DAY 2 한국민주주의의미래와과제 - 2017. 6. 8.( 목 ) 10:00~18:00
행사일정표 DAY 1 민주화 30 년, 6 월항쟁과촛불혁명 2017. 6. 7.( 수 ) 오후 13:30~18:30 프레스센터기자회견장 (19 층 ) 13:30~13:45 개회식 13:45~15:45 제 1 부 6 월항쟁과민주화의의미, 주체, 쟁점 ( 사회 _ 정해구, 성공회대 ) 발표 5공화국헌법과 6 29선언정일준 ( 고려대 ) 6월항쟁과시민운동의태동정상호 ( 서원대 ) 87 노동자대투쟁 30주년, 노동운동의현주소이원보 ( 한국노동사회연구소 ) 토론이명식 ( 폴리뉴스 ), 조영재 ( 명지대 ), 노중기 ( 한신대 ) 15:45~16:00 휴식 16:00~18:00 제 2 부 6 월항쟁의역사적좌표와촛불혁명 ( 사회 _ 정근식, 서울대 ) 발표한국근현대사속의 6 월민주항쟁 : 3 1 운동, 4 월혁명과비교오제연 ( 성균관대 ) 6 월항쟁과 11 월촛불혁명 : 반복과차이손호철 ( 서강대 ) 토론안진걸 ( 참여연대 ), 박태균 ( 서울대 ), 백승욱 ( 중앙대 ) 18:10~18:30 제 3 부출판기념식 2 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
행사일정표 DAY 2 한국민주주의의미래와과제 2017. 6. 8.( 목 ) 오전 10:00~18:00 프레스센터기자회견장 (19 층 ) 10:00~10:30 개회식 10:30~12:30 제 1 부민의가반영되는통합의정치 ( 사회 : 김수진, 이화여대 ) 발표헌법과권력구조강원택 ( 서울대 ) 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들박원호 ( 서울대 ) 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화한정훈 ( 서울대 ) 국회개혁가상준 ( 단국대 ) 정치참여임성학 ( 서울시립대 ) 토론김영태 ( 목포대 ), 서복경 ( 서강대 ), 윤성이 ( 경희대 ) 12:30~13:50 중식 13:50~15:50 제 2 부혁신과배려의경제 ( 사회 _ 김태동, 성균관대 ) 발표성장 / 분배논쟁과경제민주화이정우 ( 경북대 ) 사회혁신과사회적경제정태인 ( 칼폴라니연구소 ) 한국의노동, 진단과과제김유선 ( 한국노동사회연구소 ) 토론박상인 ( 서울대 ), 박종현 ( 경남과기대 ), 김태현 ( 민주노총정책연구원 ) 15:50~16:00 휴식 16:00~18:00 제 3 부공존과살핌의사회 ( 사회 _ 이삼열, 전한국유네스코사무총장 ) 발표한국시민사회의발전전망이시재 ( 전카톨릭대 ) 민주화의맥락에서본한국교육의미래이종태 (21세기교육연구소) 글로벌시대의한국여성과미래정현백 ( 성균관대 ) 저널리즘가치의재발견과민주적소통김서중 ( 성공회대 ) 토론신상숙 ( 서울대여성연구소 ), 강대인 ( 대화문화아카데미 ), 신진욱 ( 중앙대 ) 3
목차 제 1 부민의가반영되는통합의정치 ( 사회 : 김수진, 이화여대 ) 07 헌법과권력구조강원택 ( 서울대 ) 23 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들박원호 ( 서울대 ) 33 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화한정훈 ( 서울대 ) 49 국회개혁가상준 ( 단국대 ) 73 정치참여임성학 ( 서울시립대 ) 제 2 부혁신과배려의경제 ( 사회 _ 김태동, 성균관대 ) 97 성장 / 분배논쟁과경제민주화이정우 ( 경북대 ) 119 사회혁신과사회적경제정태인 ( 칼폴라니연구소 ) 139 한국의노동, 진단과과제김유선 ( 한국노동사회연구소 ) 제 3 부공존과살핌의사회 ( 사회 _ 이삼열, 전한국유네스코사무총장 ) 163 한국시민사회의발전전망이시재 ( 전카톨릭대 ) 177 민주화의맥락에서본한국교육의미래이종태 (21세기교육연구소) 189 글로벌시대의한국여성과미래정현백 ( 성균관대 ) 209 저널리즘가치의회복과민주적소통김서중 ( 성공회대 ) 4 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
DAY 2 한국민주주의의미래와과제 제 1 부 민의가반영되는통합의정치 1-1. 헌법과권력구조 강원택 ( 서울대 ) 1-2. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 박원호 ( 서울대 ) 1-3. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 한정훈 ( 서울대 ) 1-4. 국회개혁 가상준 ( 단국대 ) 1-5. 정치참여 임성학 ( 서울시립대 ) 헌법과권력구조 5
6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-1 한국민주주의의미래와과제 헌법과권력구조 강원택 서울대 1. 서론 1987년 6월항쟁의결과로쟁취한 6.29 선언은당시국민이요구한대통령직선제개헌과공정한선거를수용했고, 이는 87년헌법 으로제도화되었다. 1987년 10월 27일실시된헌법개정국민투표에서는 78.2% 의높은투표율을보였고, 투표참여자가운데무려 94.5% 라는압도적인지지를통해헌법개정이결정되었다. 그리고이른바 87년체제 하에서 30년의세월이흘렀다. 87년체제 하에서의 30년동안한국정치는절차적민주주의라는관점에서상당한진전이있었다. 한국의민주화는애당초권위주의세력과민주화운동세력간의 타협 적인형태로이뤄졌기때문에 ( 임혁백 1995), 처음에는다소불안정한출발이었다. 민주화운동세력의저항은강력했지만권위주의체제의몰락을가져올만큼강하지못했고, 권위주의세력역시민주화운동의저항을억누를만큼강하지못했다. 그결과대통령직선제, 공정한선거라고하는게임규칙의변경에두세력이합의하면서새로운정치질서로넘어가게되었고그것이한국민주화의출발점이었다. 지난 30년동안 6 명의대통령이대체로적법한절차를거쳐당선되었고, 1997년과 2007년두차례정권교체도이뤄졌다. 과거와같은독재체제의등장이나장기집권은생각하기어렵게되었고노골적인관권개입이나금권선거도사라졌다. 국회의권한강화, 사법부의독립성강화, 시민사회나언론의자율성증대등대통령에대한제도적견제의방안도강화되었다. 최근나타난민주주의의퇴행적조짐에도불구하고 헌법과권력구조 7
제도로서의한국민주주의는나름대로공고화되었다. 1) 그렇지만최근들어헌법개정과정치개혁에대한요구가높아졌다. 이러한정치변화에대한요구는일차적으로는이른바 박근혜-최순실게이트 를통해폭로된박근혜대통령의실정과무능에대한반발에서비롯된것으로볼수있을것이다. 2016년후반박근혜대통령을둘러싼스캔들이터져나왔다. 결국 2016년 12월 9일국회에서박근혜대통령에대한탄핵소추로이어졌으며, 2017년 3 월 10일헌법재판소는국회의탄핵소추를인용하여박근혜대통령을파면했다. 박대통령은국정운영에서이른바 비선실세 에의존했고이로인해공적시스템이제대로작동하지않았으며국정은한민간인여성에의해농단되었다. 더욱이박대통령의권위주의적이고폐쇄적인통치방식이오랫동안지속되었지만, 청와대도, 집권당도, 국회도, 언론도효과적으로이에대응하지못했다. 정치적변화에대한국민의높은요구는이와같은상황과긴밀하게관련되어있다. 하지만또한편으로는민주화 30 주년을맞아한국정치, 한국민주주의의또다른도약을위해서는현재의정치체제를넘어서는새로운정치시스템의마련이필요하다는시대적인변화의요구역시중요한영향을미쳤다. 절차적민주주의를넘어서한단계심화된민주주의로나아가기위해서는권력구조개편을포함한헌법개정이필요하다는것이다. 이글은 87년체제 가지난 30년동안비교적안정적으로유지되어오면서한국민주주의의공고화, 절차적민주주의의확립이라는성과를이뤄냈음에도불구하고, 여전히 제왕적 으로불리는대통령제가지속되어왔다는점에주목한다. 보다구체적으로이글에서는 30년만에국민들사이에서어떤이유로헌법개정에대한공감대가높아졌는지그원인에대해살펴보고, 어떤방향으로의권력구조의변화가바람직한지에대해논의하고자한다. 2. 왜바꾸려고할까 1987년헌법은지금까지 9차례개정된헌법가운데가장오랜기간동안지속되고있다. 그것은현행헌법이민주화운동의열망을담았고또국민투표참여자의무려 94.5% 라는절대적지지로결정되었기때문일것이다. 이때문에그동안개헌에대한논의가정치적으로매우심각하게제기된적은거의없었다. 물론그동안학계나시민사회에서는개헌에대한주장이심심치않게제기되었지만국민대다수가개헌의필요성에대해공감을나타내는경우는거의없었다. 개헌문제가사회적으로큰관심을끈유일한예외는 2007년초노무현대통령이이른바 원포인트개헌 을제안했을때이다. 노대통령은 원포인트개헌 을통해 5년단임대통령제를 4년연임대통령제로바꾸자고제안했다. 이 1) 영국의시사주간지 Economist 가매년측정하는민주주의지수 (Democracy Index) 에서는 5 개항목에걸쳐평균 8.0 이넘으면완전한 민주주의 (full democracy) 로규정하고있다. 한국은 2015 년 7.97, 2016 년 7.92 로 결점있는민주주의 (flawed democracy) 군으로 하락했다. 한국은 2008 년이래 2014 년까지 완전한민주주의 군에포함되어있었다. 8 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
에대한당시한겨레신문의여론조사 2) 결과를살펴보면, 개헌에대한지지가그다지높지않다는점을알수있다. 노무현대통령이제안한대로 4년연임대통령제개헌 에찬성하느냐는질문에대해, 43% 가찬성이라고응답했고, 반대가 43.5%, 그리고모름 / 무응답이 13.5% 로나타났다. 대체로찬반이비슷한비율로나타났다. 그러나개헌의시기에대해서는개헌을당장의시급한일로받아들이지않는것으로나타났다. 개헌한다면언제가적절한시기이냐 는질문에대해, 노대통령임기중에해야한다는응답이 19.8%, 다음대통령임기중에해야한다는응답이 52.3%, 그리고다음대통령임기후에해야한다는응답이 17.7%, 그리고모름 / 무응답이 10.2% 였다. 결국 80% 의응답자는당장개헌해야한다는데공감하지않았던셈이다. 원포인트개헌에대한찬반의응답비율은조사기관마다조금씩차이가있었지만, 개헌시기와관련해서는거의대부분의조사에서 60-70% 의응답자가차기정부이후라고답했다. 3) 그만큼당시에는개헌을시급한문제로보지않았던것이다. 개헌과관련된이러한여론의흐름은그뒤에도비슷하게유지되었다. 예를들면, 한국갤럽에서 2014년 10월 4) 실시한개헌관련여론조사의결과도그이전과크게다르지않음을알수있다. 대통령제를바꾸는개헌에대한관심여부를물은질문에대해, 관심있다는응답이 46%, 관심없다는응답이 48%, 그리고모름 / 무응답이 6% 로나타났다. 개헌을왜해야하는지물은질문에대해서도 현행대통령제가문제이므로개헌해야한다 는응답이 42%, 제도보다운영상의문제이므로개헌이필요없다 는응답이 46%, 모름 / 무응답이 12% 였다. 전반적으로개헌자체에대해서는찬반여부가비슷한비율로갈리지만, 개헌의시급성이나절박함이느껴지지는않는다. 하지만 박근혜-최순실게이트 가터지고이사건이대규모촛불집회와대통령탄핵소추로까지이어지면서개헌에대한여론의태도가변화되었다. 한국정치학회와 KBS가 2016년 12월에실시한여론조사 5) 에서는개헌에대한여론의지지가예외적으로매우높게나타났다. 여론조사결과 76.2% 의응답자가개헌의필요성에공감을나타냈다. 응답자 4명중 3명이개헌의필요성에대해공감을나타낸것이다. < 표 1> 에서보듯이, 연령이나이념, 지지정당, 거주지역과무관하게개헌의필요성에대해전반적으로매우높은비율의긍정의답이나타났다. 연령별로보면, 40대가 80.1%, 그리고 50대가 79.2% 로가장높았고 19-29세집단이 70.9% 로가장낮았지만, 전반적으로연령구분과무관하게개헌의필요성을크게느끼고있다고할수있다. 한편, 이념에따라서도큰차이를보이지않았다. 진보이념집단이 78.1%, 보수이념집단이 77.6% 그리고중도집단이 75.0% 로나타나이념집단별로거의차이를보이지않았다. 지지정당에따른구분에서도별다른차이가나타나지않았다. 국민의 2) 한겨레신문 2007. 1. 9. http://www.hani.co.kr/arti/politics/bluehouse/183202.html ( 검색일 2016. 12. 20.) 3) 중앙일보 2007. 1. 11. http://news.joins.com/article/2562680 ( 검색일 2016. 12.20). 4) 2014 년 10 월 21-13 일한국갤럽의여론조사결과로 1,032 명을대상으로했다. http://www.gallup.co.kr/gallupdb/reportcontent.asp?seqno=587 ( 검색일 2017. 1. 10). 5) 이데이터는한국정치학회와 KBS 가한국리서치에의뢰하여실시한조사결과이다. 전국만 19 세이상성인남녀 3,000 명을대상으로 2016 년 12 월 20 일부터 23 일까지전화면접조사한결과이다. 지역별, 성별연령별비례할당추출방식을사용했으며오차범위는 95% 신뢰수준에서 ±1.8%p 이다. 헌법과권력구조 9
