논문 원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 설민수 서울중앙지방법원부장판사 Issues in the Process of Decommissioning the Nuclear Power Plants: Focusing on Comparison with the Experiences of U.S. Min-Soo, Seul Presiding Judge of Seoul Central District Court 초록 : 원자력발전소의해체는세계적인원자력발전강국의하나이지만고리1호기를필두로발전용원자로의설계수명종료일이다가오는한국이해결해야할향후난제중의하나다. 그핵심에는결국사용후핵연료의관리문제가있고, 한국의경우현재가동중인원자로의습식수조에보관중인사용후핵연료의포화문제와연관되어더욱복잡한문제를일으킨다. 이글은세계에서가장많은원자로를가동중이며다수의상업용원자력발전소를해체해보거나해체중인경험을가진미국의경험을비교해원자력발전소해체과정에서쟁점이되는상황을논의해본글이다. 일단미국의원자력발전소해체의현실을지연해체방식을중심으로살펴보았다. 그뒤미국의해체과정에서가장큰쟁점이었던규제기관인원자력규제위원회 ( 이하 NRC ) 의역할과기능, 사용후핵연료관리에관해한때유력한심층처분시설후보지였던 Yucca 산을기반으로한영구적처분시설건립이현재의임시적인건식저장시설인독립사용후핵연료저장시설보관으로변경되는과정및향후방향에관해살펴보고 NRC에대응하는한국의대응기관인원자력안전위원회의문제점과개선필요성, 현재사용후핵연료처분방향인영구적심층처분시설의추구의문제점을대비해보았다. 미국의경험에비추어보면원자력발전소의해체에관련한현재의한국규제체계나정책방향에관해보다많은연구가필요해보인다. Abstract : Korea is one of world s leading nuclear power generation countries, but decomissioning of nuclear power plants will be the conundrum of next decades when Korea s commercial nuclear reactor faces life expectancy of design as Gory Unit 1 shows. Management of Nuclear Spent Fuel lies at the core of that conundrum and this complicated problem is aggravated when saturation of Spent Fuel Fool which is storing spent fuel from operating nuclear reactors is approaching. This article deals with the issues in the process of decommissioning the nuclear power plants, comparing with experiences of U.S. which is the leading country in the world in commercial nuclear power plants and had and has decommissioned numerous nuclear power plants. This article starts with general landscape of U.S. nuclear power plant decommissioning process which adopts mainly SAFSTOR method. There after this article details issues related role and function of main regulatory agency-the United States Nuclear Regulatory Commission(hereafter NRC )- and how the management of spent nuclear has evolved from seeking a deep geological nuclear repository based on 6 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 Yucca Mountain s status as a likely candidate to the Independent Spent Fuel Storage Installation based on interim dry cask storages. Also, this article contrasts U.S experiences with weakness and necessity of improvement in Nuclear Safety and Security Commission which is corresponding NRC in Korea and problems of seeking a deep geological nuclear repository in Korea. Considering on U.S. experiences, the current regulatory framework and future policies related with decommission of nulcear power plants in Korea needs more research. 논문접수 : 2017. 7. 14. 심사 : 2017. 7. 20. 게재확정 : 2017. 9. 25. Ⅰ. 원자력발전소해체와그논의필요성원자력발전소는한국전력생산의핵심이다. 2016년발전설비기준으로 21.8%, 발전량기준으로 30.6%, 가동률 79.9% 를차지해석탄발전을제외하고는한국전력생산에서 2위에해당하는비중을차지하고있다. 1) 2017. 7. 현재 5개의발전소에서 24기의원자로를가동하고있는한국은미국, 프랑스, 러시아, 중국의다음을잇고있는세계적인원자력발전국가이다. 2) 하지만원자력발전소의핵심인원자로는영구적이지않다. 기본적으로설계수명을다하면계속운전을위한허가를받지않는한가동을중지해야하는데국내에서는 2017. 6. 18. 고리1 호기가이미그운전이최초로영구정지되었고 2025년까지설계수명만료일을앞두고있는원자로만 5기에달한다. 3) 벌써국내에서는그와관련된분쟁의일환이라고볼수있는원래설계수명만료일이 2012. 11. 20. 이었던월성1호기에대하여 2022. 11. 20. 까지계속운전을허가한 원자력안전위원회의운영변경허가처분에대한취소소송이진행중이다. 4) 이렇게운영이영구적으로정지된원자력발전소의철거와방사성물질에의한오염을제거하는과정인해체 (decommission) 는단순히관련직종종사자의실직뿐만아니라관련기술적도전 안전성문제로다양한사회적 법률적분쟁을수반할수밖에없다. 5) 원자력발전소의해체가복잡한사회적문제가되는핵심적이유는해체과정에서원자로의연료로서사용된핵연료물질인사용후핵연료 (Spent Nuclear Fuel) 로대표되는고준위방사성폐기물 (High-Level Radio Active Waste, 이하 HLW ) 의처분문제가필수적으로제기되기때문이다. 