DAY 2 한국민주주의의미래와과제 ( 목 ) 10:00~18:00

DAY 2 한국민주주의의미래와과제 - 2017. 6. 8.( 목 ) 10:00~18:00

행사일정표 DAY 1 민주화 30 년, 6 월항쟁과촛불혁명 2017. 6. 7.( 수 ) 오후 13:30~18:30 프레스센터기자회견장 (19 층 ) 13:30~13:45 개회식 13:45~15:45 제 1 부 6 월항쟁과민주화의의미, 주체, 쟁점 ( 사회 _ 정해구, 성공회대 ) 발표 5공화국헌법과 6 29선언정일준 ( 고려대 ) 6월항쟁과시민운동의태동정상호 ( 서원대 ) 87 노동자대투쟁 30주년, 노동운동의현주소이원보 ( 한국노동사회연구소 ) 토론이명식 ( 폴리뉴스 ), 조영재 ( 명지대 ), 노중기 ( 한신대 ) 15:45~16:00 휴식 16:00~18:00 제 2 부 6 월항쟁의역사적좌표와촛불혁명 ( 사회 _ 정근식, 서울대 ) 발표한국근현대사속의 6 월민주항쟁 : 3 1 운동, 4 월혁명과비교오제연 ( 성균관대 ) 6 월항쟁과 11 월촛불혁명 : 반복과차이손호철 ( 서강대 ) 토론안진걸 ( 참여연대 ), 박태균 ( 서울대 ), 백승욱 ( 중앙대 ) 18:10~18:30 제 3 부출판기념식 2 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

행사일정표 DAY 2 한국민주주의의미래와과제 2017. 6. 8.( 목 ) 오전 10:00~18:00 프레스센터기자회견장 (19 층 ) 10:00~10:30 개회식 10:30~12:30 제 1 부민의가반영되는통합의정치 ( 사회 : 김수진, 이화여대 ) 발표헌법과권력구조강원택 ( 서울대 ) 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들박원호 ( 서울대 ) 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화한정훈 ( 서울대 ) 국회개혁가상준 ( 단국대 ) 정치참여임성학 ( 서울시립대 ) 토론김영태 ( 목포대 ), 서복경 ( 서강대 ), 윤성이 ( 경희대 ) 12:30~13:50 중식 13:50~15:50 제 2 부혁신과배려의경제 ( 사회 _ 김태동, 성균관대 ) 발표성장 / 분배논쟁과경제민주화이정우 ( 경북대 ) 사회혁신과사회적경제정태인 ( 칼폴라니연구소 ) 한국의노동, 진단과과제김유선 ( 한국노동사회연구소 ) 토론박상인 ( 서울대 ), 박종현 ( 경남과기대 ), 김태현 ( 민주노총정책연구원 ) 15:50~16:00 휴식 16:00~18:00 제 3 부공존과살핌의사회 ( 사회 _ 이삼열, 전한국유네스코사무총장 ) 발표한국시민사회의발전전망이시재 ( 전카톨릭대 ) 민주화의맥락에서본한국교육의미래이종태 (21세기교육연구소) 글로벌시대의한국여성과미래정현백 ( 성균관대 ) 저널리즘가치의재발견과민주적소통김서중 ( 성공회대 ) 토론신상숙 ( 서울대여성연구소 ), 강대인 ( 대화문화아카데미 ), 신진욱 ( 중앙대 ) 3

목차 제 1 부민의가반영되는통합의정치 ( 사회 : 김수진, 이화여대 ) 07 헌법과권력구조강원택 ( 서울대 ) 23 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들박원호 ( 서울대 ) 33 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화한정훈 ( 서울대 ) 49 국회개혁가상준 ( 단국대 ) 73 정치참여임성학 ( 서울시립대 ) 제 2 부혁신과배려의경제 ( 사회 _ 김태동, 성균관대 ) 97 성장 / 분배논쟁과경제민주화이정우 ( 경북대 ) 119 사회혁신과사회적경제정태인 ( 칼폴라니연구소 ) 139 한국의노동, 진단과과제김유선 ( 한국노동사회연구소 ) 제 3 부공존과살핌의사회 ( 사회 _ 이삼열, 전한국유네스코사무총장 ) 163 한국시민사회의발전전망이시재 ( 전카톨릭대 ) 177 민주화의맥락에서본한국교육의미래이종태 (21세기교육연구소) 189 글로벌시대의한국여성과미래정현백 ( 성균관대 ) 209 저널리즘가치의회복과민주적소통김서중 ( 성공회대 ) 4 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

DAY 2 한국민주주의의미래와과제 제 1 부 민의가반영되는통합의정치 1-1. 헌법과권력구조 강원택 ( 서울대 ) 1-2. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 박원호 ( 서울대 ) 1-3. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 한정훈 ( 서울대 ) 1-4. 국회개혁 가상준 ( 단국대 ) 1-5. 정치참여 임성학 ( 서울시립대 ) 헌법과권력구조 5

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-1 한국민주주의의미래와과제 헌법과권력구조 강원택 서울대 1. 서론 1987년 6월항쟁의결과로쟁취한 6.29 선언은당시국민이요구한대통령직선제개헌과공정한선거를수용했고, 이는 87년헌법 으로제도화되었다. 1987년 10월 27일실시된헌법개정국민투표에서는 78.2% 의높은투표율을보였고, 투표참여자가운데무려 94.5% 라는압도적인지지를통해헌법개정이결정되었다. 그리고이른바 87년체제 하에서 30년의세월이흘렀다. 87년체제 하에서의 30년동안한국정치는절차적민주주의라는관점에서상당한진전이있었다. 한국의민주화는애당초권위주의세력과민주화운동세력간의 타협 적인형태로이뤄졌기때문에 ( 임혁백 1995), 처음에는다소불안정한출발이었다. 민주화운동세력의저항은강력했지만권위주의체제의몰락을가져올만큼강하지못했고, 권위주의세력역시민주화운동의저항을억누를만큼강하지못했다. 그결과대통령직선제, 공정한선거라고하는게임규칙의변경에두세력이합의하면서새로운정치질서로넘어가게되었고그것이한국민주화의출발점이었다. 지난 30년동안 6 명의대통령이대체로적법한절차를거쳐당선되었고, 1997년과 2007년두차례정권교체도이뤄졌다. 과거와같은독재체제의등장이나장기집권은생각하기어렵게되었고노골적인관권개입이나금권선거도사라졌다. 국회의권한강화, 사법부의독립성강화, 시민사회나언론의자율성증대등대통령에대한제도적견제의방안도강화되었다. 최근나타난민주주의의퇴행적조짐에도불구하고 헌법과권력구조 7

제도로서의한국민주주의는나름대로공고화되었다. 1) 그렇지만최근들어헌법개정과정치개혁에대한요구가높아졌다. 이러한정치변화에대한요구는일차적으로는이른바 박근혜-최순실게이트 를통해폭로된박근혜대통령의실정과무능에대한반발에서비롯된것으로볼수있을것이다. 2016년후반박근혜대통령을둘러싼스캔들이터져나왔다. 결국 2016년 12월 9일국회에서박근혜대통령에대한탄핵소추로이어졌으며, 2017년 3 월 10일헌법재판소는국회의탄핵소추를인용하여박근혜대통령을파면했다. 박대통령은국정운영에서이른바 비선실세 에의존했고이로인해공적시스템이제대로작동하지않았으며국정은한민간인여성에의해농단되었다. 더욱이박대통령의권위주의적이고폐쇄적인통치방식이오랫동안지속되었지만, 청와대도, 집권당도, 국회도, 언론도효과적으로이에대응하지못했다. 정치적변화에대한국민의높은요구는이와같은상황과긴밀하게관련되어있다. 하지만또한편으로는민주화 30 주년을맞아한국정치, 한국민주주의의또다른도약을위해서는현재의정치체제를넘어서는새로운정치시스템의마련이필요하다는시대적인변화의요구역시중요한영향을미쳤다. 절차적민주주의를넘어서한단계심화된민주주의로나아가기위해서는권력구조개편을포함한헌법개정이필요하다는것이다. 이글은 87년체제 가지난 30년동안비교적안정적으로유지되어오면서한국민주주의의공고화, 절차적민주주의의확립이라는성과를이뤄냈음에도불구하고, 여전히 제왕적 으로불리는대통령제가지속되어왔다는점에주목한다. 보다구체적으로이글에서는 30년만에국민들사이에서어떤이유로헌법개정에대한공감대가높아졌는지그원인에대해살펴보고, 어떤방향으로의권력구조의변화가바람직한지에대해논의하고자한다. 2. 왜바꾸려고할까 1987년헌법은지금까지 9차례개정된헌법가운데가장오랜기간동안지속되고있다. 그것은현행헌법이민주화운동의열망을담았고또국민투표참여자의무려 94.5% 라는절대적지지로결정되었기때문일것이다. 이때문에그동안개헌에대한논의가정치적으로매우심각하게제기된적은거의없었다. 물론그동안학계나시민사회에서는개헌에대한주장이심심치않게제기되었지만국민대다수가개헌의필요성에대해공감을나타내는경우는거의없었다. 개헌문제가사회적으로큰관심을끈유일한예외는 2007년초노무현대통령이이른바 원포인트개헌 을제안했을때이다. 노대통령은 원포인트개헌 을통해 5년단임대통령제를 4년연임대통령제로바꾸자고제안했다. 이 1) 영국의시사주간지 Economist 가매년측정하는민주주의지수 (Democracy Index) 에서는 5 개항목에걸쳐평균 8.0 이넘으면완전한 민주주의 (full democracy) 로규정하고있다. 한국은 2015 년 7.97, 2016 년 7.92 로 결점있는민주주의 (flawed democracy) 군으로 하락했다. 한국은 2008 년이래 2014 년까지 완전한민주주의 군에포함되어있었다. 8 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

에대한당시한겨레신문의여론조사 2) 결과를살펴보면, 개헌에대한지지가그다지높지않다는점을알수있다. 노무현대통령이제안한대로 4년연임대통령제개헌 에찬성하느냐는질문에대해, 43% 가찬성이라고응답했고, 반대가 43.5%, 그리고모름 / 무응답이 13.5% 로나타났다. 대체로찬반이비슷한비율로나타났다. 그러나개헌의시기에대해서는개헌을당장의시급한일로받아들이지않는것으로나타났다. 개헌한다면언제가적절한시기이냐 는질문에대해, 노대통령임기중에해야한다는응답이 19.8%, 다음대통령임기중에해야한다는응답이 52.3%, 그리고다음대통령임기후에해야한다는응답이 17.7%, 그리고모름 / 무응답이 10.2% 였다. 결국 80% 의응답자는당장개헌해야한다는데공감하지않았던셈이다. 원포인트개헌에대한찬반의응답비율은조사기관마다조금씩차이가있었지만, 개헌시기와관련해서는거의대부분의조사에서 60-70% 의응답자가차기정부이후라고답했다. 3) 그만큼당시에는개헌을시급한문제로보지않았던것이다. 개헌과관련된이러한여론의흐름은그뒤에도비슷하게유지되었다. 예를들면, 한국갤럽에서 2014년 10월 4) 실시한개헌관련여론조사의결과도그이전과크게다르지않음을알수있다. 대통령제를바꾸는개헌에대한관심여부를물은질문에대해, 관심있다는응답이 46%, 관심없다는응답이 48%, 그리고모름 / 무응답이 6% 로나타났다. 개헌을왜해야하는지물은질문에대해서도 현행대통령제가문제이므로개헌해야한다 는응답이 42%, 제도보다운영상의문제이므로개헌이필요없다 는응답이 46%, 모름 / 무응답이 12% 였다. 전반적으로개헌자체에대해서는찬반여부가비슷한비율로갈리지만, 개헌의시급성이나절박함이느껴지지는않는다. 하지만 박근혜-최순실게이트 가터지고이사건이대규모촛불집회와대통령탄핵소추로까지이어지면서개헌에대한여론의태도가변화되었다. 한국정치학회와 KBS가 2016년 12월에실시한여론조사 5) 에서는개헌에대한여론의지지가예외적으로매우높게나타났다. 여론조사결과 76.2% 의응답자가개헌의필요성에공감을나타냈다. 응답자 4명중 3명이개헌의필요성에대해공감을나타낸것이다. < 표 1> 에서보듯이, 연령이나이념, 지지정당, 거주지역과무관하게개헌의필요성에대해전반적으로매우높은비율의긍정의답이나타났다. 연령별로보면, 40대가 80.1%, 그리고 50대가 79.2% 로가장높았고 19-29세집단이 70.9% 로가장낮았지만, 전반적으로연령구분과무관하게개헌의필요성을크게느끼고있다고할수있다. 한편, 이념에따라서도큰차이를보이지않았다. 진보이념집단이 78.1%, 보수이념집단이 77.6% 그리고중도집단이 75.0% 로나타나이념집단별로거의차이를보이지않았다. 지지정당에따른구분에서도별다른차이가나타나지않았다. 국민의 2) 한겨레신문 2007. 1. 9. http://www.hani.co.kr/arti/politics/bluehouse/183202.html ( 검색일 2016. 12. 20.) 3) 중앙일보 2007. 1. 11. http://news.joins.com/article/2562680 ( 검색일 2016. 12.20). 4) 2014 년 10 월 21-13 일한국갤럽의여론조사결과로 1,032 명을대상으로했다. http://www.gallup.co.kr/gallupdb/reportcontent.asp?seqno=587 ( 검색일 2017. 1. 10). 5) 이데이터는한국정치학회와 KBS 가한국리서치에의뢰하여실시한조사결과이다. 전국만 19 세이상성인남녀 3,000 명을대상으로 2016 년 12 월 20 일부터 23 일까지전화면접조사한결과이다. 지역별, 성별연령별비례할당추출방식을사용했으며오차범위는 95% 신뢰수준에서 ±1.8%p 이다. 헌법과권력구조 9

당지지층에서 86.8% 로개헌필요성에대한응답이가장높았고, 새누리당지지자들은 72.3%, 그리고 민주당지지층은 69.5% 였다. 국민의당지지층이상대적으로개헌필요성을크게느끼고있지만, 새 누리당, 민주당등거대정당지지자들의약 70% 도개헌의필요성에공감하는것으로나타났다. 거주 지역별로도큰차이가없었다. 호남지역거주자들이 83.2% 로상대적으로다소높기는했지만, 경북 권에서도 77.3%, 충청권에서는 77.6%, 부산 / 울산 / 경남권도 75.4% 로나타나호남과그다지큰차이 를보이지않았다. 그동안한국정치에서연령, 이념혹은정파, 그리고거주지역은정치적사안에대 해매우큰시각의차이를보여왔다. 그러나 < 표 1> 에서보듯이개헌과관련해서는정파적지지, 이념 적태도와무관하게그필요성에대한인식이매우높다는것을알수있다. 이러한분위기에서국회는 2016 년 12 월 30 일본회의에서헌법개정특별위원회구성을의결하고, 1 월 5 일개헌특위구성을완료 하여활동을시작했다. 이와함께개헌에대해자문해줄자문위원회도각계인사 50 여명으로구성했 다. 연령 이념 20 대총선비례투표정당 거주지역 개헌의필요성 매우필요하다 < 표 1> 개헌의필요성 대체로필요하다 별로필요하지않다 전혀필요하지않다 모름 / 무응답 19-29 28.6 42.3 20.2 6.9 2.0 30-39 38.2 36.8 16.1 6.1 2.8 40-49 38.8 41.3 12.1 4.6 3.2 50-59 46.7 32.6 13.8 4.1 2.8 60 이상 43.0 32.2 13.4 3.4 8.0 진보 40.2 37.9 14.4 5.0 2.5 중도 35.6 39.4 16.7 4.7 3.6 보수 44.0 33.6 13.1 5.1 4.2 새누리당 43.9 34.0 12.5 3.8 5.8 더불어민주당 32.6 39.9 18.7 5.7 3.1 국민의당 51.7 33.1 10.7 3.1 1.4 정의당 30.7 43.0 16.0 7.8 2.5 다른정당 36.6 35.3 22.2 4.4 1.4 기권 / 무응답 38.8 36.1 14.4 5.1 5.7 서울 36.2 38.8 16.1 5.0 3.9 경기 / 인천 39.0 34.9 16.0 5.6 4.5 대전 / 세종 / 충청 44.1 33.4 14.1 3.7 4.6 광주 / 전라 43.8 39.4 11.8 3.6 1.5 대구 / 경북 39.4 38.0 12.1 5.5 5.0 부산 / 울산 / 경남 39.1 36.2 15.4 5.2 4.0 강원 / 제주 37.2 41.4 16.1 2.6 2.7 전체평균 39.5 36.8 14.9 4.9 4.0 자료 : 한국정치학회, KBS (2016. 12.) 10 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

87년체제출범이후 30년만에이처럼거의대다수국민들이개헌에공감하게된것은무슨이유에서일까? 가장직접적이고강력한원인은박근혜-최순실게이트로인한현행대통령제에대한실망과불신때문일것이다. < 표 2> 는현재혼란스러운정치상황의근본적원인에대한응답을정리한것이다. 여섯항목가운데대통령개인의무능과부패라는응답이 20.8% 로나타났고, 제왕적대통령제때문이라는응답이 7.8%, 언론및검찰등감시기관의무능때문이라는응답이 17.9% 였다. 그런데이세가지항목은모두사실상대통령 1인에게과도하게권한이부여되어있다는데서비롯된결과라고할수있다. 이세가지응답을합치면 46.5% 에달한다. 현행대통령제에문제가있다고느끼는응답자가거의절반에달하는셈이다. 한편, 정치권일반의무능과부패라는응답도 45.3% 로매우높게나타났다. 다시말해, 국민들이보기에현재의혼란스러운정치상황의근본적원인은지나치게많은권한이부여되지만무능하고부패한대통령과, 그리고제역할을못하는정치권때문이라는것이다. < 표 2> 현재의혼란스러운정치상황의근본적원인 대통령개인의무능과부패 정치권일반의무능과부패 제왕적대통령제 국민들의의식수준 언론및검찰등감시기관의무능 모름 / 무응답 일반국민 20.8 45.3 7.8 7.0 17.9 1.1 자료 : 한국정치학회, KBS (2016. 12.) 이처럼개헌을통해정치질서를바꿔야한다는데대한국민의요구는두가지요소를동시에담고있다고할수있다. 첫째는, 이른바 제왕적대통령제 로부터의탈피이다. 민주화이후 30년동안과거권위주의체제의문제점을교정하기위한많은노력이있었지만, 한국의대통령은여전히 제왕적 이라는평가를받는다. 한국의대통령이 제왕적 으로불리는것은제도적으로그런권한이부여되었다고하기보다는권력의운영과정에서찾아볼수있다 ( 이하정진민 2004: 260). 대통령이제왕적으로불리는첫번째이유는여당을장악하기때문이다. 대표적으로김영삼, 김대중대통령은강력한카리스마와지역주의적투표성향, 공천권, 정치자금을기반으로하여여당을장악했다. 따라서여소야대의상황이아니라면, 대통령에대한국회의견제는제대로이뤄질수없었다. 둘째는검찰, 국세청, 국정원, 경찰등이른바권력기관에대한통제력을갖기때문이다. 이들에대한국회의인사청문회가도입되었지만, 인사권을지닌대통령의영향력하에서이들기관이독립적이거나자율적이기는어려웠다. 박근혜대통령역시이런점에서 제왕적 이라고할만한권력을휘둘렀다. 2016년국회의원선거를앞두고새누리당에서이른바친박, 비박간공천을둘러싸고심각한내홍을겪었던것도박근혜대통령이공천에사실상개입하였기때문이었다. 더욱이 2015년 6월국회법개정안처리에대해박근혜대통령이당시새누리당원내대표였던유승민의원을 배신의정치 라고노골적으로비판했고, 이로인해유승민의원은결국원내대표직에서물러나야했다. 여당의원들이의원총회를통해선출한원내대표가 평당원 인대통령의비난으로인해사임해야했던것이다. 또한자신과가깝지않은김무성당대표와도매우불편한관계를유지했다. 이처럼박근혜대통령은, 과거 3김시대처럼집권당 헌법과권력구조 11

을 장악 했다고까지는아니더라도, 집권당을자기의뜻대로움직이고자신의영향력하에두고자했음을알수있다. 이와함께박근혜대통령은이른바권력기관을활용하여정치적반대자는물론집권당의원들까지압박했다. 이과정에서청와대민정수석실은대통령과이들권력기관을연결하는주된연결고리의역할을했다. 이러한권력기관의활용은국회는물론, 언론과시민사회등대통령을감시하고견제해야할제도적장치가제대로작동하지못하게했고, 결국이러한문제점이부패와권력남용으로이어지게되었다. 박근혜대통령은한국의대통령제가 제왕적 일수있음을매우분명하게보여준사례이다. 그러나 87년체제 하의대통령은제왕적대통령이면서또한편으로는, 그동안보아온대로, 매우무기력한대통령이기도하다. < 표 2> 에서 대통령개인의무능과부패 에대한응답이 20.8% 로비교적높게나타났는데, 이러한응답은물론박근혜개인에대한평가와보다긴밀히관련되어있는것이지만, 제도로서의한국대통령제에서도그원인을찾을수있다. 5년임기라고해도마지막해는차기대통령을선출하는선거운동이진행되기때문에현직대통령에대한관심은줄어들고권위나리더십역시약화될수밖에없다. 5년차가아니더라도임기후반으로갈수록급격한권력의약화로레임덕신세로전락하기쉽다. 또한대부분의대통령은임기중에국회의원선거나지방선거를접하게되는데, 이러한선거는대체로현지대통령에대한중간평가의의미를갖는것이일반적이다. 그런데이런선거에서집권당이패배하게되면대통령의통치력은크게약화될수밖에없다. 더욱이국회의원선거에서집권당이과반의석획득에실패하여여소야대의국회가만들어지게되면, 대통령의국정운영의힘은더욱더급격히약화된다. 분점정부가출현하면그로인해대통령의통치력이약화되고국회와대통령간의제도적갈등이빈번해지고또장기화하는모습을보이게된다. 분점정부하에서는정국운영과관련하여대통령도, 의회도주도권을갖지못한채정국의교착과파행으로이어지게되고, 이는또다시정치적리더십의약화로이어져왔다 ( 강원택 2005: 355-356). 이외에도임기중반에대통령의측근이나인척이연루된스캔들이발생하면대통령의리더십과권위는큰타격을입는다. 통치행태가 제왕적 이라던박근혜대통령역시정책적으로는매우취약했다. 특히 2016년국회의원선거에서새누리당이제 2당으로추락하면서정책추진력은급속히약화되었다. 박근혜정부는노동, 교육, 금융, 공공분야의 4대구조개혁을추진했지만, 여소야대하에서어느것하나제대로이뤄낼수없었다. 즉집권당이나야당등정치권과의관계에서는권력기관의장악으로인해 제왕적 인것처럼보일수있지만, 정책의추진과집행에서는매우무기력해질수있는대통령제인것이다. 개헌에대한국민의요구가높은것은한편으로는제왕처럼군림하려는권위주의적이고폐쇄적인대통령에대한거부이기도하지만, 제대로일을해내지못하는무기력한대통령에대한변화의요구이기도한것이다. 한편, 개헌이이른바 87년체제 의극복을의미하는것이라면, 그것은대통령과관련된데그치지않는다. 5년대통령단임제와함께 87년체제 의또다른중요한축은지역주의정치이다. 물론이는 1987년당시에는의도하지않았던정치적결과이다. 그이전시기까지의구조적요인에더하여당시정국을이끌었던노태우, 김영삼, 김대중, 김종필이정치적이해관계를위해지역주의를동원한결과지역주의정당구도가만들어졌다. 그러나그뒤 30년동안지역주의정치는, 1990년 3당합당이 12 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

외형적변화를가져왔지만, 근본적으로변화하지않은채오늘날까지계속이어져왔다. 지역주의정당정치는폐쇄적이고실질적인경쟁이없는정치로만들었다. 무엇보다지역주의정당정치는정치의반응성 (responsiveness) 과책임성 (accountability) 이라는측면에서매우심각한문제점을낳고있다. 즉우리정당정치는유권자의요구에민감하게반응하지않으며, 정치적, 정책적실수나잘못을저지르더라도그에대한책임을지지않는다는것이다. 그까닭은중앙정치에서는다수의정당이경쟁하는것으로보이지만, 실제선거가치러지는지역수준으로가면그지역의패권정당이외에는당선되지못하는사실상 1당지배체제가장기간지속되어왔기때문이다. 새로운정치질서의수립을위해서는지역주의정당체계의변혁을수반하는정당정치의구조적변화가함께이뤄져야하는것이다. 앞의 < 표 2> 에서볼수있듯이, 정치권일반의무능과부패 에대한응답이매우높았다. 정치권일반의무능과부패 에대한응답이이처럼높게나타난것은정치권에대한깊은불신과불만때문이다. 45.3% 의응답자가정치권일반의무능과부패가현재의혼란스러운정치상황의근본적원인이라고답했다. 이런광범위한정치불신은다른조사항목에서도찾아볼수있다. 오늘날한국민주주의의수준이어느정도라고생각하는지를물은질문에서, 응답자의 44.3% 가 수준이낮다 고답했다. 현정치상황이만족스럽지않은것이다. 이외에 37.8% 가 중간정도, 그리고단지 17% 만이 민주주의수준이높다 고응답했다. 한편, 우리사회가얼마나공정하다고생각하는지물은것에대해서는전체응답자중 76.2% 가 공정성의수준이낮다 고응답했다. 응답자 4명중 3명이상이우리사회의공정성에대한우려를표한것이다. 공정성에대해 중간정도이다 라고답한비율이 19.3%, 그리고 공정성의수준이높다 고응답한비율은겨우 3.5% 에불과했다. 한국민주주의가효과적으로작동하고있다는데대한믿음이나만족감이상당히낮을뿐만아니라, 정치가주어진역할을제대로수행하지못한다는부정적평가가매우높다는사실을알수있다. 이런점에서개헌과정에서는정부형태에관한것뿐만아니라, 국회와정당정치를개혁할수있는정치개혁역시중요하게다뤄져야하는것이다. < 표 3> 에서도이런국민의요구를확인해볼수있다. 주요선거에서예상되는쟁점은그당시대다수국민이다음정부에서는꼭이뤄졌으면하는가장소망하는사안을담고있다. < 표 3> 은 2017년으로예정된차기대선의가장중요한쟁점이무엇이될것이냐는데대한응답을정리한것이다. 일반적으로대통령선거를비롯한주요선거에서가장먼저손꼽는항목은경제적인것이다. 그러나 < 표 3> 에서보듯이, 절반이넘는 50.6% 의응답자들이부정부패척결 / 정치개혁을차기대선에서의가장중요한쟁점으로들었다. 경제성장 / 고용창출은 28.0% 에불과했다. 이러한응답의패턴은매우예외적이다. 부정부패척결 / 정치개혁을가장심각한문제점으로생각하는까닭은일차적으로는박근혜- 최순실게이트를통해드러난정경유착의구조, 권력형부패때문일것이다. 그러나동시에 정치권전반의부패와무능 을척결하기위한정치개혁이반드시수반되어야한다는요구가매우폭넓게깔려있다는사실을알수있다. 헌법과권력구조 13

쟁점 경제성장 / 고용창출 남북관계개선 / 통일안보 < 표 3> 차기대선의가장중요한쟁점 복지확대와지역균형 사교육문제해결 / 교육개혁 부정부패척결 / 정치개혁 환경보호 / 에너지정책 % 28.0 5.0 9.6 3.4 50.6 1.7 0.7 1.0 기타 모름 / 무응답 이상에서의논의를요약하면, 1987년이후 30년만에헌정구조를바꿔야한다는데대한사회적요구가매우높아졌다는것을알수있다. 박근혜-최순실게이트로인한대통령제의폐해에대한인식때문이기도하지만, 동시에이는 87년체제 하에서의지난 30년간여러가지의정치적시행착오를겪고난이후에이뤄진시대적합의이기도하다. 그러나 87년체제 의극복은단지 5년단임대통령제와같은권력구조를바꾸는데그쳐서는안되며, 그동안지역주의에기반하여독과점적이고폐쇄적인형태로이뤄져온정당정치, 의회정치를변혁해야하는것이다. 3. 무엇으로바꿔야하나 헌법개정이필요하다는국민적여망은높지만, 구체적으로어떤형태의권력구조로가야하는지에대해서는아직까지상대적으로사회적합의가약한편이다. 개헌논의과정에서는여러가지대안이제시되고있다. 미국과같은 4년중임형대통령제, 프랑스형의이원정부제, 독일혹은영국과같은방식의의회제, 혹은오스트리아와같은직선대통령과의회제의결합등다양한방안이제시되고있다. 또한현행 5년단임대통령제를그대로두고, 국회등견제기관의권한을강화하는방향으로의변화를제시하기도한다. 이러한여러대안들은각기권력구조운영의어떤측면을강조하느냐에따라장단점이서로달라질수있다. 그러나여기서는정부형태에대한특정한 모델 을설정하는대신, 현행대통령제에서나타난문제점을개선하고또한향후한국민주주의의발전을모색한다는차원에서바람직한변화의방향에대해서논의하기로한다. 첫째, 새로운권력구조의선택은무엇보다현행과같은 제왕적 대통령제로부터벗어나야한다는데서출발해야한다. 2017년박근혜대통령의탄핵은기존의한국대통령제의한계와실패를가장극명하게드러내보인것이다. 박근혜가보여준것처럼, 대통령에게모든권력이집중되어있는상황에서는보좌기능도, 견제기능도효과적으로작동할수없다. 청와대이든행정부이든집권당이든모두대통령 1인을중심으로작동하는것이다. 이런상황에서국회, 언론, 시민사회역시효과적으로대통령을견제할수없다. 더욱이역량이뛰어난위대한정치지도자가있다고해도오늘날처럼복잡다기한환경속에서혼자서모든일들을다해결할수는없다. 이제는한인물개인의특출한역량에대한의존, 믿음보다는통치시스템을효과적으로운영할수있는자질과능력을가진인물의중요성이더욱부각되게된것이다 ( 강원택 2012: 207). 이제우리에게혼자가아니라다수가서로협력하고토의하면서집단적으로 14 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

끌고가는리더십이보다바람직한상황이된것이다. 아래의글역시이러한점을잘지적하고있다. 이제우리사회가 영웅적능력 을가진사람을대통령으로뽑아야한다는강박관념 과집착에서해방되었으면좋겠다. 나라의운명이대통령한사람의개인적리더십으 로좌우되던시대는지나갔다 ( 이윤재, 한겨레신문 2006. 1. 12). 그런점에서대통령한사람이모든권한을독점하고혼자서모든일을결정하고처리하는방식의대통령제는이제는지양해야할제도가되었다. 사실현행대통령제를유지하면서국회의견제권한을강화하는방향으로의변화를선호하는주장도있다. 그러나대통령제는기본적으로승자독식의원칙에기초해있으며따라서제로섬의정치를불가피하게한다. 대통령선거에서는오직한후보자, 한정파만이승리할수있고, 선거에서패배한후보와정파는전적으로배제된다. 그런점에서대통령제에서합의와타협의정치가이뤄질가능성은크다고보기어렵다. 실제로대통령제는합의보다다수지배로가능경향이크다. 대통령제의권력분립원칙에도불구하고전반적으로대통령의독주를초래할우려가적지않다는것이다. 이것은대통령에로의권력집중, 대통령정당의단독내각구성, 정당체제의단순화가권력분립의효과를상쇄하거나압도하기때문이다. 다수지배를관철하여쟁점을해결하는것이합의형성에의해그렇게하는것보다갈등과교착을초래할가능성이더크다는것이다 ( 박찬욱 2004: 203). 따라서대통령중심제가유지되면서분권적인형태의통치를기대하기는어렵다. 한때제기되었던책임총리제역시근본적으로는대통령이권한을위임해준범위내에서총리가권한행사를할수있는것이기때문에, 총리권한의자율성이나독립성은보장될수없다. 즉, 대통령이일방적으로총리를지명하는시스템하에서는총리와내각의자율성은보장되기어렵다. 대통령제하에서는 책임총리 책임내각 의시스템이제대로작동하기어려운것이다. 그런점에서총리와내각은대통령과다른독자적인권력의기반위에서있어야만자율성과독립성을갖고정책을추진할수있는것이다. 박근혜-최순실게이트를겪으면서, 대통령의권한을약화시키거나분산시켜야한다는데대해사회적인합의가마련된것으로보인다. 대통령에게집중된권한을분산시키고, 실제로업무를담당하는총리와내각이제역할을할수있도록해야한다는것이다. 이와함께각기관의자율성, 독립성이보장되어야한다는점이다. 이른바박근혜-최순실게이트에서가장자주지적된문제점중하나가대통령의권한행사가적절하게견제받지못한다는점이다. 청와대민정수석을통해검찰등을비롯한이른바권력기관이사실상대통령의영향력하에놓이게되었고각기관의자율성은사라졌다. 제도적으로주어져있는역할을적절하게행사하지못했던것이다. 따라서검찰, 경찰, 국세청, 국정원등을비롯한각기관의독립성과중립성의확고한보장이무엇보다필요하다. 그런데사실이두가지는긴밀하게연결되어있다. 대통령에게집중된권한이각기관의자율성확립을어렵게하고있기때문이다. 사실그동안에도정치권등에서개헌에대한주장이제기될때마다분권적인형태의대통령제의필요성은자주제기되어왔다. 그런데여기서논의가필요한점은어떻게대통령의권한을나눌것인가 헌법과권력구조 15

하는부분이다. 그동안의 분권형대통령제 의논의에서자주제기되어온방안중하나는이원정부적인형태의대통령이다. 대통령에게외교, 국방, 안보, 통일분야의권한을부여하고, 그이외의 내치 ( 內治 ) 는총리를중심으로하는내각에게맡긴다는것이다. 2014년국회의장직속국회헌법개정자문위원회안역시이런방식을취하고있다. 제안된권력구조를보면, 행정부는대통령과국무총리로이원화한다. 대통령은 6년단임으로국민들이직접선출하며외교 국방 통일 안보의권한을갖도록했다. 보다구체적으로통일, 외교, 안보, 통일정책심의기구를설치하고이기구의의장직을대통령이, 부의장직을국무총리가맡도록했다. 국무총리는대통령으로부터독립하여독자적으로내정을총괄하며국무위원, 행정각부장관에대한통솔권을갖도록했다. 또한대통령은당적을이탈해야하며국무총리는국회에서선출하며, 대통령은국무총리의제청에따라국회해산권을갖도록했다. 그러나이러한권한배분은대통령권한의약화라는원래의취지와도잘맞지않을뿐만아니라더욱심각한문제를발생시킬수있다. 대통령과총리가권한을나눈다고하지만둘간의권력의경계나관계가애매해질수있다. 통일, 외교, 국방에한해대통령이권한을담당한다고하지만현실적으로는총리와의역할경계가명확하지않은경우가많다. 예컨대, 북한과의개성공단사업이나금강산관광혹은나진, 선봉개발과같은정책에대해서는대통령과총리중누가책임을져야할까. 사안의속성으로는북한과관련된것이므로통일, 외교, 국방의영역에놓인다고할수있겠지만, 본질적으로중요한것은경제협력이므로총리가이를담당하는게더적절하다고볼수도있다 ( 강원택 2015: 168-169). 이처럼정책간영역을구분짓는것은현실에서는매우어려운일이다. 이런상황이면대통령이나총리가서로자신의영역으로간주하고정책의결정권을가지려고다투는일이발생할수도있다. 그런데여기서한걸음더나아가만약대통령과총리의견해가완전히상반되는경우도생각해볼수있다. 예컨대, 대통령은개성공단을폐쇄하고싶어하고, 총리는반대로개성공단을더욱확장하려고생각하고있다면둘간의갈등은더욱고조될것이다. 또한앞의헌법개정자문위원회안에따르면, 대통령이외교, 국방, 안보, 통일분야를담당하지만이부서의장관은국무총리가임명한다. 이분야의장관들이총리와뜻을같이하면대통령과맞서게되는것이고, 대통령과뜻을같이한다면총리와마찰을빚게될것이다. 총리로서는자신과뜻을달리하는장관들을임명하려고하지않거나혹은해임시키려고할것이다. 어떤경우이든내각의안정성에도움이되지않는다. 더욱이그동안한국정치에서외교, 통일, 안보분야는이념적으로나정파적으로매우대립과갈등이심했던정책분야였다. 다시말해이들정책분야는이른바 남남갈등 의핵심적영역이었다. 그런데이러한영역이분권이라는명분하에대통령에게부여하는별도의정책영역이된다면통치세력내에서심각한정치적갈등이생겨날수있고이는체제의위기로이어질수있다. 더욱이총리와내각이대통령에게예속되지않도록하기위해국회가총리와내각구성의권한을갖게된다면대통령과총리는서로다른정당소속이될수도있다. 그와같은동거정부하에서어정쩡한정책영역의배분은정치적으로매우위험한상황을초래할수있다. 과거바이마르공화국의붕괴는대통령과의회간의갈등으로인해빚어졌다. 우리나라제 2공화국은내각제로설계되었지만, 대통령이총리를정치적경쟁자로생각했고현실정치에개입하면서체제수호자로서의역할을제대로해내지못했다. 이러한대통령과총리의갈등은결국체제붕괴로이어졌다 ( 강원택 2009). 따라서분 16 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

권적인대통령제가바람직한제도개정의방향이라고하더라도, 정책의영역을나누는형태의분권형대통령제가그대안이된다고보기는어렵다. 대통령과총리간관할하는정책영역을나누는대표적인국가로프랑스를드는경우가있는데, 이는프랑스정치제도에대한오해에서비롯된다. 프랑스는대통령이최고의권위를지닌강력한대통령제국가이다. 프랑스에서총리의역할이부각되는경우는하원의다수의석을야당 ( 들 ) 이장악하는경우이다. 의회가총리불신임의권한을갖고있기때문에이경우에는야당의리더가총리가되고내각을구성한다. 즉동거정부가생겨나는것이다. 동거정부가등장하면대통령의권한은크게축소되고사실상내각제와유사하게국정이운영된다. 그러나대통령을지지하는정파가하원의과반을차지하고있다면프랑스에서는, 드골이의도했던대로, 강력한대통령제가구현되는것이다. 물론대통령과총리간정책의관할권을이분화하는방식을주장하는이들은대통령과총리간의협력과타협이가능하고, 합리적으로서로의입장을조정할수있는인격이나리더십을염두에둔것일수도있다. 실제로여기에서의구심을제기한문제가현실적으로는발생하지않을수도있다. 하지만권력구조와같은매우중요한정치제도를디자인할때는최선의상황보다는최악의경우를염두에두는것이필요하다. 그런점에서미국헌법을디자인한이들이가졌던인간의권력욕구에대한합리적의심에주목할필요가있다. 다음은연방주의자논고 51 (Federalist Paper No. 51) 에실린글이다. 야심은또다른야심에의해대응될수있도록해야만한다... 만약사람들이천사라면, 어떠한정부도필요하지않을것이다. 만약천사들이사람들을통치해야한다면, 외부적이거나내부적인정부통제는필요하지않을것이다. 사람들에대해사람들이운영해야하는정부를구성하는데있어서가장큰어려움은바로여기에놓인다. 우선정부가피치자를통제할수있어야한다, 그리고그다음으로는정부가정부스스로를통제해야만한다. 6) 매디슨 (Madison) 은이러한관점에서권력은분립되어서로견제하고균형을이루도록해야한다고보았다. 이원정부제에서대통령과총리의권한배분이이들간 선의 에따른역할분담이이뤄질것으로전제하는것은이와같은관점에서보면더욱받아들이기어렵다. 매디슨이말한대로, 사람은천사가아니기때문이다. 더욱이과거우리정치사를보면, 권력의분점, 그리고역할의구분이얼마나어려운것인지잘알수있다. 제헌헌법에서는대통령, 국무총리, 국무위원으로구성되는합의체로서의국무원을두도록했으며, 대통령의권한에속한중요국책을여기서결의하도록했고, 국무회의에서의의결은과반수로정하도록했다 ( 서희경 2012: 258). 그러나이승만이대통령으로당선된후, 이런규정은모두지켜지지않았다. 내각제였던제 2공화국헌법은대통령을국가의원수이며국가를대표하며, 행정권은국무총리가이끄는국무원에두었다. 앞에서도언급했지만, 윤보선대통령은상 6) https://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=false&doc=10&page=transcript ( 검색일 2017. 2. 20). 헌법과권력구조 17

징적이고중립적인국가원수의역할보다는실제로정치적영향력행사를원하는현역정치인으로행동했다 ( 강원택 2006: 207). 그리고이와같은총리와대통령간의경쟁과불화는제 2공화국몰락의중요한한원인으로작용했다. 따라서대통령의권한을총리와나눌때정책의영역을중심으로분권화하는것은매우위험하다. 대통령과총리간의영역다툼과정책입장의차이로인해갈등이생겨날경우정치체제전반에부담을주고체제의위기로이어질수도있다. 따라서정책분야는영역의구분없이총리를중심으로한내각이전적으로담당하는것이옳다. 그렇다면대통령에게는어떤권한이부여되어야할까? 내각제형태였던제 2공화국을보면, 총리지명권, 조약비준, 선전포고, 외교사절신임접수, 국군통수권, 계엄선포권, 훈포장수여권등이부여되었다. 국회에나가발언하거나서면으로의사를표명할수있는권한도부여되었다. 한편, 대통령을직선으로선출하지만, 총리와내각이정책집행의권한을갖는오스트리아의경우에는대통령에게포괄적인권한이부여되어있다 ( 이하김종갑, 이정진 2017). 오스트리아대통령은총리와각료임명권을비롯하여의회해산권, 연방군통수권, 긴급명령권, 연방헌법재판소장임명권등의권한이부여되어있다. 그러나이러한권한보유에도불구하고실제권한행사에있어서는매우소극적이거나유보적인행태를보인다. 그까닭은대통령의권한행사에수반되는조건과단서때문이다. 예컨대, 대통령이총리와내각의각료임명권을갖는다고해도, 의회가총리와내각불신임권을갖고있기때문에대통령의권한을무력화시킬수있다. 의회해산권역시총리의제청이있어야가능하며, 최고재판소판사나연방공무원의임명도관련기관의제청이있어야한다. 따라서총리를중심으로한국정운영에적극개입하거나그로인해갈등이빚어지는경우도드물다고할수있다. 오스트리아의사례는대통령과총리간 역할분담의선명성 을최대한높여야분권형대통령제를견인하는행정부의두주체가합의제민주주의를착근시키는데기여할수있다는점을알려주고있다 ( 김종갑, 이정진 2017). 오랫동안민간차원에서개헌논의를이끌어온대화문화아카데미 (2016) 의헌법개정안에서는실질적인행정집행권은총리와내각에게부여하고있지만, 대통령에게상당한권한을부여하고있다. 대통령은법안거부권을가지며, 법률에서위임받은사항과법률집행을위한대통령령을발할수있도록했다. 또한외교ㆍ국방ㆍ통일ㆍ경제ㆍ사회ㆍ환경에관한중요정책에대하여국민투표에부칠수있는권한을부여했으며, 대통령직속으로생태환경, 평화통일, 교육, 문화예술, 방송통신에관한위원회를둘수있도록했다. 법률안위헌제소권도대통령에게부여했다. 이외에대외적으로국가를대표하며사면권, 훈장및영전수여권, 그리고조약비준및외교사절신임ㆍ접수ㆍ파견의권한도부여받았다. 여기서의대통령권한은정책분야를담당하는것은아니지만, 총리중심의국정운영에 개입 할수있는권한이충분히부여되어있다. 법률안을거부할수있고, 대통령령을발할수도있다. 국회에서갈등을빚은쟁점사안이있다면국민투표에부쳐해결할수도있고, 법률안을위헌제소할권한도있다. 총리와내각, 혹은국회다수당의정책추진에일정하게개입할수있는권한이부여되어있는셈이다. 그동안의우리대통령제가대통령에게강한권한을부여하고대통령의권한에대해의회가견제의역할을하는것이었다면, 여기서는이를역으로적용하는것이다. 대통령의권한배분과관련하여이 18 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

런접근방식이바람직해보인다. 대통령이직접정책운영에간여하는것은바람직해보이지않지만, 국가원수로서정치적갈등을풀거나장기적인관점에서국가계획을구상하는것은가능하도록하는권한이부여될필요가있다. 대화문화아카데미안의생태환경, 평화통일, 교육, 문화예술, 방송통신에관한위원회설치의권한을부여한것은그런차원에서이해될수있다. 하지만어떤경우라도대통령과총리가정책집행이나권한을두고서로갈등을빚을수있는경우는발생하지않도록제도적디자인을하는것이대단히중요하다. 이런상황이라면각기관의자율성과독립성을보장하는것도그리어렵지않게된다. 그동안법정임기에도불구하고검찰, 국정원, 국세청등권력기관의장이정권이바뀔때마다교체된것은대통령의 입맛에맞는 인물을그자리에앉히고그에따라자신의영향력을행사하려고했기때문이다. 그러나대통령의권한이이처럼분산된다면각기관의독립성, 자율성은확립될수있을것이다. 대통령의권한축소와관련하여중요한또다른하나는수직적차원에서대통령에게집중된권한이분산될수있어야한다는것이다. 다시말해대통령을정점으로한중앙정부에게집중된권한이지방자치단체에적절하게분산될수있어야한다는것이다. 지방자치제도가재도입된지오랜세월이지났지만여전히실질적인권한은모두대통령을중심으로한중앙정부가장악하고있다. 이때문에지방적인사안이라도중앙정부와연관지어해결하려는경향이강하게나타나고있다. 헨더슨 (Henderson 1968) 이말한어떠한사건이나일도결국에는서울의중앙정부로귀결되는소용돌이의정치 (politics of vortex) 는오늘날에도여전히나타나고있다. 지방자치가시행된지이미오랜세월이흘렀음에도불구하고여전히지방이중앙에종속적인위치에놓여있게된것은현행지방자치가중앙의행정적기능을제한적으로위임하는데그쳐있기때문이다. 권한의불평등역시바뀌지않았으며지방은중앙의개입에서자유롭지못하다. 재정이나법령을통한중앙정부의통제역시여전하다. 민주화이후국회와사법부의권한과자율성강화등대통령의권한을견제하기위한수평적차원에서의분권화에는어느정도진전이있었지만, 중앙과지방간수직적차원에서의분권은별다른진전을이뤄내지못했다 ( 강원택 2014: 23). 따라서대통령의권한축소와관련하여중요한또다른고려사항은중앙정부의권한을대폭지방정부에이양하여, 지방의사안은지방에서해결될수있도록만들어야한다. 이는오늘날나타나고있는지방과서울 ( 혹은수도권 ) 과의심각한격차의문제를해결하는데도도움을주며, 인구의지나친수도권편중현상을해결하는데도도움을줄것이다. 대통령의권한축소와함께고려되어야할점은정치적책임성 (accountability) 과반응성 (responsiveness) 을확립할수있어야한다는것이다. 현행단임대통령제에서는대통령선거를통해일단당선되고나면대통령은다시표를얻기위해애를쓸필요가없다. 따라서대통령으로집무하는기간동안국민들사이에서아무리인기가없는정책을펼치거나혹은정책적실수나문제가발생하더라도다시표를달라고할필요가없는만큼대통령으로서는국민의반응에크게신경쓸필요가없다. 만약다시선거에나서야하는상황이었다면세월호참사이후박근혜대통령이그렇게오랜시간반응하지않거나무관심하게방치해두지는않았을것이다. 따라서집권기의정책수행에대한평가가선거를통해상벌의메커니즘으로이어질수있도록하는것은정치적책임성과반응성을구현하는데있어매우중요한일이다. 헌법과권력구조 19

미국과같은대통령중임제방식은적어도한차례다시선거에나설수있기때문에현행단임제보다는이런점에서나을수있지만, 재선되고나면지금과마찬가지상황이라는점에서근본적인해결책으로보기는어렵다. 더욱이대통령의권한을분산시키는방향으로는권력구조개편을염두에둔다면미국과같은중임대통령제가아니라도어떤형태의대통령제도대안이되기는어렵다. 정리하면, 현재와같이대통령 1인이모든것을결정하는정치시스템은보다분권화된형태로바꿔야한다. 수평적으로는총리와내각과권한을나누고, 수직적으로는지방정부와권한을나눠야한다. 그러나대통령과총리가관할하는정책영역을나누는것은적절한방식이라고할수없다. 분권못지않게중요한것은정치제도가안정적으로유지될수있어야한다는것이다. 4. 결론 : 어떻게바꿀것인가 민주화이후지난 30년동안한국정치는절차적민주주의라는관점에서볼때나름대로의미있는진전을거두었다. 그러나또한편으로는민주화의진전에도불구하고여전히한국대통령제에서는권위주의시대의특성이종종나타나기도한다. 이른바박근혜-최순실게이트에대한수사과정에서밝혀진 1인중심적통치구조, 그로인한폐쇄성과비민주성, 그리고권력형부패는한국민주주의가아직도극복해야할부정적유산이적지않다는것을잘보여주고있다. 이러한문제의식은개헌의필요성에대한사회적인높은공감대로이어지고있다. 개헌의방향은무엇보다권위주의적이고 1인중심적인제왕적대통령제로부터벗어나다수가함께통치과정에참여하여협력과타협에의해통치하는방식이되어야할것이다. 또한재임중국민의요구에민감하게반응하고또정책수행에대한정치적책임도물을수있어야한다. 이런점에서모든권한이한사람에게집중된대통령중심제로부터의변화가필요하다. 총리및내각과대통령의권한을분리한분권적인형태의권력구조가바람직해보인다. 그러나권력의분산이대통령과총리간업무영역의갈등이나관할권다툼, 더나아가권력투쟁으로이어질가능성은원천적으로배제해야한다. 그런점에서여기서는이원정부적방식보다는, 직선대통령과의회에책임을지는총리와내각의결합방식을제시했다. 대통령에게부여될권한은대외적으로국가를대표하고, 대내적으로국민통합의상징일뿐만아니라, 정치적갈등이고조될때이를해소할수있는권한이부여되는것이바람직해보인다. 또한편으로는수평적차원에서의분권화이외에도그동안대통령과중앙정부에집중되었던권한을지방에과감하게이양하는수직적분권화도이뤄져야한다. 그런데앞에서살펴본대로대통령의권력을축소하고, 총리와내각의자율성을높이는시스템에서는궁극적으로국회와정당의역할과책임이중요하게되는것이다. 국회의역할과임무가막중해지는데비해정당, 국회등정치권전반에대한불만, 불신은매우높았다. 앞의 < 표 2> 에서도, 정치권전반에대한무능과부패에대한비판이높았다. 다시말하면, 대통령의권한을줄이고총리와내각에게권한을주자고했을때, 반드시제기되는의문은 국회를믿을수있느냐? 하는것이다. 이문제를해결하지않으면대통령의권한을분산하는방식으로권력구조개편을행할수없다. 따라서권력구조 20 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

의개편을위해서는정당정치와의회정치에대한국민의신뢰도를높이기위한정치개혁이반드시동반되어야한다. 앞에서도언급한대로, 87년체제의중요한한축은지역주의정당체제이다. 우리나라의주요정당들은지난 30년동안지역주의에기반한폐쇄적인정당구도를유지해왔다. 현재의정치적구조하에서는선거에서기존정당을위협하거나대체할수있는새로운정당의출현은기대하기어렵다. 지역주의로인해그지역지배정당의공천이곧당선이되는상황에서, 정당정치가유권자의요구에민감하게반응할필요도없고정치적으로잘못이나실수를저지르더라도그에대한책임도물을수없게되는것이다. 정치인들로서는유권자는제쳐두고당내에서공천을받는데에유리한상황을만들기위해애쓰는것이다. 정당정치를변화시키기위해서가장중요한점은정당이유권자의평가와반응에민감할수있게만드는것이다. 유권자의평가와반응에민감해진다는것은두가지의미를지닐수있다. 하나는유권자의평가가그대로정당의의석으로전환되어야한다는것이다. 30% 의지지를얻었으면그만큼의의석을차지해야하고, 60% 의득표를했다면그만큼의의석을차지해야한다는것이다. 이렇게된다면유권자의한표, 한표가귀중해지고, 현재처럼정치적으로취약한지역은포기해버리는일은일어나지않을것이다. 또다른의미는경쟁자의출현이가능해져야한다는것이다. 한정당이잘못하면다른정당을지지할수있어야한다. 그러나현재는지역주의정치로인해지역유권자들에게는그지역패권정당이외에는실질적인대안을갖지못했다. 사실상선택이제한된선거를치러야했던것이다. 선거의경쟁성 (competitiveness) 을복원시켜야하는것이다. 이는결국보다비례성이높은선거제도의도입, 그리고정당법, 선거법등에규정된각종규제를대폭풀어야하는것이다. 개헌을위해서는정치적신뢰를높일수있는정치개혁이반드시동반되어야한다. 개헌의필요성에대해공감하는이들이많지만, 과연현실적으로개헌이가능할것인가에대해서는회의적인견해도적지않은듯하다. 여기에는두가지이유를들수있다. 하나는헌법개정의구체적방안에대해아직까지사회적으로많은논의가이뤄지지않았고, 이로인해변화방향에대한충분한합의가이뤄지지못했다는점이다. 이로인해개헌때바람직하다고생각하는정부형태에대해여론조사마다그결과가다르게나타나고있다. 그렇게된것은지금까지의논의는대체로정치권을중심으로한정치엘리트들이주도해왔다는사실과깊은관련이있다. 하지만국민다수의지지를받지못한다면개헌논의의동력은곧약해질수밖에없다. 따라서개헌의구체적내용에대해사회적인공론화의과정을거칠필요가있다. 왜바꿔야하는지그원인에서부터, 어떤방향으로의변화가바람직한지, 구체적으로어떤제도적대안이있는지등에대해폭넓게논의가사회적으로이뤄져야한다. 개헌이아무리시급한과제라고해도이러한사회적공론화의과정은필수적이다. 또다른문제점은정치권과관련되어있다. 새로이당선된대통령은자신의임기를축소하고싶어하지않는다. 대통령이추진하지않으면현실적으로이를강제할수있는방안은마땅치않다. 하지만개헌에대한사회적합의가존재한다면이는대통령으로서도상당한정치적압박으로작용할수있으며, 정치적상황의전개에따라서는본격적인개헌의추진이대통령이국정을운영하는데효과적인수단으로활용될수도있다. 헌법과권력구조 21

요컨대, 개헌필요성에대한공감대가이처럼넓게형성된것은 30년만에처음이다. 문제는이것을어떻게구현할것인가하는점이다. 단기적인관점에서정략적으로개헌을논의하는것은바람직하지도않고또이런경우실현되기도매우어렵다. 이보다는장기적인관점에서사회적공론화를통해대안에대한공감대를넓혀가는것이무엇보다중요하다. 개헌을위한왕도는없다. 결국에는변화의방향에대한국민의뜻을모아가야하는것이다. 참고문헌 강원택. 2015. 어떻게바꿀것인가 : 비정상정치의정상화를위한첫질문. 이와우. 강원택. 2014. 총론 : 지방자치를보는새로운시각. 강원택편. 한국지방자치의현실과개혁과제 : 지방없는지방자치를넘어서. 사회평론, 13-39. 강원택. 2012. 성공하는리더십의조건. 류상영, 박철희, 강원택, 서문기엮음. 한국의오늘과내일을말하다. 동아시아재단, 204-215. 강원택. 2009. 제 2 공화국내각제의불안정에대한정치제도적평가. 한국정치외교사논총 30:2, 45-70. 강원택. 2006. 대통령제, 내각제와이원정부제 : 통치의형태와운영의원리. 인간사랑. 강원택. 2005. 한국의정치개혁과민주주의. 인간사랑. 김종갑, 이정진. 2017. 오스트리아모델로본분권형대통령제의도입방향. 국회입법조사처 이슈와논점 1270 호. 대화문화아카데미. 2016. 대화문화아카데미 2016 새헌법안. 대화문화아카데미. 박찬욱. 2004. 대통령제의정상적작동을위한개헌론. 진영재편. 한국권력구조의이해. 나남, 171-223. 서희경. 2012. 대한민국헌법의탄생 : 한국헌정사, 만민공동회에서제헌까지. 창비. 임혁백. 1995. 시장, 국가, 민주주의 : 한국민주화와정치경제이론. 나남. Henderson, Gregory. 1968. Korea: The Politics of the Vortex. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. 22 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-2 한국민주주의의미래와과제 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 박원호 서울대 1. 들어가며 : 성취와결여 한국의민주주의가 1987년 6월항쟁으로최소한의형식적민주제적조건을 성취 했다면, 동시에그 30년은당시이룩하지못했던민주주의의 결여 가그대로남아서한국정치를지배했던시기이기도하다. 한국정치가민주주의를향해결정적걸음을내디딘시점에서성취한것은무엇이고이룩하지못한과제로박제된것은무엇이었는지에대해서는관점에따라다른평가가가능하겠지만, 적어도민주화의성취와결여의내용을채우는중핵에는선거와정당이있음을부인할수는없다. 우리가 1987년에성취한것을민주주의의형식적, 절차적최소요건으로정의한다면, 그것은우리가비로소주기적이고안정적 1) 인선거와자유로운경쟁이보장되는정당체제를가질수있게되었다는의미였다. 그러나동시에그이후 30년동안진행된한국민주주의의실천이란것은우리의선거와정당이 제대로 작동하고있는가에대한민주주의의핵심내용에대한끊임없는물음이기도하였다. 한국의선거와정당에대한비평이거시적인학술적논의에서미시적인저널리스틱한논평에이르기까지일관되게가리키고있는바는, 그것이 제대로 기능하지않고있다는비판이며, 이것은곧우리 1) 한국권위주의정권시기의주요한특징중의하나는선거를언제치를것인가에대한스케줄링파워 (scheduling power) 가대통령에게 있었다는점이다. 선거일이권위주의정권의 공고주의 에서 법정주의 로변한것은공직선거법의제정과함께마침내이뤄졌다. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 23

의대의 (representation) 시스템이작동하지않고있다는것이다. 이러한대의의실패가추상적이고규범적인차원의비평에서머물지않고현실의문제로매우드라마틱하게드러난것이바로박근혜정부를파국적종말로이끈 국정농단사태 라고할수있을것이다. 물론, 이를대통령개인의매우독특한통치스타일과특별한조건들의조합으로평가할수있는여지는분명히존재한다. 그러나동시에박근혜정부에서벌어지고나중에발견되었던문제점들은때로는정당론과선거론의프리즘을통해서들여다보면한국정치의문제점들을응축하고있는바이기도하였다. 본장은민주화 30년의정당과선거를종합적 거시적으로평가하고이에따른나름의미래적개혁대안을제시하려는시도이다. 물론한국의정당과선거에대한비평이거시적인학술적논의에서부터일화적인저널리스틱한논평까지매우넓은스펙트럼에분포하고있었고, 다양한형태의대안적모색이있었던것은사실이다. 조금과장되게말하자면, 한국정치의모든문제점들은제대로기능하지않는우리의정당과의회의문제로환원될수있는문제이기도하였다. 카르텔적양당제와지역주의에기반한선거가 87년체제 를규정하는핵심적인요소들이라면, 이러한우리의 현재 를잘서술하고그것을극복하는방법을찾아보는것이미래적과제일수밖에없다. 특히한국의정당체제가기존거대정당들이독점적지위를향유하고새로운정파와생각의진입을막는카르텔적정당체제였다면, 이를구조적으로떠받치고있는것은지역주의적정서와연관된선거제도들이었다. 이하 2장에서는우선한국정당의 실패 를서술하고, 이에대한극복의과제들을서술할것이다. 3장에서는한국선거제도의문제점들을서술하고또한개혁의가능성들을제시할것이다. 2. 정당개혁의과제들 정치학자키 (V. O. Key 1964) 는정당의 존재방식 을세가지차원으로나누어규정하였다. 정당은매우여러곳에다른방식으로위치하지만, 그것은첫째, 스스로를운영하는조직으로 (party-inthe-organization) 존재하며, 둘째, 정부를구성하여 (party-in-the-government) 의회에서의입법과행정에서의정책구현을실현하며, 셋째, 유권자들의인식속 (party-in-the-electorate) 에서존재하면서이들에게선택의구조를제공해준다는것이다. 키교수의이러한구분은정당이 어디에 존재하는지에대한물음뿐아니라정당이수행해야할역할이무엇인가에대한해답이기도하다. 한국의정당이실패한것은이러한세가지영역에서동시에실패한것이며, 정당정치의복원이라는것또한이러한세개의영역에서이뤄져야할것이다. 2.1. 조직으로서의정당 (Party-in-the-Organization) 한국에서조직으로서의정당이지닌가장핵심적인문제점은다음의몇가지로요약할수있다. 첫 24 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

째, 한국의정당은레이블의연속성을상실하였다. 둘째, 한국의정당은상시성을상실하고선거만을위한조직으로변질되었다. 따라서셋째, 한국의정당은정체성을상실하였다. 이하에서는이를하나하나상술하고자한다. 첫째, 한국의정당이조직으로서의연속성을상실했다는것은이중의의미를갖는데, 그것은잘알려진것처럼명목적인수준에서정당레이블 ( 정당명 ) 이매우자주변화를겪었다는점과함께정책적내용으로서정당이연속성을상실하였다는점을지적할수있을것이다. 한국에서정당명의변화는매우독특한현상이다. 정당의이름이상품의브랜드라면그것을끊임없이변화시키고새로창출하는것은마케팅의관점에서보았을때매우비합리적이기때문이다. 그러나한국의정당들이개명 ( 改名 ) 하는데에는전혀부담이없는것으로보이며, 2017년대통령선거에후보를공천한정당들은모두 2013년이후개칭되거나창당된정당들이었다. 유권자들은정당의이름을제대로기억하지못하는것 2) 으로나타나지만, 정당들이선택한것은연속성보다는새로운이미지였다. 둘째, 이러한연속성의상실은한국의정당이상시적으로존재하는것이아니라선거만을위한임시적이고가설적 ( 假說的 ) 인조직으로존재했다는데있다. 예컨대한국의정당은실질적으로는연속되는선거캠프, 혹은비대위 ( 비상대책위원회 ) 의형태로존재했으며, 그것은정당의인적, 정책적구성의끊임없는부유성 ( 浮游性 ) 을야기하였다. 한국의정당과관련하여흥미로운사실은특히대통령선거와관련하여, 집권시정부조직을구성하고장악하는역할이정당이아닌선거캠프에집중적으로주어져있다는점이다. 예컨대이명박정부와박근혜정부를공천하고낳은정당은같은정당 3) 이었지만두정부를구성하는인적구성에는거의공통점이없었다. 다시말해, 다음절에서보겠지만, 행정부를구성하는과정에서충원 (recruitment) 의중심에있었던것은정당이아니라후보자의 가정교사 들로이루어진선거캠프였다. 셋째, 이러한정당들은결국정체성의위기를피할수없다. 정당이결국유권자들에게선택의대안들에구조를제공하는것이가장핵심적인기능중의하나라면, 정당이어떤정책적지향과인적연속성을지니는지가매우의심스러운상황에서정당이하나의아이덴티티를구성하기가어려운것은당연한결과로보인다. 한국정당들이, 적어도 87년체제 하에서, 특정이념이나정강정책에얽매이기나치우치지않는포괄정당 (catch-all party) 의모습을보였던것이일반적인모습 4) 이라면, 그원인은정당이선거를위한 2) 한조사에의하면 2012 년총선직전인 2 월, 제 1 야당의이름을제대로아는유권자는 69.8% 에불과했다. 3) 물론이명박정부는한나라당이, 박근혜정부는새누리당이공천한후보자들이기는하지만, 이양정당의뿌리가같다는점은부인할수 없는사실이다. 4) 2017 년 19 대대통령선거는그런의미에서매우예외적인선거였다. 대통령의탄핵으로인한급작스러운선거, 그리고다당제적경쟁이 하나의이유였겠지만, 보수정당인자유한국당의홍준표후보는이전새누리당이나한나라당이지니고있던거대정당으로서의 포괄성 을 매우과감하게벗어버리고오히려정당정체성을강조한바가있다. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 25

임시조직으로비상설화된양상을띠었기때문이며, 선거캠프조직이후보자득표의단기적유불리에좌우되는방식으로당론 ( 黨論 ) 조차쉽사리바꿀수있었기때문이다. 이러한한국정당의위기, 조직으로서의정당 (party-in-the-organization) 이겪는위기를극복하게해줄과제는무엇인가? 그것은한마디로제도화의노력이필요하다는말로요약할수있으며, 무엇보다도조직을상시화시키고당원과공천제도의재정비가필요하다는제안으로귀결된다. 이를요약하자면다음과같다. 첫째, 지구당이폐지된현행정당법에서지구당을부활시켜야한다. 한국의정당이대중조직으로서의발을상실하고유권자들의일상으로부터멀어진결정적인계기는지구당이 고비용저효율정치 의주범으로지목되면서정당법의개정과함께 2004년폐지된장면이었다.( 전진영 2009) 학계내외의 원내정당론 과 대중정당론 에대한논쟁이있었지만 ( 정진민 2005; 박찬표 2007 등 ), 이러한논쟁의승패나평가와는무관하게현실의결과로서받아든것은지구당활동이전면적으로 금지 되었다는점이었으며, 이것이우리의정치생활에미친영향은매우크고깊었다. 둘째, 정당의당원조직을재정비하여야하며, 정당의공천과정을제도화하여야한다. 현재한국의주요정당들이대통령선거에서각급지방선거에이르기까지공천을결정하는룰이미리정해지지않아, 게임의당사자들인후보자들이게임의규칙을협상하거나영향을미치는일이매우빈번하다. 후보자공천의문제는정당의명운을결정하는핵심적인문제이기도하지만, 동시에매우결정적인딜레마상황이기도하다. 중앙지도부 의전략적고려와 지역민의 ( 民意 ) 를어떻게조화시킬것인가, 당원과일반유권자 ( 여론조사 ) 들을어떻게동시에잘고려하여후보자를선정할것인가하는문제는정답이없는질문들이기때문이다. 전체 ( 중앙당 ) 와부분 ( 지역 ), 정당정체성 ( 당원 ) 과본선경쟁력 ( 일반유권자 ) 은그어느것도정당이명시적으로포기할수없는가치들이기때문에양자사이의화해의균형점을미리정하고제도화시키는것이시급한것으로보인다. 셋째, 원내외정당지도부와관련해서그임기와권한의제도화가시급하다. 정강에적시되어있다고해서제도화가완성된것은아니며, 정당지도부가수행해야할역할이선거운동지원보다상시적인운영이라는사실을이해하는데에있다. 지도부총사퇴와비대위체제의상설화는한국의정당들이조직적으로실패했다는것을보여주는결과인동시에그문제를악화시키는원인이기도하다. 2.2. 정부로서의정당 (Party-in-the-Government) 어떤의미에서정당의가장핵심적인역할은정부-넓은의미에서행정, 입법을통괄하는-를구성하는일이다. 정부를구성하는것은각급선거에서승리한정당이해당정부운영의책임을맡고, 다음선거에서이에대한책임을지는책임정당제 (responsible party government) 모델이그것이다. 한국정당의문제점은이러한책임정당제가구현되기어려운환경이었다는데있었다. 책임정당제의구현과관련된한국정당의문제점들은다음과같다. 첫째, 전문관료들과의경쟁에서실패하였다. 개발독재와과대성장의경로를밟아온한국의국가가시민사회를압도하는관료조직과전문성으로무장한것은주지의사실이다. 민주화이후한국정당 26 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