당지지층에서 86.8% 로개헌필요성에대한응답이가장높았고, 새누리당지지자들은 72.3%, 그리고 민주당지지층은 69.5% 였다. 국민의당지지층이상대적으로개헌필요성을크게느끼고있지만, 새 누리당, 민주당등거대정당지지자들의약 70% 도개헌의필요성에공감하는것으로나타났다. 거주 지역별로도큰차이가없었다. 호남지역거주자들이 83.2% 로상대적으로다소높기는했지만, 경북 권에서도 77.3%, 충청권에서는 77.6%, 부산 / 울산 / 경남권도 75.4% 로나타나호남과그다지큰차이 를보이지않았다. 그동안한국정치에서연령, 이념혹은정파, 그리고거주지역은정치적사안에대 해매우큰시각의차이를보여왔다. 그러나 < 표 1> 에서보듯이개헌과관련해서는정파적지지, 이념 적태도와무관하게그필요성에대한인식이매우높다는것을알수있다. 이러한분위기에서국회는 2016 년 12 월 30 일본회의에서헌법개정특별위원회구성을의결하고, 1 월 5 일개헌특위구성을완료 하여활동을시작했다. 이와함께개헌에대해자문해줄자문위원회도각계인사 50 여명으로구성했 다. 연령 이념 20 대총선비례투표정당 거주지역 개헌의필요성 매우필요하다 < 표 1> 개헌의필요성 대체로필요하다 별로필요하지않다 전혀필요하지않다 모름 / 무응답 19-29 28.6 42.3 20.2 6.9 2.0 30-39 38.2 36.8 16.1 6.1 2.8 40-49 38.8 41.3 12.1 4.6 3.2 50-59 46.7 32.6 13.8 4.1 2.8 60 이상 43.0 32.2 13.4 3.4 8.0 진보 40.2 37.9 14.4 5.0 2.5 중도 35.6 39.4 16.7 4.7 3.6 보수 44.0 33.6 13.1 5.1 4.2 새누리당 43.9 34.0 12.5 3.8 5.8 더불어민주당 32.6 39.9 18.7 5.7 3.1 국민의당 51.7 33.1 10.7 3.1 1.4 정의당 30.7 43.0 16.0 7.8 2.5 다른정당 36.6 35.3 22.2 4.4 1.4 기권 / 무응답 38.8 36.1 14.4 5.1 5.7 서울 36.2 38.8 16.1 5.0 3.9 경기 / 인천 39.0 34.9 16.0 5.6 4.5 대전 / 세종 / 충청 44.1 33.4 14.1 3.7 4.6 광주 / 전라 43.8 39.4 11.8 3.6 1.5 대구 / 경북 39.4 38.0 12.1 5.5 5.0 부산 / 울산 / 경남 39.1 36.2 15.4 5.2 4.0 강원 / 제주 37.2 41.4 16.1 2.6 2.7 전체평균 39.5 36.8 14.9 4.9 4.0 자료 : 한국정치학회, KBS (2016. 12.) 10 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
87년체제출범이후 30년만에이처럼거의대다수국민들이개헌에공감하게된것은무슨이유에서일까? 가장직접적이고강력한원인은박근혜-최순실게이트로인한현행대통령제에대한실망과불신때문일것이다. < 표 2> 는현재혼란스러운정치상황의근본적원인에대한응답을정리한것이다. 여섯항목가운데대통령개인의무능과부패라는응답이 20.8% 로나타났고, 제왕적대통령제때문이라는응답이 7.8%, 언론및검찰등감시기관의무능때문이라는응답이 17.9% 였다. 그런데이세가지항목은모두사실상대통령 1인에게과도하게권한이부여되어있다는데서비롯된결과라고할수있다. 이세가지응답을합치면 46.5% 에달한다. 현행대통령제에문제가있다고느끼는응답자가거의절반에달하는셈이다. 한편, 정치권일반의무능과부패라는응답도 45.3% 로매우높게나타났다. 다시말해, 국민들이보기에현재의혼란스러운정치상황의근본적원인은지나치게많은권한이부여되지만무능하고부패한대통령과, 그리고제역할을못하는정치권때문이라는것이다. < 표 2> 현재의혼란스러운정치상황의근본적원인 대통령개인의무능과부패 정치권일반의무능과부패 제왕적대통령제 국민들의의식수준 언론및검찰등감시기관의무능 모름 / 무응답 일반국민 20.8 45.3 7.8 7.0 17.9 1.1 자료 : 한국정치학회, KBS (2016. 12.) 이처럼개헌을통해정치질서를바꿔야한다는데대한국민의요구는두가지요소를동시에담고있다고할수있다. 첫째는, 이른바 제왕적대통령제 로부터의탈피이다. 민주화이후 30년동안과거권위주의체제의문제점을교정하기위한많은노력이있었지만, 한국의대통령은여전히 제왕적 이라는평가를받는다. 한국의대통령이 제왕적 으로불리는것은제도적으로그런권한이부여되었다고하기보다는권력의운영과정에서찾아볼수있다 ( 이하정진민 2004: 260). 대통령이제왕적으로불리는첫번째이유는여당을장악하기때문이다. 대표적으로김영삼, 김대중대통령은강력한카리스마와지역주의적투표성향, 공천권, 정치자금을기반으로하여여당을장악했다. 따라서여소야대의상황이아니라면, 대통령에대한국회의견제는제대로이뤄질수없었다. 둘째는검찰, 국세청, 국정원, 경찰등이른바권력기관에대한통제력을갖기때문이다. 이들에대한국회의인사청문회가도입되었지만, 인사권을지닌대통령의영향력하에서이들기관이독립적이거나자율적이기는어려웠다. 박근혜대통령역시이런점에서 제왕적 이라고할만한권력을휘둘렀다. 2016년국회의원선거를앞두고새누리당에서이른바친박, 비박간공천을둘러싸고심각한내홍을겪었던것도박근혜대통령이공천에사실상개입하였기때문이었다. 더욱이 2015년 6월국회법개정안처리에대해박근혜대통령이당시새누리당원내대표였던유승민의원을 배신의정치 라고노골적으로비판했고, 이로인해유승민의원은결국원내대표직에서물러나야했다. 여당의원들이의원총회를통해선출한원내대표가 평당원 인대통령의비난으로인해사임해야했던것이다. 또한자신과가깝지않은김무성당대표와도매우불편한관계를유지했다. 이처럼박근혜대통령은, 과거 3김시대처럼집권당 헌법과권력구조 11
을 장악 했다고까지는아니더라도, 집권당을자기의뜻대로움직이고자신의영향력하에두고자했음을알수있다. 이와함께박근혜대통령은이른바권력기관을활용하여정치적반대자는물론집권당의원들까지압박했다. 이과정에서청와대민정수석실은대통령과이들권력기관을연결하는주된연결고리의역할을했다. 이러한권력기관의활용은국회는물론, 언론과시민사회등대통령을감시하고견제해야할제도적장치가제대로작동하지못하게했고, 결국이러한문제점이부패와권력남용으로이어지게되었다. 박근혜대통령은한국의대통령제가 제왕적 일수있음을매우분명하게보여준사례이다. 그러나 87년체제 하의대통령은제왕적대통령이면서또한편으로는, 그동안보아온대로, 매우무기력한대통령이기도하다. < 표 2> 에서 대통령개인의무능과부패 에대한응답이 20.8% 로비교적높게나타났는데, 이러한응답은물론박근혜개인에대한평가와보다긴밀히관련되어있는것이지만, 제도로서의한국대통령제에서도그원인을찾을수있다. 5년임기라고해도마지막해는차기대통령을선출하는선거운동이진행되기때문에현직대통령에대한관심은줄어들고권위나리더십역시약화될수밖에없다. 5년차가아니더라도임기후반으로갈수록급격한권력의약화로레임덕신세로전락하기쉽다. 또한대부분의대통령은임기중에국회의원선거나지방선거를접하게되는데, 이러한선거는대체로현지대통령에대한중간평가의의미를갖는것이일반적이다. 그런데이런선거에서집권당이패배하게되면대통령의통치력은크게약화될수밖에없다. 더욱이국회의원선거에서집권당이과반의석획득에실패하여여소야대의국회가만들어지게되면, 대통령의국정운영의힘은더욱더급격히약화된다. 분점정부가출현하면그로인해대통령의통치력이약화되고국회와대통령간의제도적갈등이빈번해지고또장기화하는모습을보이게된다. 분점정부하에서는정국운영과관련하여대통령도, 의회도주도권을갖지못한채정국의교착과파행으로이어지게되고, 이는또다시정치적리더십의약화로이어져왔다 ( 강원택 2005: 355-356). 이외에도임기중반에대통령의측근이나인척이연루된스캔들이발생하면대통령의리더십과권위는큰타격을입는다. 통치행태가 제왕적 이라던박근혜대통령역시정책적으로는매우취약했다. 특히 2016년국회의원선거에서새누리당이제 2당으로추락하면서정책추진력은급속히약화되었다. 박근혜정부는노동, 교육, 금융, 공공분야의 4대구조개혁을추진했지만, 여소야대하에서어느것하나제대로이뤄낼수없었다. 즉집권당이나야당등정치권과의관계에서는권력기관의장악으로인해 제왕적 인것처럼보일수있지만, 정책의추진과집행에서는매우무기력해질수있는대통령제인것이다. 개헌에대한국민의요구가높은것은한편으로는제왕처럼군림하려는권위주의적이고폐쇄적인대통령에대한거부이기도하지만, 제대로일을해내지못하는무기력한대통령에대한변화의요구이기도한것이다. 한편, 개헌이이른바 87년체제 의극복을의미하는것이라면, 그것은대통령과관련된데그치지않는다. 5년대통령단임제와함께 87년체제 의또다른중요한축은지역주의정치이다. 물론이는 1987년당시에는의도하지않았던정치적결과이다. 그이전시기까지의구조적요인에더하여당시정국을이끌었던노태우, 김영삼, 김대중, 김종필이정치적이해관계를위해지역주의를동원한결과지역주의정당구도가만들어졌다. 그러나그뒤 30년동안지역주의정치는, 1990년 3당합당이 12 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
외형적변화를가져왔지만, 근본적으로변화하지않은채오늘날까지계속이어져왔다. 지역주의정당정치는폐쇄적이고실질적인경쟁이없는정치로만들었다. 무엇보다지역주의정당정치는정치의반응성 (responsiveness) 과책임성 (accountability) 이라는측면에서매우심각한문제점을낳고있다. 즉우리정당정치는유권자의요구에민감하게반응하지않으며, 정치적, 정책적실수나잘못을저지르더라도그에대한책임을지지않는다는것이다. 그까닭은중앙정치에서는다수의정당이경쟁하는것으로보이지만, 실제선거가치러지는지역수준으로가면그지역의패권정당이외에는당선되지못하는사실상 1당지배체제가장기간지속되어왔기때문이다. 새로운정치질서의수립을위해서는지역주의정당체계의변혁을수반하는정당정치의구조적변화가함께이뤄져야하는것이다. 앞의 < 표 2> 에서볼수있듯이, 정치권일반의무능과부패 에대한응답이매우높았다. 정치권일반의무능과부패 에대한응답이이처럼높게나타난것은정치권에대한깊은불신과불만때문이다. 45.3% 의응답자가정치권일반의무능과부패가현재의혼란스러운정치상황의근본적원인이라고답했다. 이런광범위한정치불신은다른조사항목에서도찾아볼수있다. 오늘날한국민주주의의수준이어느정도라고생각하는지를물은질문에서, 응답자의 44.3% 가 수준이낮다 고답했다. 현정치상황이만족스럽지않은것이다. 이외에 37.8% 가 중간정도, 그리고단지 17% 만이 민주주의수준이높다 고응답했다. 한편, 우리사회가얼마나공정하다고생각하는지물은것에대해서는전체응답자중 76.2% 가 공정성의수준이낮다 고응답했다. 응답자 4명중 3명이상이우리사회의공정성에대한우려를표한것이다. 공정성에대해 중간정도이다 라고답한비율이 19.3%, 그리고 공정성의수준이높다 고응답한비율은겨우 3.5% 에불과했다. 한국민주주의가효과적으로작동하고있다는데대한믿음이나만족감이상당히낮을뿐만아니라, 정치가주어진역할을제대로수행하지못한다는부정적평가가매우높다는사실을알수있다. 이런점에서개헌과정에서는정부형태에관한것뿐만아니라, 국회와정당정치를개혁할수있는정치개혁역시중요하게다뤄져야하는것이다. < 표 3> 에서도이런국민의요구를확인해볼수있다. 주요선거에서예상되는쟁점은그당시대다수국민이다음정부에서는꼭이뤄졌으면하는가장소망하는사안을담고있다. < 표 3> 은 2017년으로예정된차기대선의가장중요한쟁점이무엇이될것이냐는데대한응답을정리한것이다. 일반적으로대통령선거를비롯한주요선거에서가장먼저손꼽는항목은경제적인것이다. 그러나 < 표 3> 에서보듯이, 절반이넘는 50.6% 의응답자들이부정부패척결 / 정치개혁을차기대선에서의가장중요한쟁점으로들었다. 경제성장 / 고용창출은 28.0% 에불과했다. 이러한응답의패턴은매우예외적이다. 부정부패척결 / 정치개혁을가장심각한문제점으로생각하는까닭은일차적으로는박근혜- 최순실게이트를통해드러난정경유착의구조, 권력형부패때문일것이다. 그러나동시에 정치권전반의부패와무능 을척결하기위한정치개혁이반드시수반되어야한다는요구가매우폭넓게깔려있다는사실을알수있다. 헌법과권력구조 13
쟁점 경제성장 / 고용창출 남북관계개선 / 통일안보 < 표 3> 차기대선의가장중요한쟁점 복지확대와지역균형 사교육문제해결 / 교육개혁 부정부패척결 / 정치개혁 환경보호 / 에너지정책 % 28.0 5.0 9.6 3.4 50.6 1.7 0.7 1.0 기타 모름 / 무응답 이상에서의논의를요약하면, 1987년이후 30년만에헌정구조를바꿔야한다는데대한사회적요구가매우높아졌다는것을알수있다. 박근혜-최순실게이트로인한대통령제의폐해에대한인식때문이기도하지만, 동시에이는 87년체제 하에서의지난 30년간여러가지의정치적시행착오를겪고난이후에이뤄진시대적합의이기도하다. 그러나 87년체제 의극복은단지 5년단임대통령제와같은권력구조를바꾸는데그쳐서는안되며, 그동안지역주의에기반하여독과점적이고폐쇄적인형태로이뤄져온정당정치, 의회정치를변혁해야하는것이다. 3. 무엇으로바꿔야하나 헌법개정이필요하다는국민적여망은높지만, 구체적으로어떤형태의권력구조로가야하는지에대해서는아직까지상대적으로사회적합의가약한편이다. 개헌논의과정에서는여러가지대안이제시되고있다. 미국과같은 4년중임형대통령제, 프랑스형의이원정부제, 독일혹은영국과같은방식의의회제, 혹은오스트리아와같은직선대통령과의회제의결합등다양한방안이제시되고있다. 또한현행 5년단임대통령제를그대로두고, 국회등견제기관의권한을강화하는방향으로의변화를제시하기도한다. 이러한여러대안들은각기권력구조운영의어떤측면을강조하느냐에따라장단점이서로달라질수있다. 그러나여기서는정부형태에대한특정한 모델 을설정하는대신, 현행대통령제에서나타난문제점을개선하고또한향후한국민주주의의발전을모색한다는차원에서바람직한변화의방향에대해서논의하기로한다. 첫째, 새로운권력구조의선택은무엇보다현행과같은 제왕적 대통령제로부터벗어나야한다는데서출발해야한다. 2017년박근혜대통령의탄핵은기존의한국대통령제의한계와실패를가장극명하게드러내보인것이다. 박근혜가보여준것처럼, 대통령에게모든권력이집중되어있는상황에서는보좌기능도, 견제기능도효과적으로작동할수없다. 청와대이든행정부이든집권당이든모두대통령 1인을중심으로작동하는것이다. 이런상황에서국회, 언론, 시민사회역시효과적으로대통령을견제할수없다. 더욱이역량이뛰어난위대한정치지도자가있다고해도오늘날처럼복잡다기한환경속에서혼자서모든일들을다해결할수는없다. 이제는한인물개인의특출한역량에대한의존, 믿음보다는통치시스템을효과적으로운영할수있는자질과능력을가진인물의중요성이더욱부각되게된것이다 ( 강원택 2012: 207). 이제우리에게혼자가아니라다수가서로협력하고토의하면서집단적으로 14 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