6) 하지만사용후핵연료관리방안에관해서는한국에서 1980년대부터그필요성이언급되어왔지만그구체적논의자체도더딘상태이다. 이에따라한국사회에서원자력발전소의해체가본격적으로시작되면그진행방향의향방에따라관련사회적 법률적분쟁은한국사회 1) 한국수력원자력사이트 (http://www.khnp.co.kr/content/163/main.do?mncd=fn05040101) 참조. 2) 한국수력원자력사이트 (http://www.khnp.co.kr/content/196/main.do?mncd=fn050504) 참조. 3) 원자력안전위원회, 2016 년원자력안전연감 ( 이하 원자력안전연감 ), 472 면. 4) 서울행정법원 2017. 2. 7. 선고 2015 구합 5856 판결 ( 운영변경허가처분을취소, 항소심계속중 ). 5) 원자력안전법제 2 조제 24 호 ( 원자력발전소해체를정의 ). 6) 고준위방사성폐기물이란원자력안전법제 2 조제 18 호, 같은법시행령제 2 조제 1 호, 방사선방호등에관한기준제 3 조에의하면 반감기 20 년이상인알파선을방출하는핵종으로 4000Bq/g 방사능농도및 2kW/ m3의열발생량 을가진방사성폐기물을말한다. 인권과정의 2017 년 11 월 7
논문 전체를휘감을정도로급속히악화될가능성이아주높다. 이글은세계에서가장많은 99기의원자로를원자력발전을위해가동중이면서동시에 19기의원자로해체가진행중이며상업적원자력발전소를해체해본경험을가진미국과의비교를통해향후해체과정에서발생할수있는사회적 법률적쟁점, 그과정에서현재한국이원자력발전소해체와관련해취하고있는규제체계나방향이가진문제점에관해살펴보고자한다. 7) 글의전개는미국의원자력발전소해체의일반적현실과과정을논하고한국의현재체계, 법률안에서제안하는체계와비교해살펴보는방식을취하고자한다. Ⅱ. 미국의원자력발전소해체의현실과해체과정 1. 미국의원자력발전소해체의현실 원래미국의원자력발전전반을규제하는미국원자력규제위원회 (the United States Nuclear Regulatory Commission, 이하 NRC ) 가원자력발전소해체방식으로그안전성을인정한기술적방식에는크게콘크리트등방사성물질의유출을차단하는재료로구조물을만들어원자로등을밀봉하는밀봉방식 (Entombment), 발전이중지된방사성물질의방사능이저감되도록일정한기간동안폐쇄된상태로감시및관리 활동을하다가일정기간경과후실제해체에 착수하는지연해체방식 (SAFSTOR), 마지막으로발전이중지된원자로를즉시해체한뒤건물및부지에대한방사능을제염하는즉시해체 (DeCon) 방식이있다. 8) 그중미국에서방사성물질유출의위험과장기적책임의문제때문에밀봉방식을해체방식으로신청한원자력발전소운영자가없기때문에사실상은지연해체와즉시해체의 2가지방식이라고볼수있다. 9) 현재소규모원자력발전소를제외한대규모상업용원자력발전소들은즉시해체의경우방사성물질의높은방사선수치로인해대규모초기비용이투자되어야하고방사성물질유출의위험성, 그리고즉시해체시다량발생하는 HLW 보관의어려움때문에대부분의경우지연해체방식을취하고있다. 10) 무엇보다대규모로 HLW가발생하는즉시해체는 HLW에대해사람의접근과생태계로의방사성물질유입이제한될수있는영구격리가가능한심층처분시설을전제로한방식이라고볼수있는데심층처분시설의설치시기자체가불투명해지자사실상당장의초기비용부담이적은지연해체방식이보다일반적방식으로자리잡았다고볼수있다. 11) 문제는지연해체방식이초기비용이낮은반면방사성물질의방사선수치저감을위한냉각기간이길어질수록각종비용이증가한다는점이다. 가령미국에서 1976년사실상가동이정지된 Humboldt Bay 원자력발전소는그사용후핵연료의냉각등을위해 2개의가스발전소가설치되는등냉각기간을거쳐 2008년에들어서 7) 현재진행중인미국상업용원자력발전소의현황은미국원자력규제위원회사이트 (https://www.nrc.gov/info-finder/decommissioning/power-reactor/) 참조. 8) Gary L. Johnson, Procedures, Costs and Rate Structures For Decommissioning Nuclear Reactors 5 J. Energy L. & Pol y 245, 250 252(1984). Joseph D. McManus, Lights Out: Decommissioning the American Nuclear Plant, 36 J. Nat l Ass n Admin. L. Judiciary 518, 527 528(2016). 9) NRC, Backgrounder on Decommissioning Nuclear Power Plants ( 이하 NRC Document ) (https://www.nrc.gov/reading-rm/doc-collections/fact-sheets/decommissioning.html), pp.1 2. McManus, op. cit., p.527. 10) NRC Document, p.1. McManus, op. cit., pp.528 529. 11) McManus, op. cit., pp.527 528. Kerri Morrison, National and Multinational Strategies for Radioactive Waste Disposal, 47 Envtl. L. Rep. News & Analysis 10300, 10302 10303(2017) 8 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 야사용후핵연료가옮겨졌는데 2002년화폐기준으로 3억달러정도로예상되던비용은 2008 년화폐기준으로 5억달러, 현재는총 10억달러가넘게지출될것으로예상되고있다. 12) 2. 해체과정미국에서지연해체방식에의한원자력발전소해체과정은절차적으로보면크게 4가지단계로구성된다. 첫째는가동중지와함께해체준비를위한휴지단계 (mothball) 로볼수있다. 위기간은 5, 10, 30년으로워낙다양한데한예로 1990년대방사성물질유출문제로원자로 3기중 2기만재가동된 Millstone 발전소같은경우는당시멈추었던원자로 1기에대해원자로내사용후핵연료습식저장수조 (Spent Fuel Pool) 에저장하고있을뿐현재까지별다른조치를취하지않고있다. 13) 이렇게다양한모습을보이는이유는 NRC가가동중지부터최종해체까지 60년이라는장기간의기간을상업발전소운영자들에게주고활용할수있도록하고있기때문이다. 14) 정지단계의시작은상업발전소운영자가 NRC 에 30일전최종가동정지를고지하고최종가동정지이후 2년내까지제출이요구되는정지후해체계획, 시간표, 환경에대한영향, 예상해체비용등이첨부된가동중지보고서 (post-shutdown decommissioning activities report) 를 NRC에제 출하면서시작된다. 