는차원에서신중하게검토될필요가있음. 이집트에대한원조사업의효과및효율성등이큰것으로나타났을뿐만아니라우리의원조제공에대한수요와기대가큰만큼당분간대이집트원조를현상이상의수준으로유지해나가면서이집트의경제적수준향상등을고려하여중기적인관점에서원조출구전략을마련하는것이바람직하다고봄. ( 대이집트원조지원중점의명확화 ) 2011년까지의 CAS가마무리되는시점에서 CAS에대한새로운방향모색이요구됨. 2012년이후에실천할 KOICA의새로운 CAS 수립에있어서는이집트의 카이로행동계획 (CAA) 에일치되는방향에서보다뚜렷한대이집트원조의중점과전략적지원분야를설정하는것이바람직함. ( 향후원조추진중점 ) 이집트의경제적지위가중저소득국의수준으로향상된점등을고려하여향후의원조목표는그간지원중점을두어온인적자원개발지원등성장의촉진을통한지속가능발전을도모하는목표에보다집중하는것이바람직함. 새롭게설정될대이집트무상원조정책에입각하여원조의목표및지원중점분야를선정하되아래와같은대안을제시할수있음. 1 당분간현수준의지원을실시하는경우에는그간에큰성과를거두었던인적자원개발, ICT 분야지원지속. 2 지원규모를확대하는경우이집트가성장동력의육성대상으로선정한 7개전략분야중에서 1개분야를선정하여전략적으로지원. 3 당장출구전략단계로진입하여지원규모를단계적으로축소하는경우, 기존에착수된사업을완공위주로추진하면서이집트가개발역량의확충에가장큰애로요인으로들고있는정부행정 제도적역량의부족을지원할수있는연수생초청사업과인적교류협력을지속시켜나갈수있는봉사단파견사업을지속적으로추진. 154 한국국제협력단
( 유기적인원조접근및사업추진 ) 여러개발협력수단이특정부분지원또는과제해결을위한부문접근내지는프로그램접근방식을통하여효과적으로전개될수있는원조실시기법을발전시켜나감. 주요한무상원조사업수단들을유기적으로연계조화시켜사업추진의시너지효과를도모함. 2) 실천적인대이집트국가지원전략의수립 ( 유용성을갖춘 CAS의마련 ) 2010/2011 년이후의차기를목표로마련될 CAS는유도적인원조방향의제시로부터이집트가현재진행하고있는 카이로행동계획 (CAA) 의마련을위한상황분석 (Situation Analysis) 등일련의검토작업을바탕으로보다실천적인전략을마련함. 개발과제의선정에대한보다논리적인접근은물론성과지향의사업추진을도모할수있는 전략적협력의틀 (Strategic Framework) 을수립함. 구체적인개발및성과지표를명확하게제시함. 예측가능성과실천성을갖춘시행관리프로그램을수립함. 새로운 CAS 에는주요사업내용, 연도별재원투입계획등의국가지원전략이행계획을포함함. Ⅳ 개발협력평가 3) 원조실시프로세스개선방안 ( 이집트등국가지원에초점을두는원조실시체제구축 ) KOICA의사업지원체제및국가지원전략수립과시행프로세스를이집트등국가지원에초점을두는방향으로개선함. 이집트국가지원전략 이집트연간사업계획 협력사업실시의기본시스템구축. (CAS에바탕을두는사업추진프로세스구축 ) 3~5년내외의기간을목표로하여수립되는 CAS 를바탕으로연간사업계획을수립하여시행하고이를평가 환류시켜원조사업의실시를체계화하는기본적인프로세스를구축하여운영함. CAS 수립 원조계획수립 원조사업실행 평가 환류 원조정책대화 새로운 CAS 수립 시행. ( 원조실시프로세스개선 ) 원조효과및효율성제고를위하여프로젝트사업의경우, 사업발굴등정보공유를위한타공여국과협의활동활성화, 수요조사및사전타당성조사운용관리개선, 프로젝트사업추진시 PDM 수립의무화및사업평가실시강화등이필요함. 연수생초청사업의경우, 현지사무소의연수생선발심사강화및 2주미만등단기연수프로그램의연수기간조정과봉사단파견사업의경우에는봉사단자원확보를위한홍보활성화및현지어습득을위한교육훈련강화등의개선이필요함. ( 원조지원방식등개선 ) 원조의시너지효과제고를위하여 KOICA 무상원조사업간의연계성제도확보및원조실시기법및방법론에대한선진개발시스템구축을위한방안마련이필요함. 국제개발협력 155
정책연구실기능강화및현장중심체제를위한현지사무소인력보강과더불어 KOICA 본부사업의소프트웨어부문아웃소싱확대등원조지원방식의적절한개선이필요함. 4) 원조성과향상및효과제고방안 ( 체계적인사업실시접근 ) 본사업추진에앞서해당사업추진과관련한기초적인조사및사전검토, 협의작업이보다심층적으로이루어질필요가있음. ( 사업의효과성을위한차별화전략채택 ) 자동차정비직업훈련원지원사업 의경우에본사업추진에앞서지역특성에관한기초적인조사및사전검토를통해각지역의특성에맞도록교육훈련시설수준을차별화할필요성이있음. 모든지역에동일한높은수준의교육훈련시설을제공하는것은비용효과적이지않을뿐만이아니라졸업후그지역에서취업을해야하는훈련원졸업생의입장에서도바람직하지않음. ( 수원국의목표및주인의식이확고한사업개발및참여 ) 향후국별지원사업의추진에앞서수원국의목표및주인의식이확고한부문에집중하여사업개발및참여할필요가있음. ( 사업의지속가능성에대한고려중시 ) 지속가능성확보를위한방안이사업실시계획및시행계획디자인단계에서미리면밀하게고려되는것이바람직함. 자동차정비직업훈련원지원사업 의경우, 사업지속가능성제고를위하여추진되고있는비즈니스모델수립사업은매우유용한방안으로평가됨. ( 계획적인사후관리강화 ) 일정시점이경과된완료사업을대상으로사업운영전반에대한점검과사후지원요소를종합적으로진단평가하고사후조치를건의하는사후관리전문기술단의파견은효과가매우클것으로기대됨. 156 한국국제협력단
Ⅳ 우즈베키스탄국별지원전략및지원사업종합평가 한국국제협력단 1) 개발협력평가 목차 Ⅰ. 평가개요 Ⅱ. 우즈베키스탄의개발환경과원조여건 Ⅲ. 우즈베키스탄국별지원전략 (CAS) 의수립및시행평가 Ⅳ. 여타원조공여자와의비교, 국제개발원조목표와의부응여부 Ⅴ. 형태별원조사업에대한평가 Ⅵ. 결론및건의 I. 평가개요 우즈베키스탄은우리나라의중점협력대상국가의하나로, 1992년부터지난해까지총 2억 7,585 만달러의무상원조가제공된국가이다. 21세기들어우즈베키스탄은동구및 CIS 지역국가들가운데우리나라의지원순위 1위인국가로자리매김하게되었다. 금년에도우즈베키스탄에대한원조규모는 1,222만달러수준으로, 국가별지원순위에서 4위를차지하였다. 최근수년사이에우즈베키스탄에대한원조규모가급격히증가하여, 2001년이래對우즈베키스탄무상원조규모는무려 5 배이상늘었다. 이러한시점에우즈베키스탄에대한원조사업을종합적으로평가하는것은매우시의적절한일이라할수있다. 특정국에대한원조사업이확대되면될수록이에대한효과를점검할필요성이커지기마련이기때문이다. 비단원조와관련된전략과세부내용뿐아니라, 원조사업이보다체계적이고효율적으로이루어질여지는없는지그진행과정에대해서도점검해볼필요가있는것이다. 개발협력분야에서우즈베키스탄과의관계는앞으로더욱증진될전망이기때문에더욱그러하다. 1) KOICA 사업평가실평가과제로산업연구원에서수행함. 국제개발협력 157