끌고가는리더십이보다바람직한상황이된것이다. 아래의글역시이러한점을잘지적하고있다. 이제우리사회가 영웅적능력 을가진사람을대통령으로뽑아야한다는강박관념 과집착에서해방되었으면좋겠다. 나라의운명이대통령한사람의개인적리더십으 로좌우되던시대는지나갔다 ( 이윤재, 한겨레신문 2006. 1. 12). 그런점에서대통령한사람이모든권한을독점하고혼자서모든일을결정하고처리하는방식의대통령제는이제는지양해야할제도가되었다. 사실현행대통령제를유지하면서국회의견제권한을강화하는방향으로의변화를선호하는주장도있다. 그러나대통령제는기본적으로승자독식의원칙에기초해있으며따라서제로섬의정치를불가피하게한다. 대통령선거에서는오직한후보자, 한정파만이승리할수있고, 선거에서패배한후보와정파는전적으로배제된다. 그런점에서대통령제에서합의와타협의정치가이뤄질가능성은크다고보기어렵다. 실제로대통령제는합의보다다수지배로가능경향이크다. 대통령제의권력분립원칙에도불구하고전반적으로대통령의독주를초래할우려가적지않다는것이다. 이것은대통령에로의권력집중, 대통령정당의단독내각구성, 정당체제의단순화가권력분립의효과를상쇄하거나압도하기때문이다. 다수지배를관철하여쟁점을해결하는것이합의형성에의해그렇게하는것보다갈등과교착을초래할가능성이더크다는것이다 ( 박찬욱 2004: 203). 따라서대통령중심제가유지되면서분권적인형태의통치를기대하기는어렵다. 한때제기되었던책임총리제역시근본적으로는대통령이권한을위임해준범위내에서총리가권한행사를할수있는것이기때문에, 총리권한의자율성이나독립성은보장될수없다. 즉, 대통령이일방적으로총리를지명하는시스템하에서는총리와내각의자율성은보장되기어렵다. 대통령제하에서는 책임총리 책임내각 의시스템이제대로작동하기어려운것이다. 그런점에서총리와내각은대통령과다른독자적인권력의기반위에서있어야만자율성과독립성을갖고정책을추진할수있는것이다. 박근혜-최순실게이트를겪으면서, 대통령의권한을약화시키거나분산시켜야한다는데대해사회적인합의가마련된것으로보인다. 대통령에게집중된권한을분산시키고, 실제로업무를담당하는총리와내각이제역할을할수있도록해야한다는것이다. 이와함께각기관의자율성, 독립성이보장되어야한다는점이다. 이른바박근혜-최순실게이트에서가장자주지적된문제점중하나가대통령의권한행사가적절하게견제받지못한다는점이다. 청와대민정수석을통해검찰등을비롯한이른바권력기관이사실상대통령의영향력하에놓이게되었고각기관의자율성은사라졌다. 제도적으로주어져있는역할을적절하게행사하지못했던것이다. 따라서검찰, 경찰, 국세청, 국정원등을비롯한각기관의독립성과중립성의확고한보장이무엇보다필요하다. 그런데사실이두가지는긴밀하게연결되어있다. 대통령에게집중된권한이각기관의자율성확립을어렵게하고있기때문이다. 사실그동안에도정치권등에서개헌에대한주장이제기될때마다분권적인형태의대통령제의필요성은자주제기되어왔다. 그런데여기서논의가필요한점은어떻게대통령의권한을나눌것인가 헌법과권력구조 15
하는부분이다. 그동안의 분권형대통령제 의논의에서자주제기되어온방안중하나는이원정부적인형태의대통령이다. 대통령에게외교, 국방, 안보, 통일분야의권한을부여하고, 그이외의 내치 ( 內治 ) 는총리를중심으로하는내각에게맡긴다는것이다. 2014년국회의장직속국회헌법개정자문위원회안역시이런방식을취하고있다. 제안된권력구조를보면, 행정부는대통령과국무총리로이원화한다. 대통령은 6년단임으로국민들이직접선출하며외교 국방 통일 안보의권한을갖도록했다. 보다구체적으로통일, 외교, 안보, 통일정책심의기구를설치하고이기구의의장직을대통령이, 부의장직을국무총리가맡도록했다. 국무총리는대통령으로부터독립하여독자적으로내정을총괄하며국무위원, 행정각부장관에대한통솔권을갖도록했다. 또한대통령은당적을이탈해야하며국무총리는국회에서선출하며, 대통령은국무총리의제청에따라국회해산권을갖도록했다. 그러나이러한권한배분은대통령권한의약화라는원래의취지와도잘맞지않을뿐만아니라더욱심각한문제를발생시킬수있다. 대통령과총리가권한을나눈다고하지만둘간의권력의경계나관계가애매해질수있다. 통일, 외교, 국방에한해대통령이권한을담당한다고하지만현실적으로는총리와의역할경계가명확하지않은경우가많다. 예컨대, 북한과의개성공단사업이나금강산관광혹은나진, 선봉개발과같은정책에대해서는대통령과총리중누가책임을져야할까. 사안의속성으로는북한과관련된것이므로통일, 외교, 국방의영역에놓인다고할수있겠지만, 본질적으로중요한것은경제협력이므로총리가이를담당하는게더적절하다고볼수도있다 ( 강원택 2015: 168-169). 이처럼정책간영역을구분짓는것은현실에서는매우어려운일이다. 이런상황이면대통령이나총리가서로자신의영역으로간주하고정책의결정권을가지려고다투는일이발생할수도있다. 그런데여기서한걸음더나아가만약대통령과총리의견해가완전히상반되는경우도생각해볼수있다. 예컨대, 대통령은개성공단을폐쇄하고싶어하고, 총리는반대로개성공단을더욱확장하려고생각하고있다면둘간의갈등은더욱고조될것이다. 또한앞의헌법개정자문위원회안에따르면, 대통령이외교, 국방, 안보, 통일분야를담당하지만이부서의장관은국무총리가임명한다. 이분야의장관들이총리와뜻을같이하면대통령과맞서게되는것이고, 대통령과뜻을같이한다면총리와마찰을빚게될것이다. 총리로서는자신과뜻을달리하는장관들을임명하려고하지않거나혹은해임시키려고할것이다. 어떤경우이든내각의안정성에도움이되지않는다. 더욱이그동안한국정치에서외교, 통일, 안보분야는이념적으로나정파적으로매우대립과갈등이심했던정책분야였다. 다시말해이들정책분야는이른바 남남갈등 의핵심적영역이었다. 그런데이러한영역이분권이라는명분하에대통령에게부여하는별도의정책영역이된다면통치세력내에서심각한정치적갈등이생겨날수있고이는체제의위기로이어질수있다. 더욱이총리와내각이대통령에게예속되지않도록하기위해국회가총리와내각구성의권한을갖게된다면대통령과총리는서로다른정당소속이될수도있다. 그와같은동거정부하에서어정쩡한정책영역의배분은정치적으로매우위험한상황을초래할수있다. 과거바이마르공화국의붕괴는대통령과의회간의갈등으로인해빚어졌다. 우리나라제 2공화국은내각제로설계되었지만, 대통령이총리를정치적경쟁자로생각했고현실정치에개입하면서체제수호자로서의역할을제대로해내지못했다. 이러한대통령과총리의갈등은결국체제붕괴로이어졌다 ( 강원택 2009). 따라서분 16 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
권적인대통령제가바람직한제도개정의방향이라고하더라도, 정책의영역을나누는형태의분권형대통령제가그대안이된다고보기는어렵다. 대통령과총리간관할하는정책영역을나누는대표적인국가로프랑스를드는경우가있는데, 이는프랑스정치제도에대한오해에서비롯된다. 프랑스는대통령이최고의권위를지닌강력한대통령제국가이다. 프랑스에서총리의역할이부각되는경우는하원의다수의석을야당 ( 들 ) 이장악하는경우이다. 의회가총리불신임의권한을갖고있기때문에이경우에는야당의리더가총리가되고내각을구성한다. 즉동거정부가생겨나는것이다. 동거정부가등장하면대통령의권한은크게축소되고사실상내각제와유사하게국정이운영된다. 그러나대통령을지지하는정파가하원의과반을차지하고있다면프랑스에서는, 드골이의도했던대로, 강력한대통령제가구현되는것이다. 물론대통령과총리간정책의관할권을이분화하는방식을주장하는이들은대통령과총리간의협력과타협이가능하고, 합리적으로서로의입장을조정할수있는인격이나리더십을염두에둔것일수도있다. 실제로여기에서의구심을제기한문제가현실적으로는발생하지않을수도있다. 하지만권력구조와같은매우중요한정치제도를디자인할때는최선의상황보다는최악의경우를염두에두는것이필요하다. 그런점에서미국헌법을디자인한이들이가졌던인간의권력욕구에대한합리적의심에주목할필요가있다. 다음은연방주의자논고 51 (Federalist Paper No. 51) 에실린글이다. 야심은또다른야심에의해대응될수있도록해야만한다... 만약사람들이천사라면, 어떠한정부도필요하지않을것이다. 만약천사들이사람들을통치해야한다면, 외부적이거나내부적인정부통제는필요하지않을것이다. 사람들에대해사람들이운영해야하는정부를구성하는데있어서가장큰어려움은바로여기에놓인다. 우선정부가피치자를통제할수있어야한다, 그리고그다음으로는정부가정부스스로를통제해야만한다. 6) 매디슨 (Madison) 은이러한관점에서권력은분립되어서로견제하고균형을이루도록해야한다고보았다. 이원정부제에서대통령과총리의권한배분이이들간 선의 에따른역할분담이이뤄질것으로전제하는것은이와같은관점에서보면더욱받아들이기어렵다. 매디슨이말한대로, 사람은천사가아니기때문이다. 더욱이과거우리정치사를보면, 권력의분점, 그리고역할의구분이얼마나어려운것인지잘알수있다. 제헌헌법에서는대통령, 국무총리, 국무위원으로구성되는합의체로서의국무원을두도록했으며, 대통령의권한에속한중요국책을여기서결의하도록했고, 국무회의에서의의결은과반수로정하도록했다 ( 서희경 2012: 258). 그러나이승만이대통령으로당선된후, 이런규정은모두지켜지지않았다. 내각제였던제 2공화국헌법은대통령을국가의원수이며국가를대표하며, 행정권은국무총리가이끄는국무원에두었다. 앞에서도언급했지만, 윤보선대통령은상 6) https://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=false&doc=10&page=transcript ( 검색일 2017. 2. 20). 헌법과권력구조 17
징적이고중립적인국가원수의역할보다는실제로정치적영향력행사를원하는현역정치인으로행동했다 ( 강원택 2006: 207). 그리고이와같은총리와대통령간의경쟁과불화는제 2공화국몰락의중요한한원인으로작용했다. 따라서대통령의권한을총리와나눌때정책의영역을중심으로분권화하는것은매우위험하다. 대통령과총리간의영역다툼과정책입장의차이로인해갈등이생겨날경우정치체제전반에부담을주고체제의위기로이어질수도있다. 따라서정책분야는영역의구분없이총리를중심으로한내각이전적으로담당하는것이옳다. 그렇다면대통령에게는어떤권한이부여되어야할까? 내각제형태였던제 2공화국을보면, 총리지명권, 조약비준, 선전포고, 외교사절신임접수, 국군통수권, 계엄선포권, 훈포장수여권등이부여되었다. 국회에나가발언하거나서면으로의사를표명할수있는권한도부여되었다. 한편, 대통령을직선으로선출하지만, 총리와내각이정책집행의권한을갖는오스트리아의경우에는대통령에게포괄적인권한이부여되어있다 ( 이하김종갑, 이정진 2017). 오스트리아대통령은총리와각료임명권을비롯하여의회해산권, 연방군통수권, 긴급명령권, 연방헌법재판소장임명권등의권한이부여되어있다. 그러나이러한권한보유에도불구하고실제권한행사에있어서는매우소극적이거나유보적인행태를보인다. 그까닭은대통령의권한행사에수반되는조건과단서때문이다. 예컨대, 대통령이총리와내각의각료임명권을갖는다고해도, 의회가총리와내각불신임권을갖고있기때문에대통령의권한을무력화시킬수있다. 의회해산권역시총리의제청이있어야가능하며, 최고재판소판사나연방공무원의임명도관련기관의제청이있어야한다. 따라서총리를중심으로한국정운영에적극개입하거나그로인해갈등이빚어지는경우도드물다고할수있다. 오스트리아의사례는대통령과총리간 역할분담의선명성 을최대한높여야분권형대통령제를견인하는행정부의두주체가합의제민주주의를착근시키는데기여할수있다는점을알려주고있다 ( 김종갑, 이정진 2017). 오랫동안민간차원에서개헌논의를이끌어온대화문화아카데미 (2016) 의헌법개정안에서는실질적인행정집행권은총리와내각에게부여하고있지만, 대통령에게상당한권한을부여하고있다. 대통령은법안거부권을가지며, 법률에서위임받은사항과법률집행을위한대통령령을발할수있도록했다. 또한외교ㆍ국방ㆍ통일ㆍ경제ㆍ사회ㆍ환경에관한중요정책에대하여국민투표에부칠수있는권한을부여했으며, 대통령직속으로생태환경, 평화통일, 교육, 문화예술, 방송통신에관한위원회를둘수있도록했다. 법률안위헌제소권도대통령에게부여했다. 이외에대외적으로국가를대표하며사면권, 훈장및영전수여권, 그리고조약비준및외교사절신임ㆍ접수ㆍ파견의권한도부여받았다. 여기서의대통령권한은정책분야를담당하는것은아니지만, 총리중심의국정운영에 개입 할수있는권한이충분히부여되어있다. 법률안을거부할수있고, 대통령령을발할수도있다. 국회에서갈등을빚은쟁점사안이있다면국민투표에부쳐해결할수도있고, 법률안을위헌제소할권한도있다. 총리와내각, 혹은국회다수당의정책추진에일정하게개입할수있는권한이부여되어있는셈이다. 그동안의우리대통령제가대통령에게강한권한을부여하고대통령의권한에대해의회가견제의역할을하는것이었다면, 여기서는이를역으로적용하는것이다. 대통령의권한배분과관련하여이 18 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
런접근방식이바람직해보인다. 대통령이직접정책운영에간여하는것은바람직해보이지않지만, 국가원수로서정치적갈등을풀거나장기적인관점에서국가계획을구상하는것은가능하도록하는권한이부여될필요가있다. 대화문화아카데미안의생태환경, 평화통일, 교육, 문화예술, 방송통신에관한위원회설치의권한을부여한것은그런차원에서이해될수있다. 하지만어떤경우라도대통령과총리가정책집행이나권한을두고서로갈등을빚을수있는경우는발생하지않도록제도적디자인을하는것이대단히중요하다. 이런상황이라면각기관의자율성과독립성을보장하는것도그리어렵지않게된다. 그동안법정임기에도불구하고검찰, 국정원, 국세청등권력기관의장이정권이바뀔때마다교체된것은대통령의 입맛에맞는 인물을그자리에앉히고그에따라자신의영향력을행사하려고했기때문이다. 그러나대통령의권한이이처럼분산된다면각기관의독립성, 자율성은확립될수있을것이다. 대통령의권한축소와관련하여중요한또다른하나는수직적차원에서대통령에게집중된권한이분산될수있어야한다는것이다. 다시말해대통령을정점으로한중앙정부에게집중된권한이지방자치단체에적절하게분산될수있어야한다는것이다. 지방자치제도가재도입된지오랜세월이지났지만여전히실질적인권한은모두대통령을중심으로한중앙정부가장악하고있다. 이때문에지방적인사안이라도중앙정부와연관지어해결하려는경향이강하게나타나고있다. 헨더슨 (Henderson 1968) 이말한어떠한사건이나일도결국에는서울의중앙정부로귀결되는소용돌이의정치 (politics of vortex) 는오늘날에도여전히나타나고있다. 지방자치가시행된지이미오랜세월이흘렀음에도불구하고여전히지방이중앙에종속적인위치에놓여있게된것은현행지방자치가중앙의행정적기능을제한적으로위임하는데그쳐있기때문이다. 권한의불평등역시바뀌지않았으며지방은중앙의개입에서자유롭지못하다. 재정이나법령을통한중앙정부의통제역시여전하다. 민주화이후국회와사법부의권한과자율성강화등대통령의권한을견제하기위한수평적차원에서의분권화에는어느정도진전이있었지만, 중앙과지방간수직적차원에서의분권은별다른진전을이뤄내지못했다 ( 강원택 2014: 23). 따라서대통령의권한축소와관련하여중요한또다른고려사항은중앙정부의권한을대폭지방정부에이양하여, 지방의사안은지방에서해결될수있도록만들어야한다. 이는오늘날나타나고있는지방과서울 ( 혹은수도권 ) 과의심각한격차의문제를해결하는데도도움을주며, 인구의지나친수도권편중현상을해결하는데도도움을줄것이다. 대통령의권한축소와함께고려되어야할점은정치적책임성 (accountability) 과반응성 (responsiveness) 을확립할수있어야한다는것이다. 현행단임대통령제에서는대통령선거를통해일단당선되고나면대통령은다시표를얻기위해애를쓸필요가없다. 따라서대통령으로집무하는기간동안국민들사이에서아무리인기가없는정책을펼치거나혹은정책적실수나문제가발생하더라도다시표를달라고할필요가없는만큼대통령으로서는국민의반응에크게신경쓸필요가없다. 만약다시선거에나서야하는상황이었다면세월호참사이후박근혜대통령이그렇게오랜시간반응하지않거나무관심하게방치해두지는않았을것이다. 따라서집권기의정책수행에대한평가가선거를통해상벌의메커니즘으로이어질수있도록하는것은정치적책임성과반응성을구현하는데있어매우중요한일이다. 헌법과권력구조 19