15) 위보고서자체는 NRC 의허가나승인을받을필요는없으나실제위정지단계를유지하기위한안전평가보고서, 비상대응보고서, 경비대책보고서, 화재안전보고서등개별보고서들은 NRC의승인을받아야하고원자력발전소를구성하는구성부의변화는모두 NRC의사전검수를거쳐야한다. 16) 정지단계기간은단순히원자로의가동이정지된기간이아니라실제해체에들어가기위한준비기간으로지하수처리시스템, 방사선모니터링시스템, 폐자재처리시설등을건축하고 NRC의승인을받는기간이기도하다. 17) 본격적원자력발전소의해체는흔히전기및에너지차단상태 (Cold and Dark Status) 로이행하는시점에서시작된다. 원자력발전소의기존전력연결망이나에너지전송체계와원자로의연결을차단함으로써그후해체단계에서발생하는각종위험을방지하는위상태로의전환여부는원자력발전소해체에서최초의성패를좌우하는일이기도하다. 18) 위단계가가진중요성은아직사용후핵연료에대해충분한냉각이이루어지지않은상태라면사용후핵연료저장수조를사실상원자로로부터분리해별도냉각시스템에연결시키는작업을위과정이포함하기때문이다. 19) 그과정에서방사성물질차단및냉각시스템의정상적작동여부는그후단계로의진행에상당한영향을미친다. 20) 해체과정에서법률적으로의미를가진중요한 12) McManus, op. cit., pp.528. 현재추계비용은캘리포니아공공시설위원회사이트 (http://www.cpuc.ca.gov/general.aspx?id=11369) 참조 13) McManus, op. cit., pp.524 525, 539. 14) 10 C.F.R. 50.82(a)(3). 15) 10 C.F.R. 50.82(a)(1)(i), (4)(i). 16) 10 C.F.R. 50, 50.47, 50.59, 73.55. 17) McManus, op. cit., p.534. 18) McManus, op. cit., pp.535 536. 19) R. Aker, Maine Yankee Decommissioning Experience Report:Detailed Experiences 1997 2004 (2005), 3-8, 5-2. 20) R. Aker, op. cit., 5-3( 냉각시스템작동과정에서발생한환기장치의굉음으로지역사회에서발생한혼란이해체과정의지연을불러온상황을기술 ) 인권과정의 2017 년 11 월 9
논문 단계는독립사용후핵연료저장시설 (Independent Spent Fuel Storage Installation, 이하 ISFSI ) 로불리는건식저장시설 (dry cask) 의건축, 운영허가, 그후건식저장시설로의사용후핵연료의이전으로통상 10년의냉각기간을거치지만짧게는 3년정도의냉각기간만으로도사용후핵연료의이전이이루어지기도한다. 21) 원래건식저장시설은기술 비용등의문제로기존의영구적사용후핵연료처리방안이벽에부딪힌 1970 년대부터주목받기시작한기술로 1986년 NRC가첫승인을내준원자력발전소내사용후핵연료임시보관시설에서출발한다. 22) 원자력발전소가운영중일경우원자력발전소내임시보관시설로서의 ISFSI 는발전소내저장시설의일부로새로운원자력발전시설이아닌기존시설의변경의하나로취급되어주민공람과의견청문의기회를거치지않는간이절차를통해건설되는것이통상적이다. 23) 하지만원자력발전소해체를위한 ISFSI 는원자력발전소해체이후사용후핵연료등 HLW 보관을목적으로발전소내또는보다안전한발전소밖부지에건설되는형태이므로특정지점에위치한 (site-specific) 별도시설로주민공람과의견청문, 기타관련서류를제출하여 NRC의심사를통해허가를받고있다. 24) 원자로에서 ISFSI로사용후핵연료가옮겨지게되면그때부터원자로나나머지원자력발전소의건물에대한화학적 물리적해체가진행된다. 물론그이전부터관련이없는건물을해체하는경우도있지만본격적인해체는사용후핵연료가옮겨진뒤원자로의출력을제어하는제 어봉, 배관, 가압기, 증기발생기등에대하여화학적제염 (decontamination) 과무인원격조정절단기등을사용한물리적절단과정을통해추출되거나선별된 HLW를 ISFSI 로옮기는과정을통해진행된다. 25) 그이후최종적으로방사능과관계없는시설을폐기또는해체함으로써원자력발전소의해체가완성된다. 3. 소결원자력발전소의해체는관련경험이가장많은미국에서도어느하나로일반화되지않는힘들고어려운과정이다. 무엇보다현재까지그제어를현대과학이기술적으로해결하지못한사용후핵연료와같은 HLW를다루고그과정에서관련이해관계인들의이해충돌을해결해야하는지난한과정이그안에자리잡고있다. 따라서짧은시간내에해체를성공적으로끝내는것은이례적인사례에속한다. 가령 Zion 원자력발전소는 1998년가동이중단되었지만본격적인제염과해체작업은 2011년시작되어많은노동력이투입되는방사능오염물질선별작업은다른주에위치한별도처리시설로이송하여이루어지고있음에도현재까지진행중이며사용후핵연료가 ISFSI 로이전된것은 2015년에이르러서이다. 26) 아래에서는이러한과정에서가장많은영향을주며중요쟁점이라고볼수있는중앙규제기관의역할, 사용후핵연료의처분문제에있어미국의경험과비교한한국의현황과개선방안을살펴보고자한다. 21) McManus, op. cit., p.539. 22) 주 8 NRC 사이트, Bruce R. Huber, Checks, Balances, and Nuclear Waste, 48 Ariz. St. L.J. 1169, 1199(2016). 23) 10 C.F.R. 50.90, 50.91. 주 8 NRC 사이트 ( 현재까지 56 곳의 ISFSI 가발전소의일반면허에기해건설되었고 15 곳만이별도허가를받아건설되었음 ). 24) 10 C.F.R. 72. McManus, op. cit., pp.540 541. 25) R. Aker, op. cit., pp.7-1 7-14. 26) 주 8 NRC 사이트. 10 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 Ⅲ. 중앙규제기관의역할 : NRC 와원자력안전위원회의비교 1. NRC 의역할 가. 미국 NRC 의창설배경과역할 그평가는각기다를수있겠지만미국에서원전해체과정이지금까지큰문제를발생시키지않고진행할수있는것은그중앙규제기관으로모든과정에관여하는 NRC의제대로된역할수행이큰영향을미쳤다. 따라서그에관해살펴보기로한다. NRC는그기관장을대통령이임명한다는것을제외하고는대통령의지휘권범위밖에머무는독립규제행정기관 (Independent Agency) 으로대통령이자신의정책추종이나선호여부에따라그기관장을임의교체할수있는전통적인순수행정기관 (Executive Agency) 과구분된다. 27) 어떻게보면 NRC의기원자체가특정집권자나원자력발전산업의이해관계에추종하기보다는원자력발전이가진위험성을순수행정기관으로부터분리된독립규제행정기관에의해통제할수있도록하기위한것에서나왔다고할수있다. NRC의전신인원자력에너지위원회는 1946년원자폭탄개발의일환으로탄생한원자력발전산업의촉진과안전, 그리고원자력을이용한무기개발등다양한정책적목적을수행하기위해이를 1인의결정이아닌 5 명의합의체로구성하는것이낫다는이유로탄 생했지만 1960 년대까지도그주된목적은상업용원자력발전의활성화였다. 