정치의핵심과제는이러한관료적전문성을어떻게선출된권력이통제하고제어할것인가하는데있었다. 5) 권위주의정권에서라면전혀문제가되지않았을이러한문제가대두한이유는선거에서의승리-대통령선거와국회의원선거를막론하고-라는정당의정무적고려를관료조직이전체로서공유하지않기때문이며, 이를정당이나대통령이확실하게관철시킬수있는유일한방법은내각을직접청와대비서실에서구성하거나사선 ( 私線 ) 적라인을통하는것이었다. 6) 민주화이후여섯번의대통령들이모두측근들의비리로구속되는과정에는이러한이유가있었던셈이다. 둘째, 정당은의회와행정부의사이에서중재역할을제대로하지못했다. 정당은대통령후보를공천시키고당선시켜행정부운영의주체가될뿐만아니라의회에자당의의원들을진출시켜입법의역할을하게된다. 여기서핵심적인부분은의회와행정부사이에매우근본적으로존재하는긴장과갈등관계를바람직한방향으로해결할수있는역할이책임정당제하에서의정당에맡겨져있는것이다. 수평적조직과합의와다수결을근본원리로움직이는의회는근본적으로비효율적인데반해, 위계적조직체계를갖추고있는행정부는효율적이다. 4년마다선거에의해교체되고, 주기적으로상임위가교체되는의원들은비전문적일수밖에없는반면, 업무의세분화와최소한의연속성이보장되는행정부관료들을전문적이라평가할수있다. 구민들의선호와각종이익집단의영향을무시할수없는의원들이지역구와특수이익에노출돼있다면행정부는상대적으로전체적인조망을할수있는이점이있을것이다. 행정부가현실과결과를고려한다면입법부는이에못지않게원칙과절차를중시할수밖에없을것이다. 여기서의핵심은행정부가입법부중어느하나가더우월하다거나대의 ( 代議 ) 의과정에서선차적이라는말을하려는것이아니라, 이양자사이의매우중요한가교역할을해야할기관이정당이라는점이며, 우리의지난 30년동안의정당은이러한역할에실패했다는점이다. 당정청 ( 黨政靑 ) 협의회라는행정부와원내여당사이의협력고리가유명무실해지거나전자에의한후자의지배라는양상으로드러났고, 특히 2015년 6월의 행정입법파동 에매우드라마틱하게정당의이러한중재기능이전적으로마비된것으로드러났다. 셋째, 양당제적대결에서우리의정당은정책개발과경쟁의기능이약화되었다. 단기적대안들만이가능하고장기적비전이나전망은구성하지못하는상황이지속되어오고있다. 해외정당들이상당한싱크탱크를보유하고운영하며, 국내정당법은국고보조금의 30% 를정책연구소운영에사용해야하도록하고있지만, 현재한국정당들이스스로정책적내용을생산하는데에는한계가있는것으로보인다. 5) 관료적전문성과선출된권력의대립을직업적공무원 ( 늘공 ) 과정무직공무원 ( 어공 ) 의대비로기술하기도한다. 어느경우이건이러한 모순을해결해줄수있는것은정당의역할이다. 6) 그런의미에서한국의대통령비서실의비대화를이해할수있으며, 정도의차이는있지만 비선 ( 秘線 ) 이일상적으로필요했던이유도생 각해볼수있다. 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 27

이러한책임정당제의원칙을적절하게수행하고잘운용할수있는개혁의방안들은다음과같다. 첫째, 의회상임위원회와행정부처간의입법교류프로그램을운영할수있을것이다. 정부입법과의원입법이형식적으로완전히다른트랙으로구분되어있는현행헌법이지만, 여전히정부부처에서의원에게 청부입법 을하는사례나, 입법과정에서직간접적으로해당부처의도움이나자문을구하는일도많다. 이런관계를오히려공식화시키고여타학계나시민사회등의참여도유도한다면 입법네트워크 를구성하고이를상시화시키는효과가있을것이다. 둘째, 정당운영정책연구소의기능을강화해야할것이다. 가장주요하게는정당지도부로부터의조직적자율성을보장해야할것이고, 재정적으로도일정한자립 7) 을보장해줘야할것이다. 또한, 현재여론조사와선거전략개발에머무르고있는정책연구소들의역할을적극적인정책개발영역으로확장시켜줄수있어야할것이다. 2.3. 유권자정당 (party-in-the-electorate) 유권자들의마음속에존재하는, 인식과지지의대상으로서의정당이존재한다는관점은유권자들이내면적으로구조화한정당에대한애착심, 혹은정당일체감의크기와강도에대한이야기이기도하다. 한국의정당은앞서보였던것처럼그것이잦은정당명의변경으로인한것이었건, 유권자들과직접적인상호작용을하는데서툴러서그런것이었건, 서구유권자들이지니고있는정당에대한애착심과는상당히다른양상을보인다는점은분명해보인다. 이를요약하자면다음과같다. 첫째, 한국유권자들이서구에서흔히관찰되는정당에대한안정적이고지속되는당파심을지니고있지않다는점은비교적분명해보이며, 가장주요하게는무당파 (independents) 의비율이매우높다는사실이다. 이러한무당파들은예전투표행태문헌이이해하던정치적무관심층이라기보다는오히려정당에대한애착은약하지만정책적관심은높을수있는새로운형태의무당파라는사실이다 (Dalton 2014; 박원호 송정민 2012). 둘째, 지지하는정당이있는유권자들또한그어느정당에게도안정적이고구조화된지지층을보장해주지않는다. 예컨대 2016년 20대총선에서신생정당인국민의당이느닷없이비례투표에서전국적으로 2위에해당하는득표를갑자기올린것이그러한예중의하나이며, 탄핵과촛불정국을거치며전통적인보수정당에대한지지가 25% 에도못미치는정도의수준으로하락한것이다른예라하겠다. 요컨대, 현재는한국의정당체계가 87년체제의지역주의에기반한양당제에서다당제적질서로옮겨갈것을요구하는수요가존재한다. 셋째, 한국의정당은유권자들을정책이나비전으로견인할대상으로보기보다는이들로부터공천과정등을통해지지를이끌어내야하는존재로생각해왔다. 그런반면, 해외정당들에서통상적으로볼수있는지지유권자들에대한정치참여로의동원이나인도과정은부재한것으로보인다. 요컨대, 정당의일상적활동에서당원이나유권자들이배제되어있었던것이다. 7) 현재정책연구소들은수입비중의 80% 이상을정당을통해들어온국고보조금에의존하는것으로알려져있다 ( 이정진 임채진 2015). 28 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

한국의정당이정치의중심적위치를복원하려면아마도가장시급한일중의하나는유권자들이생각하는정당 (party-in-the-electorate) 을새롭게구성하고업데이트하는일일것이다. 이를위한개혁방안은다음과같다. 첫째, 무엇보다도정당과유권자와의일상적인스킨십을강화해야할것이다. 앞서의지구당부활과도관련된논점이지만정당이시민교육이나정책적소통등일상적영역에서유권자들과직접적으로교류하는활동에상당한시간과노력을투자하지않으면언제라도유권자들에의해버려질수있다는점을확인해야할것이다. 둘째, 기존거대 포괄정당 (catch-all party) 들이환경, 젠더, 성소수자문제등의개별적이고주변화되었던이슈들에대한입장을표명하지못했던반면, 적어도지난 2017년대통령선거는이러한이슈들을정당들이본격적으로논의하고이를통해새로운균열구조를창출해야한다는사실을인식한선거이기도하였다. 요컨대, 정당들이전통적인경제나안보등의 큰이슈 뿐아니라생활속이슈들을발굴하고동원하는노력이필요할것을보인다. 셋째, 현행정당법은중앙당중심의매우공식화된과정으로서정당의창당과유지를규정하고있다. 그러나세부적이고마이너한이슈들, 지역적으로구체적인이슈들을현재의거대정당들이본격적으로다룰수있을것으로보이지는않는다. 이러한유권자들의수요에맞추는정당법의변화또한기대해볼수있을것이다. 3. 선거개혁의과제들 3.1. 현행선거제도의특징과문제점들 대통령선거개헌과직접적으로맞닿은문제선거제만보았을때안정적으로 50% 가반대하는대통령결선투표정도는생각해볼수있을듯 ( 헌법사항이아님 ) 국회의원선거비례대표의석수 : 1인 2표제에서정당비례투표를행사, 그러나 1/6의비례대표대표성 : microcosm으로서의의회선거구제 ( 소선거구제 ) 지역주의및거대양당과결합한소선거구제 Popular representation vs. spatial representation 매우논쟁적. 그러나서울의아파트단지 vs 3개이상의군지역 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 29

지나치게제한적인선거법 포괄적금지와 캠페인 을제한하는선거법 법수준과시행령수준의혼동 3.2. 비례대표제도 1. 이론적고려점들 가. 의원전문성의문제분화 전문화된현대사회의각종다양하고복잡한문제들을국가와법이어떻게따라가는가하는문제는현대국가의일반적고민이는행정부비대화의문제, 그리고상대적으로왜소화되는의회의문제로도요약됨양적으로는아니더라도질적으로의회가행정부에대한 ' 기본적인대응 ' 은할수있는능력을지니고있어야한다는점을생각한다면비례대표는선택이아니라필수여기서 ' 기본적인대응 ' 이라함은해당상임위원회에서의입법활동과소관행정부서모니터링 ( 행정입법의검토도포함 ) 까지를포함하는전문성을말함국회상임위원회배치를미리염두에둔정당비례대표공천 나. 직능적 대표성의회가국민의 microcosm 이어야한다는관점 ( 성별, 직업별, 연령별...) 현재지나치게법조 남성중심으로구성되어있는의원구성의극복이미선거법은적어도비례대표에서강제로 1/2 여성할당을제도화했음정당이비례대표공천시여러할당조건들 ( 연령, 직업, 지역등 ) 을명시하게하는방안도가능하다. 1인 2표제의중요성재음미국회의원선거에서유권자들이 2표를행사하는것은헌재의결정이며책임정당제가우리의회의근간임을확인하는매우중요한제도적요소임현재는비례대표 (1/6) 를결정하는 정당인기투표 정도의의미로제약되어있고그정치적유의미성이나효능감이떨어져있는것은심각한문제독일식연동제의경우정당투표의의미가더강화됨 ( 물론연동제의문제점도존재함 ) 정당투표에옵션을더주는방식도고려할수있음 ( 이양식 / 선호투표등 ) 비례대표정당공천명부에대한요건을강화할수있겠음 2. 개혁의가능성들 가. 연기식 / 선호기입 / 이양식정당투표 30 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

현재단순히등록된정당중하나를기록하게하는방식보다더디테일한선호를표현하게하는제도를도입할수있음예컨대비례대표투표시현행단기비이양식 (single non-transferrable) 을변경하여이양식선호순서투표 ( 유권자들에게선호순서를적게함 ) 나연기식 (2개이상정당기록 ) 으로투표하게하는제도적대안가능비례대표의원을정당에할당할때 1선호정당에서 2선호정당으로표를이양하게함으로써사표방지를최소화할수있음호주나아일랜드등의제도를참조할수있음사표방지의효과와함께전략적투표가줄어드는부수적효과도모가능동시에국민의보다세밀한선호를알게된다는점에서집계결과역시중요한이벤트가될수있음 나. 정당명부작성의강화앞서논의한것처럼정당이비례대표공천을할때보다세밀한정보를같이제공할것을제도적으로규정할수있음현재는비례대표명부를제공하는데그침정당명부에비례대표의원의배정예정상임위원회를적시하게할수있고이를통해비례대표전문성강화를유도할수있음또한정당명부에비례대표배정시성별 / 연령 / 직업 / 지역별안배를적시하게하여정당공천시이러한대표의문제를고민하도록만들수있을것임. 3.3. 선거구제 소선거구제와지역주의 Popular representation과 Spatial representation 이부분은대단히논쟁적이나우리의지방권력과의문제를생각하게해준다는점에서논의할필요미국의상원이나독일의 Bundeslat 등 선거법 최근여론조사심의위원회의활동과표현의자유관련논의도포함 정당과선거 : 개혁의이슈와과제들 31

4. 결론 정당의 ' 강화 ' 현재의 人治, 혹은선거캠프정부들을극복하는대안으로서정당여러대의제적딜레마들의극복기제로서정당단순히정당에게더많은권력을준다는의미에서가아니라대의기능을강화한다는의미 선거제도의재정비 민주제적대의과정을보다강화해줄수있는고민이필요 어떤의미에서는개헌만큼이나한국정치의양상을바꿀수있는선거제도개혁 32 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-3 한국민주주의의미래와과제 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 한정훈 서울대 1. 서론 이글은행정개혁을통한행정부와입법부의협치가한국민주주의의지속적인발전을위한새로운추진력이될수있음을보이고자한다. 특히공공정책을수립하는과정에서행정부의책임을강화하고, 국회에게는더욱많은권한을부여하는것이협치의유인을강화하는길임을주장하고자한다. 그리고이러한개혁을위한구체적인조치로서당정협의회의기능을정상화하고확대할필요가있음을제기하고자한다. 한국사회내행정부와입법부의협치가필요한이유는두가지측면에서찾아볼수있다. 첫째, 1987년민주화과정을통해등장한헌정체제의문제점을해소하기위한것이다. 87년헌정체제에대한기존연구는 직선제대통령제 라는목표를실현하는과정에서이루어진 보수적민주화 에초점이맞춰져왔다 ( 김대영 2006; 장훈 2003, 최장집 2002). 87년헌정체제는 직선제대통령제 를성취하기위해민주화세력과권위주의보수세력이정치적으로타협한결과이며, 그로인해자유를포함한사회적가치의증진및경제적분배의평등을실현하는실질적민주주의를진전시키는데는한계가있었다는것이다. 그러나그동안 87년헌정체제에대한논의에서간과되어온특징가운데하나는 87 년헌정체제가제도적으로도행정부와국회에게불균등한권한과책임을분배하는계기였다는점이다. 권위주의정부하에서광범위한인사권및각종관리감독기구를통해행정관료를통제할수있었 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 33

던대통령의권한은직선제와함께축소되었다. 또한권위주의정부정책의거수기에머물렀던국회의역할및행정부에대한통제기능은 87년헌정질서를통해서개선되지않았다. 이는 87년헌정체제가대통령과국회의통제및영향력으로부터독립성이강한행정부를규정하였음을의미한다. 그리고이와같은강한행정부의존재는민주화이후한국사회의특징가운데하나인관료주도의정치와그에따른폐해와밀접히관련된다. 행정부와입법부의협치를강조하고자하는두번째이유는과거행정개혁의지속적인실패를개선하기위해서이다. 민주화이후대통령들은하나같이작은정부를위한행정개혁을시도하였다. 그러나행정개혁이지향한초기의목표는시간이지나면서대부분상실되고정권말기가되면어김없이관료조직이확대되는경향이관찰되었다 ( 강원택 2014). 또한각부처내부적으로도공공의책무보다내부의위계에복종하는경향은개선되지않았을뿐아니라부처간에도실패한정책의관할권논쟁이나책임의전가와같은수동적이며소극적인관계이상의혁신적발전이이루어지고있지않다. 더구나 관피아, 모피아 와같은부처이기주의및행정부처가업무상관련된기업및각종협회와밀착되면서나타나는폐해가끊이지않고, 정보독점과정책과정에대한조작등으로인한국회와의충돌사례등도빈번하다. 이러한현상은지난 30년동안의행정개혁과동일한방식의행정개혁으로는한국사회내관료의도덕적해이 (moral hazard) 현상을극복하는데한계가있음을함의한다. 이글은위와같은인식을바탕으로미래한국민주주의발전을위한행정개혁은 87년헌정체제를통해강화된행정관료의권한을정상화하는데초점을맞춰야함을지적하고자한다. 이론적으로행정부와의회는현대민주주의를지탱하는가장중요한정치기구일뿐아니라이들의역할및관계에따라그운영의질적수준이달라진다. 특히한국과같은대통령제국가는이두정부기관이권력분립을통해견제와균형을꾀하고자한다. 따라서강한행정부와약한의회라는불균형을해소하고한국국회가행정관료를통제할수있는제도적방안을마련하는것은대통령제의근간이되는권력분립에따른견제와균형의원리를정상화하는조치라고할수있다. 이를위해경험적으로헌법개정은국가운영의원리를정상화하거나변경하는가장빠른조치에해당한다. 그러나개헌은국민적합의가이루어지기까지상당한시간이필요할뿐아니라사회내혼란을야기하지않기위해매우신중히이루어질필요가있다. 따라서이글은대안적으로현행제도적틀내에서행정부와국회사이에책임과권한이불균등하게분배된문제를해소할수있는방안을모색한다. 그리고현행당정협의제도의정상화와기능의확대를통한행정부와국회의협치를강화하는것이하나의방안임을제시한다. 이러한논의를위해본연구는우선현단계한국사회의행정부와국회가어떠한관계에놓여있으며, 어떠한측면이문제인것인지를구체적으로살펴보고자한다. 다음으로, 그러한문제를해소하는방안으로써행정부와국회가협치를발전시켜야할필요성에대해논의한다. 마지막으로행정부와국회의협치를달성할수있는구체적인제도적개선방안을모색하는것으로결론을대신한다. 34 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

2. 행정부와국회의책임과권한불균형 한국사회와같은대통령제의운영원리는정부기구가권력분립을통해상호견제와균형을추구하는것이다. 이는권력이특정기구에집중되는것을방지하고, 다양한정책적선호를반영하기위한것이다. 따라서한국의민주주의는특정정부기구가과다한권한을지니고정책결정과정에서정책적편향을보일수록위기에빠질가능성이높다. 반면, 정부기구간충분한견제가이루어질수있는권력의균등한분배가민주주의의진전에기여할것으로보인다. 그러나 87년헌정체제는대통령제정부형태를선택했음에도불구하고정부기구의권한을불균등하게배분한한계를지닌다. 우선과거권위주의체제와는달리대통령이직접적으로행정관료를통제할수있는권한은약화되었다. 강원택 (2014, 70-71) 에따르면, 박정희정부시기에대통령은관료를통제하기위해관기확립위원회, 감사원, 중앙기강위원회, 청와대민정반, 중앙행정특별감사반등감찰기구를총동원하였다. 그러나민주화와직선제로선출된대통령은충성인사및감찰기구를통해관료를효과적으로통제하기는어려워진것이다. 더구나 5년단임제로인해임기말대통령은이른바레임덕현상이라고불리는대통령의상대적권한약화를경험하기때문에대통령에의한관료의통제는그만큼더약화된다. 둘째, 국민의대표기구인국회가행정관료를통제할수있는기능이약했던권위주의시기의문제점이개선되지않았다. 87년체제는직선제대통령제를성취하는과정에서행정부와국회의견제와균형의원리를강화할수있는구체적인제도적개혁이간과되었다. 거시적인목표를성취하기위해미시적인사안들에대한충분한검토가이루어지지않은것이다. 그결과한국국회는민주화이후상당기간동안절차적대표성을보장한다는상징적기능이외에국회본연의기능인입법권을포함한실질적인권한이미비한기구로유지되었다. 결국 87년헌정체제를통해행정부는대통령으로부터도, 국회로부터도효과적으로통제되지않는독립성이강한정부조직으로의위상을지니게된다. 행정부와국회와의관계를중심으로이러한행정부위상의변화를생각하면, 국회가지녀야할상당부분의권한이민주화과정을통해국회로이전되지않고행정부에남았음을의미한다. 행정부와국회가불균등한책임과권한을지닌다는사실은대표적으로입법과정을통해명확히확인할수있다. 우선한국사회는대통령제정부형태를취하고있음에도불구하고행정부에게법률안발의권을부여하고있다. 대한민국헌법제52조는 국회의원과정부는법률안을제출할수있다 고규정하고있다. 규정에따르면, 국회의원이정부보다앞서언급되고있다는점에서입법이라는의회본연의기능이국회에게우선적으로부여되고있는것으로해석이가능하다. 그러나그동안한국의법률안제출현황은이러한해석과는정반대의현실을보여준다. < 표1> 은 87년민주화이후지금까지구성된국회별로법률안발의현황을발의주체에따라구분하고, 발의된법률안의가결결과에관한자료이다. 국회내의안발의가운데 대안반영폐기 와같이개별국회의원의발의안이소관상임위원장대안에반영된후폐기된경우는각각하나의의원발의안으로간주한수치가제시되었다. 법률안발의및가결과관련된 < 표1> 의자료는두가지흥미로운점을보여준다. 하나는법률안발의안의양적인측면에서한국사회는민주화이후에도한동안정부가법률안발의를주도했다는점 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 35

이다. 행정부와국회사이에발의안의양적인변화가발생한시점은 2000년제16대국회에들어와서다. 그이전시점까지는국회와행정부가발의한법률안수가거의비슷하거나오히려정부가발의한법률안수가많다는점을알수있다. 다른하나는제16대국회이후양적으로증가한국회의발의안수가국회의입법기능의정상화를의미하기에한계가있다는점이다. 행정부가발의한법률안과의원이발의한법률안의가결율을살펴보면현재까지도행정부가발의한법률안의가결율이월등히높다. < 표1. 행위자별법안발의및가결율 > 회기 발의자 법률반영 법률미반영 가결율 20대 의원 166 91 64.6 정부 31 9 77.5 합계 197 100 66.3 19대 의원 6,626 4,212 61.1 정부 803 424 65.4 합계 7,429 4,636 61.6 18대 의원 4,890 3,227 60.2 정부 1,288 598 68.3 합계 6,178 3,825 61.8 17대 의원 2,893 1,543 65.2 정부 880 317 73.5 합계 3,773 1,860 67.0 16대 의원 1,028 514 66.7 정부 551 120 82.1 합계 1,579 634 71.4 15대 의원 687 226 75.2 정부 737 219 90.4 합계 1,424 304 82.4 14대 의원 167 48 77.7 정부 561 24 95.9 합계 728 72 91.0 13대 의원 352 181 66.0 정부 355 34 91.3 합계 707 215 76.7 * 자료원 : 국회의안정보, 제20대국회의경우 2016년 11월30일까지의처리결과에해당함 < 표 1> 의위와같은결과는행정부가국회에비해상대적으로강력한입법권한을지니고있음을함 의한다. 최근들어가결율의상대적격차가낮아진이유는국회의입법권한을강화하기위한여러차 례의제도개혁, 그리고국회의원에대한시민단체의평가로인한국회의원들의활동의정상화등을 36 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

들수있을것같다. 그럼에도불구하고여전히행정부가발의한법률안의가결율이높다는점은법률안발의및심의과정에서국회가행정부와대등한수준의권한에이르지못하고있음을함의한다. 이와같은행정부와국회의법률안발의에나타나는입법권한의불균형은가결된법률안의내용을통해서도알수있다. 한국사회에서행정부가발의한법률안이상대적으로한국사회내심각한선호의갈등을유발하거나국민들의생활에중요한영향을미치는법률안에해당하기때문이다. 예를들어, 법인세의인상및인하또는주한미군공여구역주변지역개발등국민전체또는일부에대한사회적자원배분과관련된법안은주로행정부가발의한법률안이다. 이에비해국회의원의발의안의상당수는기존법안의체계정비또는자구수정등매우소소한개정과관련되는경향이강하다. 특히한국국회의원들이임기말선거를앞두고자신의업적홍보를위해선전용법률안발의행태가상당하다는점은이와같은평가의신뢰성을강화한다. < 그림 1. 기관신뢰도, 2003-2011> % 60 50 40 30 20 법원 정부 의회 10 0 2003 2006 2011 년도 자료원 : 아시안바로미터 (Asian Barometer) 행정부와국회가불균등한책임과권한을지고있다는또다른측면은한국유권자들의국회에대한신뢰도를통해서도확인이가능하다. 특히 < 표1> 의결과가법률안발의과정에서행정부가국회에비해상대적으로강력한권한을지닌다는사실을보여준다면, 한국유권자들의국회에대한신뢰도는국회가행정부에비해상대적으로강한책임에노출되고있다는점을보여준다. < 그림1> 은아시안바로미터 (Asian Barometer) 자료를통해드러난 2000년대한국유권자들의행정, 입법, 사법부에관한상대적신뢰수준을보여준다. 2003년, 2006년, 2011년세시기에걸쳐조사된자료는각시기별정치사회적환경을반영하기때문에시기별비교에는적합하지않다. 다만각시기마다세개의주요정부기관에대한유권자들의상대적신뢰수준을비교하는것은가능하다. < 그림1> 에따르면한국국회는상대적으로가장신뢰도가낮은정부기구에해당한다. 2011년에들어와국회의신뢰수준이행정부나사법부의신뢰수준과비교할때격차가감소했음에도불구하고국회의신뢰수준은다른정부기구에비해낮다는점은지속되고있다. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 37

한국유권자들이국회에대해낮은신뢰도를지닌이유는여러측면을통해살펴볼수있을것같다. 그가운데대표적으로지적되는것은한국의국회의원들의비생산적인대결과대립의정치이다 ( 이현우 2006; 조진만 임성학 2008; 이곤수 정한울 2013). 국회내입법과정에서발생하는정당간, 국회의원과언어적물리적폭력사태뿐만아니라법률안통과가지연되는현상을목격한한국유권자들은국회의원및국회에대해높은신뢰를발전시키기어렵다는것이다. 그러나중요정책을결정하는과정에서다양한사회적선호를반영해야하는국회내에서정당간갈등과논의과정은매우자연스러운것이다. 또한민주주의를발전시키기위한공론의장으로써기능을성실히수행하는당연한현상이라고도할수있다 ( 이현우 2006). 특히국회내정당간대결의정치는국회내적인세력갈등에서만발생하는것이아니다. 오히려대부분의국회내정당간대립은행정부가발의한법안가운데사회적여파가큰중요도가높은법안을두고발생한다. 물론소위쟁점법안과비쟁점법안의구분이되는중요도가객관적이지않은기준일수있으며, 때때로쟁점법안의통과여부를두고발생한갈등으로인해국민들의생활의편의와관련된법안들이계류되는문제점이있는것도사실이다. 그럼에도불구하고국회내에서정당간갈등이야기되는법안은국회가발의한법안이아니고행정부가발의한법안을두고이루어진다는점에주목할필요가있다. 다시말해, 국회내갈등을유발한법안의내용을책임져야할대상은해당법안을발의한행정부임에도불구하고, 해당법안의내용을두고벌어지는국회내갈등으로인해오히려국회가책임을지고있는현상이발생하고있다. 그리고이러한국회내갈등을목격한유권자는그러한갈등에대해부정적인시각을지닐뿐아니라그에따른비효율적인국회운영의문제로인해국회에대해낮은신뢰를보내고있는것이다. 결국한국유권자가국회에대해낮은신뢰도를형성하고있는책임의일부분은국회가아닌행정부가부담할필요가있다. 위와같은논의에근거할때한국사회내행정부와국회가불균등한책임과권한을지니고있다는사실은다음과같은측면에서한국민주주의발전에장애요인으로작용할것으로보인다. 첫째, 정부정책이충분한논의를거쳐사회내다양한선호를반영하지못하는경향이다. 각행정부처는법률안을발의하는과정에서주민공청회또는관계기관과의협의과정을통해사회적선호를반영하기위해노력한다. 그러나정책의집행기관으로써행정부는유권자의선호를적절히반영하기위해충분한노력을기울일수있는정부기구도아닐뿐아니라그러한환경도미비하다. 국회내심의과정에서심각한갈등을유발하는법률안들은행정부가일부유권자의선호나정책관련특수집단의선호를중심으로법률안을발의하는경향이있음을드러낸다. 둘째, 행정부가발의한법률안에대한국회내심의과정이국민의대표기관인국회에대한신뢰를감소시키고그결과민주주의위기를가져온다는점이다. 최근최순실사건에서목격되듯이국회에대한낮은신뢰는한국유권자들을거리의정치로이끄는결과를가져온다. 거리의정치는사실한편에서는국회또는국회의원의행태에대한실망이원인이었을수있고, 다른한편에서는국회기능의한계에대한유권자의인식이작용했을수있다. 어느편이든정부정책및국가발전에대한논의가국회를중심으로진행되지못하고거리의정치에의존한다는사실은민주화이후발전해온한국사회내절차적민주주의에대한믿음이훼손되고있음을의미한다. 마지막으로민주화이후지금까지의행정개혁이행정부와국회의불균등한책임과권한분배의문 38 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

제점을간과하고행정부처의축소및개편에만초점을맞춤으로써행정개혁의목표를달성하는데실패하는경향이강하다는점이다. 행정개혁은행정체제를바람직한상태로변화시키기위한인위적인노력에해당한다. 이는행정조직내의문제점의개선이외에도관료제에대한의존성의축소나주민대표성이증가된공공관료제의발전과같이행정관료와유권자또는국가기구간권한배분의문제등더욱포괄적인목표와내용을포함한다 (Caiden 1994). 그러나한국의행정개혁에관한기존논의를종합한김태룡 (2013:376-377) 의연구에따르면, 한국의행정개혁은개혁의성공요인이나전제조건, 개혁과정에대한평가, 개혁방향에대한다양한이론적모색, 기구별개혁의효과, 그리고마지막으로개혁의저항요인과같은 5가지주제영역에국한된다. 행정개혁에관한대부분의논의가행정부내적인측면에초점을맞추고있을뿐행정부와정부내다른기구및유권자와의관계에대한논의를간과하고있는것이다. 한국사회의행정개혁을이와같이매우협소한영역에제한하고있는지금까지의관행은 87년헌정체제이후지속되어온한국사회내행정관료의과도한영향력이가져오는문제점에대한근본적인해결책이되기어려울것으로보인다. 3. 행정부와국회의협치 그러면행정부와입법부의불균등한책임과권한의분배가한국민주주의발전에하나의걸림돌이되고있는현상을어떻게타개할것인가? 일견제도적개혁을통해행정부와입법부의책임과권한을재분배함으로써쉽게해결될것으로보이는이와같은문제는사실그렇게간단한문제는아니다. 우선권력분립에따른견제와균형의운영원리를미래한국민주주의가지속적으로의존해야할원리로삼을것인가의문제가제기될수있다. 이는헌법개정과관련된문제에해당한다. 권력분립에따른견제와균형은대통령제정부형태의운영원리에해당하는데반해, 내각제와같은경우권력분립보다는권력의융합과정부기구가상호협력과조율의운영원리를더욱중시하기때문이다. 예를들어, 의원내각제로의개헌이이루어진다면, 현재정부의법률안발의권은크게문제가되지않을수있다. 오히려국회내다수당에의해내각이구성되면서다수당을중심으로한내각과국회의협력의정치또는책임정치가실현되는데필요한제도가될것이다. 그러나개헌에관한논의는행정부와국회의권한배분과같은사안보다더욱추상성이높을뿐아니라미래한국사회의민주주의가어떤원리를따라발전해나갈것인가에대한더욱깊이있는고민이필요한문제다. 이와같은개헌의어려움을고려할때, 행정부와국회의새로운관계를개헌과연계하여모색하는경우오히려개선의가능성이낮아질수있음도주의해야겠다. 다음으로현행대통령제를유지한다고가정할때, 행정부의권한을축소하고국회의권한을늘리는것이현실적으로가능한가의문제를생각해볼필요가있다. 기존논의는대의제민주주의하에서법은의회에서생산될필요가있다는점에초점을맞춰국회가행정입법에적극적으로관여할것을주장한다 ( 김선택 2015). 그러나대한민국헌법이국회와정부양자모두에게법률안발의권을보장하고있는상황에서행정부가자신들의법률안발의과정에국회를적극적으로참여시켜야할필요성또는 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 39

유인이약하다. 국회의원들역시정부부처의개입으로발의가더욱복잡해지는것을선호하지않는경향이강하다. 또한다수의엘리트정치인들은국회의원의전문성및국회의능력을고려할때법률안발의에관한권한을전적으로국회에만부여하는것이바람직한것인가에대한문제를제기하기도한다. 결국행정부와국회양자모두에서개선의유인이낮을뿐아니라국회의원의자질에대한신뢰가강하지않다는사실은현재의권력배분의불균형현상을해소하는것이쉽지않을가능성이높다는점을보여준다. 행정부와의회의관계를중심으로한위와같은사실은비단한국사회의경험에만국한되지는않을것이다. 따라서발전된민주주의국가에서행정부와의회의관계를어떻게설정하고있는지를살펴보는것은한국사회내행정부와국회의불균등한권한과책임의분배가야기하는문제를해결할수있는단초를찾는데도움이될것으로보인다. 특히입법과정에서관찰되는당정협력을통한행정부와의회의협치에관한사례는대통령제를시행하는한국사회에서과도한행정부의권한이견제될수있는방안을모색하는데기여할것같다. 당정협조제도는정부와정당이협의를통해국가정책의효율성과대국민책임성을동시에제고하기위한제도이다 ( 최항순 2007:300). 이는일반적으로정부와정당의주요인사 (appointments), 정책결정 (policy making), 상호후원 (patronage) 의세가지차원에서살펴볼수있다 (Blondel 1995:130-131). 여기서는정책결정의차원에초점을맞추고자한다. 이는입법이라는국회본연의기능을중심으로행정부와입법부의관계를살펴보기위해서이다. 또한당정협조제도는다양한요인의영향을받으면서달라질수있다 ( 권찬호 1999; 김영민 2000; 최항순 2007). 그러나당정협조제도의발전은규정하는기본적인정치제도적측면을비교함으로써추후당정협조제도에관한더욱엄밀한논의를위한출발선을제시하고자한다. < 표2> 는입법과정에서당정협력에관한미국과영국, 한국의사례를비교한것이다. 먼저법률안발의주체는대통령제인미국과의원내각제인영국의차이를확연히보여준다. 미국은국민의대표기관인의회이외의행위자가법률안을발의할수있는자격을부여하지않는다. 반면, 의회내다수당이내각을구성하는의원내각제는의회의원이외에정부및심지어개인과사적조직 (private group) 까지입법에참여할수있도록허용하고있다. < 표2. 입법과정에서의당정협력의사례비교 > 법률안절차미국영국한국 법률안발의주체 의회의원 의회의원, 정부, 개인또는사적조직 의회의원, 정부 법률안초안작성 의회주도, 대중공청회 정부주도, 의회및대중의견의실질적수렴절차존재 정부및의회주도, 정부발의안의경우의회및대중의견수렴절차의상징성 법률안세부내용 정부가입법이후규정 정부가초안작성과정에서규정 정부가초안작성과정에서규정 법률안시행이후 예산삭감방식을통한의회의행정부통제 의회내위원회에의한행정부의일상적감독과통제 국정감사, 국정조사를통한단발적이고사안별통제 40 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

대한민국헌법은국회의원과정부모두에게법률안발의권을부여한다는점에서때때로이두정부형태의혼합적성격을지닌것으로간주되어왔다. 그러나법률안의초안작성과정, 세부내용규정과정, 법률안시행이후의과정을살펴보면한국사회의입법과정은단순히의원내각제적성격과대통령제의성격을혼합한것으로이해하기힘들다. 오히려두유형의정부형태에서관찰되지않는특성이두드러진다. 법률안에대한정부의권한이국회의권한에비해상대적으로강할뿐아니라국회가정부의법률안발의과정에참여할수없다는점은한국의특수한사례에해당한다. 이를구체적으로살펴보면, 첫째, 정부가주도하여법률안의초안을작성하는영국의사례와비교할때, 한국은정부주도로법률안이작성된다는유사성을지님에도불구하고정부의법률안작성과정에서그내용에대해국회가실질적인의견을개진할수있는기회가부여되지않는다. 영국정부의입법절차에따르면, 정부가초안을작성하는과정에서정부는의회내소관위원회와의논의과정을실질적으로운영한다. 또한의회내소관위원회는정부가작성한초안에대하여자료를수집하거나 (take evidence), 초안의수정을위해정부에직접적인조언을제시한다. 1) 한국은이와대조적으로정부의법률안작성과정에국회의개입이차단되어있어법률안의내용수정을위한의견을제시할수있는권한을지니지않는다. 둘째, 법률안이시행된이후한국국회의역할은미국과영국에비해현격히제한적이다. 의회가입법과예산에대해강한권한을지닌미국은법률안이시행된이후에도해당법률안의시행과관련된정부부처의예산삭감을통해정부를통제할수있는권한을보유한다. 영국의경우도의회내소관위원회가행정부의법률안집행에관한사항을일상적으로감독하거나통제하는권한을지니고있다. 이와달리한국국회는특정사안에대한국정조사또는일정기간내에이루어지는국정감사를통해단발적이거나사안별통제의권한에제한된다. 행정부와의회가입법과정에서맺고있는관계에대한위와같은삼국의비교로부터도출되는결론은한국국회의권한이현저히떨어진다는점이다. 또한법률안의발의에서부터법률안의시행이후의과정을통해전반적으로행정부와의회가협력하고상호견제하는것이일반적인데반해한국은입법전과정을통해서국회의권한이상징적이거나매우미약하다. 이러한특징은한국사회의미래민주주의발전을위해서는행정부와국회의불균등한책임과권한을해소하고두기구가협치를발전시켜나갈수있는제도적개혁을달성할필요성을제기한다. 사실한국사회는이와같은행정부와국회의협치를가능하게하는제도적기반이이미존재한다. 문제는이러한제도가효과적으로활용되지못하고있다는점이다. 한국사회에서행정부와국회의협치를가능하게하는제도적근거인당정협의제도는과거권위주의시기박정희전대통령에의해국회내여당의권한을강화하기위한필요성에서발전하였다. 그러나제도의실질적운영은대통령개인적선호와정치적환경에따라매우상이하다. < 그림2> 는제15 대김대중정부시기인 2000년부터제18대대통령박근혜정부시기인 2015년까지 16년동안의고위당정협의회개최횟수의연도별변화상을나타낸것이다. < 그림2> 에따르면, 고위당정협의회는전 1) 영국의입법절차에관한구체적인내용은다음의웹페이지를참조할것. https://www.gov.uk/ guidance/legislative-process-taking-a-bill-through-parliament ( 검색일자 : 2017 년 1 월 6 일 ) 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 41

체적으로총16년동안 73회개최되었다. 평균적으로매년 4.6회의고위당정협의회가개최된것이다. 민주화이후선출된대통령개개인의선호가다르고, 매해발생하는다양한정치환경적요인이다르기때문에평균적개최횟수가지닌함의는크지않을것으로보인다. 그럼에도불구하고, 평균적으로분기별 1회정도의고위당정협의회가개최되었다는사실은한국사회의정책결정과정에서행정부와입법부의협치가일반화되지않았음을의미한다. 다시말해한국사회의입법과정은행정부가주도하고있는반면, 행정부주도의정책결정에대하여입법부가견제할수있는기회가매우협소하다는특징을보이고있는것이다. < 그림 2. 고위당정협의회개최연도별추세 > 개최횟수 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 년도 2010 2011 2012 2013 2014 2015 자료원 : 고위당정협의회관련자료 (200~2015), 국무총리실정보공개청구자료 < 그림2> 에서개최빈도와관련하여또한가지특기할점은이명박정부초기에해당하는 2008~ 2009년고위당정협의외의개최횟수가가장많았다는점이다. 2008년에 13차회의, 2009년에는 8차회의가개최되어매해평균보다 2배또는 3배에해당하는빈도를보였다. 이와같은고위당정협의회개최횟수의급격한증가는행정부의측면에서한미 FTA 비준과그와관련된쇠고기협상등국내현안에대한국회의협조가매우절실했기때문이라고판단된다. 2008년 13차례의회의가운데회의안건에직접적으로 한미 FTA 또는 소고기 라는용어가제시된회의만 6차례에해당하였으며, 그외에도 파업 및 국내현안 등과같은용어로간접적으로제시된회의를고려하면 1년내내한미 FTA와관련한고위당정협의가이루어졌다고할수있다. 이는이전시기한해에동일한안건을두번이상다루는경우가거의없었다는점을고려하면매우주목할만한하다. 이와같은특징은또한 2009년회의의내용을살펴볼때행정부의필요라는점을더욱분명히보여준다. 다시말해 2009년개최된 8차례의회의역시고위당정협의회가상대적으로매우빈번히개최되었음을보여줌에도불구하고회의의안건은예산안또는세제안및대북문제가대부분을차지하고있다. 이러한안건은고위당정협의 42 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

회의일반적인안건의일부에해당한다. 따라서 2009년의개최빈도는 2008년의급격히증가된고위당정협의회개최빈도의영향력이시기적으로잠시지속된것이아닐까라는생각을할수있게한다. 2009년의개회횟수는행정부가국회의협조가필요한한미 FTA와같은주요현안이해결되고, 그로인해고위당정협의회를빈번히개최할필요성이떨어진상황에서회의횟수를점차적으로줄어가는중간단계를보여주는것이라할수있다. 결국, 2000년이후고위당정협의외의운영상황은한국사회에서행정부와국회의협치가거의이루어지지않는다는점을다시한번확인하게한다. 한미 FTA와같이국회의비준이필수적인안건이제시되지않는한행정부가국회의협조를구하려는유인은낮아진다. 또한이와같이국회의직접적인행동이필요한안건이제기되지않는상황에서의고위당정협의회의개최횟수는급격히감소한다는사실은행정부가고위당정협의회의실효성을높이평가하지않고있다는점을함의하는것으로보인다. 따라서한국사회의고위당정협의회는형식적으로운영되는경향이강할뿐아니라국회의역할이특별히요구되는현안이발생하지않는한행정부가개최의필요성을심각하게고려하지않은제도에해당한다고평가할수있다. 그러나당정협의제도의개혁과정은위와같은상징적운영과달리사회적의당정협의제도가중요하고실질적인기능을수행해야할필요성을반영하고있다. 예를들어, 고위당정협의회의개최빈도에관한규정의개혁은그에대한대표적인사례라고할수있다. 2005년 4월 6일국무총리훈령 465 호는기존에고위당정협의회가정례화되지못했던한계를개선하기위해고위당정협의회 ( 당시는고위당정정책조정회의 ) 의개최빈도를 분기별 1회 개최하도록하고 긴급한현안이있는경우 는이러한규정과상관없이고위당정협의회를개최할수있도록하였다. 또한 2008년 3월 18일국무총리훈령 506호를통해개최빈도를 월1회 로상향조정하고있다. 물론다른한편에서는당정협의제도가형식적으로운영되기때문에나타나는제도개혁의비일관성이관찰되기도한다. 예를들어, 2007년 5월 14일국무총리훈령 493호는이전에비해고위당정협의회에참석해야하는정부측인사를대폭축소하고있다. 또한 2008년국무총리훈령 506호는 월1회 개최를원칙으로하면서도 개최할사유가없는 경우그러한원칙을지키지않아도된다는부수조항을추가하고있다. 이와같이제도적으로도한국사회의행정부와국회의협치가능성은일관된목표를제시하고있지못하다. 아래에서는이에대한개선을통해한국민주주의의실질적발전에기여할수있는제도적방안을모색해보도록하겠다. 4. 결론에대신하여 : 행정부와국회의협치강화방안 이글은행정부처의개편및업무의효율성향상에초점을맞춘한국행정개혁은한국민주주의발전에기여하는데한계가있다는인식에서출발하였다. 반면, 87년이후헌정질서의특징가운데하나는행정부와국회의불균등한책임과권한의분배라는점을밝히고, 그로부터야기되는문제를해결하는것이향후행정개혁의목표가되어야함을주장하였다. 여기서는결론에대신하여행정부와국회 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 43

가불균등하게책임과권한을배분하고있는현상을해결할수있는방안을논의하고자한다. 특히현재의대통령제정부형태가향후지속될것이라는가정하에서논의를전개하도록하겠다. 우선모든개혁의출발점은개혁의원칙과목표를설정하는데있어야할것이다. 개혁의원칙과목표는지난시절에대한반성을통해설정될수있다. 따라서미래한국민주주의발전을위한행정개혁의원칙과목표는현재의행정부와국회의불균등한책임과권한의분배가실질적으로부정적인결과를낳고있다는인식에서출발해야할것이다. 그리고그와같은불균등한책임과권한의분배를개선하는것을목표로하고, 그를위한원칙을설정해야할것이다. 이와관련하여이글은한국사회내행정개혁에관한두가지원칙을제시하고자한다. 하나는권력분립을통한견제와균형의원리의정상화하기위한개혁이되어야한다는점이다. 대통령제정부형태가효과적으로운영되기위해서는대통령을중심으로행정부와의회가상호효과적으로견제할수있어야한다. 한국사회의대통령제가이와같은원리를만족시키지못하게된이유는 87년민주화과정에서정치체제의상위조직에해당하는정부형태만을대통령직선제로수정한반면, 그에따라일관성있게하위조직을개혁하는조치를취하지않은데있다. 현재한국사회는이와같은역사적오류를개선할시점에있다고할수있으며이를위해대통령제본연의견제와균형의원리를정상화하는것을개혁의원칙으로삼아야할것으로보인다. 다른하나의원칙은행정부와국회의업무투명성이다. 현단계행정부와국회의불균등한책임과권한의분배는 누가책임을져야하는지 를밝힐수있는전제조건에해당하는 누가무엇을했는지 에대한정보가부족하기때문에발생한다. 한국사회내심각한갈등을유발하는상당수의법률안에대하여실제해당법률안을만든행정부처는책임에서면제되고그것을통과시키는과정에서발생하는갈등으로인해국회가책임을지는현상이나타난다. 만일법률안을만드는과정에서해당법률안의내용및예측효과등에대한충분한사회적논의와검토가이루어지는법률안발의과정의투명성이강화된다면국회내에서통과여부를두고발생하는갈등을완화할수있을뿐아니라갈등이발생한다고하더라도그러한갈등과조정의과정이사회적으로필요한것으로인식할수있을것같다. 그리고유권자들이그와같은인식을발전시킬수있을때행정부와국회의불균등한책임과권한의배분이완화될수있을것으로보인다. 행정부와국회의협치를강화하기위한구체적인행정개혁의방안으로는세가지사항을제시하고자한다. 첫째, 당정협의회의정상화와확대이다. 이는행정부와국회가협치할수있는기회를마련해둔기존의제도를활용함으로써현재의문제를타개하고자하는방안이다. 당정협의회의정상화는두가지측면에서생각해볼수있다. 하나는정기적인당정협의회에대한개최규정을강화하는것이다. 현재고위당정협의회는월1회개최를원칙으로하고있다. 그러나이러한원칙이지켜지지않아도되는근거를제시하고있는부수조항으로인해 2010년이후분기별 1회도개최되지않는해가빈번하다. 따라서국무총리훈령제601호제7조고위당정협의회의운영에관한조항가운데제5항의 다만, 회의를개최할사유가없거나긴급한현안이있는경우에는그러하지아니하다 는부수조항을완전히삭제하거나또는 다만긴급한현안이있는경우에는그러하지아니하다 는조항만을유지하는개정이이루어질필요가있다. 그리고그러한개정을통해월1회개최원칙이준수되고긴급현안이발생하는경우그보다더빈번한당정협의회가개최될수있도록당정협의회의운영을정상화할필요가 44 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

있다. 당정협의회를정상화하기위한또다른측면은당정협의회에서논의될사안을사전에충분한시간을두고공개하는것이다. 고위당정협의회의월1회개최의원칙이지켜지지않고정부의필요에따라고위당정협의회가개최되기때문에고위당정협의회에서논의되는사안이회의이전의충분한시점에서국회측참석자들에게공유되지않는다. 또한보통행정부가하루전, 심지어고위당정협의회가개최되는당일회의자료를국회에전달하는경우도다수인것으로알려졌다 ( 정광모 2007, 권찬호 2011). 이는고위당정협의에서국회의참여와선호는매우상징적인역할만을지닌다는점을함의한다. 따라서고위당정협의회에서논의되는사안이실질적으로정당과정부의의견교환과협의의장이되도록할뿐아니라그러한논의가정부정책에반영될수있도록고위당정협의회에서논의되는사안이투명하게공개되고, 협의회이전의충분한시점에서정부측이외의참석자들에게공유되어야할것으로보인다. 고위당정협의회기능의확대는참석자의측면과안건처리의측면에서논의해볼수있다. 전통적으로한국사회의당정협조는담당기구및참여자의범위그리고정책적대상범위가축소되어온경향이있다고알려졌다 ( 최항순 2007:299). 또한고위당정협의회의참석자에대한규정은당정관계자의직위를명시하던방식에서점차적으로국무총리와당대표에게참석자의선정권한을부여하는방식으로변화하였다. 따라서현재의고위당정협의회에서는안건에따라정부측은국무총리가정당측은여당대표가참석자의규모를결정할수있다. 이러한참석자범위의설정은두가지측면의개선이필요할것으로보인다. 하나는정부측참석자가운데청와대관계자의참여가의무화되지않았다는점이다. 한국과같은대통령제국가에서대통령과행정부의의견조율은필수적이다. 이러한의견조율이당정협의와같은공식적인통로를거치지않거나당정협의제가부차적으로이용될경우행정부와국회의협력만으로는적절한협치가이루어지기힘들다. 따라서고위당정협의회에대통령측관계자가참석하여대통령, 행정부, 국회간의견조율과정책방향에대한협력이이루어질필요성이높다. 또다른하나는국회의참석자가운데야당이배제된상태라는점이다. 여당대표에의해고위당정협의회의국회측참석자가결정되기때문에국회측의견은대체적으로여당쪽의견만을반영할수밖에없는구조다. 행정부가발의한법률안에대해때때로여당과야당의대립이심각해지고그러한갈등이한국민주주의발전의저해요인이된다는점을고려할때, 정부정책의방향을결정하고구체적인법률안을논의하는시점에서야당이참여할수있고선호를개진할수있는기회를갖는것이바람직할것으로보인다. 또한고위당정협의회에서논의되는안건및의제와관련해서도국회의역할이보강되어야할것으로보인다. 지금까지고위당정협의회의의제는주로정부가제시하고여당은제시된의제를검토한후그결과를통보하는수동적인역할만을수행하고있다. 그러나의제자체가국회에전달되는시점이고위당정협의회가열리는시점에매우근접하다는점에서여당의실질적인의제의변경및추가, 삭제등을제안하기어려운실정이다. 특히여당이먼저의제를제기하거나회의개회를요구하는경우도매우드물다. 권찬호 (2011:47) 가주장한대로고위당정협의회를통해국회가정부가제안한의제에대한당파적거부권자 (partisan veto player) 의기능을수행하기위해서는고위당정협의회의의제선정에대한국회의적극적인역할이보장되어야할것이다. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 45

행정부와국회의협치를강화하기위한두번째제도적개선방안은국회의원입법지원기구의강화이다. 행정부의법률안발의권을제한하자거나, 예산결정에관한국회의권한을강화하자는주장에대해가장많이제기되는비판은 국회의원들이능력이없지않냐 는것이다. 행정관료들은자신의분야에서전문성이높은반면, 국회의원들은전문성이떨어지기때문에전문성이떨어진국회에게더많은권한을부여하는것은오히려현행법률안이나예산결정보다더뒤처진결과를가져올가능성이높다는것이다. 그러나이러한주장이전적으로옳다고보기어렵다. 우선법률안이나예산안을마련하는과정에서의전문성을생각해보면, 한국의행정관료들역시순환보직등을통해자신의전문성을향상할수있는제도적기반이충분하지않다. 오히려행정관료의전문성은각부처에소속된다수의하급공무원들과이들로부터얻게되는정책집행과정및관련시민사회의선호에대한정보에서기인한것으로볼수있다. 행정관료의약화된전문성으로인해순환보직제도등의개정이이루어지는것은이러한점을뒷받침한다. 결국국회의전문성역시개별의원들의전문적인지식과능력이중요하다기보다는개별의원들의전문성을향상시킬수있는비서진또는입법보조기구의역할이중요할것으로보인다. 이러한인식에근거할때, 필자는국회의전문성강화를위해국회입법조사처의기능을강화하거나정책전문지원기구를신설할필요가있을것으로생각한다. 국회입법조사처는 2006년기구신설과관련된법안이국회를통과하고, 2007년조직이형성된기구이다. 또한 2007년최초의조직운영이후그기능을점차적으로확대하고있다. 그럼에도불구하고여전히인원부족및행정부처와의협업의어려움등으로국회의원의의정활동지원이라는목표를실현하기에는상당히제약이많다 ( 박명호 조한유 2011). 따라서국회입법조사처의기능을확대함으로써법률안발의등과관련된국회의전문성을강화하고, 그를통해행정부와의협치를위한기틀을마련할필요가있다. 국회내에새로운정책전문지원기구를신설하는것도고려해볼만한것이다. 특히국회의원이발의한법안의문구및체계등의오류로인해법률안에대한행정부와국회간전문성에대한논쟁이빈번하다는점에서국회가반영하고자하는유권자의선호가법제화되는과정에서발생하는절차적, 형식적문제등을해소하는데도움을줄수있는정책전문기구가필요한것이다. 셋째, 행정부발의법률안이복수로경쟁할수있는구도를마련하는것이다. 민주주의사회는다양한의견이개진되고그에대해논의될수있는구조를마련하는것이필요하다. 로버트달 (Dahl 2000:39-40) 은이를민주주의구성요소가운데사회구성원들이계몽된이해 (enlightened understanding) 를지니기위해필요한것으로간주한다. 정부가정책을마련하고시행하는과정은다양한의견을수렴하는것이외에효율적이고효과적인정책집행이라는목표가제시된다. 그리고현대민주주의사회에서대부분의국가는이러한효율성을증대시키기위해복수의대안을두고경쟁시키기보다는하나의일관성있는대안을만들어가는경향이강하다. 그러나한국의경우행정부가과도한권한을지니고있다는점이이와같은단수의정책을통해효율성을증대시키려는목표가오히려부작용을초래할가능성이높다. 단수의정부정책은의회나기타시민사회단체의선호를충분히반영할수있거나, 그러한기회가보장된제도적기반이마련되어있는경우효과적일수있다. 그러나한국사회는그와같은기회나제도적기반이마련되어있지않을뿐더러행정부에대한국회의 46 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

견제기능이지나치게약하다는특수성을지닌다. 따라서정부의정책안을복수로만드는것은행정부스스로복수안의경쟁과정에서국회및기타시민사회의동의를구하고자하는유인을증대시킬수있고, 그러한유인은궁극적으로행정부와국회의협치를강화하는기제를낳을것으로생각된다. 해방이후한국사회의발전은명백한목표를실현하기위한효율성과집약된노력에초점을맞춘결과라할수있다. 특히과거권위주의시대의발전국가적특성은이를상징적으로보여주는사례다. 그러나민주와의진전과함께한국사회는더이상과거발전국가적특성을유지할수없을뿐아니라세계화, 지구화에따른다양한도전을극복해야하는어려움에처해있다. 한국사회내행정개혁분야역시이러한어려움을극복하기위한큰틀에서논의되고해결방안이모색되어야할것같다. 그리고그첫걸음은행정부와국회가지닌불균등한권한과책임을재분배함으로써상호견제와균형의원리를정상화하는데있을것으로보인다. 참고문헌 강원택. 2014. 한국의관료제와민주주의 : 어떻게관료를통제할것인가 역사비평 통권 108호, 65-90. 권찬호. 2011. 고위당정회의의제변화에관한연구 한국공공관리학보 제25권제3호, 27-51. 권찬호. 1999. 한국정당과행정부의정책협의제도연구 : 이론적근거를중심으로 한국행정학보 제33권제1호, 221-237. 김대영. 2006. 87년개헌협상과국민운동본부의정치행위 정신문화연구 제29권제1호, 275-301. 김선택. 2015. 행정입법에대한국회관여권 : 수정, 변경요구권유보부위임의합헌성 공법학연구 제16건제4호, 95-124. 김영민. 2000. 정부와정당관계에관한시론적연구 : 개념, 유형및결정요인 한국사회와행정연구 제11권제2호, 21-36. 김태룡. 2013. 행정개혁의연구경향 한국사회와행정연구 제24권제2호, 367-390. 박명호 조한유. 2011. 한국적 국회-행정부관계 의모색 : 행정부견제기능강화방안을중심으로 사회과학연구 제18 권제2호, 107-126. 이곤수 정한울. 2013. 국회신뢰의영향요인분석 : 국민인식조사를중심으로 한국행정논집 제25권제2호, 359-381. 이현우. 2006. 제17대국회에대한국민평가 : 구조적문제와운영적문제 의정연구 제12권제1호, 5-30. 장훈. 2003. 카르텔정당체제의형성과발전 : 민주화이후한국의경우 한국과국제정치 제19권제4호, 31-59. 정광모. 2007. 당정협의가나라를망친다 인물과사상 2월호, 181-205. 조진만 임성학. 2008. 한국국회의정치불신에영향을미치는정치적요인분석 정치 정보연구 제11권 2호, 213-237. 최장집. 2002. 민주화이후의민주주의 서울 : 후마니타스. 최항순. 2007. 당정협조관계의영향요인에관한고찰 : 역대정권별당정협조제도분석을중심으로 한국공공관리학보 제 21권제4호, 297-302. 한국의행정개혁 : 행정부와입법부의협치강화 47

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6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 1-4 한국민주주의의미래와과제 국회개혁 가상준 단국대 I. 서론 국회에대한연구에있어발견되는중요한특징중하나는국회에대한신뢰가매우낮다는점이다. 다른국가의의회에대한신뢰가높은것은아니지만한국국회에대한신뢰는매우낮은편이며, 다른정부기관 ( 청와대, 사법부등 ) 과비교해보았을때도매우낮다는점을발견할수있다. 이렇게국회에대한신뢰가낮은이유에대해유성진 (2009) 은높아진정치적관심과정치효능감에따른국회에대한기대감도상승했지만국회가이를충족시키지못하기때문이라말하고있다. 또한, 국회내정당간첨예한대립으로인한파행적운영, 장기적교착등의비효율성문제가국회를불필요한정쟁기구로인식시키고있기때문이다 ( 엄기홍 2009; 이현우 2006; 조진만 임성학 2008). 일반적으로의회에대해국민들은정책공급에피동적이며비반응적인정치기구로인식하여부정적평가를내리고있다 (Farnsworth 2003; Fenno 1975; Parker and Davidson. 1979; Patterson and Magleby 1992). 무엇보다국가적이익보다는당파적이익을앞세우며, 입법을위한활동보다는재선을위한활동에만치중하는의원들의행태가의회에대한신뢰를떨어뜨리고있다고말하고있다 (Fiorina 1989). 국회정책결정과정이다른정부부서와비교하여공개적이기때문에국민들에게비난받을수밖에없는구조일수밖에없다. 그리고국회가사회의다양한대립적이슈를논의하며, 사회의많은갈등을 국회개혁 49

해결하기위한장이기때문에의원들간그리고정당간갈등이여과없이국민들에게전달되어국회에대한평가는부정적일수밖에없을것이다. 또한, 국민적으로공감된이슈에대해신속한제도화를기대하지만이슈를둘러싼갈등을조정하고다양한의견을청취하며조율하는데많은시간이소요될수밖에없다. 그러나이러한어려움은모든의회가공통적으로맞닥뜨리고있는사안으로한국국회만의어려움은아니다. 이러한점에서한국국회에대한불신이상대적으로높은이유는다른곳에서찾아야할것이다. 무엇보다국회에대한불신이큰것은국민들의국회에대한기대가현실에서비춰지는국회의모습과는커다란차이를보이고있기때문이다. 국회는입법기능, 갈등해소및사회통합기능, 행정부견제기능등을수행함으로써민의가반영되는국회의모습을보여국민들의기대에부응해야한다. 그러나국회가제도적으로부여받은기능을제대로수행하지못하기때문에국회에대한불신이높다고말할수있다. 국민의요구를입법을통해신속히해결하고, 갈등의문제를대화의장을열어해소하게된다면민의가반영되는국회가될것이고국회에대한신뢰도제고될것이다. 본연구는현재국회에대한국민들의낮은신뢰는민의가반영되지못하고있는국회현실에서찾아야한다는점을부각하면서민의가반영되는국회가되기위해서필요한조치및방안이무엇인지알아보는것을목적으로한다. 한국은민주화이후많은정치, 사회적변화를경험하였지만국회의입법생산성문제, 갈등해소및사회통합역할부재, 의원들의낮은도덕성등을해결하지못하고있다. 한편, 과거보다국회내정당간대립이점차고조화되면서사회문제해결을위한입법은기대하기힘들며, 국가위기와갈등상황극복을위한대화의장과기회를마련하기힘든상황이다. 이를해결하기위한방안으로여러가지가논의될수있을것이다. 본연구에서는국회개혁에초점을맞춰민의가반영되는국회가되기위한방안을논의하려한다. 이를위해현재국회역할과모습에대한철저한검토가있어야할것이다. 이러한이유로제Ⅱ장에서는의회에대한부정적평가원인이무엇인지알아보고한국의상황은어떠한지살펴본다. 제Ⅲ장에서는한국국회기능미비로인해발생하는국회불신과갈등상황을기존연구와조사결과를통해파악해본다. 제Ⅳ장에서는민의가반영되는국회가되기위한방안을다양한의견국회내반영, 입법생산성을위한심의기능강화, 사회통합과갈등해소를위한역할모색을중심으로알아본다. 다양, 복잡해지는사회요구및이에따른이해충돌, 급변하게돌아가는국제정세, 제4차산업혁명으로인한사회, 경제변화속에서정부는필요한정책을공급하고, 안정된정치상황을유지하는것이필요하다. 정치상황이안정되지못하면예측불가능한현실로인해사회구성원들의경제활동은영향받을수밖에없으며중요한정치적결정에영향을미치기위해직접참여해야하는상황이올수있다. 민의가반영되는정치는사회구성원들이요구하는정책이공급되고, 경제활동을위한정치적안정이제공되는것을의미한다. 선거에의해선출된의원들에의해구성된국회는대의민주주의운영에있어핵심기관으로필요한정책을공급하고안정적정치상황을유지하는데일차적책임이있다. 이를위해국회에필요한개혁은무엇인지논의하려한다. 50 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

Ⅱ. 의회현실과이에대한연구 1. 의원의입법활동 Fiorina(1989) 는의회는비생산적인모습을보이지만의원들의재선율이높아지는결과의심각성을지적하고있다. 그는이를의원들의구분되는활동에서찾고있는데의원의의정활동은크게세가지로나눌수있다고말하고있다. 첫째는입법활동 (law-making), 두번째는선심사업유치활동 (pork-barrelling), 세번째는민원활동 (casework) 이다. 입법활동은국민들이필요로하는정책이무엇인지수요를파악하고이를공급하기위한전반적인활동으로법안발의, 표결까지도포함된다. 입법활동은의회에부여된중요한임무로많은시간과노력이투자된다. 두번째의원들의활동은지역구에경제적혜택을가져오기위한것으로이러한활동은의원에대한우호적평가로돌아온다. 민원활동은지역구주민의개인적문제와고민을해결하는위한접촉으로주민들에게환영받으며좋은이미지를남기게된다. 피오리나는입법활동은다른두가지활동과비교해커다란차이가있다고말하고있는데첫째, 입법활동은논쟁적 (controversial) 이라는점으로의원이추진하는정책에대해찬성하는의원과지역구주민도있겠지만이에반대하는의원과지역구주민도있다는것이다. 이에비해, 선심사업유치활동과민원활동은비논쟁적으로의원의선심사업유치활동에반대하는지역구주민은없으며, 선심사업유치활동때문에다른의원들과대립, 갈등하는경우는찾기힘들다. 두번째입법활동으로인해나타나는효과는비가시적 (invisible) 인데비해선심사업유치활동과민원활동으로나타나는효과는가시적이라는것이다. 즉, 선심사업유치활동과민원활동은지역구주민에게보여주는효과가있지만입법활동은그렇지않다는점이다. 매이휴 (Mayhew) 가주장하듯이의원의가장중요한목표는재선이다. 재선의목표를달성하기위해의원들에있어입법활동은매력적이지못한데비해선심사업유치활동과민원활동은매우매력적이라하겠다. 이러한이유로의원들은입법활동에는커다란관심이없으며대신선심사업유치활동과민원활동에는매우적극적이다. 그러다보니정책수요에맞춰공급을해야하는의원들의입법활동은미비하지만그럼에도높은재선율을보이고있다는것이다. 이는많은문제점을자아내고있는데무엇보다입법활동은관료에게위임되고있고선거에의해선출되지않은관료에의해입법이생산되고있다는것이다. 이는정책을요구하는국민들의수요와정책공급이맞지않게되는결과를초래하게한다. 이러한의회의권한위임은관료의비대화를가져오며, 무엇보다정책과수요와공급이맞지않는결과를가져오며, 의회가대의민주주의의위기를불러오는장본인인것이다. 의회가행정부에비해조직력, 전문성이낮아권한을위임하고있다는주장도있지만숨은동기이론 (ulterior motive theory) 은의회가관료에권한을위임하는진정한이유를능력보다는의원들의자발적인의지에서찾고있다 (Fiorina 1989; Mayhew 1974). 즉의원들이정책전문성과입안능력을가지고있음에도권한을위임하는것은그들의주요고객그룹 (clientele group) 및지역구주민을위한활동에치중하여, 재선이라는정치적목표를달성하기위해서라는주장이다. 무엇보다입법을 국회개혁 51

위해치러야하는비용 (cost) 이입법으로부터얻을수있는이득 (benefit) 보다크기때문에의회는관료에게입법권한을위임하는것이다. 또한이익집단의정치적영향력이커져가는상황에서의원들이직접정책결정의책임을지기보다는권한위임을통해이익집단들간의갈등에서벗어나려하며, 혹시나있을지모르는정책의예기치못한결과가불러오는책임문제에서벗어나기위해권한을위임한다. 이러한의원들의재선을위한개인의합리적선택이집합적으로는비합리적결과, 국회에대한불신, 비생산적국회를초래하고있는것이다. 입법활동에크게관심없는의원들로인해의회는정책공급에피동적이며비반응적인정치기구로인식되고있다 (Farnsworth 2003; Fenno 1975; Parker and Davidson 1979; Patterson and Magleby 1992). 헌법으로부터중요한임무를부여받았음에도의회는현실속에서는기대에못미치는역할만을보이고있어부정적인평가를받고있는것이다 (Kimball and Patterson 1997). 의회에부정적평가는무엇보다일반적인현상이다. 그러나지역구의원에대한평가는의회에대한평가에비해우호적인편이다 ( 가상준 2003; 이현우 박경산 2009; Cook 1979; Parker and Davidson 1979). 지역구의원과의회를구분하여평가하고있기때문이다. 2. 한국국회의현실 한국국회도위에서언급한문제와비슷한상황에놓여있다. 의원들이입법활동에관심이많지않다는점이며가장중요한목표는재선이라는점이다. 물론의원들에의해발의되는법안들이많아지고는있지만생산성면에서과거와크게다르지않다. 또한, 국회가보여주는행태와결과가과거의모습과다르지않다는점에서과거와비교하여크게다르지않은입법활동을알수있다. 그러나커다란차이점은재선을위해채택하는방식이크게다르다는점이다. 즉, 다른의원들은지역구민에대한활동을통해재선의목표를달성하려하지만우리의원들은공천권을가지고있는정당지도부에대한활동을통해재선의목표에다가가려하고있다. 이러한차이가국회를다른국가의의회보다더비생산적이며불신의국회로만들고있다. 경제적발전과함께민주화를경험하면서사회적으로다양한변화가있었는데무엇보다도사회적요구가다양해지면서이해충돌이많아졌다. 신종질병, 고령화, 다문화, 저출산등이전에경험하지못한이슈들에대응해야하며, 과거와달리개발보다는환경, 인권등에대한관심이커지면서정부와이로인해발생하는갈등상황은점점많아지고있다. 그러나정치권에서의변화를감지하기는쉽지않은상황인데, 민주화이후정당은안정적발전의모습을보이기보다는과거와같이분열과해체그리고재결합의양상을띠고있다. 아직지역주의에기대여지지기반에근거한할거주의에매몰된정당들은구태연한모습으로한국정치를좌지우지하고있다. 3김이물러났지만지역주의는아직한국정치를설명하는주요한변수이며, 3김퇴장이후정당내계파간갈등이불거지면서정당간갈등뿐만아니라정당내갈등이함께증폭되는모습을목격하고있다. 이는 3김시대에서는볼수없었던공천권잡기위한당내경쟁이벌어지고있기때문이다. 공천권에의해국회운영은커다란영향을받게되었는데첫째, 공천권을가진정당지도부의영향이커지면서정당을장악하기위한당내갈등이커 52 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

졌고이는국회정당간합의를어렵게하고있다. 즉, 공천권으로인해계파간대립이커지면서국회에는정당간갈등과정당내갈등이함께놓여있는상황이다. 정당원내대표는충분한권한을위임받지못하고있으며원내대표간협상을통한합의도당내갈등으로인해파괴되는경향을보인다. 이로인해국회내정당간합의는점점어려워지고사회가요구하는원활한정책공급은기대하기힘들다. 둘째, 국회의비생산성과공천권을둘러싼계파갈등은국회불신의원인으로작용하고있는데선거에서이를해소하고새로운이미지로유권자에게다가가기위해정당지도부는공천에서새로운인물을영입한다는전략을사용하고있다. 새로운인물영입에따른기존국회의원들이반발하는양상을보이면서당내갈등이심화되는악순환을보인다. 또한, 새로운인물영입으로인해국회내초선의원의비율이높은편인데이는국회의전문성을약화시켜국회를더욱비생산적인정치기구로만들고있다. 셋째, 정당계파간갈등으로인한분당, 창당상황이발생하며불안정한정치가이어지고있으며, 빈번한분당과창당은국회운영을뒷전으로하게한다. 국회의안정적운영을위해서는정당간논의할정책과일정에대한합의가필요하다. 그러나정당내갈등으로인한분당과창당은이러한논의의장마련을불가능하게한다. 이와같이쳇바퀴돌고있는국회의모습에서개혁과변화는찾아보기어렵다. 한편노무현대통령이후대통령이당총재를역임하는관행은사라졌지만아직도여당지도부는청와대에의해크게영향받는구조다. 이러한상황속에서여당내에는청와대의개입에반대하는의원들의반발을불러오게되는데, 대통령을중심으로한친대통령세력과반대통령세력간갈등을확대시킨다. 이는당내유력한차기대선주자가있을경우더욱심각해지는모습을보인다. 청와대는여당의국회활동뿐만아니라공천에도개입하여영향력을지속하려하며, 이러한과정속에서계파간갈등은더욱고조된다. 청와대의여당에대한영향력행사는국회운영을마비시키는원인으로작용한다. 청와대에의해장악된여당은청와대의결정을관철시키기위해야당을설득하기보다수적우위의방식을쓰게된다. 이로인해야당과는적대적관계를보이게되며원활한국회운영은기대하기힘들다. 특히, 야당은국회에서수적으로불리한상황에놓이게되면원내보다는원외에서국민들대상으로투쟁하게되는데이는국회마비를불러온다. 물론국회선진화법으로인해힘에의한방식이기능하지못하지만청와대와여당간종적관계는여당과야당간갈등을키우는원인으로작용하는것이다. 청와대위주의정책결정은국회의의사결정능력을마비시키고, 국회내타협과협상의장이들어서는것을막고있다. 의원들은비가시적이고논쟁적인입법활동에는관심이없다. 그들이헌법으로부터부여받은권한을관료에게위임함으로써정책결과에대한책임으로부터벗어나려하고있다. 또한, 정당의공천권문제와청와대의여당장악을통한국회통제는국회운영을어렵게하는요인으로작용하고있다. 의원들의활동은국가이익보다는정당이익에치중할수밖에없는구조다. 이로인해국회는사회가필요로하는정책을원활히공급하고있지못하고있으며, 공천권과개인적이익에앞장서는의원들의행태로인해국회는국민들로부터외면받고있다. 국회개혁 53