미국과같은대통령중임제방식은적어도한차례다시선거에나설수있기때문에현행단임제보다는이런점에서나을수있지만, 재선되고나면지금과마찬가지상황이라는점에서근본적인해결책으로보기는어렵다. 더욱이대통령의권한을분산시키는방향으로는권력구조개편을염두에둔다면미국과같은중임대통령제가아니라도어떤형태의대통령제도대안이되기는어렵다. 정리하면, 현재와같이대통령 1인이모든것을결정하는정치시스템은보다분권화된형태로바꿔야한다. 수평적으로는총리와내각과권한을나누고, 수직적으로는지방정부와권한을나눠야한다. 그러나대통령과총리가관할하는정책영역을나누는것은적절한방식이라고할수없다. 분권못지않게중요한것은정치제도가안정적으로유지될수있어야한다는것이다. 4. 결론 : 어떻게바꿀것인가 민주화이후지난 30년동안한국정치는절차적민주주의라는관점에서볼때나름대로의미있는진전을거두었다. 그러나또한편으로는민주화의진전에도불구하고여전히한국대통령제에서는권위주의시대의특성이종종나타나기도한다. 이른바박근혜-최순실게이트에대한수사과정에서밝혀진 1인중심적통치구조, 그로인한폐쇄성과비민주성, 그리고권력형부패는한국민주주의가아직도극복해야할부정적유산이적지않다는것을잘보여주고있다. 이러한문제의식은개헌의필요성에대한사회적인높은공감대로이어지고있다. 개헌의방향은무엇보다권위주의적이고 1인중심적인제왕적대통령제로부터벗어나다수가함께통치과정에참여하여협력과타협에의해통치하는방식이되어야할것이다. 또한재임중국민의요구에민감하게반응하고또정책수행에대한정치적책임도물을수있어야한다. 이런점에서모든권한이한사람에게집중된대통령중심제로부터의변화가필요하다. 총리및내각과대통령의권한을분리한분권적인형태의권력구조가바람직해보인다. 그러나권력의분산이대통령과총리간업무영역의갈등이나관할권다툼, 더나아가권력투쟁으로이어질가능성은원천적으로배제해야한다. 그런점에서여기서는이원정부적방식보다는, 직선대통령과의회에책임을지는총리와내각의결합방식을제시했다. 대통령에게부여될권한은대외적으로국가를대표하고, 대내적으로국민통합의상징일뿐만아니라, 정치적갈등이고조될때이를해소할수있는권한이부여되는것이바람직해보인다. 또한편으로는수평적차원에서의분권화이외에도그동안대통령과중앙정부에집중되었던권한을지방에과감하게이양하는수직적분권화도이뤄져야한다. 그런데앞에서살펴본대로대통령의권력을축소하고, 총리와내각의자율성을높이는시스템에서는궁극적으로국회와정당의역할과책임이중요하게되는것이다. 국회의역할과임무가막중해지는데비해정당, 국회등정치권전반에대한불만, 불신은매우높았다. 앞의 < 표 2> 에서도, 정치권전반에대한무능과부패에대한비판이높았다. 다시말하면, 대통령의권한을줄이고총리와내각에게권한을주자고했을때, 반드시제기되는의문은 국회를믿을수있느냐? 하는것이다. 이문제를해결하지않으면대통령의권한을분산하는방식으로권력구조개편을행할수없다. 따라서권력구조 20 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
의개편을위해서는정당정치와의회정치에대한국민의신뢰도를높이기위한정치개혁이반드시동반되어야한다. 앞에서도언급한대로, 87년체제의중요한한축은지역주의정당체제이다. 우리나라의주요정당들은지난 30년동안지역주의에기반한폐쇄적인정당구도를유지해왔다. 현재의정치적구조하에서는선거에서기존정당을위협하거나대체할수있는새로운정당의출현은기대하기어렵다. 지역주의로인해그지역지배정당의공천이곧당선이되는상황에서, 정당정치가유권자의요구에민감하게반응할필요도없고정치적으로잘못이나실수를저지르더라도그에대한책임도물을수없게되는것이다. 정치인들로서는유권자는제쳐두고당내에서공천을받는데에유리한상황을만들기위해애쓰는것이다. 정당정치를변화시키기위해서가장중요한점은정당이유권자의평가와반응에민감할수있게만드는것이다. 유권자의평가와반응에민감해진다는것은두가지의미를지닐수있다. 하나는유권자의평가가그대로정당의의석으로전환되어야한다는것이다. 30% 의지지를얻었으면그만큼의의석을차지해야하고, 60% 의득표를했다면그만큼의의석을차지해야한다는것이다. 이렇게된다면유권자의한표, 한표가귀중해지고, 현재처럼정치적으로취약한지역은포기해버리는일은일어나지않을것이다. 또다른의미는경쟁자의출현이가능해져야한다는것이다. 한정당이잘못하면다른정당을지지할수있어야한다. 그러나현재는지역주의정치로인해지역유권자들에게는그지역패권정당이외에는실질적인대안을갖지못했다. 사실상선택이제한된선거를치러야했던것이다. 선거의경쟁성 (competitiveness) 을복원시켜야하는것이다. 이는결국보다비례성이높은선거제도의도입, 그리고정당법, 선거법등에규정된각종규제를대폭풀어야하는것이다. 개헌을위해서는정치적신뢰를높일수있는정치개혁이반드시동반되어야한다. 개헌의필요성에대해공감하는이들이많지만, 과연현실적으로개헌이가능할것인가에대해서는회의적인견해도적지않은듯하다. 여기에는두가지이유를들수있다. 하나는헌법개정의구체적방안에대해아직까지사회적으로많은논의가이뤄지지않았고, 이로인해변화방향에대한충분한합의가이뤄지지못했다는점이다. 이로인해개헌때바람직하다고생각하는정부형태에대해여론조사마다그결과가다르게나타나고있다. 그렇게된것은지금까지의논의는대체로정치권을중심으로한정치엘리트들이주도해왔다는사실과깊은관련이있다. 하지만국민다수의지지를받지못한다면개헌논의의동력은곧약해질수밖에없다. 따라서개헌의구체적내용에대해사회적인공론화의과정을거칠필요가있다. 왜바꿔야하는지그원인에서부터, 어떤방향으로의변화가바람직한지, 구체적으로어떤제도적대안이있는지등에대해폭넓게논의가사회적으로이뤄져야한다. 개헌이아무리시급한과제라고해도이러한사회적공론화의과정은필수적이다. 또다른문제점은정치권과관련되어있다. 새로이당선된대통령은자신의임기를축소하고싶어하지않는다. 대통령이추진하지않으면현실적으로이를강제할수있는방안은마땅치않다. 하지만개헌에대한사회적합의가존재한다면이는대통령으로서도상당한정치적압박으로작용할수있으며, 정치적상황의전개에따라서는본격적인개헌의추진이대통령이국정을운영하는데효과적인수단으로활용될수도있다. 헌법과권력구조 21
요컨대, 개헌필요성에대한공감대가이처럼넓게형성된것은 30년만에처음이다. 문제는이것을어떻게구현할것인가하는점이다. 단기적인관점에서정략적으로개헌을논의하는것은바람직하지도않고또이런경우실현되기도매우어렵다. 이보다는장기적인관점에서사회적공론화를통해대안에대한공감대를넓혀가는것이무엇보다중요하다. 개헌을위한왕도는없다. 결국에는변화의방향에대한국민의뜻을모아가야하는것이다. 참고문헌 강원택. 2015. 어떻게바꿀것인가 : 비정상정치의정상화를위한첫질문. 이와우. 강원택. 2014. 총론 : 지방자치를보는새로운시각. 강원택편. 한국지방자치의현실과개혁과제 : 지방없는지방자치를넘어서. 사회평론, 13-39. 강원택. 2012. 성공하는리더십의조건. 류상영, 박철희, 강원택, 서문기엮음. 한국의오늘과내일을말하다. 동아시아재단, 204-215. 강원택. 2009. 제 2 공화국내각제의불안정에대한정치제도적평가. 한국정치외교사논총 30:2, 45-70. 강원택. 2006. 대통령제, 내각제와이원정부제 : 통치의형태와운영의원리. 인간사랑. 강원택. 2005. 한국의정치개혁과민주주의. 인간사랑. 김종갑, 이정진. 2017. 오스트리아모델로본분권형대통령제의도입방향. 국회입법조사처 이슈와논점 1270 호. 대화문화아카데미. 2016. 대화문화아카데미 2016 새헌법안. 대화문화아카데미. 박찬욱. 2004. 대통령제의정상적작동을위한개헌론. 진영재편. 한국권력구조의이해. 나남, 171-223. 서희경. 2012. 대한민국헌법의탄생 : 한국헌정사, 만민공동회에서제헌까지. 창비. 임혁백. 1995. 시장, 국가, 민주주의 : 한국민주화와정치경제이론. 나남. Henderson, Gregory. 1968. Korea: The Politics of the Vortex. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. 22 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-2 한국민주주의의미래와과제 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 박원호 서울대 1. 들어가며 : 성취와결여 한국의민주주의가 1987년 6월항쟁으로최소한의형식적민주제적조건을 성취 했다면, 동시에그 30년은당시이룩하지못했던민주주의의 결여 가그대로남아서한국정치를지배했던시기이기도하다. 한국정치가민주주의를향해결정적걸음을내디딘시점에서성취한것은무엇이고이룩하지못한과제로박제된것은무엇이었는지에대해서는관점에따라다른평가가가능하겠지만, 적어도민주화의성취와결여의내용을채우는중핵에는선거와정당이있음을부인할수는없다. 우리가 1987년에성취한것을민주주의의형식적, 절차적최소요건으로정의한다면, 그것은우리가비로소주기적이고안정적 1) 인선거와자유로운경쟁이보장되는정당체제를가질수있게되었다는의미였다. 그러나동시에그이후 30년동안진행된한국민주주의의실천이란것은우리의선거와정당이 제대로 작동하고있는가에대한민주주의의핵심내용에대한끊임없는물음이기도하였다. 한국의선거와정당에대한비평이거시적인학술적논의에서미시적인저널리스틱한논평에이르기까지일관되게가리키고있는바는, 그것이 제대로 기능하지않고있다는비판이며, 이것은곧우리 1) 한국권위주의정권시기의주요한특징중의하나는선거를언제치를것인가에대한스케줄링파워 (scheduling power) 가대통령에게 있었다는점이다. 선거일이권위주의정권의 공고주의 에서 법정주의 로변한것은공직선거법의제정과함께마침내이뤄졌다. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 23
의대의 (representation) 시스템이작동하지않고있다는것이다. 이러한대의의실패가추상적이고규범적인차원의비평에서머물지않고현실의문제로매우드라마틱하게드러난것이바로박근혜정부를파국적종말로이끈 국정농단사태 라고할수있을것이다. 물론, 이를대통령개인의매우독특한통치스타일과특별한조건들의조합으로평가할수있는여지는분명히존재한다. 그러나동시에박근혜정부에서벌어지고나중에발견되었던문제점들은때로는정당론과선거론의프리즘을통해서들여다보면한국정치의문제점들을응축하고있는바이기도하였다. 본장은민주화 30년의정당과선거를종합적 거시적으로평가하고이에따른나름의미래적개혁대안을제시하려는시도이다. 물론한국의정당과선거에대한비평이거시적인학술적논의에서부터일화적인저널리스틱한논평까지매우넓은스펙트럼에분포하고있었고, 다양한형태의대안적모색이있었던것은사실이다. 조금과장되게말하자면, 한국정치의모든문제점들은제대로기능하지않는우리의정당과의회의문제로환원될수있는문제이기도하였다. 카르텔적양당제와지역주의에기반한선거가 87년체제 를규정하는핵심적인요소들이라면, 이러한우리의 현재 를잘서술하고그것을극복하는방법을찾아보는것이미래적과제일수밖에없다. 특히한국의정당체제가기존거대정당들이독점적지위를향유하고새로운정파와생각의진입을막는카르텔적정당체제였다면, 이를구조적으로떠받치고있는것은지역주의적정서와연관된선거제도들이었다. 이하 2장에서는우선한국정당의 실패 를서술하고, 이에대한극복의과제들을서술할것이다. 3장에서는한국선거제도의문제점들을서술하고또한개혁의가능성들을제시할것이다. 2. 정당개혁의과제들 정치학자키 (V. O. Key 1964) 는정당의 존재방식 을세가지차원으로나누어규정하였다. 정당은매우여러곳에다른방식으로위치하지만, 그것은첫째, 스스로를운영하는조직으로 (party-inthe-organization) 존재하며, 둘째, 정부를구성하여 (party-in-the-government) 의회에서의입법과행정에서의정책구현을실현하며, 셋째, 유권자들의인식속 (party-in-the-electorate) 에서존재하면서이들에게선택의구조를제공해준다는것이다. 키교수의이러한구분은정당이 어디에 존재하는지에대한물음뿐아니라정당이수행해야할역할이무엇인가에대한해답이기도하다. 한국의정당이실패한것은이러한세가지영역에서동시에실패한것이며, 정당정치의복원이라는것또한이러한세개의영역에서이뤄져야할것이다. 2.1. 조직으로서의정당 (Party-in-the-Organization) 한국에서조직으로서의정당이지닌가장핵심적인문제점은다음의몇가지로요약할수있다. 첫 24 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