28) 이에따라증대되는국민의원자력에너지의안전이용이라는여론을수용하기위해만들어진 1974년에너지구조조정법에따라원자력에너지위원회의기능중원자력발전을포함한포괄적이고광범위한에너지정책수립을위한연구와정책추진과같은산업형성기능은순수행정기관형태인에너지부 ( 이하 DOE ) 로이관되었고그에독립하여정책수립에관련된모든자료를제출받아독립적으로연구해관련인 허가를수행하기위한목적에서 NRC가창설되었다. 29) 이를보장하기위해 NRC는임기 5년의직무위반이없으면해임이불가능한 5인의위원으로구성되고각위원은의결권을포함한동등한권한을가지며그임명은대통령이국회의동의로하도록하고민주 공화의양당중누구도다수를구성하지못하는독립규제행정기관의전형적모습을취하고있다. 30) NRC가위와같은목적에충실했는지에관해서는늘의문이제기되곤한다. 특히예산의 90% 를규제대상인원자력발전산업의각종인 허가신청시의수수료에의존하는 NRC와원자력발전산업사이의관계에대해서는각기다른우려가제기된다. 31) 하지만 NRC에비판적인학자들도인정하듯이 NRC는원자력안전에관해문제가제기될때관련비판을적극적으로수용하여규정을정비하고이를각원자력발전소가준수하는지에관해적극적으로규제역량을발휘해온기관임 27) 미국법상양기관의구분에대해서는설민수, 다수피해자구제를위한집단소송의대안으로서미국의독립규제행정기관의공중피해보상조치의현황과한국에의도입가능성 : 연방증권거래위원회의경우를중심으로 법조 제 720 호, 2016., 208 209 면참조. 28) Emily Hammond Meazell, Presidential Control, Expertise, and the Deference Dilemma, 61 Duke L.J. 1763, 1779 1780(2012). 29) Meazell, op. cit., pp.1781 1782. 30) 42 U.S.C. 5841. 31) McManus, op. cit., pp.522 523. 인권과정의 2017 년 11 월 11
논문 은분명하다. 32) 이를뒷받침하기위해 NRC는산하에다양한조사, 자문기관을가지고있고규제권한도아주강력하다. 33) 원자력발전소운영중에도 NRC는원자력발전소운영허가자의위반사항에대하여매위반사항마다위반일수 1일당 10만달러의과징금을부과하고관련허가를취소할수있는권한을가지고있다. 34) 해체과정에서도 NRC가가진권한은단순한서류상의검토만이아니고현장조사, 감사권한을가지고있으며이를통해발생된문제가해결될때까지해체과정을중지시킬수있고현실적으로는무엇보다해체와관련해그비용으로충당하기위해적립해둔해체기금 (Decommissioning Trust Fund) 을감시 감독하는임무를수행하기때문에그비용에의존해해체를진행하는상업용원자력발전소운영자의해체와관련한활동에 NRC의규제와감시는지대한영향을미칠수밖에없다. 35) 나. NRC 역할과한계 : 심층처분시설후보지로서 Yucca 산을둘러싼대립 HLW의관리와관련해 NRC는단순히안전성만을책임진기관이아니라전체정책을형성하는독립적기관이지만또한일정한한계를가진기관이다. 그장점과한계를잘보여주는사례가미국에서도원자력산업발전시의초기부터문제가되어왔던 HLW 처리문제에관해 1982년입법된핵폐기물정책법 (Nuclear Waste Policy Act, 이하 NWPA ) 에의해 5곳의심층처분시설후보지중하나로선정되었다가그후인구가많은다른후보지들의강력한로비로인해 1987년유일한후보지로특정된 Yucca 산을둘러싼공방에서 NRC의역할이다. 36) NWPA 에의해 Yucca 산의후보지로서의기술적적절성과평가, 그리고 NRC에대한신청서제출책임을맡은 DOE는 2002년당시 Bush 대통령에게 Yucca 산이기술적으로적합한후보지라는결정이담긴보고서를제출했고 Yucca 산소재지인 Nevada 주의반대통지에연방의회가최종승인입법이후 Nevada 주가중심이된 DOE에대한여러소송을거쳐최종적으로 2008 년 6월에 DOE 가 NRC에 8,000 페이지가넘는허가신청서를제출하게된다. 37) 위신청서가 3년을기한으로한허가절차의일환으로 NRC의허가관련재정심판기관인원자력안전및허가위위원회 ( 이하 ASLB ) 에접수되어심리중인상황에서 Yucca 산선정에적대적인 Nevada 주출신민주당상원원내대표였던 Reid의도움이필요했던오바마대통령이당선되면서위문제는결정적전환기를맞게된다. 38) 오바마대통령이 DOE에대해서관련예산을전액삭감하고진행중이던기초공사를중단하게한뒤이루어진 DOE 장관의심층처분시설취하신청에대하여 ASLB 는 NWPA 는 NRC에대해정치적고려없이관련신청을검토해심의할의무만을부과했다는이유로취하신청의수리를거부했고다시 DOE 장관이위거부처분에대하여 NRC에 32) Katherine A. Trisolini, Decisions, Disasters, and Deference: Rethinking Agency Expertise After Fukushima, 33 Yale L. & Pol y Rev. 323, 349 352(2015)( 후쿠시마원자력발전소사고이후 NRC 가관련안전규정의전반적정비와그집행에나선적극적모습을 NRC 의기능과관련한긍정적측면으로인정 ). 33) NRC 의원자력안전내부조직에관해서는윤혜선, 미국원자력규제위원회의원자력안전규제체계와시사점 : 원자력발전소에대한허가제도와검사제도를중심으로 일감법학 제 27 호, 2014., 13 17 면참조. 34) 42 U.S.C. 2236( 허가취소권 ), 2282(a)( 과징금부과권 ). 35) McManus, op. cit., pp.525 526. 36) 42 U.S.C. 10172(a)(5 곳의후보지중하나로 Yucca 산을특정 ), 42 U.S.C. 10172(a)(Yucca 산을유일한후보지로특정 ). 37) Meazell, op. cit., pp.1783 1784. 38) Huber, op. cit., pp.1189 1190. 12 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 항고하면서일종의대치상태가형성되게되었다. 39) 제척사유가있는위원의결원으로 2:2로의견이갈려어떤결정에이르지못한 NRC는위문제에대하여오바마대통령이임명한위원장의일종의태업등으로사실상표류하다가연방항소법원의 2013년심사속행명령에따라다시심사를재개하게된다. 40) 하지만 DOE가심사과정에서제기된문제에대해추가조사를사실상거부한가운데 NRC가안전영향평가를독자적으로진행하면서관련기금이부족한상태에이르렀고관련기금에대한예산배정에관해미국의회에서합의에이르지못하면서 Yucca 산에대한허가신청은현재중단상태에이르고있다. 41) 위사례에서볼수있듯이 NRC는대통령의지휘를직접적으로따르는 DOE와달리독립규제행정기관으로원자력산업이나정치적이해관계보다는과학 기술적측면에초점을맞춘기관으로여러가지이해관계가대립되고다양한의견이제기될수밖에없는원자력발전소해체과정을중립적으로규제하고감독하는중앙규제기관이다. 하지만원자력발전과 HLW가가진정치 사회적의미로인해대립이격화된다면위와같은 NRC 조차도그역할수행하는데한계를피하기어렵다는것또한현실이다. 2. 원자력안전위원회의역할가. 