우즈베키스탄에대한국가지원전략 (Country Assistance Strategy : CAS) 은우선적인평가대상이다. CAS의주요내용과지원방향등을종합적으로평가함으로써수립된전략의타당성과그유효성을확인하고, 이를토대로앞으로의전략수립과이와관련되는정책의발전방향에대해서논의할수있어야하는것이다. 또한개별지원사업하나하나에대해서도그타당성과효과성, 파급효과등을평가하고, 이를토대로미래사업을위한시사점을도출하는일은매우중요한작업이다. 전자가국가별로전개된원조사업에대한거시적평가라고한다면, 후자는미시적평가라할수있다. 본보고서의평가작업은먼저평가매트릭스를작성하고, 이를바탕으로기본적인문헌조사및통계조사, 현지방문을통한사업현장조사, 반구조화된인터뷰, 설문조사등을병행하면서이루어졌다. 개별지원사업에대해서는 2010년 9월현재종료평가까지완료된사업을주된대상으로하였으며, 적합성, 효율성, 효과성, 영향력, 지속가능성등의평가기준을적용하였다. 그리고 2010년 9월현재추진중이거나종료단계에있는미완료과제에대해서는일단적합성, 효율성등의평가기준만을적용하여작업을진행하였다. 이번평가는한국국제협력단 (KOICA) 의발주로산업연구원이구성한평가팀에의하여 2010년 6월부터 10월까지 5개월에걸쳐이루어졌다. 평가에는책임연구원인심영섭선임연구위원을비롯하여총 5명의인력이투입되었다. 평가책임자 : 심영섭 ( 산업연구원선임연구위원 ) 공동연구원 : 주동주 ( 산업연구원연구위원 ) 김학기 ( 산업연구원연구위원 ) 안옥윤 ( 산업연구원전문위원 ) 김석환 ( 주성대학교부총장겸국제개발전략연구소장 ) II. 우즈베키스탄의개발환경과원조여건 우즈베키스탄에대한원조환경은양호한편이다. 수원국의정치경제가대내외환경변화로인해우여곡절을겪긴했지만, 비교적안정되어있다는점에서우선그러하다. 경제적으로는글로벌금융위기로어느정도타격을입긴하였어도, 최근우즈베키스탄의경제상황은상당히호전되고있고, 성장세도견실해지고있다. 자원분야를중심으로외국인직접투자가늘어나면서재정적자가축소되고경상수지흑자기조가유지되고있고, 이로인해경제의성장기반이강화되고있기때문이다. 더불어 158 한국국제협력단
옛소련시절부터이어져온국가의사회보장정책이기본적으로작동하는데다, 독립이후의일시적혼란과경제침체는정치안정및국가질서확립등으로인해회복세를타고있다. 대외원조에대한인식도비교적건전한편이다. 우즈베키스탄정부는외국의원조를국가개발정책과철저히연계 (aid alignment) 하고있으며내각이수원우선분야및수원사업목록등을국가개발정책과연계해왔다. 대외원조로진행되는모든사업들은국가개발정책에부합하는가에초점을맞추어추진되기때문에상호연계성이우수하다. 또한우즈베키스탄정부는원조사업별로특별법에해당하는내각령이나대통령령을제정하고, 운영재원부담및각정부부처가정책적으로지원해야할사항을법제화하여제도적으로뒷받침을하고있다. 이덕분에수원국의주인의식 (ownership) 또한매우우수한편이다. 우리나라의對우즈베키스탄무상원조가최근크게늘어난것은수원국의흡수능력과개발환경이양호했던데에도어느정도기인한다. 다만 2005년 5월안디잔사태이후우즈베키스탄정부가외국의 NGO 활동을금지하고, 외국원조에대해서도과거에비해배타적이고선별적인입장을펴온점은특기할만하다. 이러한정책선회는우즈베키스탄의지정학적, 국제정치적중요성에의해자원을중심으로외국인투자가크게늘고있는데에서상당부분기인하고있다. Ⅳ 개발협력평가 III. 우즈베키스탄국별지원전략 (CAS) 의수립및시행평가 2007년 7월국제개발협력위원회가수립한 공적개발원조 (ODA) 중기전략 (2008-2010) 에입각하여, 그리고 KOICA의 대외무상원조중기전략 의일환으로 우즈베키스탄국별지원전략 (Uzbekistan Country Assistance Strategy) 2008~2010 이작성되었다. 전략적원조제공이필요한국가를대상으로 국별지원전략 (CAS) 을수립하여집중적으로지원하기로한방침에따른것이다. CAS가수립되기이전에는對우즈베키스탄지원사업이외교적목표, 연도별무상 기술협력사업계획등에따라산발적으로추진되었던것이사실이다. 여기에서특기할만한점은중기원조전략의세부추진방향중의하나인 선택과집중 의원칙에따라우즈베키스탄이우리나라의무상원조사업의중점지원국의하나로지정되었다는점이다. 2007년에수립된 우즈베키스탄국별지원전략 은때마침우즈베키스탄에대한원조규모가크게늘어나는시점이자우리나라의 DAC 가입을앞둔시점에작성된것으로, 원조의전략적수행을시작했다는측면에서매우시의적절한작업이었다고평가된다. 국별지원전략 은체계적인원조사업의실시를위한기본틀을마련했다는점뿐만아니라, 원조를통한국가지원전략의전반적인체계가구축되었음을의미한다는점에서그의의가크다고할수있다. 그러나국가별로체계적인원조전략을수립하기위한노력의일환으로 국별지원전략 을작성하기 국제개발협력 159
는하였으나, 초기단계에는시행착오를겪기마련이다. 원조전략의목표가지나치게포괄적으로규정되어분야별세부전략을제시할수없었다든지, 전략이행에관한구체적프로그램이나전략달성을위한절차, 프로그램수행자, 전략수행에과한평가, 전략작성의주체에관한규정등이없거나불분명한점등은앞으로개선해나가야할과제들이다. CAS에서는프로그램사업발굴및기획단계부터전문적이고기술적인모니터링및평가방안의개발이필요하다고명시하고있으나, 비용등여러가지이유로아직은제대로실행이이루어지지못하고있다는점도앞으로해결해야할과제로남는다. 무상원조사업이유상원조사업과별개로진행되고있다는점도지적될만한사항이다. 정기적으로개최되는공관내관계기관대책회의등에서유 무상원조사업이각자별개사업으로진행보고만이루어지고있고, 사업간협력관계모색은거의이루어지지않고있었다. 물론무상원조사업과유상원조사업은그특성상사업진행방식등이달라서특정사업을중심으로협조관계를구축하기가쉽지않다. 그러나사업환경분석, 기업들의참여증진, 전문가및봉사단파견등다양한분야에서협력가능한영역이많을것으로판단된다. 우즈베키스탄국별지원전략 은 2007년에작성된이후로아직수정되거나보완된적이없다. 따라서이번평가에서지적된사항들이향후작성될 CAS에충실하게반영되어보다전략적이고보다체계적인원조사업이운영되는데에도움이될것으로기대한다. Ⅳ. 여타원조공여자와의비교, 국제개발원조목표와의부응여부 우즈베키스탄은많은원조공여자들로부터지원을받는나라다. 그런만큼원조공여자들 - 원조공여국가들뿐아니라, 국제원조기구들 - 간에는對우즈베키스탄지원전략에있어서차별성, 나름대로정체성을지니고있는것이사실이다. 이러한차별성이때로는국제분업의바람직한형태로나타나기도하지만, 때로는경합적인경우도없지않다. 따라서자칫원조규모의다과와상관없이원조공여자의정체성이희박해지는경우도있다. 원조공여지의차별성과정체성은원조전략과밀접한관련이있는것으로보인다. 대체로원조공여자들의對우즈베키스탄지원상황을비교해보면, 각공여국과다자기구들은우선적으로모두자신들이가장비교우위가있는분야에원조를선택해서집중하는전략을취하고있는것으로판단된다. 예를들면미국의경우는농업분야외에민주주의보급등의제도개선분야에치중하면서, 또한편으로는아프가니스탄에서활동하는자국군대의보급기지로활용하고있는면이없지않다. 한편일본은실크로드외교정책의일환으로유상원조와결합해자원과에너지, 인프라등에집중하는자신들의고유한원조정책을우즈베키스탄에서도그대로이행하고있는것으로보인다. 160 한국국제협력단
같은맥락에서우리나라의원조전략도비교우위분야에집중하고있다는점에서는큰차이가없다. 2007년에 CAS를설계할당시, 우즈베키스탄의개발정책에부합하는프로그램사업으로 5개분야를선정하였는데, 그중교육, 보건의료, 정보통신등 3개분야를중점지원분야로, 행정제도개선은계속지원분야로, 산업 에너지는신규지원분야로설정하였다. 물론그이후에구체화되어실행된프로젝트들은설정된목표에비교적충실하였고, 그성과도괄목하였다고평가된다. 개발경험을나누면서경제사회제도개선에이바지하고, IT/ 정보화의선진국으로서정보화초기사회인우즈베키스탄의발전을견인하는한편, 인도적측면에서지원이가능한보건의료분야에서다양한원조사업을비교적성공적으로진행해왔다. 우리나라가관심을갖고지원하는사업들은당면현안을해결하는과제에중점을두기보다는, 동태적으로역동적이고장기발전을견인하는분야에더역점을두는인상이다. 물론우리나라의이러한원조활동은새천년개발목표 (MDGs) 의달성, 원조효과제고를위한파리선언 (PD) 및아크라행동계획 (AAA) 등에서제시하고있는국제개발목표와발을맞추어진행되고있다. 그러나실제에있어서이를실현하는과정에의참여와기여는다소제한적인것으로평가된다. 빈곤감축및사회개발의촉진에중점을두고있는새천년개발목표의추구에있어서는 8개의주요목표중일부에대해서만직접적이고가시적인기여가이루어지고있는것으로평가된다. 또한무상원조사업의추진과관련하여파리선언및아크라행동계획의실천을위한구체적인방안이아직마련되어있지않은상황이다. 그러나이러한한계에도불구하고, 우리나라의원조전략은수원국의미래비전을현재보다높은차원으로끌어올리는데에크게기여하고있다는측면에서평가받을만하다. Ⅳ 개발협력평가 Ⅴ. 형태별원조사업에대한평가 우즈베키스탄에대한 KOICA의무상원조사업은그효과가매우긍정적인것으로평가된다. 수원국의입장에서도정부당국자나수혜자들모두높은만족감을나타내는것으로확인되었다. 비록개별프로젝트의규모가크지않고, 지원분야도제한되어있기는하지만, 한결같이목표했던사업효과를충분히거두고있는것으로평가된다. 평가대상인 11개의프로젝트사업과해외봉사단파견, 국내초청연수등은모두가소기의사업성과를시현한것으로평가된다. 사업의적합성측면에서대부분의프로젝트사업이 CAS에서설정한지원목표및 중점지원분야 에부합하였다. 또한우즈베키스탄에서 2007년에설정한후생개선전략 (WIS) 의목표에부합하고, MDGs와의연관성측면에서도사업수행이적절한것으로판단되었다. 해외봉사단및초청연수사업도 CAS에서선정한지원분야에대부분부합된것으로평가된다. 그러나최근 CAS에포함되어있지 국제개발협력 161