째, 한국의정당은레이블의연속성을상실하였다. 둘째, 한국의정당은상시성을상실하고선거만을위한조직으로변질되었다. 따라서셋째, 한국의정당은정체성을상실하였다. 이하에서는이를하나하나상술하고자한다. 첫째, 한국의정당이조직으로서의연속성을상실했다는것은이중의의미를갖는데, 그것은잘알려진것처럼명목적인수준에서정당레이블 ( 정당명 ) 이매우자주변화를겪었다는점과함께정책적내용으로서정당이연속성을상실하였다는점을지적할수있을것이다. 한국에서정당명의변화는매우독특한현상이다. 정당의이름이상품의브랜드라면그것을끊임없이변화시키고새로창출하는것은마케팅의관점에서보았을때매우비합리적이기때문이다. 그러나한국의정당들이개명 ( 改名 ) 하는데에는전혀부담이없는것으로보이며, 2017년대통령선거에후보를공천한정당들은모두 2013년이후개칭되거나창당된정당들이었다. 유권자들은정당의이름을제대로기억하지못하는것 2) 으로나타나지만, 정당들이선택한것은연속성보다는새로운이미지였다. 둘째, 이러한연속성의상실은한국의정당이상시적으로존재하는것이아니라선거만을위한임시적이고가설적 ( 假說的 ) 인조직으로존재했다는데있다. 예컨대한국의정당은실질적으로는연속되는선거캠프, 혹은비대위 ( 비상대책위원회 ) 의형태로존재했으며, 그것은정당의인적, 정책적구성의끊임없는부유성 ( 浮游性 ) 을야기하였다. 한국의정당과관련하여흥미로운사실은특히대통령선거와관련하여, 집권시정부조직을구성하고장악하는역할이정당이아닌선거캠프에집중적으로주어져있다는점이다. 예컨대이명박정부와박근혜정부를공천하고낳은정당은같은정당 3) 이었지만두정부를구성하는인적구성에는거의공통점이없었다. 다시말해, 다음절에서보겠지만, 행정부를구성하는과정에서충원 (recruitment) 의중심에있었던것은정당이아니라후보자의 가정교사 들로이루어진선거캠프였다. 셋째, 이러한정당들은결국정체성의위기를피할수없다. 정당이결국유권자들에게선택의대안들에구조를제공하는것이가장핵심적인기능중의하나라면, 정당이어떤정책적지향과인적연속성을지니는지가매우의심스러운상황에서정당이하나의아이덴티티를구성하기가어려운것은당연한결과로보인다. 한국정당들이, 적어도 87년체제 하에서, 특정이념이나정강정책에얽매이기나치우치지않는포괄정당 (catch-all party) 의모습을보였던것이일반적인모습 4) 이라면, 그원인은정당이선거를위한 2) 한조사에의하면 2012 년총선직전인 2 월, 제 1 야당의이름을제대로아는유권자는 69.8% 에불과했다. 3) 물론이명박정부는한나라당이, 박근혜정부는새누리당이공천한후보자들이기는하지만, 이양정당의뿌리가같다는점은부인할수 없는사실이다. 4) 2017 년 19 대대통령선거는그런의미에서매우예외적인선거였다. 대통령의탄핵으로인한급작스러운선거, 그리고다당제적경쟁이 하나의이유였겠지만, 보수정당인자유한국당의홍준표후보는이전새누리당이나한나라당이지니고있던거대정당으로서의 포괄성 을 매우과감하게벗어버리고오히려정당정체성을강조한바가있다. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 25
임시조직으로비상설화된양상을띠었기때문이며, 선거캠프조직이후보자득표의단기적유불리에좌우되는방식으로당론 ( 黨論 ) 조차쉽사리바꿀수있었기때문이다. 이러한한국정당의위기, 조직으로서의정당 (party-in-the-organization) 이겪는위기를극복하게해줄과제는무엇인가? 그것은한마디로제도화의노력이필요하다는말로요약할수있으며, 무엇보다도조직을상시화시키고당원과공천제도의재정비가필요하다는제안으로귀결된다. 이를요약하자면다음과같다. 첫째, 지구당이폐지된현행정당법에서지구당을부활시켜야한다. 한국의정당이대중조직으로서의발을상실하고유권자들의일상으로부터멀어진결정적인계기는지구당이 고비용저효율정치 의주범으로지목되면서정당법의개정과함께 2004년폐지된장면이었다.( 전진영 2009) 학계내외의 원내정당론 과 대중정당론 에대한논쟁이있었지만 ( 정진민 2005; 박찬표 2007 등 ), 이러한논쟁의승패나평가와는무관하게현실의결과로서받아든것은지구당활동이전면적으로 금지 되었다는점이었으며, 이것이우리의정치생활에미친영향은매우크고깊었다. 둘째, 정당의당원조직을재정비하여야하며, 정당의공천과정을제도화하여야한다. 현재한국의주요정당들이대통령선거에서각급지방선거에이르기까지공천을결정하는룰이미리정해지지않아, 게임의당사자들인후보자들이게임의규칙을협상하거나영향을미치는일이매우빈번하다. 후보자공천의문제는정당의명운을결정하는핵심적인문제이기도하지만, 동시에매우결정적인딜레마상황이기도하다. 중앙지도부 의전략적고려와 지역민의 ( 民意 ) 를어떻게조화시킬것인가, 당원과일반유권자 ( 여론조사 ) 들을어떻게동시에잘고려하여후보자를선정할것인가하는문제는정답이없는질문들이기때문이다. 전체 ( 중앙당 ) 와부분 ( 지역 ), 정당정체성 ( 당원 ) 과본선경쟁력 ( 일반유권자 ) 은그어느것도정당이명시적으로포기할수없는가치들이기때문에양자사이의화해의균형점을미리정하고제도화시키는것이시급한것으로보인다. 셋째, 원내외정당지도부와관련해서그임기와권한의제도화가시급하다. 정강에적시되어있다고해서제도화가완성된것은아니며, 정당지도부가수행해야할역할이선거운동지원보다상시적인운영이라는사실을이해하는데에있다. 지도부총사퇴와비대위체제의상설화는한국의정당들이조직적으로실패했다는것을보여주는결과인동시에그문제를악화시키는원인이기도하다. 2.2. 정부로서의정당 (Party-in-the-Government) 어떤의미에서정당의가장핵심적인역할은정부-넓은의미에서행정, 입법을통괄하는-를구성하는일이다. 정부를구성하는것은각급선거에서승리한정당이해당정부운영의책임을맡고, 다음선거에서이에대한책임을지는책임정당제 (responsible party government) 모델이그것이다. 한국정당의문제점은이러한책임정당제가구현되기어려운환경이었다는데있었다. 책임정당제의구현과관련된한국정당의문제점들은다음과같다. 첫째, 전문관료들과의경쟁에서실패하였다. 개발독재와과대성장의경로를밟아온한국의국가가시민사회를압도하는관료조직과전문성으로무장한것은주지의사실이다. 민주화이후한국정당 26 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
정치의핵심과제는이러한관료적전문성을어떻게선출된권력이통제하고제어할것인가하는데있었다. 5) 권위주의정권에서라면전혀문제가되지않았을이러한문제가대두한이유는선거에서의승리-대통령선거와국회의원선거를막론하고-라는정당의정무적고려를관료조직이전체로서공유하지않기때문이며, 이를정당이나대통령이확실하게관철시킬수있는유일한방법은내각을직접청와대비서실에서구성하거나사선 ( 私線 ) 적라인을통하는것이었다. 6) 민주화이후여섯번의대통령들이모두측근들의비리로구속되는과정에는이러한이유가있었던셈이다. 둘째, 정당은의회와행정부의사이에서중재역할을제대로하지못했다. 정당은대통령후보를공천시키고당선시켜행정부운영의주체가될뿐만아니라의회에자당의의원들을진출시켜입법의역할을하게된다. 여기서핵심적인부분은의회와행정부사이에매우근본적으로존재하는긴장과갈등관계를바람직한방향으로해결할수있는역할이책임정당제하에서의정당에맡겨져있는것이다. 수평적조직과합의와다수결을근본원리로움직이는의회는근본적으로비효율적인데반해, 위계적조직체계를갖추고있는행정부는효율적이다. 4년마다선거에의해교체되고, 주기적으로상임위가교체되는의원들은비전문적일수밖에없는반면, 업무의세분화와최소한의연속성이보장되는행정부관료들을전문적이라평가할수있다. 구민들의선호와각종이익집단의영향을무시할수없는의원들이지역구와특수이익에노출돼있다면행정부는상대적으로전체적인조망을할수있는이점이있을것이다. 행정부가현실과결과를고려한다면입법부는이에못지않게원칙과절차를중시할수밖에없을것이다. 여기서의핵심은행정부가입법부중어느하나가더우월하다거나대의 ( 代議 ) 의과정에서선차적이라는말을하려는것이아니라, 이양자사이의매우중요한가교역할을해야할기관이정당이라는점이며, 우리의지난 30년동안의정당은이러한역할에실패했다는점이다. 당정청 ( 黨政靑 ) 협의회라는행정부와원내여당사이의협력고리가유명무실해지거나전자에의한후자의지배라는양상으로드러났고, 특히 2015년 6월의 행정입법파동 에매우드라마틱하게정당의이러한중재기능이전적으로마비된것으로드러났다. 셋째, 양당제적대결에서우리의정당은정책개발과경쟁의기능이약화되었다. 단기적대안들만이가능하고장기적비전이나전망은구성하지못하는상황이지속되어오고있다. 해외정당들이상당한싱크탱크를보유하고운영하며, 국내정당법은국고보조금의 30% 를정책연구소운영에사용해야하도록하고있지만, 현재한국정당들이스스로정책적내용을생산하는데에는한계가있는것으로보인다. 5) 관료적전문성과선출된권력의대립을직업적공무원 ( 늘공 ) 과정무직공무원 ( 어공 ) 의대비로기술하기도한다. 어느경우이건이러한 모순을해결해줄수있는것은정당의역할이다. 6) 그런의미에서한국의대통령비서실의비대화를이해할수있으며, 정도의차이는있지만 비선 ( 秘線 ) 이일상적으로필요했던이유도생 각해볼수있다. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 27
이러한책임정당제의원칙을적절하게수행하고잘운용할수있는개혁의방안들은다음과같다. 첫째, 의회상임위원회와행정부처간의입법교류프로그램을운영할수있을것이다. 정부입법과의원입법이형식적으로완전히다른트랙으로구분되어있는현행헌법이지만, 여전히정부부처에서의원에게 청부입법 을하는사례나, 입법과정에서직간접적으로해당부처의도움이나자문을구하는일도많다. 이런관계를오히려공식화시키고여타학계나시민사회등의참여도유도한다면 입법네트워크 를구성하고이를상시화시키는효과가있을것이다. 둘째, 정당운영정책연구소의기능을강화해야할것이다. 가장주요하게는정당지도부로부터의조직적자율성을보장해야할것이고, 재정적으로도일정한자립 7) 을보장해줘야할것이다. 또한, 현재여론조사와선거전략개발에머무르고있는정책연구소들의역할을적극적인정책개발영역으로확장시켜줄수있어야할것이다. 2.3. 유권자정당 (party-in-the-electorate) 유권자들의마음속에존재하는, 인식과지지의대상으로서의정당이존재한다는관점은유권자들이내면적으로구조화한정당에대한애착심, 혹은정당일체감의크기와강도에대한이야기이기도하다. 한국의정당은앞서보였던것처럼그것이잦은정당명의변경으로인한것이었건, 유권자들과직접적인상호작용을하는데서툴러서그런것이었건, 서구유권자들이지니고있는정당에대한애착심과는상당히다른양상을보인다는점은분명해보인다. 이를요약하자면다음과같다. 첫째, 한국유권자들이서구에서흔히관찰되는정당에대한안정적이고지속되는당파심을지니고있지않다는점은비교적분명해보이며, 가장주요하게는무당파 (independents) 의비율이매우높다는사실이다. 이러한무당파들은예전투표행태문헌이이해하던정치적무관심층이라기보다는오히려정당에대한애착은약하지만정책적관심은높을수있는새로운형태의무당파라는사실이다 (Dalton 2014; 박원호 송정민 2012). 둘째, 지지하는정당이있는유권자들또한그어느정당에게도안정적이고구조화된지지층을보장해주지않는다. 예컨대 2016년 20대총선에서신생정당인국민의당이느닷없이비례투표에서전국적으로 2위에해당하는득표를갑자기올린것이그러한예중의하나이며, 탄핵과촛불정국을거치며전통적인보수정당에대한지지가 25% 에도못미치는정도의수준으로하락한것이다른예라하겠다. 요컨대, 현재는한국의정당체계가 87년체제의지역주의에기반한양당제에서다당제적질서로옮겨갈것을요구하는수요가존재한다. 셋째, 한국의정당은유권자들을정책이나비전으로견인할대상으로보기보다는이들로부터공천과정등을통해지지를이끌어내야하는존재로생각해왔다. 그런반면, 해외정당들에서통상적으로볼수있는지지유권자들에대한정치참여로의동원이나인도과정은부재한것으로보인다. 요컨대, 정당의일상적활동에서당원이나유권자들이배제되어있었던것이다. 7) 현재정책연구소들은수입비중의 80% 이상을정당을통해들어온국고보조금에의존하는것으로알려져있다 ( 이정진 임채진 2015). 28 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
한국의정당이정치의중심적위치를복원하려면아마도가장시급한일중의하나는유권자들이생각하는정당 (party-in-the-electorate) 을새롭게구성하고업데이트하는일일것이다. 이를위한개혁방안은다음과같다. 첫째, 무엇보다도정당과유권자와의일상적인스킨십을강화해야할것이다. 앞서의지구당부활과도관련된논점이지만정당이시민교육이나정책적소통등일상적영역에서유권자들과직접적으로교류하는활동에상당한시간과노력을투자하지않으면언제라도유권자들에의해버려질수있다는점을확인해야할것이다. 둘째, 기존거대 포괄정당 (catch-all party) 들이환경, 젠더, 성소수자문제등의개별적이고주변화되었던이슈들에대한입장을표명하지못했던반면, 적어도지난 2017년대통령선거는이러한이슈들을정당들이본격적으로논의하고이를통해새로운균열구조를창출해야한다는사실을인식한선거이기도하였다. 요컨대, 정당들이전통적인경제나안보등의 큰이슈 뿐아니라생활속이슈들을발굴하고동원하는노력이필요할것을보인다. 셋째, 현행정당법은중앙당중심의매우공식화된과정으로서정당의창당과유지를규정하고있다. 그러나세부적이고마이너한이슈들, 지역적으로구체적인이슈들을현재의거대정당들이본격적으로다룰수있을것으로보이지는않는다. 이러한유권자들의수요에맞추는정당법의변화또한기대해볼수있을것이다. 3. 선거개혁의과제들 3.1. 현행선거제도의특징과문제점들 대통령선거개헌과직접적으로맞닿은문제선거제만보았을때안정적으로 50% 가반대하는대통령결선투표정도는생각해볼수있을듯 ( 헌법사항이아님 ) 국회의원선거비례대표의석수 : 1인 2표제에서정당비례투표를행사, 그러나 1/6의비례대표대표성 : microcosm으로서의의회선거구제 ( 소선거구제 ) 지역주의및거대양당과결합한소선거구제 Popular representation vs. spatial representation 매우논쟁적. 그러나서울의아파트단지 vs 3개이상의군지역 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 29