Ⅲ. 국회역할미비에따른현상 한국국회에대한신뢰, 호감도가낮은것은국회가본연의임무를원만하게수행하고있지못하기때문이다. 국회가제대로기능하지못해나타나는문제점은국회에대한커다란불신과사회의깊은갈등이라하겠다. 국회불신은국회의역할에대한전반적평가에따른불만감에서나온인식이며, 갈등사회는국회의사회통합, 갈등해소기능미비로인해사회적으로나타나는현실이다. 국민들의국회에대한심각한불신은국회가선거로선출된대표자로구성된대의기관이지만정통성 (legitimacy) 을취약하게하고, 국회가생산한법률의보편적적용을어렵게한다. 국회의사회통합, 갈등해소기능의미비로인해나타나는갈등이만연된한국사회는사회구성원간신뢰를떨어뜨리고, 사회문제해결능력이저하되고있다. 또한, 갈등으로인해갈등해결을위해너무나많은사회, 경제적비용을지불해야하며이로인해경제, 사회발전은기대하기힘들다. 민의가반영되는통합정치를구현하기위해서는무엇보다국회에대한신뢰가있어야한다. 또한, 통합정치를위해서는국회의사회통합과갈등해소기능이요구된다. 국회에대한불신이어느정도인지알아보고한국사회의갈등수준이어느정도심각하다고인식하고있는지살펴보았다. 1. 국회불신 국회에대한평가, 특히신뢰도는매우낮은편이다. 한국사회과학자료원이 2009년부터 2014년까지실시한공공 민간기관별영역 16개그룹을대상으로한신뢰도조사에서국회에대한신뢰도는항상최하위였다. < 표 1> 에서보듯이 2014년조사에서국회를신뢰한다 ( 매우신뢰 + 다소신뢰 ) 고답한응답자는 26.4% 로다른기관에비해월등히낮은수준이다. 특히, 2009년조사에서는 21.7% 로 6번의조사에서가장낮은수준을기록하기도하였다. 이후점차국회에대한신뢰도는높아졌지만 2014년에크게하락하였다는점을발견할수있다. < 표 1> 주요기관별신뢰도 단위 : % 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 대기업 71.0 74.7 69.0 67.3 63.4 62.1 종교계 67.0 59.8 60.4 60.9 59.2 53.1 교육계 72.6 64.5 70.9 74.0 74.0 68.5 노동조합 59.7 56.9 62.0 58.8 64.0 56.3 신문사 58.7 62.9 65.7 62.5 64.2 55.6 방송국 74.5 73.1 73.7 71.8 70.1 57.5 의료계 85.6 84.4 84.1 85.0 84.3 79.7 중앙정부 52.3 57.8 56.1 56.0 59.4 43.8 지자체 56.2 59.8 56.2 59.5 59.9 49.3 학계 85.6 81.9 81.4 79.8 80.4 74.0 54 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

군대 83.8 76.7 74.2 79.0 81.8 58.3 금융기관 83.6 82.8 75.0 77.2 79.7 71.6 청와대 52.8 59.1 61.0 52.9 67.4 52.2 시민단체 74.6 71.3 75.4 71.0 73.9 66.4 국회 21.7 29.1 31.0 28.7 31.0 26.4 자료 : 한국사회과학자료원 이러한결과는한국행정연구원의사회통합실태조사를통해서도발견할수있다. 1) 사회통합실태조사는주요기관이맡은일을얼마나잘수행하고있다고믿는지조사하고있는데국회가일을잘수행한다고믿는다 ( 약간믿는다 + 매우믿는다 ) 고답한응답자의비율은 2016년 12.6% 로 4번의조사에서가장낮을뿐만아니라다른기관과비교해도항상월등히낮다는점을발견할수있다. < 표 2> 기관별신뢰정도 단위 : % 2013년 2014년 2015년 2016년 중앙정부부처 35.3(2.2) 32.9(2.2) 31.9(2.2) 24.6(2.0) 국회 16.7(1.9) 18.0(1.9) 15.3(1.8) 12.6(1.7) 법원 41.0(2.3) 37.6(2.2) 35.0(2.2) 29.8(2.1) 검찰 38.6(2.3) 36.0(2.2) 34.3(2.2) 27.4(2.0) 경찰 45.4(2.4) 40.1(2.3) 40.1(2.3) 37.6(2.2) 지방자치단체 44.9(2.4) 39.9(2.3) 42.0(2.3) 41.6(2.3) 군대 59.6(2.6) 34.5(2.2) 47.7(2.4) 53.8(2.4) 노동조합 42.0(2.3) 38.4(2.3) 36.7(2.2) 39.5(2.3) 시민단체 50.5(2.5) 48.1(2.4) 44.9(2.4) 47.2(2.4) TV 방송사 48.4(2.4) 46.9(2.4) 44.7(2.4) 46.4(2.4) 신문사 45.1(2.4) 46.3(2.4) 42.5(2.3) 41.9(2.3) 교육계 55.8(2.5) 52.7(2.5) 48.8(2.4) 52.9(2.5) 의료계 58.8(2.6) 53.2(2.5) 52.4(2.5) 56.9(2.5) 대기업 33.6(2.2) 37.8(2.3) 33.8(2.2) 34.3(2.2) 종교계 44.5(2.4) 46.5(2.4) 44.8(2.4) 45.1(2.3) 금융기관 54.7(2.5) 51.8(2.5) 51.4(2.5) 52.0(2.4) 자료 : 한국행정연구원 / ( ): 4 점만점평균 두조사는공통적으로국회에대한국민들의낮은신뢰도및추락된위상을보여주고있는데이러 한결과가최근의조사에서만나타나는것은아니다. 2005 년서강대학교동아연구소의 의회의이상 과현실관련국민의식조사 결과를살펴보면국회를신뢰 ( 매우높다 + 높은편이다 ) 한다고대답한응답 1) 한국행정연구의사회통합실태조사는 2013 년 5,000 명, 2014 년 7.500 명, 2015 년 7,700 명, 2016 년 8,000 명을대상으로조사를실시 하였다. 국회개혁 55

자는 6.6% 로같이조사된다른기관중가장낮은신뢰도를보여주고있다. 2) 한편, 서강대학교동아연구소조사에서국회가기능을잘하고있는지물어보았을때잘하고있다 ( 매우잘한다 + 잘하는편이다 ) 고대답한응답자는 5.0% 로다른기관에비해가장부정적인평가를받고있었다. 주기적으로조사되는세계가치조사 (World Value Survey) 에서도국회에대한신뢰도는다른기관에비해매번가장낮게나타나고있다. 2005년서강대학교동아연구소의 의회의이상과현실관련국민의식조사 결과에의하면국민들은국회의가장중요한역할로국민의사대표 (54.9%) 를뽑고있으며사회갈등조정 (23.4%) 로뒤를잇고있다. 법률제 개정은 13.6%, 행정부견제 / 감시는 5.5% 로그뒤를잇고있다. 국민들은국회의가장중요한역할로국민의사대표를뽑고있지만국회의국민의사대표기능에대해긍정적으로평가하는응답자는 5.9% 뿐이었다. 2014년갤럽에의해실시된조사에의하면국회에대해부정적으로평가하는이유는여야합의안됨 / 싸우기만한다 / 소통안함 (20%), 자기이득 / 기득권 / 특권유지 (14%), 법안처리안됨 / 일처리가느리다 (10%), 국민을생각하지않음 / 여론안들음 (10%), 당리 / 파벌정치 (9%) 등이라결과를보여주었다. 이러한결과는전문가들의진단과크게다르지않다. 유성진 (2009) 은국회에대한불신은빈번하게파행되는국회때문이라말하고있으며, 이현우 (2006) 는국회내비정상적인정당간대립이국회불신을초래하였다고주장하고있다. 조진만 (2009) 또한국회의파행적운영에따른실망감이국회불신을불러왔다고지적하고있으며서현진 (2016) 은국회신뢰도는특정정당지지와는상관이없으며국민들에게국회가여야없이싸움을일삼는정당들의모임으로인식되고있어불신하고있음을밝히고있다. 이러한결과들은국회는국민의사대표, 사회갈등조정, 입법등중요한기능을부여받았음에도기대와는차이나는실망스러운국회로인해불신이커졌으며국회에대한신뢰가심각한수준임을말해주고있는것이다. 9.5 < 그림 1> 연도별갈등인식지수 : 2008-2016 3) 9.37 9.0 8.5 8.20 8.50 8.20 8.30 8.40 8.57 8.43 8.0 7.87 7.5 7.0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 자료 : 단국대학교분쟁해결연구센터 2) 같이조사된기관은대통령, 행정부공무원, 경찰, 군대, 학교, 법원, 대기업, 언론, 시민단체, 종교단체였으며 5점척도 ( 매우높다, 높은편이다. 보통이다. 낮은편이다, 매우낮다 ) 로측정하였다. 3) 갈등인식지수는 (1) 전혀갈등이없었다, (2) 별로갈등이없는편이었다, (3) 약간갈등이있는편이었다, (4) 매우갈등이심했다 대답의평균값 (1-4) 을 0-10 scale로변환시켜얻은값이다. 56 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

2. 갈등의한국 한국사회의갈등이심각하다는논의와결과는많은연구를통해확인해볼수있다. 특히한국의갈등에대한인식조사를실시하고있는단국대학교분쟁해결연구센터의 9년동안의설문조사를통해자세히알수있다. < 그림 1> 은한국사회의갈등에대해어떻게인식하고있는지연도별결과를보여주고있다. 한국사회갈등에대해심각하게인식하는국민들이매우많다는점을알수있으며, 이러한심각성이점점커지고있음을발견할수있다. 특히, 2016년은과거어느때보다갈등이심한연도였다고말할수있으며, 2014년이그뒤를따르고있다. 국민들이한국사회의갈등에대해심각하게인식하고있다는결과는빈번하게발생하는갈등을보았을때그리놀랍지않다. 대통령산하국민대통합위원회가 2014년실시한 사회갈등해소와통합을위한국민의식조사 에서 5년전과비교해볼때한국사회의집단갈등이어떻다고생각하십니까? 라는질문에심해졌다 ( 매우심해졌다 + 다소심해졌다 ) 라고답한응답자는 69.5% 로한국사회갈등은점점심각성을더해가고있다고말할수있다. < 그림 2> 이슈별갈등인식지수 : 2008-2016 9.0 8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 8.83 8.10 7.20 6.87 6.73 6.50 8.27 8.27 8.07 7.57 6.91 6.91 6.53 7.70 7.37 6.83 6.57 6.33 8.83 8.57 8.13 7.37 7.20 7.10 6.60 7.77 7.30 7.10 6.90 6.43 8.25 8.20 7.70 6.77 6.77 6.53 6.17 8.10 8.03 7.80 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 7.60 7.40 7.13 6.77 6.27 7.13 6.40 6.25 8.63 7.87 7.70 7.60 6.50 6.30 환경이념노사지방자치단체간빈부교육 자료 : 단국대학교분쟁해결연구센터 갈등을이슈별로구분해환경갈등, 이념갈등, 노사갈등, 지방자치단체간갈등, 빈부 ( 계층 ) 갈등, 교육갈등의심각성에대해서인식을알아보았다. < 그림 2> 는이에대한결과를보여주고있는데빈부 ( 계층 ) 갈등이 9번의조사에서가장심각한갈등으로인식되고있음을알수있다. 다음으로이념갈등이교육갈등이그뒤를따르고있는데한국사회의진보와보수간갈등이심각한수준이라는점을발견할수있다. 이념갈등의심각성은첫조사였던 2008년에는크지않았지만점차커지고있다. 한국행정연구원의사회통합실태조사또한이념갈등과빈부갈등이가장심각한갈등이라는점을보여주고있는데 2013년부터 2016년까지 4번의조사에서모두보수와진보간갈등의심각성이빈곤층과 국회개혁 57

중상층갈등심각성보다큰것으로나타나고있다. 4) 2014년국민대통합위원회조사에서가장심각한갈등은여당과여당간갈등이었는데응답자중 90.7% 가갈등이심하다 ( 매우갈등이심하다, 갈등이심한편이다 ) 라고대답하였다. 이뒤를보수와진보 (86.4%), 기업가와노동자 (79.7%), 부자와가난한사람 (77.3%) 간갈등이잇고있다. 사회적으로해결해야할갈등이많으며, 갈등의심각성이크다는점을보여주는것이며, 이러한갈등의현실속에서여당과야당간갈등은한국사회를더욱불안하고대립상황으로몰아가고있는것이다. 국회내여당과야당간갈등이크지않으면많은사회갈등은국회를통해해결되었을것이고한국사회갈등의심각성이이렇게크지는않았을것이다. 위의조사결과들은한국사회에서국회에대한불신수준과한국사회갈등정도가어느정도인지보여주고있다. 국회신뢰회복과사회갈등심각성해소는서로깊은연관성을띠고있는것으로문제해결은국회운영의정상화에서찾을수있다. 국회운영의개혁이필요한시점이다. Ⅳ. 국회개혁방안논의 민의가반영되는국회가되기위해서는국회내다양한계층의목소리가반영될수있도록해야하며, 사회가필요로하는정책이무엇인지찾고적절하게공급하는입법생산적인국회가필요하다. 또한, 현재한국사회의심각한갈등으로인해발생하는사회, 경제적비용을해소할수있는국회가요구된다. 이를위해국회구성의다양성을확보해야하며, 국회심의기능강화를통한정책공급능력을향상시켜야한다. 한편, 국회는사회다양한갈등해결을위한조정자로활동해야한다. 1. 다양한의견국회반영 국회내민의가잘전달되기위해서는국회내다양한의견이전달될수있도록해야한다. 이는크게 3가지차원에서논의될수있는데첫번째는비례대표의원확대를통해다양한의견이국회에반영되는방식이다. 두번째는비슷한맥락에서현재정당창당에대한심한규제로인해다양한계층의의견이반영될수없는문제를해결하는것이다. 마지막으로헌법에서보장하고있는국민의청원권이제대로구현될수있도록하는방법이다. 1) 국회내비례성확대 민의가반영되는국회가되기위해서는사회내다양한의견이국회에반영되어야한다. 이를위해 서는다양한의견을대변할수있는국회의원들이필요하다. 국회의구성은선거제도에의해결정되 4) 한국행정연구원의사회통합실태조사는빈부갈등, 이념갈등이라고묻는대신빈곤층과중 상층간갈등, 보수와진보간갈등으로물어보 고있다는차이가있다. 사회통합실태조사는빈곤층과중 상층, 보수와진보, 근로자와고용주, 수도권과지방, 개발과환경보존, 노인층 과젊은층, 남자와여자, 종교간갈등에대해물어보고있다. 58 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

는데우리의선거제도는소선거구제와비례대표제를혼합하여사용하고있다. 소선거구제와비례대표제가혼합하여사용될경우비례대표제는소선거구제가지는단점을보완하는역할을한다. 즉, 소선구제는많은사표가발생시키는데 (Taagepera and Shugart 1989) 이로인해소수집단및계층의다양한목소리가의회에반영될수있는기회를감소시킨다. 비례대표제는이러한진입장벽을낮춤으로써사회의다양한의견이의회내에서전달되고논의될수있는기회의장을만든다. 또한, 소선거구제는선거결과측면에서보았을때거대정당에게는유리하지만소정당에게는불리한결과를가져온다 (Farrell 2001; Liphart 1994; McElwain 2008; Rae 1967; Taagepera and Shugart 1989). 비례대표제는득표율에따른의석배분이기에소정당의의회진출을용이하게한다. 그러나한국비례대표제는성별, 직업별, 연령별국회구성에다양성을가하기에는비례대표제운영에있어한계가있다. 무엇보다국회의원정수가약 300명선에서결정되고있는데비례대표의원의수혹은의석대비비례대표의원의비율이결정되어있지않은상황에서지역구의원의수에따라비례대표의석의수가결정되고있기때문이다. 매선거구획정때마다비례대표의원을포함해국회의원들은지역구의석에초미의관심을두고있기에비례대표의석은 < 표 3> 에서보듯이점차줄어들고있다. < 표 3> 비례대표의석변화 : 제 13 대국회 - 제 20 대국회 제 13 대제 14 대제 15 대제 16 대제 17 대제 18 대제 19 대제 20 대 전체의석 지역구의석 비례대표의석 비례대표비율 299 299 299 273 299 299 300 300 224 237 253 227 243 245 246 253 75 62 46 46 56 54 54 47 25.08% 20.74% 15.38% 16.85% 18.73% 18.06% 18% 15.67% 자료 : 중앙선거관리위원회 비례대표의석의감소는사회다양한계층을대변하는의원들의국회입성을어렵게하고있다. 여기에는여성의원도포함된다. 공직선거법에규정한여성비례대표할당제실시로인해국회에서여성의원이차지하는비율은과거에비해높아졌다. 5) 그러나비례대표의석의감소로인해비례대표제를통해국회에입성하는여성의원의수도줄어들고있다. 6) 여성의원의비율이낮다는점은다른국가와비교를통해서알수있는데 2015년 1월기준으로국제의회연명이발표한 190개국여성의원의평균비율은 20.2% 이고, OECD 국가의여성의원평균비율은 27.8% 이지만한국여성의원비율은 16.3% 로매우낮은편이다. 이러한문제점은연령대별의원의수를통해서도알수있는데 30대미만의비례대표국회의원은제20대국회에서단 1명이며, 제17대국회부터제19대국회까지는단한명도없 5) 제 16 대국회에서는 5.9% 였지만제 17 대국회 13%, 제 18 대국회 13.7%, 제 19 대국회 15.7%, 제 20 대국회는 17% 로나타나고있다. 6) 제 17 대국회여성비례대표의원은 29 명, 제 18 대국회에서는 27 명, 제 19 대국회에서는 28 명, 제 20 대국회에서는 25 명이다. 국회개혁 59

었다. 제 17 대국회부터제 20 대국회까지 40 세미만의비례대표의원도매우적은편인데 40-50 세미 만의의원의수도줄어들고있음을알수있다. 반면 50-60 세그리고 60 대이상비례대표의원의수 는점점늘어나고있음을알수있다. < 표 4> 연령대별국회의원수 구분 30세미만 30-40세미만 40-50세미만 50-60세미만 60세이상 제17대국회 0 (0) 0 (23) 22 (84) 26 (97) 10 (39) 제18대국회 0 (0) 3 (4) 12 (76) 23 (119) 16 (46) 제19대국회 0 (0) 6 (3) 14 (66) 24 (118) 10 (59) 제20대국회 1 (0) 1 (1) 8 (42) 21 (140) 16 (70) 자료 : 중앙선거관리위원회 / ( ): 지역구의원수 이러한점은직업별, 학력별로구분해살펴봐도나타나는문제로국회의구성이한국사회를대변하고있지못하고있다. 이는민의반영및다양한의견의국회전달을어렵게한다. 이를해결하기위해의원의수를늘리고상응해서비례대표의원의수도늘려야한다. 2014년헌법재판소의판결로인해선거구별인구비례허용비율이 3대 1에서 2대 1로바뀌면서비례대표성보다는지역대표성문제해결에역점을두었다. 이로인해비례대표제는더욱상처받을수밖에없었는데해결방안으로비례대표의원의수를현재보다현격하게늘려야한다. 현재비례대표 47석을 100석으로늘려의원정수를 350-360명선에서결정되게해야한다. 이를통해다양한계층의비례대표가국회에입성하도록하고이에따라다양한목소리와민의가국회에전달될수있도록해야한다. 한편, 지방의인구가줄어듦에따라지역대표성문제가제기되고있으며앞서방식대로할경우의원의수가늘어나국민정서와는맞지않을가능성이크다. 대신지역구의원의수를줄이고대신양원제를통해지역대표성문제를해결하는방안이논의될필요가있다. 물론양원제설치는헌법개정사항이기때문에차원이다른개혁방안이지만지방분권촉진, 수도권집중완화와지역균형발전, 지역갈등해소, 나아가통일대비를위해실시될필요가있다 ( 안성호 2007). 양원제는각지역을대표하는의원들에의해구성되는상원의설치로인해지방분권을촉진시키는결정을가속화할것이며, 정부의재원을각지역에균등하게배정하도록유도할것이다 ( 안성호 2007). 또한, 상원은현재인구격차로인해발생하는수도권과비수도권간국회내대표문제를해결하고파당적지역할거주의에의존하는정당구도를완화시킬것이다 ( 김만흠 1999; 안성호 2007). 양원제는지역대표성문제를해결하고, 지역균형발전을이루며, 한국민주주의에균형과발전을가져올수있다는점에서개혁과제로헌법개정시반드시다루어야할것이다. 2) 정당법개정을통한민의반영기회확대 대의민주주의에서정당은국민과대표를매개하는역할을수행하고있는데 (Sartori 1976) 정당의 60 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

참여와활동은대의민주주의운영에있어핵심적요소라말할수있다. 이러한이유로현대정치를정당정치라말하고있는데 (Schattschneider 1942), 헌법에서정당의활동에대해보장해주고있고정당정치를통해책임정치를구현시키는것이일반적특징이다. 정당은다양한의견및사회적요구가정책결정자에게전달될수있도록역할하며한편, 사회내다양한갈등이제도적차원에서해결될수있도록하는역할을수행한다. 특히, 산업화로인해사회가복잡해지고다양화되는가운데분출되는국민들의의견이선출된대표및의회에전달될수있도록해야하는데정당은이러한역할을담당하고있다. 정당의대표와국민간매개역할이제대로수행되기위해서는사회의다양한주장과목소리가정책결정이나정치과정에반영되도록해야한다. 그러나사회구조가복잡해지고다양한이해관계가만들어지면서정당의이익집약및표출기능은현격하게떨어지고있다. 특히, 한국의정당들은다양한주장과목소리를대변하기보다는지역주의에의존하며독점적지위를통해국회내자신의위치를점점확고히하려는경향을보이고있다. 정당의자유로운활동은건전한대의민주주의를운영함에있어필수적요인이라하겠다. 그러나현재정당에대한지나친규제로인해제대로국민들의의견이국회에전달되지못하고있다. 이는무엇보다다양한계층의목소리를대변할수있는정당의창당을어렵게하는정당법때문이라말할수있는데창당의어려움은국회의소수정당구조를고착화하며결과적으로는민의가반영되지못하는국회를만들고있는것이다. 한국정당의중요한특징중다양한정당의출현이제한적이라는점이다. 이는양당구조속에서새로운정당이출현하기힘든선거제도그리고교섭단체를규정하고있는국회법에도원인이있을것이다. 그러나무엇보다정당법이새로운정당의진출이에따른국회진입을어렵게하고있기때문이다. 정당법은제3조 ( 구성 ) 에 정당은수도에소재하는중앙당과특별시 광역시 도에각각소재하는시 도당 ( 이하 시 도당 이라한다 ) 으로구성한다. 그리고제17조는 정당은 5 이상의시 도당을가져야한다. 고법정시 도당수를규정하고있다. 또한, 제18조 1항은 시 도당은 1천인이상의당원을가져야한다. 고하고있어새로운정당의출현은현실적으로매우어려운상황이다. 새로운정당의설립은창당전부터어려운데이는정당법제5조 ( 창당준비위원회 ) 와제6조 ( 발기인 ) 에서 정당의창당활동은발기인으로구성하는창당준비위원회가이를한다. 창당준비위원회는중앙당의경우에는 200명이상의, 시 도당의경우에는 100명이상의발기인으로구성한다. 라고규정하고있기때문이다. 다양한계층의의견과이익이대변되고, 대표들에게전달되어국회에서논의될수있도록하기위해그리고지역주의에기대고있는기존의정당에대안세력이출현할수있도록하기위해서는정당의설립을용이하게해야한다. 그러나정당법은이를어렵게하고있어지역주의에근거한정당은사라지지않고있으며, 정책정당의출현은기대하기힘든상황이다. 새로운정당의출현을어렵게하는정당법에대한국회의전면적개정이필요한상황이다. 3) 청원권확대를통한국민의견반영 청원권은국민들의다양한의견이정책에반영되기위해헌법에서보장하고있는국민들의권리다. 국회개혁 61

헌법제26조 1항은 모든국민은법률이정하는바에의하여국가기관에문서로청원할권리를가진다. 2항은 국가는청원에대하여심사할의무를진다. 고규정국민의청원권을보장하고있다. 청원권을위해청원법이제정되어있지만청원인이주장을직접제기할수있는방법그리고심사과정에대한구체성이떨어진다는점에서청원권을일반인이구체적으로실현하기에는현실과동떨어져있다. 국민들의청원은국회를통해서도가능하지만국회는국민들의청원권보장에매우소극적이다. 이러한점은 < 표 5> 에서보듯이국회에청원접수된청원건은점점줄어들고있을뿐만아니라채택된청원도줄어들고있다는점을통해알수있다. 이는청원의실효성이없다는점을단적으로보여주고있는데, 국민의의견을대변하기위해헌법이부여한권한임에도국회의무관심이초래한결과라하겠다. 특히, 국회상임위원회는소위원회에청원심사를위한소위원회를두고있지만소위원회개최는드물고청원안에대한심사는활발하지못한편이다. 이처럼국민들의국회에대한청원이무시되는것은청원심사기간이무기한연장이가능하기때문이다. 7) 한편행정부에는국민권익위원회와각부처별민원실이있지만국민들청원권구현을위한행정조직이라기보다는개인민원해결이라고인식되고있다. 현재제도하에서는국민은정부에민원을제기하고정부의조치만을기다려야하는수동적인시민일수밖에없다 ( 조승민 2005). < 표 5> 국회청원접수및처리현황 8) 처리 국회 접수 채택 본회의불부의 철회폐기계위원회계류 13대국회 503 13 251 61 178 503 14대국회 534 11 185 33 305 534 15대국회 595 3 179 16 397 595 16대국회 765 4 316 19 426 765 7) 이와관련한국회법규정을보면제125조 ( 청원심사 보고등 ) 1 위원회는청원심사를위하여청원심사소위원회를둔다. 2 위원장은폐회중이거나기타필요한경우청원을바로청원심사소위원회에회부하여심사보고하게할수있다. 3 청원을소개한의원은소관위원회또는청원심사소위원회의요구가있을때에는청원의취지를설명하여야한다. 4 위원회는그의결로위원또는전문위원을현장이나관계기관등에파견하여필요한사항을파악하여보고하게할수있으며, 필요한경우청원인 이해관계인및학식 경험이있는자로부터진술을들을수있다. 5 위원회는청원이회부된날부터 90일이내에심사결과를의장에게보고하여야한다. 다만, 특별한사유로인하여그기간이내에심사를마치지못하였을때에는위원장은의장에게중간보고를하고 60일의범위에서한차례만심사기간의연장을요구할수있다. 6 제5항에도불구하고장기간심사를요하는청원으로서같은항에따른기간이내에심사를마치지못하는특별한사유가있는경우에는위원회의의결로심사기간의추가연장을요구할수있다. 7 위원회에서본회의에부의하기로결정한청원은의견서를첨부하여의장에게보고한다. 8 위원회에서본회의에부의할필요가없다고결정한청원은그처리결과를의장에게보고하고, 의장은청원인에게통지하여야한다. 다만, 폐회또는휴회기간을제외한 7일이내에의원 30인이상의요구가있을때에는이를본회의에부의한다. 9 청원심사에관하여기타필요한사항은국회규칙으로정한다. 8) 2017 년 2 월 27 일현재 62 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

17대국회 432 4 102 10 316 432 18대국회 272 3 61 5 203 272 19대국회 227 2 44 4 177 227 20대국회 68 2 2 4 64 자료 : 국회의안정보시스템 대의민주주의에서국회는다양한국민들의의견을대변해야하지만여기에는한계가있다. 대의기관인국회는헌법에보장된국민들의청원권이잘구현될수있도록해야함에도그렇지못하고있다. 현재의국민의의견이대표와정부에잘전달되고이에대한정부의반응이나타날수있어야한다. 이를위해먼저국회법청원에대한수정이필요한데국회의원소개가있어야청원할수있는조항을없애고, 온라인청원이가능하게해야한다. 뿐만아니라온라인청원이접수되면청원에대해지지서명을받을수있도록하며, 지지서명이일정기간내에일정기준 ( 서명인수 ) 을넘기면관련상임위회는즉각공청회를개최하고청원인이의견을진술할수있도록해야한다. 또한, 현재청원이접수되면 90일이내에의장에게심사결과를보고하게되어있지만 60일범위내에서심시기간연장을요구할수있고특별한사유가있을경우위원회의결로심사기간의추가연장이가능하게하였는데, 일정기준의지지서명이있을경우 90일이내에무조건의장에게심사결과를보고하도록강제하여야한다. 청원의국회의원소개를없앨경우너무나많은청원이국회에접수될것이지만헌법에서보장한청원권을보장한다는점에서의미가있고, 온라인청원을실시하고지지서명을가능하게하면국회는사안의시급성및중요성을판단할수있을것이다. 세계적으로온라인청원은점차확대되고있는추세다. 이는대의민주주의운영에있어많은문제점이나타나고있기때문이다. 미국의오바마전대통령은 We the People 시민청원사이트를만들어 30일이내에 10만명의지지서명이있으면청원에대해공식반응을내놓았다. 영국과독일도오래전부터온라인청원제도를실시하고있다. 많은지지서명을받은청원들이모두의회나정부에의해서받아들여지는것은아니지만의회와정부가이에대해조사하고반응을보인다는것은국민들의의견에반응하고대변한다는점에서대의제의문제점을보완하는역할을할것이다. 특히, 청원에매우소극적인국회가온라인청원을실시하여사문화된국민의청원권이확대되도록한다면민의가반영되는국회의모습을보이게될것이다. 2. 심의기능강화 민의가반영되는국회가되기위해서는사회가요구하는정책을원활하고공급해야한다. 국회는사회에필요로하는규칙과규정을만듦으로써구성원들의어려움을해결해야하고, 시장경제가원활하게돌아갈수있도록해야한다. 이를위해서국회는현재의국회의의사결정구조를분권화해야한다. 국회의중요한결정은국회내정당지도부의논의와합의에의해서만들어지는데정당지도부간상당한이견이있을때합의는어렵고국회가공전되는경향을보인다. 이로인해국민들의사회활동과경제활동에필요한정책이제대로공급되지못하고있다. 이러한문제를해결하기위해현재국회 국회개혁 63

의정책결정구조를분권화하고전문화하는개혁이필요하다. 1) 분권화 : 상임위원회위주의결정구조 현재국회의의사결정구조는정당간원내대표에의한합의방식이다. 주요한정책에대해정당의입장이정해지면원내대표간협상을통해정책내용에대해합의하고이를원내회의를통해승인받는방식이다. 주요한현안이정당지도부와정당지도부간협상에의해결정되는구도다. 여기에청와대와여당의수직적관계속에서여당은청와대의의중이반영되도록야당을설득혹은압박해야한다. 야당지도부는청와대의영향력하의여당과합의를위한논의자체에부정적시각을갖고있을수밖에없으며, 협의를위한논의가실제로의미없음을알고있다. 국회와대통령의관계는 대통령과여당 v. 야당 이라는정치적대결구도로고착되어왔고그중심에는청와대와여당간 당정협의 라는제도가자리잡고있다. 당정협의는여당의위상을약화시키고, 국회의여당과야당에의한논의를통한정책결정을불가능하게하며, 청와대에권한을집중시키고있다는점에서새롭게개혁되어야한다. 대신상임위원회중심의야당이참여하는당정협의, 사안을가장잘알고있는상임위원회위원들간협의를통해정책이결정되는방식으로국회의의사결정구조를개혁해야한다. 이러한변화는한편으로는정당지도부간사안이결정되는구조를상임위원회위원장및소속위원들이사안을결정하는구조로변화시키는즉, 국회권력의분권화가필요함을주장하는것이다. 국회가상임위원회중심주의를택하고있으며상임위원회에서사안이가장많이다루어지고있음에도상임위원회내소속위원들간심도깊은논의를통해사안이결정되기보다는정당지도부가결정한내용이반영되는방식으로현재상임위원회는역할하고있다. 이는상임위원회는여야의원들이대화와협상의채널로가장전문성을지닌위원들에의해좋은정책방안이제시될수있는논의의장임에도그러한운영이되고있지않음을보여주는것이다. 국회내정당간갈등만고조시키는현재의방식에서벗어나새로운방식의운영이필요한데이를위해서는현행정부제출법률안입법절차에 당정협의 를포함하는근거가되고있는국무총리훈령 506호를전면개정하여행정부가추진하는중요정책에대한논의를국회법상입법절차에따르게해야한다 ( 가상준 안순철 2012). 이는현재의당정협의후국회내정당간논의되는이단계구조를국회내에서관련상임위원회위원들과담당정부부처관계자가논의하는단일구조로바꾸자는것이다. 정부와여당의당정협의에야당을포함시키고이를상임위원회차원에서논의하자는것으로상임위원회가정책을조율하고조정하는논의의장이되고정부가추진하는정책이상임위원회에서여당과야당간설득을통해합의할수있는구조로변화시키자는것이다. 이를통해국회의의사결정방식을상임위원회로분권화하여심도있는논의가전문성을띤상임위원회위원들에의해진행되고결정될수있도록한다면정당간불필요한갈등은줄어들고국회의효율성은높아질것이며심의기능은강화될것이다. 64 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

2) 소위원회기능적분화 국회의심의기능을제고시키기위한또다른개혁은상임위원회소위원회기능적분화를통해달성될수있다. 국회법제57조 ( 소위원회 ) 는 1항은 위원회는특정한안건의심사를위하여소위원회를둘수있다. 2항은상임위원회 ( 情報委員會를제외한다 ) 는그소관사항을분담 심사하기위하여상설소위원회를둘수있다. 이경우상설소위원회에대하여국회규칙으로정하는바에따라필요한인원및예산등을지원할수있다. 고규정하고있다. 그럼에도현재대부분의상임위원회는법안심사소위원회, 청원심사소위원회, 예산결산소위원회만을두고있을뿐이다. 9) 상임위원회제도는분업화와전문화를목적으로하고있으며소위원회는상임위원회의목적을달성하기위한제도적보완이다 (French 1915). 특히상임위원회내에소위원회를두는것은전문성이라는측면에서봐야한다. French(1915) 는상임위원회산하소위원회를둘때업무가지속적이며공식적업무인가, 업무가과다하여분업을필요로하는가에대해고려해야한다고하였다. 상임위원회에세부적인분업화와전문화가요구된다면상임위원회내에영속성 (permanent) 을띠는소위원회를개설해야한다는것이다. French(1915) 는모든상임위원회위원들이위원회관련한모든정보를얻고같이회의할기회를가지지는못하지만소위원회로부터얻은보고와정보를통해얻은것이상임위원회전원이모든스케줄을소화하면서논의하는것보다더유용하다고말하고있다. 미국상임위원회는이를반영하듯이소위원회를통한기능적분업화를보여주고있다. 10) 그러나국회상임위원회는세부적인분업화와전문화가필요함에도기능적분업화를이루지못하고있다. 이는의원들의소속상임위원회에대해소속감을갖고있지못하기때문이다. 과거보다상임위원회소속위원들의교체율은낮아졌지만일반적으로의원들은 2년임기후조금더좋은상임위원회로이동하려한다. 또한, 다양한경험을위해상임위원회를옮기는경우도많다. 상임위원회회내상설소위원회의설치는상임위원회소관사항에대한관심이높고, 오랫동안봉사한위원들에의해가능하다. 상임위원회업무에대해이해및관심이낮은위원은상설소위원회설치를부담스러워한다. 이러한이유로국회에서소위원회를통한기능적분화는이루어지고있지않은것이다. 한국국회가전문화와분업화를통해심의기능을강화하고입법생산성을늘리기위해서는상설소위원회를통한기능적분 9) 제20대국회상임위원회내소위원회는조금기능적분화하고있는데외교통일위원회는법안심사, 예산결산 기금심사, 청원심사, 공공외교강화소위원회를두고있으며, 농림축산식품해양수산위원회는농림축산식품법안심사, 해양수산법안심사, 예산안및결산심사, 청원심사, 세월호관련, 부정청탁금지법관련소위원회, 산업통상자원위원회는법률안, 예산 결산, 청원, 산업 무역, 통상 에너지, 중소기업 특허소위원회를두고있다. 10) 예를들어미국상원외교위원회 (Foreign Relations Committee) 에 (1)Near East, South Asia, Central Asia and Counterterrorism, (2)Western Hemisphere, Transnational Crime, Civilian Security, Democracy, Human Rights and Global Women's Issues, (3)Europe and Regional Security Cooperation, (4)Africa and Global Health Policy, (5)East Asia, The Pacific and International Cybersecurity Policy, (6)State Department and USAID Management, International Operations and Bilateral International Development, (7)Multilateral International Development, Multilateral Institutions and International Economic, Energy and Environmental Policy 소위원회가있다. 하원군사위원회 (Armed Services Committee) 에는 (1) Emerging Threats and Capabilities, (2) Military Personnel, (3) Oversight and Investigations, (4) Readiness, (5) Seapower and Projection Forces, (6) Strategic Forces, (6)Tactical Air and Land Forces 소위원회를두고있다. 국회개혁 65

업화가이루어져야한다. 상임위원회를 3-7개소위원회를설치하고 11) 1인 1 상임위원회원칙속에 1 인 2 소위원회원칙을설정해운영할필요가있다. 한편, 상설소위원회가위원들의높은참여를통해활발하게운영되기위해서는현재많은특별위원회를통해추진되고있는업무들이상임위원회소위원회로전환되게해야한다. 국회상설소위원회설치가미비한가운데현안이발생했을때국회는이사안을관련상임위원회에게맡기기보다는새롭게특별위원회를설치하여담당케하는모습을보이고있다 ( 강원택 2010). 특별위원회가상황에따라필요하기도하지만중요한사안은특별위원회가아닌상임위원회내소위원회를통해논의하는것이사안의전문성과영속성그리고사안에대한대처능력면에서바람직하다. 그럼에도국회에많은특별위원회가설치되어있는것은강원택 (2010) 이지적하듯이상임위원회내소위원회를통해문제에대한접근이가능함에도소위원회운영이미비하기때문이며무엇보다현안에대한여론을의식해국회차원의대응을보여주기위한정치적행동이반복되고있기때문이다. 상임위원회내상설소위원회를통한기능적분업화가이루어진다면특별위원회의설치에따른예산과시간등다양한문제점은해결될것이며국회의전문화와분업화는더욱촉진될것이다. 3. 갈등해결을통한민의반영 현재국회는갈등해결위한입법기관으로역할하기보다는갈등을방관하고나아가서는제공하는기관으로인식되고있다고해도과언이아니다. 국회가정책을둘러싼갈등, 이해관계를둘러싼갈등을해소하지못하고있어시민사회로갈등은전가되고이에따라갈등은더욱복잡해지고확산되는경향을보이고있다. 국회는사회갈등에선제적으로대처함으로써갈등으로인한사회, 경제불안이발생하지않도록해야한다. 한국사회를떠들썩하게했던세월호사건으로인한사회혼란, 방사성폐기물처리장건립을둘러싼갈등, 행정수도이전논란, 광우병쇠고기파동, 미군기지이전을둘러싼갈등등에서알수있듯이국회의역할에따라갈등의전개는뚜렷한차이를보이게된다. 국회가사회통합과갈등해소기능을발휘하기위해서는입법을위한논의의장이되어야하고, 적극적으로사회갈등에갈등조정자로역할해야한다. 입법은갈등을제도차원에서해결할수있는좋은방안이다. 국회가통과시킨법에의해불확실성과갈등이해결될수있기때문이다. 법안논의과정속에다양한의견이청취되고, 반영되었기에갈등을해소하기위한노력이투영된것이며, 국회내정당간논의와합의에따라결정된내용이기에사회적합의며정부의약속이라말할수있다. 이런의미에서입법은갈등해결, 사회통합을위해무엇보다좋은기제다. 앞서언급했듯이한국사회의빈부 ( 계층 ) 갈등, 이념갈등은매우심각한상황이다. 계층갈등은소득양극화, 고용없는성장, 정규직과비정규직차별, 중소기업과대기업간격차등에의해발생하고있는데과거미국이대공황을극복하는과정에서경제안정을위해전국산업부흥법 (National Industrial Recovery Act), 노사관계안정을위해 11) 예를들어외교통상위원회에미주소위원회, 유럽소위원회, 중동및아프리카소위원회, 아시아소위원회, 통일소위원회등을두며, 환경노 동위원회에청년 장애인고용소위원회, 비정규직소위원회, 임금및노사발전소위원회, 소음 공해소위원회등을설치하자는것이다. 66 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

전국노동관계법 (National Labor Relations Act) 을제정하였듯이국회도양극화해소, 경제민주화, 일자리창출등계층간갈등해결을위해입법이요구된다. 그러나국회의입법활동은매우미진한편인데이는국회내정당간갈등으로인한국회공전및파행, 국회개원의불규칙성, 그리고이에따른입법활동심의시간부족이이유라하겠다. 이를반영하듯이국회에접수되었지만폐기되는법안의비율은점점늘어나고있음을 < 그림 3> 을통해알수있다. 물론국회에접수되는법안이크게늘어나서폐기되는법안의비율이높아지기도했지만국회는 12개월중 5개월은열리지않고있으며, 임시회가열려도국회가일정을잡지못하고공전하는경우가많기때문이다. 이를해결하기위해서국회는상시청문회법과상시국회제도를도입해야한다. 70 < 그림 3> 국회접수법안중폐기된법안의비율단위 : % 60 50 47.74 51.89 57.18 40 35.18 30 20 19.40 17.29 24.60 10 13 대 14 대 15 대 16 대 17 대 18 대 19 대 자료 : 국회의안정보시스템 국회내에서사안에대한심도있는토론과논의가이루어지기위해서는사안관련한공청회와청문회가충분히이루어져야한다. 공청회와청문회는안건을심사할때이해관계자들이직접참여기회를보장하도록하는제도로, 쟁점의공론화를통해사회적갈등을최소화하고안건심사의질을높일수있다 ( 김영태 2010). 국회법제64조에의하면 위원회는중요한안건또는전문지식을요하는안건을심사하기위하여그의결또는재적위원 3분의 1이상의요구로공청회를열고이해관계자또는학식 경험이있는자등 ( 이하 진술인 이라한다 ) 으로부터의견을들을수있다. 고되어있다. 제 65조는 위원회는중요한안건의심사와국정감사및국정조사에필요한경우증인 감정인 참고인으로부터증언 진술의청취와증거의채택을위하여그의결로청문회를열수있다. 고규정하고있다. 한편제58조 6항에의하면 위원회는제정법률안및전부개정법률안에대하여는공청회또는청문회를개최하여야한다. 다만, 위원회의의결로이를생략할수있다. 고되어있다공청회와청문회가현안파악, 전문가의견청취, 그리고정당간이견조정및합의도출수단이될수있도록현재보다더욱많이개최되어야하며이를통해이해당사자의의견을듣고그들의갈등이조정될수있도록해야한다. 이런의미에서제19대국회본회의에서통과되었지만대통령의거부권으로인해폐기된상시청문회법안 ( 국회법일부개정법률안 ) 이통과되어야한다. 국회개혁 67

공청회, 청문회와같은논의의장이충분히열리기위해서는상시국회제도를도입해현재국회운영이원내교섭단체간협의에의해임의적으로이루어지는것이아니라정해진계획에따라국회가자동으로열리게해야한다 ( 김형준 2015). 국회는 2, 4, 6월에임시국회를 9-12월에는정기국회를열도록되어있다. 12) 1, 3, 5월에교섭단체간협의로임시국회를열수있지만특별한경우를제외하고는열리지않고있다. 그렇다보니국회업무의연속성은떨어지고국회가열리더라도공전하는경우가많다. 미국과같이캘린더의회운영방식을택하여 1년동안의의사일정을미리수립하며, 본회의와상임위원회개최일정을미리지정하는요일별운영을통해자동적으로일정에따라국회가열리게하는것이다. 이는국회운영에있어안정성, 지속성, 체계성을제고할수있으며국회개원을둘러싼정당간거래및갈등도해결할수있다 ( 김형준 215; 임성호 1998). 앞서언급했지만한국사회의주요갈등으로는이념성향을달리하는집단간이념갈등, 빈부 ( 계층 ) 갈등이있으며노사갈등, 영남과호남갈등, 교육갈등등도심각한상황이다. 다양한이해관계의충돌로인해상대집단에대한혐오감이매우큰상황이다. 이를극복하기위한다양한노력이필요하지만뚜렷한방안이제시되고있지않다. 이들간대립에서국회가해결을위한조정자로역할하기보다는이들세력을뒤에업고지지기반을결집시키는경향도보이고있다. 국회는이들간갈등해결을위해조정자의역할을해야한다. 최근들어공공갈등의정치이념화현상이발생하면서이념과는무관한공공갈등이이념간대립으로치닫고있는모습을보이고있다. 밀양송전탑설치를둘러싼갈등, 제주해군기지갈등이대표적이며세월호사건은재난으로인한갈등임에도이념갈등화된사건이다. 사회에끊이지않는갈등이발생하고갈등이해소되지않고재발및재생산되는상황이나타나고있는데국회는입법을통해해결해야할뿐만아니라조정자로역할하여야한다. 국회는이해당사자간갈등, 정부와이해당사자간갈등해결을위해정치적유불리에따라행동하지말고정당간협치를통해해결가능성을위해노력해야한다. 이를위해서는앞서언급했듯이상임위원회의기능이활성화되어야하고, 상시청문회가가능하도록하여상임위원회가이해관계자의의견을듣고해결을위한방안을논의할수있는장을만들어야한다. 한편, 사회적으로갈등을야기시키는공공갈등이다양해지고규모가커지는만큼국회내다양한갈등을다루는갈등조정위원회를설치해운영해보는것도생각해봐야한다. 이를통해중요한사안에대해서는국회차원에서공론조사를실시하고, 이해당사자, 외부전문가, 관련행정부서로부터의견을듣는청문회와공청회를실시하며, 갈등해결에있어입법이필요할경우관련상임위원회협조를구하며, 정부의정책소통 ( 정책관련정보제공, 주민의견수렴, 투명한행정절차등 ) 이잘이루어지는지감시하며, 필요할경우직접당사자간조정자로활동 12) 이와관련해국회법을살펴보면다음과같이규정하고있다. 5조의2( 연간국회운영기본일정등 ) 1 의장은국회의연중상시운영을위하여각교섭단체대표의원과의협의를거쳐매년 12월 31일까지다음연도의국회운영기본일정을정하여야한다. 다만, 국회의원총선거후처음구성되는국회의당해연도의국회운영기본일정은 6월 30 일까지정하여야한다. 2 제1항의연간국회운영기본일정은다음각호의기준에따라작성한다. 1. 매짝수월 (8월 10월및 12월을제외한다 ) 1일 ( 그날이공휴일인때에는그다음날 ) 에임시회를집회한다. 다만, 국회의원총선거가있는월의경우에는그러하지아니하다. 2. 정기회의회기는 100일로, 제1호의규정에의한임시회의회기는 30일로한다. 68 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

하도록해야한다. 입법과갈등조정자로서의국회의적극적인역할만이갈등이만연한한국사회의문 제를해결할수있다. Ⅴ. 결론 본연구의목적은민의가반영되는통합의정치를위해필요한국회개혁은무엇인지알아보는것이다. 일반적으로의회에대한평가부정적이고신뢰는낮다. 그러나한국국회에대한평가는다른국가에비해월등히낮은편인데이는국회역할이막중함에도정당간첨예한대립이에따른국회파행으로인해기대와상응하지못한역할을수행하고있기때문이다. 특히청와대와여당과의종속관계는여당과야당의관계를갈등구조로만들고있다. 또한, 공천권을둘러싼정당내계파갈등은정당내갈등을키워정당간합의를어렵게하고입법생산성을떨어뜨리는요인으로작용하고있다. 국회가제대로기능하지못해나타나는문제점은국회에대한커다란불신과사회의깊은갈등이다. 국회불신은국회의역할에대한전반적평가에따른불만감에서나온인식이며, 갈등사회는국회의사회통합, 갈등해소기능미비로인해사회적으로나타나는현실이다. 국회신뢰회복과사회갈등심각성해소는서로깊은연관성을띠고있는데문제해결은국회운영의정상화그리고국회개혁에서찾아야한다. 민의가반영되는국회가되기위해서는본연구는세가지차원에서개혁이필요하다주장하고있다. 첫째, 국회내다양한계층의목소리가반영될수있도록하기위한조치가필요하다. 둘째, 국회의원활한정책공급을위해심의기능이강화되어야한다. 마지막으로국회는한국사회심각한갈등상황을입법과갈등조정을통해해결해야한다. 구체적으로현재국회는다양한계층의의견이들어오기에는한계가있다. 이는선거제도와정당법에문제가있기때문이다. 한국비례대표제는성별, 직업별, 연령별국회구성에다양성을가하기에는비례대표제운영에있어한계가있다. 무엇보다국회의원정수가약 300명선에서결정되고있는데비례대표의원의수혹은의석대비비례대표의원의비율이결정되어있지않은상황에서지역구의원의수에따라비례대표의석의수가결정되고있기때문이다. 현재보다더많은비례대표의석이배정됨으로써다양한의견이국회에전달될수있어야한다. 한편, 지역대표성문제해결을위해궁극적으로는양원제도입을고려해야한다. 이와함께다양한계층의의견과이익이대변되고, 대표들에게전달되어국회에서논의될수있도록하기위해그리고지역주의에기대고있는기존의정당에대안세력이출현할수있도록하기위해서는정당의설립을용이하게해야한다. 이를위해새로운정당의출현을어렵게하는정당법에대한국회의전면적개정이필요하다. 국회에민의가잘전달되고반영되도록하기위해현재사문화된청원방식에개혁이필요하다. 먼저국회법청원에대한수정이필요한데국회의원소개가있어야청원할수있는조항을없애고, 온라인청원이가능하게해야한다. 뿐만아니라온라인청원이접수되면청원에대해지지서명을받을수있도록하며, 지지서명이일정기간내에일정기준 ( 서명인수 ) 을넘기면관련상임위회는즉각공청회를개최하고청원인이의견을진술할수있도록해야한다. 국회내다양성확보그리고민의가전달되는통로확대를통해국회의개 국회개혁 69

혁을이끌어야한다. 민의가반영되는국회가되기위해서는사회가요구하는정책을원활하고공급해야한다. 이를위해서국회는현재의국회의의사결정구조를분권화해야한다. 국회의중요한결정은국회내정당지도부의논의와합의에의해서만들어지는데정당지도부간상당한이견이있을때합의는어렵고국회가공전되는경향을보인다. 이로인해국민들의사회활동과경제활동에필요한정책이제대로공급되지못하고있다. 이러한문제를해결하기위해현재국회의정책결정구조를분권화하고전문화하는개혁이필요하다. 구체적으로정당지도부에의한국회운영방식을상임위원회중심으로개혁해야한다. 정부와여당의당정협의에야당을포함시키고이를상임위원회차원에서논의하자는것으로상임위원회가정책을조율하고조정하는논의의장이되고정부가추진하는정책이상임위원회에서여당과야당간설득을통해합의할수있는구조로변화해야한다. 국회의의사결정방식을상임위원회로분권화하여심도있는논의가전문성을띤상임위원회위원들에의해진행되고결정될수있도록한다면정당간불필요한갈등은줄어들고국회의효율성은높아질것이며심의기능은강화될것이다. 국회의심의기능을제고시키기위한또다른개혁은상임위원회소위원회기능적분화를통해달성될수있다. 상임위원회에기능적으로분화된 3-7개소위원회를설치하고 1인 1 상임위원회원칙속에 1인 2 소위원회원칙을설정해운영할필요가있다. 한편, 상설소위원회가위원들의높은참여를통해활발하게운영되기위해서는현재많은특별위원회를통해추진되고있는업무들이상임위원회소위원회로전환되게해야한다. 마지막으로국회는적극적인갈등해결을통해민의가반영되는대의기관으로변모해야한다. 국회가사회통합과갈등해소기능을발휘하기위해서는입법을위한논의의장이되어야하고, 적극적으로사회갈등에갈등조정자로역할해야한다. 입법은갈등을제도차원에서해결할수있는좋은방안이다. 국회입법활동이활발해지기위해서는사안에대한심도있는토론과논의가이루어져야하는데사안관련한공청회와청문회가충분히이루어져야한다. 이런의미에서제19대국회본회의에서통과되었지만대통령의거부권으로인해폐기된상시청문회법안 ( 국회법일부개정법률안 ) 이통과되어야한다. 또한, 공청회, 청문회와같은논의의장이충분히열리기위해서는상시국회제도를도입해현재국회운영이원내교섭단체간협의에의해임의적으로이루어지는것이아니라정해진계획에따라국회가자동으로열리게해야한다. 국회는입법을통해해결해야할뿐만아니라조정자로역할하여야한다. 사회적으로갈등을야기시키는공공갈등이다양해지고규모가커지는만큼국회내다양한갈등을다루는갈등조정위원회를설치해야한다. 이를통해중요한사안에대해서는국회차원에서공론조사를실시하고, 이해당사자, 외부전문가, 관련행정부서로부터의견을듣는청문회와공청회를실시하며, 갈등해결에있어입법이필요할경우관련상임위원회협조를구하며, 정부의정책소통 ( 정책관련정보제공, 주민의견수렴, 투명한행정절차등 ) 이잘이루어지는지감시하며, 필요할경우직접당사자간조정자로활동하도록해야한다. 국회구성에있어다양성확보, 온라인청원제도입, 상임위원회와소위원회가중심이되는국회의사결정의분권화, 상시청문회제와상시국회운영제도도입, 국회내갈등조정위원회설치는국회운영을커다란변화를가져올것이다. 무엇보다민의의국회전달과반영이과거와는다르게전개되도 70 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

록개혁시킬것이다. 또한, 국회가정당간정쟁과갈등보다는정책공급에집중할수있도록할것이다. 여기에언급하지는않았지만예산결산위원회상임위원회전환, 국회의원윤리심사강화, 헌법개정이요구되는예산법률주의도입, 감사원소속변경등아직도많은개혁이필요하다. 국회에대한많은비난이있지만국회는과거에비해점진적으로전문화되고분업화되고있으며, 국회예산처와입법조사처설치를통해입법생산성을향상시키고있다. 대의민주주의에서의회는선거에의해선출된대표들이국가의중요한정책을결정하는논의의장이다. 그러나의회에대한불신이커지면서대의민주주의는위기에놓여있다. 이러한위기를타개하는방법은민의가더욱잘전달되고반영될수있도록의회의문호를개방하는것이며, 의회가사회가필요로하는정책을원활하게공급할수있도록심의기능을강화하는것이다. 여기서언급한개혁조치들은적어도국회의대의기능, 입법기능, 갈등조정기능을강화시켜국회에대한신뢰를제고시키는데일조할것이라생각한다. 이러한개혁들이모두도입되는데많은노력과시간이필요하겠지만국회가변화해온과정을볼때실천되어기대하는효과가나타날것이다. 참고문헌 가상준. 2003. 미국의회와지역구의원에대한평가에있어모순성과상호관련성. 국제정치논총 43-3: 339-359 가상준 안순철. 2012. 민주화이후당정협의의문제점과제도적대안. 한국정치연구 21-2: 87-114 강원택. 2010. 국회소위원회제도의운영현황과발전방안. 국회입법조사처선진정책국회구현을위한소위원회활성화방안발표논문. 김만흠. 1999. 지방정치론과한국지방정치의과제. 한국정치학회보 32-2: 167-186. 김형준. 2015. 사회갈등해결을위한국회의역할과과제 : 국회내정당양극화해소를중심으로. 대한정치학회보 21-1: 71-97. 서현진. 2016. 국회갈등과신뢰도에관한연구. 분쟁해결연구 14-2: 159-184. 안성호. 2007. 지역대표성상원의논거와특징및설계구상. 한국행정학보 41-3: 117-142. 엄기홍. 2009. 국회불신과행정부불신의상호연관성. 사회과학담론과정책 2-1: 27-50 유성진. 2009. 국회의사회통합기능과국민의신뢰 : 국회에대한기대와현실의괴리. 의정연구 15-1: 119-144. 이현우. 2006. 謁대국회에대한국민평가. 의정연구 12-1: 5-30. 이현우 박경산. 2009. 의회에대한국민인식비교 : 한국과미국을대상으로. 이갑윤 이현우편저 한국국회의현실과이상 도서출판오름 : 서울임성호. 1998. 한국의회민주주의와국회제도개혁방안. 의정연구 7: 112-137. 조승민. 2005. 로비의제도화 : 정치시장의자유화를위하여 삼성경제연구소조진만. 2009. 의회의집합적의사결정과신뢰 : 한국국회의현실과선택. 의정연구 15-1: 93-118. 조진만 임성학. 2008. 한국국회의불신에영향을미치는정치적요인분석 정치 정보연구 11-2: 213-237 Cook, Timothy E. 1979. Legislature vs. Legislator: A Note on the Paradox of Congressional Support. Legislative Studies Quarterly 4-1: 43-52 Farnsworth, Stephen J. 2003. Congress and Citizen Discontent: Public Evaluations of the Membership and One s Own Representative. American Politics Research. 31-1: 66-80. 국회개혁 71

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6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 한국민주주의의미래와과제 1-5 정치참여 임성학 서울시립대 I. 서론 이글은민주화 30주년을맞아한국민주주의의과제와미래상을제시하고자하는기획하에정치분야중정치참여에관한글이다. 이글의목적은현재한국민주주의에대한진단과분석을통해미래의대안모색하고한국민주주의심화발전에기여하기위한것이다. 한국민주화, 민주주의공고화과정속에서국민들의다양한방식의정치참여는한국민주주의를견인하였다. 권위주의독재에맞서인권과민주주의를위해싸운저항운동으로인해민주화가성공했고, 민주주의이후에는관례적인참여인선거와비관례적인참여인촛불집회등이민주주의의가갈길을인도하였다. 한국민주주의에서중요한역할을담당한정치참여는새로운정치 경제 사회적환경에의해영향을받게되어이를살펴보고자한다. 정치참여와관련해서예상되는환경변화는크게네가지, 대의민주주의의위기, 정보화사회, 탈물질주의, 그리고노령화사회로나눠서살펴볼수있다. 먼저대의민주주의는국민의의사가외면되거나왜곡되는 대표의실패 와공론의부족으로인한 심의의실패 로기존정치제도나민주주의자체에대한불신이늘어나가장기초적인정치참여방식인투표가줄어들고있는상황이다. 두번째인정보화사회의도래로인해정치지식의생산및소비의과정과비용, 정치적소통의방식, 정치인식등정치참여에영향을미치는많은요소들의변화를경험하게되고이 정치참여 73

는과거와다른새로운형태의정치참여를동인하고있다. 세번째는탈물질주의사회로의전환이다. 대중의삶의질과연관되는이슈인문화, 자아실현, 자기표현, 환경등이전에중시되지않았던이슈로이전하면서탈물질주의에영향을받은새로운세대들은새로운방식으로정치참여를하고있다. 마지막으로살펴볼환경변화는고령화사회이다. 세계적으로 65세이상인구의증가세는높아지고있지만한국의노인인구비중과노령화지수증가속도가세계에서가장빠른것으로조사되었다. 노령층의증가에따른인구구성이정치참여의방식과형태에많은영향을줄것으로예상된다. 이런변화가한국민주주주의정치참여에어떤영향을줄것이며어떻게하면정치참여가한국민주주의심화에도움을줄수있는방향으로갈수있을지에대해논의하고자한다. 이를위해정치참여의기존연구를통해정치참여의개념과이론적틀을살펴보고자한다. 기존연구를토대로향후정치참여의변화를살펴보기위해한국정치참여의변화과정을추적하고새로운형태의정치참여방식인촛불집회 1) 를보다자세히살펴보려고한다. 마지막으로결론부분에서정치환경분석과한국정치참여에대한분석을기초로앞에서제시한이론적틀에근거하여정치참여의변화와방향을제시하려고한다. II. 정치참여의개념, 유형, 이론과이론적틀 정치참여의방식은민주주의와사회의발전으로다양해졌다. 가장전통적이고기초적인정치참여인투표에서부터의원에게편지혹은이메일보내기, 청원하기, 집회및시위참여하기등비용이많이드는비관례적정치참여까지매우다양하다. 따라서다양한정치참여현상을이해하기위해서는정치참여를개념화하고다양한정치참여를유형화하는작업이필요하다. 정치참여에영향을미치는다양한요인들을살펴보기위해정치참여이론들을조사하고이를기반으로이론적틀을제시하고자하는데정치참여의종합적인분석틀을고안한노리스 (Norris 2002) 를중심으로소개할것이다. 1. 정치참여의개념과유형 1) 정치참여의개념 일반국민들의정치참여 (political participation) 는민주주의의기본적인요소이다. 주권자의의사가정치과정에반영되고이런과정을통해정치권력은정당성을부여받게되는동시에권력을감시, 통제하는역할을하기때문이다. 또한현대대의민주주의하에서정치참여는정부와정치엘리트들이주권자의국민의의사에반응하도록만들어정부와정치엘리트들의반응성과책무성을향상시키고, 1) 촛불집회혹은촛불시위등의용어가혼용되고있는데집회 ( 集會 ) 의사전적정의는 여러사람이어떤목적을위하여일시적으로모임 이 고시위 ( 示威 ) 의사전적의미는 위력이나기세를떨쳐보임 이다. 이연구에서는보다광의로쓰이는촛불집회로통일해쓰고자한다. 74 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

사회 경제적불평등을해소시키는기제로서도작동하고있기때문이다 ( 이숙종, 유희정 2010, 289). 따라서정치참여란주권자인국민이정치현상에대한관심을가지고정치적영역에참여하여정치적의사결정에영향력을행사하는것을의미한다. 여기서의정치적영역이란정치과정이나정책결정과정을의미한다고할수있다. 국민의대표를뽑는정치엘리트충원에참여하는투표가가장대표적인공식적정치참여의형태이며, 정책결정과정에영향을미치기위한시위, 청원등도정치참여의한형태이다. 정치적영역을일상생활정치까지확장하면주변이웃과정치적의사를교환하거나자신의정치적주장을펼치는행위, 시민단체에가입하여활동하거나기부하는행위등도정치참여에포함시킬수있어광범위한개념이될수도있다. 최근사회구조가복잡다변해지면서국민의다양한의견이표출되고표출되는방식도다양해지면서새로운형태의정치참여가생겨나고있어이를개념화하려는노력도병행되고있다. 이런측면에서아들러와고긴은사적영역과공적영역으로나누고사적영역에서벌어지는참여를시민참여 (civil participation), 공식적이고공적인영역에행해지는참여를정치참여 (political participation) 로구분하기도한다 (Adler and Goggin 2005). 2) 정치참여의유형 민주주의가발전하고사회가복잡다변화하였고새로운기술들이출현하면서다양한형태의정치참여가가능해졌고새로운형태로진화하였다. 다양한방식의정치참여를보다쉽게구분하여비교분석이가능하도록하는정치참여유형화작업은지속적으로이루어져왔다. 정치참여연구의고전이라할수있는버바와나이의연구에서는관례적인정치참여인선거참여와비선거참여로나누고선거참여는투표와선거운동참여, 비선거적참여는협동적활동과시민주도접촉 (citizen-initiated contacts) 등으로구분하였다 (Verba & Nie 1972, 47). 이런버바와나이의정치참여유형화는정치참여에대한그들의협의적정의에따른것이다. 정치참여는정부공직자의선출이나이들의행위에다소간직접적으로영향을주려고하는일반시민들의활동또는정부공직자의선출이나정부의정책에영향을미치려고행해지는일반시민의합법적인행동이라고정의하기때문에정부에영향력을행사하려는행위만을포함하고불법적행위는제외 (Verba & Nie 1972, 2) 하는협의적정의의입장을취하고있다. 그러나최근민주주의사회의정치참여는다양한방식과형태로나타나고있다. 정치참여가평화적이거나폭력적이기도하고, 합법적이거나불법적이기도하고개별적이거나집단적이기도하며지속적이거나산발적이기도하다. 또한관례적형태의정치참여를넘어비관례적인정치참여, 즉항의적참여의형태인시위나집회, 정치적의사표현인정치적기부등도일상적으로나타나고있어정치참여를보다광의적으로개념화하고이에따른새로운유형화가필요하게되었다. 반스와카아세 (Barnes & Kaase 1979) 는관습적참여와비관습적참여로분류하고한다. 관습적참여는투표, 토론, 집회참석, 정치인접촉등공식제도를통한정치참여를관습적참여, 서명운동, 공과금납부거부, 시위, 점거, 기물파손, 구타행위등기존공식제도를벗어난새로운형태의정치참여를비관습적참여라고정의하였다. 합법성과비합법성을기준으로정치참여를구분하는연구 정치참여 75

(Muller 1982) 도있었는데불복종, 폭력행위등을비합법적참여로분류하였다. 그러나합법성과불법성으로분류하는유형화는문화적 시대적배경에따라변하기때문에합법성의기준은문화나시대의변화에따라달라질수있기때문에한계가있을수있다 ( 이숙종, 유희정 2010, 289). 참여자개인의참여비용과참여에따른편익의측면에서쉬운참여와어려운참여로구분하는유형화도있다. 김욱 (2005) 은상대적으로개인의비용이적게들어가는쉬운참여와비용이많이들어가는어려운참여로구분한다. 비용등을고려해소극과적극적참여로구분하기도하는데선거주기에따라대표를뽑는투표행위는자주참여할기회가없고비용도많이들지않기때문에소극적참여, 거리시위, 파업등의정치참여는비용도많이들고직접적으로의사표현을해야하기때문에적극적참여로구분한다 ( 이숙종, 유희정 2010, 289). 정보화사회를반영한유형화도등장했다. 민희와윤성이 (2016) 는피파노리스의분류에오프라인과온라인활동을추가해분류했다. 먼저노리스의분류를살펴보면정치참여유형을 제도지향참여 와 운동지향참여 로나누고제도지향참여는정치인에게영향을미치려는활동, 운동지향참여는이슈나정책에영향을미치려는활동이라고정의하면서선거참여는제외하였다 (Norris 2005). 민희와윤성이는오프라인뿐만아니라온라인정치참여가일상화되고있기때문에제도지향과운동지향정치참여유형에오프라인과온라인의구분이필요하다고주장하였다. 오프라인-제도지향참여는정치인에게편지보내거나전화하기와정치후보자혹은정당자원봉사참여하기 등이고 오프라인-운동지향참여는길거리시위 ( 집회, 촛불집회등 ) 에참여하기, 온라인-제도지향참여는정치인에게이메일보내기와정당소셜네트워크가입하기, 마지막으로온라인-운동지향참여는카카오톡이나소셜미디어상에서리본달기등온라인시위에동참하기 등으로구분하였다 ( 민희, 윤성이 2016, 279). 이외에도개인적방식 (individual forms) 의참여와집단적방식 (collective forms) 의방식으로구분하는유형화도나타났다 (Ekman and Amnå2012). 이런다양한유형화는새로운정치참여방식을분석에포함시키기위한노력으로새로운연구를가능하게도하였지만복잡한분류로간결한이론화에는어려움을주고있다. 최근정치참여이론들은연구의목적에따라정치참여를유형화하고이를토대로비교분석을시행하는추세이다. 이연구에서는세가지차원에서정치참여를유형화하고이런유형화에따는정치참여방식이새로운정치적환경과변화에따라어떻게변화하고있는지를살펴보려고한다. 먼저관례적 (conventional)-비관례적 (unconventional) 차원이다. 투표, 정치인접촉, 정당가입및활동등공식적인정치제도를통한정치참여를관례적참여, 서명운동, 시위, 점거, 시민불복종등기존공식제도를통하지않는정치참여를비관례적참여라고구분한다. 일반적으로공식적인참여는비용이적게들고상대적으로시간이나돈과같은자원을덜쓰는참여이고비공식적참여는참여자의비용이많이들고상대적으로시간이나돈과같은자원을많이쓰는참여이다. 두번째차원은오프라인-온라인차원이다. 정보화로인해오프라인뿐만아니라온라인정치참여가혼용되고일상화되고있기때문에이에대한유형화가필요하다. 마지막은개인-집단차원이다. 과거조직을통한동원에의한집단적참여와느슨한네트워크를통한개인적참여가모두나타나고있다. 세가지차원에서정치참여를유형화해보면 < 표 1> 과같다. 76 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