않은분야에대한지원도점차늘어나고있어, 향후 CAS를수립할때에보다정교한전략의설정이요구된다. 효과성의측면에서볼때, 프로젝트사업들은대부분성과기대가높고공헌도도비교적높은것으로평가된다. 해외봉사단에대한현지평가도전반적으로긍정적이다. 초청연수사업은대부분의연수자가만족하고있어사업효과가큰것으로평가되었다. 연수형태별로볼때국별연수가연수효과를가장많이보는사업으로평가되므로, 향후확대하여추진함이바람직하다고본다. 효율성측면에서도대체로긍정적이다. 우즈베키스탄에대한무상원조사업은단위프로젝트형태로진행되어분절화 파편화되는문제점을안고있음에도, 투입대비산출성과, 즉효율성측면에서도그성과가매우큰것으로평가되었다. 프로젝트사업들은대부분전체투입비용이당초예산범위내에서이루어졌고, 현지의만족도도비교적높았지만, 일부사업들의경우계획보다사업완료가지연된사례가종종발생하기도하였다. 주로우즈베키스탄측이그원인을제공하였지만, 앞으로사전기획단계에서부터우즈베키스탄측의행정협조관계등지연이반복되는원인을파악하여대책을강구할필요가있다. 모든원조사업은양국간의관계개선및우리나라의국가이미지향상에도기여한것으로평가되었다. 프로젝트사업들은완료후상당한파급효과가있을것으로기대하고있어, 영향력측면에서도긍정적으로평가된다. 완료사업인 세계경제외교대도서관정보화사업, 한-우즈베키스탄 IT 훈련원건립사업 등은타기관의모델사업으로파급효과를확인할수있었고, 현재진행중인사업의경우에도 3개중앙사료보관소정보화사업 처럼 CIS 국가들포럼에서모델사업으로발표되는등파급효과를기대할수있었다. 주로 IT/ 정보화분야를중심으로성과가뛰어난일부사업의경우향후유사한사업을더욱확대해나갈시범사업으로도발전해나갈여지가얼마든지있는것으로파악되었다. 이밖에해외봉사단사업이나초청연수사업역시전반적으로우즈베키스탄의국가발전에기여하고있으며, 양국간우호증진의구축에도긍정적인효과를발휘하는것으로평가된다. Ⅵ. 결론및건의 우리나라와우즈베키스탄은이미형성된협력관계를바탕으로앞으로도더욱심화된파트너십을구축해나갈전망이다. 우즈베키스탄의잠재력과지정학적중요성은향후원조전략을수립하고설계하는데에결정적으로고려해야할사항이다. 이러한맥락에서우리의원조정책을좀더체계적이고전략적으로수립하는것이바람직하다. 2007년에마련된 우즈베키스탄국별지원전략 2008~2010 이비교적성공적으로마무리되는시점에서, 새로운도약을위한전략의수립은매우중요한작업이될것이다. 앞으로제시될 우즈베키스탄국별지원전략 에서는세부적인미비사항을보완하는데에 162 한국국제협력단
그치지말고, 한차원높은성숙한원조정책을구사하는데에중점을두는것이더바람직해보인다. 이러한차원에서다음몇가지를제언하고자한다. 실질적인통합국가지원전략의마련 - 개발원조사업을보다효과적으로추진하기위해서는국가지원전략을골간으로하는원조프로세스의정립이필요하다. 2010년 1월에제정된 국제개발협력기본법 의기본원칙에따라새로운국별지원전략이수립될전망인데, 여기에서는무 유상등의지원요소를모두아우르는방향으로개발협력이이루어지고, 또그에따른실질적인효과를기대할수있어야만한다. Ⅳ 개발협력평가 국별 / 지역별 CAS자문협의회 운영 - 효과적인통합국가지원전략을수행하기위해서는수원국현지에대한깊은이해가전제되어야하는바, 이를뒷받침하기위한노력의일환으로국별 ( 우즈베키스탄 ) 또는지역별 (CIS 또는중앙아시아지역 ) 로자문과조언을얻기위한협의체를운영하는것도생각해볼수있다. 이러한협의체를통해 CAS의작성에현지전문가들이실질적으로참여하도록하자는것이다. 개별프로젝트와상위전략과의연계성강화 - 개별프로젝트의성과를독립적인단위로평가할때에는비교적성공적이라고할수있으나, 전략과일관성의측면에서전체적으로볼때에는다양한평가가가능하다. 따라서개발협력프로젝트의실행에있어선택과집중의개념과원칙이단순히개별사업수준에그칠것이아니라, 상위개념의전략, 즉국별 / 지역별 CAS의설계와이를달성하기위한구체적인프로그램으로확대될필요가있다. 원조공여국으로서의한국의독특한위치설정 (positioning) - CAS를설계할때에는원조규모의한계를고려하여, 규모와관계없이효과가극대화될수있도록원조공여국으로서한국의독특한위치설정방안을모색하는것이바람직하다. 국가단위에서나, 개별프로젝트단위에서원조규모가적다고해서이의기대성과를규모에비례해서일률적으로평가하는것은부적절하다. 따라서협소한의미에서의국익확보보다는전략적으로원조공여국으로서의한국의독특한위치권력 (positional power) 을확보하는데에주력하자는것이다. 미래희망을견인하는국가로의자리매김 - 단순한과거경험의공유가아니라, 과거의성공적경험을바탕으로비래비전을공유하고자노력함으로써차별화된한국형원조모델을모색하고글로벌원조규범과관행에새로운전형을제시하는것이바람직하다. 이는수원국의경제 사회적미래비전을구현하는데결정적으로도움을주기위해, 수원국의비전설정단계부터함께참여한다는의미를 국제개발협력 163
내포하기도한다. 이것은개발협력의개념을단순히빈곤퇴치가아니라미래희망과비전을공유하는데까지확대할때가능한일이며, 수원국에서공여국이된유일한국가, 한국만이실천할수있는일이기도하다. Flagship 프로그램의발굴 - 이러한시도는 ODA의글로벌트렌드를반영함과동시에차별화를시도하는의미에서 Flagship 프로그램의발굴로이어질수있다. 국제적으로원조사업이경쟁적으로진행되는가운데, 한국의국격이뚜렷하게드러나는큰사업을중심으로 Korea Brand를개발할필요가있다. 새로운원조영역의확대도중요하지만, 만족도, 파급효과, 수원국정부의관심도등을고려하여, 한국을각인시킬수있도록개발협력의 Korea Brand를개발하는일도긴요하다. 미래지향적으로한국형개발협력모델을모색하는또다른이유 - 굳이한국형개발협력모델을모색하는또하나의이유는 2차대전이후선진국들의원조수혜를받은나라가운데유독한국만이원조공여국으로전환하였다는반성에서비롯된다. 이제까지의경험과성과로미루어볼때, 선진국이중심이되어마련한전형적인원조규범에만따르면지속가능한 (sustainable) 성장을담보하기보다는저개발과빈곤상태에있는현상을지탱가능한 (supportable) 수준으로유지시키는데에그치는경우가태반이었으며, 한국은단지예외적인사례였을뿐이다. 따라서한국형원조모델을새로제시한다고해서크게비난받을일은아니다. 오히려원조공여국으로서의한국이원조규모를점차확대해나가는과정에서과거의경제개발과현재진행형인사회발전의성공경험을바탕으로독특한위치권력을확보하는것은오늘날수원국들에게실질적으로도움이되는방안을앞장서서모색하는데에기여하는과정이될수있을것이다. 성과중심관리 (results based management) 에대한재고 - 무상원조가궁극적으로추구하고자하는바를보다더충실하게이행하기위해서는사업에투입되는자원과그로인해직접산출되는성과를위주로하는사업이행중심관리 (implementation focused management) 시스템으로는한계가있을수밖에없다. 그대신에본보고서에서는사업의결과물 (outcomes) 과영향력 (impact) 을중장기적으로관리하고측정하는성과중심관리시스템으로전환해나가는방안을제시하고자한다. 성과중심관리는특히오랜기간동안기술및조직역량을갖추기위해진행하는사업이나, 포괄적인프로그램의체계하에서진행되는사업, 사업이완료된후에도상당한시간이지나서비로소제대로효과가드러나는사업등의경우에유용하게활용될수가있을것이다. 또한단순히선형적인투입 / 산출성과위주가아니라지속가능한성과를낼수있도록목표를수립하고, 개발협력성과에대해공여국과수원국이공동책임을지는것에그치지않고공동으로희망과비전을갖는방향으로사업을설계하는데에도도움이될수있을것이다. 164 한국국제협력단