지나치게제한적인선거법 포괄적금지와 캠페인 을제한하는선거법 법수준과시행령수준의혼동 3.2. 비례대표제도 1. 이론적고려점들 가. 의원전문성의문제분화 전문화된현대사회의각종다양하고복잡한문제들을국가와법이어떻게따라가는가하는문제는현대국가의일반적고민이는행정부비대화의문제, 그리고상대적으로왜소화되는의회의문제로도요약됨양적으로는아니더라도질적으로의회가행정부에대한 ' 기본적인대응 ' 은할수있는능력을지니고있어야한다는점을생각한다면비례대표는선택이아니라필수여기서 ' 기본적인대응 ' 이라함은해당상임위원회에서의입법활동과소관행정부서모니터링 ( 행정입법의검토도포함 ) 까지를포함하는전문성을말함국회상임위원회배치를미리염두에둔정당비례대표공천 나. 직능적 대표성의회가국민의 microcosm 이어야한다는관점 ( 성별, 직업별, 연령별...) 현재지나치게법조 남성중심으로구성되어있는의원구성의극복이미선거법은적어도비례대표에서강제로 1/2 여성할당을제도화했음정당이비례대표공천시여러할당조건들 ( 연령, 직업, 지역등 ) 을명시하게하는방안도가능하다. 1인 2표제의중요성재음미국회의원선거에서유권자들이 2표를행사하는것은헌재의결정이며책임정당제가우리의회의근간임을확인하는매우중요한제도적요소임현재는비례대표 (1/6) 를결정하는 정당인기투표 정도의의미로제약되어있고그정치적유의미성이나효능감이떨어져있는것은심각한문제독일식연동제의경우정당투표의의미가더강화됨 ( 물론연동제의문제점도존재함 ) 정당투표에옵션을더주는방식도고려할수있음 ( 이양식 / 선호투표등 ) 비례대표정당공천명부에대한요건을강화할수있겠음 2. 개혁의가능성들 가. 연기식 / 선호기입 / 이양식정당투표 30 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
현재단순히등록된정당중하나를기록하게하는방식보다더디테일한선호를표현하게하는제도를도입할수있음예컨대비례대표투표시현행단기비이양식 (single non-transferrable) 을변경하여이양식선호순서투표 ( 유권자들에게선호순서를적게함 ) 나연기식 (2개이상정당기록 ) 으로투표하게하는제도적대안가능비례대표의원을정당에할당할때 1선호정당에서 2선호정당으로표를이양하게함으로써사표방지를최소화할수있음호주나아일랜드등의제도를참조할수있음사표방지의효과와함께전략적투표가줄어드는부수적효과도모가능동시에국민의보다세밀한선호를알게된다는점에서집계결과역시중요한이벤트가될수있음 나. 정당명부작성의강화앞서논의한것처럼정당이비례대표공천을할때보다세밀한정보를같이제공할것을제도적으로규정할수있음현재는비례대표명부를제공하는데그침정당명부에비례대표의원의배정예정상임위원회를적시하게할수있고이를통해비례대표전문성강화를유도할수있음또한정당명부에비례대표배정시성별 / 연령 / 직업 / 지역별안배를적시하게하여정당공천시이러한대표의문제를고민하도록만들수있을것임. 3.3. 선거구제 소선거구제와지역주의 Popular representation과 Spatial representation 이부분은대단히논쟁적이나우리의지방권력과의문제를생각하게해준다는점에서논의할필요미국의상원이나독일의 Bundeslat 등 선거법 최근여론조사심의위원회의활동과표현의자유관련논의도포함 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 31
4. 결론 정당의 ' 강화 ' 현재의 人治, 혹은선거캠프정부들을극복하는대안으로서정당여러대의제적딜레마들의극복기제로서정당단순히정당에게더많은권력을준다는의미에서가아니라대의기능을강화한다는의미 선거제도의재정비 민주제적대의과정을보다강화해줄수있는고민이필요 어떤의미에서는개헌만큼이나한국정치의양상을바꿀수있는선거제도개혁 32 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-3 한국민주주의의미래와과제 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 한정훈 서울대 1. 서론 이글은행정개혁을통한행정부와입법부의협치가한국민주주의의지속적인발전을위한새로운추진력이될수있음을보이고자한다. 특히공공정책을수립하는과정에서행정부의책임을강화하고, 국회에게는더욱많은권한을부여하는것이협치의유인을강화하는길임을주장하고자한다. 그리고이러한개혁을위한구체적인조치로서당정협의회의기능을정상화하고확대할필요가있음을제기하고자한다. 한국사회내행정부와입법부의협치가필요한이유는두가지측면에서찾아볼수있다. 첫째, 1987년민주화과정을통해등장한헌정체제의문제점을해소하기위한것이다. 87년헌정체제에대한기존연구는 직선제대통령제 라는목표를실현하는과정에서이루어진 보수적민주화 에초점이맞춰져왔다 ( 김대영 2006; 장훈 2003, 최장집 2002). 87년헌정체제는 직선제대통령제 를성취하기위해민주화세력과권위주의보수세력이정치적으로타협한결과이며, 그로인해자유를포함한사회적가치의증진및경제적분배의평등을실현하는실질적민주주의를진전시키는데는한계가있었다는것이다. 그러나그동안 87년헌정체제에대한논의에서간과되어온특징가운데하나는 87 년헌정체제가제도적으로도행정부와국회에게불균등한권한과책임을분배하는계기였다는점이다. 권위주의정부하에서광범위한인사권및각종관리감독기구를통해행정관료를통제할수있었 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 33
던대통령의권한은직선제와함께축소되었다. 또한권위주의정부정책의거수기에머물렀던국회의역할및행정부에대한통제기능은 87년헌정질서를통해서개선되지않았다. 이는 87년헌정체제가대통령과국회의통제및영향력으로부터독립성이강한행정부를규정하였음을의미한다. 그리고이와같은강한행정부의존재는민주화이후한국사회의특징가운데하나인관료주도의정치와그에따른폐해와밀접히관련된다. 행정부와입법부의협치를강조하고자하는두번째이유는과거행정개혁의지속적인실패를개선하기위해서이다. 민주화이후대통령들은하나같이작은정부를위한행정개혁을시도하였다. 그러나행정개혁이지향한초기의목표는시간이지나면서대부분상실되고정권말기가되면어김없이관료조직이확대되는경향이관찰되었다 ( 강원택 2014). 또한각부처내부적으로도공공의책무보다내부의위계에복종하는경향은개선되지않았을뿐아니라부처간에도실패한정책의관할권논쟁이나책임의전가와같은수동적이며소극적인관계이상의혁신적발전이이루어지고있지않다. 더구나 관피아, 모피아 와같은부처이기주의및행정부처가업무상관련된기업및각종협회와밀착되면서나타나는폐해가끊이지않고, 정보독점과정책과정에대한조작등으로인한국회와의충돌사례등도빈번하다. 이러한현상은지난 30년동안의행정개혁과동일한방식의행정개혁으로는한국사회내관료의도덕적해이 (moral hazard) 현상을극복하는데한계가있음을함의한다. 이글은위와같은인식을바탕으로미래한국민주주의발전을위한행정개혁은 87년헌정체제를통해강화된행정관료의권한을정상화하는데초점을맞춰야함을지적하고자한다. 이론적으로행정부와의회는현대민주주의를지탱하는가장중요한정치기구일뿐아니라이들의역할및관계에따라그운영의질적수준이달라진다. 특히한국과같은대통령제국가는이두정부기관이권력분립을통해견제와균형을꾀하고자한다. 따라서강한행정부와약한의회라는불균형을해소하고한국국회가행정관료를통제할수있는제도적방안을마련하는것은대통령제의근간이되는권력분립에따른견제와균형의원리를정상화하는조치라고할수있다. 이를위해경험적으로헌법개정은국가운영의원리를정상화하거나변경하는가장빠른조치에해당한다. 그러나개헌은국민적합의가이루어지기까지상당한시간이필요할뿐아니라사회내혼란을야기하지않기위해매우신중히이루어질필요가있다. 따라서이글은대안적으로현행제도적틀내에서행정부와국회사이에책임과권한이불균등하게분배된문제를해소할수있는방안을모색한다. 그리고현행당정협의제도의정상화와기능의확대를통한행정부와국회의협치를강화하는것이하나의방안임을제시한다. 이러한논의를위해본연구는우선현단계한국사회의행정부와국회가어떠한관계에놓여있으며, 어떠한측면이문제인것인지를구체적으로살펴보고자한다. 다음으로, 그러한문제를해소하는방안으로써행정부와국회가협치를발전시켜야할필요성에대해논의한다. 마지막으로행정부와국회의협치를달성할수있는구체적인제도적개선방안을모색하는것으로결론을대신한다. 34 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
2. 행정부와국회의책임과권한불균형 한국사회와같은대통령제의운영원리는정부기구가권력분립을통해상호견제와균형을추구하는것이다. 이는권력이특정기구에집중되는것을방지하고, 다양한정책적선호를반영하기위한것이다. 따라서한국의민주주의는특정정부기구가과다한권한을지니고정책결정과정에서정책적편향을보일수록위기에빠질가능성이높다. 반면, 정부기구간충분한견제가이루어질수있는권력의균등한분배가민주주의의진전에기여할것으로보인다. 그러나 87년헌정체제는대통령제정부형태를선택했음에도불구하고정부기구의권한을불균등하게배분한한계를지닌다. 우선과거권위주의체제와는달리대통령이직접적으로행정관료를통제할수있는권한은약화되었다. 강원택 (2014, 70-71) 에따르면, 박정희정부시기에대통령은관료를통제하기위해관기확립위원회, 감사원, 중앙기강위원회, 청와대민정반, 중앙행정특별감사반등감찰기구를총동원하였다. 그러나민주화와직선제로선출된대통령은충성인사및감찰기구를통해관료를효과적으로통제하기는어려워진것이다. 더구나 5년단임제로인해임기말대통령은이른바레임덕현상이라고불리는대통령의상대적권한약화를경험하기때문에대통령에의한관료의통제는그만큼더약화된다. 둘째, 국민의대표기구인국회가행정관료를통제할수있는기능이약했던권위주의시기의문제점이개선되지않았다. 87년체제는직선제대통령제를성취하는과정에서행정부와국회의견제와균형의원리를강화할수있는구체적인제도적개혁이간과되었다. 거시적인목표를성취하기위해미시적인사안들에대한충분한검토가이루어지지않은것이다. 그결과한국국회는민주화이후상당기간동안절차적대표성을보장한다는상징적기능이외에국회본연의기능인입법권을포함한실질적인권한이미비한기구로유지되었다. 결국 87년헌정체제를통해행정부는대통령으로부터도, 국회로부터도효과적으로통제되지않는독립성이강한정부조직으로의위상을지니게된다. 행정부와국회와의관계를중심으로이러한행정부위상의변화를생각하면, 국회가지녀야할상당부분의권한이민주화과정을통해국회로이전되지않고행정부에남았음을의미한다. 행정부와국회가불균등한책임과권한을지닌다는사실은대표적으로입법과정을통해명확히확인할수있다. 우선한국사회는대통령제정부형태를취하고있음에도불구하고행정부에게법률안발의권을부여하고있다. 대한민국헌법제52조는 국회의원과정부는법률안을제출할수있다 고규정하고있다. 규정에따르면, 국회의원이정부보다앞서언급되고있다는점에서입법이라는의회본연의기능이국회에게우선적으로부여되고있는것으로해석이가능하다. 그러나그동안한국의법률안제출현황은이러한해석과는정반대의현실을보여준다. < 표1> 은 87년민주화이후지금까지구성된국회별로법률안발의현황을발의주체에따라구분하고, 발의된법률안의가결결과에관한자료이다. 국회내의안발의가운데 대안반영폐기 와같이개별국회의원의발의안이소관상임위원장대안에반영된후폐기된경우는각각하나의의원발의안으로간주한수치가제시되었다. 법률안발의및가결과관련된 < 표1> 의자료는두가지흥미로운점을보여준다. 하나는법률안발의안의양적인측면에서한국사회는민주화이후에도한동안정부가법률안발의를주도했다는점 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 35
이다. 행정부와국회사이에발의안의양적인변화가발생한시점은 2000년제16대국회에들어와서다. 그이전시점까지는국회와행정부가발의한법률안수가거의비슷하거나오히려정부가발의한법률안수가많다는점을알수있다. 다른하나는제16대국회이후양적으로증가한국회의발의안수가국회의입법기능의정상화를의미하기에한계가있다는점이다. 행정부가발의한법률안과의원이발의한법률안의가결율을살펴보면현재까지도행정부가발의한법률안의가결율이월등히높다. < 표1. 행위자별법안발의및가결율 > 회기 발의자 법률반영 법률미반영 가결율 20대 의원 166 91 64.6 정부 31 9 77.5 합계 197 100 66.3 19대 의원 6,626 4,212 61.1 정부 803 424 65.4 합계 7,429 4,636 61.6 18대 의원 4,890 3,227 60.2 정부 1,288 598 68.3 합계 6,178 3,825 61.8 17대 의원 2,893 1,543 65.2 정부 880 317 73.5 합계 3,773 1,860 67.0 16대 의원 1,028 514 66.7 정부 551 120 82.1 합계 1,579 634 71.4 15대 의원 687 226 75.2 정부 737 219 90.4 합계 1,424 304 82.4 14대 의원 167 48 77.7 정부 561 24 95.9 합계 728 72 91.0 13대 의원 352 181 66.0 정부 355 34 91.3 합계 707 215 76.7 * 자료원 : 국회의안정보, 제20대국회의경우 2016년 11월30일까지의처리결과에해당함 < 표 1> 의위와같은결과는행정부가국회에비해상대적으로강력한입법권한을지니고있음을함 의한다. 최근들어가결율의상대적격차가낮아진이유는국회의입법권한을강화하기위한여러차 례의제도개혁, 그리고국회의원에대한시민단체의평가로인한국회의원들의활동의정상화등을 36 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
들수있을것같다. 그럼에도불구하고여전히행정부가발의한법률안의가결율이높다는점은법률안발의및심의과정에서국회가행정부와대등한수준의권한에이르지못하고있음을함의한다. 이와같은행정부와국회의법률안발의에나타나는입법권한의불균형은가결된법률안의내용을통해서도알수있다. 한국사회에서행정부가발의한법률안이상대적으로한국사회내심각한선호의갈등을유발하거나국민들의생활에중요한영향을미치는법률안에해당하기때문이다. 예를들어, 법인세의인상및인하또는주한미군공여구역주변지역개발등국민전체또는일부에대한사회적자원배분과관련된법안은주로행정부가발의한법률안이다. 이에비해국회의원의발의안의상당수는기존법안의체계정비또는자구수정등매우소소한개정과관련되는경향이강하다. 특히한국국회의원들이임기말선거를앞두고자신의업적홍보를위해선전용법률안발의행태가상당하다는점은이와같은평가의신뢰성을강화한다. < 그림 1. 기관신뢰도, 2003-2011> % 60 50 40 30 20 법원 정부 의회 10 0 2003 2006 2011 년도 자료원 : 아시안바로미터 (Asian Barometer) 행정부와국회가불균등한책임과권한을지고있다는또다른측면은한국유권자들의국회에대한신뢰도를통해서도확인이가능하다. 특히 < 표1> 의결과가법률안발의과정에서행정부가국회에비해상대적으로강력한권한을지닌다는사실을보여준다면, 한국유권자들의국회에대한신뢰도는국회가행정부에비해상대적으로강한책임에노출되고있다는점을보여준다. < 그림1> 은아시안바로미터 (Asian Barometer) 자료를통해드러난 2000년대한국유권자들의행정, 입법, 사법부에관한상대적신뢰수준을보여준다. 2003년, 2006년, 2011년세시기에걸쳐조사된자료는각시기별정치사회적환경을반영하기때문에시기별비교에는적합하지않다. 다만각시기마다세개의주요정부기관에대한유권자들의상대적신뢰수준을비교하는것은가능하다. < 그림1> 에따르면한국국회는상대적으로가장신뢰도가낮은정부기구에해당한다. 2011년에들어와국회의신뢰수준이행정부나사법부의신뢰수준과비교할때격차가감소했음에도불구하고국회의신뢰수준은다른정부기구에비해낮다는점은지속되고있다. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 37