원자력안전위원회의창설배경과역할한국에서 NRC와유사한기능을하는기관으로는원자력안전위원회 (Nuclear Safety and Security Commission) 를들수있다. 2011. 7. 25. 법률제10912 호로원자력안전위원회의설치및운영에관한법률의제정으로대통령직속중앙행정기관으로출범하였다가 2013. 3. 23. 국무총리소속으로바뀌었고외관상위원장및상임위원 1명을포함하여 9명으로구성된합의제기관의형태를취하고있다 ( 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률제4조, 제5조, 제 13조제2항 ). 2011년 3월발생한일본후쿠시마원자력발전소방사능유출사건이전한국의원자력발전소에관련된규제체계는교육과학기술부에서국가의원자력연구개발및안전규제에대한종합적인책임을맡고, 원자력발전관련산업정책과방사성폐기물의문제는지식경제부에서책임을맡는구조로되어있었다. 42) 1996년처음으로법제화된원자력안전위원회는원자력안전에관한사항을심의의결하기위하여위원장을교육과학기술부장관으로하고 7인이상 9인이하위원으로구성하되위원은과학기술부장관이지식경제부장관과협의해임명위촉하며, 실제업무의대부분은간사인교육과학기술부원자력국장이담당하는일종의교육과학기술부의내부위원회에준하는구조를가지고있었다. 43) 그후원자력발전소가늘어감에따라독립적인형태의위원회를두어야한다는주장및관련입법안이제기되었지만독자성을갖춘위원회로전환된것은후쿠시마사고이후대중의위험성인식이높아진 2011년에이르러서이다. 44) 현재원자력안전위원회는위원장은국무총리의제청을받아대통령이, 상임위원인위원 39) Huber, op. cit., pp.1192 1193. 40) Huber, op. cit., pp.1193 1194. 41) Ibid. NRC, Backgrounder on Licensing Yucca Mountain (https://www.nrc.gov/reading-rm/doc-collections/fact-sheets/yucca-license-review.html) 42) 황해봉, 한국원자력법제고찰 법제 제 643 호, 2011., 104 105 면. 43) 황해봉, op. cit., 107 면. 44) 황해봉, op. cit., 131 133 면. 인권과정의 2017 년 11 월 13
논문 을포함한 4인은위원장의제청을받아대통령이임명또는위촉하며, 나머지 4인은국회의추천을받아대통령이임명또는위촉한다 ( 원자력안전위원회의설치및운영에관한법률제4조제2항 ). 하지만외관상독립적인위원회로전환된현재에도원자력안전위원회가 NRC에비견할수있는규제능력을갖춘위원회인지에대해서는많은의문이제기되곤한다. 기본적으로규제기관으로서독립성과원자력발전의안전성을심사하기위한내부조직 전문성 중립성에관한제도적기반이취약하기때문이다. 45) 실제 NRC와원자력안전위원회를역할을간접적으로나마비교해볼수있는자료중하나가원자로운영자에대한과징금부과사례이다. 원자력안전위원회는원자력안전법에따라발전용원자로운영자에대하여운영정지에갈음하는과징금을부과할수있다. 46) 원자력안전위원회의과징금부과와관련한가장최근의사례로는 2017. 2. 9. 에발전용원자로운영자인한국수력원자력주식회사 ( 이하 한국수력원자력 ) 에 7억 4,000만원의과징금을부과한경우를들수있다. 47) 위과징금이부과된위반의내용은원자로용기와원자로의열출력을제어하는제어봉구동장치에관련된용접부위를가동중검사함에있어가동중인원자로 16기에대하여초기에외국업체가행한잘못된검사를따라그대로검사를행함으로써검사대상이아닌엉뚱한곳의용접부위를수십년동안그대로검사했다는취지였다. 반면 NRC가과징금을부과한가장최근의사례는 2016. 11. 28. 원자로 1기를운영하는 Tennessee Valley 에대하여 NRC 규칙 에요구된화재관련훈련을제대로운영하지않았다는사안으로과징금액수는 14만달러였다. 48) 위두사안은과징금액수상으로는물론한국이많지만관련된원자로의숫자, 문제된위반행위가원자로와관련된안전문제에관한의미를살펴보면한국의경우가그위반행위의중함에비추어책임을제대로묻지않고있다고볼수있다. 나. 원자력안전위원회의문제점 : 월성원자력발전소 1호기계속운전을위한운영변경허가처분을통해원자력안전위원회의문제점을보여주는전형적인사례가위위원회가 2015. 2. 27. 자로한월성원자력발전소 1호기의계속운전을위한운영변경허가처분 ( 이하 월성1호기계속운전처분 ) 이다. 월성1호기는천연우라늄을그연료로사용하며냉각재와감속재로중수 (heavy water) 를사용하되냉각재가끓지않도록압력을가하는가압중수로방식의원자로로발전하는이미가동이정지된고리1호기를제외하고는한국에서는가장먼저인 1983. 4. 22. 상업운전을시작한용량 679MWe 의원자력발전소이다. 49) 원래월성1호기의설계수명은 30년으로 2012. 11. 20. 자로만료되었으나한국수력원자력은 2009. 12. 30. 에설계수명을넘어 10년간계속운전을하겠다는취지로운영변경허가를원자력안전위원회에신청하였고그에관해원자력안전위원회가 2022. 11. 20. 까지계속운전을허가한것이월성 1호기계속운전처분이다. 위처분과정에서원자력안전위원회가보여 45) 윤혜선, op. cit., 43 44 면. 46) 원자력안전법제 24 조제 2 항 ( 발전용원자로운영자에대하여운영정지사안에대하여과징금부과권한 ). 47) 연합뉴스, 수십년간원자로엉뚱한곳검사 한수원에과징금 7 억 4 천만원 (2017. 2. 9. 자 ) 48) NRC 사이트참조 (https://www.nrc.gov/about-nrc/regulatory/enforcement/current/ reactor-actions/2016.html) 49) 원자력안전연감, 472 473 면. 14 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 준가장큰문제는위처분을위법하다고본서울행정법원 2017. 2. 7. 선고 2015구합5856 판결에서적시하고있듯이원자력안전위원회가원자력발전의안전성을규제하는실질적합의제기관이라기보다는일종의형식을갖추기위한최소한의외관으로작용하고있다는점이다. 첫째월성1호기계속운전처분을받기위해핵심이되는각종원자로개선작업은 2009. 4. 부터 2011. 7. 경까지원자로내 380여개의압력관교체등 9,000여건의대규모설비교체에의해이루어졌으나그과정은원자력안전위원회의실질적감독 심의에따른결정이아닌원자력안전위원회의기술자문기관으로볼수있는한국원자력안전기술원과발전사업자인한국수력원자력의협의에따라이루어졌고대규모설비교체가이루어진후에행해진원자력안전위원회의월성 1호기계속운전처분은위원자로개선을위한설비교체작업등에대한자료를제출받거나그에관한심의는하지않은채이루어졌다. 50) 두번째로심의의기초를이루는가장중요한자료로볼수있는최종안전성분석보고서는원자력안전위원회의위원들에게월성1호기계속운전처분을하기위한회의당일에야배포되었는데비록위위원회위원들이원자력분야에어느정도전문성을갖추었다고하더라도처분당일배포되는보고서를보고이루어지는질의 응답은당연히한계를가질수밖에없고, 이를기초로이루어는의결을합의제기관의의결이라보기에부족함이있을수밖에없다. 