< 표 1> 정치참여유형화관례비관례오프라인온라인오프라인온라인 개인 투표정치자금기부정당, 정치인접촉하기 전자투표정치인에게이메일보내기 촛불집회등에참여하기청원서명운동참여 SNS 상에서리본달기온라인상에서정치적의견개진 집단 정당가입단체가입정치후보선출참여 정당 SNS 가입하기온라인정당후보선출참여 집회등조직에참여 온라인운동, 집회등조직이나의제설정에참여 2. 정치참여이론과이론적틀 정치참여이론은누가정치에참여하는가를연구하면서부터시작되었다. 정치참여의연구초기에는주로관례적정치참여에대한연구가주를이루었다. 프랭크 (1996, 96-98) 는정치참여에중요한다섯가지요소를정리하였는데, 2) 다음과같다. 먼저교육이다. 교육을많이받은사람일수록정치참여에적극적이다. 따라서문맹률이낮은선진국의정치참여는높은반면문맹률이높은제3세계의정치참여율은저조하다. 교육을많이받은국민은정치적과정을이해하고, 이런과정에서도출된정치적결과가어떤영향을미칠지에대해서도인지하고있으며정치적지식도풍부해정치적토론에참여할가능성도높아정치활동에참여할가능성이높다. 이이론은일반적으로근대화론의토대에서도출된것으로립셋 (Lipset 1960) 등의설명이대표적이다. 두번째는사회계급, 직업, 인종, 연령등사회경제적요소들을강조하는이론들로부유한사람일수록, 남성이여성보다, 고령층은제외하고나이든사람들이젊은이들보다보다적극적으로정치에참여한다는주장이다. 즉개인의사회경제적요소는정치참여의활동범위와정도에많은영향을미치는주요변수가된다 (Verba & Nie 1972). 개인의정치적자원, 즉돈이나시간, 지식등을강조하는자원모델 (resource model) 은교육수준과소득수준이정치참여와밀접하다고설명하고있어첫번째요소와두번째요소의중요성을강조하는이론이다 (Wolfinger & Rosenstone 1980). 셋째는개인의태도, 신념등개인의인성과관련된특성, 자신이효과적으로정치적영향력을미칠수있다는신념인정치효능감, 대표기관이나대의제도에대한국민들의긍정적기대감인정치적신뢰, 그리고국민으로서의정치적의무에대한인식등의정치심리적태도가정치참여에많은영향을미친다는이론이다. 정치적효능감이높을수록, 정치참여에대한도덕적의무감이있을수록정치참여할가능성이높다. 정치효능감, 정치신뢰감, 그리고정치참여는상호정적인상관관계가있는것으로조사되었다 ( 류태건 2010). 이런개인의인성과정치심리적태도는거시적으로는정치문화를구성한다. 개인의감정도정치참여에중요한역할을한다는주장도있다. 일상의시기에서개인이정치에대해느끼는부정감정이내적정치효능감과정당지지요인과상호작용하면정치참여를증가시키 2) 정치참여요인에대한프랭크의이론정리를다른이론들과통합해설명하기위해그순서는변경하였음. 정치참여 77

는효과를발휘할수있다 ( 민희, 윤성이 2016). 이와더불어사회적자본을인지적측면과구조적측면으로나누고어떻게정치참여에영향을주는지살펴본연구도있다. 연구에따르면개인의사회신뢰, 즉인지적차원의사회자본은투표참여와공직자또는정치인접촉등에영향을미치고결국정치참여를활성화시키고, 사회적네트워크, 즉구조적차원의사회자본은정당원활동이나비선거참여에영향을미치는것으로조사되었다 ( 이숙종, 유희정 2010). 네번째는정치적상황으로매스미디어의노출, 정치제도의접근가능성, 정치적결정이개인에미치는영향등이다. 개인에대한영향이즉각적일경우참여가능성은매우크고참여를용이하게하는정치적제도가정착되어있는경우에도참여율은높아질수있다. 일반적으로성별은여자보다는남자가, 연령은증가할수록정치참여율이높은것으로설명되며, 거주지역의경우도시규모와지역주의가정치참여정도에영향을미치는것으로논의된다. 정치제도에따라정치참여가달라질수있다. 투표관련등록절차가까다로울수록투표율은낮아진다. 일반적으로선거가많이치러지는, 예를들면연방선거와주선거가있고국민투표 (referendum) 등이자주실시되는국가의정치참여율 ( 여기서는투표율 ) 은낮은편이다. 또한단순다수적선거보다는비례대표제적선거의투표율이높은것으로조사되었다 (Franklin 2002). 마지막으로개인의정치신념이다. 강력한정치신념을가진국민의경우정치참여의가능성은높아진다. 또한정치엘리트나정치기구가정치적목적을위해동원하는경우에도이들의참여는높아진다. 위에서살펴본것과같이다른수준에서정치참여에영향을미치는다양한요인들에대한연구가진행되고있지만, 한국의정치참여에대한평가, 변화, 예측을위해여러수준과요인들을종합적인분석틀로설계한이론을소개하고이를적용해분석하고자한다. 노리스 (2002, 19-31) 는전반적인정치적참여, 즉선거에대한참여, 정당에대한참여, 시민적행동주의등의변화를추적하기위해기존연구를종합한통합적인모델을제시한다. 정치참여이론을크게세가지수준으로나누고각수준에서특징에따라정치참여에영향을미치는변수들을분류하였다. 먼저거시적수준 (macro level) 은사회근대화 (societal modernization) 와국가구조 (structure of the State) 로구분하고사회근대화는사회경제적발전수준과정치참여의관계를살펴보고국가구조는선거법, 정당체제, 헌법구조등정치구조나제도의차원에서정치참여를살펴보는것이다. 두번째는중범위수준 (meso level) 으로동원기관 (mobilizing agencies) 과정치참여의관계를살펴보는것이다. 조직이론 (organizational theories) 은국민의정치적참여에서중개기관및사회적네트워크역할의중요성을강조한다. 사람들이정치적참여를하는것은그들이누구이기때문 ( 사회경제적요소가중요하다는이론 ) 이아니라그들에게제공되는정치적선택과유인책 (incentive) 에의해결정된다고주장한다. 이런정치적기회와유인책은동원기관 ( 특히과거에는정당 ) 에의해제공되기때문에동원기관이정치참여와매우밀접한관련이있다. 세번째수준은미시적수준 (micro level) 으로개인차원에서자원 (resources) 과동기부여 (motivation) 가정치참여에어떻게영향을미치는지살펴보는것이다. 시간, 돈, 시민적기량 (civic skills) 등의자원이개인별로다르게배분되어있기때문에개인들의정치참여의수준도달라질수있다. 동기부여는시민관여 (civic engagement) 의정서적인측면으로개인의정치적태도, 가치, 감정등과관련된요소들로정치문화적특성을갖는다. 노리스의정치참여이론틀을그림으로 78 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

나타내면 < 그림 1> 과같다. < 그림 1> 노리스의정치참여이론적틀 -- 거시수준 -- -- 중범위수준 -- -- 미시수준 -- 자원 시간, 돈, 기술 사회근대화 국가구조 동원기관 사회경제적발전 선거법, 정당체제, 헌법구조 정당, 노조, 이익집단, 언론, 사회운동 정치참여 3) 동기부여 정치적관심, 신뢰 출처 : 노리스 (Norris 2002, 20) III. 정치참여와새로운정치 경제 사회적환경 기존의민주주의하에서의정치참여방식과내용은새로운정치 경제 사회적환경에의해영향을받을수밖에없다. 최근벌어지고있는새로운변화, 즉대의민주주의의위기, 정보화사회의도래, 탈물질주의의확산, 노령화사회진입등은정치참여에막대한영향을미칠것으로예상된다. 이런변화로인해정치참여의방식과내용이어떻게변화될것인지에대해논의하고자한다. 3) 1. 대의민주주의의위기와정치참여 200년이상의역사를가진대의민주주의체제가새로운정치환경에따라적응하기에는한계에이르렀고이런변화에적절히대응하지못해위기를맞고있다는평가가지배적이다. 서병훈 (2011, 26) 은대의민주주의에대한비판의논거는크게보아두가지인데, 하나는인민의의사가제대로실현되지않는다는소위 대표의실패 와다른하나는공공선이실현되지않는다는 심의의실패 라고주장한다. 대의란국민의의사를취합하고표출해야하지만정치권은국민의의사를외면혹은왜곡하거 3) 노리스는정치행동 (political activism) 이라고표현했지만, 논문에서정치참여를주로다루고있어일관성을위해정치참여로변경하였다. 정치참여 79

나특정의사만대표되는현상이만연되고이에대해국민들이불만을가지게되고점차무관심하게되면서대의민주주의는위기에빠지게되었다. 심의의실패는선거를통해정권을획득하는민주주의가선거승리를위해인기영합적공약을내세웠지만정권획득이후에이를실현하지못하는현상이발생 (Brittan 1977) 하면서민주주의와정부가국민의신뢰를잃게된것을의미한다. 1960년대만하더라도미국국민의 3/4이미국정부가하는일에대체로옳다고생각했지만최근에는 1/4만이그렇게생각하고있고 ( 나이 2002, 21) 이런대정부불신은전세계적인현상이되었다. 선거는 대의민주주의의꽃 으로민주주의를지탱하는핵심기제이지만일반국민들의투표참여는점점줄어들고있다. 많은정치학자들은투표율하락을대의민주주의의위기의증표로보고민주주의쇠퇴를우려하게되었다. 그러나최근연구에따르면투표율하락을비관적으로만볼필요는없다는주장이대두되고있다. 먼저노리스 (2002, 38-39) 의정치참여모델에서거시수준의사회근대화론에기초한것으로사회경제적발전이정치참여, 특히투표율에많은영향을미치지만사회가일정수준의근대화에도달하게되면더이상의효과는사라지게되고그수준에서정체하게된다는주장이다. 이를상한효과 (ceiling effect) 라고말하고초등, 중등교육이일반적인사회는더이상교육이정치참여를높여줄수없는상황에도달해투표율정체현상이일어난다는이론이다. 두번째이론은만약시간, 돈등개인의자원사용의측면에서투표와같은관례적인정치참여와청원, 시위등비관례적정치참여사이에서하나를선택해야하는상황이발생할수있다는주장이다. 만약관례적정치참여인투표율이떨어진다하더라도비관례적인정치참여가늘어났다면국민의정치참여수준이줄어들었다고평가할수없다. 이런현상을이동효과 (displacement effect) 라는개념으로설명하고있다. 한국민주주의도대의민주주주의위기론의논거에따라위기라는주장이대세를이루고있다. 최장집 (2002) 은한국민주주의가위기에처해있다고주장하면서지속적으로하락하는투표율이그증거라고주장한다. 젊은세대들이정치에는매우무관심하고참여하려는욕구가매우낮은반면붉은악마와같은비정치적집단활동에는적극적으로참여하는모습을보이는현상은한국민주주의에문제가있기때문이다. 그원인은한국민주주의가기존의냉전반공주의의헤게모니와보수독점의정치구조로인해사회에서나타나는다양한갈등과이익을표출하고대표하는기능을제대로수행하지못하는것이다. 보수적민주화로인해상당수의유권자는대표되지못하고보수적유권자는과대대표됨에따라소외받은유권자들이정치참여, 즉투표에참여하지않게되었다고설명한다. < 그림 2> 는민주화이후대통령선거, 국회의원선거, 지방선거의투표율을연도별로표시한것이다. 민주화초기 70-80% 의투표율과달리최근총선거와지방선거는 40-50% 대의투표율은유지하고있다. 김욱 (2009) 은민주화초기투표율은과거권위주의시절동원된투표행태가일시적으로유지된것으로민주화가안정된후동원투표가사라지고자율적인선거문화가정착된것으로투표율감소를반드시부정적측면만있는것은아니라고주장한다. 투표율하락에대한다양한견해와이론이한국상황에적용될수있지만현재의상황에서사회근대화론, 상한효과, 이동효과, 동원효과등을정확하게파악하기는어렵다. 80 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

< 그림 2> 민주화이후대선, 총선, 지선투표율 민주화이후대선, 총선, 지선투표율 ( 단위 %) 자료 : 투표율자료는선관위선거정보투표율정보 (http://info.nec.go.kr/main/main_previous_load.xhtml) 검색일 2017/02/19 최근의투표율상승도기존의이론으로한국의정치참여 ( 여기서는투표율 ) 를설명하기는어렵다. 2014년의지방선거는 56.8% 로 2010년선거때보다 2.3% 포인트가증가하였고, 2016년 20대총선의투표율 58.0% 도 2012년에있었던 19대총선보다 3.8% 포인트증가했으며, 2012년대선투표율은 75.8% 로 2007년에있었던 17대대선보다무려 12.8% 포인트나증가하였다. 일반적으로젊은세대는투표율이낮고비관례적정치참여를선호하는것으로조사되었지만 20대총선에서는투표율이늘어났고 19대대선에는늘어날것으로전망된다. 아래 < 그림 3> 20대총선적극투표층과실제투표율과 19대대선적극투표층에대한중앙일보의설문조사결과를보면 19대대선의경우 30대가가장높고 20대도 5-60대비율보다도높게조사되었다. 최근촛불집회등비관례적정치참여를주도한젊은층이관례적정치참여인선거에도적극적으로참여할것으로예상되어이런현상이지속된다면이동효과 (displacement effect) 보다는관례와비관례적참여가서로상호영향을주는강화효과 (reinforcement effect) 가나타날수도있다고평가할수있다. 정치참여 81

< 그림 3> 20 대총선적극투표층과실제투표율과 19 대대선적극투표층 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 29 세이하 30 대 40 대 50 대 60 대이상 20 대총선실제투표율 52.7 50.5 54.3 60.8 68.7 20 대총선적극투표율 55.4 59.6 63.2 65.4 72.8 19 대대선적극투표율 74.3 83.3 76.7 68.5 68.7 출처 : 중앙일보 2017/01/03, [ 리셋코리아 ] 여소야대만든 20대, 올대선투표의향 5060 추월했다 (http://news.joins.com/ article/21072331/ 검색일 2017/01/03). 2. 정보화와정치참여 디지털혁명으로인한정보화와정보산업의급속한발전은개인, 사회, 국가, 세계를급속하게변화시키고있다. 정보화로인해정치, 사회, 경제, 문화등전분야에서기존의방식을넘어새로운방식의생산, 소비, 유통등이이루어지고있다. 예를들어정치적분야, 특히정치적소통의방식에서과거엘리트주도, 일방향, 하향식, 고비용의방식에서일반시민주도, 쌍뱡향, 상향식, 저비용의방식으로변화하고있다. 정보화가정치과정전반에새로운변화를가져와대의민주주의의한계를극복할것이라는낙관적인전망과기존대의민주주의문제가사이버공간에서도비슷하게유지되어부수적이거나보완적효과만가져올것이라는비관적전망도존재한다. 정보화와정치발전에대한낙관적인전망은정보화를통해다양한정치정보를싸고쉽게접근이가능하여정치에대한관심을높일수있으며이는시민들의정치참여의비용을낮출수있기때문에참여도활성화될것으로기대한다. 반면부정적인시각은기존의정보불균형과유사한불균형상황이사이버공간에서도재현되는데그이유는정보화에대한비용이가능할정도로지식이있고그비용을지불할수있는집단과그렇지못한집단사이의디지털격차 (digital divide) 가발생하기때문이다. 이런디지털격차는정당활동에서도나타나며 ( 임성학 2004) 결국정보화가기존의문제를해결하기어렵다는시각도존재한다. 그러나최근연구에따르면정보화는정치참여에다양한방식으로영향을미치는것으로조사되었다. 인터넷커뮤니케이션이정치가치및시민의식등정치의식에영향을미치고결국정치참여에직ㆍ간접적으로영향을끼치는것으로조사되었다. 정보이용은표현의자유를중시하는태도를강화 82 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

하였고정치적정보이용이많아져정치참여에직접적인효과를나타냈다 ( 민영, 노성종. 2011). 인터넷이정치참여에영향을미치지만관례적참여와비관례적참여에다르게영향을미치는것으로도조사되었다. 인터넷과투표는통계적으로유의미한관계를보이지않지만청원운동참여, 보이콧, 시위등비관례적참여는인터넷이용과상관관계를보이고있다 ( 정재관 2013, 139-40). 정보화가정치참여에미치는영향을조사한한연구 ( 조진만 2011, 290-91) 에따르면기존의부정적견해, 즉인터넷서비스이용수준이나정치정보취득수준이전통적인오프라인영역에서실질적제고를가져오지는못했지만최근의소셜네트워크중심의정보화기제는온라인에서상호관계맺음과커뮤니케이션기능을제고하며이를통해오프라인정치참여로이어지고있다고주장한다. 소셜네트워크서비스 ( 이후 SNS) 는기존의인터넷방식과다른방식으로정보가유통되고정치참여형식에영향을준다는주장이있다. SNS 사용자집단은보다강한신뢰의약한네트워크구조속에서정치정보를소비, 생산하며, SNS는관습적참여보다집회및시위등의집합행동과같은비관습적참여에서더유용한도구로사용된다 ( 송경재외 2016). 결국정보화는온라인뿐만아니라온라인-오프라인이연계된형식의정치참여를가져오고관례적참여보다는비관례적참여를촉진시킬것이다. 3. 탈물질주의와정치참여 문화적변화, 특히물질주의에서탈물질주의의변화와정치참여방식에대한변화는잉글하트 (1977) 의연구에서시작되었다. 그는선진민주주의국가의정치적구조변화의원인은무엇인가를살펴보면서사회가치관의변화가정치변화의원인이라고주장하였다. 제 2차세계대전이후선진국은경제적풍요를경험하면서기존에중요했던사회적이슈인경제적, 물질적안정의중요성은낮아지고반면대중의삶의질과연관되는이슈인문화, 자아실현, 자기표현, 환경등이전에중시되지않았던이슈가중요해지면서탈물질주의사회가도래하였다고주장하였다. 정치구조적변화는두가지로요약될수있는데하나는정치참여방식의변화와정당체제의변화라고할수있다. 잉글하트는선진민주주의에서젊은세대의투표율이떨어지는현상은기존의선거가탈물질주의가치관을가진젊은세대를대변하지못하기때문이라고주장한다. 달튼 (Dalton 2008) 도미국의민주주의도선거참여가줄어드는이유로의무에기초한시민권 (duty-based citizenship) 에서참여적시민권 (engaged citizenship) 으로변화하면서선거에대한관심은떨어졌으나새로운정치참여방식으로변화했다고주장한다. 탈물질주의자들은투표가다양한이슈가혼합된것이기때문에투표를상대적으로덜중요시하고대신보다비용이많이드는시위, 집회와같은비관례적정치참여행위를선호한다. 탈물질주의자들은관례적인정치참여인투표참여가줄었지만비관례적정치참여는늘어나고있기때문에서구의민주주의가후퇴한것은아니라고주장하고있다. 과거관례적정치참여가엘리트주도형이라면탈물질주의적이고비관례적정치참여는시민주도형이라고할수있다 ( 이숙종, 유희정 2010, 289). 두번째변화는정당체제의변화이다. 대표적으로독일의녹색당과해적당의성공을꼽을수있다. 독일의 2009년이후주 ( 州 ) 선거와 2013년연방하원선거를분석한연구에서보면일본후쿠시마원전 정치참여 83

사고이후핵폐기와생태주의를주요정책으로내세운녹색당의지지도가높아졌고, 주 ( 州 ) 의회선거에서강력한대안정치세력으로해적당이급부상한것은탈물질주의에의한것이라고평가할수있다 ( 신두철 2016, 75). 물론이런정당체제의변화에는정당명부식비례대표제가중요한역할을했다. 한국정치에서탈물질주의경향을조사한연구 ( 어수영 2004) 에따르면한국사회도탈물질주의가점차성장하고있는것으로조사되었다. 시민적관용성, 정치제도에대한신뢰, 사회제도에대한신뢰, 항의형정치참여등에있어서가치변화가가장큰영향력을미치고있으며탈물질적가치관이강한 20-30대고등교육을받은응답자들이가장시민적관용도가높으며, 정치, 사회제도에대해가장비판적이고항의활동에적극적인것으로밝혀졌다. 서구탈물질주의사회와같이이런가치변화는개인이물질주의에서탈물질주의로변화하는개인적변화보다는물질주의적세대의퇴장과새로운탈물질적세대의등장으로가능하다. 한국의경우탈물질주의는 20-30대에강하게나타나고있지만 50-60대가되면급격히줄어든다. 물질-탈물질가치관에대한세대간의심각한차이가한국정치의주요갈등요인으로등장할것으로예상된다. 촛불집회를통해한국시위문화의변화를살펴본김욱 (2010) 은과거물질적, 경제적인것으로부터여성, 인권, 환경등삶의질과관련된것으로옮겨감으로서한국사회에탈물질주의적가치관이확산되었다고평가했다. 최근정치참여의한형태인유희적참여 (playful participation) 도탈물질적사회가도래했기때문에가능 ( 민희, 윤성이 2016, 273) 하고이런방식의정치참여가늘어날것으로예상된다. 4. 고령화와정치참여 평균수명증가와출산율감소에따른고령화는출산율이높은일부개도국을제외하고세계적인현상이다. 2012년세계인구는 70억에도달했고 65세이상인구는 5억6천2백만으로총인구의약 8.0% 를차지했다. 미국통계국이발간한자료에따르면 2025년에서 2050년사이전세계인구는 34% 정도성장할것으로예상했지만 65세이상인구는 16억으로이전의거의두배이상증가할것으로내다봤다 (He et al. 2016). 통계청에따르면지난 2005년 47.3% 였던노령화지수가 2020년 119.1%, 2030년 193.0%, 2040년 288.6% 로급증할것으로추정되고있다. 4) 2015년 65세이상인구는전체인구의 13.1% 이며이는 10년전인 2005년에비해약 200만명이증가한 662만 4천명이다. 2060년에는 40% 대까지늘어날전망이며한국은노인인구비중과노령화지수증가속도가세계에서가장빠른것으로조사되었다. 2015년노년부양비는생산가능인구 (15세 64세인구 ) 5.6명이고령자 1명을부양하지만 2030년에는고령자 1명을생산가능인구 2.6명이부양할것으로전망되고있다 ( 통계청 2015). < 그림 4> 연령대별인구구성비를보면 2060년에는 65세이상이약 40%, 65세이하가약 60% 를차지할것으로보여노령층과비노년층의정치참여방식의차이가향후한국민주주의에큰 4) 2060 년노령화지수는 394.0% 로증가할것으로예상된다. (KOSIS 부양비및노령화지수 (OECD), http://kosis.kr/stathtml/ stathtml.do?orgid=101&tblid=dt_2kaa202_oecd) 84 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

영향을미칠것으로예상된다. < 그림 4> 연령대별인구구성비 (%) 80.0 83.8 79.6 71.0 65.5 0~49 세 50~64 세 65 세이상 60.0 40.0 20.0 0.0 63.5 60.5 56.7 55.2 52.4 48.1 46.7 42.0 41.8 30.1 32.3 37.4 40.1 21.4 22.5 23.8 24.4 24.0 24.3 21.8 21.0 20.6 18.0 18.1 11.1 13.2 23.3 13.1 14.0 15.7 19.0 20.8 11.0 5.1 7.2 1990 2000 2010 2015 2017 2020 2024 2026 2030 2037 2040 2050 2060 출처 : 통계청 (2015, 17) 노령화사회로진입하여노령층이많아지면정치참여에는어떤영향이있을까? 연령에따른정치참여는크게두가지이론, 즉연령효과 (age effect) 와세대효과 (cohort effect) 로나누어예상해볼수있다. 연령효과는사람이나이가들어감에따라생애주기로인한역할과경험으로인해나타나는특성으로특정시대적사건이나특정시점에형성된문화나정체성과는무관하게나타나는경향을뜻하는데일반적으로연령이높아질수록안정을추구하는보수성향이되는경우가많은데이런성향을연령효과라고한다. 이와는달리세대효과는동일한시기에출생한사람들이독특한역사적사건이나문화적경향으로정체성, 행동양식등을공유하는집단이형성되고다른시기에태어난집단과는다른독특한특성을갖게되고결국독특한정치이념과정치참여방식을가지는것을의미한다. 대표적으로베이비붐세대, 한국에서는산업화세대, 386 세대등이대표적인세대효과를보여주는집단들이다. 한국의경우주로투표행태를조사한연구에따르면연령과세대효과가같이나타나는것으로조사되었다. 한국전쟁세대와전후산업화세대인 60대이상은지난 10년사이에보수화되어연령효과가강하게나타났고, 유신세대인 50대도 2012년을기점으로보수화되어연령효과가나타나는것으로조사되었다. 그러나소위 386 세대인 40대중반에서 50대초반의경우에는후보자선택과이념성향, 무당파적성향에서특정한정치적성향을보여주고있어세대효과가있는것으로나타났다 ( 노환희외 2013). 또다른연구에서도 1953년이전출생자들은지난세번의대선에서보수화경향이뚜렷하게나타나연령효과가있음을확인하였고 386세대인 1958-67년생출생자의경우 2002년선거 정치참여 85

시점을기준으로보면 2012년보수화경향이확인되지만일관된선형관계를보여주지않고있어세대 연령효과의교호작용을추론할수있다고주장한다 ( 이내영정한울 2013). 위의연구들이주로정치참여중투표행태를분석한연구라한계가있지만향후한국민주주의에끼칠영향을살펴보면두가지가능성이있을수있다. 먼저연령효과에의해보수성이강하고관례적인정치참여에적극참여하는노령층과진보성이강하고비관례적인정치참여를선호라는젊은층으로나뉘어대립하는양상을보일수있다. 다른하나는민주화세대와탈물질세대가노령층으로흡수되어이들의세대효과가지속되어노령층도점차진보적성향이강화되고비관례적정치참여방식이주가될가능성이다. 서구탈물질주의사회도각각의개인들의가치관변화해서발생했다기보다는물질주의세대가퇴장하고그자리를탈물질세대가대체되면서가능했다. 지금상황에서 2-30년이후정확하게어떻게변화할것이라고예측하기는어렵지만연령효과세대효과가모두영향을미칠가능성이높아지금보다는탈물질주의적성향의정치참여가강화되겠지만대규모노령층의존재로보수적정치참여도동시에강화될가능성이높다. 정치 경제 사회적환경변화에따라크게두가지방향으로의정치참여가주를이룰것이다. 탈물질, 정보화에영향을받은비노령층은비관례적정치참여, 온라인과오프라인의연계적참여, 집단보다는개인적참여가주된정치참여방식이될것이고노령층의경우에는비용이덜드는소극적이고관례적이고온라인보다는익숙한오프라인방식의참여로개인과집단적방식이혼용된참여가나타날것이다. 아래 < 표 2> 에서비노령층은세로빗살로표시된참여유형이주가될것이고, 노령층은가로빗살로표시된참여유형이주가될것으로예상된다. < 표 2> 정치 경제 사회적환경변화와정치참여유형화 개인 집단 관례 비관례 오프라인온라인오프라인온라인 투표정치자금기부정당, 정치인접촉하기 정당가입단체가입정치후보선출참여 전자투표정치인에게이메일보내기 촛불집회등에참여하기청원서명운동참여 SNS 상에서리본달기온라인상에서정치적의견개진 정당 SNS 가입하기온라인정당후보선출참여집회등조직에참여온라인운동, 집회등조직이나의제설정에참여 III. 한국의새로운정치참여의양태 정치 경제 사회적환경변화에따른향후정치참여의변화를살펴보기위해한국정치참여의변화 과정을추적하고새로운형태의정치참여방식으로떠오른촛불집회를보다자세히살펴보려고한다. 86 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

1. 민주화전후정치참여 민주화이전의정치참여는관례적정치참여와비관례적정치참여두가지측면에서살펴볼수있는데비민주적권위주의하에서의관례적정치참여는비경쟁적이고동원된참여의성격이강하기떄문에진정한정치참여라고보기어렵다. 그럼에도불구하고 1960-70년대의경제발전과근대화는한국국민들의투표행태및정치의식구조가합리화되는과정이었다라고할수있다 ( 길승흠 1993). 실질적으로정치과정에영향을미친것은비관례적정치참여였다. 비관례적정치참여가광범위하게나타났다고할수는없었으나권위주의정권에대한저항운동에참여는강도나지속성의측면에서수준이매우높았다 ( 박종민 1994). 한국민주화과정에서대표적비관례적정치참여는 1980년광주민주화운동과 1987년 6월항쟁이라고할수있다. 이당시의정치참여는반정부저항, 즉인권과민주화운동의성격으로교육수준이높고연령이적은사람들인대학생에의해주도되었다. 학생주도민주화운동은 6월항쟁중소위 넥타이부대 라는장년중산층이민주화운동에가세하면서시위의성격도상대적으로비폭력적인성격으로변화하게되었다 ( 김욱 2010). 이런민주화운동을손호철 (2003, 19-21) 은전반적으로다음과같이평가하고있다. 한국민주화운동은강도와지속성에서세계적으로평가받을만하고, 테러나게릴라전과같은무장투쟁을전개하지않았다는점에상대적인비폭력적인운동이라고할수있다. 비록민주화이후약해졌지만학생이운동을주도하였다. 민주화이후는노동운동및시민운동이활성화되면서학생의주도성은약화되었다. 민주화시대에들어서면서관례적정치참여와비관례적정치참여는민주화이전과다소다른양상을보이게된다. 관례적정치참여의경우민주화초기에는권위주의시절의동원효과와더불어직접투표에참여하여국민이직접선출한다는정치적효능감이높아지면서대선의경우 80% 이상, 총선의경우 70% 이상의투표율을보였다. 하지만위의 < 그림 1> 의자료에서볼수있듯이 90년대중반부터는거의모든선거의투표율이하락하였다. 대의민주주의의위기라는우려가나오고있지만최근 20대총선투표율은상승하였고 19대대선에대한국민적관심사가매우높기때문에투표율은상승할것으로예상된다. 투표율하락의원인은다양하겠지만권위주의동원효과가줄어들고사회근대화효과가한계에다다른측면이있기때문으로국민의정치적관심을끌수있는정치적쟁점이나타난다면투표율은상승할수있을것으로예상된다. 민주화시대비관례적정치참여, 특히시위는확산되고분화되는모습을보이고있다. 권위주의시대의집회나시위는권위주의정부에저항하는반정부저항운동이라고한다면민주화시대의시위는민주주주의하에서보장받은집회의자유의권리를누리며특정집단의이해관계를표현하는것으로성격이변모하게되었다. 이런이익집단적이익추구형시위는권위주의정부시절상대적으로피해를본약자인농민, 노동자를중심으로진행되었다 ( 김욱 2010). 이런비관례적정치참여는위의이익추구형참여와함께탈물질적공익추구참여로도확산되었다. 2002년한일월드컵당시한국축구팀응원을위해조직된붉은악마는과거와는매우다른형식의대규모집단의모임이가능하다는점을보여주었고서울시청앞과광화문이시민의광장으로의기능할수있는가능성도보여주었다. 이후 2002년여중생효순, 미선미군장갑차에의한압사사건에대 정치참여 87

한항의촛불집회, 2004년노무현대통령탄핵에반대하는집회, 2008년미국산고기수입반대시위, 2016년말부터현재까지진행중인박근혜대통령탄핵및퇴진촛불집회로이어지면서비관례적공익추구적집회가중요한정치참여의수단으로발전하게되었다. 최근박근혜대통령과최순실의국정농단촛불집회는기존의촛불집회와는규모나기간의측면에서과거와는다른차원의집회로진화하고있어보다자세히살펴보고자한다. 2. 2016-17 년촛불집회 2016년후반기에시작하여지금까지지속되고있는촛불집회는박근혜대통령과최순실의국정농단에대한국민적분노에서시작되었다. 2016년 10월 29일 이게나라냐 라는자조섞인구호를외치며시작한촛불집회가 12월 2일에개최된 6차촛불집회는주최측추산서울 170만 ( 경찰추산 23 만명 ) 등전국적으로 232만명참여한시위로발전하였다. 아직까지진행중인촛불집회는박근혜대통령의탄핵이결정된이후에도의제를확장하며지속될것으로예상된다. 촛불 100일을정리한기사에따르면 1-2차촛불집회는 1막태동기로 이게나라냐 라는구호가주를이루었다. 국정농단에관한정보와기사가확산되면서 2막분노의단계로접어드는데 3-6차촛불집회로주요구호는 바람불면촛불이횃불되고들불된다 였다. 국회탄핵소추가 12월 9일가결되면서그동안탄핵을일관되게주장하고이런주장이현실로실현된 7차에서 9차까지의시기는 3막자신감의시기라고할수있다. 3막의구호는 대통령뿐아니라기득권모두썩은상황, 기득권도시민의힘으로바꿔갈수있다는기대감 이었다. 3막시기에얻은자신감은대통령을넘어다른분야로개혁을확산시키려는노력으로나타났다. 연말연초 10차에서 13차 4막시기에는 탄핵넘어재벌, 검찰, 언론개혁, 정경유착근절 로의제가확장되는시기라고할수있다. 박근혜정권퇴진비상국민행동은 12월 31일까지주말촛불집회에참여한총인원이전국기준으로 1000만명을돌파했다고발표했다. 5) 14차이후는 5막의시기로 2월에는반드시탄핵하라 라는구호하에대통령탄핵에다시집중했다. < 표 3> 은촛불집회 100일동안의일시, 구호, 참여인원을정리한것인데, 참여인원에대한자료는경찰과주최측추산이다르지만주최측자료를정리한것이다. 5) 한겨레. 2016/12/31. 2016 마지막촛불집회, 연인원 1000 만명돌파. ( http://www.hani.co.kr/arti/society/society_ general/776841.html: 검색일 2017/01/05). 88 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

< 표 4> 촛불집회 100일일시, 구호와참여인원 일시 막 구호 참여인원 6) 1차 (10월 29일 ) 3만명 1막 태동 이게나라냐 2차 (11월 5일 ) 20만명 3차 (11월 12일 ) 100만명 4차 (11월 19일 ) 95만명 2막 분노 바람불면촛불이횃불되고들불된다 5차 (11월 26일 ) 190만명 6차 (12월 3일 ) 232만명 7차 (12월 10일 ) 104만명 8차 (12월 17일 ) 3막 자신감 대통령뿐아니라기득권모두썩은상황, 기득권도시민의힘으로바꿔갈수있다는기대감 77만명 9차 (12월 24일 ) 70만명 10차 (12월 31일 ) 110만명 11차 (1월 7일 ) 탄핵넘어재벌, 검찰, 언론개혁, 60만명 4막 의제확장 12차 (1월 14일 ) 정경유착근절 14만명 13차 (1월 21일 ) 35만명 14차 (2월 4일 ) 5막 다시탄핵 2월에는반드시탄핵하라 42만명 출처 : 촛불 100일을 5막으로나누어주요구호로구분한한겨레기사를재구성한것임. 한겨레 2017년 2월 6일 14면촛불집회 100일 젊은층이주도했지만남녀노소모든계층과세대가참여한대규모시위인데도불구하고물리적충돌이없어사상자가발생하지도않았고, 집회후쓰레기를수거하는등성숙한시민의식을보여줘폭력이나무질서를염려한우려를불식시켜새로운정치참여의방식으로자리를잡아가고있다. 이번촛불집회의특징을정리하면다음과같다. 6) 첫째, 탈물질주의적가치를중시하는젊은세대중심의정치참여가이루어지고있다. 촛불집회는민주주의가정착된이후의시위로평화적인분위기에서가족들과같이참여할정도로참여자들이시위참여자체를즐기는모습을보이고있다. 평화적이고탈물질적이지만시위의성격은매우진보적인데그이유는탈물질적가치를추구하는참여자들은기존의사회질서에만족하지않는사회적소수자일가능성이높아사회변화와정치적진보를선호하여개혁지향적인성격을가질가능성이높기때문이다. 결국탈물질주의자의진보적성향은이들을시위등과저항적정치참여로유도 ( 김욱 2010) 했다고할수있다. 둘째, 오프라인- 온라인이복합적으로연계된정치참여이다. 임혁백 (2011, 16) 은최근정치참여가오프라인에서온라인으로, 온라인에서오프라인으로방향전환이매우빈번하게일어나면서이뤄지고있다고하면서융합화 (fusion) 가특징이라고말하고있다. 온라인네트워크가실질적인오프라인의시민결집을지원하는방식으로진행되고있다. 매주토요일에광화문광장에서촛불집회가이루어 6) 박근혜퇴진범국민운동관련나무위키자료. https://namu.wiki/w/%eb%b0%95%ea%b7%bc%ed%98%9c%20 %ED%87%B4%EC%A7%84%20%EB%B2%94%EA%B5%AD%EB%AF%BC%ED%96%89%EB%8F%99 정치참여 89

지고있는데집회의전과정에서온라인은다양한역할을수행하고있어집회의성격과지속에영향을미치고있다. 집회이전에집회의 의제를생산하고 ( 의제설정 ), 실시간정보를전달하고 ( 정보제공 ), 자원을결집하며 ( 크라우드소싱, crowdsourcing), 모바일앱촛불의정보제공그리고문화적으로즐기는 ( 패러디와게임 ) 다섯가지방식이종합적으로작동하고있다 ( 조희정 2017). 세번째특징은집단적참여보다는개인적참여의성격이강하다. 과거조직에의해동원되고동원된참여자는깃발아래모이는방식에서 SNS 등을통한매우느슨한네트워크를통해만나모임이끝나면바로해산하는방식으로변하고있다. 임혁백 (2011, 16-8) 은이런현상을 나홀로 정치참여의개인화 (individulaization), 정부, 정당, 정치인, NGO 등기존의 정치적대표 ( 공급자 ) 가주도하는 대의적 정치참여에서유권자, 네티즌 ( 유티즌 ) 등수용자 ( 수요자 ) 가주도하는 직접적 자발적 정치참여로변화한수요자중심참여 (demand-side participation) 라고말하고있다. 2008년촛불집회를분석한연구는촛불집회가탈중심적, 분산적상향적양상임에도불구하고대규모로장기간전개되고있는것은네트워크로연결되어있기때문이라고분석했다. 그러나이연구에서는이런형태의정치참여가체계적이고구조적인사회변동을가져오는데한계가있다고지적 ( 이향우 2012) 하고있지만, 2016년과 2017년의촛불집회는구조적인변동을가져올가능성을보여주고있다. 네번째특징은가족들이같이참여할정도로유희적참여의성격이강한데이는문화적경험이나감정이정치참여의중요한자원으로역할을하고있다는것을알수있다. 정치에대해느끼는부정감정이국민들의정치참여에어떠한영향을미치는지살펴본연구 ( 민희, 윤성이 2016) 에따르면부정감정에는분노와불안으로나눌수있고분노와불안감정에따라정치참여의방식과행태는다르게나타난다고한다. 분노와불안의차이는위협의원인에대한확신이있는경우분노, 확신이덜한경우불안을느낀다. 분노의경우그상황을통제할수있다고느끼지만불안의경우통제할수없다고느낄때발생한다. 따라서분노의정치적대상에대해시위혹은항의적접촉등어려운참여를통해분노를표시할가능성이높지만불안을느끼는경우위험회피적정치참여를할가능성이높은데사회적지지대상을모색하거나지인들과관련문제를토의하는등쉬운참여를할가능성이높다. 이번촛불집회는정치적대상에대한분노에서시작하였고점차정치참여를통해상황통제가가능하다고느끼면서적극적인참여가지속적으로가능했다. 특히촛불집회에서주장한탄핵안이국회를통과하면서참여자의정치적효능감이높아진것도시위의지속성에영향을주고있다. IV. 결론 : 민주주의과제와미래상 이글은민주화 30주년을맞아정치참여의시각에서한국민주주의의과제와미래상을제시하고한국민주주의심화발전을위한정치참여모델을제시하는것이다. 지금까지한국민의다양한방식의정치참여는한국민주화, 민주주의공고화를견인하였고최근촛불집회에서나타난정치참여는보다참여적인민주주의로의방향을설정하고있다. 새로운정치참여는새로운정치 경제 사회적환경에의해영향을받으면서진화할것이다. 대의 90 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

민주주의의위기, 정보화사회, 탈물질주의, 그리고노령화사회등전반적안환경의변화는정치참여의방식과내용에영향을줄것이다. 위에서살펴본것과같이탈물질, 정보화에영향을받은비노령층은비관례적정치참여, 온라인과오프라인의연계적참여, 집단보다는개인적참여가주된정지참여방식이될것이고노령층의경우에는비용이덜드는소극적이고관례적이고온라인보다는익숙한오프라인방식의참여로개인과집단적방식이혼용된참여가나타날것이다. 민주화이후의정치참여도위의환경변화에영향을받고있다. 관례적정치참여의경우전반적인투표율하락을보이고있고, 비관례적정치참여의경우에는확산되고분화되는모습을보이고있는데이익집단중심의이익추구형참여와함께탈물질적공익추구형참여도함께나타나고있다. 최근진행중인촛불집회는과거의어떤집회보다도규모나지속성의측면에서새로운정치참여의가능성을보여주고있다. 이번촛불집회의특성은다음과같다. 탈물질주의적가치를중시하는젊은세대중심의정치참여가주를이루고온라인과오프라인이연계되어온라인네트워크가실질적인오프라인의시민결집을지원하는방식으로진행되고있다. SNS 등을통한매우느슨한네트워크에기반해집단적참여보다는개인적참여의성격이강하다. 이런촛불집회정치참여는위에서논의한새로운환경변화에대응하며발전하는모습을보이고있다. 이런변화가한국의미래민주주주의에어떤영향을줄것이며어떻게하면정치참여가한국민주주의심화에도움을줄수있는방향으로갈수있을지를살펴보기위해위에서제시한이론적틀을토대로논의해보고자한다. 먼저거시적수준에서사회근대화를제외하고국가구조의측면에서살펴볼수있다. 선거법, 정당체제, 헌법구조등정치구조나제도의차원국가구조는정치참여에영향을주기때문이다. 위에서살펴본것과같이다수제선거제도보다는비례대표제적선거제도가투표율을높이기때문에보다비례성이강화된선거제도를도입하고다양한사회적요구를수용할수있는보다열린정당체제가정치참여를활성화하기때문에보다다원적정당체제를가져올수있도록정당제도를바꿔야한다. 정당체제의변화는두번째수준인중범위동원기관에도영향을미칠것이다. 다양한이해관계를대표할수있는정당이존재하고이런국민들을조직하고동원할수있다면보다많은사람들의정치참여를이끌어낼수있을것이다. 기존의동원기관이외에새로운형태의동원기관이생겨났는데촛불집회에서보면 SNS 등을이용한매우느슨한형태의네트워크가집회를조직하고소통하며의제를설정해나가고있다. 이서로다른두동원기관이정치참여를독려하는데서로에게자극이되고경쟁하는관계가되는것이바람직하고노년층의관례적참여와비노년층의비관례적참여의균형을가져오는역할도수행해야할것이다. 마지막으로개인차원에서자원과동기부여를의미하는미시적수준의경우시민적의무감이나정치적효능감이개인의정치참여에많은영향을주는것으로나타나는데시민적의무감과정치적효능감, 특히정치에대한이해를통해효과적으로정치에참여할수있다는능력에대한믿음을높이기위해서는민주시민교육을활성화하여어릴때부터민주주의에대한이해를높이고참여의중요성을인식해야한다. 정치에관심도없고정치적지식이부족한정치무관심층으로가정해버렸던청소년들이최근촛불집회에참여하여적극적인의사표현을하고있다는점에서한국민주주의의미래는밝아보인다. 공식선거연령을낮추어이들의정치참여를제도화하는것이필요하다. 정치참여 91

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DAY 2 한국민주주의의미래와과제 제 2 부 혁신과배려의경제 2-1. 성장 / 분배논쟁과경제민주화 이정우 ( 경북대 ) 2-2. 사회혁신과사회적경제 정태인 ( 칼폴라니연구소 ) 2-3. 한국의노동, 진단과과제 김유선 ( 한국노동사회연구소 ) 성장 / 분배논쟁과경제민주화 95

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 2-1 한국민주주의의미래와과제 성장 / 분배논쟁과경제민주화 이정우 경북대명예교수 1. 서론 한국경제는해방후 70년동안상전벽해라할만큼괄목할만한성장을해왔다. 특히 1960년대이후 1997년 IMF 사태에이르기까지한국경제는세계에서유례를찾기어려울정도의고도성장을했다. 그과정에서성장과더불어대량의일자리가만들어져 최선의복지는일자리 라는말그대로분배문제가저절로해결된측면이있었다. 따라서역대정부에서오로지성장에만신경을쓰고분배, 복지문제는지극히등한히했음에도불구하고분배문제는크게불거지지않았고, 다른나라에비해빠른속도로빈곤을감소시키면서고도성장을달성할수있었다. 따라서한국은다른후진국들이부러워하는고도성장성공국가임에틀림없었고, 세계은행이 1993년발간한유명한보고서 < 동아시아의기적 >(The East Asian Miracle) 에서한국을성장과분배를조화시킨성공적사례중한나라로소개한것은결코과장이나왜곡이라고할수없다. 그러나한국이외국의부러움을사는일은그리오래가지않았다. 불과몇년뒤인 1997년말아시아를강타한외환위기이후상황은백팔십도달라졌다. 성장과분배의성공이더이상성립하지않는다. 지난 20년간성장률은눈에띄게낮아졌다. 김대중정부이후노무현, 이명박, 박근혜정부로올수록성장률은확실히떨어지고있다. < 그림 1> 은역대정부의평균성장률을보여주는데, 김대중정 성장 / 분배논쟁과경제민주화 97

부부터박근혜정부까지차례대로 5, 4, 3, 2% 대의성장률을보여주고있어서성장률하락추세가뚜렷이나타난다. 禍不單行이란말이있듯이이시기는성장률만저조한게아니다. 엎친데덮친격으로양극화현상도심각하다. 소득불평등을보여주는 < 그림 2> 을보자. 이그림은최근세계적베스트셀러가된토마피케티의 Capital in the Twenty-First Century( 21세기자본 ) 의연구방법에따라한국에대해서국세청의소득세자료를갖고김낙년교수가추정한것이다 ( 김낙년, 2012). 한국의경우에는자료의한계로인해중간의수십년간은공백으로남아있으나양쪽끝의기간에대해서는자료를구할수있는데, 양쪽끝만보더라도어느정도장기추세를파악할수있다. 그의추계결과에따르면한국의소득불평등은 1997년외환위기이후확실히증가추세를보여주고있으며, 그수준은일본, 프랑스를추월해서 OECD에서가장불평등한나라인미국에근접해가고있음을알수있다. 그뒤역시국세청소득세자료를갖고불평등추이를분석한것이홍민기박사의연구 (2015) 인데, 두연구사이에는약간의차이가있지만 1998년이후불평등의상승은일치하고있다. % < 그림 1> 역대정부의경제성장률 6 5.2% 4.5% 4 3.2% 2.9% 2 0 김대중정부 (1998~2002) 노무현정부 (2003~2007) 이명박정부 (2008~2012) 박근혜정부 (2013~2015) 자료 : 한국은행 2010 년기준 ( 연쇄가격, 2008 SAN) 또한한국의소득불평등곡선은다른나라와마찬가지로 U자형의모양을취하고있는것으로드러나우연이라하기에는너무나기묘한느낌을준다. 이들여러나라는서로다른환경에서서로다른정책을채택해왔음에도불구하고소득불평등에관한한약속이나한듯이거의일치된움직임을보여주고있는것은참으로놀라운일이다. 선진국사이에소득불평등의 U자형변동이라는공통점이있다는것을발견한것이피케티의공로라고할것같으면, 한국에대해서도비슷한시기에비슷한움직임을발견한것은김낙년교수의공로다. 이시기양극화경향은소득불평등에서만나타나는게아니다. 양극화현상은거의보편적으로나타난다. 산업간, 기업간, 계층간, 지역간양극화현상이심각할뿐아니라줄어들기미를보이지않는다. 수출은비교적호조인데반해내수는지극히부진하며, 대기업은사상초유의큰이익을올리고사내유보금으로막대한현금을쌓아놓고있지만중소기업은모든지표에서대기업과비교가안될정도로열악하며, 그중상당수기업은하루하루연명하기가어려울정도다. 지역별양극화도심해서서울 98 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

은그래도나은편인데, 지방은말라죽어가고있다고해도과언이아니다. 노동자내부에도양극화가 진행중이다. 정규직은안정된일자리와소득이보장된반면비정규직은차별에시달리면서언제잘릴 지모르는불안한나날을보내고있다. < 그림 2> 한국과외국의불평등장기추이 자료 : 김낙년, 특히 1998년이후비정규직의급증은지극히우려할만한사회현상으로서우리들의주의를요한다. 이시기비정규직이급증하여한때비정규직이전체노동자의과반수일정도로불어났고, 지금은다소줄어들었지만여전히 45% 수준으로서대단히높은편이다. 정부는우리나라비정규직규모가노동자전체의 1/3 수준이라고주장하고있지만실제개념정의에서동의하기어려운부분이있고, 보다실상을제대로반영하는정확한개념으로정의한다면비정규직규모는노동자의절반에가깝다고봐야할것이다. 물론최근들어노동시장의유연화와비정규직의확산경향은세계많은나라에서공통적으로나타나고있지만우리나라는그규모와증가속도에서거의세계최고수준이라는점에문제의심각성이있다. 다만 2007년참여정부에서제정한비정규직보호입법이후비정규직은추세적으로아주완만한하강곡선을보여준다. 이법은입법당시미적지근한법이라고노동계로부터강하게비판받은법이긴하지만그래도약간의비정규직감소효과는가져왔다고할수있다. 그렇다고해서이법이충분하다는뜻은아니고앞으로보다철저한비정규직보호입법이필요하다는것은두말할필요도없다. 둘째, 비정규직의처우는대단히열악하다. 유럽에서는비정규직이라하더라도시간당임금에서는정규직과차이가없는경우가많은데, 한국에서는동일직장에서동일노동에종사하는경우에도임금에큰차이가난다. 은행에도얼핏복장으로는구별이안되지만정규직과비정규직 성장 / 분배논쟁과경제민주화 99

이섞여서일을하고있으며하는일은비슷한데도임금에서큰차이가난다. 자동차공장에서도외부인은식별하기어렵지만그내부에는정규직과비정규직이섞여있고, 비슷한일을하면서도임금과각종처우에서현격한차이가있다. 비정규직과정규직의전체평균임금을비교하면대략 50% 에불과하고, 이차이가노동시간의차이라든가일의내용의차이에서오는게아니므로문제는대단히심각하다. 임금이외의보상으로서사회보험혜택을보더라도정규직은대체로사회보험 ( 건강보험, 고용보험, 국민연금 ) 적용률이 80-90% 수준인데비해비정규직의적용률은 30% 대에머물고있어서차별은임금에만국한되는게아님을알수있다. 셋째, 비정규직의구성에서도문제가많다. 한국비정규직의주종을이루는것은한시적노동자들이다. 이들이비정규직노동자중대략 60% 를차지한다. 그대신외국에서비정규직의주종을이루는시간제노동자 (part-time workers) 는한국에서는원래아주드물었고, 최근들어증가추세에있긴하지만아직 12% 정도에불과하다. 시간제노동은노동자개인의사정에맞추어일할수있기때문에여러가지로편리한점이많고, 많은노동자가원하는노동형태이기도하다. 그런점에서시간제노동이주종을이루는선진국에서는사실비정규직문제자체가그리심각하지않다. 그와는달리한국에서는시간제노동은아주적고, 노동자가원하지않는한시적노동이주종을이루고있으므로비정규직문제가그만큼더심각하다고할수있다. 한국노동시장의비정규직규모의방대성과더불어그구성이노동자들에게아주불리하게되어있음을알수있다. 이상에서본바와같이 1997년말한국을강타한소위 IMF사태이후심해진소득, 노동, 지역, 기업규모별양극화현상은줄어들지않고있을뿐만아니라, 인적자본투자의상당부분을가계가담당하고있는한국의실정에서장기적으로경제성장의동력을훼손하고사회적이동성을제한하고있어서빈부격차의세대간고착화를가져올우려마저있다. 이처럼불평등이심화되고있음에도불구하고그것을완화할정책수단은좀처럼눈에띄지않는다. GDP대비사회보장지출은 OECD국가에비해턱없이낮아서다른나라에서보는소득재분배기능이나타나지않는다. 1997년외환위기이후한국정부에대한 IMF와미국의입김이강해지면서급속히시장만능주의가도입돼도처에서종래의관치경제, 발전국가모델과충돌하여파열음을일으키고있다. 최근의저성장, 양극화문제는우리경제가종래의패러다임의조화를잃고방황하는증거가아닌가한다. 이제우리는국가발전을위한패러다임을심각하게고민해야하는시점에왔다. 더이상성장지상주의, 시장만능주의에사로잡혀서시행착오를반복할이유가없다. 이제는성장지상주의대신성장과복지의조화, 시장만능주의대신시장, 국가, 공공의조화를모색해야할때다. 우리나라의 1인당소득은 3만달러에접근해있지만복지지출수준은아직다른나라의 1만달러시대의복지에머물고있다. 국민소득수준을생각하면현재복지지출수준에비해대략 3배는되어야국제표준에도달한다. 그런데도국내에서는 세계화시대에복지는안된다, 복지국가위기론, 복지가성장의발목잡는다, 복지는포퓰리즘이다 등등근거없는강한주장들이여론을지배하고있는실정이다. 100 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

우리는근거없는성장지상주의를반성하고, 저성장과양극화라는 2중고를해결하기위해복지국가건설을위해힘을모아야한다. 그래야만이땅에경제민주주의를정착시킬수있다. 경제민주화란개념은우리나라에서도지난대통령선거에서주요쟁점이될정도로관심이많은주제인데, 그개념을엄밀하게정의를내린다는것은쉬운일이아니다. 경제학계에서도경제민주주의는아직개념정립이되어있지않으며, 논자에따라조금씩다르게해석되고있다. 그러나대체로여기에는몇가지공통적인내용이들어가는것으로볼수있는데, 그중두가지최대공약수를찾는다면첫째로는경제적불평등의축소, 둘째로는각급수준의경제적의사결정의민주화로요약할수있을것이다 ( 한국기독교산업개발원, 1987). 의사결정의민주화문제는다시세가지차원으로세분하면재벌개혁, 노동의민주화, 사회적경제의발전으로볼수있다 ( 이정우, 2013 참조 ). 이들후자의문제는이책의다른공저자들에게맡기고이장에서는경제민주주의를협의로해석해서지나친경제적불평등의축소, 그리고만인에게최소한인간다운생활을보장하는것을의미하는것으로간주하고자한다. 선진자본주의국가에서그러한좁은의미에서의경제민주주의를달성해온수단은두말할필요도없이복지국가의확립이었다. 서구에서복지국가의출발은 19세기후반독일의비스마르크가추진한사회보험에서찾는것이일반적이다. 보수파의거두비스마르크가근대적의미의복지국가를태동시킨것은자못의미심장한데, 그목적중에는당시유럽을뒤흔들던노동운동을잠재우고, 노동자들을체제내에편입하고자하려는저의가있었다. 그러나한국은어떤가? 21세기한국의보수파들은 19세기의보수파비스마르크를공부할필요가있다. 우리나라에서는아직복지국가확립이요원한단계에있을뿐아니라복지국가로가려는움직임에대해오히려포퓰리즘운운하면서보수파의반대가극심한상황이다. 상황이이러하니정치권, 학계, 언론계, 재계는두말할필요도없거니와심지어복지국가의수혜자가될서민들조차그런사회분위기에세뇌되어복지국가반대에동참하는실정이니한국에서복지국가실현은여간어려운게아니다. 이런상황을돌파해서복지국가로가는것은그자체한국의경제민주화의큰걸음이될것이다. 그럼아래글에서는먼저성장과분배에대한이론적논의와실증적검토를한뒤한국에서왜복지국가발전이저조한지, 그리고앞으로복지국가로가려면어떻게해야하는지를생각해보기로하자. 2. 성장 / 분배논쟁 한국에서적어도박정희정부이래지난반세기동안역대정부는성장지상주의에빠져있었다고해도지나친말이아니다. 성장지상주의는박정희정권이쿠데타정권이라는약점을보완하기위해내세운유일하고도절대적인국가경영철학이었다. 이철학이국민들의머리속에너무깊이각인되어그뒤의모든정부에서비단정부만이아니고, 학계, 언론계, 재계할것없이나라전체가분배보다는성장을우선시해왔다. 성장을누가싫어하겠는가. 성장은그자체바람직한것이지만문제는분 성장 / 분배논쟁과경제민주화 101

배를이야기하는것이금기사항이될정도로심한고정관념에사로잡힌성장지상주의적사회분위기, 바로그것이다. 우리나라에서는성장과분배가모순, 상충이라는가설이마치정설인것처럼유포되고있으나실제로경제학의이론적뒷받침을받고있지못하다. 과거경제학에서는막연하게성장과분배는상충하는것, 둘중하나를달성하려면다른하나는포기해야하는것으로가르치고있었다. 즉, 성장과분배는두마리의토끼와같아서둘을동시에달성할수는없고, 둘중하나만선택해야한다. 둘중하나만선택하려면분배보다는성장을택해야한다. 즉, 오늘당장파이를갈라먹는것보다는우선은참고허리끈을졸라매고성장에집중하면장차더큰파이가돌아온다는주장이유행이었다. 필자가대학을다니던시절을회상해보면그런파이가설, 혹은두마리토끼가설이정설비슷하게자리잡고있었는데, 실제그학술적근거는매우취약했다. 구태여그근거를찾자면해로드-도마성장모형에서투자율이높을수록성장률이높아지는데, 저축 ( 투자 ) 이높아지려면저축성향이높은부자들에게소득이보다많이돌아가는게유리하다는정도의단순논리였다. 이것은곧불평등이심한것은부자들의소득, 저축을늘여투자를증가시키므로장기적으로보면성장을촉진하므로오히려모든사람에게이득이된다는축복가설이된다. 그러나이런파이가설은별다른이론적근거가없는막연한추측에불과했다고말하지않을수없다. 경제학계에서분배와성장의관계가본격적인이론적검토에들어간것은 1990년대이후의일인데, 종래의분배 / 성장상충론을제치고분배 / 성장동행론, 즉불평등이심할수록성장을저해한다는새로운관점이출현한것도바로이시기다. 새로운관점은세개의이론적기둥위에서있다. 첫째는조세-재분배경로다. 어떤나라가소득분배가불평등할수록다수의가난한사람들이존재하고, 이들은정부에대해세금을많이거두어소득재분배정책을펼것을요구하게된다. 이는공공선택이론에서나오는중위투표자모델 (median voter model) 로쉽게설명된다. 소득의분포상태는어느나라든비대칭적이어서저소득층은다수이고, 고소득층은소수다. 그렇다면선거에서다수유권자의이익을생각해야하는정치권에서는부자들에게세금을부과해서저소득층을위한소득재분배를하는것이선거에서이기기쉽다는것이다. 그결과민주주의사회에서는필연적으로과도한세금, 과도한재분배경향을갖게되고, 그결과경제성장을저해한다는것이이이론이함축하는바다. 둘째는사회적, 정치적불안정과관련이있다. 어떤나라의소득분배가지나치게불평등하면사회적, 정치적불안정이클것이고, 그런나라에서는투자가활발히일어날수가없고, 그결과성장은저해된다. 사회적불안정은직접적으로기업가들로하여금투자를꺼리게만들수도있고, 아니면빈부격차가심한사회에서발생하기쉬운범죄의예방을위해과도한비용을지출하도록만들어간접적으로투자를저해하게되는데, 어느경로이든결국지나친불평등이성장을저해한다는것이다. 셋째, 신용시장에정보의비대칭성문제가있는상황에서지나친불평등은가난한사람들로하여금교육투자를위한융자를어렵게만들고, 결국빈민들의교육투자를낮춤으로써경제성장을저해하게된다. 가난한집아이들은비록똑똑하더라도불완전한자본시장에서학자금마련이어려워학교에다니기어렵고, 따라서적정수준이하의인적자본투자를하게되어개인적으로빈곤해지기쉬울뿐만아니라국민경제전체로보더라도결과적으로인적자본투자의부족으로인해경제성장을저해하 102 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

게된다는것이다. 이세가지가설은종래의파이가설과는정반대로지나친불평등은이런저런경로를통해성장을저해한다는주장을편다. 그러면실증분석결과는어느쪽주장을지지해주는가? 최근 10여년간나온많은실증적분석은대체로분배와성장에관한종래의상충론보다는동행론이더지지받는다는결과를보여주고있다. 새로운관점은이제 IMF, OECD 등보수적국제경제기구마저채택할정도로정설이돼가고있다. 또다른측면에서이문제를보자면지금까지소위복지국가의 위기 혹은 소멸 에대해서수도없이많은연구가쏟아져나왔지만복지국가는여전히건재하다는점을지적하지않을수없다. 우리나라에서는보수학계 / 언론이복지국가위기론을열심히설파하는바람에많은사람들이복지국가는의례국가경쟁력이떨어질것처럼생각하는경향이있지만사실은전혀그렇지않다. 오히려복지국가가경제성장에긍정적효과를미친다는연구가있고, 반대로복지국가가성장을저해한다는증거는별로존재하지않다는점을강조할필요가있다. 1980년대초이래대처, 레이건의요란한시장주의반혁명에도불구하고, 앵글로-색슨모델이확실한우위를차지했다고보기어렵다는점도생각해볼필요가있다. 영미형시장주의모델은여러가지가능한시장모델중하나일뿐이고, 그것이다른모델에비해우월하다는증거는없다. 지난 30 여년간의종합경제성적표를보면영미형시장모델보다는그와대척점에서있는북구모델이오히려우수한성적을보이고있음을알수있다. 북구모델은영미형모델과비교할때효율성, 성장에서비슷한성적으로올리면서도분배의평등, 사회적통합성에서는훨씬좋은성과를보이고있어서종합적으로평가하면영미형모델보다우월하다. 제레미리프킨이쓴 < 유러피언드림 >(European Dream) 이란책은종래의소위 아메리칸드림 은이미퇴색해서더이상이상적모델이못되며, 앞으로의세계는유럽모델이지배할것이라는주장을펴고있는데, 리프킨의주장은실제상당한설득력을갖고있다. 특히지난몇년동안유럽의소위 PIGS( 포르투갈, 아일랜드, 그리스, 스페인 ) 국가의위기이후과잉복지가남유럽국가들의재정위기를가져왔다는주장이한국의보수언론에자주등장했고그것은복지국가건설을반대하는유력한근거로제시되었지만이런주장역시사실과거리가멀다. 왜냐하면남유럽국가들은세계기준으로보면분명복지가발달한나라들임에틀림없지만유럽기준으로보면상대적으로복지수준이낮은나라들이기때문이다. 만일과잉복지가경제위기의진정한원인이라면남유럽보다훨씬복지지출을많이하는중부유럽, 혹은그보다도더많은복지지출을하는북유럽이먼저위기를맞아야할것이아닌가. 그러나실제북유럽이나독일같은나라는최근의재정위기상황에서전혀흔들림없는모습을보여준다. 이것만보더라도과잉복지로인한남유럽위기설은설득력이없고, 남유럽의재정위기의진정한원인은복지가아니라부패, 탈세, 부동산투기등에서찾아야한다. 세계화논의가전성기를맞으면서복지국가는과거한때는정당성이있었을지모르나지금과같은세계화시대에는맞지않는다는가설, 즉세계화시대에외국자본을유치하려면복지국가는장애물에불과하다는주장도자주등장하고있으나이주장도엄밀한검증을통과하지는못한다. 오히려세계 성장 / 분배논쟁과경제민주화 103

화시대일수록복지국가의필요성이더커진다는주장도만만찮다. 실제로통계적으로검토해보면세계화시대에복지국가가후퇴, 축소한나라가있는가하면오히려반대로복지국가가확대, 발전된나라도있는데, 원래복지가약한영미형국가들이전자에속하고, 원래복지국가가강한전통을갖는유럽몇몇나라들은후자에속해서결국복지국가쇠퇴여부를좌우하는것은세계화라는새로운현상이아니고, 원래각국가가갖는체제적성격이더중요하다는주장이설득력이있다. 말하자면강한복지국가는세계화의파고에도불구하고복지국가가굳건하게유지되는반면원래약한복지국가들이세계화의파고속에서쉽게복지를후퇴시키는경향이있다는것이다. 하버드대학의경제학자 Dani Rodrik(1999) 은한나라의개방수준과그나라의복지수준사이에는밀접한상관관계가있을것이라는가설을세우고이것을세계여러나라를갖고검증해보았다. 그의가설은이러하다. 유럽의개방형소국일수록세계의수출경쟁에시달리게되고, 거기서패배하는산업, 기업, 개인이많이발생할수밖에없는데, 이들시장의패배자들에게최소한의생존을보장하고, 재훈련을통해새로운분야에진출할수있도록하는것이사회안전망 (social safety net) 의기능이다. 따라서유럽개방형소국들에서는일찍부터복지국가가발달했다는것이다. 실제로통계를보면유럽의수출주도형국가들은복지지출이높은반면미국, 일본등비교적수출비중이낮은내수중심형국가에서는복지지출이낮은경향이발견된다. 이와같은 Rodrik의가설에비추어본다면한국은유럽의수출주도형강소국들만큼수출비중이높은나라이므로당연히사회안전망이필요하고, 복지지출이높아야한다. 그러나현실은그와정반대다. 유럽은수출주도형경제이므로복지지출이높다. 미국, 일본은내수중심형국가이므로복지지출이낮다. 그러나한국은유럽을능가할정도로수출주도형국가이면서미국, 일본보다더낮은복지지출수준을갖고있다. 그렇다면한국은수출경쟁에최대한노출되어있으면서도당연히갖추어야할사회안전망을소홀히해온, 말하자면화살이비오듯쏟아지는세계전쟁에나가면서투구와갑옷을챙겨입지않고출전해왔으며, 전쟁에서부상을당해도제대로치료해주지않고다시전쟁터로내모는용감무쌍한, 또는다른말로하면인정사정볼것없는무모한국가인셈이다. 그러나우리가세계에보기드문이런무모함을무한정계속할수는없다. 이제는우리도세계적표준 (global standard) 을생각해야할때다. 이와같이복지국가를둘러싼복잡한논쟁도한국처럼소득수준에비해복지지출이턱없이낮은나라에는그대로적용할수없다. 일부복지국가의경우에는물론조세를통한재분배와관대한복지제도가과도한측면이있었고, 따라서복지과잉으로인한복지병이라는실패를교정하기위해서다소복지국가를수정, 축소한것도사실이다. 그렇다고해서복지과소의국가로서선진복지국가와는상황이정반대인한국에대해서도똑같은것을요구한다면이보다더불합리한주장이없을것이다. 한국은소득수준에비해너무취약한복지제도를갖고있으므로복지를확대할필요가있으며, 한국에대해서벌써부터소위복지병이나영국병을걱정한다면그것은기우라하지않을수없다. 104 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