한국유권자들이국회에대해낮은신뢰도를지닌이유는여러측면을통해살펴볼수있을것같다. 그가운데대표적으로지적되는것은한국의국회의원들의비생산적인대결과대립의정치이다 ( 이현우 2006; 조진만 임성학 2008; 이곤수 정한울 2013). 국회내입법과정에서발생하는정당간, 국회의원과언어적물리적폭력사태뿐만아니라법률안통과가지연되는현상을목격한한국유권자들은국회의원및국회에대해높은신뢰를발전시키기어렵다는것이다. 그러나중요정책을결정하는과정에서다양한사회적선호를반영해야하는국회내에서정당간갈등과논의과정은매우자연스러운것이다. 또한민주주의를발전시키기위한공론의장으로써기능을성실히수행하는당연한현상이라고도할수있다 ( 이현우 2006). 특히국회내정당간대결의정치는국회내적인세력갈등에서만발생하는것이아니다. 오히려대부분의국회내정당간대립은행정부가발의한법안가운데사회적여파가큰중요도가높은법안을두고발생한다. 물론소위쟁점법안과비쟁점법안의구분이되는중요도가객관적이지않은기준일수있으며, 때때로쟁점법안의통과여부를두고발생한갈등으로인해국민들의생활의편의와관련된법안들이계류되는문제점이있는것도사실이다. 그럼에도불구하고국회내에서정당간갈등이야기되는법안은국회가발의한법안이아니고행정부가발의한법안을두고이루어진다는점에주목할필요가있다. 다시말해, 국회내갈등을유발한법안의내용을책임져야할대상은해당법안을발의한행정부임에도불구하고, 해당법안의내용을두고벌어지는국회내갈등으로인해오히려국회가책임을지고있는현상이발생하고있다. 그리고이러한국회내갈등을목격한유권자는그러한갈등에대해부정적인시각을지닐뿐아니라그에따른비효율적인국회운영의문제로인해국회에대해낮은신뢰를보내고있는것이다. 결국한국유권자가국회에대해낮은신뢰도를형성하고있는책임의일부분은국회가아닌행정부가부담할필요가있다. 위와같은논의에근거할때한국사회내행정부와국회가불균등한책임과권한을지니고있다는사실은다음과같은측면에서한국민주주의발전에장애요인으로작용할것으로보인다. 첫째, 정부정책이충분한논의를거쳐사회내다양한선호를반영하지못하는경향이다. 각행정부처는법률안을발의하는과정에서주민공청회또는관계기관과의협의과정을통해사회적선호를반영하기위해노력한다. 그러나정책의집행기관으로써행정부는유권자의선호를적절히반영하기위해충분한노력을기울일수있는정부기구도아닐뿐아니라그러한환경도미비하다. 국회내심의과정에서심각한갈등을유발하는법률안들은행정부가일부유권자의선호나정책관련특수집단의선호를중심으로법률안을발의하는경향이있음을드러낸다. 둘째, 행정부가발의한법률안에대한국회내심의과정이국민의대표기관인국회에대한신뢰를감소시키고그결과민주주의위기를가져온다는점이다. 최근최순실사건에서목격되듯이국회에대한낮은신뢰는한국유권자들을거리의정치로이끄는결과를가져온다. 거리의정치는사실한편에서는국회또는국회의원의행태에대한실망이원인이었을수있고, 다른한편에서는국회기능의한계에대한유권자의인식이작용했을수있다. 어느편이든정부정책및국가발전에대한논의가국회를중심으로진행되지못하고거리의정치에의존한다는사실은민주화이후발전해온한국사회내절차적민주주의에대한믿음이훼손되고있음을의미한다. 마지막으로민주화이후지금까지의행정개혁이행정부와국회의불균등한책임과권한분배의문 38 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
제점을간과하고행정부처의축소및개편에만초점을맞춤으로써행정개혁의목표를달성하는데실패하는경향이강하다는점이다. 행정개혁은행정체제를바람직한상태로변화시키기위한인위적인노력에해당한다. 이는행정조직내의문제점의개선이외에도관료제에대한의존성의축소나주민대표성이증가된공공관료제의발전과같이행정관료와유권자또는국가기구간권한배분의문제등더욱포괄적인목표와내용을포함한다 (Caiden 1994). 그러나한국의행정개혁에관한기존논의를종합한김태룡 (2013:376-377) 의연구에따르면, 한국의행정개혁은개혁의성공요인이나전제조건, 개혁과정에대한평가, 개혁방향에대한다양한이론적모색, 기구별개혁의효과, 그리고마지막으로개혁의저항요인과같은 5가지주제영역에국한된다. 행정개혁에관한대부분의논의가행정부내적인측면에초점을맞추고있을뿐행정부와정부내다른기구및유권자와의관계에대한논의를간과하고있는것이다. 한국사회의행정개혁을이와같이매우협소한영역에제한하고있는지금까지의관행은 87년헌정체제이후지속되어온한국사회내행정관료의과도한영향력이가져오는문제점에대한근본적인해결책이되기어려울것으로보인다. 3. 행정부와국회의협치 그러면행정부와입법부의불균등한책임과권한의분배가한국민주주의발전에하나의걸림돌이되고있는현상을어떻게타개할것인가? 일견제도적개혁을통해행정부와입법부의책임과권한을재분배함으로써쉽게해결될것으로보이는이와같은문제는사실그렇게간단한문제는아니다. 우선권력분립에따른견제와균형의운영원리를미래한국민주주의가지속적으로의존해야할원리로삼을것인가의문제가제기될수있다. 이는헌법개정과관련된문제에해당한다. 권력분립에따른견제와균형은대통령제정부형태의운영원리에해당하는데반해, 내각제와같은경우권력분립보다는권력의융합과정부기구가상호협력과조율의운영원리를더욱중시하기때문이다. 예를들어, 의원내각제로의개헌이이루어진다면, 현재정부의법률안발의권은크게문제가되지않을수있다. 오히려국회내다수당에의해내각이구성되면서다수당을중심으로한내각과국회의협력의정치또는책임정치가실현되는데필요한제도가될것이다. 그러나개헌에관한논의는행정부와국회의권한배분과같은사안보다더욱추상성이높을뿐아니라미래한국사회의민주주의가어떤원리를따라발전해나갈것인가에대한더욱깊이있는고민이필요한문제다. 이와같은개헌의어려움을고려할때, 행정부와국회의새로운관계를개헌과연계하여모색하는경우오히려개선의가능성이낮아질수있음도주의해야겠다. 다음으로현행대통령제를유지한다고가정할때, 행정부의권한을축소하고국회의권한을늘리는것이현실적으로가능한가의문제를생각해볼필요가있다. 기존논의는대의제민주주의하에서법은의회에서생산될필요가있다는점에초점을맞춰국회가행정입법에적극적으로관여할것을주장한다 ( 김선택 2015). 그러나대한민국헌법이국회와정부양자모두에게법률안발의권을보장하고있는상황에서행정부가자신들의법률안발의과정에국회를적극적으로참여시켜야할필요성또는 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 39
유인이약하다. 국회의원들역시정부부처의개입으로발의가더욱복잡해지는것을선호하지않는경향이강하다. 또한다수의엘리트정치인들은국회의원의전문성및국회의능력을고려할때법률안발의에관한권한을전적으로국회에만부여하는것이바람직한것인가에대한문제를제기하기도한다. 결국행정부와국회양자모두에서개선의유인이낮을뿐아니라국회의원의자질에대한신뢰가강하지않다는사실은현재의권력배분의불균형현상을해소하는것이쉽지않을가능성이높다는점을보여준다. 행정부와의회의관계를중심으로한위와같은사실은비단한국사회의경험에만국한되지는않을것이다. 따라서발전된민주주의국가에서행정부와의회의관계를어떻게설정하고있는지를살펴보는것은한국사회내행정부와국회의불균등한권한과책임의분배가야기하는문제를해결할수있는단초를찾는데도움이될것으로보인다. 특히입법과정에서관찰되는당정협력을통한행정부와의회의협치에관한사례는대통령제를시행하는한국사회에서과도한행정부의권한이견제될수있는방안을모색하는데기여할것같다. 당정협조제도는정부와정당이협의를통해국가정책의효율성과대국민책임성을동시에제고하기위한제도이다 ( 최항순 2007:300). 이는일반적으로정부와정당의주요인사 (appointments), 정책결정 (policy making), 상호후원 (patronage) 의세가지차원에서살펴볼수있다 (Blondel 1995:130-131). 여기서는정책결정의차원에초점을맞추고자한다. 이는입법이라는국회본연의기능을중심으로행정부와입법부의관계를살펴보기위해서이다. 또한당정협조제도는다양한요인의영향을받으면서달라질수있다 ( 권찬호 1999; 김영민 2000; 최항순 2007). 그러나당정협조제도의발전은규정하는기본적인정치제도적측면을비교함으로써추후당정협조제도에관한더욱엄밀한논의를위한출발선을제시하고자한다. < 표2> 는입법과정에서당정협력에관한미국과영국, 한국의사례를비교한것이다. 먼저법률안발의주체는대통령제인미국과의원내각제인영국의차이를확연히보여준다. 미국은국민의대표기관인의회이외의행위자가법률안을발의할수있는자격을부여하지않는다. 반면, 의회내다수당이내각을구성하는의원내각제는의회의원이외에정부및심지어개인과사적조직 (private group) 까지입법에참여할수있도록허용하고있다. < 표2. 입법과정에서의당정협력의사례비교 > 법률안절차미국영국한국 법률안발의주체 의회의원 의회의원, 정부, 개인또는사적조직 의회의원, 정부 법률안초안작성 의회주도, 대중공청회 정부주도, 의회및대중의견의실질적수렴절차존재 정부및의회주도, 정부발의안의경우의회및대중의견수렴절차의상징성 법률안세부내용 정부가입법이후규정 정부가초안작성과정에서규정 정부가초안작성과정에서규정 법률안시행이후 예산삭감방식을통한의회의행정부통제 의회내위원회에의한행정부의일상적감독과통제 국정감사, 국정조사를통한단발적이고사안별통제 40 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
대한민국헌법은국회의원과정부모두에게법률안발의권을부여한다는점에서때때로이두정부형태의혼합적성격을지닌것으로간주되어왔다. 그러나법률안의초안작성과정, 세부내용규정과정, 법률안시행이후의과정을살펴보면한국사회의입법과정은단순히의원내각제적성격과대통령제의성격을혼합한것으로이해하기힘들다. 오히려두유형의정부형태에서관찰되지않는특성이두드러진다. 법률안에대한정부의권한이국회의권한에비해상대적으로강할뿐아니라국회가정부의법률안발의과정에참여할수없다는점은한국의특수한사례에해당한다. 이를구체적으로살펴보면, 첫째, 정부가주도하여법률안의초안을작성하는영국의사례와비교할때, 한국은정부주도로법률안이작성된다는유사성을지님에도불구하고정부의법률안작성과정에서그내용에대해국회가실질적인의견을개진할수있는기회가부여되지않는다. 영국정부의입법절차에따르면, 정부가초안을작성하는과정에서정부는의회내소관위원회와의논의과정을실질적으로운영한다. 또한의회내소관위원회는정부가작성한초안에대하여자료를수집하거나 (take evidence), 초안의수정을위해정부에직접적인조언을제시한다. 1) 한국은이와대조적으로정부의법률안작성과정에국회의개입이차단되어있어법률안의내용수정을위한의견을제시할수있는권한을지니지않는다. 둘째, 법률안이시행된이후한국국회의역할은미국과영국에비해현격히제한적이다. 의회가입법과예산에대해강한권한을지닌미국은법률안이시행된이후에도해당법률안의시행과관련된정부부처의예산삭감을통해정부를통제할수있는권한을보유한다. 영국의경우도의회내소관위원회가행정부의법률안집행에관한사항을일상적으로감독하거나통제하는권한을지니고있다. 이와달리한국국회는특정사안에대한국정조사또는일정기간내에이루어지는국정감사를통해단발적이거나사안별통제의권한에제한된다. 행정부와의회가입법과정에서맺고있는관계에대한위와같은삼국의비교로부터도출되는결론은한국국회의권한이현저히떨어진다는점이다. 또한법률안의발의에서부터법률안의시행이후의과정을통해전반적으로행정부와의회가협력하고상호견제하는것이일반적인데반해한국은입법전과정을통해서국회의권한이상징적이거나매우미약하다. 이러한특징은한국사회의미래민주주의발전을위해서는행정부와국회의불균등한책임과권한을해소하고두기구가협치를발전시켜나갈수있는제도적개혁을달성할필요성을제기한다. 사실한국사회는이와같은행정부와국회의협치를가능하게하는제도적기반이이미존재한다. 문제는이러한제도가효과적으로활용되지못하고있다는점이다. 한국사회에서행정부와국회의협치를가능하게하는제도적근거인당정협의제도는과거권위주의시기박정희전대통령에의해국회내여당의권한을강화하기위한필요성에서발전하였다. 그러나제도의실질적운영은대통령개인적선호와정치적환경에따라매우상이하다. < 그림2> 는제15 대김대중정부시기인 2000년부터제18대대통령박근혜정부시기인 2015년까지 16년동안의고위당정협의회개최횟수의연도별변화상을나타낸것이다. < 그림2> 에따르면, 고위당정협의회는전 1) 영국의입법절차에관한구체적인내용은다음의웹페이지를참조할것. https://www.gov.uk/ guidance/legislative-process-taking-a-bill-through-parliament ( 검색일자 : 2017 년 1 월 6 일 ) 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 41