Ⅳ 개발협력분야의메타평가소개와 KOICA 평가에대한시사점 박숙현 KOICA 평가실대리 목차 개발협력평가 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 메타평가의개념 Ⅲ. 메타평가의활용및사례 Ⅳ. 개발협력분야에서의메타평가 Ⅴ. KOICA의평가분야시사점 Ⅵ. 메타평가활용의고려사항및향후연구과제제언 I. 들어가며 2010년 11월제 7차개발협력위원회에서의결된 ODA선진화방안 에서는주요사항으로 ODA의평가를다루고있다 1). 특히다원화된국내원조추진체계로인한재원을총체적으로관리하고효과성을제고하기위하여, 통합평가시스템을활용하겠다는계획을포함하고있다. 개발협력분야평가의중요성과필요성이증대되는이러한시점에, ODA 주요평가분야담당기관중하나인 KOICA의평가분야역할과기능이더욱중요해질것으로기대된다. 따라서 KOICA의평가품질 (Quality) 과신뢰성확보를위한방안으로메타평가를소개하고자하며, 특히개발협력분야에서의메타평가쓰임과시사점에대해서간략히논의하고자한다. 본글의목적은아래와같이요약될수있다. 메타평가를소개하고, 개발협력분야의활용개념을공유한다. KOICA와국내개발협력분야메타평가필요성을제기한다. 향후적용방향및고려사항들을점검한다. 1) 국제개발협력위원회 ( 관계부처합동 ), 2010, 국제개발협력선진화방안 국제개발협력 165
II. 메타평가의개념 1. 메타평가의정의 메타평가 (Metaevaluation) 란 평가에대한평가 (Evaluation of Evaluation) 로잘알려져있으며보통 상위평가 또는 제2차평가 라고도하며, 우리나라의경우는 2006년제정된정부업무평가기본법에의거 재평가 라고도한다 2). Meta 는그리스어의접두사로 ~ 함께 또는 ~ 후에 라는뜻을포함하고있으며 Evaluation 과함께쓰이면서특정분야의본질이나가정및구조등을고찰하는것을목적으로하는학문명과같은쓰임으로사용될수있다 ( 김병철, 2009, Agnes, 2000재인용 ). 평가자체의기본기능이의도한목표대로활동이나사업이진행되었는지, 효율적으로달성되었는지, 유사활동을위한교훈이무엇인지를체계적이고객관적으로검증하는과정이라면 (OECD/DAC 평가정의 ), 메타평가는아래 < 그림1> 과같이과연평가가의도한평가목적을잘달성했는지, 체계적이고객관적으로평가를수행했는지, 결과가과연유용한것인지등을다시점검하는과정으로이해할수있을것이다. 따라서평가자체에대한목적과의도, 사용되는방법이다양하듯이, 메타평가자체의목적, 의도, 그에따른구분등이여러가지로분류될수있다. 하지만이러한분류에앞서가장먼저생각해보아야할점이바로 왜? 평가에대한평가를실시하게되었는지이다. < 그림 1> 메타평가의기본개념 3) 2. 메타평가의목적 메타평가를실시하게되는주된요인은바로 평가의품질 확보를위함이다.( 류영아, 2007, Mark and Henry 2004, ALNAP Review 2003 외다수 ). 메타평가를통해얻고자하는바가무엇인지에따라, 메타평가기준과범위를설정하게되고, 이에따라최종적으로는평가품질제고의목적을달성 2) 류영아 (2009), 한국행정학보제 43 권제 2 호 3) 김순남 (2006), The Journal of Educational Administration, < 그림 1> 을저자재구성 166 한국국제협력단
하게되는것이다. 평가를통해생산된많은제언과결과들이현실에서적용되거나받아들여지지않은사례가발생되기시작하면서, 행정학및공공행정책분야에서메타평가의필요성과연구가활발히이루어지기시작하였다 ( 김태훈, 2006). 즉평가자체의목적을달성할수없다고판단될때, 평가에대한평가를실시하여그원인을규명토록하는목적으로메타평가를실시하게되었다. 또한평가결과의저조한활용은평가결과의타당성, 평가방법의신뢰성, 평가기준의적합성등으로연계되었으며종합적인평가시스템의문제에서기인하는경우도배제할수없게되었다. 이러한경우는평가절차, 기준, 평가시스템에대한전반적인점검을목적으로메타평가가이루어져왔다. 좁은의미의목적으로는, 평가관련한문제가없는경우라할지라도, 평가기법의일환으로써여러평가건의결론을취합하여하나의종합평가결론을재도출하는목적으로도메타평가가실시되기도하였다. 특히기관및조직평가를실시할때, 상위기관및위원회등이시간및비용을절약하면서총체적으로기관의활동을평가하고자자체평가의결과를바탕으로메타평가를많이활용해왔다. Ⅳ 개발협력평가 3. 메타평가의기준및방법 메타평가의목적에따라적용하는평가항목과기준은차이가나지만, 일반적으로 1평가환경 (Environment), 2평가투입 (Input), 3평가수행 (Process), 4평가활용 (Utilization) 으로나누어분류할수있다. 본글에서는국 내외의각메타평가사례를바탕으로메타평가의모형을표준화한최근연구 ( 김병철, 2009) 를준용하여, 메타평가의구성요소를설명하도록하겠다 4). 먼저평가환경은평가근거, 평가목적, 평가주기를항목으로포함하고있는데, 이는일부평가기획과정의평가설계요소와, 평가수행환경의법적, 제도적기반을점검하기위함이다. 즉, 평가의법적근거가명료하게구성되어있는지, 시행지침, 가이드라인이합리적으로규정되어있는지가이에해당한다. 또한평가목적부분에서는이해관계자들이평가를쉽게이해할수있도록평가목적이명료한지, 성과향상등조직의발전에부합하도록합리적으로제시되어있는지를포함한다. 평가주기는피평가자가피로감을느낄정도인지, 또는평가의목적을달성할만한시기를합리적으로선별하였는지를포함하고있다. 평가투입요소는평가자의역량, 구성, 전문성항목과함께, 평가자료의질적 양적적절성, 평가시간의충분성등을포함하고있다. 평가수행부분은평가설계 (Design) 와가장밀접하게연관이되는평가항목, 지표등을포함한평가내용, 평가절차, 평가방법, 평가보고서구성및내용을포함하고있다. 평가의활용부분은평가환류 (Feedback) 체계를종합적으로판단할수있는근거 4) 비록위의연구에서는표준화된메타평가모형의틀은국내연구기관평가에대한분석기준을엄격히선별하여만든것이긴하지만, 메타평가의해외사례연구와국내의광범위한메타평가관련연구를바탕으로공통요소들을선별했다는점에서일반적인소개에모델사례로활용해도무리가없을것으로판단되어본글에서활용토록한다. 국제개발협력 167
가되는항목들로구성되어져있는데, 먼저평가결과확정절차및등급산정의합리성을포함하는평가결과확정, 결과보고체계및배포의적절성, 공개범위등을포함하는평가결과보고 (Reporting) 부분, 평가결과의활용측면, 평가시스템개선활동측면등을포함하고있다. < 표 1> 김병철 (2009), 메타평가론, 메타평가모형의설계와적용, 한국학술정보, p186 메타평가의방법론측면에서는주로체크리스트형식의평가항목에따라그결과를등급화또는가중치를부여하는방식으로주로쓰이며, 리커드척도를이용하여계량화하는경우도다수발견된다. 또한메타평가가기존에이루어진평가의평가라는점을생각해볼때, 기존평가자들의의견을인터뷰하거나설문하는방식의조사방법론도함께쓰이면서결과는계량화하여나타내는경우가많다. III. 메타평가의활용및사례 1. 국외의메타평가사례 메타평가연구를활발히추진한국외학자로는대표적으로 Daniel L. Stufflebeam, Cook& Gruder (1978), Larson& Berliner(1983), Chelimsky(1985) 등이있다. 초창기연구는 1940년대정책의기획기능및평가기능이강조되던시기와함께메타평가의범주및주요대상, 정의, 개념적 168 한국국제협력단