51) 3. 원자력발전소해체과정을위한원자력안전위원회개선의필요성원자력안전위원회설치의목적이원자력의생산과이용에따른방사선재해로부터국민을보호하고, 공공의안전과환경보전에이바지함에있고이를위해위원자력안전위원회의독립성과공정성을보장하고있다는점을감안한다면현재의운영상황에관한허가결정에서있어서도원자력안전위원회는그목적을달성함에있어부족함이있다는인상을외부에준다. 그위에어느정도전문성을가지는사람들로위원회의위원을구성하는과정에서원자로의운영을지속하려는목적을가질수밖에없는한국수력원자력과연구개발또는각종위원회를통해밀접한관계를가진사람들이위원의일부를구성하고있는현실은이러한원자력안전위원회의취약점을더욱부각시키는계기로작용한다. 52) 문제는원자력발전소의해체의경우한국이이미상당한경험이쌓인원자력발전소의운영에관한것이아니라한국이일체의경험을갖지아니한 HLW의처리문제를포함하는새로운영역으로단순히기술적인문제만이아니라방사성물질의유출을포함한문제에대해국민일반및이해관계인들의의견을반영하는과정이반드시필요하다는점이다. 원자력안전위원회는현재의법률에의해도원자로및관계시설의해체시승인만이아니라해체상황의보고수령, 해체상황의확인 점검까지를담당하는규제기관으로서이러한기관이실질적으로그기능을수행하지못한다면국민은그해체과정을더욱더의혹의눈으로바라볼가능성이높고이는결국해체과정의지연과대립을격화시킬가 50) 위서울행정법원 2015 구합 5856 판결. 51) 위서울행정법원 2015 구합 5856 판결. 52) 위서울행정법원 2015 구합 5856 판결 ( 위원장과위원중 1 인이한국수력원자력의내부위원회에근무한점을위법사유중하나로봄 ). 인권과정의 2017 년 11 월 15
논문 능성이높다. 53) 따라서무엇보다원자력안전위원회에대해이러한부분이반영될수있는조직 기능의개선이필요하며그중핵심은원자력안전위원회의월성1호기계속운전처분에서들어나듯이원자력발전에관련허가권을행사함에있어관련정보에대한충분한정보를제공받거나이해관계인의대립된의견에관한제대로된심의가이루어지지않은채결정이이루어지는부분의개선이다. 이에관해서미국의경험에서보면가장유용한 NRC 내부조직이 ASLB 이다. ALSB 는 NRC 의내부조직으로관련분야에기술적전문지식을갖추거나법적전문지식을갖춘사람들을심판관으로하여구성되는 3인의재정심판부로구성된다. 54) 통상변호사자격을갖춘사람을심판장으로하여다양한관련기술분야의전문가로구성되는위재정심판부는이해관계인을참여시킨심문절차를통해관련사실을확정하고법률을적용해해체를포함한원자력발전소에관련한허가에관해 1차적결정을한다. 55) 주로법률의측면에집중한미국의통상적재정심판절차보다원자력발전과안전이라는측면에서기술의중요성을수용한제도로볼수있다. 56) ASLB 를통해 NRC는심문과정과 ASLB 가작성한결정문을통해사실과법률적측면을정리하고쟁점이명확해진상태에서관련판단에돌입할수있어위와같은문제점을어느정도는해소할수있게된다. 원자력발전소해체라는난제를풀어가야할한국에도유사한조직과절차의도입은고려해볼만한여지가분명히있어보인다. Ⅳ. 사용후핵연료의처분문제 : 독립사용후핵연료저장시설과영구적처분시설 앞에서살펴본바와같이사용후핵연료의처분문제는원자력발전소해체과정에서핵심적쟁점으로그신속한해결여부는결국신속한원자력발전소해체를가능하게하는원동력이기도하다. 1. 미국의현재까지입장과방향 가. 지정절차에의한영구적심층처분시설의사실상포기 사용후핵연료발생문제에관해미국의원래입장은 1970년대말까지도재처리 (reprocessing) 를통해연료로다시사용하도록함으로써그발생량을줄여해결하려는방향이었으나기술적어려움, 환경문제, 원료인우라늄가격의저하로인한경제성문제, 그리고핵확산을방지하고자하는미국의정치적입장에따라 1970년대말에는재처리를포기하고영구적심층처분시설건립으로방향을완전히전환하게된다. 57) 이에따라 1982년입법된 NWPA 는각상업용원자력발전소운영자가사용후핵연료를원자력발전소내의습식저장수조에보관하다가 DOE가중심이되어대통령, 의회가관여하는지정절차를통해후보지를선정해임시중간저장시설, 영구적심층처분시설의건설을 1998년까지마무리하고각상업용원자력발전소에서영구적심층처분시설로사용후핵연료를옮기는것을핵심으로하는 53) 원자력안전법제 28 조제 1 항, 제 2 항 ( 해체과정에서의권한 ). 54) 42 U.S.C 2241(a). 55) NRC 사이트참조 (https://www.nrc.gov/about-nrc/organization/aslbpfuncdesc.html) 56) 미국의일반적인재정심판절차에대하여는설민수, 행정절차에서특허의무효심사와특허법의방향 : 미국의특허심판원 (PTAB) 과관련제도에중점을두고, 2016 년도법관연수어드밴스 (Advance) 과정연구논문집 (2017), 505 510 면. 57) Alex Funk & Benjamin K. Sovacool, Wasted Opportunities: Resolving the Impasse in United States Nuclear Waste Policy, 34 Energy L. J. 113, 118 119(2013). 16 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 데 1987년 Yucca 산이유일후보지로특정되고임시중간저장시설의건설이영구적심층처분시설건설뒤로미루어지면서결국핵심은영구적심층처분시설건설이되게된다. 58) 애초영구적심층처분시설의최종후보지로 Yucca 산이결정된가장큰이유는함께후보지로올랐던다른주의강력한로비와함께 Yucca 산의위치가네바다주의주요도시인라스베가스로부터 160km 이상떨어진사막지역이며지하 340m 정도에위치할심층처분시설의예정지보다 200m 이상지하에흐르고있는지하수등지질적특징이형성하는천연방어벽 (natural barrier) 이심층처분시설건설시인간이구축할공학적방어벽 (multiple barrier) 등과함께 NWPA 가요구하는다중방어벽 (multiple barriers) 을형성하기에충분하다는일반의인식에있었다. 59) 자연스럽게 1987년부터 2008년 DOE의 NRC에대한허가승인신청에이르기까지무려 120억달러가소요된 Yucca 산의지질학적적합성조사와그선정과정에대한각종소송에서쟁점이집중된것은초기기준으로설정된방사선의반감기 (half-lives) 10,000년이심층처분시설의기준년도로적절한지였는데연방항소법원이위기준이부적절하다고판단하면서최종적으로는 100,000년을기준으로변경하고그에따른조사를마친뒤 DOE가 2008년허가신청에이르게되었다. 60) 앞서살펴본바와같이위와같이막대한시간과노력을들이고도 Yucca 산을최종적으로후보지로선정하는과정은그뒤정치적논란에 휩싸이면서사실상현재는더이상진전을보이지못하고있다. 그대안으로는 2010년 DOE가중심이되어새로운대안을마련하기위해과학자, 학계전문가, 원자력산업종사자, 정치인들로구성된전문가위원회 (Blue Ribbon Commission) 가 2012. 1. 에발표한후보지의동의를전제로한선정절차가제기된바있다. 61) 하지만심층처분시설선정과정에서각주가보여준극단적인지역이기주의현상에비추어위제안에따른절차는비현실적이라는지적이많다. 