체적으로총16년동안 73회개최되었다. 평균적으로매년 4.6회의고위당정협의회가개최된것이다. 민주화이후선출된대통령개개인의선호가다르고, 매해발생하는다양한정치환경적요인이다르기때문에평균적개최횟수가지닌함의는크지않을것으로보인다. 그럼에도불구하고, 평균적으로분기별 1회정도의고위당정협의회가개최되었다는사실은한국사회의정책결정과정에서행정부와입법부의협치가일반화되지않았음을의미한다. 다시말해한국사회의입법과정은행정부가주도하고있는반면, 행정부주도의정책결정에대하여입법부가견제할수있는기회가매우협소하다는특징을보이고있는것이다. < 그림 2. 고위당정협의회개최연도별추세 > 개최횟수 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 년도 2010 2011 2012 2013 2014 2015 자료원 : 고위당정협의회관련자료 (200~2015), 국무총리실정보공개청구자료 < 그림2> 에서개최빈도와관련하여또한가지특기할점은이명박정부초기에해당하는 2008~ 2009년고위당정협의외의개최횟수가가장많았다는점이다. 2008년에 13차회의, 2009년에는 8차회의가개최되어매해평균보다 2배또는 3배에해당하는빈도를보였다. 이와같은고위당정협의회개최횟수의급격한증가는행정부의측면에서한미 FTA 비준과그와관련된쇠고기협상등국내현안에대한국회의협조가매우절실했기때문이라고판단된다. 2008년 13차례의회의가운데회의안건에직접적으로 한미 FTA 또는 소고기 라는용어가제시된회의만 6차례에해당하였으며, 그외에도 파업 및 국내현안 등과같은용어로간접적으로제시된회의를고려하면 1년내내한미 FTA와관련한고위당정협의가이루어졌다고할수있다. 이는이전시기한해에동일한안건을두번이상다루는경우가거의없었다는점을고려하면매우주목할만한하다. 이와같은특징은또한 2009년회의의내용을살펴볼때행정부의필요라는점을더욱분명히보여준다. 다시말해 2009년개최된 8차례의회의역시고위당정협의회가상대적으로매우빈번히개최되었음을보여줌에도불구하고회의의안건은예산안또는세제안및대북문제가대부분을차지하고있다. 이러한안건은고위당정협의 42 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
회의일반적인안건의일부에해당한다. 따라서 2009년의개최빈도는 2008년의급격히증가된고위당정협의회개최빈도의영향력이시기적으로잠시지속된것이아닐까라는생각을할수있게한다. 2009년의개회횟수는행정부가국회의협조가필요한한미 FTA와같은주요현안이해결되고, 그로인해고위당정협의회를빈번히개최할필요성이떨어진상황에서회의횟수를점차적으로줄어가는중간단계를보여주는것이라할수있다. 결국, 2000년이후고위당정협의외의운영상황은한국사회에서행정부와국회의협치가거의이루어지지않는다는점을다시한번확인하게한다. 한미 FTA와같이국회의비준이필수적인안건이제시되지않는한행정부가국회의협조를구하려는유인은낮아진다. 또한이와같이국회의직접적인행동이필요한안건이제기되지않는상황에서의고위당정협의회의개최횟수는급격히감소한다는사실은행정부가고위당정협의회의실효성을높이평가하지않고있다는점을함의하는것으로보인다. 따라서한국사회의고위당정협의회는형식적으로운영되는경향이강할뿐아니라국회의역할이특별히요구되는현안이발생하지않는한행정부가개최의필요성을심각하게고려하지않은제도에해당한다고평가할수있다. 그러나당정협의제도의개혁과정은위와같은상징적운영과달리사회적의당정협의제도가중요하고실질적인기능을수행해야할필요성을반영하고있다. 예를들어, 고위당정협의회의개최빈도에관한규정의개혁은그에대한대표적인사례라고할수있다. 2005년 4월 6일국무총리훈령 465 호는기존에고위당정협의회가정례화되지못했던한계를개선하기위해고위당정협의회 ( 당시는고위당정정책조정회의 ) 의개최빈도를 분기별 1회 개최하도록하고 긴급한현안이있는경우 는이러한규정과상관없이고위당정협의회를개최할수있도록하였다. 또한 2008년 3월 18일국무총리훈령 506호를통해개최빈도를 월1회 로상향조정하고있다. 물론다른한편에서는당정협의제도가형식적으로운영되기때문에나타나는제도개혁의비일관성이관찰되기도한다. 예를들어, 2007년 5월 14일국무총리훈령 493호는이전에비해고위당정협의회에참석해야하는정부측인사를대폭축소하고있다. 또한 2008년국무총리훈령 506호는 월1회 개최를원칙으로하면서도 개최할사유가없는 경우그러한원칙을지키지않아도된다는부수조항을추가하고있다. 이와같이제도적으로도한국사회의행정부와국회의협치가능성은일관된목표를제시하고있지못하다. 아래에서는이에대한개선을통해한국민주주의의실질적발전에기여할수있는제도적방안을모색해보도록하겠다. 4. 결론에대신하여 : 행정부와국회의협치강화방안 이글은행정부처의개편및업무의효율성향상에초점을맞춘한국행정개혁은한국민주주의발전에기여하는데한계가있다는인식에서출발하였다. 반면, 87년이후헌정질서의특징가운데하나는행정부와국회의불균등한책임과권한의분배라는점을밝히고, 그로부터야기되는문제를해결하는것이향후행정개혁의목표가되어야함을주장하였다. 여기서는결론에대신하여행정부와국회 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 43
가불균등하게책임과권한을배분하고있는현상을해결할수있는방안을논의하고자한다. 특히현재의대통령제정부형태가향후지속될것이라는가정하에서논의를전개하도록하겠다. 우선모든개혁의출발점은개혁의원칙과목표를설정하는데있어야할것이다. 개혁의원칙과목표는지난시절에대한반성을통해설정될수있다. 따라서미래한국민주주의발전을위한행정개혁의원칙과목표는현재의행정부와국회의불균등한책임과권한의분배가실질적으로부정적인결과를낳고있다는인식에서출발해야할것이다. 그리고그와같은불균등한책임과권한의분배를개선하는것을목표로하고, 그를위한원칙을설정해야할것이다. 이와관련하여이글은한국사회내행정개혁에관한두가지원칙을제시하고자한다. 하나는권력분립을통한견제와균형의원리의정상화하기위한개혁이되어야한다는점이다. 대통령제정부형태가효과적으로운영되기위해서는대통령을중심으로행정부와의회가상호효과적으로견제할수있어야한다. 한국사회의대통령제가이와같은원리를만족시키지못하게된이유는 87년민주화과정에서정치체제의상위조직에해당하는정부형태만을대통령직선제로수정한반면, 그에따라일관성있게하위조직을개혁하는조치를취하지않은데있다. 현재한국사회는이와같은역사적오류를개선할시점에있다고할수있으며이를위해대통령제본연의견제와균형의원리를정상화하는것을개혁의원칙으로삼아야할것으로보인다. 다른하나의원칙은행정부와국회의업무투명성이다. 현단계행정부와국회의불균등한책임과권한의분배는 누가책임을져야하는지 를밝힐수있는전제조건에해당하는 누가무엇을했는지 에대한정보가부족하기때문에발생한다. 한국사회내심각한갈등을유발하는상당수의법률안에대하여실제해당법률안을만든행정부처는책임에서면제되고그것을통과시키는과정에서발생하는갈등으로인해국회가책임을지는현상이나타난다. 만일법률안을만드는과정에서해당법률안의내용및예측효과등에대한충분한사회적논의와검토가이루어지는법률안발의과정의투명성이강화된다면국회내에서통과여부를두고발생하는갈등을완화할수있을뿐아니라갈등이발생한다고하더라도그러한갈등과조정의과정이사회적으로필요한것으로인식할수있을것같다. 그리고유권자들이그와같은인식을발전시킬수있을때행정부와국회의불균등한책임과권한의배분이완화될수있을것으로보인다. 행정부와국회의협치를강화하기위한구체적인행정개혁의방안으로는세가지사항을제시하고자한다. 첫째, 당정협의회의정상화와확대이다. 이는행정부와국회가협치할수있는기회를마련해둔기존의제도를활용함으로써현재의문제를타개하고자하는방안이다. 당정협의회의정상화는두가지측면에서생각해볼수있다. 하나는정기적인당정협의회에대한개최규정을강화하는것이다. 현재고위당정협의회는월1회개최를원칙으로하고있다. 그러나이러한원칙이지켜지지않아도되는근거를제시하고있는부수조항으로인해 2010년이후분기별 1회도개최되지않는해가빈번하다. 따라서국무총리훈령제601호제7조고위당정협의회의운영에관한조항가운데제5항의 다만, 회의를개최할사유가없거나긴급한현안이있는경우에는그러하지아니하다 는부수조항을완전히삭제하거나또는 다만긴급한현안이있는경우에는그러하지아니하다 는조항만을유지하는개정이이루어질필요가있다. 그리고그러한개정을통해월1회개최원칙이준수되고긴급현안이발생하는경우그보다더빈번한당정협의회가개최될수있도록당정협의회의운영을정상화할필요가 44 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제
있다. 당정협의회를정상화하기위한또다른측면은당정협의회에서논의될사안을사전에충분한시간을두고공개하는것이다. 고위당정협의회의월1회개최의원칙이지켜지지않고정부의필요에따라고위당정협의회가개최되기때문에고위당정협의회에서논의되는사안이회의이전의충분한시점에서국회측참석자들에게공유되지않는다. 또한보통행정부가하루전, 심지어고위당정협의회가개최되는당일회의자료를국회에전달하는경우도다수인것으로알려졌다 ( 정광모 2007, 권찬호 2011). 이는고위당정협의에서국회의참여와선호는매우상징적인역할만을지닌다는점을함의한다. 따라서고위당정협의회에서논의되는사안이실질적으로정당과정부의의견교환과협의의장이되도록할뿐아니라그러한논의가정부정책에반영될수있도록고위당정협의회에서논의되는사안이투명하게공개되고, 협의회이전의충분한시점에서정부측이외의참석자들에게공유되어야할것으로보인다. 고위당정협의회기능의확대는참석자의측면과안건처리의측면에서논의해볼수있다. 전통적으로한국사회의당정협조는담당기구및참여자의범위그리고정책적대상범위가축소되어온경향이있다고알려졌다 ( 최항순 2007:299). 또한고위당정협의회의참석자에대한규정은당정관계자의직위를명시하던방식에서점차적으로국무총리와당대표에게참석자의선정권한을부여하는방식으로변화하였다. 따라서현재의고위당정협의회에서는안건에따라정부측은국무총리가정당측은여당대표가참석자의규모를결정할수있다. 이러한참석자범위의설정은두가지측면의개선이필요할것으로보인다. 하나는정부측참석자가운데청와대관계자의참여가의무화되지않았다는점이다. 한국과같은대통령제국가에서대통령과행정부의의견조율은필수적이다. 이러한의견조율이당정협의와같은공식적인통로를거치지않거나당정협의제가부차적으로이용될경우행정부와국회의협력만으로는적절한협치가이루어지기힘들다. 따라서고위당정협의회에대통령측관계자가참석하여대통령, 행정부, 국회간의견조율과정책방향에대한협력이이루어질필요성이높다. 또다른하나는국회의참석자가운데야당이배제된상태라는점이다. 여당대표에의해고위당정협의회의국회측참석자가결정되기때문에국회측의견은대체적으로여당쪽의견만을반영할수밖에없는구조다. 행정부가발의한법률안에대해때때로여당과야당의대립이심각해지고그러한갈등이한국민주주의발전의저해요인이된다는점을고려할때, 정부정책의방향을결정하고구체적인법률안을논의하는시점에서야당이참여할수있고선호를개진할수있는기회를갖는것이바람직할것으로보인다. 또한고위당정협의회에서논의되는안건및의제와관련해서도국회의역할이보강되어야할것으로보인다. 지금까지고위당정협의회의의제는주로정부가제시하고여당은제시된의제를검토한후그결과를통보하는수동적인역할만을수행하고있다. 그러나의제자체가국회에전달되는시점이고위당정협의회가열리는시점에매우근접하다는점에서여당의실질적인의제의변경및추가, 삭제등을제안하기어려운실정이다. 특히여당이먼저의제를제기하거나회의개회를요구하는경우도매우드물다. 권찬호 (2011:47) 가주장한대로고위당정협의회를통해국회가정부가제안한의제에대한당파적거부권자 (partisan veto player) 의기능을수행하기위해서는고위당정협의회의의제선정에대한국회의적극적인역할이보장되어야할것이다. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 45
행정부와국회의협치를강화하기위한두번째제도적개선방안은국회의원입법지원기구의강화이다. 행정부의법률안발의권을제한하자거나, 예산결정에관한국회의권한을강화하자는주장에대해가장많이제기되는비판은 국회의원들이능력이없지않냐 는것이다. 행정관료들은자신의분야에서전문성이높은반면, 국회의원들은전문성이떨어지기때문에전문성이떨어진국회에게더많은권한을부여하는것은오히려현행법률안이나예산결정보다더뒤처진결과를가져올가능성이높다는것이다. 그러나이러한주장이전적으로옳다고보기어렵다. 우선법률안이나예산안을마련하는과정에서의전문성을생각해보면, 한국의행정관료들역시순환보직등을통해자신의전문성을향상할수있는제도적기반이충분하지않다. 오히려행정관료의전문성은각부처에소속된다수의하급공무원들과이들로부터얻게되는정책집행과정및관련시민사회의선호에대한정보에서기인한것으로볼수있다. 행정관료의약화된전문성으로인해순환보직제도등의개정이이루어지는것은이러한점을뒷받침한다. 결국국회의전문성역시개별의원들의전문적인지식과능력이중요하다기보다는개별의원들의전문성을향상시킬수있는비서진또는입법보조기구의역할이중요할것으로보인다. 이러한인식에근거할때, 필자는국회의전문성강화를위해국회입법조사처의기능을강화하거나정책전문지원기구를신설할필요가있을것으로생각한다. 국회입법조사처는 2006년기구신설과관련된법안이국회를통과하고, 2007년조직이형성된기구이다. 또한 2007년최초의조직운영이후그기능을점차적으로확대하고있다. 그럼에도불구하고여전히인원부족및행정부처와의협업의어려움등으로국회의원의의정활동지원이라는목표를실현하기에는상당히제약이많다 ( 박명호 조한유 2011). 따라서국회입법조사처의기능을확대함으로써법률안발의등과관련된국회의전문성을강화하고, 그를통해행정부와의협치를위한기틀을마련할필요가있다. 국회내에새로운정책전문지원기구를신설하는것도고려해볼만한것이다. 특히국회의원이발의한법안의문구및체계등의오류로인해법률안에대한행정부와국회간전문성에대한논쟁이빈번하다는점에서국회가반영하고자하는유권자의선호가법제화되는과정에서발생하는절차적, 형식적문제등을해소하는데도움을줄수있는정책전문기구가필요한것이다. 셋째, 행정부발의법률안이복수로경쟁할수있는구도를마련하는것이다. 민주주의사회는다양한의견이개진되고그에대해논의될수있는구조를마련하는것이필요하다. 로버트달 (Dahl 2000:39-40) 은이를민주주의구성요소가운데사회구성원들이계몽된이해 (enlightened understanding) 를지니기위해필요한것으로간주한다. 정부가정책을마련하고시행하는과정은다양한의견을수렴하는것이외에효율적이고효과적인정책집행이라는목표가제시된다. 그리고현대민주주의사회에서대부분의국가는이러한효율성을증대시키기위해복수의대안을두고경쟁시키기보다는하나의일관성있는대안을만들어가는경향이강하다. 그러나한국의경우행정부가과도한권한을지니고있다는점이이와같은단수의정책을통해효율성을증대시키려는목표가오히려부작용을초래할가능성이높다. 단수의정부정책은의회나기타시민사회단체의선호를충분히반영할수있거나, 그러한기회가보장된제도적기반이마련되어있는경우효과적일수있다. 그러나한국사회는그와같은기회나제도적기반이마련되어있지않을뿐더러행정부에대한국회의 46 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제