측면에중점을두고연구가추진되었다. Daniel L. Stufflebeam의경우는, 메타평가를평가활동의길잡이및가이드라인 (to guide the evaluation) 5) 으로그성격을정의하고, 메타평가를평가시스템점검의유용한도구로활용하기를주장하였다. Chelimsky(1985) 는메타평가를그간평가결과의종합과재분석측면에서유용성을강조하였다. 이렇듯메타평가는평가결과를정책적으로반영하고, 정부사업및정책단위에활용하기위한것으로연구되고발전되어져왔는데, 국외메타평가사례는류영아의 외국의메타평가추진실태 연구에서미국, 영국, 호주사례를살펴볼수있다. 미국의경우는, 주정부에서제시한에너지사업 (WAP) 의성과를연방정부차원에서메타평가를통해확인하는목적으로이루어진사례이며, 다년간 (1998~2002) 의평가결과를메타분석함으로써사업의효과성을검증한경우이다. 특히, 주정부평가가발견하지못했던부분을관련주들의메타평가를통해발견하기도하였다. 영국의경우는지방정부의개혁의제와연관된정책들의효용을부총리실차원에서점검하는목적에서메타평가를실시하였으며, 메타평가기준을지방정부의책임성확보측면에초점을두고다년간 (2002~2008) 의사례연구와메타분석을실시하였다. 호주의경우는, 개발 NGO협력프로그램의효과성을평가하기위하여, 호주개발협력청 (AusAID) 에서각지원받은 NGO의평가보고서를메타평가하고평가보고서의질과활동결과를점검한사례이다. 특히평가자체가책임성과지속적인향상간의균형을제공하였는지여부, 논리적이고확실한방법론을활용하였는지여부, 평가로부터습득한지식들과평가의유용성등의기준을가지고메타평가분석을 NGO평가분석에활용하였다. Ⅳ 개발협력평가 < 표 2> 외국의메타평가제도 국가메타평가대상메타평가과정특징 미국 WAP 평가에대한메타평가 - 주정부에서 WAP 에대해평가 - 평가결과를수집하여에너지국 (DOE) 에서메타평가 - 예산에대한관여 - 미래예측수단 영국 LGMA 평가에대한메타평가 - LGMA에포함된정책을각정책별로평가 - 부총리실 (ODPM) 에서메타평가 - 전반적인상위평가 - 설문조사도실시 호주 NGO 평가에대한메타평가 - 12개의각지역 NGO의활동을 NGO들이자체평가 - 국제개발청에서메타평가 - 프로그램관리를위해메타평가 - 평가보고서점검 출처 : 류영아, 외국의메타평가추진실태표 4 5) Daniel L. Stufflebeam(2001), The Metaevaluation Imperative, American Journal of Evaluation 2001 22: 183 국제개발협력 169
2. 국내의메타평가사례 국내의경우메타평가를소개하고연구한학자로는오무근 (1986), 김명수 (1993), 이찬구 (1997), 김병철 (2009) 등이있다. 기존 Daniel L. Stufflebeam 등과같은해외선행연구를바탕으로국내에메타평가개념을소개하고, 재정리하고, 사례연구를하면서메타평가의연구는발전하였는데, 국내에서도공공행정분야에서널리활용되었다. 특히국내의경우는 2001년 정부업무등의평가에관한기본법 제정및 2006년 정부업무평가기본법 시행에따라 6) 정부자금으로지원되는연구, 기술분야, 기타재정사업, 공공기관평가등에평가가의무화되면서, 증대되는평가를효율적으로관리하고기관자체평가의효과성을검증하기위해메타평가가확산되게된다. 대학평가부분 ( 교육 ), 국방연구개발사업 ( 연구 ), 정부출연기관평가 ( 기관 ), 기술영향평가 ( 정책및행정 ), 복권기금사업, 지방자치단체등재정사업을수행하고있는 200개의기관및다방면에메타평가기법이도입되어추진한사례가있다. < 표 3> 김병철 (2009), 메타평가론, 메타평가모형의설계와적용, 한국학술정보, 48p 에서편집 평가단위연구자 ( 시기 ) 주요내용 기관평가 이찬구 강근복 (1999) 송형주 (2002) 김명수 (2003) 임성옥 (2003) 김현구 박희정 (2003) 송환빈 (2004) 공병천 (2004) 이찬구 (2004) 홍성걸 (2004) 문영세 (2005) 황병상 강근복 (2005) 이혜승외 (2006) 김순남 (2002, 2006) 송희준 조택 (2006) 김태훈 (2006) 김용훈 오영균 (2007) 권혁인 (2008) 김병철 (2008) 정부출연기관평가제도발전방향 : 과기계연구기관평가사례중심정부출연연구기관메타평가에관한연구 : 공공기술연구회중심중앙행정기관평가제도의운영에대한비판적검토사회복지시설평가에대한메타평가광역자치단체합동평가체제의실증분석한 일공공연구기관평가시스템의비교 분석연구자체평가및상위평가개선방안과학기술계연구회의기관평가제도발전방안 : 산업기술연구회사례중심과학기술부출연기관평가 : 기관평가사례의실증적분석정부업무평가에대한메타평가 : 국방부중심정부출연연구기관평가의발전방안논고 : 기초기술연구회중심지방공기업경영및평가제도개선방안연구학교 / 대학평가의메타평가준거개발기금관리산하기관에대한평가제도분석책임운영기관사업성과메타평가에관한연구 : 국립중앙극장중심지방농촌진흥기관에대한평가체계분석우리나라지방자치단체평가시스템의메타평가에관한연구정부출연연구기관평가에대한메타평가모형설계및적용 6) 김병철, 2009, 메타평가론, 한국학술정보, 감사원평가연구원재인용 170 한국국제협력단
Ⅳ. 개발협력분야에서의메타평가 Ⅳ 1. 원조기관의메타평가특징개발협력분야의메타평가활용목적은앞서설명한일반적의미의메타평가와같이다양하다. 그러나전반적으로개발협력분야의메타평가는국내의행정학에서쓰이는개념과비교하였을때, 먼저주요활용목적측면에서차이점이있다. OECD/DAC의용어집 (Glossary) 에는메타평가의정의를 평가결과의종합 (to aggregate findings from a series of evaluations) 과평가품질 (to judge its quality and assess the performance of the evaluators) 보장측면에서활용하는것으로정의하고있으며, 회원국인오스트리아등여타원조기관에서도동정의를준용하고있다. 7) 이는 Chlimsky (1985) 가소개한 평가결과의종합 (Evaluation Synthesis) 개념과일치하며, 평가의평가 (Evaluation of Evaluation) 의기본개념에가장근접해있다. 즉메타평가의다양한목적과활용에도불구하고, 개발협력분야에서는상위기관의점검이나, 관리의목적보다는기관대기관의대등한등급으로써동료검토 (Peer-reviews) 성격과각원조기관간평가비교를통한상호학습의목적으로메타평가가주로활용되고있다는것을알수있다. 따라서 OECD/DAC 에서권장하는메타평가는회원국간의평가절차와일정수준이상의평가품질을보장하고, 원조공여국간평가를통한원조효과성을비교하고관리하기위한목적으로활용되기를권장하고있으며 8) 이러한기준에따라 DAC 동료검토도이루어지고있다. 9) Michael Bamberger( 외2인 ) 은특히개발협력분야평가를다룬저서 Real World Evaluation 에서메타평가를동료검토 (Peer-reviews) 와함께설명하면서, 평가방법, 자료근거, 결과의타당성 (Validity) 을평가수행자의동료 (Colleagues) 의입장으로접근함을강조하고있다. 10) 세계은행 (WB) 이발간한개발평가서 The Road to Results 에서도메타평가를평가분야동일한전문성을가진전문가의점검 (Review) 로소개하고있다. 11) 개발협력평가 두번째는개발협력의실용적인측면에서메타평가를주로활용하고있다는점이다. 