3. 성장 / 분배의역 U 자가설 세계각국의소득분배상태를조사해보면대체로다음과같은패턴이발견된다. 1) 모든나라의소득분배가불평등하되정도의차이가있다. 2) 과거에체코슬로바키아, 헝가리, 폴란드, 불가리아등구사회주의권이자본주의권보다상대적으로평등했다. 3) 선진국이후진국보다상대적으로평등하다. 4) 후진국안에서도나라에따라소득불평등에큰차이가있다. 5) 소득수준과불평등사이의관계에대해서는일정한관계가있다는학설과반대의견해로갈라져있다. 전자의대표적인가설을쿠즈네츠 (Simon Kuznets) 의逆 U 字가설 (inverted-u hypothesis) 이라고하는데, 이가설에대해서는찬반양론이갈라져있는실정이다. 역U자가설은나중에노벨경제학상을수상한하버드대학의경제학자사이먼쿠즈네츠가 1955 년미국경제학회회장취임시기념강연에서단순한추측 (conjecture) 에불과하다는전제하에조심스럽게제시했던하나의가설이다. 이가설은성장과불평등에관한경제학계최초의가설이라는의의를갖는다. 쿠즈네츠는미국, 영국, 독일세나라의 20세기초이후의소득분배자료에서 1차대전후 ( 아마 20세기초부터 ) 소득불평등의감소추세를제시했다. 그리고그이전시기에대해서는소득불평등이증가했다는증거는없지만아마증가했을것으로추측했다. 그렇다면장기적경제성장과정에서소득분배의불평등이처음에는증가하다가한동안은일정한뒤결국감소하는것이아닌가하는추측이가능하다는것이다. 쿠즈네츠는이런역U자가설을 5% 의경험적정보와 95% 의추측 (conjecture) 의합성으로만든가설이라고겸손하게말했다. 쿠즈네츠는약간의통계자료에기초해서이런가설을만든뒤그가설을뒷받침할만한이론적근거를다음과같이제시했다. 먼저경제성장초기에불평등이증가할것이라고추측하는이유는두가지다. 첫째, 저축은소수의부유층에집중되는경향이있다. 미국의최고부유층 5% 가개인총저축의 2/3를차지하며, 최고 10% 가저축의거의전부를차지한다. 이처럼저축의분배는재산소득이나부의분배보다훨씬더불평등하며, 이와같은저축의집중은소득불평등을일으키게된다. 둘째, 인구의농촌-도시간이동이다. 농촌내부의소득불평등은대체로도시내부의불평등보다낮은경향이있다. 그리고농촌의평균소득은도시의평균소득보다낮다. 이두가지이유로인해농촌에서도시로의인구이동은소득불평등을증가시키게된다. 이것은역시노벨경제학상을받은 Arthur Lewis(1954) 모델의분배적함축과결론은같으나, 과정은다르다. Lewis에의하면가난한나라에서임금은생존수준으로일정하게정해지고, 경제성장과더불어노동수요가증가하면그것은이윤증가로귀결된다. 따라서경제성장초기에는소득불평등이증가하는데, 이런경향은잉여노동력이고갈되어임금이상승하기시작하는소위 Lewis의전환점 (turning point) 까지계속된다. 그러나경제가전환점에도달한이후에는노동수요증가가임금상승을가져오므로결국소득불평등이감소함을시사한다. 한편경제성장의후기에오면소득불평등을완화하는요인이발생하는데, 쿠즈네츠는네가지요인을든다. 첫째, 예컨대상속세나자본과세처럼저축의집중을제한하는입법또는정치적결정이이루어진다는점. 둘째, 인구증가로인해최고소득 5% 의인구가 50년뒤에는 5% 에미달하게된다는 성장 / 분배논쟁과경제민주화 105

점. 셋째, 개인의치부기회를제공하는동태적경제성장이일어난다는점. 넷째, 고소득층의상당한부분이서비스소득 ( 예를들어경영, 전문직 ) 을버는데, 이것은재산소득에비해상속가능성이낮다는점. 이와같은몇가지이유를들어쿠즈네츠는경제성장의후기에는소득불평등이하락할것이라고추측하였다. 따라서경제성장초기의분배악화와후기의분배개선을묶으면역U자가설이된다. 쿠즈네츠의가설이제시된뒤경제학자들은이가설의검증을위해다양한노력을기울였는데, 대체적으로연구결과는이가설을상당히지지해준다. 즉, 경제성장과더불어소득불평등이처음에는심화하다가어느단계를지나면결국불평등이축소하는장기적경향이있다는것이다. 가로축에소득수준을표시하고세로축에소득불평등 ( 예컨대지니계수 ) 을표시할때양자의관계는마치 U자를거꾸로해놓은모양을취하기때문에이것을역U자가설이라고부른다. 이가설을지지하는증거는예를들어소득분배통계가나와있는수십개국을모아서가로축에 1 인당소득을표시하고, 세로축에어떤불평등지표를나타낸다고했을때양변수사이의관계가어떤지를검증함으로써주어질수있다. 대체로지금까지나온이런유형의몇가지실증연구는역U자모양이나타난다고보고있다. 이가설에대한반론으로서유력한것은첫째, 이와같이발전단계가서로다른여러나라의횡단면자료 (cross-section data) 를가지고어떤한나라의시간에따른소득분배의변동을추리하는것은무리라는지적이다. 둘째, 역U자라는모양은반드시소득수준과불평등사이에어떤관계가있어서나타난결과가아니고, 다만불평등도가서로다른몇개권역의소득수준이우연히거기에위치했기때문에사후적으로나타난결과일뿐이라는해석이있다. 대체로네가지유형 빈국, 남미, 사회주의국, 선진자본주의국 의서로다른경제성장패턴이있는데거기에따라불평등도가다르게나타난것이고역U자는하나의우연한결과일뿐이라고본다. 이런관점에의하면소득분배의결정에서중요한것은소득수준또는경제성장수준이아니라그나라가어떤성장전략또는정부정책을채택하느냐에달려있다는것이다. 이와같이횡단면자료를둘러싼공방은아주팽팽한데, 그뒤역U자가설에대한아주강력한지지가영국과미국의장기적소득분배를연구한제프리월리암슨 (Jeffrey Williamson) 에의해제시되었다. 그는횡단면자료가아니라아주방대한장기시계열자료 (time-series data) 를이용해영국과미국을분석했는데, 두나라에서공통적으로 19세기에소득불평등의심화와개선이라는장기적현상을발견함으로써역U자가설에아주강력한근거를제공해주었다. 그런데최근피케티의책 21세기자본 이나오면서사태가다시역전되었다. 피케티는여러선진국의장기자료를구해소득불평등의장기추세를연구했는데, 그결과 20세기들어소득불평등은역 U자가아니라 U자모양이라는것을발견했다. 위의 < 그림 2> 에서보듯이 20세기를통틀어소득불평등은 U자모양의변동을해왔다는것을여러선진국자료를갖고증명해낸것이피케티의중요한공로다. 피케티에의하면 20세기초중반에불평등이축소된이유는연평균 3% 의고성장, 제1차세계대전발발전후의누진소득세도입, 전쟁으로인한파괴, 인플레이션등우발적요인에바탕을두고있다. 106 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

그러나 1980년이후미국의레이거노믹스, 영국의대처주의의등장으로주요국의소득세율은다투어인하되었고, 앞으로장기적성장률도 1.5퍼센트를넘기어려울것이므로불평등강화요소를상쇄할힘이없다는것이다. 20세기중반에여러나라에서소득불평등이감소한이유는각국이 1차대전전비조달을목적으로재정수요를충당하기위해보수파의반대를무릅쓰고세계최초로누진소득세를도입했다는점, 그리고뉴딜정책과같은각종진보적인공공정책을채택했다는점에기인한다. 그리하여전후 30년간세계자본주의는사상최고의호황과고성장을누리게되는데, 이때선진국의경제성장률은 4% 라는전무후무한기록을세웠다. 이시기를일반적으로 자본주의의황금기 (the Golden Age of Capitalism) 라부르고, 특히미국에서는이시기에소득불평등이크게줄어들었으므로 대압축 (The Great Compression) 의시대라고부르기도한다 (Krugman, 2007). 쿠즈네츠의역U자가설은 1950 년대에나왔기때문에바로이황금기까지를다루고있었고, 그래서쿠즈네츠의눈에는자본주의에서불평등은장기적으로축소하는것으로보였던것이다. 그러나다알다시피자본주의황금기는오래가지못하고 30년만에끝나버렸고, 1980년대부터는미국, 영국에서레이건, 대처에의한시장만능주의시대가왔다. 뉴딜정책에의해극대화되었던케인즈주의정책들이하나둘폐기되고정반대의정책들이채택되기시작했다. 작은정부를신봉하는경제철학에따라감세, 규제완화, 민영화가추진되었고, 정부의역할이최소한으로줄어들었다. 그결과는쉽게예측할수있듯이불평등의상승이다. 그래서 20세기전체를놓고불평등의추세를그리면 < 그림 2> 에서보듯이역U자가아니고, U자형의그림이나온다. 그래서피케티는쿠즈네츠가틀렸다고비판하는데, 쿠즈네츠로서는 1950년대에글을썼고, 당시주어진몇몇나라의아주약소한자료를갖고최선을다해추측한것이므로쿠즈네츠를틀렸다고나무랄수는없다. 그로부터 60년뒤피케티는여러나라의풍부한시계열자료를입수해서이문제를분석할수있었고, 상반된결론에도달한것이다. 성장과분배의상관관계가 U자냐역U자냐하는것은대단히중요한정책적함의를갖는다. 역U자가맞는다면그것은성장초기에는분배가악화하지만그것은시간문제일뿐, 결국은개선된다는뜻을가지므로정부가적극적으로분배개선을위해노력할필요가별로없다는의미를갖는다. 반면 U 자형이맞는다면그것은분배에대한정부의적극적관심과개입을요구하는상황이된다. 특히 1980 년이후서구여러나라의분배상태악화는감세, 규제완화, 친기업 / 반노동의정책이가져온결과이므로불평등문제를해결하기위해서는정책, 제도의개선이필요하다는결론에도달하게된다. 최근한국에서많이읽힌불평등관련서적들 (Bartels, Krugman, Reich, Stiglitz) 은모두불평등의결정요인으로서국가의제도, 정책, 그리고정치의중요성을강조하고있다. 그러면다음절에서최근선진국의분배상태악화가어느정도인지를살펴보기로하자. 성장 / 분배논쟁과경제민주화 107

4. 성장 / 분배에대한최근의연구경향 최근세계적으로소득불평등이워낙중요한문제로대두되다보니 OECD에서 3부작의연구보고서를발간했다 ( 이정우, 2017 참조 ). 그최초작업은 2008년 OECD 보고서인데, 이것은가맹국 30개국을대상으로소득불평등을비교한것이다 (OECD, 2008). OECD는불평등지표로전체가구의가처분소득으로계산한지니계수를채택했다. < 그림 3> 에서보듯지니계수의평균값은 0.312로나타났다 ( 흥미롭게도한국의값도 0.312). 나라에따라지니계수의값은큰차이가있는데, 덴마크, 스웨덴, 룩셈부르크등은 0.23 정도의값을갖는것으로나타났고, 스칸디나비아의사회민주주의국가들이세계에서가장평등한집단에속한다는것을증명했다. 그반면불평등이가장심한나라를보면멕시코가 0.474라는지니계수로서덴마크, 스웨덴의 2배의값을갖고서불명예스러운 1등을차지했고, 터키, 포르투갈등이그뒤를이었다. 미국과영국이불평등순위에서 4위, 7위를차지해서영미형시장만능주의국가가비교적불평등이심하다는것을보여주었다. 한편이보고서에의하면 1980년대중반이후 2000년대중반에이르기까지 20년은 OECD 각국의소득불평등이대체로증가한시기였다. 불평등이증가한크기는지니계수로 2% 포인트정도였다. 불평등심화의원인은아주다양해서딱하나를집어낼수는없다. 예를들어단신가구의증가, 세계화, 기술혁신, 노동시장의제도변화가불평등을증가시키는방향으로작용했고게다가자본소득및자영업소득의불평등증가도여기에가세했다. 연령별로보면 55-75세의고령층소득이증가했고, 노인빈곤은크게감소했으나그반면아동빈곤은증가하는양상을보였다. < 그림 3> OECD 소득불평등 ( 전가구가처분소득기준 ) 108 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

지난 20년간소득불평등이증가한것이시대의대세이지만변화양상은나라에따라크게달라서다수의나라에서지니계수가크게상승했는가하면소수의나라에서는하락했다. 이런변화를시기별로요약한것이 < 표 1> 이다. 20년동안불평등이가장크게확대된나라는핀란드와뉴질랜드이며, 반대로가장크게불평등이축소한나라는프랑스, 아일랜드, 스페인이다. 모든증거를종합한뒤이보고서가내리는결론은불평등심화가최근 20년간시대의대세였지만그것이불가피한현상은아니고, 각국정부의정책여하에따라서얼마든지결과는달라질수있다는것이다. 그리고미래에반드시불평등심화가더계속될것이라고볼수도없다는것이다. 대폭상승 소폭상승 불변 1980 년대중반 -1990 년대중반 체코, 이탈리아, 멕시코, 뉴질랜드, 포르투갈, 터키, 영국 벨지움, 핀랜드, 독일, 헝가리, 일본, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 미국 오스트리아, 캐나다, 덴마크, 그리스, 아일랜드 < 표 1> OECD 국가의소득불평등변화 ( 지니계수 ) 1990 년대중반 -2000 년대중반 캐나다, 핀랜드, 독일 오스트리아, 덴마크, 일본, 노르웨이, 스웨덴, 미국 호주, 벨지움, 체코, 프랑스, 헝가리, 이탈리아, 룩셈부르크, 뉴질랜드, 포르투갈, 스페인, 스위스 1980 년대중반 -2000 년대중반 핀랜드, 뉴질랜드 캐나다, 독일, 이탈리아, 일본, 노르웨이, 포르투갈, 스웨덴, 미국 오스트리아, 벨지움, 체코, 덴마크, 프랑스, 그리스, 헝가리, 아일랜드, 룩셈부르크, 멕시코, 네덜란드, 스페인, 터키, 영국 소폭하락그리스, 아일랜드, 네덜란드, 영국프랑스, 아일랜드, 스페인 대폭하락프랑스, 스페인멕시코, 터키 그런데 OECD는 2008년불평등보고서 (Growing Unequal) 를낸지 3년만에 Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising(2011) 이란제목의제2의보고서를냈다. 그만큼불평등문제가최근세계적으로심각한문제로등장하고있다는뜻일게다. 이보고서의기조는앞의보고서와유사한데, 불평등심화의심각성을좀더인식하고있다는점, 그리고불평등심화의원인을좀더깊이천착하고있다는점이차이라고할수있다. 보고서는먼저세계적으로불평등이커지고있음을보여준다. OECD 국가중소득분배를시계열적으로비교할수있는자료를갖춘나라가 22개국인데, 그중에서 17개국에서불평등이커졌으며, 불평등이불변인나라는세나라 ( 프랑스, 헝가리, 벨지움 ) 밖에없고, 불평등이줄어든나라는두나라 ( 터키, 그리스 ) 밖에없다. 영미형국가에서특히불평등이커졌지만과거평등하기로정평이있던북유럽국가들 ( 노르웨이, 스웨덴, 핀란드, 덴마크 ) 에서도불평등이커졌고, 독일같은나라에서도불평등이커져서우리에게충격을준다. 이보고서는앞의보고서에서는다루지않던신흥국 (Emerging Economies) 도취급한다. 여기서중국, 인도, 인도네시아, 남아프리카, 러시아, 브라질, 아르헨티나의 7개국을분석하고있는데, 이들나라의인구를합하면세계인구의절반에해당할정도로비중이큰나라들이다. 이들나라중브라 성장 / 분배논쟁과경제민주화 109

질, 인도네시아에서는불평등이감소했으나중국, 인도, 러시아, 남아프리카에서는불평등이커졌다. 세계전체가바야흐로불평등심화의거대한물결에휩쓸리고있는느낌을준다. 그럼이런불평등심화의원인은무엇인가? 이보고서는특히세가지요인에초점을맞춘다. 세계화, 기술진보, 그리고제도적, 정책적요인이다. 세계화는불평등을심화시키는요인으로작용할수도있고, 반대로불평등을축소하는효과도있다. 상반된두효과중에서어느쪽이크냐하는것이문제인데, 여기서상반된결론을내리는다양한연구가쏟아져나오고있다. 일반적으로세계화보다는기술진보가불평등심화의원인으로더의심을받고있다. 특히최근몇십년간진행된정보통신기술의발전은지식정보사회의도래를가져왔고, 이거대한물결에동참하는사람과거기에동참하지못하는사람사이에큰격차 (digital divide) 를가져오고있다. 많은나라에서대학교육을받은사람에게돌아가는교육프리미엄이커지고있어서과거장기적으로학력간격차가축소되던추세가최근에와서는반전되는경향이나타나고있다. 제도적, 정책적요인이새롭게주목받는것도최근의경향이다. 노조의권리, 최저임금, 복지제도, 조세를통한재분배등다양한제도적요인이불평등에꽤큰영향을미친다는것은두말할필요도없는데, 다만최근의변화는이들요인에대한관심이과거와는비교가되지않게커졌다는사실이다. 미국을대상으로분석한 Larry Bartels(2008), Paul Krugman(2007), Robert Reich(2008), Joseph Stiglitz(2012) 등의최근연구는미국의소득불평등에영향을주는여러제도적요인과궁극적으로거기에영향을미치는양당정치의중요성을강조하고있다. 시장의역할보다제도와정치를강조하는점이최근경제학계의신경향이라고할수있겠다. 불평등이세계를강타함에따라최근여러세계기구가잇달아경종을울리는보고서를내고있다. OECD는 2008년, 2011년보고서에이어 2015년다시불평등문제를다룬제3의보고서를냈다 (In It Together: Why Less Inequality Benefits All, 2015). OECD가 10년도안되는기간에불평등문제를다루는본격적보고서를세권이나낼정도로불평등문제는세계의골칫거리임이확실하다. 이보고서는 OECD 국가중최근불평등이줄어든나라는터키한나라뿐이고, 벨기에, 네덜란드, 프랑스, 그리스의네나라는불평등이거의불변인반면나머지대부분의나라에서는불평등이커졌다는경고를울린다. 바야흐로불평등이세계가풀어야할중요한숙제로등장한것이다. 세계적불평등은계속증가할뿐아니라경제위기시기에도증가했고, 위기가아닌시기에도증가해서더욱심각성을더하고있다. 이보고서가 OECD의앞의두보고서와차이가있는것은적극적처방을제시했다는점이다. 책의제목이시사하듯이이보고서는불평등축소가모든사람에게좋은현상이라고주장한다. 무슨말이냐하면지나친불평등은경제성장을저해하므로어느누구에게도좋지않다는것이다. 바꾸어말하면불평등을축소하는정책은경제성장을촉진하므로빈부가릴것없이모든사람에게유익하다는것이다. 지나친불평등이경제성장을저해한다는주장은 2014년나온 IMF의한보고서 (Ostry, Berg, and Tsangarides, 2014) 가촉발했다. 이보고서는세계여러나라의통계자료를기초로실증분석을한뒤지나친불평등은경제성장을해치고, 불평등을줄이는정책은성장에유리하다는결론을내렸다. 110 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

이보고서가나온이후세상의분위기가확달라졌다. 크리스틴라가르드 IMF총재는경제성장을촉진하기위해서라도불평등을줄여야한다는연설을했는데, IMF는원래상당히보수적기관으로서총재가이런연설을한것은아주이례적인일이었다. 그뒤이주열한국은행총재도비슷한연설을한바있다. 분배문제에무관심하거나선성장후분배만을주장했던금융기관의장들이연달아재분배를주장하고나섰다는것은그만큼세상이달라졌다는뜻이다. OECD(2015) 보고서는불평등축소를위한제안으로여성의경제활동참가증대, 고용기회확대와좋은일자리확충, 노동자들의숙련및교육제고, 소득재분배를위한정부의조세및이전지출을주장하고있다. 특히정부가소득재분배를위해조세및이전지출을사용하는것은종래보수적경제학자들이기피하던정책인데, OECD가이런재분배정책을옹호하고나왔다는것은그만큼세상이달라졌다는것을증명한다. 최근에는부자들의클럽인다보스포럼조차지나친불평등은성장을저해하므로분배개선이필요하다는주장을내고있다. 세계의조류는최근들어상전벽해라할만큼달라지고있다. 안타까운것은국내의보수적학자들과언론, 정치인들은여전히분배, 재분배의중요성을무시하고여전히낡은레코드처럼오직성장만을외치고있다는점이다. 5. 왜한국은복지국가가못되었나? 1) 한국이복지국가와는거리가멀고, 주어진소득수준을고려하더라도우리의복지수준이너무열악하다는사실에대해서는이미여러학자들이그원인과성격의구명을시도해왔다. 대체로한국은혈연, 지연, 학연등緣이강한나라라는점, 동양의다른나라에비해서도유교적전통이유독강해서국가보다는가족, 공동체중심으로구빈을해온문화적배경이있다는점, 공업화이후우리나라정책결정자들이분배개선이나빈곤축소보다는경제성장을우위에두는사고방식에기울어져있었다는점등이한국의복지를후진적으로만드는중요한요인으로꼽혀왔다. 이는모두타당한해석이라고생각된다. 그러나이논의에덧붙여보완할것이있다고생각한다. 종래논의되던요인들이외에몇가지추가적요인이더있는것으로보인다. 첫째, 해방후역대독재정권은선거자체를무용지물로만들정도로반칙을일삼아왔기때문에서구에서보듯이선거에서다수의노동자나빈민의지지를얻을필요를느끼지못했다는점이중요하다. 선거자체가별의미를갖지못하는독재정권에서선거공약이니국민의지지니하는것이공허한이야기일뿐이었다. 미국의빈곤을분석한 Piven and Cloward(1972) 에의하면미국에서주요한복지의진전이이루어진것은 1930년대대공황때나타난 New Deal과 1960년대 빈곤과의전쟁 인데, 이는당시상황이자본주의체제자체가위협받을정도로민중, 빈민, 노동자들의체제에배한불만이팽배했고, 집단적행동이극렬하였기때문에가능했다는것이다. 이런점에서그들은빈곤대책이란것은기본적으로빈민에대한 통제 필요성에서출현하는것이라고본다. 1) 이절은졸고 (2010) 의일부를따온것이다. 성장 / 분배논쟁과경제민주화 111

이런관점을한국에적용한다면한국은지금까지노동자, 빈민이정치적으로체제를위협할만한강력한세력을형성한적이없었고, 연이은극우파정권이헌법을제멋대로구겨가면서권력을연장하고정권을농단해왔기때문에민중에대해서복지국가라는양보를할필요가전혀없었다. 그대신역대독재정권은정권의정통성유지, 정권에대한국민의지지를오로지경제성장에서만추구하는경향이있었다. 적어도 1960년대박정희정권이후역대정권은항상경제성장을우선시하고, 분배, 복지에대해서는무시하거나그저듣기좋은말로하고는행동은없이지나가기일쑤였다. 둘째, 역대정권의협력자로기능했던관료들은정권에대해정면으로반대하는행위는극도로자제하고, 테크노크라트로서의기능에만충실해왔는데, 여기서경제부처와사회부처사이의세력관계를면밀히검토할필요가있다. 오랜세월을경제부처가우위를점하면서정책과예산을주도해왔고, 사회부처는뒤치다꺼리에급급해왔다. 예산규모에서도경제예산은항상복지예산을압도해왔다. 이는흔히역대정부가내건성장지상주의의결과라고해석되고있다. 거기에덧붙여다른요소도있다. 즉, 경제부처예산의주요부분은개발, 건설에투입되는데, 이는상대적으로부패의소지가큰분야다. 이에비해복지예산은부패가없다고는할수없겠지만상대적으로부패의가능성과정도가현저히낮다. 우리말에 벼룩이도낯짝이있다 는말이있고, 벼룩이간을빼먹는다 는말도있지만고아, 장애인, 빈민들을위한예산을일부떼먹는다는것은불가능하지는않지만상대적으로훨씬어렵다고봐야할것이다. 그렇다면자기몫을챙기고싶은관료집단으로서는소위떡고물이떨어지는경제예산을선호하는것이자연스런행동으로보인다. 서양속담에 사람들은뭔가분배할게있을때, 자기를빼놓는법은없다 는말이있는데, 한국의관료역시이속담의예외는아니다. 이런현상은중앙정부에도있지만특히지방으로갈수록지방공무원의부패정도는중앙을능가하고있으며, 이들이토호세력과결탁하면서 불로소득추구행위 에몰입할가능성이농후하다. 이것이우리나라예산구조를기형적으로경제예산우위로만든중요한요인이아닐까추측할수있다. 선진국예산은대체로복지예산이 50-60%, 경제예산은 10% 내외가표준인데, 유독한국에서는항상경제예산이복지예산을크게초과해왔다. 이비율이역전된것은참여정부때일이다. 그런데중앙정부예산은드디어역전되었으나지방정부로가면아직도건설예산이복지예산을압도하는구태가반복되고있다. 이부분은중요한개혁과제로남아있다. 셋째, 우리나라학계 / 언론계에서분배보다성장을중시하는경향이유달리강하다는점도우리나라의복지를이렇게부실하고부족하게만드는데한몫했을것으로보인다. 한국의보수세력은성장을인정하는걸넘어거의숭배하다시피하는반면분배, 복지를무시하는걸넘어사갈시 ( 蛇蝎視 ) 하는극단적경향을보인다. 그들은복지를보기를 성장의발목잡는존재 정도로밖에보지않는다. 복지하면곧좌파, 포퓰리즘이런딱지를붙이는게버릇처럼되었다. 이런극단적사고방식은아마선진국에서는찾아보기어려울것이다. 비스마르크라는보수파의거물이복지국가의창설자라는사실을역사의거울로삼아한국의보수파들도다시한번생각을해봐야할것이다. 언제까지복지국가를반대하고나라를위기로몰아갈것인가. 112 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

6, 성장 / 분배논쟁의한국판 2) 한국경제를둘러싼논쟁에서단골메뉴로등장하는것이외환위기이후계속되는저투자, 저성장문제다. 보수파에서는흔히참여정부가지나치게정치에몰입해서, 혹은좌파적정책을써서성장잠재력을훼손했다고비판한다. 그들이제출하는정치몰입이나좌파적정책의증거는아주박약한데, 기껏해야과거사정리, 종합부동산세도입등별로근거도없는엉뚱한시비걸기의성격이강하다. 종합부동산세는헨리조지가주장했던토지보유세의일종으로서효율과공평, 양면에서대단히장점이많은세금인데불행하게도헌법재판소에서위헌결정을받아사문화되어버렸으나장차명예를회복하고부활하는날이반드시와야할것이다 ( 이준구, 2016). 다시본론으로돌아와서, 역대정부는항상경제성장의극대화를국정의기본목표로내걸었다. 지금까지한국의성장률은국제적으로비교할때아주높은편이다. 세계전체의경제성장률이 1970년대, 1980년대, 1990년대각각 7%, 4%, 2.5% 인데, 우리의경제성적표를보면박정희정권 9.1%, 전두환정권 8.7%, 노태우정권 8.3%, 김영삼정권 7.1%, 김대중정권 5.2%, 노무현정권 4.5% 다. 즉, 지금까지한국의경제성장률은최근의이명박, 박근혜정권을제외하고는항상세계의평균을웃돌았다. 초기일수록성장률이높았고, 뒤로갈수록성장률이떨어진것은경제성장에서발생하는일종의자연스런현상으로서한국뿐만아니라세계공통의현상이다. 학계와언론은걸핏하면 경제위기 운운하며비관론을양산해냈지만한국경제의실적은그런비관론을늘비웃어왔다. 역대정권이성장률극대화에매진해왔고, 조금만성장률이떨어져도경제장관을문책, 경질하면서성장률제고를독려해왔기때문에우리나라의경제성장률은비교적높았고, 우리나라사람들의성장률에대한감각역시기준이매우높은편이다. 조금만성장률이낮아져도대통령이참지못하고, 국민도참지못하는나라가된것이다. 이런국민적조급성의토대위에서 경제위기, 국정파탄 같은극단적표현이우리에게는조금도낯설지않다. 그러나외국의관찰자들은걸핏하면찾아오는한국경제의 위기론 을좀처럼이해하기어려울것이다. 우리가 50년간성장만능주의에경도되어오로지성장만을위해매진해오는바람에소홀히한측면이적지않다. 과거에는주로자유, 인권, 환경, 물가, 균형발전등의가치가무시되었다면최근에와서는분배가주로논의된다. 보수파는항상성장과분배의상충관계 (trade-off) 를전제로해서주장을펴는데, 이전제자체가옳지않다는점은위에서밝혔다. 참여정부를가리켜분배주의, 심지어좌파라고공격하는사람들은성장만능주의의열렬한신봉자들인데, 이들의주장은너무나극단적이어서조그마한합리성도찾아보기어렵다. 위에서보았듯이경제학의최근연구를보면얼마든지성장과분배가양립, 동행할수있음이속속밝혀지고있다. 최근에는 IMF, OECD 같은보수적국제기구도분배의중요성을강조하고있다. 특히나우리나라처럼양극화가사회안정을위협하고있는상황에서분배를무시하고성장만으로양극화를해결할수있다는보수파의사고방식은틀렸을뿐아니라위험하기조차하다. 2) 이절은졸고 (2008) 에크게의존하고있다. 성장 / 분배논쟁과경제민주화 113

한국이오래동안성장만능주의에빠져서얼마나분배, 복지를무시해왔는가하는사실을여러가지증거를통해서볼수있다. 첫째, 정부예산이다. 예산을대별해서경제예산, 복지예산으로나눌때, 대부분의나라에서는복지예산이경제예산보다훨씬크다. 그러나유독한국만은오랜동안경제예산이복지예산을압도해왔다. 그러던것이복지를중시하여복지예산을매년크게늘임으로써처음으로경제예산을추월한것이참여정부때의일이었다. 참여정부초기에복지예산이 20% 였는데, 임기말에는 28% 로높였다. 그래도복지단체나시민단체에서는사회복지가턱없이부족하다고불평인데, 그반대편에있는보수파들은이를호되게비난했다. 보수언론에서는참여정부가복지에치중하여성장의발목을잡았다고줄곧비난했는데, 이는전혀근거없는주장이며틀려도이것만큼틀린이야기가없다. 다른나라는어떤가? 한국이속한 OECD 평균을보면복지예산이 55% 정도, 경제예산이 10% 정도로서양자는아예비교가안된다. 선진국중에서비교적복지를경시하는미국의숫자를봐도 55:10 이다. 세계적추세가그런데, 한국만이복지예산보다큰경제예산을장기적으로유지했었으니우리나라의예산구조가국제적관점에서볼때, 얼마나기형적이었던가를알수있다. 그리고분배가성장의발목을잡는다는비난이얼마나터무니없는가를알수있다. 이제는우리도세계표준에가까이가야한다. 둘째, 취업구조문제다. 한국의취업자중에서자영업자의비중이엄청나게높아서자영업자와가족종사자를합하면전체취업자중 37% 까지올라간적이있는데, 최근에는이보다낮아져 30% 수준이긴했으나여전히세계최고의비율이다. 다른나라에서는이비율이대개 10~20% 정도다. 왜한국에서는자영업자가이렇게많을까? 그것은한국이분배, 복지를무시하고성장일변도의정책을써왔기때문이다. 복지예산이부족하니자연히교육, 보건, 보육, 복지등에일자리가없고, 이런일자리에서일해야할사람들이각자살길을찾아몰려간곳이자영업이다. 그리하여식당, 빵집, 술집, 다방, 미장원, 이발소, 택시, 게임룸등등한집건너또한집이있을정도로무수히많은자영업자가치열하게경쟁하는구조가되어버렸다. 자영업자들은경쟁자가너무많다보니다들장사가안돼서울상이다. 참여정부초기에식당주인들이장사가너무안된다고솥을들고나와서시위를벌인적도있는데, 어디장사안되는게식당뿐이겠는가. 손님기다리는택시줄은끝없이길고, 골목마다, 거리마다넘쳐나는게자영업자다. 그래서모두장사가안되고, 몇달하다가포기하고, 그자리에또다른장사가들어서고를반복한다. 그러다보니장사잘되는것은인테리어업자뿐이라는자조적이야기가나올정도인데, 그나마인테리어업조차경쟁자가너무많아장사가안된다고하는지경이니더할말이없다. 자영업자들의고통은하늘을찌르고있다. 선진국의취업구조는우리와크게다르다. 소위공공부문에서일하는사람이우리는전체취업자중 5% 밖에안되는데, 스웨덴에서는 30% 나된다. 스웨덴은사회민주주의국가라서우리와는비교가안된다고하는사람이있다면우리가많은점에서추종하는모델로삼고있는미국을보자. 미국에서공공부문일자리가 15% 이니우리의공공부문이얼마나작은가를알수있다. 이것도결국우리가추종해온극단적인성장만능주의, 복지경시의결과다. 114 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

이글을쓰고있는지금사상초유의대통령탄핵에이어 19대조기대선이진행중인데, 민주당의문재인후보가공공부문의일자리를늘이겠다는공약을내놓은것은바로위에서언급한한국의현실을생각해보면아주적절한방향이라고생각된다. 그러나그공약이나오자말자여기저기서공격이쏟아졌고, 보수정당은물론이고심지어민주당내부에서조차적지않은공격이나온사실을보면한국에서취약한공공부문에대한전반적인식이얼마나부족한가를잘보여준다고하겠다. 이문제는대단히중요하며, 앞으로획기적개선이요구된다는점을이자리에서강조하고싶다. 셋째, 복지를무시하다보니애한명낳아서키우기가너무비용이많이든다. 병원, 보육시설, 학교등등국가에서별로도와주지않으니개인이호주머니에서모든문제를해결해야하고, 그러니애키우는비용이너무많이드는것이다. 그결과나타난것이애안낳기현상이고, 우리나라의출산율은단기간에세계에서유례를찾아보기어려울정도로급격히떨어져서이제는합계출산율이 1.2로서세계최하가되고말았다. 인구를현상유지하는출산율이 2.1명인데, 한국의출산율은 1.2명이니저출산이여간심각한게아니다. 며칠전뉴스에의하면한국의출산율은세계 224개국중 220위에위치해있으니확실한꼴찌다. 현재한국의상황은 - 다른말로하면 - 부모들이애낳기가겁이나서 출산파업 을벌이고있는셈이다. 저출산은무엇을의미하나? 이는머지않은장래에우리나라에서한창일할연령대인구가부족하다는것을의미하고, 이것이경제성장에치명적장애요인이될것이라는것은긴설명을요하지않는다. 물론저출산및고령화현상은현재많은나라에서공통적으로나타나고있긴하지만그속도가우리나라만큼빠른나라가없다. 이것이장기적으로우리나라의경제성장전망을어둡게만들고있다. 당장올해 (2017년) 부터는생산가능인구 (15-65세) 가감소할것이고, 머지않은장래에고령사회, 초고령사회가닥칠것이며, 2050년에가면한국은일본에이어세계 2위의노인국가가될것으로예측되고있다. 우리가경제성장을계속하기위해서도출산율을대폭높여야하며, 이를위해서는젊은이들이출산파업을끝낼수있도록보육, 교육, 복지등에대폭투자를확대하지않으면안된다. 이미많이늦기때문에방향전환은한시가급하다. 더이상분배, 복지가성장의발목잡는다는틀린이념에빠져자충수를두지말고근본적으로생각을바꾸어야한다. 이것은국가존망사태다. 7. 맺음말 : 세계보편의질서로가자 이제야말로 50년성장만능주의를반성하고, 정상적인나라를만들어야할때다. 이번에세계가감탄한수백만시민의평화적촛불집회에서시민들이목이메어외친구호가 이게나라냐? 였는데, 실로그러하다. 이제는나라의틀을근본적으로바꾸지않으면안된다. 그중에서도우리가선진국이라부르는나라들이보편적으로존중하는중요한가치들 - 인권, 자유, 환경, 복지, 평등, 연대등 - 을우리도이제는소중히여기면서시간이지나면성장만으로이모든문제가해결될것이라는막연한낙관을버려야한다. 성장 / 분배논쟁과경제민주화 115

반세기동안우리머리를지배해온 선성장후분배 의철학을이제는폐기해야한다. 분배와성장이동행한다는인식, 분배를통한성장이얼마든지가능하다는세계보편적인식을가질때다. 언제까지성장에만매달려인류보편의가치들을창고속에방치할것인가? 극단적인성장일변도로치달아온대가를우리는이미톡톡히치르고있다. 세계최다자영업자들의고통과세계최저출산율이이미경제성장의발목을잡고있다. 위에서본 OECD보고서가강조하듯이이제는성장을하기위해서도분배, 복지에눈을돌려야할때다. 성장만능주의가오히려우리를불행하고만들고있는것이명백해진이상하루빨리생각을바꾸어야한다. 더이상성장만을부르짖을게아니라, 분배와성장이동행하는정상적인나라로가야한다. 양극화가날로심해지고출산율이떨어지는상황에서우리에게남은시간이그리많지않다. 한국은 1997년외환위기이후저성장과양극화의늪에빠진채장기간고전하고있다. 이명박, 박근혜정부는마땅한해결책을찾지못하고소위 줄푸세 철학에빠져부자감세, 규제완화를강조했으나이는근본적으로틀린진단이므로약효가있을리없다. 세계를감탄시킨비폭력촛불혁명이진행중인지금이야말로 50년묵은박정희체제를청산하고그것을뒷받침해온성장지상주의를폐기해야한다. 이제는구시대의낡은사고를반성하고새로운철학을정립할때다. 선성장후분배의낡은철학으로는현재의위기를극복할수없다. 발상을전환하여재분배, 복지를통한성장을모색할필요가있다. 지나치게낮은복지지출을늘이고, 최저임금을인상하며, 비정규직을정규직으로전환하고, 중소기업, 영세자영업을살리는등, 분배와복지를개선하는정책을사용하면양극화를해결하고경제민주화에기여할뿐만아니라고장난국민경제의순환구조를재생시켜성장을촉진하는효과도나타날것이다. 이제반세기우리를지배해온낡은성장지상주의에작별을고하고, 복지를통한성장, 일자리창출을도모하자. 이것이저성장, 양극화의덫을벗어나는지름길임을인식하고하루빨리정책방향을전환해야한다. 한국의경제민주화를위해재벌개혁, 노동의민주화, 사회적경제의발전등노력해야할과제가많지만지나친불평등축소와인간다운생활을보장하기위한복지국가의건설도경제민주화를위해, 그리고위기에빠진나라를건지는시급하고도중차대한과제가아닐수없다. 116 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

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6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 2-2 한국민주주의의미래와과제 사회혁신과사회적경제 정태인 칼폴라니사회경제연구소 1. 사회적경제와공동생산 1) 경제민주주의와사회적경제 1) 이책이나올즈음에는한국의대통령이바뀌어있을것이다. 전세계적불평등심화는시애틀투쟁으로부터시작해서오큐파이운동, 아랍의봄등으로이어졌고급기야브렉시트나트럼프당선, 유럽의극우보수화등퇴영적결과까지낳았다. 이런움직임들속에서 2016년가을부터시작해서 2017년봄의대선으로일단락된한국의 촛불운동 은아직현재진행형인 세계사적사건 이다. 이들운동을폴라니식으로해석하자면, 세계화에따른사회의붕괴에대한여러유형의 대응운동 이나타났다고할수있을것이다. 촛불운동 은당시의대통령을탄핵해서정권을무너뜨리고새로운민주주의의싹을틔었다는점에서주목할만하다. 하지만보수후보까지도 경제민주화 와 보편복지 를내세웠던 2012년대선에비해 2017년대선의의제는그리뚜렷하지않은채, 선거구도상보수경쟁을하는양상마저보이고있다. 1) 이항목은정태인 (2015) 을극도로요약한것이다. 사회혁신과사회적경제 119

하지만정확히 헬조선, 금수저, 흙수저 라는유행어가상징하듯, 절망상태에이른한국사회의 불평등을시정하라고촛불이요구한것은분명하다. 이글은지난 10 여년폭발적으로성장한 사회적 경제 가경제민주화의일환이며동시에복지를보완하는역할을할것이라고주장할것이다. 미국의정치학자달 (Dahl, R) 은정치에서는 1인 1표 라는 ( 형식적 ) 민주주의가규범인데, 경제에서는왜 기업괴물 (corporate leviathan) 의전제주의가규범인가 라는핵심질문을하고정치와경제가대칭적이기위해서는 작업장민주주의 (workplace democracy) 가필수적이라고답한다. 이런문제의식은 1980년대진보적경제학자들에게도나타나는데보울스 (Bowls, S) 등의 민주적기업 (Bowles, Gintis, 1997) 이그것이고프리먼 (Feeman, R, Kruse et.al, 2010) 은 30년넘게이문제에천착해서 공유자본주의론 을완성했다. 기업내민주주의를넘어롤스 (Rawls, J) 는경제에도자신의정의론을적용한결과 재산소유민주주의 (property-owning democracy) 를이상적사회로내세우기에이르렀다 ( 또하나의대안은 자유주의적사회주의 ). 이기준에따르면스웨덴의복지국가도자산소유 ( 생산자산, production assets) 의양극화를용인해서정의의원칙인 기회평등의원칙, 차등의원칙 을위반한것이된다. 결국롤즈는자산및자본의재분배를주장한것이다. 우리헌법은사실상독점의시정 ( 즉산업구조상의문제 ) 을중심으로 경제주체간의조화 를국가가추구해야한다는것이고달과프리먼은기업의민주화를, 그리고롤즈는재산소유의민주화까지주장한것이다. 이모두를일반화한다면시민들이경제적의사결정을하는상황이경제민주주의라할수있을것이다. 노동조합은자본주의적기업안에서그런역할을하는조직이다. 노동조합의네트워크인산별노조 나전국노조는, 일부유럽의경우노동자정당과결합하여복지국가의형성에결정적으로기여하였 다. 즉전국적노조와사민주의정당은경제민주주의를달성하는유력한수단이될수있다. 한편이글의주제인사회적경제는자본주의적기업바깥에서태동하여스페인몬드라곤이나이탈리아의에밀리아로마냐, 캐나다의퀘벡등에서는사회적경제가강력한영향력을발휘하고있다. 2) 말하자면협동조합을포함한사회적경제는자본주의시장경제바깥에존재하는경제민주주의의보루라고할수있다. 협동조합등사회적경제조직은 1원 (1주) 1표가아닌 1인 1표의원칙에의해서중요한의사결정을하기때문에경제민주주의를처음부터내장하고있는조직이다. 뿐만아니라사회적경제가자아내는사회적자본은사회적딜레마를협동으로해결함으로써효율성을높일뿐아니라공동체의자치를가능하게한다 (Ostrom, 2009, 정태인, 이수연, 2013a). 2) 몬드라곤모델, 에밀리아로마냐모델, 퀘벡모델에관한설명은정태인 (2013c) 을참조하라. 120 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

2) 사회혁신과사회적경제, 그리고공동생산 < 표 1> 시장경제, 공공경제, 사회적경제의특징 인간본성 상호작용매커니즘 가치 단점 시장경제 이기성 (Homo Economicus) 경쟁 ( 교환 ) 효율성 불평등, 생태문제, " 시장심성 " 공공경제 공공성 (Homo publicus) 재분배 평등 ( 공정성 ) 리바이어던, 관료화 사회적경제 상호성 (Homo reciprocan) 협동 연대 가부장성, 배제성 생태경제 공생 (Homo symblous) 공존 지속가능성 세대간정의의불가능성 < 출처 > Jung, 2014 < 표1> 은폴라니의사회통합의양식 ( 교환, 재분배, 상호성 ) 을인간본성, 상호작용메카니즘, 가치의차원에서재배열한것이다 (Jung,2014). 시장경제는인간의본성중하나인이기성에기초해서경쟁을통해효율성을달성하는경제이며, 공공경제는기본적으로재분배를통해평등이라는가치를추구한다. 한편사회적경제는상호성에입각한협동을통해연대를도모한다. 하지만시장경제는불평등과생태문제, 그리고 시장심성 (market mentality) 이라는부작용을낳고공공경제는정부부문의과대팽창과관료화에의한비효율을낳을수있다. 한편사회적경제는내부적으로민주주의의원리가관철되지못하는경우공동체에서흔히관찰할수있는가부장성이나타날수있고, 공동체외부에대한배제경향을띌수있다. 3) 태초에시장이있었다 라는명제를기본으로삼는경제학에서이들부작용은각각시장실패, 정부실패, 자선실패 등으로표현된다. 4) 폴라니는시장의원리로사회를조직할때의문제를조명했지만공공의원리로사회를조직했을경우역시사회는붕괴한다. 1980년대말이후역사가증명한국가사회주의의몰락이그것이다. 즉각각의경제범주가조화를이룬상태를상상할수있는데, 그것이폴라니의 다원적경제 에해당할것이다. 시장경제 ( 시장 ) 와공공경제 ( 국가 ), 그리고사회적경제 ( 공동체 ) 가어떠한원리로결합해야하는가 는거의해명되지않았다. 이런의미에서최근의 사회혁신 논의는이러한결합원리에대한시사점 을던지고있다. 멀건등 (Mulgan, 2006, Mulgan et.al.,2007, Moulaert ed., 2007, Bouchad ed., 3) 협동의 5 가지규칙 (Nowak, 2006) 중하나인집단경쟁은내부의협동을촉진하지만외부에대해서는자연적으로배제성을드러내게된 다. 이러한문제점을막기위해서협동조합들은자신의첫번째규범으로개방성을올려놓고있다. 4) 하지만오스트롬의 2009년노벨상수상연설제목, 시장과국가를넘어서 : 다중심성접근 이말해주듯이이러한이론들은기본적으로인간의이기성과합리적행위를전제하므로사회적딜레마를해결하지못한다. 예컨대시장실패를정부가해결한다면바로정부실패의문제가발생할것이다. 또한오스트롬학파가계속증거를내놓고있는협동해, 즉인류가실제로역사속에서해결해온방식 ( 공유지관리, governing the commons) 을놓치고만다. 사회혁신과사회적경제 121

2013) 은시장과정부가충족시키지못한필요 (needs) 를, 공급가버넌스의변화와숙의민주주의를통 해공급하는것을사회혁신이라고정의한다. 즉시장실패와 시장의근원적한계 ( 정태인, 이수연, 2013) 5) 뿐아니라정부실패까지교정하는수단이사회혁신이라는것이다. 이는곧사회적경제라는영역이사회혁신과밀접한관계를맺는다는것을짐작케한다. 예컨대캐나다퀘벡지역의사회적경제, 즉퀘벡모델을개관한책 (Bouchard ed., 2013) 의제목이 혁신과사회적경제 퀘벡의경험 이며서론은 퀘벡의사회적경제 : 사회혁신의실험장 이다. 이책은퀘벡사회혁신의핵심이정책의공동수립 (co-construction) 과공동생산 (coproduction) 이라고주장한다. 퀘벡주정부와사회적경제조직 ( 샹티에등 ) 의정책의공동수립과실행이곧사회혁신인것이다. 즉진정한사회혁신이란단순히사회적경제의확대가아니라시장경제, 공공경제, 사회적경제 ( 그리고생태경제 ) 가조화를이루는다원적경제 (plural economy) 를만들어나가고경제에서도참여 ( 직접 ) 민주주의의가관철되는것을의미한다. 6) 우리는특히사회적경제와공공경제의관계에주목하는데전세계의사회혁신논의가공공서비스 의생산및전달의혁신에집중되고있기때문이다. 요즘서울등지방자치단체의정책원리로부각된 협치 7) 와 사회혁신 에대한강조역시이런맥락에있다. 그렇다면사회혁신, 또는협치는어떻게이론적으로해명될수있을까? 오스트롬 (Ostrom, 1999, 2008, 2009, 2012 등 ) 의 다중심성 과 공동생산 개념, 그리고공유지관리의 8원칙은, 현실의이러한움직임을설명해주는중요한이론적자원이될수있다. 8) 오스트롬부부 (Vincent Ostrom & Elinor Ostrom) 의다중심성과공동생산개념은 1960년대의공공서비스논쟁에서비롯되었다. 당시미국에서는행정의광역화, 일원화가주류였는데, 오스트롬부부는실증을통해서모든공공서비스의중심은여러수준에걸쳐존재하며각수준의공동생산이없이는공공서비스의효율성이달성될수없다고주장했다. 예컨대경찰서비스에서도범죄의유형분류나과학수사는광역수준에서하는것 5) 시장의근원적한계 는균형가격밑에있는수요곡선부분에해당한다. 예컨대식량이남아도는데도아프리카에서기아자가속출하거 나치료약이개발됐는데도에이즈로사망하는것은곡물값이나약품값을치를돈이이들에게없기때문이다. 이경우시장이 성공 한다 하더라도문제를해결하지못한다. 6) 오스트롬의공유지관리 8 원칙은 500 여개의지역공동체를조사해서추출한것이지만오스트롬은집단행동의문제를해결하는마술적공 식, 또는만병통치약은존재하지않는다고단언한다. 단지 8 원칙이라는일반적설계원리가존재하지만이것이설계도의역할을할수는 없다는것이다 (Ostrom, 2007). 7) 아마도 governance 의번역일텐데, 정치학에서는협력적가버넌스 (collaborative governance) 라는용어를사용한다. 협력적가버넌 스란공공기관이정책을만들고실행하기위해서집합적의사결정과정에민간의이해관계자를직접참여시키는제도이다. 안셀과개시 (Ansell & Gash, 2007) 의글을참조하라. 8) 전세계의사회경제적위기, 생태위기를극복하기위한노력은사회과학의흐름에도변화를일으키고있는데, 행동 / 실험경제학의상호성 과협동에관한이론들이나행정학의 신가버넌스론, 정치학의 협력적가버넌스론 등이그것이다. 학문분과는다르지만이들논의모 두오스트롬의두개념에주목하고있다. 122 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

이효율적이지만순찰은군 / 구단위가중심이라는것이다. 예컨대범인의검거역시주민이얼마나적 극적으로신고를하느냐, 즉경찰과시민이치안서비스를공동생산하는정도에달려있는데이러한 공동생산은군 / 구단위에서훨씬효율적으로일어난다는것이다. 오스트롬 (2007) 은기후변화에대한대처역시국제협약, 국가의정책, 기업과지역공동체의행동 원리등이조화를이루느냐에달려있고공유지관리의규칙 7 번은하위수준에이미존재하는규칙을 상위수준이인정해야한다는것이다. 유럽의사회적경제이론가들은공동생산개념을발전시켜서공공서비스와사회적경제의관계를설명하고있다 (Pestoff 2012, 2014, Bovaird, 2007, Brandsen & Pestoff, 2006, Evers & Laville, 2005). 특히사회서비스또는친밀서비스는사회적경제와친화성이매우높다 (Zamagni, 2005). 이들의논의를종합하면공공서비스나사회서비스의생산과정을따라서광의의공동생산개념은각각공동설계 (co-design, 퀘벡학자들의 co-construction으로표현 ), 좁은의미의공동생산 ( 정책의실행 ), 그리고공동평가 (co-evaluation) 로이뤄진다고할수있다. 오스트롬의다중심성시각이그리는사회는 다수준둥지구조 (nested multi-layered structure) 등의용어로표현되는데사회적경제영역을도식화하면다음과같은모습이될것이다. < 그림 1> 다수준둥지구조 동 면수준군 구수준광역수준나라수준 사회적경제기업 협의체또는센터 동사무소, 지방정부 즉가장작은단위인동 / 면수준의둥지는군 / 구수준의더큰단위의둥지안에들어있고, 광역과국가의둥지가그바깥에존재하는구조이다. 각둥지는사회적경제기업이나협의체, 지방정부등요소들로구성된네트워크를이루고다시그둥지들의네트워크가상위의구조를이루게된다. 이둥지들은각각자기수준에걸맞은사회적경제정책을수립하고사회적경제 ( 기업및협의체 ) 들과지방정부의공동생산으로공공서비스를공급하는것이다. 또한수준이다른둥지들은다중심성개념에의해일정부분은분업을하고일정부분은협업을하는데, 이역시양수준에서의공동생산결과에따르게된다. 사회혁신과사회적경제 123

이그림을, 예컨대서울지역을대상으로지원체계에초점을맞춰위에서내려다보면다음과같이 나타날것이다. < 그림 2> 서울의사회적경제지원망 < 자료 > 서울사경센터, 2014 2. 한국의사회적경제 역사와현황 1) 한국사회적경제의역사 < 표1> 에따라생각하면각경제는생태경제, 사회적경제, 공공경제, 시장경제순으로오랜역사를지녔을것이다. 시장이라고하는제도는서유럽에서도 400년전부터일반화하기시작했고국가는농업의발전이후에생겨났으며그이전의장구한수렵 채취시대의경제는사회적경제의원리로움직였을것이기때문이다. 물론자연과인간의관계를의미하는생태경제의역사는더오래됐을것이다. 하지만최근의사회적경제에대한관심은 80 년대신자유주의이래사회적양극화가급진전되면서 드러났다. 특히 2008 년이래의세계금융위기는협동조합등 사회적경제 (social economy) 에대한 관심을더욱고조시키고있다. EU 가 90 년대부터사회적경제에관심을집중한직접적이유는복지국가의한계에있다. 즉글로벌 124 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

라이제이션에따른압력과경제의서비스화에따른생산성저하, 그리고출산율저하와노인인구의증가로인한고령화, 이모든현실의귀결로서의전후사회시스템의위기는사회 / 사회적경제의 부활 과밀접한연관이있다. 첫80년대신자유주의이래사회적양극화가급진전되면서나타난현상이다. 특히최근의세계금융위기는협동조합등 사회적경제 (social economy) 에대한관심을더욱고조시키고있다. 이탈리아등협동조합이활발한나라의역사를보더라도경제위기시에협동조합의숫자나규모가증가했던것이사실이다. EU가 90년대부터사회적경제에관심을집중한직접적이유는복지국가의한계에있다. 즉글로벌라이제이션에따른압력과경제의서비스화에따른생산성저하, 그리고출산율저하와노인인구의증가로인한고령화, 이모든현실의귀결로서의전후사회시스템의위기는사회 / 사회적경제의 부활 과밀접한연관이있다. 첫째로가난과사회적배제문제를해결해야했고둘째로시장과국가가아닌영역에서새로운기회를창출해야한다는점에서사회적경제는각광을받고있다. 특히사회서비스에초점을맞추는 신사회적경제 ( 유럽의사회적협동조합또는연대협동조합, 영미의사회적기업 ) 가비약적으로발전하고있다. 인구고령화와가족의해체, 세계화등으로사회서비스 ( 또는친밀서비스 ) 의중요성이증대되었기때문이다. 이들서비스의성격상국가보다는공동체 (decentralization) 가, 금융자본보다는사회적자본 (Dagupta, 2005) 이중요하게부각되고사회서비스의공급자로서사회적경제가부각되고있다. 9) 안데르센의사회복지국가모델들은 1980년대재정위기이후신자유주의모델을수용하면서변용이일어나고있다. 그러나각모델이일방적으로영미형으로수렴하는것은아니며국가필터 (national filter) 를통해서다양한모습을보이고있다 ( 자본주의다양성론 ). 특히조합주의형과사회민주주의형모델에서사회적경제는사회서비스를공급하는유력한수단으로등장했다. 이들모델에서시민의정책참여는 3자협상 (tripartite) 의지역적부활이라는의미도지니고있다. 남유럽형 ( 잔여복지 + 가족 ) 의일부지역 ( 예컨대스페인이나이탈리아 ) 에서는지역공동체의사회적경제네트워크가처음부터복지의상당부분을담당했다. 또한사회적경제는 1980년대이후활발해진시민주도운동과도연관이있을것이다. 공동체운동, 여성운동, 환경운동, 문화및지역공동체운동을이끄는다양한결사체가국가및시장에새로운관계정립을요구했다. 밑으로부터의자조적 (bottom-up, self-help) 발전이새롭게추구되었다 (chantlier, 2005 참조 ). 9) 이러한발전과함께사회적경제의정의와관련하여유럽형전통적사회적경제 ( 협동조합, 신용조합, 공제조합등 ) 와신사회적경제 ( 미국 의사회적기업과유럽의사회적협동조합 ) 의경계는점점사라지고사회서비스의공급에초점을맞춘사회적경제로수렴되고있다. 사회혁신과사회적경제 125

특히최근의금융위기는폴라니의진단을돌아보게만든다. 시장만능의정책으로사회가분열되면 이에대응하는운동이발생한다. 결국 21 세기들어더욱활발해진사회적경제 ( 운동 ) 는신자유주의로 인한 완전한파괴 에대한대응이라고볼수있을것이다. 한국의사회적경제역시경제위기와밀접한연관을맺고있다. 한국은실업과재정적자라는면에 서는서구보다낫지만기본적인복지도갖춰지지못한상황에서불평등이세계에서가장빠른속도로 진행되었고그결과세계최저의출산율을보이고있다는점에서마찬가지처지에놓여있다. 한국의사회적경제는샐러먼, 아나이어의분류에서국가주의모델에속한다 (Salaman et.al, 2000, 정태인, 이수연, 2013). 일제강점기에자발적으로형성된무수한지역별, 영역별조합들은일제의탄압으로숨을죽였고해방후의부활도짧은기간에그쳤다. 가장큰규모를자랑하던농업협동조합은박정희시대에, 자율성이라는핵심요소를결여한채국가의농업정책을수행하는수단으로전락했고 1960년대탄생한신용협동조합운동도 1980년대에시장의논리에따라움직이면서 1997 년의경제위기때구조조정을겪었다. 현재는논골신협등아래로부터의운동과밀접하게결합하고있는몇곳을제외하고는사회적경제라고부르기어려운처지가되었다. 현재의사회적경제는 1997년위기대응속에서새롭게형성되었다 ( 김신양등, 2016). 1970년대의빈민운동, 철거반대투쟁, 노동자 ( 생산자 ) 협동조합운동을끈질기게벌여온주민운동은 1997년위기때자활공동체로거듭났다. 이들은정부의정책형성과정에적극적으로참여하여국민기초생활보장법을제정하고실업극복국민운동, 자활공동체운동을벌이면서결국자활공동체로제도화되어, 2012년국민기초생활보장법의개정과함께오늘의자활기업에이르렀다. 정부는자활사업의제도화를수행하기위해지역자활센터를설립했는데, 이센터들은후일점점더정부의지휘통제를받으면서자율성을상실하게된다. 하지만외환위기당시실업극복운동을수행하기위해만들어졌던실업극복국민운동위원회 ( 현 함께일하는재단 ), 사회연대금고등과함께지역자활센터는정책설계및실행경험을바탕으로훗날사회적기업및협동조합등우후죽순으로솟아난사회적경제기업중간지원조직의산파가되었다. 또당시에만들어진 자활정책연구모임 은이들중간지원조직의원형에제3섹터형일자리, 사회적일자리, 사회적기업, 사회적경제등의개념과이론틀을제공했다. 한국에서사회적기업이라는개념은외환위기시절에빈곤과실업극복을위한시민사회진영의실천속에서제3섹터형일자리라는개념을빌려서일종의 정책적대안 으로등장했다 ( 김정원, 황덕순, 2016, p166). 2006 년사회적기업법의제정은한국사회적경제의발전에또하나의획을그었다. 지역자활센터 가조직한자활기업, 그리고이들이엮은대안기업연합회, 신나는조합과사회연대은행등사회연대 126 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

금융, 함께일하는재단과같은중간지원조직은 사회적일자리및사회적기업관련시민사회단체대책회의 를만들어서정부의정책방향 (2003년사회적일자리시범사업, 사회적일자리 10대사업, 각부처의독립적사회서비스사업 ) 을구체화했다. 이들과국책연구원의사회적경제이론가 10) 들은사회적기업법을제정하게된다. 2008년세계금융위기에대응하기위해서각부처는경쟁적으로일자리창출정책을내놓았고다양한형태의사회적경제기업을만들어내는것도그중하나의흐름이었다. 안전행정부의마을기업, 농림축산식품부의농촌공동체회사등이그러하다. 정부의다양한지원정책과지역문제를해결하려는시민사회의노력이결합한결과, 사회서비스를제공하는사회적경제기업도획기적으로늘어났다. 지역재생과사회적경제, 그리고사회운동과사회적경제의결합도시도되었다. 햇빛발전소등환경관련기업과문화예술인들이결합한문화관련기업이다채롭게출현했고지역화폐, 공정무역, 공정여행, 로컬푸드운동등사회운동역시사회적경제기업으로재탄생했다. 2012년 12월 협동조합기본법 의시행은또하나의전환점이다. 사회적기업은일반주식회사나비영리기관의법적지위를지녔지만이제는협동조합이라는사회적경제에걸맞은법적지위를가질수있게되었다. 또한협동조합기본법상의협동조합은사회적기업과정부의인증을받지않기때문에숫자상으로비약적인증가를보이고있다. 이상한국사회적경제의역사는시장경제와마찬가지로 위로부터의성장 이라고부를수있다. 협동조합의역사가오래됐고 1980년대까지우리나라협동조합운동의모델이었던일본의사회적경제는아직협동조합기본법도만들지못했고, 1990년대에세계최초로도입된이탈리아의 사회적협동조합법 은 1970년대말부터레가가시작한사회적협동조합의경험에기초한것이다. 이에비하면한국의경우는변변한사회적경제의물질적토대가없는가운데, 법이먼저만들어졌다고해도과언이아니다. < 그림1> 의둥지구조에서맨밑에있는국가수준에서공동생산, 특히정책의공동설계가이뤄졌다고할수있다. 하지만경제사회적위기를계기로자활기업, 사회적기업, 협동조합관련법을만들때지역운동가나민간의이론가들이주도했다는사실은한국의사회적경제를단순히정부가주도했다고말하기어렵게만든다. 뒤에서도확인하듯이현재한국의사회적경제는중앙정부의입법과지방자치체의조례와같은법적근거, 그리고이에따른정부의재정적지원에의해성장하고있다. 그러나퀘벡의샹티에와같은중간조직 ( 함께일하는재단, 사회적기업진흥원, 사회투자재단등 ) 에서많은경험을쌓은활동가와이론가들이장기적인설계를하고구체적인정책까지만들었다는점은주목할만하다. 10) 사회적기업법상의기업유형은이탈리아의사회적협동조합과거의동일하다. 한국에서 2000 년대초에이미이탈리아레가에대한연 구가이뤄졌다는것을의미한다. 사회혁신과사회적경제 127

2) 한국사회적경제의현황과성격 (1) 현황 한국경제는압축성장으로유명하지만 1990년대중반이후불평등도압축적으로나타났다. 사회적경제는정의상상호성에입각해서연대라는가치를달성하는경제이며따라서오랜실천속에서신뢰와협동의규범, 또는사회적자본이축적되어야비로소발전한다. 에밀리아로마냐나몬드라곤, 퀘벡은아주오랜협동조합의역사를지니고있다. 하지만한국의사회경제는일반경제와마찬가지로압축성장하는모습을보이고있다. 이렇게급속하게성장하고있는사회적경제를정확한수치로보여주는것은현재로선불가능하다. 각부처가관장하는사회적경제기업의통계는있지만, 많은중복계산이있고 ( 예컨대사회적기업보통주식회사나협동조합의형태를지니고있다 ) 또한비영리재단이나임의단체의형태를지닌중간지원조직이나사회적경제조직은이런통계에서제외되어있다. 나아가서농수축협처럼국제협동조합협의회 (ICA) 의회원이지만자율성을결여한거대협동조합들을어떻게처리할것인가의문제도남는다. 11) 따라서여기서는사회적경제기업의숫자와고용인원이폭발적으로늘어나고있다는통계를확인하고, 중복의문제를해결해서상대적으로더정확한서울의통계로증가의속도를짐작하는데그치기로한다. 우선한국의사회적기업인증기업과예비기업을합쳐서 2007년 55개에서 2015년 2,914 개로, 고용은 2,539명에서 47, 532명으로급증했다. 마을기업은 2011년 550개에서 2015년 1,342 개로, 일자리는 3,145명에서 11,513명으로증가했다. 협동조합은일반협동조합과사회적협동조합을합쳐서 2012년 55개에서 2015년 8,522개로폭발적으로증가했다. 한편정부의예산으로운영되는자활기업은 2011년 1,370개에서 2015년 1,339개로참여자수는 10,182명에서 7,511명으로다소감소했다. 12) < 그림2> 는통계상의여러문제중중복문제를해결한서울시사회적경제기업의증가추이인데빠른속도를볼수있다. 사회적경제기업은약 6년만에 10배이상증가했고 2013년부터는설립이용이한협동조합이증가세를주도하고있다. 고용과매출역시일반경제에비해서빠른속도로증가하고있지만지역총생산 (GRDP) 로따지면여전히전체경제의 0.4% 를차지하는데불과하다 ( 서울사회 11) 현재국회에계류중인유승민의원발의 사회적경제기본법 ( 안 ) 은모든사회적경제조직을포괄하고있다. 즉사회적기업, 협동조합및연합회, 광역자활센터, 지역자활센터와자활기업, 마을기업, 농어촌법인, 농어촌조합. 회사, 농업법인및단체, 농수축협, 산림조합, 신용협동조합, 새마을금고, 중소기업협동조합, 장애인표준사업장, 장애인직업재활시설, 사회복지법인, 그밖에사회적경제를실현하거나사회적경제를지원하기위해설립한법인또는단체 가모두포함된다. 가장넓은범위의외연적정의인셈인데앞으로이법에따라항목별통계가작성되면정책수립자나연구자, 활동가들은자신의필요에따라적절한통계를추출할수있을것이다. 12) 사회적기업고용노동부사회적기업팀, 마을기업은행정자치부지역경제과, 협동조합은기획재정부협동조합팀, 자활기업은보건복지부 자립지원과의자료에서확인한수치이다. 128 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

적경제지원센터, 2016). 13) < 그림 3> 서울시사회적경제기업의증가 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 사회적기업협동조합마을기업합계 1,548 1,007 542 624 341 332-9 475-67 532 16 76 433 108 374 125 433 119 644 107 2,271 1,772 2,819 2,267 3,452 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 2,701 < 자료 > 김연아, 정태인, 2017( 서울시내부자료 ) (2) 성격 가히압축성장이라고할만한이런현상을어떻게평가해야할까? 사회적기업법이통과된때부터따지면이제 10년, 거대도시서울의실험이시작된지불과 5년만에한국사회적경제의성격을지금논하는것은언어도단에속할것이다. 이제막통계가정리되기시작하고, 사례연구도쏟아져나오고있지만사회적경제의특성을반영하여아주다양한모습이나타나고있다. 예컨대농촌지역을보더라도오랜주민운동 / 협동조합운동의역사를바탕으로거의민간의힘만으로사회적경제네트워크를튼튼히갖춘원주시, 그리고오랜시민운동의힘으로 기존관주도의농정심의회를대체하여 면내최고의사결정기구 ( 지역발전위원회 ) 를만들어낸옥천군의사례 ( 류동규, 2016) 가하나의범주가될수있을것이다. 반면농촌지역에서거의전적으로군수의주도로사회적경제를일궈낸완주군의사례도있다. 완주시는중간지원조직인희망제작소에의뢰하여군의자산을조사한뒤, 고령농민들을일일이설득해서 대한민국로컬푸드 1번지 를달성했다. 이런하향식조직은상층의변화에의해쉽게무너져내릴것이라고예측하기쉽지만 2016년군수가바뀐뒤에도완주의사회적경제는건재하다. 처음에는소극적이었던주민들이직판장에서직접경제적수익을올리고운영에도참여하면서민주적으로자기규범을만들어내는과정은오스트롬의 자치 가실현되는모습을여실히보여준다. 하향식으로사회 13) 하지만유럽의사회적경제연구네트워크인 EMES 방식으로추계하면한국의사회적경제가보통유럽국가수준일것이라는주장도있다. 농수축협과비영리재단을합하면그정도가될수있다. 사회혁신과사회적경제 129

적경제를만들었지만농촌지역고유의공동체의식에민주주의적의사결정이결합해서튼튼한주민 네트워크로자리잡은것이다. 뿐만아니라기존의협동조합이한지역의경제를활성화한사례 ( 정태인, 2015) 도있다. 아이쿱은구례군과협약을맺고 700억원의투자로 자연드림파크 를건설했다. 제조, 물류, 공방및커뮤니티센터가 464명의고용을창출했고 2015년에는매출 625억원을달성했다. 구례군은 2011년 9억 9천만원어치의농자재를공급했지만 2015년에는 41억원수준으로증가했으며질적으로도친환경농업으로전환했다. 자연드림파크에는극장, 숙박시설, 체험관, 식당등이있어지역주민들의문화중심지가되었다. 현재의 수매선수금운동 이나 농지트러스트운동 에 생산-소비의상생협력체제강화, 공동체지원농업 을결합한다면사회적경제기업이농촌공동체의활성화에기여한성공적사례가될수있을것이다. 이경우는사회적경제기업과농촌공동체가결합한사례지만서울의성동구에서는재벌기업의사회적책임투자로 소셜벤처 의클러스터가만들어졌다. 기업과사회적경제가결합하는모델은앞으로도얼마든지나올수있을것이다. 칼폴라니연구소가 2016년에집중적으로연구 ( 김연아, 정태인, 2016, 김연아, 정태인, 2017, 정태인등, 2017) 한서울을보더라도 25개자치구가 25개의모델을가졌다고할만큼상이한모습을보이고있다. 서울시의사회적경제정책은다른어떤지역보다대규모이고과거 국민기초생활보장법 과자활기업, 사회적기업 과사회적기업을만들어냈던활동가및이론가들이대거참여해서한국의사회적경제운동의경험이응축된것이라고할수있다. 따라서통계와자료가상대적으로체계적으로확보되어있는서울을들여다보면한국사회적경제의현재와미래를엿볼수있을지도모른다. 서울의사회적경제역시정책입안단계부터공동생산이일어났다. 2012년초박원순시장의인수위원회시절부터서울의사회적기업, 마을공동체, 민간중간지원조직이참여하는 서울사회적민간협의체 ( 이후서울사회적경제네트워크로확대개편 ) 가 24개사업으로구성된사회적경제지원정책을제안했고서울시가이들중일부를수용하여 서울시사회적기업. 마을기업활성화계획 을짜서이후정책의기조로삼았다. 2013년사회적기업개발센터 ( 현사회적경제지원센터 ) 가설립되고정기적인사회적경제정책협의회를통해정책의공동생산이가버넌스의일부로자리잡았다. 현재서울시사회적경제과의정책과예산은민관이공동으로수립한다고해도과언이아니다. 이과정에서서울시는협동경제기반확충, 사회적경제의지역화, 지속가능한생태계조성, 굿가버넌스정착을전략으로삼았다. 요약하자면서울시의전략은사회적경제의인프라 ( 기반확충 ) 와자치구별민간네트워크 ( 지역화, 생태계조성 ) 를동시에추구한것이다. 이는과거중앙정부의일자리창출과인건비보조, 사회적기업만들기정책으로부터일대도약을이룬것이라고할수있다. 이후 5년간서울사회적경제의성과는다음두그림으로요약할수있다. 130 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