62) 나. 현재의입장 : 독립사용후핵연료저장시설이렇게영구적심층처분시설의진척이난망한가운데미국이원자력해체과정에서현재현실적으로선택하고있는대안은앞서살펴본바와같이 ISFSI 이다. 사실대안이라고보기도어려운측면이있다. ISFSI 의일반적형태인건식저장시설은앞에서본바와같이이미습식저장수조가포화된상태의원자력발전소들이그부지내에서사용하는저장형태이기때문이다. 1990년이후허가를받은미국의원자력발전소들에는아예최초허가에이러한건식저장시설을건설할수있도록하는내용이명기되어있기도하다. 63) 즉, 상업용원자력발전에관한일반허가를받았다면별도의운영에관한허가없이발전소내에습식수조외에신고와등록을통해 NRC가승인한형태의건식저장시설을운영할수있다. 64) 현재까지 NRC의승인을받은건식저장시설 58) Funk & Sovacool, op. cit., pp.120 121. 59) 42 U.S.C 10131(b)(1)( 심층처분시설에대해다중방어벽을요구 ). Amy L. Sypula, Beyond Yucca Mountain: Split Liability Drives Action for Interim Nuclear Waste Storage, 6 U. Chi. L. Sch. Roundtable 251, 259 261(1999) 60) Funk & Sovacool, op. cit., pp.123 125. 61) Funk & Sovacool, op. cit., pp.126 127. 62) Funk & Sovacool, op. cit., pp.128 129. 63) Huber, op. cit., p.1199. 64) 10 C.F.R. 72.210, 72.212(b)(1)( 물론앞에서언급한바와같이기존시설변경허가는받아야한다 ). 인권과정의 2017 년 11 월 17
논문 은강화스테인리스스틸로만들어진내부의금속통 (canister) 과외부를감싸고있는통형태의두꺼운콘크리트, 그리고내부금속통에비활성기체인헬륨을채워넣는형태로구성되는것이통상적이다. 65) 습식수조를통해어느정도냉각된상태의사용후핵연료를보관하는건식저장시설의가장큰장점은별도의냉각시설을갖추지않은일종의수동적보관시설이기때문에최소한의안전과경비를책임질인력외에추가시설, 인력이필요하지않아비용측면에서가장앞서고의외로자연재해에도강점을갖는다는점이다. 66) 즉습식수조를운영할때발생할수있는여러가지문제즉냉각관련펌프고장이나전력공급의차단, 화재등여러가지문제에서자유롭다. 건식저장시설에관해서최근제기되는문제는테러와같은비정상적상황을제외한다면단연시간이경과함에따라저장된사용후핵연료에의한내부금속통의부식과그에따른방사선유출가능성이다. 67) 현재 NRC의규정에의하면 ISFSI 는첫허가시 40년의범위내에서운영할수있으며갱신을신청할수있어허가기간의종기가다가올수록부식이진행될위험성이주목받고있다. 68) 이에대해서는현재까지는그위험성이크지않다는초기연구결과가나오고있지만어디까지나사용후핵연료를장기저장한 ISFSI 의내부금속통상황을실제확인하지못한가운데나온것이라논란은진행중이다. 69) 다. 미래 ISFSI를규제하고있는 NRC의최근입장은영구적심층처분시설을건설하지않은상태에서 ISFSI와같은건식저장시설을임시방편이아닌사실상영구적저장시설의대안시설로운영해도안전성에큰문제가없다는쪽에가깝다. 이러한입장을적극적으로표시한것이 NRC가계속운전허가를신청한 34기의상업용원자로에관한허가전에 2014년발표한일반환경영향판단 (Generic Environmental Impact Statement) 으로 NRC는 ISFSI의건식저장시설이적어도 100년동안은안전하며각시설이별개로허가를받는이상일단습식수조에서냉각기를거치고 ISFSI 의건식저장시설로옮겨진사용후핵연료에서위험이발생할가능성은확률적으로상당히낮아영구적심층처분시설이건설되지않아도충분한대안이될수있다는입장을취하고있다. 70) 현재영구적심층처분시설의건설내지그대안이될수있는집중중간저장시설 (consolidated interim storage) 의건설을미래에촉진할계기로는상업용원자력발전소운영자들이미국연방정부를상대로벌이고있는각종소송전에따른미국연방정부의부담증가가주목받고있다. NWPA 는 1998년까지영구적처분시설을완성해사용후핵연료를인수할것을 DOE를중심으로한미국연방정부에의무화하면서동시에그건설비용은상업용발전소운영자를상대로걷은수수료 (fee) 로조성한핵폐기물펀드 (Nuclear Waste Fund) 로충당하도록했다. 71) 1998년의기한이지나자 NWPA 가정한기한지체에따라 65) McManus, op. cit., p.542. 66) Huber, op. cit., pp.1199 1200. 67) Huber, op. cit., pp.1200 1201. 68) 10 C.F.R. 72.42(a) 69) Huber, op. cit., p.1201. 70) Amanda Matos, Thousands of Half-Lives to Go: Weighing the Risks of Spent Nuclear Fuel Storage, 23 J.L. & Pol y 305, 328 334(2014). 현재위일반환경영향판단은 10 C.F.R. Part. 51 로 NRC 규칙의일부로편입되었다. 18 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 각상업용발전소운영자들이부담한비용등의손해배상을요구하며제기한소송에따라미국연방정부가지급한손해배상액수만현재까지 53 억달러에이르고있고 DOE가추산한손해액은 290억달러, 산업계추산액은 500억달러를넘어서고있고액수는점점늘어나고있다. 72) 위부담이증가됨에따라어떻게든위문제를해결하려는압력또한현저히증가하면서돌파구가마련될가능성이남아있다. 2. 한국의입장 : 영구적심층처분시설에의추구한국의사용후핵연료처리에관한입장은 1983년방사성폐기물관리사업대책위원회에서이문제가처음언급된이래원자력발전소내보관장소가포화되어시급한마련이필요했던중 저준위방사성폐기물처리장마련을위한별도입법이었던 2005년중 저준위방사성폐기물처분시설유치지역지원에관한특별법제정이전까지만해도 HLW를중 저준위방사성폐기물과함께처분할시설을마련하겠다는것이었다. 73) 그후중 저준위방사성폐기물처리장건설과함께한동안수면아래에잠겨있던사용후핵연료처리문제가수면위로올라오게된결정적계기는대부분습식수조에보관하고있는사용후핵연료의저장능력이한계치에거의도달했기때문이다. 특히천연우라늄을원료로사용하여다량의사용후핵연료를양산하는가압중수로발전방식인월성원자력발전소의경우는이미다양한건식저장시설이 1990년부터 2010년까지원자력발전소안에건립되었음에 도 2019년그저장용량이포화될예정이고, 가동기간이상대적으로긴고리 한빛원자력발전소도 2024년에는습식수조의저장용량이포화되는것으로알려져있다. 74) 이에따라방사성폐기물관리법제6조의2에따른사용후핵연료공론화위원회가 2013. 10. 부터 2015. 6. 