개발원조분야에서와같이평가의범위가광대하여개별평가만으로는파악하기힘든경우, 여러자금통로로지원된프로젝트나프로그램의공동평가를실행하는경우에활용한다. OECD/DAC 의공동평가지침뿐만아니라, 12) 회원국인핀란드와덴마크의경우는아래와같이두기관모두메타평가의활용을공동평가 7) Austrian Development Cooperation, 2009, Guidelines for Project and Programme Evaluations 8) Ministry of Foreign Affairs of Denmark, (2006), Evaluationguidelines 9) DAC, 2008, DAC PEER REVIEW CONTENT GUIDE, OECD, 10) Michael Bamberger, Real World Evaluation Working under budget, Time, Data and Political Constraints, SAGE Publication, p292 11) Linda G. Morra Imas 외 1 인, 2009, The Road to Results, The World Bank, p203 12) DAC Evalnet, 2006, Managing Joing Evaluations, OECD 국제개발협력 171
의유용한기법으로소개하고있다. Evaluations focusing on co-financed programmes, the effectiveness of national aid or sectoral goals, or on the evaluation of a multilateral or regional development agency, or on issues that are too sensitive or controversial for one agency alone to tackle, and broad thematic or mata evolutions can often most appropriately be undertaken jointly 13) 특히, 다자기구평가네트워크기구인 MOPAN(Multilateral Organization Performance Assesment Network) 은주요평가기법의일환으로메타평가를활용하고있다. 14) 다자기구나다자지원성격의원조사업에있어서메타평가기법은평가의중복성을방지하고, 요구하는시간, 비용대비원조기관이현실적으로선택할수있는효율적인방법이될수있기때문에널리활용되고있다. 이는다양한국가및원조기관, 여러대상국가및자금경로, 수많은이해관계자를등을포함한평가범위를감안하였을때, 당연한것일것이다. < 참고 > 다자기구성과평가네트워크 (MOPAN) 16개공여국간모임으로 2002년설립되었으며매년 3-4개의다자기구를선정하여기관의조직적효과성 (Organizational Effectiveness) 을평가하고있다. 평가범위는대상기관의전략관리, 사업관리, 파트너쉽관리, 지식관리등네가지이다. 당초 MOPAN 은공여국및수원국의다자사업담당자들에대한인식조사 (Perception based survey) 만을평가방법론으로활용하였으나, 최근다자기구의정책문서검토 (Document review) 를함께수행하여평가결과의객관성을높이고자노력하고있다. 2010년도에는 ADB, WHO, UNFPA, IFA 에대한평가를추진중이며, 회원국으로는호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀랜드, 프랑스, 독일, 아일랜드, 네덜란드, 노르웨이, 스페인, 스웨덴, 스위스, 영국이활동중이고, 우리나라는 2008년가입하였다. 2. 원조기관의메타평가사례 양자기구로써메타평가를가장활발히활용하는국가는스웨덴이며, 국제개발청 (Sida) 외에도별도의평가청 (Swedish Agency for Development Evaluation; SADEV) 을통해평가의독립성확보, 성과중심관리제도등을보장하기위한활발한노력의일환으로메타평가를실시하고있다. 특히평가결과를바탕으로지역별 / 분야별 / 평가목적별 / 기준별분석을매년실시하여보고서를발간하고있으며, 국제기구및타원조기관과의공동평가 (Joint Evaluation) 도메타평가기법을활용하여실시하고있다. 예를들어 2010년의경우개발과환경분야의원조를통한저감노력의성과를평가하기위해파트너인 GEF EO와함께메타평가를시행하거나, 그이전 UNDP, WFP기구와함께메타평가를다방면 13) Ministry for foregin affairs of Finland(2007), Evaluation Guidelines, Between Past and Future, p21 14) 대외경제정책연구원, 2010, 다자효과성과 MOPAN( 차은주 ) 발제자료 172 한국국제협력단
으로실시한실적을보유하고있다. 그리고무엇보다이러한메타평가기법을통해축적된제언사항과분석을바탕으로평가품질 (Quality) 제고를위한제도개선을활발하게실시하고있다. 15) 캐나다의원조기관 (Cida) 은 2009 년자국의다자지원체계를메타평가실시하고이방법을다자기구또는다자지원성격의프로그램평가시활용할것을권장하였다. UNEG(United Nations Evalaution Group) 이나 ECG(Evaluation Cooperation Group), MOPAN등이다루지못하는자국의양자기구지원전반을평가하고자, 2004년에서 2008년동안발간된 23개지원기구의 500개 ( 모집단 ) 평가보고서를기준으로 117개의보고서를선택하여, 각프로젝트단위의평가체계, 과정, 성과관리등을전반적으로점검하고서면검토위주의평가를실시하였다. 다자기구중 IFAD나 AfDB, UNDP등은메타평가를자주활용하고있으며, 양자-다자간, 다자-다자기구간협력분야를넘어다양하게실시하고있다. 최근인도적지원원조가급증하면서, ALNAP(Action Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action) 과같은네트워크에서는 OCHA와같은 UN국제기구, Red Cross/Crescent와같이인도적지원에참여하는개발 NGOs 등과함께메타평가기법을활용하여프로그램지원에대한성과관리를수행하고있다. Ⅳ 개발협력평가 Ⅴ. KOICA 의평가분야시사점 메타평가의일반적인개념과국 내외적인활용에대해서간략히살펴보았다. 메타평가는그활용과목적에따라여러가지장점을지니고있다. 평가결과를종합하여분석함으로써, 기존의개별평가로는파악할수없는총괄적인정보와가치판단에유용한자료들을제공할수있다. 또한평가의전수행과정과, 이를둘러싼법적, 규범적, 상황적환경들을체계적으로보여줌으로써평가의개선방향을찾아내고문제점을보완할수있도록해준다. 한정된평가재원과자원을효율적으로이용하게함으로써, 재정사업의경우는더욱평가자체의타당성을확보할수있다. 무엇보다도, 메타평가를활용한평가의품질제고와이를통한신뢰성확보는가장강력한메타평가의이점일것이다. 하지만, 정확한기준없는종합적접근은자칫초점없이나열식으로진행될가능성이있으며, 무엇보다평가자가또다시평가를받는것에대한저항감도부딪힐수있다. 그리고메타평가대상이되는기존평가의자료질, 형태, 이용가능성에따라메타평가의품질이의존될수있기때문에, 이러한경우는메타평가를통해의도한목적을달성하지못하는한계점도있을것이다. 15) Sida, 2008, Are Sida Evaluations Good Enough?, An Assessment of 34 Evaluation Reports, 국제개발협력 173