< 그림 4> 서울시사회적경제인프라조성현황 14) 시장형성 사회적경제지원센터 사회적경제기업제품공공구매 2012~2015 년누적구매 2,601 억원 상설장터운용및박람회개최 2013~2015 년누적매출 1,324 억원 온라인쇼핑몰 ' 함께누리몰 ' 서울산업통상진흥원 ( 위탁 ) 2013~2015 년누적매출 8 억 6 천만원 사업서비스 사회적경제지원센터 ( 사 ) 서울사회적경제네트워크 ( 위탁 ) 부문별업종별네트워크구축지원 지역생태계조성사업지원및특수육성 경영컨설팅, 마케팅, 법률, 회계등일반사업서비스 지역허브공간조성 (11 개자치구 ) 협종조합지원센터서울지역협동조합협의회 ( 위탁 ) 협동조합설립상담및운영멘토링 홍보및대외협력지원 신나는조합고용노동부지정서울권역중간지원조직 사회적기업 협동조합설립상담및운영멘토링, 교육프로그램진행 혁신형사회적경제기업지원 서울시사회적경제민관정책협의회 ( 사회적경제조직, 자치정부, 시민사회민관거버넌스 ) 서울시 사회적경제지원센터 ( 위탁 ) 사회적경제과 협동조합지원센터 ( 위탁 ) 자치구 20개자치구사회적경제협의회 사회적경제 6개자치구지역생태계사업단 ( 선정 ) 담당부서 8개자치구통합지원센터 ( 선정 ) 지역 부문 업종별민간네트워크 인재양성및교육 사회적경제지원센터 인재육성로드맵구축 교육교재개발 성장단계별경영지원 사회적경제아카데미등교육지원 협동조합지원센터 협동조합설립필수교육및전문교육 기금 ( 재 ) 한국사회투자 ( 위탁 ) 사회투자기금조성 557 억원 ( 시 526 억원, 민간 31 억원 ) 사회적경제기업융자사업 자치구사회적경제기금조성 성동구, 성북구, 은평구 각대학학과개설및산학협력성공회대학교, 한신대학교, 이화여자대학교, 서울대학교, 한양대학교등 < 자료 > 김연아, 정태인, 2017a 서울시는지난 5 년간의사업을통해서모든사회적경제나중간조직이언제나이용할수있는인프라 14) 각둥지의사회적경제사업을활성화하면서동시에사업서비스, 기금및금융, 인재양성및교육, 시장형성등인프라 ( 공유자원 ) 를갖춰야한다는사고는명백하게퀘벡모델을응용한것이다. 정태인 ( 2013),p190의그림, 퀘벡사회적경제지원체계 는서울의시장형성을더하면정확히 < 그림3> 이된다. 새사연 (2013) 의 서울시사회적경제 5개년계획 은네트워크화와공동체에뿌리내리기, 중앙정부의정책활용과공기업과의협력을전략으로제시했다. 사회혁신과사회적경제 131

( 공유자원 ) 를만들어내는데어느정도성공했다. 또하나의눈부신성과는자치구별로만들어진사회 적경제네트워크이다. 즉서울의 사회적경제 가지역화사업, 특구사업등을통해자치구에복제된것 이다. 국가차원의지원조직을만들었던경험이광역수준에서, 그리고자치구수준에서재현된것이다. < 표 1> 서울시생태계조성사업단지역의제네트워크현황 자치구생태계사업단명지역의제수참여기관수지역의제명 관악구 금천구 관악사회적경제생태계조성사업단 금천구사회적경제지역특화사업단 5 18 의료복지, 햇빛발전, 아이돌봄, 청년주거, 어르신돌봄 3 37 건축, 봉제, 돌봄 성북구성북구사회적경제지원단 3 22 공동체기금, 도시재생, 돌봄 은평구 은평사회적경제생태계조성사업단 4 22 마을관광, 상상학교, 자유학기제, 소셜하우징 강북구강북구사회적경제지원단 4 27 자원순환, 먹을거리, 주거복지, 교복생산 구로구구로사회적경제특화사업단 2 15 학교협동조합, 도시재생 노원구노원사회적경제활성화추진단 4 29 되살림, 청소년, 어르신돌봄, 먹을거리 성동구성동협동사회경제추진단 4 18 안심돌봄, 의료복지, 봉제패션, 시장활성화 강동구 마포구 광진구 강동구사회적경제생태계조성지역특화사업단 마포사회적경제생태계조성지원사업단 광진구사회적경제생태계조성단 3 48 도시재생, 문화예술, 학교협동조합 4 52 문화예술, 마을카페, 돌봄, 클러스터 4 44 돌봄, 교육, 마을화폐, 문화예술 동작구동작구협동경제지원단 2 7 공동체금융, 청년 양천구 영등포구 양천사회적경제생태계조성사업단 영등포사회적경제생태계조성사업단 2 11 먹을거리, 영유아돌봄 7 33 51 383 노인돌봄, 문화예술, 장애인일자리, 영유아돌봄, 방과후마을돌봄, 청소년, 도시농업 출처 : 서울시사회적경제지원센터 (2016) 서울시의공모사업에따라각자치구는구내사회적경제기업, 중간지원조직, 이론가들로구성된생태계조성사업단, 즉자치구별사회적경제네트워크를조직해서구청과의협의를통해지역의제와특화사업을제출했고선정된자치구부터이정책을실행하고있다. 이것은자치구수준에서상위둥지와의협의하에정책의공동수립과공동생산이이뤄지는것을의미한다. 서울시에는동 / 면단위수준의사업도실행하고있다. 주민참여예산제라든가, 동단위의청책 ( 정책듣기 ), 그리고찾아가는동사무소사업이그것이다. 아직자치구별사회적경제네트워크가주민의의견을수렴해서새로운동 / 면단위수준의사업을공동생산하거나기존의동 / 면단위의사업을네트워 132 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

크로조직하는사례는그리많지않다. 15) 결론적으로서울의사회적경제는광역수준의지방정부와네트워크가전략과정책을공동생산하고이것이공모사업을통해자치구수준의지방정부의네트워크가더구체적인지역정책을공동으로수립하고실행을하는단계에이르렀다. 공공구매를빼고는아직획기적인성과가나오지는않았지만인프라와네트워크가형성되어발전하고있는것은확실하다. 16) 앞으로공동생산의경험이축적되면미래의발전전망은더밝아질것이다. 3. 결론 발전전망과의미 한국은발전국가로서세계적으로도손꼽히는압축성장을이뤄냈다. 스티글리츠와세계은행의연구에따르면 1990년대이전까지한국자본주의는자율적이고강력한국가, 산업정책에의해육성된재벌, 기업별노동조합, 그리고약한시민사회로구성되었다. 이러한특징과더불어다수대표제와소선거구제라는선거제도는 재분배의정치 에매우불리하게작용했다. 1987년의 6월투쟁과 7~8월노동자대투쟁을거치면서정규직노동자를대상으로한부분적의료보험제도, 국민연금제도가도입됐고 1997년발전국가가위기를맞자정부는 IMF의요구에따라유사사회적합의 ( 노사정위원회 ) 를통해구조조정을하는동시에최소한의사회안전망으로국민기초생활보장법을제정하고의료보험을통합했으며고용보험을확대했다. 2000년대이후에도한국사회는지속적저성장과압축적양극화에허덕이고있다. 1997년이후에는재벌의상대적우위속에서규제완화와민영화의경제정책기조를통해과거의수출주도대기업중심발전전략을지속했지만이제수출증가 -> 설비투자증가 -> 고용증가 -> 내수증가라는성장전략은더이상작동하지않는다. 민주정부 10 년동안도입된사회복지는저부담 - 저급여의 작은복지 (small welfare) 였으며, 당시 에제기됐던 복지 ( 분배 ) 를통한성장, 또는 동반성장 은정책기조가되지못했다. 참여정부와이명 박정부, 박근혜정부시기중앙정부의사회적경제정책역시 작은복지 를보완하고동시에일자리 15) 하나의자치구수준의사회적경제는직접찾동사업공모에지원하여선정됐으며어떤자치구에서는센터장을하던인물이찾동사업으로이전했다. 이렇게사람이나일부조직상위조직에서분화하여 (spin off) 새로운사업을일으키는일은한국의사회적경제전수준에서일어나고있다. 예컨대자활사업의정책네트워크에서 함께일하는재단 이생기고여기에서다시 씨닷 과같은사회적기업이분화해서한자치구의사회적경제네트워크를조직하고있다. 한자치구의사회적경제공무를담당했던민간전문가가다른자치구로이전하여자신의경험을전파하는사례도있다. 16) 일부자치구에서는민간네트워크를다중이해관계자사회적협동조합 ( 일종의지역개발협동조합 ) 으로재탄생시켰다. 이는영국의공동체 기업이나퀘벡의지역개발협동조합을모델로한것이다. 사회혁신과사회적경제 133

를제공하는데그쳤다. 또한국의주요복지제도는주로바우처나각종수당으로정부가수요를확보해주면이에맞춰민간이공급하는방법을택했다. 의료보험제도, 장기요양제도, 보육제도, 교육제도가모두그런유형에속하며이에따라민간복지시설의양극화에따라복지서비스역시고급과저급으로나뉘는현상이벌어지고있다. 더구나공동체와가족의해체, 고령화와인구감소로인해남유럽형가족복지마저불가능해졌다. 한국의사회적경제이런상황에서탈출구가될수있을까? 한국의사회적경제이렇듯발전국가의위기와빠른속도로진행된양극화, 취약한사회복지, 고령화와공동체의해체라는건에서탄생했다. 정부가사회적경제를위기대책으로발전시킨것은사실이지만, 1970~80년대학생운동에서출발해서극도의열악한상황속에서도꾸준히명맥을이어온지역운동, 1990년대에폭발적으로확대된시민운동이 실업극복국민운동본부 와 자활공동체운동 이한국사회적경제정책의실제내용을만들어냈다. 정부의일자리만들기나사회서비스공급정책의내용을채운것은오랜운동이었다. 서울의발전양상을보면퀘벡과마찬가지로그이전부터꾸준히성장한지역운동, 시민운동, 여성 운동, 정당운동, 환경운동등이서울각자치구수준에서결합하고있다. 과거정책에대한비판과반 대를주도했던운동이상당한시행착오를거쳐이제정책공동생산의주역이된것이다. 앞에서보았듯이서울, 그리고이를모델로한몇몇자치체에서는의식적으로도사회적경제하나의독자적경제범주로인정해서독자적인생태계를형성하려고했다. 이과정에서현재 35개기초자치단체로구성된 전국사회연대경제지방정부협의회 는결정적인역할을했다. 전국의자치체에서일어난성공적인사업은지방정부협의회를통해전국으로전파됐다. 이들은해외연수와워크숍, 사회적경제아카데미, 사회적경제연구포럼등을통해국내외의성공사례를전국각지에서실험하고있다. 적어도이들자치단체에서사회적경제시민이직접정책에참여하고실행하는장이되었다. 몬드라곤이나에밀리아로마냐는오랜역사속에서사회적경제네트워크가스스로금융과인력양성, 경영컨설팅의인프라를스스로갖춰나갔지만한국에서는인프라와네트워크도정부와공동으로생산하고있다. 한국의사회적경제활동가들이나이론가들은퀘벡모델을의도적으로학습했다. 단기간에인프라와네트워크양면에서성취를거둔이모델을사회적경제의 한국모델 ( 또는서울모델 ) 이라고부를수있을지도모른다. 정부가정책을최종결정하고대부분의재정을조달한다는점에서이모델은동아시아고유의하향식발전모델이지만그과정에사회적경제주체들이적극적으로참여해서사실상정책방향과내용을결정한다는점에서는상향식, 또는 옆으로부터의발전 이라고부를수도있을것이다. 134 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

비록하향식이라고해도사회적경제기업과활동가, 이론가들이적극적으로공동생산에참여하고있다는점에서시장이나구청장이바뀐다고바로현재의성과가무너져내리지는않을것이다. 완주군의경험에서볼수있듯이촌로들도사회적경제활동안에서민주주의적으로규범을형성하는자치를발전시켰다. 하지만각자치구에사회적경제가형성되어사회적경제의공동생산에활발히참여하고있지만아직일반시민이사회적경제를활용해서자신의필요를충족하려는움직임이활발하다거나자치구별조직이시민의뜻을직접모아서사업을만드는것은아니다. 또한정부의재정이끊기면바로위기에빠질사회적경제조직도다수나올것이다. 17) 서울의사회투자기금과일부자치구의사회적기금은위기시에중요한역할을할수있어야할것이다. 또한다른세계의사례와같이사회적경제내부에자본과자원을축적하는길도모색해야한다. 이론가들은네트워크와신뢰의밀도가높아짐에따라, 즉네트워크외부성에따라사회적경제가비약적으로발전하는시기가온다고예견한다 (< 그림5>). 또한중간지원조직의활동은그래프를상향이동시켜같은밀도에서더높은수익을올릴수있도록한다. 한국에서도아이쿱과같은생협은 2007년경최소단위를벗어나서비약적성장을거듭하고있다. 수익성 < 그림 > 협동조합의밀도와수익성 협동조합의밀도 < 출처 > Smith, 2001, Blooming together or Wiltering Alone? Network Externalities and Mondragon and La Lega Co-operative Networks, Discussion Paper N27. WIDER 17) 상당히성숙한퀘벡에서도주지사가정부보조금을끊자많은지역개발협동조합이어려움을겪고있다. 사회혁신과사회적경제 135

과연한국과서울의사회적경제이그래프의어느지점에도달한것일까? 다른나라의경험에비춰볼때한국의사회적경제가최소단위를넘어도약기에도달했다고보기에는역사가너무짧다. 앞에서제시한서울의사회적경제기업의증가는이런모양을보여주지만여전히최소단위를벗어나지못했을가능성이높다. 앞으로주민들이능동적으로참여하고각종인프라가더욱충실해진뒤, 특히정권교체후중앙정부의정책에따라금융문제가어느정도해결된다면머지않아비약을이룰수있을것이다. 지금사회적경제에서일어나고있는공동생산은그자체로민주주의의확대이다. 지방공동체의정체성이강화되고내부신뢰가더높아진다면지방자치도더욱내실을갖추게될것이다. 어쩌면양적으로얼마안되는사회적경제로한국민주주의의새로운도약이일어날지도모른다. 참고문헌 김신양등, 2016 한국사회적경제의역사, 한울. 김연아, 정태인, 2016, 서울시 25개자치구사회적경제정책실태조사연구, GSEF. 김연아, 정태인, 2017, 서울시사회적경제지역화현황과과제, 서울연구원. 김정원, 황덕순, 2016, 한국사회적기업의역사와현실, 한국사회적경제의역사, 한울. 류동규, 2016, 사회적경제도덕경제다 : 충북옥천의지역공동체실험, 김의영등편, 동네안의시민경제, 푸른길. 새로운사회를여는연구원 ( 새사연 ), 2014, 서울사회적경제발전 5개년계획, 서울사회적경제센터. 서울사회적경제a, 2014, 䶞년서울시사회적경제현황및활성화과제. 서울사회적경제b, 2014, 서울시사회적경제현황진단및제2기정책과제. 서울사회적경제, 2016, 서울시사회적경제활성화정책 5년성과및향후과제. 서울시, 2012, 서울시사회적경제종합지원계획 윤홍식, 2012, 사회서비스정책과공공성, 참여연대이은애, 2014, 서울시사회적경제활성화정책제2기과제, 미발표자료. 정태인, 2010, 경제대안의출발점, 사회경제, 리얼진보, 레디앙정태인외, 2012, 리셋코리아, 미래를소유한사람들정태인외, 2013a, 협동의경제학, 레디앙. 정태인, 2013b, 경제민주화와사회적경제, 사회민주주의의경제학, 한울. 정태인, 2015, 혁신적협동조합과지역만들기 구례자연드림파크의사례, 생협평론. 정태인, 김연아, 홍기빈, 2017, 서울모델의가능성 캐나다퀘벡모델과의비교, 서울사경센터. 충남발전연구원, 2013, 충남사회적경제 5개년계획. 화이트외, 1991, 김성오역, 1993, 몬드라곤에서배우자, 나라사랑. Ansell, C., A. Gash, 2008, Collaborative governance in theory and practice, Journal of public administration research and theory, 2008 Bovaird,V.,Beyond engagement and participation: User and community coproduction of public services, 136 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

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6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 2-3 한국민주주의의미래와과제 한국의노동, 진단과과제 김유선 한국노동사회연구소 제 1 절머리말 2017년올해는 1987년 6월항쟁과 7~9월노동자대투쟁으로한국사회에서정치적민주주의가진전되고노동운동이활성화된지 30년되는해이자, 1997년 11월외환위기이후신자유주의물결이한국사회를뒤덮은지 20년되는해다. 연인원 1천6백만명이참여한촛불시민의힘으로현직대통령을파면시킨 2017년시민혁명원년이기도하다. 1987년에는한국사회가민주화되고노동운동이활성화되면, 노동자대중의삶의질이개선되고노동현장에민주주의가살아숨쉴것이라는명제를의심하는사람이드물었다. 실제로노동자들의실질임금은인상되고노동시간은단축되었다. 노동기본권을침해하던노동법에서독소조항은개선되고, 민주노총과산별노조가건설되는등많은성과도있었다. 그러나 1997년외환위기이후시장근본주의와성장제일주의가지배적담론으로자리잡고, 노동시장유연화와구조조정의물결이밀어닥치자, 1987년이후노동운동의성과는하나하나허물어지기시작했다. 하청업체와비정규직이급증하고, 고용의질과분배구조가악화되고, 노동자대중의삶이피폐해지기시작했다. 노조조직률은 1970년대이래가장낮은수준으로떨어졌고, 노동없는민주주의, 민주정부의실패, 노동의위기에대한경고가잇따랐다 ( 최장집 2005). 김대중-노무현으로이어지는민주정부 10년이지나가자, 이명박-박근혜로이어지는보수정부 9년 한국의노동, 진단과과제 139

동안, 정치적민주주의는빠른속도로후퇴하고, 노동에대한정부와재계의공세는더강해졌다. 노동자대중의삶은더피폐해지고, 젊은이들은결혼해서가정을꾸리는것조차포기하고, 헬조선을얘기하며미래에대한희망을잃어가고있다. 무엇이잘못된것인가? 무엇을고쳐야할것인가? 제2절현황과추이에서는 1980년대이후노동시장과노사관계추이를살펴보고, 제3절진단에서는각시기별주요지표를비교하면서오늘의상황을진단한다. 제4절에서는앞으로과제를살펴본다. 제 2 절현황과추이 1. 고용률과실업률 고용률은 1984년 (53.7%) 부터 1997년 (60.9%) 까지꾸준히증가하다가, 외환위기직후인 1998년 (56.4%) 큰폭으로하락했고, 2002년 (60.0%) 부터 2015년 (60.4%) 사이같은수준을유지하고있다. 15~64세고용률은, 외환위기직후인 1998년 (59.2%) 과글로벌금융위기직후인 2009년 (62.9%) 두해를제외하면, 1984년 (56.9%) 부터 2016년 (66.1%) 사이꾸준히증가하고있다. 그러나 2016년에도박근혜정부가공약한 고용률 70% 에크게못미친다. 청년 (15~29세) 고용률은 1995년 (46.4%) 을정점으로감소세로돌아서 1998년에는 40.6% 로뚝떨어졌다. 1999년부터완만한증가세로돌아섰지만 2004년 (45.1%) 을정점으로다시감소세로돌아서 2013년 (39.3%) 까지계속감소했다. 2014년부터다시완만한증가세로돌아섰지만, 2016년에도 42.3% 로거의개선되지않고있다. 노인 (65세이상 ) 고용률은 1989년 (25.7%) 부터 2002년 (30.5%) 사이완만하게증가했고, 그뒤로는 2016년 (30.7%) 까지같은수준을유지하고있다. 장년 (55-64세) 고용률은 2003년 (57.8%) 부터 2016년 (66.0%) 사이꾸준히증가하고있다 (< 그림1> 참조 ). < 그림 1> 고용률추이 140 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

실업률은 1980년 (5.2%) 부터 1996년 (2.1%) 까지계속감소하다가외환위기직후인 1998년 (7.2%) 에큰폭으로상승했다. 2002년 (3.4%) 부터 2016년 (3.8%) 사이실업률은 3% 대에서오르내리고있다. 청년 (15~29세) 실업률은 1980년 (9.3%) 부터 1996년 (4.6%) 까지계속감소하다가외환위기직후인 1998년 (12.2%) 에큰폭으로증가했다. 2002년 (7.0%) 부터 2012년 (7.5%) 까지청년실업률은 7% 대에서오르내리다가, 2013년 (8.0%) 부터 2016년 (9.8%) 사이빠른속도로증가하고있다. 0% 대에머물던노인 (65세이상 ) 실업률도 2010년 (2.4%) 부터 2016년 (2.3%) 사이 2% 대로높아졌다 (< 그림2> 참조 ). < 그림 2> 실업률추이 2. 성장에못미치는임금인상 1990년대초반노동운동이활발하게전개될때재계는 생산성이오른만큼만임금이올라야한다 고주장했다. 하지만 1997년외환위기이전에도실질임금인상률은생산성증가율에조금못미쳤다. 외환위기이후저임금비정규직이양산되고, 정규직도성장에못미치는임금인상이이어지자, 실질임금인상률과생산성증가율사이격차가크게벌어지기시작했다. 특히이명박정부집권과글로벌위기를겪은 2008년이후는생산성은증가해도임금은상승하지않는 임금없는성장 이이루어졌다 (< 그림3> 참조 ). 한국의노동, 진단과과제 141

< 그림 3> 실질임금과노동생산성추이 (1970~2015 년 ) 2000년부터 2015년까지연평균경제성장률은 4.3% 였다. 노동부가조사한 10인이상사업체상용직의실질임금인상률은 2.6% 고, 한국은행국민소득통계에서계산한피용자 1인당보수총액인상률은 1.4% 다. 노동부에따르면매년 1.7%p, 한국은행에따르면매년 2.9%p 만큼성장에못미치는임금인상이이루어진것이다. 노동부에따르면지난 15년동안실질임금인상률이경제성장률보다높았던해는 2002~3년과 2012년세해고, 한국은행에따르면 2003년단한해뿐이다. 비정규직뿐아니라정규직도성장에못미치는임금인상이이루어진것이다. 3. 노동소득분배율하락 저임금비정규직이양산되고, 정규직도성장에못미치는임금인상이이루어지고, 골목상권붕괴로자영업자가몰락하면서, 노동소득분배율이빠른속도로하락하고있다. 첫째, 한국은행이공식발표한노동소득분배율 ( 피용자보수총액 ) 은 1996년 62.4% 에서 2002년 58.2% 로 4.2%p 감소했다가 2015년에는 62.9% 로외환위기직전수준을회복했다. 하지만이것은노동자들의상대적지위가회복되어서가아니라, 임금노동자가 1996년 1,320만명 ( 취업자의 63.3%) 에서 2015년 1,923만명 ( 취업자의 74.1%) 으로 603만명 (10.8%p) 늘어났기때문이다. 노동자들머릿수는절반가까이늘었는데, 가져가는몫은똑같은것이다. 둘째, 한국은행노동소득분배율은자영업자노동소득을반영하지않고있다. 자영업자노동소득을노동자임금과동일하다고가정하는 OECD 방식으로노동소득분배율 ( 피용자보수총액 취업자 / 노동자 ) 을계산하면, 1996년 98.6% 에서 2015년 84.8% 로 13.8%p 하락했다. 이는취업자대비노동자비중증가를고려한조정노동소득분배율을의미하는데, 그만큼노동자들의상대적지위가하락했음을보여준다. 셋째, 자영업자노동소득은노동자들임금에못미치기때문에 OECD 방식은한국의노동소득분배율을과대평가하게된다. 따라서가계영업잉여를자영업자노동소득으로가정하고노동소득분배율 142 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

( 피용자보수총액 + 가계영업잉여 ) 을계산하면, 1996년 83.7% 에서 2015년 74.3% 로 9.4%p 하락했다. 넷째, 한국은행이집계한노동소득분배율 (A) 은시간이갈수록개선되고, OECD 방식노동소득분배율 (B) 은시간이갈수록악화되고, 자영업자가계영업잉여를합친노동소득분배율 (C) 은이명박정부때가장낮았다 (< 그림3> 참조 ). < 그림 3> 노동소득분배율추이 (1970~2015 년, 단위 :%) 4. 임금불평등확대 노동소득분배율이악화되면노동자들내부적으로임금불평등이확대된다. 그나마교섭력이있는 노동자들은자기몫을지키지만, 교섭력이없거나취약한노동자들은속수무책으로모든부담을떠안 기때문이다. 가. 상위집단의임금점유율 상위 1% 집단의임금점유율은 1975년 (6.9%) 을정점으로감소하다가, 1995년 (4.0%) 을저점으로 2015년 (8.2%) 까지증가했다. 상위 5% 집단의임금점유율은 1978년 (19.0%) 을정점으로감소하다가, 1995년 (13.9%) 을저점으로 2007년 (21.9%) 까지증가했고, 그뒤로는 2015년 (22.4%) 까지같은수준을유지하고있다. 상위 10% 집단의임금점유율은 1978년 (29.6%) 을정점으로감소하다가, 1995년 (23.9%) 을저점으로 2007년 (35.3%) 까지증가했고, 그뒤로는 2015년 (35.6%) 까지같은수준을유지하고있다 (< 그림4> 참조 ). 한국의노동, 진단과과제 143

< 그림 4> 상위집단의임금점유율추이 (1958~2015 년, 단위 :%) 나. 임금 10 분위배율 (p9010) 노동부임금구조기본통계조사에서 10인이상사업체상용직노동자들의임금10분위배율 (p9010) 은 1980년 (5.12배) 부터계속낮아지다가 1994년 (3.64배) 을저점으로 2007년 (4.75배) 까지증가했다. 2007년부터는 4.6~4.8배안팎에서비슷한수준을유지하고있다. 노동부고용형태별근로실태조사에서 1인이상사업체노동자들은 2008년 5.61배에서 2014년 6.67배로높아졌다. 통계청경제활동인구조사부가조사에서전체노동자들은 2001년 4.60배에서 2012년 5.71배로높아졌고, 2013년 5.00배에서 2016년 5.63배로다시높아졌다 (< 그림5> 참조 ). < 그림 5> 임금불평등추이 (1980~2016 년 ) 144 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

다. 임금불평등 ( 지니계수 ) 노동부임금구조기본통계조사에서 10인이상사업체상용직노동자들은지니계수가 1980년 (0.375) 이후계속낮아지다가 1994년 (0.277) 을저점으로 2007년 (0.332) 까지계속증가했다. 2007 년이후는 0.328~0.344 안팎에서비슷한수준을유지하고있다. 노동부고용형태별근로실태조사에서 1인이상사업체노동자들은지니계수가 2008년 0.375에서 2014년 0.392로높아졌다. 통계청경제활동인구조사부가조사에서전체노동자들은지니계수가 2001년 0.333에서계속높아지다가 2010년 0.352를정점으로 2015년 0.338까지계속하락했다 (< 그림5> 참조 ). 5. 노조조직률 노조조합원수 ( 조직률 ) 는 1963년 22만명 (9.4%) 에서 1979년 109만명 (16.9%) 까지꾸준히증가했다. 1980년전두환군사정권이지역노조를해산하고기업별노조를강제하자 95만명 (14.7%) 으로감소했다. 1980년대초반에는조합원수 100만명을유지했지만조직률은계속하락했다. 1987년 7~9월노동자대투쟁이후조합원수 ( 조직률 ) 는빠른속도로증가해 1989년에는 193만명 (18.6%) 으로최고치를기록했다. 1990년대는계속감소해외환위기직후인 1998년에는 140만명 (11.4%) 까지감소했다. 2000년대에는조합원수가계속늘어나 2015년에는 194만명으로증가했지만, 조직률은 10.1% 로같은수준을유지하고있다. 통계청에따르면조합원수가 2003년 162만명에서 2015년 238만명으로증가했고, 조직률은 11% 대에서오르내리고있다 (< 그림6> 참조 ). 한국의노동, 진단과과제 145

< 그림 6> 노조조합원수 ( 조직률 ) 추이 (1963~2016 년 ) 제 3 절진단 1. 시대적배경 1974년석유파동부터 2008년글로벌금융위기까지 30여년은, 전세계곳곳에서신자유주의가맹렬하게위세를떨치고, 노동시장유연화가마치글로벌표준 (global standard) 이라도되는양행세하던시장근본주의시기였다. 2008년글로벌금융위기를겪은뒤사정은크게달라져, 국제노동기구 (ILO) 와주요선진국을중심으로신자유주의와노동시장유연화에대한비판과재검토가활발하게이 146 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

루어지고있다. 대표적사례로국제노동기구 (ILO) 의임금주도성장모델 (wage-led growth model) 과피케티 (Piketty) 의 21세기자본 (Capital in the Twenty-First Century) 열풍을들수있다. 하지만아직까지반전의주체와뚜렷한계기를마련하지못하고있다. 한국에서신자유주의가확산되고노동시장유연화가추진된것은 1994년김영삼정부때부터다. 그뒤 20년가까이노동시장유연화는한국사회에서지배적담론으로자리잡았다. 김영삼정부에서김대중정부, 노무현정부에서이명박정부로정권이바뀌어도, 노동시장유연화는제1의노동정책과제로흔들림없이추진되었고, 고용불안정, 소득불평등등노동시장양극화의부정적폐해는갈수록확대되었다. 2012년총선과대선땐재벌개혁과골목상권보호등경제민주화와복지국가가핵심이슈로떠올랐지만, 정작그뿌리인노동시장과노사관계개혁은주요이슈가되지못했다. 그러나여야모두대선공약에서노동시장유연화라는용어자체를찾아볼수없었고, 과거보다전향적인노동시장 ( 일자리 ) 공약을제시했다. 이는지난 20년동안추진된노동시장유연화가노동시장양극화 ( 고용불안정, 소득불평등 ) 로이어지면서, 대중의반감이확산된저간의사정을반영하는것으로해석된다. 제18대대통령에당선된박근혜후보는대선때고용률 70% 달성, 상시 지속적업무정규직고용관행정착, 2020년까지연평균노동시간 OECD 수준으로단축, 최저임금수준개선과근로감독강화, 정리해고요건과절차강화등을공약했다. 그러나얼마안가고용률 70% 달성이외의공약은사라졌고, 그빈자리는공약에도없던양질의 (?) 시간제일자리창출이대신했다. 2014년말에는최경환부총리의정규직과보호발언을시작으로, 노동시장유연화가다시노동정책제1의과제로등장했다. 박근혜정부는 2015년경제정책방향 과 비정규직종합대책 에서정규직과비정규직의하향평준화를공식천명했다. 2015년 9월여당이입법발의한노동법개정안은 쉬운해고, 평생비정규직 으로요약되듯이재벌의이해관계를노골적으로대변하는것이었다. 하지만박근혜정부와재계가추진한노동개혁 (?) 은노동계와시민사회, 야당의저항으로좌절되었다. 지난 20년동안역대정부가 노동시장유연화 를제1의정책과제로추진하면서정부와노동간에갈등은끊이지않았다. 김대중-노무현으로이어지는민주정부시기는국제통화기금 (IMF) 이구제금융조건으로내놓은정리해고와파견법을도입하는대신, 교원노조, 공무원노조, 민주노총을합법화하고, 주40시간근무제와기간제보호법을도입하고, 국민기초생활보장법등사회적안전망을구축하는데초점을맞추었다. 따라서이시기정부와노동사이갈등은구조조정과개혁수위를둘러싼갈등이대부분이었다. 그러나이명박-박근혜로이어지는보수정부시기정부와노동사이갈등은, 백만고용대란설, 노동개혁 (?) 추진에서알수있듯이, 개악저지를둘러싼갈등이주를이루었다. 2. 시기별진단 지난 30 년동안노동자대중의삶의질은개선되고노동기본권은신장되었는가? 이러한질문에 답하기위해 [ 표 1] 은 1980 년부터 2015 년사이주요노동지표를 5 년단위로요약 정리한것이다. 1987 년에는 6 월항쟁과 7~9 월노동자대투쟁이있었고, 1997~8 년에는외환위기와민주정부출범, 한국의노동, 진단과과제 147

2007~8 년에는글로벌금융위기와보수정부출범이있었다. 이러한전환기적사건이미친단기적이 면서도직접적인영향을배제하기위해 1 1980 년대초반, 2 1990 년대초반, 3 2000 년대초반, 4 2010 년대초반을비교하면서그특징을살펴본다 ([ 표 1] 참조 ). 주요경제지표 (%) 고용률 (%) 실업률 (%) [ 표 1] 주요지표의시기별추이 ( 연평균 ) 1980-85 년 1986-90 년 1991-95 년 1996-00 년 2001-05 년 2006-10 년 2011-15 년 경제성장률 9.4 10.5 8.4 5.7 4.7 4.1 3.0 물가상승률 7.3 5.4 6.2 4.0 3.3 3.0 1.9 15 세이상 55.1 57.0 59.7 58.7 59.5 59.3 59.7 15-29 세 43.6 43.0 45.4 43.3 44.7 41.7 40.6 15 세이상 4.2 2.9 2.5 4.5 3.7 3.4 3.4 15-29 세 7.6 5.9 5.7 8.3 7.8 7.7 8.3 근속년수정규직 ( 노동부 ) 3.3 4.0 5.2 5.8 6.1 6.3 6.5 실질임금 (2015 년기준 ; 천원 ) 실질임금인상률 (%) 성장률 - 임금인상률 최저임금인상률 (%) 제조업경영지표 (%) 노동시간 상위집단임금집중도 (%) P90/10 ( 배 ) 지니계수 정규직 ( 노동부 ) 917 1,312 1,971 2,415 2,969 3,415 3,531 피용자 ( 한국은행 ) 1,032 1,428 1,969 2,411 2,670 2,880 2,941 정규직 ( 노동부 ) 5.5 8.8 7.1 3.3 4.4 1.8 1.1 피용자 ( 한국은행 ) 4.9 7.3 7.1 1.4 2.8 0.6 0.8 정규직 ( 노동부 ) 3.9 1.7 1.3 2.3 0.3 2.4 1.9 피용자 ( 한국은행 ) 4.5 3.2 1.3 4.2 1.9 3.5 2.2 명목인상률 11.9 7.0 11.6 7.1 6.3 실질인상률 5.3 2.9 8.0 3.9 4.3 영업이익률 7.6 6.9 7.3 7.0 6.6 5.9 5.0 인건비 / 매출액 10.2 12.1 13.5 10.7 10.0 9.3 9.3 취업자 2,869 2,851 2,748 2,657 2,566 2,419 2,284 노동자 2,873 2,699 2,606 2,527 2,374 2,240 p99-100 5.7 5.5 4.5 5.0 5.9 7.5 7.9 p95-100 17.2 16.7 15.0 17.0 18.1 21.5 22.1 p90-p95 10.3 10.3 10.4 11.3 11.6 13.0 12.9 p90-100 27.5 27.0 25.4 28.3 29.6 34.6 35.1 정규직 ( 임금구조 ) 4.87 4.19 3.73 3.86 4.32 4.67 4.73 노동자 ( 고용형태 ) 5.67 6.13 노동자 ( 경활부가 ) 4.94 5.14 5.28 정규직 ( 임금구조 ) 0.361 0.325 0.286 0.290 0.315 0.330 0.335 노동자 ( 고용형태 ) 0.374 0.383 노동자 ( 경활부가 ) 0.333 0.345 0.344 148 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

조합원수 ( 천명 ) 조직률 (%) 파업 구제신청 노동부 995 1,566 1,696 1,498 1,540 1,639 1,839 통계청 1,730 1,930 2,186 노동부 13.7 15.9 14.0 11.5 10.7 10.1 10.1 통계청 11.9 11.9 11.9 발생건수 ( 건 ) 150 1,567 164 148 325 114 92 손실일수 ( 천일 ) 27 4,652 1,597 1,210 1,202 737 620 부당해고 ( 건 ) 920 1,457 2,990 4,649 7,584 10,068 부당노동행위 ( 건 ) 204 1,033 652 762 1,136 1,170 925 주 : 정규직은 10 인이상사업체상용직 가. 1980 년대초반과 1990 년대초반 전두환군사정권이집권한 1980년대초반과, 1987년 6월항쟁과 7~9월노동자대투쟁이후노동운동이활성화된 1990년대초반을비교하면, 경제성장률은 9.4% 에서 8.4% 로조금낮아지고, 물가상승률도 7.3% 에서 6.2% 로조금낮아졌다. 고용률은 55.1% 에서 59.7% 로높아지고, 실업률은 4.2% 에서 2.5% 로낮아졌다. 청년고용률은 43.6% 에서 45.4% 로높아지고, 청년실업률은 7.6% 에서 5.7% 로낮아졌다. 정규직근속년수는 3.3년에서 5.2년으로 1.9년길어졌다. 실질임금은 103만원에서 197만원으로 94만원높아지고, 실질임금인상률은 4.9% 에서 7.1% 로높아졌다. 정규직도실질임금이 92만원에서 197만원으로 105만원높아지고, 실질임금인상률은 5.5% 에서 7.1% 로높아졌다. 제조업에서매출액대비영업이익률은 7.6% 에서 7.3% 로조금낮아지고, 인건비비중은 10.2% 에서 13.5% 로높아졌다. 연간노동시간은 2,869시간에서 2,748시간으로짧아졌다. 상위 1% 임금집중도는 5.7% 에서 4.5% 로 1.2%p 낮아지고, 상위 5% 는 17.2% 에서 15.0% 로 2.2%p 낮아졌으며, 상위 10% 는 27.5% 에서 25.4% 로 2.1%p 낮아졌다. 임금격차 (P9010) 는 4.87배에서 3.73배로낮아지고, 임금불평등 ( 지니계수 ) 은 0.361에서 0.286으로낮아졌다. 노조조합원 ( 조직률 ) 은 100만명 (13.7%) 에서 170만명 (14.0%) 으로증가했다. 파업발생건수는 150 건에서 164건으로늘어났고, 파업손실일수는 3만일에서 160만일로크게증가했다. 부당노동행위구제신청건수는 204건에서 652건으로증가했고, 부당해고구제신청건수도 1,457건으로늘어났다. 나. 1990 년대초반과 2000 년대초반 외환위기이전인 1990년대초반과외환위기이후인 2000년대초반을비교하면, 경제성장률은 8.4% 에서 4.7% 로뚝떨어지고, 물가상승률도 6.2% 에서 3.3% 로낮아졌다. 고용률은 59.7% 에서 59.5% 로조금낮아지고, 실업률은 2.5% 에서 3.7% 로높아졌다. 청년고용률은 45.4% 에서 44.7% 로낮아지고, 청년실업률은 5.7% 에서 7.8% 로높아졌다. 정규직근속년수는 5.2년에서 6.1년으로길어졌다. 한국의노동, 진단과과제 149

실질임금은 197만원에서 267만원으로 70만원높아지고, 실질임금인상률은 7.1% 에서 2.8% 로뚝떨어졌다. 정규직실질임금은 197만원에서 297만원으로 100만원높아지고, 실질임금인상률은 7.1% 에서 4.4% 로떨어졌다. 제조업매출액대비영업이익률은 7.3% 에서 6.6% 로낮아지고, 인건비비중은 13.5% 에서 10.0% 로뚝떨어졌다. 최저임금인상률은실질임금기준으로 5.3% 에서 8.0% 로높아지고, 연간노동시간은 2,748시간에서 2,566시간으로짧아졌다. 상위 1% 임금집중도는 4.5% 에서 5.9% 로 1.4%p 높아지고, 상위 5% 는 15.0% 에서 18.1% 로 3.1%p 높아졌으며, 상위 10% 는 25.4% 에서 29.6% 로 4.2%p 높아졌다. 정규직임금격차 (P9010) 는 3.73배에서 4.32배로높아지고, 임금불평등 ( 지니계수 ) 은 0.286에서 0.315로높아졌다. 노조조합원 ( 조직률 ) 은 170만명 (14.0%) 에서 154만명 (10.7%) 으로감소했다. 파업발생은 164건에서 325건으로증가했지만, 파업손실일수는 160만일에서 120만일로감소했다. 부당노동행위구제신청건수는 652건에서 1,136건으로증가했고, 부당해고구제신청건수는 1,457건에서 4,649건으로급증했다. 다. 2000 년대초반과 2010 년대초반 외환위기이후민주정부가집권한 2000년대초반과보수정부가집권한 2010년대초반을비교하면, 경제성장률은 4.7% 에서 3.0% 로더낮아지고, 물가상승률은 3.3% 에서 1.9% 로더낮아졌다. 고용률은 59.5% 에서 59.7% 로조금높아지고, 실업률은 3.7% 에서 3.4% 로조금낮아졌다. 청년고용률은 44.7% 에서 40.6% 로떨어지고, 청년실업률은 7.8% 에서 8.3% 로높아졌다. 정규직근속년수는 6.1년에서 6.5년으로조금길어졌다. 실질임금은 267만원에서 294만원으로 27만원높아지고, 실질임금인상률은 2.8% 에서 0.8% 로뚝떨어졌다. 정규직실질임금은 297만원에서 353만원으로 56만원높아지고, 실질임금인상률은 4.4% 에서 1.1% 로뚝떨어졌다. 제조업매출액대비영업이익률은 6.6% 에서 5.0% 로낮아지고, 인건비비중도 10.0% 에서 9.3% 로낮아졌다. 최저임금인상률은실질임금기준으로 8.0% 에서 4.3% 로낮아지고, 연간노동시간은 2,566시간에서 2,284시간으로짧아졌다. 상위 1% 임금집중도는 5.9% 에서 7.9% 로 2.0%p 높아지고, 상위 5% 는 18.1% 에서 22.1% 로 4.0%p 높아졌으며, 상위 10% 는 29.6% 에서 35.1% 로 5.6%p 높아졌다. 임금격차 (P9010) 는 4.32배에서 4.73배로높아지고, 임금불평등 ( 지니계수 ) 은 0.315에서 0.335로높아졌다. 노조조합원 ( 조직률 ) 은 154만명 (10.7%) 에서 184만명 (10.1%) 으로조합원수는증가하고조직률은감소했다. 그러나통계청에따르면 173만명 (11.9%) 에서 219만명 (11.9%) 으로조합원수는증가하고조직률은변함이없다. 파업발생건수는 325건에서 92건으로감소했고, 파업손실일수는 120만일에서 62만일로감소했다. 부당노동행위구제신청건수는 1,136건에서 925건으로감소했지만, 부당해고구제신청건수는 4,649건에서 1만건이상으로급증했다. 150 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

라. 1980 년대초반과 2010 년대초반 1987년 6월항쟁과 7-8월노동자대투쟁이있기전인 1980년대초반과외환위기이후보수정부가집권한 2010년대초반을비교하면, 경제성장률은 9.4% 에서 3.0% 로뚝떨어지고, 물가상승률은 7.3% 에서 1.9% 로뚝떨어졌다. 고용률은 55.1% 에서 59.7% 로높아지고, 실업률은 4.2% 에서 3.4% 로낮아졌다. 하지만청년고용률은 43.6% 에서 40.6% 로떨어지고, 청년실업률은 7.6% 에서 8.3% 로높아졌다. 정규직근속년수는 3.3년에서 6.5년으로조금길어졌다. 실질임금은 103만원에서 294만원으로높아졌지만, 실질임금인상률은 4.9% 에서 0.8% 로뚝떨어졌다. 정규직실질임금도 92만원에서 353만원으로높아졌지만, 실질임금인상률은 5.5% 에서 1.1% 로뚝떨어졌다. 제조업매출액대비영업이익률은 7.6% 에서 5.0% 로낮아지고, 인건비비중은 10.2% 에서 9.3% 로낮아졌다. 연간노동시간은 2,869시간에서 2,240시간으로짧아졌다. 상위 1% 임금집중도는 5.7% 에서 7.9% 로 2.2%p 높아지고, 상위 5% 는 17.2% 에서 22.1% 로 4.9%p 높아졌으며, 상위 10% 는 27.5% 에서 35.1% 로 7.6%p 높아졌다. 임금격차 (P9010) 는 4.87배에서 4.73배로조금낮아지고, 임금불평등 ( 지니계수 ) 은 0.361에서 0.335로낮아졌다. 노조조합원 ( 조직률 ) 은 100만명 (13.7%) 에서 184만명 (10.1%) 으로조합원수는증가하고조직률은감소했다. 파업발생건수는 150건에서 92건으로감소했고, 파업손실일수는 3만일에서 62만일로증가했다. 부당노동행위구제신청건수는 204건에서 925건으로증가했고, 부당해고구제신청건수는 1만건이상으로급증했다. 마. 요약 지금까지분석결과를요약하면다음과같다. 첫째, 지난 30년동안실질임금은상승하고, 노동시간은단축되고, 근속년수는길어졌다. 그러나 1990년대초반에는성장에상응하던실질임금인상이, 2000년대초반에는성장에크게못미치는수준으로낮아졌고, 2010년대초반에는 임금없는성장 으로더낮아졌다. 두차례에걸친법정노동시간단축으로연간노동시간은 2800시간대에서 2200시간대로 600시간단축되었지만, 여전히 OECD 국가중멕시코다음으로길다. 근속년수도 3.3년에서 6.5년으로길어졌지만 OECD 국가중가장짧고, 전체노동자의 1/3이근속년수가 1년이안되는초단기근속의나라다. 둘째, 고성장이지속되는가운데정치적민주주의가진전되고노동운동이활성화된 1990년대초반에는, 고용사정이개선되고임금불평등이축소되고노조조직률이증가했다. 당시노동자들은지속적인성장과미래에대한희망을가질수있었다. 그러나외환위기이후 2000년대초반에는고성장이저성장체제로전환되고, 청년고용이악화되고비정규직문제가심화되었다. 임금불평등이확대되고, 노조조직률이하락하거나제자리걸음을했다. 2010년대초반에는이들지표가더악화되고고착화되면서, 많은청년과노동자들이미래에대한희망을포기하는상황으로내몰리고있다. 한국의노동, 진단과과제 151

3. 사회경제적폐해 이처럼고용의질과노동소득분배구조가악화된것은일차적으로, 지난 20년동안정부가노동정책제1의과제로추진한노동시장유연화정책과, 외환위기이후확대된기업의인건비절감에기초한단기수익극대화전략에서원인을찾을수있다. 그러나이러한정부정책과기업전략은우리사회가참고견딜수있는수준을넘어선지오래다. 양질의일자리가파괴되고비정규직저임금일자리가증가하면서저임금계층의생활난이가중되고노동소득분배구조가악화되고있다. 이것은저소득층의소비부진과내수기반잠식, 가계부채증가로이어지고, 노사갈등과사회갈등을불러일으키고, 성장잠재력과민주주의지지기반잠식으로이어져, 정치, 경제, 사회적으로많은부정적폐해를낳고있다. 최근사회문제가되고있는출산율저하와자살급증도이와무관하지않다. 선행연구들을토대로구체적경로를살펴보면 < 그림7> 과같다. < 그림 7> 비정규직 - 저임금일자리증가의사회경제적영향 양질의일자리파괴 비정규직 - 저임금일자리증가 노동소득분배구조악화 고용과임금양극화 저소득층생활난가중 저소득층소비부진가계부채증가 고용불안과생활불안가중계층간위화감조성 민간소비위축내수기반약화 인적자본축적저해 기업의설비투자의욕저하 노사관계악화생활범죄증가 경기침체장기화경기회복지연 성장잠재력훼손 사회경제적갈등확산 지속적인경제성장불가능, 민주주의지지기반잠식, 사회통합저해 한국의노사관계는 10% 대의낮은노조조직률과협약적용률, 대기업 정규직중심의기업별노조 교섭체계등극도로분권화된노사관계를특징으로한다. 70년에걸친남북분단과 30년에걸친군사독재정권, 저임금에기초한수출지향형공업화정책, 경제성장제일주의등으로, 한국에는다른어느나라보다노조에적대적인문화가형성되었고, 사용자들의적대감도매우크다. 이처럼분권화된노사관계와반노조사회문화, 사용자들의적대감은, 한국노동시장의특징인중층 152 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

적으로분단된노동시장과맞물려, 노동시장의수량적유연성과불평등을극단으로치닫게하고, 대립적 배제적노사관계를확대재생산하고있다. 현행노사관계체제에서는노동조합조직률이 10% 대를넘어서기어려울것으로보인다. 1987~89 년처럼노동운동이폭발적으로고양된정치 사회적격변기에도 10% 대의벽을넘어서지못했고, 그때와같은정치 사회적격변기가다시찾아오기도쉽지않기때문이다. 현행노사관계체제에서는앞으로도전체노동자의 80~90% 가노조가입조차배제된노동인권의사각지대에방치될가능성이높다. < 그림 8> 한국의노동시장과노사관계불일치 노동시장 노사관계 대기업정규직 기업별노조 교섭체계 억압배제대립 중소영세업체비정규직 배제 / 무 제 4 절과제 1. 기본관점 세계인권선언제23조는 1 모든사람은근로의권리, 자유로운직업선택권, 공정하고유리한근로조건에관한권리및실업으로부터보호받을권리를가진다. 2모든사람은어떠한차별도받지않고동등한노동에대하여동등한보수를받을권리를가진다. 3 모든근로자는자신과가족에게인간적존엄에합당한생활을보장하여주며, 필요할경우다른사회적보호의수단에의하여보완되는, 정당하고유리한보수를받을권리를가진다. 4 모든사람은자신의이익을보호하기위하여노동조합을결성하고, 가입할권리를가진다. 라고하고있다. 한국의노동, 진단과과제 153

헌법제32조는 1 모든국민은근로의권리를가진다. 국가는사회적 경제적방법으로근로자의고용의증진과적정임금의보장에노력하여야하며, 법률이정하는바에의하여최저임금제를시행하여야한다. 3 근로조건의기준은인간의존엄성을보장하도록법률로정한다. 4 여자의근로는특별한보호를받으며, 고용 임금및근로조건에있어서부당한차별을받지아니한다. 라고하고, 헌법제 33조는 1 근로자는근로조건의향상을위하여자주적인단결권 단체교섭권및단체행동권을가진다. 라고하고있다. 2005년에서거한교황요한바오로 2세는 1981년칙령 (Laborem Excercens) 에서, 인간을위한노동이지, 노동을위한인간이아니다 (Work is for man and not man for work ). 노동의존엄성은객관적차원이아닌주체적차원에서그근원을찾아야한다. 사람들이수행하는노동의종류가얼마간객관적가치를달리하더라도, 노동의주체인인간의존엄성을최우선척도로판단해야한다. 사람들이수행하는노동의종류가무엇이든, 아무리단조롭고단순한서비스일지라도, 노동을수행하는목적은항상인간이다 라고하고, 노동인권에대한존중은현대사회에서평화를실현하기위한근본조건이다. 국가와국제기구는간접사용자로서노동자들의요구를충족시킬조건을만들어낼책임을다해야한다 라고하여국가의책임을강조하고, 노동조합은현대산업사회에서사회적삶의필수불가결한요소이다. 노동조합은사회정의즉노동자들의권리실현을위한투쟁의대변자이자, 사회질서와연대를건설하는힘이며, 노동자들을교육하고인간성을실현해야한다. 노동조합은집단또는계급이기주의적이어서는아니된다. 라고하여노동조합과노동자의연대 (solidarity) 를강조하고있다. 2. 과제 가. 수량적유연성은낮추고기능적유연성과안정성을높이자! 노동시장유연성을수량적유연성과기능적유연성으로구분하면, 지금까지정부정책은수량적유연화 ( 고용조정, 비정규직확대, 아웃소싱 ) 로요약할수있다. 노동시장의수량적유연성은 경제환경이변동할때고용, 임금, 노동시간이얼마나빠른속도로변화하는가 를의미하는바, 기업에게는경제적효율성을의미할수있지만, 노동자에게는그만큼고용불안과생활불안을의미한다. 노동자들이참고견딜수있는수준을넘어서면경제적효율성과형평성을가로막고사회불안마저조장한다. 기능적유연성은노동자의교육훈련, 작업조직재편등을통해변화하는상황에대처하는능력을키워나가는것을의미하는바, 노동자에게는고용안정과생활안정을가져다주고, 기업에게는지속가능한경쟁우위의원천을가져다줄수있다. 우리경제가장기적으로경쟁력을확보하려면고성과- 참여적작업시스템으로전환해야하고, 수량적유연성을추구하는기업일수록기능적유연성을높일능력이제약된다 (Atkinson 1987) 는점을감안할때, 앞으로노동시장정책은수량적유연성은낮추고기능적유연성과안정성을높이는방향에서추진해야한다. 지금까지한국의노동운동은수량적유연성은물론기능적유연성도부정적으로평가해왔다. 여기 154 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

에는나름대로이유가있다. 일반적으로기능적 ( 동태적 ) 유연성은노동자와노동조합에게유리한여건을조성하는것으로평가되지만, 반드시그런것은아니다. 한국을비롯한동아시아지역에서는동태적유연성을추구하는고부가가치산업의기업조차, 노동자와노동조합의의사결정참여를허용하지않고, 집단적 공식적참여보다개별적 비공식적참여를선호하는등, 선진국에비해훨씬전제적 (autocratic) 으로운영되기때문이다 (Deyo 1997). 기업은 사람이경쟁력의원천 이라는전제아래, 비용절감을통한단기수익극대화 에서 사람을중시하는장기수익극대화 로경영전략을전환하고, 노동조합은사람중시경영철학, 경영투명성보장, 노동조합의사결정참여등을전제로기능적유연성을적극적으로평가하고고용과생활의안정성을제고해야할것이다. 나. 저임금비정규직일자리가아닌양질의일자리를만들자! 2015년한국의고용률 (15-64세) 은 65.7% 로 OECD 평균 (66.3%) 보다 0.6%p 낮다. 남성은 75.7% 로 1.5%p 높고, 여성은 55.7% 로 2.9%p 낮다. 청년 (15-24세) 은 26.9% 로 13.6%p 낮고, 장년 (25-54 세 ) 은 75.9% 로 0.6%p 낮고, 고령자 (55~64세) 는 65.9% 로 7.8%p 높다 (< 그림9> 참조 ). 한국에서고령자고용률이 OECD 평균보다높고노인빈곤율이높은것은, 사회보장제도의미비로노후생활이보장되지않기때문이다. 청년고용률이 OECD 평균보다낮은것은저임금비정규직일자리가부족해서가아니라, 청년들이꿈과희망을갖고일할양질의일자리 (decent work) 가지속적으로파괴되고, 기업의고용관행이경력자를선호하는방향으로변화했기때문이다. 청년들이눈높이를낮추어저임금비정규직일자리를갖는다고해서더나은일자리가보장되는것도아니다. 저임금비정규직일자리는정규직으로옮아가는징검다리노릇을하기보다는한번빠지면헤어나기힘든덫으로작용하고 ( 남재량 김태기 2000), 비정규직취업경험은비정규직으로재취업할가능성을높이고임금수준에부정적인영향을미치기때문이다 ( 이병희 2002; 전용석 김준영 2004). < 그림 9> 성별연령별고용률국제비교 65.7 66.3 75.7 74.2 58.6 55.7 75.9 76.5 65.9 58.1 40.5 26.9 전체남성여성 청년 (15~24 세 ) 장년 (25~54 세 ) 고령 (55~64 세 ) 한국 OECD 자료 : OECD, Employment Outlook 2016 한국의노동, 진단과과제 155

성별학력별로살펴보면남성은한국과 OECD 평균모두학력이높을수록고용률이높다. 한국의남성고용률은 OECD 평균보다중졸이하는 13.0%p, 고졸은 4.1%p, 대졸은 1.7%p 높다. OECD 평균은남녀모두학력이높을수록고용률이높지만, 한국의여성고용률은학력에관계없이거의동일하다. 한국의여성고용률은 OECD 평균보다중졸이하는 12.4%p 높고, 고졸은 6.9%p, 대졸은 16.3%p 낮다 (< 그림10> 참조 ). 한국에서고학력여성고용률이낮은것은, 자녀출산과양육등으로경력단절을경험한여성이노동시장에다시진입하려할때주어지는일자리가대부분저임금비정규직이어서취업을포기하기때문이다. 저학력여성고용률이높은것은본인과가족의생계를위해서는저임금비정규직일자리라도감수할수밖에없기때문이다. 이상으로부터우리는다음과같은함의를끌어낼수있다. 한국사회에서고용률을높이려면청년과고학력여성의고용률을높여야하며, 이를위해서는눈높이에걸맞는양질의일자리를제공해야한다. 고용의양과질은서로밀접하게연결되어있고, 고용의양을늘리려면고용의질을개선해야한다. 비정규직이라도일자리를늘려야한다는식으로는청년실업문제와중소영세업체인력난을해소할수없다. 비정규직남용과차별을막고저임금을일소하고양질의일자리를창출할때만이문제를해결할수있다. 이를실현하기위한정책수단으로는 1 상시 지속적일자리는정규직직접고용 2 실노동시간단축을통한일자리나누기 3 최저임금수준현실화와근로감독강화 4 성장에상응하는임금인상 5 노조조직률제고와단체협약효력확장 6 여성의경력단절해소등이있다. 그러나지금까지정부정책은청년인턴확대, 시간제일자리확대, 직업교육훈련에집중되어왔다. < 그림 10> 성별학력별고용률국제비교 78.9 84.9 89.7 80.8 88.0 78.9 58.3 59.1 62.6 65.9 66.0 45.9 한국남성한국여성 OECD 남성 OECD 여성 중졸이하 고졸대졸이상자료 : OECD, Employment Outlook 2016 다. 노동시장불평등을줄이고형평성을높이자! 외환위기이후성장률이낮아졌다해도 2000 년부터 2015 년사이연평균경제성장률은 4.3% 였다. 156 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

하지만저임금비정규직이양산되고, 정규직도성장에못미치는임금인상이이루어지면서, 노동소득분배율이빠른속도로하락하고있다. 노동소득분배율이하락하면노동자들내부적으로임금불평등이확대된다. 그나마교섭력이있는노동자들은자기몫을지키지만, 교섭력이없거나취약한노동자들은속수무책으로모든부담을떠안게된다. 여기에골목상권붕괴, 하도급단가후려치기, 부자감세등으로막대한초과이윤이몇몇거대재벌에게빨려들어가면서최상위층에소득이집중되고있다. 이는노동시장양극화 ( 고용불안정, 소득불평등 ) 가정규직과보호에서비롯된것이아니라재벌과보호에서비롯된것임을말해준다. 뿐만아니라경제성장이파이는키울수있지만곧바로소득분배구조개선으로이어지는것은아니며, 우리사회는성장과분배의선순환구조가깨어져있음도말해준다. 외환위기이후정부는, 노동시장에서발생하는불평등과그에따른소득분배구조악화를기정사실 ( 또는 시장 이라는불가항력적힘에의한결과 ) 로받아들인채사후적보완책 ( 재분배정책 ) 마련에초점을맞추어왔다. 그러나이러한정책은 ⑴ 사회안전망구축등사후적보완책이실효성을가지려면막대한재정이소요되고단기적으로효과가가시화되기어려우며, ⑵ 현재빠른속도로악화되고있는노동소득분배구조를방치한다면수많은노동자가저임금과빈곤의덫에빠져설령사회안전망을구축하더라도그수요를감당하기어려우며, ⑶ 노동소득은요소국민소득 ( 노동소득 + 사업소득 + 자산소득 ) 의 60% 를차지하고개인또는가구소득의주요원천이라는점에서, 분명한한계가있다. 비정규직남용과차별제어, 최저임금수준현실화, 연대임금정책, 연대복지정책, 산업별단체교섭촉진과단체협약효력확장등의노동정책을통해, 노동시장불평등을해소하고노동자들내부적으로형평성을제고할때만이, 성장과분배의선순환구조를확립하고소득분배구조를개선할수있다. 라. 중소영세업체비정규직을조직하고산별체제로전환하자! 기업별노조체제에서중소영세업체는노동조합이결성되더라도조합원수가적어조직의정상적인유지 운영이어렵고, 비정규직은단체협약이나규약으로노조가입대상에서제외되기쉽다. 조합원구성이특정산업, 대기업, 남성, 정규직에편중됨에따라전체노동자의요구와이해를대변하지못하고, 노조활동은기업울타리내에서임금인상등노동조건개선으로한정되기쉽다. 노조조직률은 10% 대를벗어나지못하고, 노동운동은경제주의, 실리주의로내몰려사회적고립이심화되고있다. 이러한한계를극복하기위해한국의노동운동은, 외환위기이후 20년동안기업별노조극복과산별노조건설을조직적과제로추진해왔다. 교원노조, 보건의료노조, 금속노조, 금융노조, 공무원노조등산별노조가잇달아건설되고, 2015년말에는초기업노조조합원수가 110만명 (56.7%) 에이르고있다. 그러나아직까지기업별체제를고수하는대기업노조가많고, 산별교섭이진척되지않음에따라, 정상적으로작동하지않는경우가많다. 산별노조로조직형태를전환했더라도기업단위가입방식을유지함에따라, 중소영세업체비정규직이노조가입에서배제되는경우도있다. 한국의노동운동이계급적연대와사회적연대에충실하려면, 기업별체제를극복하고산업별체제로전환해야한다. 중소영세업체비정규직조직화는전국단위산별노조나총연합단체주관아래초기 한국의노동, 진단과과제 157

업단위 ( 지역, 직종, 업종등 ) 로조직하고, 중소영세업체비정규직에게노동인권을! 이라는슬로건아래시민사회운동과연대를강화하고자원동원을극대화해야한다. 기업노조 ( 또는지부 ) 는노조가입자격을확대하고, 공장 ( 직장 ) 에서사회로! 를슬로건으로기업울타리에갇혀있는현장활동가들의역량을지역사회로재배치하고, 지역사회와네트워크를강화해야한다. 양대노총과산별노조는공동사업과공동투쟁을활성화하고, 산업별동질성에기초해서중소산별을통합하고, 상급단체의지도집행력을강화해야한다. 87년노동자대투쟁이후노동법에서독소조항은많이개정되었다. 하지만 2017년에도전교조와전공노가법외노조로내몰리고있다. 한국정부가국제노동기구 (ILO) 에가입한지 25년이지났음에도 ILO 헌장의기본정신을담은협약 87호와 98호조차비준하지않고있다. 노동자들은매년수백명씩구속되지만, 사용자가구속된사례는찾아보기어렵다. ILO 협약 87호와 98호를비준함과동시에노동조합법에서각종독소조항을개정해야할것이다. 마. 산별교섭과사회적대화, 경영참가를잇는중층적노사관계를구축하자! 전국단위산별노조내지총연맹주관아래중소영세업체비정규직조직화를추진해도, 조직률은그다지개선되지않을수있다. 우리보다앞서조직화모델 (Organizing Model) 을채택한미국과영국의노동조합운동이많은인적자원과물적자원을투자했음에도아직까지조합원수감소추세를반전시키지못한것은, 노동운동활성화에유리한제도적장치를확보하고있지못하기때문이다 (Baccaro, Hamann and Turner 2003). 산별노조를건설했다고곧바로정착되는것도아니다. 산별교섭을통해노사쌍방이체결한단체협약의성과가단체협약효력확장제도를통해미조직노동자에게확대적용될때산별노조건설은그의의를다할수있고, 산별노조는정착되고강화될수있다. 금융노조, 보건의료노조, 금속노조가산별교섭을진행하고있지만아직걸음마단계를벗어나지못하고있고, 한국의노동운동은산업별단체협약효력확장제도조차확보하고있지못하다. 산업등초기업수준에서단체교섭을촉진함과더불어, 산업, 지역, 업종별단체협약효력확장제도를마련해야한다. 정부와재계, 새누리당이노동개혁 (?) 을추진하는과정에서무리수를남발한나머지노사정위원회는기능이마비된상태다. 하지만앞으로도중앙수준에서사회적대화와협의필요성이계속제기될것인바, 산업 부문 의제 지역별노사정협의체를활성화하고, 중앙수준에서사회적대화 협의기구를전면재구성할필요가있다. 기업수준에서근로자대표의선발절차와활동을보장함으로써종업원대표기구와노사협의회를강화하고, 근로자대표이사제도를도입할필요가있다. 158 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

제 4 절맺는말 1987년 6월항쟁과 7~9월노동자대투쟁으로한국사회에서정치적민주주의가진전되고노동운동이활성화된지 30년의세월이흘렀다. 1997년 11월외환위기이후신자유주의물결이한국사회를뒤덮은지도 20년의세월이흘렀다. 1987년당시에는 한국사회가민주화되고노동운동이활성화되면, 노동자대중의삶의질이개선되고, 노동현장에민주주의가살아숨쉴것이다 는명제를의심하는사람은드물었다. 실제로지난 30년동안실질임금이인상되고노동시간이단축되고, 민주노총과산별노조가건설되는등의성과도있었다. 그러나고용의질과소득분배구조는갈수록악화되고, 노동자대중의삶은피폐해지고있다. 노조조직률은 1970년대이래가장낮은수준이고, 많은사람이 노동의위기 를경고하고 헬조선 을얘기한다. 무엇이잘못된것인가? 지난 30년동안구속, 수배, 해고를두려워하지않으면서, 전세계노동운동이부러워하는전투성과헌신성을갖고열심히싸워왔는데, 왜오늘날한국의노동운동은 노동의위기 가경고되는상황에직면하게되었는가? 그것은 국가는간접사용자로서노동인권을신장할책무가있다 는사실조차자각하지못한채, 노동시장유연화 를신주 ( 神主 ) 단지처럼모시어온 정부의무능 에서비롯되었다. 또한기존의노사관계패러다임을전환하기위한 전략적선택 과이를실현할 리더십 이부재한상태에서, 변화하는상황에수세적대응으로일관해온 노동운동의무능 에서비롯되었다. 비정규직이전체노동자의절반을넘어서고, 노동현장에서각종차별이이루어지고있으며, 전체노동자의 90% 가미조직상태로 결사의자유 를향유하고있지못하다 는몇가지사실만놓고보더라도, 정부는 노동인권을신장해야할책무를다하지않았다 는비판으로부터자유로울수없고, 노동운동도 연대의정신에충실하지못했다 는비판으로부터자유로울수없다. 앞으로한국노동운동은계급적-사회적연대 (Solidarity) 를강화하고, 사회협약정치를활성화하여기존의노동시장정책과노사관계패러다임을바꾸고, 노동시장불평등을해소하고중층적노사관계를구축하는데총력을기울여야할것이다. 정부는 노동인권을신장할책무가있다 는사실을분명히인식하고, 기존의노동정책을전면재검토해야할것이다. 한국의노동, 진단과과제 159

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DAY 2 한국민주주의의미래와과제 제 3 부 공존과살핌의사회 1-1. 한국시민사회의발전전망 이시재 ( 가톨릭대명예교수 ) 1-2. 민주화의맥락에서본한국교육의미래 이종태 (21 세기교육연구소 ) 1-3. 글로벌시대의한국여성과미래 정현백 ( 성균관대 ) 1-4. 저널리즘가치의재발견과민주적소통 김서중 ( 성공회대 ) 한국시민사회의발전전망 161

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 3-1 한국민주주의의미래와과제 한국시민사회의발전전망 이시재 가톨릭대명예교수 1. 87 년 6 월민주항쟁과한국의시민운동 한국의시민사회는 1987년 6월민주항쟁이후등장한다양한시민운동을기점으로발전하기시작하였다. 87년의 6월항쟁과뒤이은민주화조치들은현대한국의시민사회발전의토대를이루고있는부분이다. 이글에서는한국의시민사회가 87년이후어떻게성장발전하였으며, 앞으로는어떠한방향으로발전해나갈것인지전망하고자한다. (1) 1987년의민주항쟁의핵심요구사항은대통령의직선제의부활이었다. <6.29민주화조치 > 에는대통령의직선제이외에, 기본인권의신장, 자유언론의보장, 지방자치및교육자치의실시, 정당활동의보장등이포함되어있었다. 이러한조치들이시민운동이발전할수있는정치적기회구조를제공하였다. (2) 1987년 7,8월, 그동안억눌려있었던노동자, 시민들의요구가한꺼번에분출되었다. 그해 7월부터 9월까지전국에서 3300건의파업, 1200여개의신규노동조합결성등노동자대투쟁이전개되었다. 이노동운동을바탕으로전국노동조합협의회가결성되었고, 이것이자주적인노동운동의출발점이되었다. 한국시민사회의발전전망 163