까지활동하면서월성원자력발전소건식저장시설중일부의설계수명이 2041년만료되는것등을근거로 2051년에는영구처분시설로옮겨보관되어야한다는전제아래 2051년까지영구적심층처분시설을건설할것을권고한바있다. 75) 이에관한최초의정부차원의움직임은원자력안전위원회가 2016. 1. 6. 원자력안전위원회고시제2015-21호로제정한고준위방사성폐기물심층처분시설에관한일반기준제정이다. 위고시에따르면여러가지위험요인이함께발생하는복합시나리오가아닌단일시나리오에따른자연현상과인간침입등으로인하여대표인에대해연간 10밀리시버트를초과하지않는안전목표치를충족시켜야하며 1만년을기준으로방사선누출이현저하지않을것이라는일반적기준아래석회암과같이불안정한암종이분포하지않는균질한강도가큰단일의기반암내에위치해야하며위기간동안지하수등의영향을받지하는역학적 수리지질학적 지화학적안정성을갖출것, 처분시설운영붕괴열과주변의압력을견디며폐쇄후수천년간에도지하수흐름에따라방사선물질이천연방벽으로유입되는것을막을수있는정도의공학적방벽을갖출것을핵심으로요구하고있다. 76) 그후 2016. 11. 에는정부안으로고준위방사 71) 42 U.S.C. 10222(a),(c). 72) Huber, op. cit., pp.1204 1205. 73) 김병선, 고준위방사성폐기물관리시설부지선정절차및유치지역지원에관한법률안, 고준위방사성폐기물중간저장시설부지선정에관한법률안검토보고서, 2016., 11 15 면. 74) 원자력연감 506 507 면. 김종천, 사용후핵연료관리를위한국가의입법적과제 중앙법학 18(2), 2016., 33 34 면. 75) 김종천, op. cit., 9 10, 49 면 인권과정의 2017 년 11 월 19
논문 성폐기물관리시설부지선정절차및유치지역지원에관한법률안 ( 의안번호 3236), 의원입법으로고준위방사성폐기물중간저장시설부지선정에관한법률안 ( 의안번호 3465) 이각제출되어있다. 위각안은최종목표가영구적심층처분시설과미국에서논의되는집중중간저장시설과유사한중간저장시설이라는차이를비롯해그외일부절차적차이가있지만후보부지지방자치단체의자발적신청, 후보부지적합성조사, 마지막으로부지적합성심층조사를거쳐결정한다는점에서큰얼개는유사하며신청지가없을경우의대안에대해서도침묵하고있다는점에서도동일하다. 77) 위법률안들은국회통상자원위원회에서 2016. 12. 22. 1회논의된이후더이상논의되지않고있다. 78) 이유야어떻든현재까지한국이일관적으로보여온입장은영구적심층처분시설또는그에준하는중간저장시설을건설해 HLW를관리하자는방향으로볼수있다. 3. 방향어떤형태의 HLW 최종처분시설이든그설치는쉽지않다. 무엇보다사실선행되어야할것은한국의국토중후보대상지가될수있는지역, 즉최소 5-10km2가넘는처분시설을포함할수있는크기를가진화강암유사의단일기반암구조를가진지역을찾아단열, 단층활동, 지하수자원등대규모지질조사를선행해야하는데아직그에관한구체적방향도정해지지않은상태이다. 79) 더욱이미국이나세계최초로영구적심층처분시설을확정지은핀란드와같은경우는 후보지로서요건을갖추고상대적으로그지역에거주하는국민의심리적저항이크지않은인구가밀집되지않은적합한지역이존재하지만세계에서가장조밀한인구밀도를가진국가중하나인한국에서위와같은후보지를찾는것자체가사실상불가능할수도있다. 이러한상황에서는적어도상당기간내에는최종처분시설이마련되지않는다는전제하에모든논의를진행하는것이오히려당면한원자력발전소해체를위해서는어떻게보면더현실적이라고볼수있다. 그경우핵심이되는것은결국미국과같이 ISFSI 를운영해서사용후핵연료의문제를처리하면서해체를진행할것인지의문제로귀결된다. 물론대부분 1 2 기정도의원자로를갖춘미국의상업용원자력발전소와달리한국의경우는그설계수명이임박한원자력발전소의경우최소 4기의원자로를갖추고발전을하고있다는점에서원자력발전소의해체까지는아직가동이정지되지않은원자로를가동하면서사용후핵연료를습식수조에보관하고충분한냉각기간을활용할수있어상대적으로많은시간적여유가있을수있다. 또한미국의최근원자력발전소폐쇄가그설계수명의만료보다는발전비용이현저히줄어든쉐일가스등천연가스발전소와의경쟁때문에경제성이상실되고있기때문이라는점에서 ISFSI 를대안으로선택할지에관해서는미국과기술적 제도적으로상당한차이를보일수도있다. 결국위와같은결정은단순히법적인문제를떠나기술 경제 안전을포함한고도의정책적문제가될가능성이높다. 다만위와같은결론에이를때법률적으로는 76) 고준위방사성폐기물심층처분시설에관한일반기준제 5 조, 제 6 조, 제 10 조, 제 12 조, 제 13 조. 77) 김병선, op. cit., 22 34 면. 78) 제 347 회임시회산업통상자원위원회회의록제 1 호 (2016. 12. 22.). 79) 채병곤, 최정해, 김유홍, 박승익, 고준위방성폐기물조사에고려할구조지질학적요소 : 해외사례에대한고찰 지질학회지 제 53 권제 1 호, 2017., 210, 218 면. 20 인권과정의 Vol. 469
원자력발전소해체과정의쟁점 : 미국과의비교를중심으로 ISFSI 로작용하는건식저장시설을어떤시설로분류할것인가문제될수있다. 한국에서발전소내건식저장시설을설치해사용후핵연료를보관해온월성원자력발전소의경우에는원자력발전소내저장시설의하나인관계시설로처리하여왔다. 80) 그러나해체후 ISFSI 로원자력발전소와는별도로설치된건식저장시설이관계시설이될수는없을것이고이경우그에관한법률적대응체계와허가체계역시다시만들어져야할것이다. 81) 따라서원자력발전소해체에대비하기위해서는이제라도원자력안전위원회의규제기관으로서실질적위상을강화할수있는조치와함께영구적심층처분시설의대안에관한논의도현실화해야한다. 또한상대적으로위문제가가진어려움에비해관련논의나연구는아직거의이루어지지않은편에속한다. 위문제가가진중대성에비추어관련논의나연구가보다적극적으로이루어져야할것이다. Ⅴ. 결론원자력발전소의해체는앞서언급한대로기술적 정치적 법적으로지난한과정이될수밖에없는어려운문제이다. 미국과비교해볼때한국은해체과정을규제 감시하는중추적기관인원자력안전위원회의기능이나실제활동, 내부기관이미국의 NRC에비해취약한형편이고현재원자력발전소해체에필수적인사용후핵연료의처리문제가심층처분시설의건립을중심으로진행되고있는데자연적인천연방어벽을갖춘입지를찾기쉬웠던미국에서도위시설건설에실패했다는점에서한국에서의전망은더욱어두운편이다. 주제어 : 원자력발전소해체, 사용후핵연료, 미국원자력규제위원회, 원자력안전위원회, 심층처분시설, 독립사용후핵연료저장시설 Keywords : Decommission of Nuclear Power Plants, Spent Nuclear Fuel, United States Nuclear Regulatory Commission, Nuclear Safety and Security Commission, Deep Geological Nuclear Repository, Independent Spent Fuel Storage Installation 80) 원자력안전법제 2 조제 10 호, 원자력안전법시행령제 9 조제 4 호. 김종천, op. cit., 9 10, 34 면. 81) 김종천, op. cit., 9 10, 37 8 면 ( 단기저장시설의개념을새로도입할것을제안 ). 인권과정의 2017 년 11 월 21