그렇다면, KOICA는메타평가를어떻게활용하고, 접근해야할것인가? KOICA 평가실 16) 은 1998 년이래, 84건 156개사업을대상으로사후평가, 주제별평가, 국별평가등다양한평가를실시해왔다. 하지만그간평가결과및제언사항을종합적으로점검하고분석하는메타평가는이루어지지않고있다. 특히 KOICA 평가중기전략 (2011년-2013년) 의중요한제도개선과제의일환으로평가의질 (Quality) 제고방안을수립하려는상황하에서메타평가를통해평가결과를종합적으로분석하고, 전사적으로분류하여전략적으로평가결과를활용하는것이긴요하고시의적절하다고판단된다. 다만, 메타평가의방법과개념, 그실익을정확히파악하고실제적용하기위해서는메타평가에대한논의와관심이먼저요구된다. 국내적으로는, KOICA의메타평가기법도입과활용가능성은개발환경을둘러싼대외적요구에부합하는효과적방법일수도있을것이다. 2009년부터구성된국제개발협력위원회산하 통합평가위원회 에서는한국의여러개발이슈와, 현안, 국내여러관련기관을다루고있기때문에주관기관인국무총리실이직접적인통합평가수행을통한개발이슈점검에업무로드와어려움이발생할수도있을것으로예상된다. KOICA는분야별관련부처와기존평가를근거로메타평가를실시하고이러한과정을통해평가통합평가수행을효율적으로지원할수도있을것이다. 이러한경우는비단 KOICA 뿐만아니라, 여러부처의평가결과를점검해야하는총리실의경우도체계적인메타평가기법을통해 ODA분야평가현황과질을점검할수있을것이다. 다만메타평가에대한관련자들의공통된개념과정의, 필요성이인식될때에만메타평가의의도한목적을달성할수있을것이다. 국제적으로는 KOICA도메타평가를통해다자기구및타원조기관과적극적으로협력하고, 평가관련정보를교류하며학습하는장으로이용할수있을것이다. 한국의전반적인다자간원조지원규모는 2000년대이후지속적으로증가추세에있으며, 17) 외교부및 KOICA를통한멀티바이사업과같이다자기구성격의원조형태도다변화되고있는시점이다. 이에따라효율적으로관리하기위한평가기법다양화도필요한시점으로판단된다. 또한 2012년 OECD/DAC 의동료검토를받기로예정되어있는한국은국제적수준의평가기준을학습할시간을절약하고, 영향력평가 (Impact Evaluation) 와같이최근중요하게대두되고있는개발평가이슈등에대한타기관의경험을가이드로활용하기에도메타평가의적절한활용은필요할것으로생각된다. 16) KOICA 평가실은사후평가, 국별평가, 정책평가, 분야별종합평가등을수행하며, 중간및종료평가는해당사업부서에서실시하는체계이며동실적에중간및종료는포함되지않았다. 17) 박명지, 2010, 대외무상원조의다자협력효과성제고방안, 한국국제협력단, p77 174 한국국제협력단
Ⅵ. 메타평가활용의고려사항및향후연구과제제언 Ⅳ 메타평가는그범위와개념, 활용등이다양하게나타나고있으며, 그적용기준또한다양하게나타났다. 국내에서는재정사업의평가기준으로정착되면서, 행정기관자체평가의객관성과신뢰성에문제가있는경우, 또는감사 (Audit) 성격의메타평가가더강조되는것으로조사되었다 ( 정부업무평가기본법제 17조 ). 18) 이는메타평가를정부사업성과를점검하고평가재원을절약하는유용한방법으로활용하기위한취지일것이다. 반면개발협력분야에서의메타평가는동등한기관끼리유사한목표나목적을가지고지원된프로그램, 프로젝트, 원조사업에대한상호평가정보를공유하고, 메타평가를수행하는평가자또한대등한동료 (Experts) 로써평가품질을점검 (Reviews) 하는것으로나타났다. 마치 Scriven의표현처럼학회지나저널에기고할때다른전문가들에게연구의질 (Quality) 을점검받고심사하는절차와같은것이다. 하지만, 메타평가의기본전제는그대상이되는 평가 자체가충분히수행되어야하고이를바탕으로할때여러메타평가의방법론을사용하여평가의제도개선이나질을제고할수있을것이다. 또한국내개발협력분야의메타평가는국내의상위평가성격과는취지나목적에있어서강조점에차이가나는것으로조사되었다. 따라서메타평가를국제개발협력분야로도입하여추진할때에는우선메타평가를추진할만큼평가의경험과실적이도달했는지에대한점검이우선필요할것이며, 국내기관중 KOICA등이대표적으로시도해볼수있을것이다. 그리고 KOICA 또는개발협력관련기관에서메타평가를추진하고이를통한평가품질향상을위해서는, 개발협력분야특성, 그리고국내환경과여건에맞는준거틀및기준마련등이선행되어야할것으로판단된다. 그러한작업이선행될때, 개발협력분야의특성과메타평가의장점들을부합시켜효율적으로평가의질을관리하고, 평가의신뢰성을확보할수있게될것이다. 개발협력평가 18) 류영아 (2007), 외국의메타평가추진실태, 한국정책지식센터, P2 국제개발협력 175
참고문헌 1. 국내문헌 김병철 2009, 메타평가론, 한국학술정보류영아 2009, 한국행정학보제43권제 2호김태훈 2006, 문화예술부문책임운영기관사업성과메타평가지표개발및실증적적용, 한국정책분석평가학회 2. 국외문헌 Daniel L. Stufflebeam(2001), The Metaevaluation Imperative, American Journal of Evaluation Sida, 2008, Are Sida Evaluations Good Enough?, An Assessment of 34 Evaluation Reports, DAC, 2010, Quality Standards For Development Evaluation, OECD Austrian Development Cooperation, 2009, Guidelines for Project and Programme Evaluations Ministry of Foreign Affairs of Denmark(Danida), (2006), Evaluationguidelines Linda G. Morra Imas 외1인, 2009, The Road to Results, The World Bank, 10.DAC, 2002, G;pssary of Key Terms in Evaluation and Results, OECD 176 한국국제협력단
Ⅴ Ⅴ. 개발협력동향 개발협력동향 1. OECD 개발목표 (DevGoals) 회의 (2011 년 1 월 13 일 ) 2. OECD/DAC 통계작업반회의 (2011 년 2 월 22 일 ~ 23 일 ) 3. OECD/DAC 원조효과작업반집행위원회 (2011 년 3 월 9 ~ 10 일 ) 국제개발협력 177
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Ⅴ OECD 개발목표 (DevGoals) 회의 I. 회의개요 2011.1.13 회원국및관계강화 5개국대표가참석한 OECD개발목표회의에서전체 OECD차원에서추진되는 OECD개발목표를각료이사회준비의틀안에서논의한바, 이에내용을아래와같이정리함. - 회의명 : OECD 개발목표작업그룹 (DevGoals Working Group) 회의 개발협력동향 II. 주요내용 공동의장은금년 5월개최예정인 OECD 각료이사회 (MCM) 에서 OECD 전체의개발목표추구를위한정치적성명서 (political statement) 를채택하는방안을제안하면서, 이를오는 1.21 OECD 개발이사회에서결정하기로함. 공동의장과사무국은지난 11월서울 G20 정상회의에서발표한서울개발컨센서스가 6개분야 ( 총 9개분야 ) 에대해 OECD에임무를부여했다고언급하고이에관한후속조치차원에서 OECD 의개발목표작업을추진해야한다는점을강조함. 다수의회원국들은개발목표작업이많은성과를이루었음을평가하고, 금년도 MCM을계기로 개발 을전체 OECD의핵심주제중하나로부각시키는동시에 OECD의 G20에대한기여, OECD내개발정책의정합성제고 (PCD 제고 ), 다양한개발관련전문성활용 ( 개발센터, MENA 등참여확대 ) 등을적극추진해야한다는점을강조함. III. 관찰및평가 50주년각료이사회를계기로 OECD전체차원에서개발업무의주류화작업이진행될것으로예상되는바, 미국역시개발을 3대핵심외교정책중하나로정하였음. 현재 OECD가작업반을구성하여추진하고있는 개발목표 설정과개발을위한정책정합성작업은기존의원조중심의패러다임을종합적인개발중심패러다임으로전환할가능성이높은정책논의인바, 이를우리정부가주도한 G20개발의제와한국에서개최되는부산 HLF-4프로세스에적극반영할필요가있음. 국제개발협력 179