(3) 6.29 선언은 1980 년이래의민주화운동이가져온결과이기도하지만, 동시에당시의세계화의 물결속에서일어난개방정책의일환이다. 해외로의자본수출, 노동자들의해외취업, 그리고 1986 년 의아시안게임과 1988 년의하계올림픽개최등억압체제를유지하기에어려운측면또한있었다. (4) 6.29 선언이후국내에서도 1989 년부터해외여행이자유화되었고, 시민주주방식으로 < 한겨레신 문 > 이창간되었다. 이후홍성신문, 부천시민신문등지역신문이시민주도방식으로다수창간되었다. 언론의자유가폭넓게주어졌다. (5) 한국의시민운동 1) 은이러한정치적공간에서탄생하였다. 1987년 2월에는전국의 21개의지역및부문별여성단체들이모여한국여성단체연합 ( 여연 ) 이정식으로발족하였고, 그해 9월에는여성민우회가결성되어 1990년대이후의성차별과여성의지위향상을위해광범위한시민운동을전개하였다. 1988년에는 민주화를위한변호사모임 ( 민변 ), 민주화를위한전국교수협의회, 한국민족예술연합회, 공해추방운동연합, 1989년에는 전국빈민연합, 경제정의실천시민연합 등이출범하였다. 시민사회의성장을견인할시민운동단체가 6월민주화이후급속하게결성되었다. 1990년대초에는인권운동사랑방 (1993년), 환경운동연합 (1993년), 참여연대 (1994년) 등다양한시민단체들이전국에서결성되었다. 이와같이 87년 6월항쟁이후열리기시작한 정치적기회구조 를틈타고다수의시민단체가결성되었다. (6) 1991년 12월소련의붕괴를끝으로유럽에서의냉전시대는마감하였다. 이러한국제정세의변화는한국의시민사회운동에도큰영향을미쳤다. 소련등동유럽의붕괴는한국의급진적사회운동세력에큰타격을안겨주었다. 1980년대후반에는민주화이후어떤사회를지향할것인가라는문제에대해운동권내에서도심한논쟁과갈등이있었다. 그러나소련의붕괴로이러한논쟁이점차사라졌다. (7) 시민운동의분화 : 1970년대이래의한국의민주화운동은민주화라는단일한목표하에서연대하고있었으나, 1987 년이후에는여성, 환경, 인권, 권력감시등다양한주제를내건운동이새롭게등장하였다. 특히 1989에창립한 < 경제정의실천시민연합 >( 경실련 ) 은종래노동운동, 농민운동등이른바계급운동과는거리를둔시민운동을지향한다고선포하였다. 87년체제를분석한김정훈은경실련의등장을시민사회운동이민중운동과시민운동으로나누어지는 1차적인분화라고명명하였다 ( 87년체제를넘어 ). 당시경실련사무총장이었던서경석은시민운동은계급운동이아니며, 절차적민주주의를적극활용 1) 우리가시민사회발전의지표의하나로시민운동을말할때, 시민운동단체는비정부, 비정당, 비영리의특성을갖고있으며, 자발성, 자율 성, 공공성 ( 공익성 ) 을가진열려진단체이다. 여기에관변단체는물론, 직능단체, 이익집단, 노동조합은제외된다. 164 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

하고제도적인틀속에서운동하여야한다고주장하였다 2). 한편민중운동은노동자, 도시빈민등의편 에서서민주주의가실질적으로확대되고실현되는것을지향하는운동이다. 이러한분화로한국의 시민사회운동은시민운동과민중운동이라는양진영을형성하여지금까지도구분하여사용한다. (8) 시민운동의지방으로전개 : <6.29선언 > 의또하나의약속인지방자치가 1991년에는지방의회구성, 1995년이후단체장선거를통해실시되어지역사회에도큰변화가일어나기시작하였다. 지방자치단체가정치적결정의중요한거점이되어, 지방단위의시민단체들이다수활동하기시작하였다. 특히 1992년유엔환경개발회의의결과지방자치단체가환경보전에중요한행위자이라는인식, 그리고지방에맞는의제를작성하고이를실천하라는유엔의권고등이있어서지역의시민단체들과지방자치와의협력체제를구축하는일--의제작성과실천운동--이전국에서일어났다. (9) 1997년에발간된한국민간단체총람 ( 시민의신문 ) 에의하면한국의민간단체의총수는 3900 이었으며, 2000년에발간된한국민간단체총람에서는그것이 6169단체로증가하였다. 학술단체나, 해외동포단체, 각단체의지부까지합하면무려 20,000여개의민간단체가조사되었다. 물론여기에등장하는민간단체가모두시민운동단체만을의미하는것은아니다. 다양한이익집단, 관변단체, 직능단체도포함되어있어서이것을시민운동을나타내는지표로보기는어렵다. 2000년의총람의분류에따르면시민단체는전체의 24.3%, 사회서비스단체가 18.8%, 문화단체가 15.5% 이다. (10) 2000년총선시민운동은시민운동의정점이었다. 한국의시민운동은 2000년의총선시민연대의낙천, 낙선운동을정점으로그영향력은확대되지않았고상대적으로축소되었다 ( 김동노, 2013:23). 1987년이후의민주화가보수적인정치계의농간으로결실을맺지못하고, 1997년의 IMF 경제위기를통해대량실업, 소득의감소, 빈부격차의확대로시민들의불만은극도로높았으나정치계는이러한경제위기는물론시민들의고통을나누고자하는각고의노력을하지않았다. 한편시민단체는그규모가커지고영향력이강해졌지만선거때만되면공명선거감시활동을하였지만정치개혁을추동해내지못하였다. 1999년에는시민단체들이국정감사를모니터링하겠다고하였으나각당에서는이를거부하여실현되지않았다. 그래서 2000년초에는부패, 선거법위반자, 헌정질서파괴자, 반인권적인사등을낙천대상자 112명을선정하여각당에통보하였지만, 이를받아주지않았다. 그래서다시낙선대상자 86명을선정하여언론에공개하고, 각지역에서시민단체들이이들의낙선운동을전개하였다. 당시의선거법이엄하여여러가지제한이있었지만, 위법을무릅쓰고낙선운동을전개하여 86명중 56명을낙선시키는성과를거두었다 3). 특히 2) 당시경제정의실천연합사무총장서경석은 민중운동의시대가지나가고, 시민운동의시대가왔다 라고시민운동을종래의민중운동과 구분짓는발언을하였다. 3) 낙천, 낙선운동의중심에는참여연대, 환경연합, 여성연합등큰단체들이참여하였으나경실련은독자적으로운동을이에참여하지않았 다. 낙천, 낙선운동의주요리더들은선거법위반으로재판을거쳐벌금형을받았다. 한국시민사회의발전전망 165

수도권에서는 20명을낙선대상자로선정하여그중 19명이낙선하였다. 낙선운동은지역주의가강한영남지역과호남지역에서는큰힘을발휘하지못하였다. 2000년총선시민연대의활동은시민운동단체와시민들이호응하여큰결실을거둔운동이었다. 이운동을통해여러명의시민단체활동가들이실정법위반으로벌금형을받았다. 2. 중간고찰 : 2000 년전후의사회변동 2000 년총선시민연대의낙천, 낙선운동은한국시민운동의정점이었다. 동시에 2000 년을전후하 여한국및세계사회에큰전환점을맞이하였다. 2000 년이후의한국의시민사회운동을논의하기위 해 2000 년전후의한국사회의변화를먼저논해야한다. (1) IMF 금융위기와불확실성의증대 1997년의 IMF금융위기를거치면서한국사회는큰변화를겪게되었다. 금융위기를벗어나는과정에서자본시장은전면적으로개방되어초국적자본이국내자본시장에급격하게밀려들어왔다. 국내자산이해외자본으로대거넘어가고, 외국자본은자본이익을해외로이전하였다. IMF는자본및노동의구조조정을강력하게요구하여, 노동시장의유연화라는명목으로수많은노동자들이직장을잃고, 혹은불안정한고용상태에빠지게되었다. 그여파는생활세계에큰상처와고통으로나타났다. 구조조정의결과, 가장이직장을잃어, 온가족이일터로내몰리고, 부부간에이혼이증가하였으며, 학생은학업을포기하고일자리를찾아나섰다. 금융위기는국내의자산을팔고노동자의임금을반토막으로만들고일자리의축소와불안정화, 가족의해체를통해극복되었다. 금융위기라는국가적위기와애국주의앞에개인적인고통이나실업과가족의해체에저항하는목소리는크지않았다. 그대신이위기에서벗어나는과정에서경제성장에대한전망이불가능하게되었다. 나라전체로서도미래의불확실성이한층커졌고, 개인의삶에있어서는불안으로경험되었다. 불안한삶을어떻게극복할것인가? 이때부터개개인의삶의기획은이전과는달랐다. 이러한불확실성은이미지구화된탈근대 (Post-modern) 사회의특징이기도하다. Zigmunt Bauman은근대의불확실성은근대사회의근간을이루었던사회적형태 ( 분류화된사회형태 ) 가더이상기능하지않게되고, 변형되었기때문이라고주장한다 4). 필립아리에스에의하면근대화를제도화로뒷받침한것은 19세기말이래학교와공장이었다 5). 학교는공장형생산체제에적합한교육방식이다. 한국사회에서교육은사회적상승이동의가장중요한 4) Liquid modernity 5) Philippe Aries 166 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

사다리이다. 그러나교육과직업과의연관이점차약화되어가고있다. 대학의수가크게증가하고, 대학진학율의급격한증가로대졸실업자의문제가심각한사회문제가되었다. 좋은학교 ( 좋은전공학과 ) 를나오고좋은직장이보장되어평생을잘살수있다는가능성이줄어들었기때문에, 평생계획을세우기가점차어려워졌다. 우리가경험한경제성장기에는여러차례의 5개년계획과그때그때의목표가있었다. 수출, 생산, 그리고소득의목표를세워, 계획기간내에이를실현하였다. 이에맞추어개인들의삶에있어서도장래가현재보다좋아지리라는예측이가능했고, 돈을빌려주택을사고저축을해서이를갚아나가는미래설계가가능한시대이었다. 2000년이후에는저성장이고착되었고, 정부도 5개년계획과같은구체적인목표를세울수가없었으며, 개인생활에서도 IMF금융위기이후실업의증가, 노동시장의불안정, 소득의불안정으로장기계획을세우기어렵게되었다. 신규고용의태반이비정규직, 계약직이기때문에평생계획을세울수가없는것이다. 고도성장에중독된국민과정부는인위적인경기부양을위해토목공사를일으키고, 주택경기를일으켜세우려하지만, 그효과는미미하고후유증만커지고있다. 2000년대이후노동시장의유연화로비정규직이노동시장의반을차지하고이것이고용의일반적인형태가되어가고있다. 그래서불확실성은 21세기한국을특징짓는가장기본적인특성이다. (2) 초연결성과전자공민의등장 한국은 1994년한국통신이인터넷상용망 Kornet를제공하여인터넷시대를열었다. 그이후에는 1995년경부터는일반인들도모두전자메일, 파일전송, 원격지접속, 정보검색등을위해인터넷을사용하기시작하였다. 김대중정부때부터광대역통신만이전국에설치되어인터넷이급속하게보급되었다. 사람들은이메일, SNS, 메시지등을통해서로서로를연결하고있다. 30년전에는상상도할수없는새로운정보통신공간이생겨난것이다. 이렇게사람과사람, 사람과기계, 기계와기계를다양한정보통신수단을사용하여연결하는접속과초연결 (Hyper-connectivity) 의통신하부구조가우리의삶을지탱하는가장중요한기반이되고있다. 우리는이메일과무선통신기기를이용하여서로소통하고, 정보를검색하고, 사진을찍고, SNS를통해이를서로공유하는경험을하고있다. 사람들은대부분의정보를작은통신기기 ( 스마트폰이나타블렛pc) 를통해서통신하고, 공유하고, 검색한다. 이초연결성은 2000년이후세계의새로운환경-- virtual habitat--, 혹은우리사회의새로운작동메카니즘 (OS:Operation System), 혹은인프라가되고있다. 생산, 소비, 여가, 놀이, 학습등대부분의활동이이새로운공간에서전개된다. 우리가주목하고있는한국의시민사회운동도이정보공간위해서전개될것이다. 이초연결성은여러가지특징을갖고있다. 첫째는이미우리가체험하고있듯이시간가공간을압축하여그비용을크게낮춘다. 각종데이터베이스, 포털, 검색엔진, 인터넷쇼핑등은우리들에게공간의거리감과시간의비용을줄여준다. 둘째는초연결성을위한비용을점차줄어들어누구나이에참여할수있다 ( 리프킨의한계비용제로설 ). 특히오픈소스가확대되어초연결성의구축비용도많지않다. 자본의독점적영역이었던미디어, 정부의정보통제 ( 검열, 감청 ) 등은별로중요한문제가되지 한국시민사회의발전전망 167

않는다. 셋째비용이들지않고부분열린공간이기때문에참여자가늘어나고, 그렇게되면초연결성은그자체로서진화하고, 누군가가통제할수없는독자적인구조와메카니즘을발생시킨다. 넷째는초연결성은국경을넘어전지구적인환경속에서작동하기때문에그위에는금융자본, 상품, 서비스가이동하고또는공급된다. 그래서종래의국민국가에서이를가두고관리하는데는한계가있다. 그리고다섯째는이열림은사람들에게자유로운활동공간을제공한다. 정보와소통의밀도가높아져, 사람들간의상호작용도증가한다. 2000년이후의한국의사회운동은이러한초연결적인정부인프라를고려하지않으면설명될수없다. 이른바 < 전자공민 >, < 전자공론 > 이등장한것이다. 초연결시스템속에서인간은어떤모습일까? 장래어떤방식으로인간이살아가야하는지에대해상상도하기어려운상황이전개될것같다. 인간-기계의융합시스템은이미많은정보와연결을집적하고있는스마트폰에서이미경험하고있다. 스마트폰은우리가사용하고있는단말기이지만그것은거대한연결망에접속하고있는단말기이다. 그리고인간은그단말기를통해서초연결시스템에연결되어있다. 인간은초인격적인연결시스템의부품의하나로전락한다. 인간-기계융합은신체의무한가변성을예고한다. 로봇기술과 < 알파고 > 와의바둑대결이예고하고있듯이인간의육체와지능을모두기계가대신하는시대가이미진행중이다. (3) 위험의세계화 울리히벡은위험사회를근대화그자체가야기한위험과불안전성을체계적으로다루는방법이라고정의하고있다. 우리는정보통신의세계화와더불어물적인체계의세계화도경험한다. 우리가먹는대부분의식재료가해외에들어오고, 메르스나지카바이러스와같은전염병도사람과물건의세계적인이동을통해서순식간에세계로전달된다. 2008년쇠고기수입반대운동은이러한위험의세계화현상에대한저항이었다. 지구화현상, 그리고초연결성으로정보의흐름뿐만아니라, 물적인흐름에있어서도그속도와범위가매우빠르고넓다. 사람들과사람들과의관계가물적인구조, 정보구조를매개로이루어지기때문에불투명하고추상화된다. 우리가소비하고있는물건을누가생산하고공급하는지알수없다. 위험은이러한불투명성, 추상성에내재하고있는것이다. 기후변화와생태위기는국경을넘어지구적인위험이다. 20세기의석유문명이여전히강하게진행하고있는가운데기후변화를가져올지구온난화문제를해결할방법은현재로서는절망적이다. 기후변화에관한파리협정은지구온난화의속도를약간늦출수는있어도이를해결하는방법은되지못한다. 온실가스의증가에따른지구온난화와기후변화가가져올상상키어려울정도의피해를물론이고세계적인물부족현상, 사막화, 토양유실, 해양오염, 전염병의발생등지구적인위기상황속에서우리들이살고있다. 따라서상호의존체제로서의세계체제하에서우리의삶이이러한위험에서벗어날수없다는것이자명하다. 우리들의삶이지구적위험에그대로노출되어있으며, 혹은그러한위험에봉착할가능성은상존한다고볼수밖에없다. 168 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

(4) 공동체의위기 IMF 금융위기이후우리사회는무한경쟁과배제 (exclusion) 의함정에빠졌다. IMF금융위기를벗어나는과정에서많은기업들이퇴출되었다. 살아남은기업들도격심한경쟁에서이겨나야만했다. 그과정에서노동자들은무한경쟁과퇴출을강요당하였다. 무한경쟁과퇴출은기업과노동자들에한정되는것만은아니었다. 교육기관과모든직장에서도평가시스템을만들어경비절감과경쟁력강화를위해사람들을무한경쟁에몰아갔다. 공동체는이렇게무너지고개인적인삶을위한각자도생의경쟁체제가강화되었다. 정치가이러한개인들의불안을정치마케팅에이용하고있다. 2008년의지방선거에서는뉴타운개발이주요한득표요소이었고, 2012년대통령선거에서는후보들은다투어복지정책을내세웠다. 신자유주의정책과복지국가정책은서로충돌하기도하고보완성을갖기도한다. 이러한과정에서연고집단의연대가현저하게약화되어갔다. 향우회, 동창회, 문중모임, 동네지역모임등전통적인지연, 학연, 혈연의모임은점차쇠퇴하여갔다. 직장내에서의동호회도운영이어렵다고한다. 무한경쟁체제에서전통적인사회적관계를유지하기가쉽지않기때문이다. 반상회, 자치회와같은반 ( 半 ) 행정집단도운영되기어려운상황으로변했다. 이러한중간집단의약화또는소멸을사회적자본의약화로파악하는사회학자도있으며이러한현상은보편적인경향인것같다. (5) 노동, 생산, 소비의미래 제4차산업혁명이라는기술-사회시스템의변화는우리의노동, 생산, 소비에도전면적인변화가도래한다. 이미이러한경향은지금급속하게진행되고있다. 물질생산뿐만아니라, 서비스산업전반에로봇트화가진행되고있다. 로봇트가할수없고인간만이할수있는노동이란얼마나남아있을까상상조차어려운상황이앞으로닥칠것이다. 생산과노동, 노동과소비가연결된산업사회가정보통신혁명에의해급하게변하고있다. 노동을통해임금을얻고그임금으로소비생활을영위하여자본주의생산시스템을유지해왔다. 지금노동없는생산이확대, 지속되면, 어떻게소득을얻을수있으며, 소비를누가해줄것인가? 지금우리사회에서도논의되고있는기본소득개념은이러한생산- 소비체제의도래에대비한것이다. 자본주의생산시스템은생산을유지, 확대하기위한소비이며, 삶의욕구를충족시키기위한소비는아니다. 현재의소비는생산시스템의한변수이며, 삶의체계와반드시일치하는것은아니다. 자본주의시스템은우리들의욕구체계마저도변용하는힘을갖고있기때문에변화된생산체제는또다시노동과소비의형태를바꾸어나갈것이다. 이것이가져올인간성의변용, 자원고갈과생태계변화에대응하기위한사회시스템의재설계가필요하다. 한국시민사회의발전전망 169

3. 2000 년이후의한국의시민사회단체의영향력저하 1990년대이래한국의주요시민단체는규모도커지고, 사업의영역도확대되었다. 주요시민단체들은독자적으로건물과토지를소유하여시민운동의물적인토대를어느정도갖추었다. 1990년대의시민운동가들은대개민주화운동의연장선상에서인권, 소비자, 여성, 환경, 권력감시, 생활운동을개척하였기때문에헌신적이며, 사명감도투철하고도덕적인우월성을인정받았다. 그렇게하여시민운동이적지않는성과를거두었다. 그러나시민운동은여러가지의난관에봉착하지않을수밖에없었다. 우선무엇보다도시민들의참여가크게늘지않았다. 회원수도크게늘지않았다. 독자적으로집회를조직하기도어려울정도로시민의참여가저조한경우도많았다. 한국의시민단체는회원의회비와후원금으로유지되어야하지만그것만으로충분하지않았다. 때로는기업의후원, 기업및언론과의공동캠페인, 정부의프로젝트등을통해서부족한재원을마련하지않으면안되었다. 시민단체의규모가커지면서사무공간의확보, 활동가의임금, 운동비용의과다등으로재정적으로어려움을벗어나지못하고있다. 시민운동의상대적영향력저하는여러가지요인으로설명되어야한다. 2000년이후에는인터넷의보급등으로이를기반으로하는비조직시민운동이크게성장하였다. 사람들은시민단체를통하지않고도, 시민사회단체속하는비용 ( 회비납부, 연락처제공, 동원요청에응하는것등 ) 을지불하지않고도사회참가가가능하게되었다. 조대엽은 2000년대의시민운동에서나타난특징적인변화로서새로운형태의동원구조에주목하였다. 그는 1990년대시민운동은경실련, 참여연대, 환경연합, 녹색연합과같은회원조직을가진조직형태인반면, 2000년대에는 2002년미군장갑차에의해발생한미선 효순추모촛불집회, 2004년의노무현대통령탄핵반대촛불시위, 2008년의미국산쇠고기수입반대촛불집회와같이조직동원에의하지않는시민운동이몇십만명씩이나참가자들을모았다. 그는이러한집단을 < 유연자발집단 > 이라고명명하였다 6). 두번째는 2000년이후에는언론미디어가시민운동에대해비판적인입장으로돌아섰다. 1990년대에각언론기관은시민사회와공동으로캠페인을함으로써언론의 시민성 을획득하려고하였으나, 그럴필요가없게되었다. 언론은속성상기업으로부터광고를받아야하는입장이고기업에비판적인시민운동과연대하기어려운측면도있었다. 시민운동은그자체가갖고있는힘으로운동을하는것이아니다. 시민운동을언론이다루어주고, 시민들이이에호응하여야만시민운동의세력화가가능한것이다. 2000년이후의시민운동을둘러싼언론환경은매우부정적이다. 셋째는 2005년전후로시민운동을반대하는 시민운동 이등장하였다. 그대부분이정부의공개적혹은은밀한지원, 기업의지원을받고동원된반시민운동이지만, 언론은이를근거로찬반논리와양비론, 양시론을펴, 시민운동을상대적인한부분이라는것을강조하고있다. 이것이 종북 프레임, 좌 6) 조대엽은현대사회의결사체를 2 차집단이나, 우편리스트 의회원을기반으로하는시민운동조직을제 3 의결사체 (Putnam, 1995) 로 보았고, 또조직화되어있지않지만이슈에따라이합집산하는 < 유연자발집단 > 을제 4 의결사체로명명하였다. 170 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

파프레임을만들어내는근거의중요한일부가되고있다. 2002년의월드컵경기기간중수많은대중들이광장에나와집단적응원을펼친현상은무엇을의미하는가? 준결승전이열렸던날에는전국에 700만명이모였다고보도되었다. 이대중적집합행동참가자는사회적경제적으로범주화될수없는다수이다. 1987년의광장에는학생, 노동자, 사무직노동자등사회적범주화가어느정도가능했다. 집에앉아서 TV를시청하는것이훨씬효과적인관전이겠지만, 왜사람들은광장의전광판에서열광하였는가? 사람들이열광하는큰매스 (mass) 에속하여자신도그일부라는것을확인하고매스의정체성을체험하는것을추구한것은아닐까? 사람들은기존의조직을매개로하지않고광장에나와서 ' 대 ( 大 ) 사회 " 의일원이라는것을확인한다. 거기에는누구도동원하지않았지만, 태극기와자생적내셔널리즘을기치로내걸고, 고립된개인은대사회에의직접참여를추구하고있었다. 2002년여름의 ' 광장 ' 의집단적경험은 21세기의한국사회의집단귀속의한 " 형태 " 과 " 도구 " 로작동하는계기가되었다. 이대사회에직접참여하는형태와도구성은바로그내용을채워갔다. 2002년의미선이-효순이의참사를항의하는집회 ( 특히 2002년 12월대통령선거직전 ) 에도등장하였다. 그러나이운동은뚜렷한지향점을갖고있었다. 인권보호와반미정서가선명한지향성을이루고있었다. 그후에 2004년의노무현대통령탄핵반대촛불시위, 2008년의수입쇠고기반대촛불시위, 그리고 2016년 11월의박근혜대통령의퇴진운동등의촛불시위는이제동원과참가의중요한형태가되었다. 사회운동단체를매개로하지않는촛불시위와인터넷기반사회운동은또한번의시민운동의분화를가져왔다. 김정훈은시민운동과민중운동이라는제1차분화에이어촛불시위및인터넷기반운동의등장을제2차분화로불렀다. 2008년쇠고기수입반대촛불시위에서는시민들이직접영상을촬영하여인터넷방송을통해서사회에알리는작업을여러곳에서진행하였다. 시민들이인터넷을매개로정보발신자로서등장한것이다. 4. 2016-2017 년촛불시위의의미 2016년겨울촛불시위는한국사회의미래, 한국의시민운동의미래전망에있어서매우중요한사건이다. 2016년 11월의촛불시위는 박근혜-최순실국정농단 이라는표현되는헌법질서의문란과정치적일탈이세상에폭로되어촉발되었다. 2016년 10월 24일 JTBC가이러한국정농단의단서를담고있는타블렛pc를공개하여그동안많은사람들이의문을갖고비판해왔던민주적헌정질서의파괴, 권력자의비리와부정이한꺼번에폭로되었다. 대통령은다음날, 일부그내용을시인하고사과하였지만국민의분노는그주말 10월29일, 대규모촛불시위로이어졌다. 12월3일까지제6차촛불시위에서는전국에 232만명 ( 주최측발표 ) 이모였고, 국회의대통령의탄핵결정 (12월9일) 에결정적인영향을주었다. 이러한정치적인이슈가촛불시위의직접적인원인이었지만, 촛불집회의심층에는우리사회의구조적경제위기, 정치적정당성의위기, 국제정치군사적인위기 ( 사드대치에따른미중간의갈등 ) 가자 한국시민사회의발전전망 171

리잡고있으며, 이것이사회적안정, 개인적인삶의안정을위협하고있었다. 우리사회에는널리퍼진잠재적인공포감, 불안, 불행감, 억울함등감정적인불만이가득하였다. 12% 이상이나되는청년실업, 턱없이높은주거비, 불안정인직장, 그결과로서의저출산, 노인빈곤과자살, 사회적약자에게가해진억압감은최근에들어한층증대되었고, 그런것을표현하여 헬조선, 사회적불평등, 소득격차등을의미하는 흙수저, 금수저 가실감있는유행어가되었다. 사회적갈등이나항쟁은항상그것을일으킬만한이유가있다. 그러나그것이어떤규모로어떤사람들이운동에참여하는가를다른문제이다. 2016년 11월촛불시위는 2002년이후발생한다른촛불시위와마찬가지로새로운소통환경속에서전개되었다. (1) 복합적연결망 2016년겨울의촛불시위에는인터넷기반네트워크가널리활용되고있었다는점에서 < 사회운동의클라우드화 (Cloudization)> 라고말할수있다 (I.Gonoi). 네트워크에는오프라인사회적연결망도있다. 2016년촛불시위운동의네트워크화는온라인과오프라인을연결하는하이브리드네트워크가그중심이었다. 가장중요한역할을한것은무선통신 ( 스마트폰 ) 을이용한네트워킹이다. 인터넷과무선통신은자율공간이다. 누구나정보를발신할수있고, 또한정보를선택할수있다. 정부와기업으로부터자유로우며, 그활동을자율적이다. 소통수단을독점을통해서권력을유지해온과거의정치권력에게인터넷을큰위협이다 ( 중국의인터넷의사례 ). 온라인소통은기존의사회적관계망의보조적인수단으로사용된경우도있고 ( 각단체의톡방 ), 혹은다른목적으로만들어진온라인소통 ( 동창회톡방, 분당담밴드등 ) 이운동을위한소통구조로용도가바뀐경우도있다. 혹은순수하게이대통령의퇴진운동을위한네트워크도만들어졌다 ( 퇴진행동 ). 그렇게하여네트워크의네트워크로서운동을위한소통망의생태계가만들어진다. (2) 광장과온라인 : 온라인소통은도시공간을점령하여직접적인접촉점을갖게된다. 2016년 11 월의촛불시위에서광화문광장, 청계광장, 광주의구도청앞거리등은상징성을갖는도시공간이다 (Occupy the Wall Street의경우도도시공간을점령하는것이중요한전기가된다.) 촛불시위는사이버공간과오프라인공간의상호작용을통해서진행되었다. 도시공간에서의상호작용, 접촉은그것이온라인으로전달되면서다시상승작용을하고운동의규모를확대시킨다. 광장과클라우드의상호작용을통해서, 광장안에서의상호작용을통해서운동은자기내부소통 (self-communication) 구조를확대시켜간다. 집회는대규모의자기소통구조를갖고있었다. 참가자들이갖고있는정보의동질성과밀도의정도가높았다. 광장과오프라인소통은운동의프로그램을만들어간다. 운동과정에서목표가정해지고, 방향이바뀌고또는어떤주장은거부된다. 운동은그자체의동력에의해진행되고프로그램을바꾸어낸다 (reprogramming). 이것들은광장과오프라인소통과네트워킹하면서공진 ( 共振 ) 한다. (3) 미디어와광장및 SNS: 2016 년겨울의한국의촛불시위는매스미디어와온라인소통, 광장운동 172 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

이상호작용하여더욱상승한다. 종합편성 TV 의하나인 JTBC 가국정농단사건을폭로하자, SNS 와광 장이이에호응하였다. 다른방송도이러한삼각소통구조에참가하기시작하였다. (4) 2016년의한국의촛불시위에서기존의시민단체의역할 : 박근혜정퇴진비상국민행동 ( 줄여서 퇴진행동 ) 은 2016년촛불시위를위한시민단체의전국적인네트워크이다. 2017년 5월에해산한 퇴진행동 은아직 870명이상의참가자들이소통기구를유지하고있다. 퇴진행동은시민단체스텝이중심이되고다수의자원봉사자들을모집해서집회신고, 행사기획하고, 무대를설치하고발언자및공연자를섭외하고등불상사가생기지않도록원만하게행사가진행되도록집회의관리에전념하고있다. 또한경찰에서결정한집회조건을바꾸기위해법원에긴급결정을요청하는등사법적, 행정적조치도이퇴진행동에서주관하고있다. 시민사회단체는 2016촛불시위를적극지원하고유지하는일에그역할을한정하여촛불시위를위한지도부를구성하고, 집행기구로서기능하지않았다. 시민단체이외에노동조합, 농민조직, 교원단체등도조직동원할때도있다. 11월12일집회는연례의민중총궐기대회이었다. 노동조합, 농민단체등이전국적으로동원을걸어집회를진행하였다. (5) 새로운자원동원형식 : 촛불시위는퇴진운동과노동조합등사회운동단체의 동원력 과는무관한것처럼보인다. 사람들은 sns 등기존의사이버소통망을통해서집회참가와관련된정보를얻고, 삼삼오오친구들을모아집회에참가한다. 시민단체에소속혹은연관성때문에참여하는것은아니다. 촛불시위를지원한단체들도스스로의위상을낮추어촛불의비판을받지않으려노력하고있다. 자발적으로수만장의대자보를만들어오는단체들도있었으며개인들이자기목소리를담은전단지를만들어오기도하였다. 음식을준비한여성단체, 집회에필요한재정은현장모금으로충당한다. (6) 촛불시민의특성 : 나는나를대표한다. ---직접참가의욕구... 대의성의비판 ( 시민대표성 ) 이게나라인가 국가의존재방식에대한문제제기. 챙피해서... 부끄럽다 ---아이덴티티운동의특징정당불신, 미디어불신, 리더불인정, 공식조직부정, 중간매개불신, 인터넷신뢰, 집단토의선호. 자유발언대에서고등학생이나직장인, 여성등이환영을받았다. 지식인, 교수, 정당인등에대한불신가족단위의참가자가많았다. 가족을데리고왔다는것은내인생을걸었다는의미이다 (7) 일시적자율공간 (TAZ, Temporary Autonomous Zone) 과광장의규범촛불은비폭력의상징, 작은힘으로큰힘을만드는기적. 참가자들은모두폭력을극도로경계하였다. 누군가가폭력을사용할것같은상태가되면모두일제히 내려와내려와 라고말렸다. 폭력시위가더큰국가폭력을불러일으킨경험이있었기때문이었다. 비폭력은촛불의무기.. 비폭력촛불앞 한국시민사회의발전전망 173

에국가의 폭력의독점장치 (M.Weber) 는힘을쓸수가없었다. 자율공간의특징은하버머스적인소통행위와의사결정에있어서헤게모니적인존재를인정하지않는다는특징이있다. 여기에서는헤게모니적지배구조의부재와동시에의사소통을통해서새로운규범을만들어내고적용하는발현적속성 (Emergent property) 도등장하였다. 누구의지시가없이도폭력을극도로배제하였고, 거리를청소하고, 남에게방해가되지않도록배려하고, 서로가서로를존중하였다. 새로운사회는촛불시위의현장, 일시적자율공간에서그맹아를보여주었다. (8) 인터넷소통에는국경이없다. 또한공동의대상, 공동의주체화가가능하다. 기후변화, 다국적 금융자본, 전쟁등은새로운국제적인연대와소통의가능성을열고있다. 보편적공화주의 (Cosmopolitan republicanism)[ 울리히벡 ] 의가능성도보여준다. 5. 미래전망 : 한국의시민사회의발전방향 2016-17년의촛불시민운동은평화적방법을동원하고민주적절차에의해독재권력을몰아내고새로운정부를구성하는데기여한무혈시민혁명이다. 이촛불시민운동은새로운시대에걸맞게많은시사점을보여주었다. 한국의시민사회의발전은이촛불시민운동에서보여준다양한요구를어떻게실현하는가에달려있다. 촛불시위는 2008년쇠고기수입반대운동에서보여주는바와같이그들의요구를제도속에서실현하는데는어려움이있었다. 촛불을통해서항의와저항은가능하였지만, 대안을만들어내는데한계가있었던것이다. 이러한경향은 2016-2017년의촛불시위에서도그목적하는바, 즉대통령의탄핵은실현되었지만, 촛불시민혁명은그이상을것을요구하였다. 한국시민사회의발전을위해정부, 시민운동, 촛불시민이취해야할정책과방향을제시하고자한다. (1) 촛불시민운동은직접민주주의를요구하였다. 2016-2017 촛불시위는대의제민주주의의한계에대한강한비판을담고있다. 촛불시위에서는 내가나를대표한다 라는말로대의제에강한의문을제기하였다. 누구도나를대표할수없고, 어떤권위도인정하지않겠다는것이다. 그것이극소수의예외를제외하고는많은발언자들이일반시민, 노동자, 사회적피해자와약자들이었다. 정당정치인, 지식인과같은사회지도층사람들이발언대에서는일은적었다. 촛불시위를거치면서직접민주주의가가능하다는믿음이강해졌다. 스위스나독일에서도대의제와나란히시민들이직접입법청구를할수있는방법이열러있다. 실제로우리는국민제안, 국민투표, 국민소환등제도적으로는시민들이직접정치에참여할수있는제도에큰제약이있다. 새정부는직접민주주의가폭넓게가능하도록법과제도를바꾸어야한다. 오늘날전자통신이발전하여대규모의직접참가가가가능한시대가되었다. 서울시와같은대도시에서도주민참가예산제도등을시민들의직접참가에의해실시하고있다. 또한지도자와개인의직접커뮤니케이션이가능하게되었다. 174 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

종래의지도자들은중간집단지도자를통해서개인과간접적으로소통하는방식을취하였다. 그러나 전자민주주의에의해여론형성과소통, 시민들의직접투표도적은비용으로가능하게되었다. (2) 생활영역의공공화대통령의탄핵을메인프레임으로시민들이모였지만, 한발더들어가보면생활상의다양한문제와요구가그안에들어있다. 사회적배제, 차별과사회적격차등다양한요구와불만이탄핵집회의에너지로작용하였다. 참가들의생활의문제가공공의영역에서제대로다루어지않았기때문이다. 생활의공공화는지금도진행중이다. 예컨대신임대통령은치매를국가가관리하겠다는공약을제시하였다. 육아와양로, 자녀출산, 교육, 취업과같은 사적인영역 으로간주되어왔던생활영역이공공정책의중심으로바뀌어가고있다. 이기회에 생활 의영역을공공성의중심을차지하는방향으로나가야한다 ( 조대엽 ). 생활중심의사회적소통과결합이사회구성의중요한원리로설정될필요가있다. 2000년이후신자본주의의폐해를극복하고자, 사회적경제, 협동조합이강조되어왔고, 실제로우리나라에서는정부에서정책으로이를강력하게추진하고있다. 사회적경제와협동조합은사람의결합 ( 자본주의는자본의결합인것대조적 ) 을구성원리로삼고있다. 이러한사람의결합으로이루는사회적연대를사회발전의기본적인축으로삼아야한다. (3) 참가형체제의구축지방자치가실시되어시민참가의폭도넓어졌다. 생활정치와참가가시대의슬로건이된지오래이다. 참가형시스템은의제의설정, 의사결정과정, 집행과정, 평가과정그리고그결과에대한책임등의전과정에시민들이참여할수있는체계를이상으로본다. 참가형체제는정부뿐만아니라, 노동현장, 각종사회단체, 교육기관, 가족등모든중간집단에이르기까지광범위하게참가형시스템을만들어운용할필요가있다. 2000년대이후문제해결의주요방식의하나로도입된 < 거버넌스 > 도참가자와이해당사자들이참여할수있는참가의틀이다. 이와같이참가형시스템이각영역에서구축되는것을통해서시민들이정치와경제, 및사회의각영역에서발언하고활동할수있도록해야한다. (4) 촛불시위와시민단체의역할분담촛불시민운동에서시민운동단체, < 퇴진행동 > 의개입도많은점을시사하고있다. 퇴진행동은촛불시위를도와주되, 주도하지않는다는원칙을견지하였다. 일부에서는지도부를구성해서촛불시위를이끌고가야한다는주장도있었지만, 의사결정은촛불시위의중론을따라서이루어졌다. 의사결정에서의헤게모니를행사하지않았다. 시민운동단체는촛불의요구를제도적인여러기관과소통을통해서해결해주었고, 그러한역할이앞으로매우중요할것이라고생각한다. 촛불이요구하는바를국회와정부에연결하여이를제도화하는일은역시시민운동단체의몫이다. 한국시민사회의발전전망 175

(5) 시민사회운동은자기혁신을통해한국시민사회발전에기여해야한다. 시민사회운동은지금까지전문화되고, 조사활동, 정책제안이나소송등시민사회가아니면할수없는다양한활동을해왔다. 이러한시민운동의활동은일시적인촛불시위가해낼수있는것은아니다. 따라서시민사회운동은장래에도여전히중요다. 시민운동은촛불이요구하고있는생활밀착형의제를선제적으로다루어야한다. 시민운동의힘은시민들의강하고폭넓은지지에서나온다. 시민운동은오프라인에서의활동에는강하나, 온라인을중심으로전개되는소통구조에는능력을발휘하고있지못하다. 말하자면정보와온라인소통의잠재력을시민운동이충분히활용하지못하고있다. 그렇게해서비로소시민운동단체는전문성과대안제시능력을바탕으로촛불시민이공급하는운동의동력을결합할수있다. 위험의세계화, 세계시장의지배, 지구적환경문제등을고려하면한국의시민운동은국지적민족적틀을벗어나야한다. 평화와인권, 환경문제등이우리들의생활에결정적인영향을미치고있기때문에우리는지구적시야에서우리들의생활문제들다루어야할필요가있다. (6) 정부는시민사회발전을위해서시민운동단체를우리사회의제도적인기구로하나로인정하고이를지원할필요가있다. 시민사회운동은공익활동이그중심이다. 물론시민들의지원과지지를바탕으로시민운동은운영되어야한다. 그러나시민운동의공익성을제도적으로인정함으로써열악한재정, 시민운동가의장래전망을세워주고키우는것이한국의시민사회와공동체전체의발전을위해서필요하다. 시민운동가들의위한공제조합설립과연금제도지원하고, 시민운동가의교육을지원할필요가있다. 6. 맺음말 30년후의한국의시민사회, 어떻게발전해야하는가라는물음에답할수있을까? 지난 30년간의사회변동, 시민운동의변화, 그리고정치적변화를예측하지못하였듯이앞으로 30년도우리가예측할수있는범위를훨씬넘어설것이다. 또촛불시대를거치면서누군가가탁월한인재가이를예측하고이끌어갈수있을지에대해서도의문이다. 다만, 우리가갖추어야할것은끊임없이현실의동향을관찰하고분별할수있는비판정신과그에따른과감한행동이다. 20세기한국에는민족이해방되고민주주의제도가도입되었다. 그리고다양한중간집단이사람들의생활을매개하였다. 이제는시민들이직접나서서누군가를매개하지않고투명한관계속에서미지의길을걸어갈것이다. 176 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 3-2 한국민주주의의미래와과제 민주화의맥락에서본한국교육의미래 이종태 21 세기교육연구소 1. 머리말 민주주의라는시각으로교육분야의미래를전망하는일은쉽지않다. 우선, 논의를시작하려는순간교육분야에서민주주의를어떻게해석하고적용할것인가라는문제가앞을가로막는다. 흔히민주주의는자유, 평등, 참여, 권리등의의미를함축하는정치적맥락의용어로이해된다. 교육에서는민주주의라는말이의미있게적용될수도있고그렇지않을수도있다. 그렇다면교육에서사용되는민주주의의미는정치적맥락의그것과같은가다른가? 다른어려움은한국교육의미래를가늠하고또이를위한과제를도출하는데민주주의가얼마나타당또는유용한잣대일수있는가하는문제이다. 현재우리교육은시대적요구에부응하지못하고낙후된관행에안주함으로써심각한위기에직면하고있다. 이런상황에서민주적가치의실현이라는요구를통해어떤희망적교육비전을찾을수있을까? 많은사람들은민주적가치가교육이구현해야할여러목표가운데하나라고생각한다. 그렇다면민주주의라는시각에서조명되는교육의과제들은미래교육이추구해야할여러과제들중단지일부분에해당한다고보아야하는가? 나는이러한의문들에대해서기존의통념들과는다른답을찾아보려고한다. 우선, 민주주의의의미에관한좀더깊은이해를통해그것이추구하는바가교육의내재적특성과긴밀하게연계되어있음을밝히고, 이로부터도출되는미래교육의과제들이교육분야에서추구해온것들과사실상동일 민주화의맥락에서본한국교육의미래 177

한지향점을가지고있음을논증하고자한다. 그러한논의는오늘날국내외의시대적변화들에서읽을수있는민주주의와교육에관한새로운해석을전제로한다. 뒤에서나는이러한해석의결과를민주주의와관련해서는 새로운민주주의, 교육에관해서는 전면적인교육민주화 로표현할것이다. 이하에서논의할내용들은다음과같다. 첫째, 교육과민주주의의관계에대한이론적검토이다. 이부분은크게두가지요소로구성된다. 하나는교육의이해와관련하여필요한범위에서민주주의의미를새롭게음미해보는것이다. 다른하나는최근교육에서일어나는다양한변화들이이런민주주의의미와긴밀하게연결되고있음을보여주고이를통해교육민주화의의미를새롭게규정하는것이다. 둘째, 우리의교육현실에서요구되는교육민주화의내용을네가지측면에서조명해보려고한다. 네가지란정치권력으로부터의민주화, 교사권력으로부터의민주화, 지식권력으로부터의민주화, 그리고운영체제의민주화 ( 거버넌스 ) 를말한다. 셋째, 이상의논의들을바탕으로미래사회에서우리가추구해야할교육의과제와전략을 전면적인교육민주화 라는관점에서제시하고, 이어이런과제들을실현하기위한전략을제안하려고한다. 마지막으로, 이상의논의를요약하고그것이우리의교육현실에서가질수있는의미를생각해보는것으로결론을맺고자한다. 2. 교육과민주주의, 그내재적연관성 가. 민주주의란무엇인가? 고병권의 민주주의란무엇인가 (2011) 라는작은책자는민주주의에관하여흥미있는통찰을제시한다. 그는고대그리스정치철학에서시작하여근대정치사상에이르러완성되는민주주의의의미를분석하는과정에서민주주의에관한우리의통념들을뒤집는다. 그는민주주의가완벽한체제는아니지만그렇다고더좋은체제를상상할수는없다고주장한다. 민주주의는그불완전함을스스로의원리에의해끊임없이새롭게만들어갈수있고또그래야할정체 (polity) 라는것이다. 그의논의는고대그리스의민주정체에서출발한다. 당시플라톤은소피스테스들이말하는민주정체가 아르케 ( 올바름의근거 ) 도없고 형상 도없는, 따라서단지어리석은 데모스 ( 대중 ) 에의해지배되는중우정치라고비판하였다. 하지만그는같은전제로부터플라톤과는반대되는결론을이끌어낸다. 그는먼저민주주의의주체인 데모스 구성원이동질적임을환기시킨다. 지식인이든무식자든, 부자든빈민이든, 여자든남자든, 흑인이든백인이든, 기독교인이든불교인이든이들사이에는아무런차별이없다는것이다. 민주주의는본래 아르케 ( 올바름의근거 ) 없음 을특징으로하기때문이다. 만일아르케가있다면옳고그름의판단이따르게되고결과적으로차별을피할수없다. 민주주의의절대적평등성은이로부터도출된다. 근대사회의탈신분제나보통선거권도여기에논거를두고있다. 데모스의통치는 주권 개념을통해설명된다. 주권이란통치행위를가능케하는권력이다. 민주정체는다수대중, 즉데모스가주권을가지는정치체제이다. 178 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

그런데, 데모스가동질적구성원이라고하지만실제로는이질적이거나서로적대적이기도한대중들의집합체가아닌가? 이들이어떻게통일된생각이나의지를필요로하는통치행위를할수있다는것인가? 데모스가실제로주권을행사할수있는가? 이러한의문들에대하여루소는데모스가내적통일성 ( 일반의지 ) 을지닌집합체로봄으로써해결하고자했다. 주권내지주권자가존재한다는것은개개의존재를넘어서는집합체, 통일된공동체가존재하며또그것을유지하는권력이존재한다는사실의확인이다. 근대초기사상가들에게주권은하나의통일성을의미했으며, 국가가식별된것도이통일성에의해서였다. ( 고병권, 54). 인민주권이실제로행사되는방식은대의제도이다. 데모스의구성원모두가통치과정에참여할수없기때문에자신을대표할수있는누군가에게자신의주권일부를양도하고그에게자신의생명과재산을보호하는임무를부여하는것이다. 이것이홉스나루소가말한사회계약으로서근대국가가성립하는논리적근거가된다. 따라서근대국가의기본성격은대의제민주국가이다. 여기서인민 = 주권 = 국가라는등식이성립하며, 이를총합한개념으로서 국민 (nation) 이라는새로운용어가등장하였다. 우리헌법에명시된 공화국 은이러한대의제민주국가를지칭한다 ( 고병권, 60~72). 이상의내용은민주주의에관한우리의상식과다르지않아보인다. 그러나이대목에서고병권은우리상식을뒤집는질문과주장을내놓는다. 첫째, 민주주의란흔히이해되고있는것처럼 다수의지배 체제인가? 그는강하게아니라고부정한다. 그에따르면, 민주주의에서중요한것은다수가아니라소수이다. 소수에대한배려가없다면그것은더이상민주주의가아니라는것이다. 둘째, 오늘날사회에서대의제의핵심인대표성이제대로발휘되고있는가? 저자는다양한소수자, 예컨대비정규직노동자, 이주노동자나 네팔-한국인 과같은경계인, 성적소수자등의출현을예로들면서대표성의원칙이지켜지지않고있는영역이늘고있음을지적한다. 민주주의원칙에비추어엄격하게해석하면이들소수자는더이상주권자가아니다 ( 고병권, 77). 이는데모스의지배라는민주주의기본원칙이흔들리고있음을의미한다. 셋째, 많은사람들이말하는것처럼민주주의는우리가도달해야할최종목표인가?( 고병권, 80) 저자는이에대해서도 아니 라고한다. 그러면우리가달리새로운체제를모색해야하는가? 이에대한답역시 아니 다. 그가제시하는답은 새로운민주주의 이다. 그것은기존의민주주의원칙들을견지하되새롭게드러나는문제들을쟁점화함으로써해결해나가는민주주의이다. 달리말하자면, 새로운민주주의 는인민주권원칙이좀더완벽한형태로지켜질수있도록지속적으로자신을보완해가는체제이다. 마지막으로, 그렇다면이러한새로운민주주의를만들어가는힘또는그원천은무엇인가? 그는평범한대중의일상적삶속에서답을찾고자한다. 그가주목한것은 2008년미국산광우병쇠고기수입관련시위양상이었다. 사람들은스스로자신의취미나절실한필요에따라다양한방식으로삶을꾸리고때로는작은자 민주화의맥락에서본한국교육의미래 179

치공동체 ( 코뮨 ) 를만들어운영하기도한다. 그러다보면민주적원칙에의거하여자기들이위임한대표들 ( 정부나권력기관 ) 의방침과어긋나는행위가일어날수있다. 권력자들은이를제재하고통제하려고한다. 자연스럽게저항과충돌혹은갈등이일어난다. 바로이러한것들이새로운민주주의를만드는힘의원천이된다. 이런상황에서대중의대표로나선정치지도자들의역할은어떠해야할까? 나아가평범한시민들은어떠한태도로살아야할까? 서구의사상은정치가를 좋은목자 의이미지로그려왔다. 하지만민주주의는좋은목자를고르는일이아니라대중이양떼로전락하지않는일일것이다. 대중이자기삶을가꾸는능력이없을때, 대중은지배권력에자신을의탁할수밖에없다. ( 그렇게되면 - 필자주 ) 민주주의의운명은 데모스의힘 이아닌 엘리트의힘 으로운영되는체제가될것이다 ( 고병권, 109). 정치지도자들은대중에게이래라저래라지시하거나가르쳐서는안된다. 오로지그들이해야할일은대중이스스로삶을가꿀수있도록지원하고여건을마련하는것이어야한다. 바로이지점에서민주주의와교육이만난다. 대중이스스로삶을가꿀수있도록지원하는일은교육의고유한임무이기때문이다. 나. 교육민주화의의미 미국의교육철학자듀이 (John Dewey) 는 1915년에출간된민주주의와교육 ( 이홍우역, 1987) 에서민주주의와교육이긴밀한내적연관성을갖는다고보았다. 그러나 50년뒤피터즈 (R. S. Peters) 라는영국교육철학자는 윤리학과교육 ( 이홍우역, 1980) 에서듀이와상반된의견을제시하였다. 한마디로말해서아이들은아직스스로판단하고책임질수있는성숙단계에이르지못했기때문에성인에의한제약과통제가불가피하다고주장하였다. 이런관점에서보면교육은곧 가르치는것 이다. 배움은가르침에종속되는행위에지나지않는다고본다. 이러한교육관은수천년동안교육의실제를지배해온생각이기도하다. 하지만이러한관점은여러가지도전에직면하고있다. 그첫도전은근대공교육제도에정면으로반기를든대안교육운동이었다. 1921년에설립되어대안학교로서세계적명성을누리고있는섬머힐의설립자니일 (A.S. Neil) 은자신의저서에서다음과같이말하고있다. 내가부인과함께학교를시작할때가지고있던생각은, 아이를학교에맞추려고하지말고학교를아이에게맞추자는것이었다. 나도일반학교에여러해근무해봤기때문에학교에서어떻게해야하는지잘알고있었다. 하지만그건아이가어떤사람이되어야하고어떻게배워야하는지에대한어른의생각에바탕을둔것이었기때문에틀렸다고생각 180 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

했다. 그런방식은아동심리에대한지식이없을때만들어진것이었다 (Neil, 1992 : 9). 이러한교육철학에바탕을둔대안교육운동은세계로확산되었고, 1990년대에이르러서는우리나라에서도시작되었다. 지금은수백개의대안학교들이설립되어운영되고있다. 대안학교의교육내용이나방식은천차만별이지만, 니일처럼학생을중심에놓는교육이주류를형성하고있다. 두번째도전은평생교육의발전이다. 빠르게변화하는산업사회적응을돕기위하여성인교육이라는이름으로시작된평생교육은지식기반사회에돌입하면서새로운양상을띠게된다. 기존의지식과기술을습득하여활용하는것보다는스스로지식과정보의바다에서필요한것들을찾아내어재구성하는능력이강조되었다. 가르침 중심에서 배움 중심의평생교육으로전환된것이다. 이것은교육일반에대한인식변화로도확산되었다. 김신일 (2005) 은이러한변화를 교육주의 에서 학습주의 로의전환이라고해석한다. 세번째도전은지식관의변화이다. 전통적으로지식이란오랜인류역사를통해다듬어진, 사물에대한체계적이고객관적인정보를지칭하는것으로이해되었다. 그러나이러한지식관은지식기반사회이후크게달라지고있다. 종래에는지식의가치가보편성과객관성으로평가되었지만, 이제는그것이만들어낼수있는부가가치의양이더중요한평가기준이되었다. 이에따라기존지식을단순히이해하고습득하는일보다그것들을재구성하여새로운부가가치를만들어내는일이더중요해졌다. 여기서중요한전환이발생한다. 즉, 이제는새로운지식의생산이학자의전유물이아니라누구든지할수있는일이되었다는것이다. 지식혁명 (knowledge revolution) 이라는말은이러한변화를가리킨다 ( 이재규, 2016; 매일경제지식프로젝트팀편, 1998). 한편, 피터버그 ( 박광식옮김, 2006) 는지식의변천사연구를통하여오늘날학교에서확고부동한지위를차지하고있는교과지식들이실은중세에서근대세계로이행하는과정에서형성된시대적산물임을밝히고있다. 이러한시각으로보면학교에서가르치는내용은시대에따라얼마든지달라질수있는것들이기때문에특정교과지식을학생들에게강제로배우도록하는것이정당성을갖기어렵다. 많은대안학교들은실제로현행교과지식과다른내용들을가르치고있다. 지금까지살펴본세가지도전에서공통적으로읽을수있는것은무엇일까? 나는그것을기존교육권력의약화또는해체라고본다. 교육권력은국가기구의한요소로편제된학교형태로구조화되고, 교사-학생간의비대칭적권력관계로현실화되었으며, 인위적으로위계화된지식체계를통해학습자들에게내면화되었었다. 이러한권력이약화또는해체된다는것은그것에의해억압받고통제되었던대상, 즉학생들이더많은자유와권리를향유할수있게됨을의미한다. 나는이것이교육민주화의핵심적의미라고본다. 즉, 데모스가주권을갖게되는과정이민주화이듯이교육민주화란 교육에서데모스 ( 학생 ) 의주권이확립되는과정 이라는것이다. 이렇게말한다고해서교육민주화의의미를학생에국한하여규정하자는것은아니다. 교육의과정에서정당한목소리를낼수없었던교사나학부모도민주화의한주체로보아야한다. 하지만학생들은교사나학부모와의관계에서도억압과통제의대상이되어왔다는점에서그들의처지가교육민주화의궁극적판단기준일수밖에없다. 민주화의맥락에서본한국교육의미래 181

3. 한국교육의민주화과정 이장에서는한국교육의민주화가추진되어온과정을앞서언급한네가지교육권력에대한도전 을중심으로하여살펴보려고한다. 가. 국가권력으로부터의민주화 많은사람들은교육민주화라고하면 1980년대에수많은교사들이목이터져라외치다가교직을박탈당하고옥살이까지해야했던아픈기억들을떠올릴것이다. 당시교사들은정치권력에의한교육활동의억압과통제의완화를요구하였다. 1986년 5월 10일서울 YMCA에서있었던교사들의 교육민주화선언 은오랜준비과정을거쳐공개적으로천명된교육민주화운동의시발이었다. 이선언문에서교사들은교육의정치적중립성보장, 교사의시민적권리보장, 교육자치제실시, 교원단체설립과활동자유보장, 강요된보충수업및심야학습금지등의요구사항들을제시하였다. 선언 이있은지 3년뒤 (1989년 5월 28일 ) 에교사들은국가권력의불허에도불구하고전국교직원노동조합 ( 이하전교조 ) 을결성하였다. 그러나조합결성직후대대적인탄압에의해대부분의참여교사들은탈퇴하였고이를끝내거부한 1,500여명의교사들은파면등의중징계로교단을떠났으며일부주동교사들은구속되었다. 결성과동시에조직이불법화되어사실상와해되다시피한것이다. 비합법단체로서정부의탄압에맞서던전교조는김대중정부가수립되면서 10년만에합법적인노조지위를갖게된다. 선언 에담긴주요요구사항들은 교사의시민적권리보장 을제외하면 6월항쟁에의해추진된정치적민주화과정에서점진적으로구현되었다. 교육현장에대한정치권력의직접개입이약화되고교육자치제가실시되었으며교원단체의설립이한결자유로워졌다. 보충수업이나강제자율학습은여전히편법적인방식으로이루어지고는있지만, 이전보다상당히완화되었다. 하지만, 학부모나학생의시각에서보면어떨까? 학부모의제도적참여를위해학교운영위원회가만들어졌지만, 학부모나학생이학교교육에참여할실질적권한이확보되었다고믿는사람은거의없을것이다. 학생과학부모는교육 3주체라는말이무색하리만치여전히통제대상이거나국외자일뿐이다. 이들의처지에서보면, 현재의상황은아직교육민주화요구조차제기되지않은상태라고해야할지모른다. 그렇다면지난 20여년동안진행되어온교사주도교육민주화를어떻게평가해야할까? 앞에서지적한것처럼교사가국가의지시를따라야하는피고용인이라는점에비추어본다면, 교사주도교육민주화운동은노사투쟁의성격을지닌다. 노사가이윤분배를놓고싸우듯이, 국가와교사집단이교육권력의분점을놓고다툰셈이다. 물론이과정에서교육에대한국가권력의개입을완화시키고그성과가학생이나학부모에게어느정도긍정적인영향을끼쳤음을부정할수는없다. 그럼에도불구하고, 그것은기본적으로국가에대한교사집단의권리확보가주된목적이었다는점에서학생과학부모의요구나처지가반영되지않은 반쪽짜리교육민주화 였다고할수있다. 182 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

나. 교사권력으로부터의민주화 교사가주도했다는점외에 반쪽짜리교육민주화 로그칠수밖에없었던또다른이유가있을까? 나는그것을근대사회의출발점이었던보편적인권개념에서찾을수있다고본다. 오늘날기본적인인권개념의출발이라고할수있는프랑스인권선언문을보면차별금지대상에 나이에따른차별 이포함되지않았다. 이는동서양을막론하고민주주의가정착된이후에도일반적인관습이나민법, 교육관계법등에서미성년자의인권제한을당연시해온배경이라고할수있다. 그것은차별이라아니라청소년을위한교육적조치로간주되었다. 전통적인교육학은이러한기반위에서이론을구성하였다. 가르쳐야할대상은언제나상수이지변수가아니다. 그개별적특성이나관심이무엇이든간에학생은단지교사가제공하는것을받아들이는존재일뿐이다. 요컨대, 근대민주주의가확립되었음에도불구하고학생은여전히민주주의주체인 데모스 의일원으로인정받지못하고있다. 그들은미성숙하고무지하다는이유로억압과폭력을당하면서도민주화를요구할자격조차갖지못하고있다. 하지만시대변화속에서청소년들은근대화초기에설정된이러한가정들에대하여조금씩균열을내기시작했다. 이론적으로는영국의교육사회학자윌리스 (P. Willis, 1975) 가처음으로노동계급아이들이수업을방해하고다른아이들을괴롭히는행동을 일탈 이아니라기존의학교문화에대한 저항 의표현으로해석하였다. 우리사회에서는 90년대후반이후이런의미로해석할수있는청소년세대저항이구체적으로표출되기시작했다. 1995년최우주헌법소원사건 에서시작된청소년인권운동은 2000년을전후한시기에 16만명이참여하는온라인두발제한반대서명운동과 전국중고등학생연합 의결성으로이어졌다. 학생연합은두발문제외에도체벌반대, 학교운영위원회의학생참여보장, 고교등급제반대, 자립형사립고반대등을주장하고회원세미나, 간행물발간, 교칙분석작업, 학생회운영방안연구등의활동을추진하였다. 이후 2003년네이스투쟁, 2005년두발자유화운동, 2006년청소년인권활동가네트워크등학생인권신장을위한일련의싸움이이어졌다. 2004년에있었던대광고강의석군의학내종교자유를위한시위도사각지대에있는학생인권에대한사회적반향을크게불러일으켰다. 이와같은시기에 2002년월드컵응원과미군장갑차에치여숨진효순 미선양에대한추모항의집회, 2004년노무현대통령탄핵반대집회, 2008년광우병쇠고기수입반대집회등을거치면서청소년세대는성인들이무시할수없는정치적영향력을갖기에이르렀다. 송호근 (2003) 은이러한현상의분석을통하여청소년세대를한국사회변동의가장중요한추동력으로꼽았다. 이상의과정을통해축적된학생들의저력은 2010년대에전개된학생인권조례 ( 이하조례 ) 제정운동을계기로하여학교와교사권력을해체하는원동력으로작용하였다. 조례제정운동은처음으로 민주교육감 시대를맞은경기도교육청에서시작되었다. 2009년하반기에착수한조례제정작업은비교적순조로운과정을거쳐 1년여만인 2010년 10월에조례를선포하기에이르렀다. 조례제정 100일째를맞아학생과교사를대상으로실시한설문조사결과는대체로긍정적이었다. 이를계기로 민주화의맥락에서본한국교육의미래 183

그동안학생들의원성을크게샀던두발과복장, 강제야간자율학습등에대한학교의일방적통제는점차완화되는조짐을보이게되었다 ( 오혜원, 2012). 학생인권조례제정운동은그성격상필연적으로교사들과부딪칠수밖에없다. 실제로도조례제정운동과정에서학생인권에우호적이라고믿었던전교조교사들조차부정적인반응을보이는경우가많았다고한다. 많은교사들이학생인권신장을교사권위의축소로받아들였기때문이다. 이러한현상은교사들의인권이해부족으로설명될수도있지만, 아직도많은교사들이전통적인교사권력에의존하여교육하려는경향을보여주는것이라고해야할것이다. 이는교사권력으로부터의민주화가아직가야할길이멀다는점을말해주는것이기도하다. 다. 지식권력으로부터의민주화 아직이에관한가시적흐름은뚜렷하지않은편이다. 하지만이를향한변화의징후들은몇가지로나타나고있다. 그중하나가자퇴현상이다. 대입시에서유리한조건을만들기위해또는집안형편상어쩔수없이하는자퇴는오래전부터있었다. 그러나 90년대후반부터새로운현상이일어났다. 특별한이유없이, 단지입시위주의교육이나따분한학교생활이싫어서, 또는학생에게군림하는교사나그런시스템을유지하고있는학교가싫어서자퇴하는학생들이생겼고 ( 김현진, 1999), 한동안이러한경향이유행처럼번지기도했다. 이들이만든 탈학교모임 은스스로다양한활동을통해자발적인학습을하면서 자퇴일기 (1999) 라는책을내기도했다. 많이알려진대안학교중하나인 하자스쿨 은이들을대상으로하여만들어진인문학중심의학습공동체이다. 자퇴는학교와교사에의한가르침을전면거부하는행위로서소극적으로는기존지식자체또는지식의습득방식을거부한다는의미를지니지만, 적극적으로는지식권력으로부터의해방이라는의미를가질수도있다. 자퇴생들의활동에서알수있듯이자퇴는배움의종료가아니라새로운배움의시작이며, 이전까지억지로배웠던것과는질적으로다른종류의지식을습득하는과정이기때문이다. 지식권력의해체가능성을보여주는또다른징후가있다. 대안학교의증가흐름이그것이다. 90년대초부터등장한대안교육운동의결과로 1998년에는대안교육특성화학교가제도화되었고, 2000년대에들어서는다양한형태의비인가대안학교들이빠르게증가하기시작했다. 2007년에는학교시설이나교육과정운영에서일반학교보다기준을훨씬완화한각종학교형태의대안학교가제도화되었다. 그결과현재는정규학교형태의대안교육특성화중 고등학교, 학력이인정되는각종학교형태의대안학교, 수백개를헤아리는다양한형태의비인가대안학교, 그리고양자의중간형태라고할수있는위탁대안학교들이운영되고있다. 이러한징후들이앞으로얼마나더확대될지단언하기는어렵다. 다만, 기존의학교에서도 거꾸로교실 이나 배움의공동체 와같이학생주도의배움이강조되고있다는점, 지식기반사회에서요구하는개성과창의성또는핵심역량을기르기위한학습자중심의배움이대세로인식되고있다는점등으로미루어볼때점차확대되리라고예상해볼수있다. 184 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

라. 교육운영체제의민주화 교육관련거버넌스에대한관심은문민정부가추진한교육개혁과정에서구체화되었다. 1995년 5 월에발표된 5 31 교육개혁방안에는학교구성원들이학교운영에참여할수있도록한학교운영위원회제도가포함되었다. 이에따라 1996년부터모든학교에서학교운영위원회가구성되었는데생소한제도인데다가학부모의참여저조, 학교장의비협조등으로대다수의학교에서는기존의육성회처럼형식적으로운영되는수준에머물렀다. 하지만일부교사와학부모들은갖은방해공작에도불구하고운영위원으로진출하여수학여행, 학교급식, 교복공동구매등의수익자부담경비사업들을의미있게개선하는성과를거두기도하였다. 국민의정부시절구성된대통령자문새교육공동체위원회는새로운교육거버넌스의관점에서볼때매우의미있는시도를하였다. 이전정부가추진한교육개혁이만족할만한성과를내지못한원인을지나친 상의하달식 (top down) 추진방식이라고판단했던국민의정부는새로운개혁의제를개발하기보다종래의개혁방안들을계승하되 하의상달식 (bottom up) 추진을기본방침으로채택하였다. 이를위한구체적방안이교육공동체시민운동의전개였다. 당시안내서에는그의미를 교원과학생, 학부모, 지역주민, 시민단체등이학교와지역사회교육에참여하여공동체적유대를이루고, 이를바탕으로교육현안들의해결과동시에새로운학교와지역사회공동체문화를창조해가는교육시민운동 으로규정하고있다 ( 대통령자문새교육공체위원회, 1998). 이운동은위원회내부의인적구성변화로중도에추진이멈추었지만, 전국시군구지역의절반가까이에서자발적인시민모임이만들어질정도로높은호응을얻었었다. 4. 미래교육의과제와추진전략 가. 미래교육의과제들 1) 단기과제 : 교육주체의권리확대 여기서단기과제란교육주체들이나현장의여건상긴급히요구되는것들, 그러면서도법률개정이나행정조치등을통해차기정부에서추진가능한것들이라는의미를지닌다. 나는 전면적인교육민주화 라는관점에서단기과제의공통적인목표를 교육주체의권리확대 라고설정한다. 이러한의미의단기과제들로다음과같은것들을생각해볼수있다. 학생인권보장과정치시민교육의확대 교사의시민적권리보장 민주적운영체제 ( 거버넌스 ) 의확대 민주화의맥락에서본한국교육의미래 185

대안교육등학교밖학습활동지원확대 교원순환근무제개선 2) 중장기과제 : 학습자중심교육체제의구축 단위학교중심의자율운영체제구축 국가교육과정의대강화, 자율화, 유연화 주민자치를기반으로한교육자치실현 나. 추진전략 : 교육대개혁을위한 15 년프로젝트 앞절에서제시한미래교육의과제들은실제로어느것하나도간단하게실천되기어려운것들이다. 그이유는크게세가지이다. 첫째, 교육을보는시각이사람마다집단마다달라합의된변화의방향을만들기어렵다. 둘째, 현행교육구조에서이득을보는기득권층이너무강고하여조그만변화도수용하지않으려한다. 셋째, 모든문제나과제들이서로얼키설키하여부분적으로개선해나가는것이불가능한상황이다. 정부차원의대대적인교육개혁을추진하기시작한지 20년이넘었음에도불구하고교육현실은별로변하지않고있다는사실이이를확인해준다. 대통령선거를치를때마다교육개혁에관한공약은모든후보들의단골메뉴가되어왔다. 하지만대부분의공약들은우리교육의근원적인재편보다는당면한문제들의해결에치중한것이어서공약이행을하더라도새로운문제를야기하는땜질식처방에그치는경우가대부분이었다. 이로인해오랜기간변화가지체되면서우리교육은이제한계상황에이르고있다. 우리교육의전면적인변화를가져오기위해서는세가지단계의노력이필요하다. 교육개혁의제설정을위한사회적합의도출, 여기에바탕을둔구체적인개혁방안마련, 그리고마련된개혁방안의적용을통한새로운교육체제의구축이그것이다. 이각각의단계는엄청난사회적에너지와오랜시간에걸친노력을필요로할것이다. 이때문에많은사람들은과연현실성이있을까의구심을가질지도모른다. 하지만, 지금의교육현실은그것이아무리힘들더라도우리사회의모든역량을투입하여추진하지않으면안될만큼절박한상황에있다. 절체절명의위기감을바탕으로교육과나라를다시일으켜세우려는긴급한시도가요청된다. 이런생각을바탕으로나는가급적빠른시일안에우리교육을전면적으로개편하기위한국가차원의대규모프로젝트를시작할것을제안한다. 나는이것을 교육대개혁을위한 15년프로젝트 로부르고자한다. 그골자는국회의특별입법을통해정부로부터독립적인교육개혁추진기구 ( 가칭 교육대개혁추진위원회 ) 를만들고이를통해앞에서말한세단계 ( 각단계별 5년소요 ) 의개혁작업을추진하는것이다. 이기간동안현재의교육체제는골격을유지하되부분적으로필요한개혁은현재의교육부가주도하여추진하도록한다. 이기간은새로운교육체제로전환하기위한과도기로설정한다. 15년프로젝트가끝나면전면적으로새로운교육체제가구축, 운영된다. 186 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