OECD/DAC 통계작업반회의 I. 회의개요 표제회의는 2011.2.22~23 간프랑스파리 OECD 본부에서개최되어 DAC 회원국및사무국관계자들이참석, 통계보고지침통합, 구속성보고, 국제평화유지활동, 리우마커, 투명성제고등 DAC 통계지침개정에대해논의하였음. II. 주요내용 기존 3가지통계지침 (DAC, CRS, CRS++) 을통합한통계보고지침 ( 안 ) 에대한회원국의견을수렴후 2012년부터적용키로함. 구속성원조통계의신뢰도제고를위해사무국에서관련지침을개선하여추가논의를진행함과아울러, 동사안에대한정책적논의를위해 DAC 차원의검토도추진키로함. 국제기구산하신탁기금통계보고관련, 회원국간의불일치제거및투명성제고를위해회원국들의의견을반영하여분류체계도입작업을진행할예정임. UNPKO 관련 ODA 계상비율및적격성을검토하여관련지침을개정하는데동의하고이를 6월통계작업반본회의에서논의하기로결정하였으며, 2005년이후중단된테러방지활동및군축등안보관련지원에대한 ODA 적격성여부를 DAC 차원에서재논의하기로함. III. 관찰및건의 개정된통계보고통합지침 ( 안 ) 에대한면밀한검토를통해 2011년우리나라통계실적관리에동지침을적용할때어려움이없도록국내관련기관및전문가의의견을수렴하여 DAC 통계작업반사무국에적극적인의견을개진할필요가있음. 구속성원조주제는통계작업반의제중중요도가높으며현재논의되고있는구속성여부를보고할수없다고판단되는사업유형에대한검토작업은우리나라 ODA 사업들과긴밀한연관이있는바, 이와관련한통계작업반의안건처리결과등추이를주목할필요가있음. 180 한국국제협력단
Ⅴ OECD/DAC 원조효과작업반집행위원회 I. 회의개요 OECD DAC 원조효과작업반집행위원회가 2011.3.9~10 OECD 본부 ( 파리 ) 에서개최되어기존원조효과성논의의범위를한층넓히고자하는합의가이루어진바, 이내용을아래에정리함. 개발협력동향 II. 주요내용 금번집행위에서는 HLF-4 논의주제를기존원조효과성논의에그치지않고보다넓은맥락의개발효과성으로확대한다는데전반적인합의가이루어짐. HLF-4에대한정치적관심및이해제고위한구체적인 outreach계획등이논의되면서, HLF-4 의정치적참여및위상제고를위한모멘텀이형성됨. HLF-4의핵심주제및결과문서 outline의구성요소가도출되고, 행사준비를위한 core group의활동계획이확정되면서 HLF-4 준비과정이본격화됨. HLF-4 주최국이자작업반부의장국으로서 HLF-4 주제설정등실질사항논의에적극참여하고, 행사준비회의를주재하는한편, DAC의장, 원조효과작업반의장단등주요인사들과의협의를통해 원조효과성에서개발효과성으로의논의확대 관련우리입장에대한지지및협력기반을마련함. 국제개발협력 181
Ⅵ Ⅵ. KOICA 개발협력자료이용 K O I C A 개발협력자료이용 1. 한국국제협력단 (KOICA) 자료실 2. 국제개발서적 3. KOICA 2010년도 12월 ~ 2011년도 2월발간물목록 4. KOICA 통합원조정보공유시스템이용 5. 국제개발협력 논문기고방법 국제개발협력 183
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Ⅵ 한국국제협력단 (KOICA) 자료실 한국국제협력단자료실은국제개발협력및개발도상국관련전문도서, 정기간행물, 보고서등을수집 정리하여국제개발협력사업에대한국민의이해를높이고, 개발도상국과의우호협력적관계발전에기여하기위하여공적개발원조 (Official Development Assistance; ODA) 관련자료에중점을두고운영 관리하고있습니다. 자료실은개가제로서누구나자유로이이용가능하시며자료보유현황및열람시간, 자료열람방법및이용범위는아래와같습니다. K O I C A 개발협력자료이용 1. 자료보유현황 (2011 년 3 월현재 ) 한국국제협력단발간보고서 : 5,825권 국제개발협력관련정기간행물 ( 구독중 ) : 66종 일반정기간행물 ( 구독중 ) : 47종 국제개발협력관련전자저널 ( 구독중 ) : 57종 도서 : 30,718권 비도서자료 : 1,050점 2. 자료열람시간 구분시간비고 평일 ( 월 ~ 금 ) 09:00~18:00 점심시간 12:00~13:00 제외토요일및공휴일휴관 3. 자료열람방법및이용범위 직원 : 열람, 대출, 복사가능 외부이용자 : 열람, 복사가능 국제개발협력 185
( 단, 자료복사는저작권을침해하지않는범위안에서가능하며, 한국국제협력단발간원문공개파일은외부이용자모두열람및출력가능 ) 4. 자료이용문의 전화 : 031-7400-618, 619 이메일 : library@koica.go.kr 186 한국국제협력단
국제개발서적 Getting Better: Why Global Development Is Succeeding-- And How We Can Improve the World Even More (Charles Kenny / Basic Books (2011)) 이책에서저자찰스케니는, 아프리카에대해널리퍼져있는비관적인의견들에대해보건, 역량강화등의인간개발측면에서중요한발전들이있음을근거로반론을펴고있다. 물론아프리카의빈곤과불평등이여전히커다란문제로남아있음을부정하는것은아니지만, 아프리카를통해개도국정책결정자와모든개발원조관계자들은현실적낙관주의가던지는메시지를얻을수있어야한다고주장한다. Ⅵ K O I C A 개발협력자료이용 르몽드세계사. 2: 세계질서의재편과아프리카의도전 ( 르몽드디플로마티크 / 이주영, 최서연 / 휴머니스트 (2010)) 프랑스의진보적국제관계월간지 르몽드디플로마티크 가기획한 르몽드세계사 제2권 2008년미국뉴욕에서시작된경제위기가전세계에미친영향과그로인해새롭게재편되는국제역학관계를조망하며 포스트아메리카 시대를멀리내다보고있다. 또한아프리카에초점을맞추고, 전환점을맞이한아프리카의과거와현재를통해미래를전망한다. 미국중심의시각에서벗어나새로운관점으로현대세계를살펴보고있다. 왜인도주의는전쟁으로치닫는가 : 그들이세계를돕는이유 ( 카너폴리 / 노시내 / 마티 (2010)) 국제앰네스티, 유엔난민기구등에서일하며세계여러분쟁지역과재해지역에서활동한저자카너폴리가자신의경험을바탕으로, 서방세계의인도주의활동과그들의인도적개입이지난 20여년간어떤과정을거쳐중립성과독립성을양보하고정치화되었는지, 그리고이와같은추세가대상이되는사회에어떤식으로부정적인영향을미쳤는지를비판한다. 국제개발협력 187
소외된 90% 를위한디자인 ( 적정기술총서 1) ( 스미소니언연구소 / 허성용, 허영란, 홍성욱 / 에딧더월드 (2010)) 소외된 90% 를위한적정기술디자인입문서 소외된 90% 를위한디자인. 이책은은 인간의얼굴을한발전 을꿈꾸는사람이라면누구나참여할수있는이야기를제공한다. 이책은적정기술총서로, 대량생산기술이생태계를파괴하고희소한자원을낭비한다고지적하면서근대의지식과경험을잘활용하고분산화를유도하며재생할수없는자원을낭비하지않는대중에의한생산기술을제안한다. 인권의대전환 - 인권공화국을위한법과국가의역할 ( 샌드라프레드먼 / 조효제 / 교양인 (2009)) 법철학과사회학분야에서행해진인권관련연구를집대성한이책은, 인권분야의한획을그은인권이론서로평가받고있다. 인권의개념자체의전환에서인권을어떻게실현할지의방법에대한고민, 인권규범을뒷받침하고있는자유, 평등, 연대, 민주주의등의기본가치들과의연관성을보여준다. 또한인권을실현하는데있어서의법률, 사법부의역할을제시하고, 인권신장을위해서는권리에기반한접근으로개인과국가의관계를바라보아야한다고역설하고있다. 188 한국국제협력단