1) 국민대토론회를통한교육개혁의제선정 (5 년 ) 2) 가칭 교육대개혁추진위원회 를통한개혁방안마련 3) 개혁방안의현실적용 5. 맺음말 최순실게이트로불거진희대의국정농단사건은현직대통령의탄핵과구속수감을정점으로마무리수순을밟고있다. 최고권력자를주연으로한밀실거래들이만천하에민낯을드러내도록만든일등공신은엄동설한속에서도지속된민초들의촛불시위일것이다. 연인원 1,500만명으로추산되는촛불시민들의분노와압박이없었다면검찰과사법기관, 언론들이우리사회에서혼미해졌던사필귀정원칙들을다시일으켜세우는일을외면했을지모른다. 2016년촛불시위의영향력은여기에그치지않는다. 수많은시민들이광장에서외쳤던 새로운대한민국 은무너졌던절차적민주주의회복을넘어질적으로변화된나라, 모두가행복하게할수있는나라에대한간절한염원을담고있었다. 한국민주주의의미래와관련하여말한다면, 새로운대한민국 은곧 새로운민주주의 에대한요구의표출이라고할수있다. 국정농단이 87년민주화체제의한계에서비롯된것이라고볼때, 그척결과수습의궁극적인목표는당연히질적으로고양된민주주의, 평범한시민들의일상적삶속에서민주주의원칙과상식이통용되는사회를향할것이기때문이다. 이글에서깊이생각해보고자했던것은 새로운민주주의 에부합하는교육의상 ( 像 ) 은어떤것일까하는것이었다. 2장과 3장에서나는이를 전면적인교육민주화 라표현하고그구체적인내용들을살펴보았다. 그리고그것을통해도달하게될교육의상은바로근대교육사상가들이일관되게주장해온학생 (= 학습자 ) 중심의교육으로귀결된다는점을확인하였다. 흔히근대공교육제도는근대교육사상에바탕을두고형성된것으로간주되지만, 내가보기에양자는거의무관하다고까지해야할정도로거리가멀다. 처음부터국가기구의하나로만들어진근대공교육제도는교육보다는국가를유지하기위한활동 국민 의형성과노동력생산을중심적인기능으로삼았다 ( 이종태, 2008). 이런상황에서학생들은교육의주체가아니라단지통제와억압또는순치의대상일뿐이다. 더구나 인권선언 이후모든사람에게어떠한이유로도차별받지않을권리가주어졌지만, 학생은지적으로나신체적으로미숙하다는이유로이보편적권리의향유자에서제외되었었다. 민주주의역사라는맥락에서볼때그들은최후까지남은피압박자들이었다. 새로운민주주의 의교육적반영인 전면적인교육민주화 는바로이들의해방을지향함과동시에새로운교육패러다임을요청하는것이기도하다. 학생을중심으로하는교육은, 섬머힐을비롯한다양한대안교육의실제들에서확인할수있듯이, 이전의모든교육관행과제도들, 나아가교육의의미나내용및방법에이르기까지코페르니쿠스적전환을피할수없기때문이다. 교육학의맥락에서볼때학습자중심교육은매우진부한결론으로보일수있다. 하지만, 나는이러한결론이적어도두가지점에서의미를가질수있다고본다. 첫째, 민주주의에관한재해석과 새 민주화의맥락에서본한국교육의미래 187

로운민주주의 의요구들을통해서역사적으로늘소외되어왔던 학생 이교육의주체임을인정해야하는논리적근거를제시했다는점이다. 그핵심은 학생 이인간인한 인권선언 에서천명된보편적인권을향유할권리를가진다는것이다. 둘째, 학습자중심교육의정당성과필연성을새롭게조명했다는점이다. 지금까지학습자중심교육은당위론적으로는누구나인정하는것같으면서도실제교육현장에서는죽어있는명제였다. 그러나학생들의자각된행동이나시대변화에따른요구들은학습자중심교육이실체화될수있고또되어야함을보여주고있다. 참고문헌 고병권 (2011). 민주주의란무엇인가. 그린비 김신일 (2005). 학습주의 관점에서본현대교육제도의문제. 김신일 박부권편저. 학습사회의교육학. 서울 : 학지사 김현진 (1999). 네멋대로해라. 서울 : 한겨레신문사 대통령자문교육혁신위원회 (2006). 역대정부대통령위원회교육개혁보고서 (Ⅳ) - 국민의정부 99.9~02.11 대통령자문새교육공동체위원회 (1998). 교육공동체시민운동 - 시민모임구성과활동안내서 매일경제지식프로젝트팀 (1998). 지식혁명보고서 서울 : 매일경제신문사 배경내 (2012). 학생인권조례는우리에게무엇이었나? 박복선외. 가장인권적인, 가장교육적인 - 학생인권이교육에묻 다 서울 : 교육공동체의벗. 송호근 (2003). 한국무슨일이일어나고있나 서울 : 삼성경제연구소 오혜원 (2012). 경기도학생인권조례시행 1 년, 학교는지금. 박복선외. 가장인권적인, 가장교육적인 - 학생인권이교육 에묻다 서울 : 교육공동체의벗. 이보라 (2009). 길은학교다. 서울 : 한겨레출판 이재규 (2016). 역사를통해본지식혁명 Vitamin Book 343. 석세스티브이 이종태 (2008). 학습자중심교육체제. 연구보고서. 서울 : 한국교육과정평가원 이종태외 (2000). 학교교육위기의원인과대책. 연구보고서. 한국교육개발원 전교조 (1999). 학교붕괴, 어떻게할것인가?. 전교조토론회자료집 조영선 (2012). 체벌금지이후, 학교에선무슨일이일어났을까? 박복선외. 가장인권적인, 가장교육적인 - 학생인권이 교육에묻다 서울 : 교육공동체의벗. 탈학교모임친구들 (1999). 자퇴일기 서울 : 민들레출판사 피터드러커 ( 이재규역, 1993). 자본주의이후의사회 서울 : 한국경제신문사 피터버크 ( 박광식옮김, 2006). 지식 - 그탄생과유통에대한모든지식 서울 : 현실문화연구 한국청소년정책연구원 (2008). 청소년의세대특성및세대간소통방식에관한연구 연구보고서 홍윤기 (2017). 없으면안되는정치와권력을왜안가르치나. 오늘의교육 Vol.36. 서울 : 공동체의벗 Dewey, J.( 이홍우역 ). 민주주의와교육. 서울 : 교육과학사 Giroux, H. A.( 최명선옮김, 1990). 교육이론과저항 서울 : 성원사 Neil, A. S.(1992). The New Summer Hill edited by Albert Lamb. Penguin Books Peters, R. S.( 이홍우역, 1980). 윤리학과교육. 서울 : 교육과학사 Willis, P., Aronowitz, S.(1975). Learning to Labor : How Working Class Kids Get Working Class. Jobs Columbia University Press http://blog.daum.net/gangseo/12629030 http://cafe.daum.net/welfare/d9x7/4228?q=%c3%bb%bc%d2%b3%e2%c0%ce%b1%c7%bf%ee%b5%bf) 188 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 3-3 한국민주주의의미래와과제 글로벌시대의한국여성과미래 정현백 성균관대 1. 머리글 : 페미니즘과민주주의 1987년 6월, 백만명의시민이거리시위에참여하는것을통해서한국은군부독재를축출하고열망하던정치적민주주의를실현할수있었다. 이러한역사적전환은여성운동에도하나의전기를마련하였다. 그간민주화운동과노동운동에투신하였던여성들이이제 진보적여성운동 으로결집하기시작하였다. 1987년 2월 21개여성단체가연합전선을형성하고, 우산조직인 < 한국여성단체연합 > 을발족하면서여성운동은비약적인발전을하게되었다. 1) 이때부터여성운동이정부나다른사회운동에종속적이기를거부하고, 가부장제타파를통해양성평등사회를실현하고자하였기때문이다. 한국의여성사에서처음으로여성들은 자율성 을표방하였는데, 이는 사회문제가해결되어야, 여성문제도해결될수있다 는오랜담론을공유하면서도그 1) 1987년이전에도치열한여성운동이있었다. 구한말여성들의근대적계몽운동, 일제시대신여성들의여권운동과여성독립운동가들의활동, 그리고해방후에서 1987년에이르기까지여성단체들의활동이있었다. 1945년해방이후에서 1960년대이르는여성단체의활동은주로보수적인성향의조직들을중심으로새마을운동이나가족계획운동에여성을동원하거나계몽하는역할을하였다. 그러나여권운동으로서호주제폐지운동이나여성의정치적진출을독려하는활동도하였다. 오히려 1987년이후에일어나는새여성운동의선구자적인역할을한것은 1970년, 1980년대에걸친여성노동자운동이다. 군부독재의탄압속에서많은고통을감내해야했던여성노동자운동은초기에는생존권투쟁운동의일환으로시작되었으나, 여성의식의싹을트게하면서새로운여성운동의시작을알렸다. ( 정현백외 2017, 270-274) 글로벌시대의한국여성과미래 189

무게중심을독자성에두는입장을선택한것이었다. 서구의여성운동이제반사회운동으로부터분리하여엄격하게 따로 를표방한데비해, 한국여성운동은 함께그리고따로 를주창하면서, 시민 사회운동과때로는연대하고, 때로는비판하는관계를유지하였다. 이런전략은지난 30년사이에여성운동의성공을크게도왔다 ( 정현백 2006, 26-35). 새로이등장한진보적여성운동의중요한역사적공헌은여성관련법의제정과개정에크게영향력을행사한것이다. 1993년 < 성폭력특별법 >, 1996년 < 가정폭력방지법 >, 2000년 < 남녀차별금지및구제에관한법 >, 2004년 3월에는 < 성매매방지법 > 제정에성공하였고 2), 2005년 3월 2일에는일제식민지이래존속해온호주제를폐지하게되었다. 2001년에는여성부가신설되었다. 또한노동부, 법무부, 농림부, 교육부, 행정자치부, 보건복지부등의 6개부처에 여성정책담당관 을두고, 여성관련정책의부처간상호협력과조정의통로를마련하였다. 이런과정을통해서젠더주류화를실행하려는여러조처들이시도되었고, 1세대여성주의관료 (Femocrats) 가양성될수있었다. 3) 결과적으로볼때지난 30년사이에진보적여성운동은한국사회에서여성의지위향상이나인권개선과관련하여많은성과를거두었다. 다시말해이여성운동의압박은김대중정부와노무현정부에의한적극적인여성정책실행의동력이되었다. 이를통해서여성운동과국가가긍정적으로상호작용하면서, 여성정책을유례없이확대하는시너지효과를일으켰다고평가할수있다 ( 정현백 2006, 32-33; 정진성 안진 2004, 342). 또한이러한여성정책의법적, 제도적정착과정에서진보적여성운동의압박외에도, 성주류화 (Gender-Mainstreaming) 전략을표방한 1995년베이징세계여성대회의영향력도대단히컸다. 그결과 1980년대말에서노무현정부집권기인 2007년까지한국사회에서일어난여성정책의발전과이에따른지위의변화는 1995년북경세계여성대회의행동강령이행에대한 10년후평가에서한국이모범적인사례로평가받을만큼큰진전을가져왔다. 한국여성운동의발전과여성지위향상은한국의민주화와깊은관련성을지니고있고, 페미니즘의성공은한국민주주의의또다른얼굴이라할수있다. 한국여성의지위향상과민주주의의밀접한연계성은크게보아세가지측면에서확인될수있다. 첫째로군부독재의타도와 ( 여전히불완전하지만 ) 절차민주주의달성은여성운동가들이그간충분히인지하였으면서도운동과참여에서우선순위를둘수없었던성차별문제를돌아보는계기를제공하였다. 심각한생존권위기나극악한정치적탄압이일정정도해소된현실이민주화의달성에도불구하고도처에산재한성차별에대한투쟁을시작할수있게하였던것이다. 둘째로는민주화운동에 2) 분단과오랜군부독재를거치면서, 한국사회에팽배한군사주의는성매매산업의엄청난비대화를가져왔고, 더불어서인신매매등을통 하여여성의인권은심각하게침해되었다. 바로이런현실을타개하기위해서여성운동의격렬한투쟁을통해서한국정부는금지주의를 선택하게되었다. ( 정현백 2006, 28-29); ( 한국여성단체연합 2004, 87-94). 3) 여성관련법과제도의정비는성폭력을포함한여성인권개선의측면에서는어느정도성과를거두었지만, 여성의생존권을포함한고용차별해소에는큰도움을주지못하였다. 뿐만아니라단기간에많은법이만들어지다보니, 이를실질적으로현실화하는데에는한계가있었다. 또한많은법률이선거국면이나정당간의경쟁속에서정치적으로타결된경우가많았다. 또한여성부의경우에는그설립자체가환영할만한일이지만, 미니부서이어서그실행력이약하였고, 여성정책에있어서는각부처간에조율이중요한데, 이런점에서강한조정력을발휘하기어려웠다. ( 정진성 안진 2004, 340-344). 190 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

의오랜헌신과가혹한정치적탄압에대한투쟁속에서단련된유능한여성활동가들이새로이여성운동에투신하면서, 그간쌓아온조직력과전략적탁월성이발휘되었다. 이는국제사회에서도칭송할만한정도의여성운동성과로나타났다. 셋째로는수십년을걸쳐싸워쟁취한민주주의가여성정책의실현을추동하는역할을하였다. 예를들면김대중참여정부와노무현국민의정부의시기동안획기적인여성정책을통해서, 여성지위향상을위한법적, 제도적지위개선이이루어진것이그좋은예이다. 이과정에서여성운동이키워낸페미니스트들이공적부분에진입하여여성주의관료로활동하면서, 정부와여성운동사이에대화와토론을통한협치를이루어낼수있었다. 혹은여성운동이 함께그리고따로 의전략을표방하면서다른시민사회운동과연대하면서, 시민사회와협력하거나폭넓은지지를받은점도크게여성지위향상을도왔다 ( 정현백 2006, 37). 그러나지난 10여년간의보수정권아래에서민주주의의퇴행과더불어여성의지위는현저하게하락하였고, 이는통계수치상으로도명료하게드러난다. 민주정부하에서도여성의지위가월등히향상된것은아니었지만, 최소한성평등을위한법적, 제도적장치나정책수단의마련과젠더관점을정부정책에도입하려는진지한노력을보여주었다. 이제우리는 87년체제를마감하면서, 다시좀더큰질문 (Big Questions) 을던져보아야한다. 글로벌시대한국여성의현실은어떠한가? 시민이만들어낸민주정부하에서어떤미래전망을열어가야할것인가? 여기에서페미니스트들은어떤역할을해야하는가? 민주주의와페미니즘은서로어떤방식으로조응해야하는가? 뒤이은글에서필자는체계적일수도없고다소조야하더라도페미니즘의입장에서미래를향한보다통합적인전망을제시하고자한다. 여성이겪는현재의질곡을다시물어보아야한다. 성평등과성주류화를위한현실적전략을토론해야하고, 나아가여성이바라는미래비전을말해야한다. 결코용이하지않는질문에대한대답들을필자는다음장에서조심스럽게찾아갈것이다. 2. 글로벌시대의여성현실 민주주의의승리와더불어 1987년체제가이어진지거의 30년이흐른지금우리는다시민주주의의위기를논하고있다. 지난 10년간의보수정부아래에서정치적민주주의는후퇴하였다. 또한삶의제반영역을시장화 상품화하고있는신자유주의적자본주의가국민을상품의소비자로전락시키면서, 우리를신자유주의적환상으로현혹하고있다. 아래의글에서는글로벌시대의여성이처한현실을 젠더없는민주주의, 여성의경제적위기그리고가족이나사생활영역에서드러나는여러질곡을중심으로구명하고자한다. 1) 젠더없는민주주의 한국사회는여전히여성의정치적과소대표성과남성의정치적과잉대표성으로특징지어지는 여 성없는민주주의 혹은 젠더없는민주주의 에머물고있다 ( 안숙영 2016, 122-123). 2013 년세계 글로벌시대의한국여성과미래 191

경제포럼 (World Economic Forum) 이밝힌성격차지수 ( Gender Gap Index) 에서한국은전체 136 개조사대상국중 111위를차지하였다. 이는남녀의경제참여, 정치적권한, 건강, 교육수준등의격차를분석한것이다. 노무현정부말기인 2006년 92위를차지한이후계속하락의길을걸어왔다. 또한여성국회의원숫자, 공사영역의주요직책비중, 전문기술직에서의여성참여, 임금수준을중심으로분석하는유엔개발계획 (United Nations Development Programme, UNDP) 의여성권한척도 (Gender Empowerment Measure) 는 2009년에 109개국가중 61위이었다. 이런통계치들은그간한국이이루어낸민주주의성취와경제성장의수치나명성과는부합하지않는젠더불평등의현실을드러내는것이다. 그런점에서한국인은여전히젠더없는불완전한민주주의속에살고있는것이다 ( 이나영 2015, 23-24). 지난 2012년의제19대국회의원선거에서여성은 300석중 47석, 겨우 15.7%, 2016년선거에서는 17% 를차지하였다. 물론군부독재의말년인 1985년선거에서여성이 276석중 8석, 2.9% 를차지한것에비하자면, 크게발전한것이지만, 여전히여성의정치적대표성은만족할만한수준도아니고, 국제적인기준에비추어도크게뒤떨어져있다. 최초의여성대통령시대 임에도불구하고, 2017년 3월을기준으로보자면, 정부부처 17개가운데여성장관은단 1명, 여성가족부장관뿐이다. 국회의장이나부의장이여성인적은한번도없었다. 여기에서는여성의수적인과소대표성뿐아니라, 그나마확보한여성의원의수적대표성이실질적대표성으로확장되지못하고있음을읽을수있다 ( 안숙영 2016, 131, 133; 이나영 2015, 25). 여전히한국의민주주의정치는젠더화 (gendering) 에실패하고있다. 2) 글로벌경제위기와여성의빈곤화 한국사회는지금청산되지못한식민지적악폐의잔재와더불어, 비민주적권력과자본의강력한카르텔이작동하고있다. 이는불완전한정치적민주주의외에도경제적불평등및사회양극화와더불어 불안정성과예측불가능성의심화 로시민에게비추이고있다. 이제앞에서언급한사회적위기들을젠더라는렌즈를통하여들여다보자. 지난 10여년간의한국사회위기를진단하는학자들은한국사회는 구사회위험 과 신사회위험 이중층적으로뒤얽힌 이중의위기 를겪고있다고주장한다. 전자가전통적으로존재해온실업, 노령, 산재, 질병등으로인한소득중단이초래하는개인들의위기이자빈곤의문제라면, 후자는저출산, 고령화, 여성의경제활동참가로인한돌봄서비스의부재나노동시장의유연화에따른비정규직의과잉양산이다. 특히개인화경향의확대로경제적독립의필요성이증대되지만, 이과정에서효율성을내세우는시장담론은기존의성차별기제를강화하고, 그결과로여성의빈곤율은더높아지고있다. 즉 시장화된개인화 사회에서가난은전생애동안저소득여성의운명이되었다 ( 이나영 2015, 14-15). 1980년대에들어오면서우리경제구조는섬유, 식품등의경공업중심에서기계, 자동차, 화학산업등의중화학과반도체를중심으로하는전자산업으로이동하게되었다. 아울러이시기에는금융 보험 유통산업등의 3차산업이확대되면서여성사무직이현저히늘어났다. 또한유흥산업이비정상적으로비대해지면서, 개인서비스나상업분야로도여성이대거유입되었다. 1990년대이후전지구 192 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

적차원에서급속한정보화역시서비스경제로의전환을가속화하면서, 여성노동력을끌어들였다. < 표3. 여성취업인구의산업별분포 4) > ( 단위 : %) 1차산업 2차산업 3차산업 1963 68.7 6.9 24.4 1970 59.7 14.7 25.5 1980 46.5 21.9 31.6 1990 20.4 28.0 51.6 2004 9.2 15.9 74.8 자료 : 통계청, 경제활동인구연보, 각년도. 1990년대이후세계적으로신자유주의적경제질서로의개편이신속하게이루어지면서, 이는한국여성의노동과삶에도큰영향력을끼쳤다. 1997년한국이경제위기를맞이하여 IMF의관리하에들어가면서, 여성의경제활동참가율은하락하여 1997년 49.8% 에서 1998년에는 47.1% 로급격하게하락하였다. 경제위기의책임을여성에게전가하는가부장적성별분업이데올로기에따라, 여성들은대량해고되는상황을겪게되었다. 1998년이후여성의경제활동참가율은다시상승하였지만, 그사이여성노동력의구조는개편되어, 여성은임시, 파트타임, 용역, 가내노동등의비정규직일자리로가게되었다. 또한빈약한공공복지제도는여성이져야할재생산비용, 즉건강이나보육등의재생산노동을증가시켰다. 2004년과 2013년여성의경제활동참가율은각각 49.7% 와 50.2% 인데, 이는남성에비해현저히낮고, OECD국가의 70-80% 에이를뿐이다. 1963년전체취업자 756만명중여성은 34.8% 인 263만명이었으나, 2004년에는전체취업자중 41.5% 인 936만이었다. 이를통해서세계노동시장의일반적인추세인 노동력의여성화 를확인할수있다. 그러나양적증가가취업의질적지위상승으로이어지는것은아니다. 이미언급한대로여성노동력의비정규직화와고용불안정은더심각해졌기때문이다. 1995년여성노동자중상용고가 42.8%, 비정규직에해당하는임시고, 일용고가 57.3% 인데비해, 2003년에이르면, 상용고 35.3%, 임시고및일고는각각 47.3%, 17.4% 인데, 이는비정규직의규모가거의 65% 에이르렀음을보여준다 ( 강이수 2006, 51-57). 2014년 3월통계에따르자면여성임금근로자 7, 968천명중비정규직은 4,428명으로 55,6% 이고, 전체비정규직중여성비율은 53,8% 에이른다. 특히여성의경우 40대를넘기면서, 즉고령일수록비정규직화가더증가한다 ( 이나영 2015, 27-28). 또한 60년대산업화초기에는미혼 저학력여성으로대표되었던여성노동력구성은 1980년대이후기혼 고학력여성으로재편되고있다. 취업여성중미혼 : 기혼비율은 1981년 86.2: 13.8이었다면, 2004년에는 25.9:74.0이되었다. 이제기혼여성의비율이절대적으로높아졌는데, 이는여성의 4) ( 강이수 2006, 49) 에서인용. 글로벌시대의한국여성과미래 193

교육기간이길어져서젊은여성의노동력공급이감소되고, 이에따라기혼여성노동력에대한수요가늘어나기때문이다. 1960, 70년대나이어린미혼여성의취업직종이었던생산직에서이제미혼여성이차지하는비율은 2004년에는 7.3% 에불과하였다. 실제기혼여성의 60.3% 가비정규직으로일하고있고, 이를통해서결혼은여성의노동지위에큰영향을미치고있음을알수있다. 여성비정규직의 1/4은최저임금에미달하는임금을받았다. 2013년의 OECD조사에서한국의남성 : 여성임금은 100: 63으로, 회원국중성별임금격차가가장높았다 ( 이나영 2015, 28). 생산직으로기혼여성의진출과더불어나타나는사회현상은극단적인출산율저하인데, 2005년에출산율은 1.16명으로하락하였고, 이는세계에서최하위수준에해당한다 ( 강이수 2006, 54). 1945년이후한국사회의중요한변화중하나는고학력화가빠르게진행된다는점인데, 이는여성에게도예외가아니다. 1980년에서 21.6% 이던여성대학진학률은 2000년에는 65.5% 로증가하였다. 대학입학자중여성의비율은 2000년 46.6% 에도달하였다. 그러나여성의고학력화에도불구하고, 이들의취업률은낮은편이다. 대졸여성의경제활동참가율은 OECD 평균이 83% 인데비해, 우리는 56% 에불과하다. 2012년에이르러서야대학교졸업여성의 63.1% 가경제활동에참가하게되었다.( 이나영 2015, 30) 이는여전히 여성의일차적인책임은가정 이라는사회적인식과더불어고학력여성의주된일자리인전문직이나경영분야에서여성참여배제의메카니즘이함께작용하기때문이다 ( 강이수 2006, 57-58). 2013년 3월이코노미스트잡지가 26개국을대상으로하여여성의고등교육비율, 남녀간임금격차, 여성관리직비율, 여성의경제활동참가율, 임금대비육아비용을기준으로한조사에서한국은일하는여성이가장살기힘든나라로선정되었다. 또한기업의여성임원비율은 1.9% 로, 45개국을대상으로하는조사에서꼴찌에서두번째를차지하였다. 여성의빈곤율도심각한수준인데, 2010년조사에서전체 4가구중 1가구이상이여성가구주가구이고, 이들의 1/3 이상이한국적인빈곤상태에놓여있다고한다. 특히여성노인단독가구중 70% 는이미빈곤상태에있다고한다 ( 이나영 2015, 31). 배은경에따르자면, 2008년미국에서출발한금융위기가한국을강타하면서, 남성 1인생계부양자모델 에의해지탱되었던우리의근대적젠더보상시스템의변화를만들어내었는데, 이과정에서여성의취업이늘어났지만, 동시에여성내부의차이가심화되었다고한다. 여성우선해고, 여성노동조건악화, 여성의비정규직화등이차이를심화시키지만, 특히이과정에서 2,30대젊은여성들이집중적으로피해대상자가되고있다. 그래서신자유주의지구화의광풍이초래한위기가약탈적자본주의와성차별주의를공고하게재결합시키면서, 빈곤의세대차가고착되어갔다고보았다 ( 배은경 2009, 39-82). 3) 개인화와가족의강화사이에서 20 세기초근대의여명기에해당하는식민지조선에서서구적인근대가족의모델은많은지식인에 게선망의대상이되었다. 전통적인대가족제도하에서중매를통한구식결혼을탈피하고, 선택을통 194 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

한자율적인사랑을실현하고자하였다. 신문지상에는강요된사랑없는구식결혼을반대하는여학생의야반도주사건이종종등장하였다. 개성의발전을짓누르는가족제도로부터벗어난낭만적사랑과부부중심결혼생활이라는이상은급격한산업화를경험하는 1970년대한국사회에서외견상으로는일반규범으로정착해갔다. 또한부부와미혼자녀로이루어진소가족제도가전통적인대가족제도를대체해갔다. 1960년대이후가속화된경제개발과정에서 평생직장에몸바친남성가장과묵묵히남편을뒷바라지하며자녀를성공적으로교육하는주부 라는근대가정이양산되었다. 이는 직장과결혼한남편 이라는전후일본사회의모델과그리다르지않았다. 또한학력경쟁이치열해진한국사회에서아내의능력은자녀를일류대학에보내고성공시킨결과로인정을받게되었다 ( 한국여성연구소 2005, 201; 김수영 2004, 162-164). 신자유주의적세계경제가가속화되면서, 1990년대이래한국에서도고용의불안정성이높아졌다. 더불어서가장의개별임금으로는가족의생계를유지할수없는상황이도래하였다. 여성의취업이현저히늘어났다. 후기근대한국가족의특징이라할수있는미혼율과이혼율증가현상도나타나서, 2000년에이르면 20대후반여성의 40%, 남성의 71% 가미혼이다. 또한인구 1000명당이혼은 1970년 0.4건에서 2001년에는 2.8건으로증가하였다. 최근결혼연령이높아지는현상은청년실업의장기화라는경제적현실과밀접히관련되어있다. 이는미취업집단의결혼계획이취업집단에비해훨씬낮게나타나는데서잘드러난다. 이제젊은남성들은생계부양자로서의역할, 가장으로서의책임에대한부담감을표출하고있고, 이를통해서이제한국에서도근대적인결혼모델은서서히퇴조하고있음을알수있다 ( 한국여성연구소 2005, 202-3). 포스트근대적인가족모델이등장하면서, 지금의한국사회에서가사노동의분담을둘러싼갈등도증가하고있다. 주부의평일가사노동시간은 5.48시간인데, 이는주말에도그리다르지않았다. 가사노동의성별분업은여전하여, 취업을한기혼여성의경우에도그 92% 가가사노동의책임을전담하였다 ( 한국여성연구소 2005, 204). 한국여성개발원의 2003년조사에따르자면, 배우자가있는가구의약 36% 가맞벌이인데, 그가사노동의부담이그대로여성에게전가되면서, 자연히가정과직장간갈등이증대되고있다. 더불어회사중심적태도를보이던한국남성들의일에대한가치관이서서히바뀌고있고, 점차가정과자녀에대한애착이늘어나고있다. 그러나한국기업에서가족친화제도 (family-friendly policy) 는제대로정착하지않았고, 이미만들어진곳에서도그이용률은낮은실정이다. 직장내보육시설설치와보육비용지원제도가있으나, 아직은실질적인도움을주는정도에이르지못하고있다. 2003년한국여성개발원의조사에따르면, 직장보육시설이있는경우는 10.8% 로나타났지만, 그이용률은 1.1% 에불과하였다. 또한육아휴직제와가족간호휴가제도가있지만, 그이용률은대단히낮은편이다. 자신이불이익을받을것이라는우려가이런제도를제대로이용하지못하는결과를낳고있다 ( 한국여성연구소 2005, 208-209). 한국전쟁과뒤이은군부독재를겪은한국사회는도처에군사주의가내면화되어있다. 지난 30년사이페미니즘의식의확산과여성지위의법적, 제도적개선장치에도불구하고, 가정폭력이나성폭력의수치는여전히높은편이다. 1990년대이래남편에의한폭력은대체로 30% 를넘는것으로나 글로벌시대의한국여성과미래 195

타나고있다. 5) 이미앞에서언급한대로이혼율이증가하였는데, 그사유로는남녀모두에게배우자의부정행위가가장높고, 그다음으로여성의경우는남편의폭력이나학대가높은비율로나타났다. 남성의경우는아내의늦은귀가나음주, 아내본연의역할 의경시등을들었다. 이를통해서여전히전통적부부역할모델을대다수의사람들이벗어나지못하고있고, 양성간에성별역할에대한기대치는여권의식의확장이라는시대적변화의속도를따라가지못하고있다. 이혼후에 ( 절대다수를차지하는 ) 여성가구주가정의경우경제적문제로고통을겪게되는데, 2002년조사에따르자면현재이혼한아내중자녀양육비를받지못하는경우가 78% 에이르렀다. 이경우남편의경제적무능보다는의도적인유기가더큰사유가되었다 ( 한국여성연구소 2005, 208-209). 전지구적인자본주의화와더불어발생하는위험은공적책임의많은부분이사적영역으로전가된점이다. 국가가보장하거나지원하던지지대가떨어져나간상황에서이제시민은시장의일탈행동에무방비상태로놓이게되었다. 닥쳐오는불안과불확실성속에서이제시민들은무능한국가의지원보다는개인적해결에의존하게되었다. 젊은세대의높은실업률이나비정규직화그리고부동산가격의폭등속에서사회경제적조건이개인화를촉진하고있는데, 이는가족의개인화이기도하다 ( 홍찬숙 2012, 7). 단독가구의증가나저출산은거의개인과가족만이기능하는신자유주의적사회에서개인이선택하는의도적혹은비의도적생존전략이다. 특히저출산은젠더불평등이지속되고있는상황속에서일과가족을병행하려는 20, 30대여성들이선택할수있는합리적행위일수있다. 이는전통적가족의해체이다. 더불어서개인화는안정적인이성애부부관계와핵가족, 다시말해 1인생계부양자모델에근거한가부장적가족관과어쩔수없이충돌하게된다. 이는가족해체현상으로, 혹은 중산층재생산의위기 로비친다 ( 이나영 2015, 32-34). 그러나개인화를둘러싼여성학자들간의논쟁이있다. 개인화는동시에공적서비스가빠져나간한국적현실속에서가족을통한보완이나지원시스템으로부터자유로울수없다는것이다. 그런점에서한국사회에서개인화의증대와전통적인가족체계는병존하면서, 상호작용하는이중체계라말할수있다. 이런점에서한국사회에서는전통적가족주의와서구적개인주의가모순적으로결합하면서공존하고있다. 4) 가부장제문화, 소비자본주의그리고격화되는여성혐오 1954 년부터시행된의무교육은취학률이 90% 이상을상회하면서, 여성의교육기회도높였다. 1990 년대에들어와특히두자녀가정이대다수를이루면서, 여성의교육기회는남성과거의비슷한수준에 이르렀다. 그러나여성을향한사회적의식과관련하여서는학교교육뿐아니라학교바깥의여러교육 5) 성매매의수치를둘러싸고는논란의여지가있지만, 성매매방지법제정이전에는수십만명이상의성매매여성이존재하였고, 그들에대한엄청난인권침해가가해졌던것은이미알려진사실이다. 성매매여성의실질적인규모에대해서는논란의여지가있다. 정부의공식적인통계로는 20만명전후이지만, 실질적인조사에서는그것의 2-3배이상인경우도나타났다. YMCA 의경우에는 100만명이상이라는주장도제기하였다. 1986년접객업소에종사하는여성이 95만명에이르고, 이들중상당수가실질적으로성매매에종사할것이라는견해도제기되었다. ( 조순경 1989, 124; 박정미 2011, 308-309). 196 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

과정을통하여공 / 사영역의엄격히분리를강조하는성역할사회화가여전하다. 특히학교교육과더불어여성의성역할정체성을만들어가는데에크게영향을준것은분단과군부독재라는정치적, 사회적환경이었다. 국가안보를최고의과제로내세우는교육방침은학교조직의병영화를가져왔고, 남녀학생들은군사주의적학교문화에익숙해졌다. 이는가부장적사회질서를유지하는수단으로기능하였다. 이러한구조속에서여성은여자다운여자가되고, 남성을위해희생하는것을당연한것으로여기고, 자식을위해자신을바치는어머니가되어야하였다 ( 전경옥외 2005, 323-325; 강이수 2006, 57). 분단사회에서진행된급속한산업화와병행하여성장중심주의적사고가한국사회를지배하면서, 교육열은국가발전의원동력으로평가되었다. 이는학교에서의극심한경쟁구조와더불어사교육시장의기형적성장을가져왔다. 한국의교육열은한국의신속한경제발전에적지않은기여를하였지만, 청소년의높은자살률에서드러나듯이, 이들을비인간적인삶으로떠밀어넣었다. 더불어입시위주의교육제도는가족의사회화기능을왜곡시켰다. 여기에서어머니에대한평가는과도한교육열현상, 즉 치맛바람 을이끌어온핵심주체로비난받게되었다. 그러나자식의출세를위해서수단방법을가리지않는어머니의모습은개인적이기주의로폄하되기에앞서, 공사영역의분리속에서사회적노동에서퇴출된여성들이사적영역에매달리는것을통해서삶의의미를찾으려는몸부림이라는점을간과하지말아야할것이다 6) ( 전경옥외 2005, 325-326; 함인희 2006, 96). 2000년이후에는성인지나성주류화등의개념이국가의정책문서에도등장하였고, 양성평등은주요한정책목표가되었다. 이에따라공무원교육이나학교교육에서양성평등의식교육이권장되었다. 사회적으로습득된성역할은바뀔수있다는인식이사회적으로확산되었다. 그렇다면이를통해서여성자신뿐아니라사회일반의양성평등의식이한단계발전되었는가? 대중매체에대한일련의연구에따르면양성평등정책이성역할고정관념을평등의식으로전환시키는데에큰영향력을미치지못하였다. 양성평등지표의개발로양성평등에대한인식전환이상당히이루어졌고, 성차별적관념의해소도진행되었으나, 성역할고정관념의획기적인변화는없었다는것이다. 2000년대이후등장한미디어의다양성과인터넷매체의확산이아직까지양성평등정책의현실화에크게도움을주지못하였다. 또한성폭력, 성희롱, 성매매비율도여전히높다. 이에 2000년성희롱관련법안이, 2004년 9월성매매방지특별법이제정되는것과병행하여, 젊은여성들은성적자율성을요구하면서순결이데올로기에문제를제기하기시작하고, 성적소수자들도정당한권리를요구한다. 대략 1990년대초반부터한국사회에서여성들은성해방과성적쾌락을거론하기시작하였다. 이렇게여성이나성적소수자들의자기목소리내기는억압적인성담론을조금씩해체하는역할을하고있다. 이제한국의섹슈얼리티와성문화는전통적인것과새로운것사이에서충돌하면서조금씩변화하고있다 ( 한국여성연구소 2005, 178-190). 여성운동이활발해지고여성정책이활성화되는지난 30년사이한국사회에서다양한미디어를통하여오히려가부장제에기초한소비자본주의가확산되고있고, 여기에서여성은그일차적인대상 6) 같은책, 325-326 쪽 ; 함인희, 광복 60 년, 가족제도와여성삶의변화, 여성과역사, 제 4 집, 2006, 96 쪽 글로벌시대의한국여성과미래 197

이되고있다. 다이어트, 피부관리, 화장, 성형시술, 몸매교정과같은새로운육체산업이엄청난규모로늘어나고있다. 텔레비전이나광고등대중매체는끊임없이새로운화장법, 패션, 미용법을소개하고있고, 여성-소비자들은이를따라잡기위해많은시간과돈을투자해야한다. 한연구결과에따르면, 여대생의절반이상이미용성형을한경험이있고, 또한그 80% 가성형을원하고있다 ( 동아일보 2004/04/29). 한편으로몸은여성이스스로의욕망을발견하고, 여성주체의능동성을찾는곳이다. 그러나다른한편으로여성의몸에작용하는이데올로기나자본의이윤추구는여성의몸을억압하고식민화하는것이오늘의현실이고, 한국사회에서작동하는이러한메카니즘의과도함은세계에서그유례를찾을수없을정도이다. 2001년한국에서미용산업과다이어트산업의규모는각각 1조원에달하는것으로추정된다 ( 조선일보 2001/08/01; 한국일보 2001/ 08/09). 과도한육체산업의발달이심각한문제인이유는 여성은아름다워야한다는성역할 에충실한여성에게사회가보상을해준다는점때문이다. 즉아름다운외모를구비한여성은좋은조건의배우자를만나거나보다좋은직장을구할수있다는것이다. 이런현실은여성들이몸을관리하기위해엄청난경제적, 심리적, 육체적고통을경험해야하고, 또한여성의삶과자아정체성에서외모가차지하는비중이지나치게커진다는것이다. 이는아름다운몸이나외모를가지지못한여성들을타자화하는부정적인결과를낳게되고, 나아가가부장적의식을강화하게될것이다. 7) 달리말하면이런강박적인외모가꾸기와몸매관리는몸이계급이되고자본화되는사회속애서자기계발이라는담론으로포장된채, 자본의이익에충실한방식으로개인이사회에통합되고있는것이다 ( 이나영 2015, 36). 마찬가지로개인화된사회에서는독자적인삶의요구와함께친밀성이빠져나가는기능적가족주의에대한대안으로여가산업의엄청난발달과함께 소비자본주의와결합된친밀성의상품화현상 이확대된다. 성매매를위시한각종성산업의확산이그좋은예이다 ( 이나영 2015, 37; 홍찬숙 2013, 265-270). 물론한국사회내에서페미니스트들은안티다이어트운동, No 다이어트, No 성형 운동, 혹은안티미스코리아페스티발 ( 미인대회 ), 라지사이즈의상판매사이트개설등의다양한방식을통해저항을전개하지만, 가부장제와소비자본주의의거대한힘앞에서이런노력들은작은에피소드에지나지않는것이지금의현실이다 ( 한국여성연구소 2005, 141-142). 이런점에서한국사회에서여성지위의발전은양면적이고자기모순적이다. 한편에서여성지위와여성의식의발전이, 다른한편에서는소비자본주의와경쟁체제에의해여성의삶이포획당하고있기때문이다. 최근한국사회에서일어나고있는또다른심각한성차별현상은지난 3-4년사이에온라인공간에서 여성혐오 발언이폭발적으로늘어난것이다. 이런정서나담론은최근의현상만은아니다. 이미인터넷문화의확산과정에서 2000년대중반부터안티페미니즘모임이등장하기시작하여 2008 년남성연대가설립되었다. 또한 2009년설립된일간베스트사이트의자극적인발언이횡행하고, 날로확장되고있는소셜네트워크서비스와더불어온라인공간에서혐오발언은폭증하고있다. 디지 7) 뿐만아니라이러한외모꾸미기는남성에게도억압적으로작용하기시작하였다. 지난 10 여년사이에후줄근한차림의남성들은환영받 지못하게되었고, 몸관리에소홀한것은신체적, 정신적무능력이나나태함으로여겨지게되었다. ( 한국여성연구소 2005, 135-140). 198 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

털세계에서는특정한장소나시간에얽매이지않고누구나접근가능한방식으로혐오발언이생산되고폭넓게유통될수있어서, 이는여성들에게큰불안과공포감으로다가오고있다. 8) 여성혐오의결과로간주할수있는강남역여성살인사건, 혹은학내문제와관련되어시위를벌인이화여대학생들이모두마스크나가면을쓰고교내시위에나온장면에서도우리는젊은여성들이한국사회에서매일매일느끼는여성혐오와공포감을추체험할수있다. 일부남성들의원초적이면서도폭력적인공격과여성들이느끼는불안감은모두우리사회가겪는심각한사회구조적인위기와떼어놓을수없다. 온라인상에서표출되는여성혐오정서는신자유주의하에서밀어닥치는경제위기나여기에서남성들이가지는불안감등과연결하여해석할수있을것이다. 지난 3-4년사이에여성혐오가강화되는사실에서우리는이러한현상의깊은사회적뿌리를보게된다. 뿐만아니라젊은남성들에게직장을구하기도, 결혼을할비용도마련할길없는현실속에서가부장제적생애기획이불가능해진청년세대에게이러한 젠더질서의재구성에서일어나는파열음 이남녀대립구도를더욱자극하고있다는것이다. 그래서청년남성세대의분노가위로향하기보다는동일한처지에처한여성에게수평적으로향하는현상이현재우리가겪고있는여성혐오라는것이다. 9) 또한지난 20 여년사이에한국사회에서의사나변호사, 경영인등의전통적인남성영역에진출하는엘리트여성의증가현상그리고성평등을향한적극적인조치를통해정치나행정분야에여성진입이늘어나면서, 성평등이달성되었다는착시현상이생겨났다. 이에남성은여성을자신의파이를잠식하는위협요인으로간주하면서, 역차별정서가늘어나기도하였다 ( 김경희 2017, 20). 김치녀, 된장녀, 보슬아치 로표현되는여성혐오언어들에는성적도구화와대상화가숨어있다. 단지언어상의폭력으로그치는것이아니라, 여성들에게심리적해악과같은고통을주고, 실제로실생활에서피해를보고있고, 이는사회적갈등의원인이된다. 즉여성혐오는담론적효과를발휘한다 ( 김수희 2015, 302-303). 이는여성들에게자기혐오나자기규율을강화하는우울한결과를가져오기도한다 ( 정인경 2016, 200). 온라인을통한비방은익명성탓에더용이하게진행될뿐아니라순식간에불특정다수에게로확산될수있다. 이렇게유포된내용을돌이키기도어렵기에일반적인규제만으로는해결이어렵다. 혐오표현이나비방이특정인을대상으로한것이아닐경우에는처벌이나규제와같은사법적인대응이쉽지않다. 또한인터넷에서벌어지는비방이나야유혹은모욕주기가성별로비대칭적이라는점도간과되기쉽다. 남성보다는여성이훨씬더많이익명성을이용한명예훼손이나사생활침해에노출되어있고, 이는결과적으로성차별을강화하는방향으로작용한다 ( 정인경 2016, 206). 이러한혐오현상은여성을향해서집중적으로나타나고있지만, 동성애자, 외국인노동자장애자등 8) ( 김수아 2015, 286-290). 그외에도우리는여성혐오가인터넷이라는사이버공간을통해서작동한다는점에주목할필요가있다. 사이 버공간은 남성적환상에기반한왜곡된표상을현실과구별되는독자적인세계로구축하는것 을가능하게하였고, 이는가상세계에한 정되지않고매일온라인으로접속하는현실속의사람들의사고나언어에영향을미치기때문이다. ( 정인경 2016, 212-213) 9) 특히이과정에서젊은청년세대에게 데이트비용 이나 혼수비용 등을둘러싸고젊은여성들이극심한혐오의대상이되고있다는것이 다. ( 김수아 2015, 298) 글로벌시대의한국여성과미래 199

의소수자도그피해자가되고있다. 이제우리는타자와의윤리적관계를모색하는시도를시작해야한다. 혼자의문화가아닌둘이됨을통해더현실적이고공정하며더보편적인문화만들기가가능하다는믿음을가져야한다. 상호환원불가능한차이를지닌두성이주체로서마주하고소통할수있는문화를만드는것 이시급한데, 여기에서페미니즘의역할이중차대하다. 우에노치즈코의말대로이는여성이자신과화해하는길이고동시에남성도자기자신과화해하는길을찾아가는것이다 ( 우에노치즈코, 320). 3. 여성의미래와대안찾기 2016년 1월에개최된제 46회다보스포럼은세계가인공지능등이주도하는제4차산업혁명의시대에진입했다고천명하였다 ( 안상희 / 이민화 2016, 2346; 최은수 2016, 22). 이제지구화된자본주의의불평등과불확실성속에살아가게된우리는다가오는사회에대한기대보다는큰공포에빠져있다. 무엇보다도이미일자리부족과실업으로고통을받고있는사람들은인공지능의범람과더불어자동화가제일먼저일자리의엄청난축소를가져올것을염려하고있다. 세계경제포럼은 미래일자리보고서 에서제4차산업혁명으로 2020년까지 710만개의일자리가소멸하고 200만개가새로이생겨날것으로예측하였다. 결국 5백만개의일자리가감소한다는것이다 ( 최은수 2016, 22). 그러나반론도있다. 매산업혁명시기마다일자리상실에대한공포가엄청나게컸지만, 실제로는기존일자리를상실해도일자리형태만바꿔놓았을뿐일자리수를줄이지는않았다는주장이제기된다. 기술혁신으로생산성이폭발적으로늘어나면서, 소득증대를불러왔고, 일자리는개인의소비변화와연동되었다. 그래서 1, 2, 3차산업혁명에서생산력증대가기존의일자리를축소했지만, 인간의새로운욕망이새로운수요를만들어내었다는것이다 ( 안상희 / 이민화 2016, 2347). 이런맥락에서 4 차산업혁명담론을기술결정론의시각에서사고하는태도에대한비판적인성찰이필요한것같다. 10) 이제제4차산업혁명이후에다가올사회는여성에게도새로운도전장을던졌다. 새로운산업혁명은고부가서비스, 맞춤형소비, 체험경제, 감성적인소비, 개인기업이나소기업의증가를수반할것이다. 특히소비자들의감성을자극하는직업이늘어날것인데, 여기에서여성에게새로운직업세계를열어갈수있는더유리한특성이잠재해있을수도있다. 문제의쟁점은여성이이런변화에어떻게주도적으로대응할것인지, 또한이런노력들이어떻게사회구조의변혁과유효적절하게결합할것인지이다. 동시에로봇화, 자동화, 인공지능화로치닫는경로위에서어떻게인간고유의가치를잃지않을수있는가의문제에대해서도여성이그간해온돌봄의정신과노동을통해획득한직관력과함께보다적극적으로대응해야한다. 이런맥락에서고려되어야할점은한국이심각한저출산 / 고령화사회 10) 기술요인이단일하게영향력을행사하여사회변동을유발하는것은아니고, 4차산업혁명은기술과사회의상호작용속에서진행되는사회혁명이고, 그래서국가와법체계등제반요소가변화하는과정이라는점을지적한이일영의분석은의미하는바가크다. 그래서그는거버넌스의중요성을강조하면서, 경제주체들의새로운협력속에서새로운협약을만들어내고, 이를통해서부를분할하는새규칙을만들것을주창한다. ( 이일영 2017, 103) 200 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

로가고있기때문에, 여성노동력의최적화된활용이중요해진점을적극활용해야할것이다. 여성의미래를예측하고여성정책의중장기적전망을열어가는데에키잡이역할을하는것은유엔일것이다. 이는유엔이보다글로벌시각에서그리고다양한지역과보다많은국가에속한여성간의토론을통하여모아진집단지성을대변하기때문일것이다. 북경여성행동강령은향후몇십년동안에도성평등의중요한목표이자미래비전이되어, 모든국가에그이행을압박하고있다. 유엔의주도하에 5년마다전세계에서북경행동강령에대한이행평가가동시적으로이루어지고있고, 국가별, 대륙별, 글로벌차원의회의가개최된다. 여기에서는성평등과여성의세력화를위해기획된여성정책의성과와한계, 이행과정에서직면하는난관의분석, 여성정책의미래과제를점검하고대안을모색하는문제가논의되었다. 국제사회에서빈곤퇴치와인권향상노력속에서지난 15년간추진된유엔의새천년개발목표 (MDGs) 와관련하여글로벌양극화와빈곤의여성화가심화된현실을비판하면서, 국제시민사회는보다근원적인변화가수반되는개발프레임의필요성을제기하기시작하였다. 이러한문제의식속에서진행되는 Post-2015 지속가능발전목표논의과정에서는 불평등 을핵심주제로다룰것이요구되고있다. 이과정에서젠더차별이야말로불평등문제의핵심이라고주장해오고있는전세계의여성운동단체들은유엔여성 (UN Women) 과여성주요그룹 (UN Major Group, WMG) 을중심으로 Post- 2015논의에젠더를통합시키기위해노력하고있다. 다시말해이는구체적으로성평등의관점에서향후 15년동안의국가발전패러다임을논의하고이를각국가에압박하는것이다. 이는여성그룹들이 Post-2015논의에적극적으로개입하면서동시에성평등을독자목표로강조하는 쌍둥이전략 (Twintrack Approach) 이라할수있다 ( 조영숙 2014, 7-8). 이러한유엔여성그룹의목표나전략이보다빈곤한제3세계국가들의여성문제에더집중하고있지만, 한국여성의문제도이러한미래비전의실천대상에서크게벗어나고있지않아서이런글로벌적접근과함께가야한다. 2013년에발표한유엔여성의입장문서가향후과제를 ( 표1) 과같이정리하고있다. 전체적으로보아유엔여성이정리한문서는여성지위향상을위한과제를포괄적이고종합적으로정리한것이어서, 한국의미래여성정책과여성운동의과제를가늠한다 ( 조영숙 2014, 10-11; UN Women 2016, 20-29). 한국사회에서도여성의미래과제는여전히크게보아여성을향한폭력으로부터의자유, 여성의빈곤화극복과경제적권한확대그리고여성의역량강화와대표성제고일것이다. 이런과제는향후몇십년간의한국사회에서도여전히주요한의제로남게될것이다. 폭력으로부터의자유라는첫번째과제와관련하여서는강남역사건에서드러났던여성을향한폭력이나여성혐오의의제화및관련투쟁이끈질기게진행되어야할것이고, 정부에의해서도여성인권증진을위한보다효과적인수단이제공되어야할것이다. 둘째로여성의미래비전과관련하여주요한과제는여성의빈곤화극복일것이다. 보다구체적으로는여성의비정규직화증대나성차별적노동조건의해소일것이고, 이를위해서여성이괜찮은일자리를가질수있는기회를확대하는문제이다. 물론이과정에서여성의일 / 가정양립모색에서한걸음더나아가돌봄민주주의의가치확산과그것의실질적인현실화가수반되어야할것이다. 최근우리사회에서출산및피임, 외모지상주의, 다이어트, 성형등과관련하여여성의건강문제에대한관심이높아지고있는데, 이에대한효과적인대응도필요하다. 셋째로는가정, 글로벌시대의한국여성과미래 201

공적기구, 민간기업에서여성의참여권과대표성을높이는방안이더진척되어야한다. 여전히우리사회에서여성의참여가증가하고지도력향상이이루어지고있지만, 이역시아직은많은제한을안고있다. 새로이들어선민주정부아래에서여성참여의수적, 질적확대를모색하는적극적인노력이요청된다. 표 1. 유엔여성의입장문서 1) 폭력으로부터자유 여성과소녀에대한폭력방지와대응 여성과소녀에대한안전, 지원서비스, 정의의보장 2) 역량과자원 (capabilities and resources) 여성빈곤철폐여성을위한괜찮은일자리생산적자산에대한여성의접근권과통제권확보여성의시간부담감소여성과소녀에대한교육과기술향상여성과소녀의건강증진모성사망감소와여성과소녀의성적, 재생산건강및재생산권리의보장에너지에대한여성의지속가능한접근보장식수와위생에대한여성의지속가능한접근보장 3) 목소리, 지도력과참여 (voice, leadership and participation) 가정에서의동등한의사결정향상공적기구에대한참여향상민간기업에서의여성의지도력향상여성의집단적행동강화 여성과소녀에대한폭력방지와대응 1980년대후반에서 1990년대에이르기까지진행된제3물결페미니스트논쟁은여성들안의차이를강조하고, 여성을하나의일관된정체성을가진집단으로바라보는것에대해이의를제기하였다. 이는페미니즘의주체가지닌인종적, 계급적, 성적성격을폭로한점에서는페미니즘이론의발전에큰공헌을하였지만, 페미니즘의정치적영향력을약화시키는결과를가져왔다. 최근에이르러페미니즘의제4물결을연것으로평가되고있는린다 M. G. 제를리는 우리가여성이라는단일한집단이존재하지않는다는것을 알지만, 정치적목적을위해마치그 202 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

런집단이존재하는것처럼행동하자는것 을제안한다. 즉 페미니즘의정치적주체인 여성 은그이름으로정치적주장을하는실천을통해존재 하게된다는것이다. 이제여성은 공론의장에서정치적주장하기의실천 으로나아갈것을제안하는것인데, 달리말해서이는 다양성에기반한자유의페미니즘적실천들 을의미한다. 11) 이제향후수십년의미래를결정하는데있어서여성과페미니즘의정치적실천이다시중요한의미를갖게되었다. 더불어서여성의미래와관련하여최근한국에서새롭게제기되는쟁점은페미니즘의운동방식을둘러싼전략문제이다. 그간페미니즘은젠더를매개로한여러차별과불평등에저항하는대응적방식을선택해왔다. 그러나이제는선제적의제를제기하는역할로페미니즘의초점이이전되어야한다는주장이제기되고있다. 그러나이런주장이기왕에진행되어온대응적방식의포기를의미하기보다는대응적방식과선제적방식의균형잡힌운동을필요로한다는의미이다 ( 한국여성단체연합 / 프리드리히에버트재단 2016, 151-154, 165). 특히대선이나총선과같은고도의정치화단계에서는후자의방식을강력하게구사해야한다는주장이다. 선제적방식의일환으로제기될가장큰이슈는돌봄민주주의의실행이다. 이는낮은임금과불안정한고용에시달리거나돌봄의의무가여성에게집중되고있는한국의현실속에서돌봄의공공성강화를통한일 / 가족양립을주장하는단계에서더나아가돌봄의가치혹은돌봄의패러다임자체를바꾸어나가는돌봄민주주의가새로운담론으로선도적으로제기되어야한다는의미를담고있다. 여성, 남성을막론하고돌봄을평등하게나눌수있는사회로의전환은 여성에게방점을찍는방식이기보다는시민으로서의기본권리인적정생활의보장 을누리는것이다 ( 한국여성단체연합 / 프리드리히에버트재단 2016, 156-158; 마경희 2017, 52-55). 특히저출산 / 고령화문제로한국의미래가위협받고있는현실속에서여성노동력확보를위해서도이런대안의모색은불가피한것처럼보인다. 유엔의여성주요그룹도 2014년에제기한요구안에서돌봄민주주의에대해특별히언급하고있는데, 이를유의해볼필요가있다 : 2030년까지, 모든국가는부불돌봄노동과가사노동을줄이고재분배를하기위해국가, 민간기업, 지역사회, 남성과여성간의책임분담을시행한다. 돌봄에는여성의자율성, 권리보장, 존엄성, 안녕그리고자유시간의향유를극대화할수있는보조금, 서비스와혜택, 사회보장제도등필요한모든조치가함께제공되어져야한다. 이는여성과남성이특히재정과환경분야를포함한모든의사결정공간에서동등하게의견을제기할수있도록제도가수반되어야함을의미한다. 12) 특히돌봄노동은여성노동에대한이중적착취나저임금화, 공적서비스의민영화등과착종된주요이슈이어서, 앞으로해결해야할핵심적인미래과제라할수있다. 뿐만아니라돌봄민주주의의실현은우리가당면한심각한실업해소와일자리창출의블루오션이될수도있다. 글로벌차원에서혹은국가적인차원에서돌봄노동과서비스에대한지속적인관심과치열한토론이필요한실정이다. 선제적의제제기는또한당면한열악한여성현실의개선에초점을두면서, 여성노동과여성복지 11) ( 제를리 2016, 10, 15, 23) 그외에도 (Zerilli 2005) 참조. 12) ( 조영숙 2014, 11) 에서재인용. 글로벌시대의한국여성과미래 203

문제가차별을줄이거나해소하는문제로집중했던제한성을넘어서서, 시민권의확보라는관점에서접근해가야한다는의미이기도하다. 이런문제의식에서한국여성단체연합은미래의전망과관련하여최저임금과기본소득이합해진모델을주창하는데, 이는여성의재생산노동이배우자의고용주에의해종속적으로보상받는것이아니라, 사회구성원으로서의여성이사회권의일환으로보상받는대안을제시하는것이다 ( 한국여성단체연합 / 프리드리히에버트재단 2016, 160). 특히최근에드러나는심각한양상은 15-34세연령집단의여성에서노동시장지위가하락하였고, 특히 10대말, 20대초반여성들의노동시장조건이하향이동하고있는점이다. 이런심각한여성청년실업은저출산의원인일뿐아니라중대한사회문제가되고있다. 여성의비정규직화와저임금문제와더불어여성일자리를해결하기위해서는분리된여성고용정책에서 성평등한노동정책 으로의전환이필수적이고, 노동정책의성주류화와함께통합적인정책을담지할국가기구가필요하다 ( 신경아 2017, 34-38). 이런현실들때문에페미니스트들이제안하는선도적인의제제시는자본을적극적인투쟁의대상으로삼고, 이런맥락속에서기업을향해서도구체적인문제의식과더불어사회적책임을공론화하는단계로까지나아가야하는것이다 ( 한국여성단체연합 / 프리드리히에버트재단 2016, 166). 유엔여성도여성의미래청사진과관련하여유사한문제의식을표현하고있어서, 한국여성운동의대안모색은글로벌흐름과맥을같이하는것이다. 최근새정치적흐름, 즉좋은협치 (governance), 포괄적인발전, 사회정의가글로벌사회를관통하는의제가되고, 이런맥락속에서북아프리카와중동의민주화를향한대중적움직임이일어났다. 또한북반구에서는여러형태의점거운동이일어났다. 이렇게세계도처에서일어나는저항과행동주의는우리에서새로운프레임속에서전체론적인 (holistic) 접근을요구하고있다. 이런맥락속에서유엔여성은세계정치의새로운규범틀안에서전체론적이고포괄적인 (comprehensive) 접근이필요하고, 그안에서젠더평등과여성의세력화가중심적인위치를점해야한다는점을강조하고있다. 이는그간분리되어제기된성평등목표가유엔이표방하는포스트-2015 발전프레임과지속가능발전모델안에서핵심요소가되어야하는것인데, 달리말하면성평등이사회구조의변혁과연계되어야한다는의미이다 (UN WOMEN 2013, 7-8). 이런맥락에서위에서언급한쌍둥이전략은한국여성운동의입장에서는이중적인과제로표현할수있을것이지만, 이것이전체사회의미래청사진과관련된지속가능발전패러다임의틀안에서성평등과여성세력화의중심성을명시적으로상정해야한다는의미와상충되는것은아닐것이다 (UN WOMEN 2016, 9). 그러나위의문제의식속에서오늘날의서구국가에서혹은노무현 / 김대중하의한국에서나타난대로성주류화전략으로진입하거나구조문제를고려한다른부문과의교차적인프로젝트의참여에서오는여러위험요소들도간과할수없다. 페미니스트프로젝트의스펙트럼이확대되는과정에서제도화의위험이나타나는데, 예를들면페미니스트의활동이거대권력의하부단위로편입되면서, 여성정책이나여성이슈자체가비가시화되는점이다. 혹은정부주도의성주류화전략속에서프로젝트를통한재정적인지원에매달리면서, 페미니즘이지닌의제의급진성을상실할위험도있다 (Walby 2011, 147-149). 최근에는환경파괴, 예산감축, 민주주의의후퇴의위기속에서신자유주의적위협이거세 204 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

어지면서, 페미니즘의목표달성에심각한장애가나타나고있다. 또한그간의민주적인국가가시장이나자본에종속되고시민적자유가약화되는현실은최근경제위기를겪고있는유럽국가에서도나타나고있다 (Walby 2011, 160-162). 그렇더라도권력의핵심부에의여성참여증대와특화된여성주의적조직의유지라는동시적인접근은우리시대의변화를유도하는데에가장효과적인방안이다. 여전히명백한진리는미래사회의형성에페미니즘은중요한역할을할것이라는점이다. 달리말해서페미니즘은젠더불평등뿐아니라, 전체사회구성에서민주주의와평등을향한강력한추진력을제공할수있다는점이다. 예를들면여성은녹색프로젝트의확대에훨씬친화적이다. 지난몇년사이에한국에서일어나고있는원전반대운동혹은핵없는세상을위한국민행동등에서여성은조직의핵심적인기반이되고있다. 혹은풀뿌리차원에서보통여성들의행동주의가확대되고있는것이그좋은예이다. 실비아월비는지구의미래와관련하여미국적인신자유주의와 EU가주도하는사회민주주의프로젝트사이의양자택일기로에서, 사회민주주의강화에여성이주요한행동주체가될수있음을지적하고있다. 트랜스내셔널관계의확대와세계화속에서젠더레짐 (gender regime) 에서의변화도진행되고있는데, 특히여성노동에속하던돌봄노동의시장 / 자본주의관계로의편입이여성의다수를시장관계속에종속되도록하면서긴장을유도할것이라고보았다. 이과정에서의사, 변호사, 교수등전문직에서의성별구조도바뀌어여성의비중이높아지면서, 사실상공 / 사영역의재젠더화가진행되고, 이과정에서정치에서의젠더구성변화도진행된다는것이다. 가내젠더체제가공적젠더레짐 (public gender regime) 으로바뀌면서, 돌봄노동의책임을고스란히부담해야했던여성사이에서공공서비스에대한요구가더높아지고, 결국사회민주주의체제에대한지향성이점점더높아질수있다고보았다. 여성이더조직되고, 더단단한동맹세력을구축한다면, 노동조합이나사회민주당의여성구성원을늘여갈수있다는것이고, 이는스칸디나비아국가들에서사회민주주의의젠더화 (gendering of social democracy) 가진행되고있는것에서잘드러나고있다. 이런점은앞에서제를리가말한대로여성의정치적연대를통한해결의전망을여는것이다 (Walby 2011, 156-157; Porter 2011, 123-124). 4. 맺음말 : 끝나지않는의식혁명 이미앞에서언급한대로 2017년을사는우리는엄청난변화의회오리앞에서있다. 이미우리삶속으로밀어닥치고있는제4차산업혁명, SNS를중심으로형성되는새로운사회담론과여론형성, 대중의각성과자각및실천행동등이그것이다. 마찬가지로급속한생태계의파괴나동북아를둘러싼안보각축전과평화의위협은우리의삶을위협하고있다. 이러한사회구조적인위기와불확실성, 경제불평등의심화속에서성차별도새로운국면을맞이하고있다. 국제적으로나국내적으로대전환기의위기의식속에서, 모두가불안한불안사회속에서, 경제민주화와국민의삶을개선하는일상적민주주의를향한시민의절실한요구와목소리가높아지고있다 글로벌시대의한국여성과미래 205

( 신광영 2017, 56-58). 이런상황속에서사회적합의에기초한구조개혁의필요성이강조되고, 이미언급한대로유엔여성의입장에서도성평등과지속가능발전의실현을위한 전체론적접근 을주창하고있다. 물론이과정에서성평등이전체론적접근에서핵심의제가되어야할것이다. 이는성평등사회야말로민주적이고, 민주적인사회야말로성평등이실현되는공간일것이기때문이다. 성평등은민주주의를더욱완전하게만들것이다. 그러나우리는지난 20여년간의경험을통해법적, 제도적성평등이실질적인성평등을담보할수없는현실을충분히보아왔다. 특히여성혐오현상이도처에서출몰하는요즈음은더욱그러하다. 비교적단시간에진행된성차별해소를위한법적, 제도적장치에비해이에부응하는의식의변화가조응하지못했기때문이다. 이에성평등한사회를만들어가기위해서는보다구조적이고, 거시적인의식혁명이영구히계속되어야한다. 이런과정에서중요한점은현재진행되고있는양성평등교육에못지않게보다광범위한민주시민교육이병행되는것이다. 이는물론다양한시민단체를통해서진행될수있겠지만, 보다적극적으로는공교육의과정에서집중적으로다루어지는것이더효과적일것이다. 최근에늘어나고있는민주시민교육과정에젠더관점을결합하려는시도가있어야한다. 다행히도지난 2년여사이에 ( 그간소강상태에있었던 ) 페미니즘운동이, 특히젊은여성들사이에서되살아나고있는것은고무적이다. 운동주체로서여성의등장, 특히청년세대의부상은매우반가운장면이다. 2017년박근혜대통령탄핵과관련하여깨어나는시민민주주의의물결속에서, 여성주체를통한여성운동의확산에도기대를걸어볼만하다. 당사자인여성에의한실천행동과담론투쟁을통해서성평등에대한감수성이높아진다면, 30년후의한국사회는보다민주적이고보다성평등한사회를만들수있을것이고, 여성들은지금보다더행복해질것이다. 이제페미니즘과여성의실천행동이우리의미래이다. 참고문헌 강이수. 2006. 해방후한국경제의변화와여성의노동경험-차별과주변화의지속. 여성과역사. 제4집. 43-76. 김수아. 2015. 온라인상의여성혐오표현. 페미니즘연구 제 15권 2호. 279-320. 김수영. 2004. 근대화와가족의변화. 정진성 안진. 한국현대여성사. 서울 : 한울아카데미. 141-169. 마경희. 2017. 돌봄철학과사회적돌봄정책개혁, 한국여성학회, 민주주의실현을위한차기정부성평등정책토론회자료집. 42-56. 박정미. 2011. 한국성매매정책에관한연구 : 묵인관리체제변동과성판매여성의역사적구성, 1945-2005. 서울대학교대학원박사논문. 신경아. 2017. 일터민주주의와성평등 : 노동정책에서성평등관점의구현을위한프레임전환과정책과제. 한국여성학회, 민주주의실현을위한차기정부성평등정책토론회자료집. 30-41. 206 6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 _ 한국민주주의의미래와과제

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6 10 민주항쟁 30 주년기념학술토론회 6 월항쟁, 촛불혁명, 한국민주주의 DAY 2 3-4 한국민주주의의미래와과제 저널리즘가치의재발견과민주적소통 김서중 성공회대 1. 민주화에서또다시민주화로 우리역사에자생적으로발생한신문현상 1) 이없었던것은아니지만일본의영향아래개화파지식인들이고종의양해와지원아래한성순보를발행한것이근대식인쇄신문의시초다. 초기부터일본의영향을받았던것처럼우리신문의근대사에서일본의부정적인영향을배제하고우리언론사를설명하기힘들다. 일본이패망으로물러난이후언론이자율성을가지고성장할수있는기회가있었지만미군정과역대정권을거치면서언론이저널리즘본연의가치를구현할수있을만큼의자유를누리지는못했다. 언론의민주화는사회민주화와별도로달성할수있는목표가아니기때문이다. 1987년민주화투쟁과성과는언론에게도자유를누릴수있는민주화기회를제공했지만, 당시정치민주화가완전히이루어진것이아닌만큼언론의자유역시제한적이었다. 언론이누릴수있는자유는투쟁을통해서만획득가능한대상이었다는뜻이다. 반면완벽하지는않지만김대중노무현정권시절에는상대적으로자유를더경험하고저널리즘을구현할수있는기회를맞았다. 일정정도민주화가이루어졌기 1) 조선시대선조조에국가에서발행하던조보의내용을압축하여목판으로발행하였던민간조보는민간영역에서도신문현상이존재했다 는징표다. 저널리즘가치의재발견과민주적소통 209