순서 차기정부필수개혁과제 경찰개혁 좌장 한상희 건국대학교법학전문대학원교수 각정당초청정책토론회 발제 경찰개혁 경찰조직및권한의분산과민주적통제 이호중 서강대학교법학전문대학원교수 발제 정보사회 경찰의개인정보수집에대한통제와입법과제 이은우 변호사 정보인권연구소이사 일시 년 월 일 월 오후 시장소 국회의원회관 세미나실주최 공익인권변호사모임희망을만드는법 국회시민정치포럼 다산인권센터 민주사회를위한변호사모임 민주주의법학연구회 인권운동공간활 인권운동사랑방 전국민주노동조합총연맹 진보네트워크센터 참여연대 천주교인권위원회 토론 표창원 더불어민주당국회의원조성복 국민의당전문위원윤재설 정의당정책위원회정책연구위원장여경 진보네트워크센터활동가신인수 민주노총법률원변호사양홍석 참여연대공익법센터소장 변호사 김준우 민주사회를위한변호사모임사무차장 변호사 2
발제 1 경찰개혁 : 경찰조직및권한의분산과민주적통제 이호중 _ 서강대학교법학전문대학원교수 Ⅰ. 서론 : 경찰개혁에관한현재의논의지형에대한우려 지난해 11월부터약 5개월간 1,600만여명의시민들이광장에모여촛불을들고박근혜의파면과더불어 새로운공화국 을외쳤다. 최악의대통령 과 최고의국민 의결합이라는기이한역사적조합이만들어낸 1) 2017년촛불혁명은박근혜전대통령의파면으로끝난것이결코아니다. 시민들은 박근혜없는박근혜체제 로상징되는적폐의과감한청산과민주 평등 연대의정신에입각한새로운주권공화국의건설을요구하고있다. 촛불 혁명 은이제시작인셈이다. 검찰 경찰 국정원 3대공안기구의개혁은적폐청산의필수과제의하나이다. 박근혜-최순실게이트는단지박근혜전대통령이최순실등과함께권력을사유화한것에그치지않는다. 고김영한의업무일지, 그리고문화계블랙리스트사건에서분명하게드러난것처럼, 박근혜정부는공안기구의물리력과정보수집권한을최대한으로동원하여기득권정치세력에대한시민사회의비판과사회적저항을억압하기위하여일상적인공안통치체제를구축했다. 2) 여기에남북분단이라는역사적특수성을배경으로한종북담론이적어도박근혜정부의초기 2년정도는그이데올로기적역할을톡톡히했다. 이것은민주주의와법치주의를철저하게파괴하는결과로나타난다. 따라서차기정부에서반드시추진되어야할공안기구개혁은공안통치제제의혁파라는문제의식을견지한 총체적 인것이어야한다. 조기대선이라서그런지아직각정당의대선공약이공식적으로발표되지는않은상태이다. 검찰 경찰 국정원의개혁과관련해서최근 3개월여의언론보도에서드러난것을종합해보면, 각 손호철 촛불혁명과 년체제 박정희 년 년체제를넘어서 서강대학교출판부 면 물론이는박근혜정부만그러한것은아니었지만 박근혜정부에서가장은밀하고도가장강력한공안통지체제가구축되었다고말하면틀린말은아닐것이다 아감벤은이처럼일상적인통치질서를심각하게위협하는사태에대응하기위하여법질서를유보하고그위기상황을종식시킬때까지기존의법질서를뛰어넘는특수한권력이작동하는상태를 예외상태 라고말하며 현대국가가직면하고있는신자유주의의위기로인해정치권력은이러한예외상태를일상적인것으로창출하고있다고비판한다 아감벤 김항옮김 예외상태 새물결 면 정당의대선후보들은검찰개혁의필요성을중점적으로역설한것으로나타난다. 반면에, 국정원개혁이나경찰개혁에관한대선공약언급은상대적으로적은편이고내용도모호하다. 3대공안기구의개혁을가장분명하게언급한대선후보는더불어민주당문재인후보인데, 그는 2017년 1월 5일 권력적폐청산을위한긴급좌담회 에서 청와대, 검찰, 국정원 을 3대권력기관이라칭하면서개혁방안을언급한바있다 : 1 국정원 국내정보수집업무와수사권을전면폐지하고, 대북한및해외 안보 테러 국제범죄를전담하는전문정보기관으로개혁 2 검찰 고위공직자비리수사처 ( 공수처 ) 의신설, 그리고수사권과기소권을분리하여경찰이 1차적수사권을보유하고검찰은원칙적으로기소권과함께기소와공소유지에필요한 2차적 보충적수사권만갖도록개혁. 3) 같은날그는경찰개혁과관련해서 자치경찰을전국으로확대하여국가경찰의업무가운데민생치안등지방행정과연계되는치안행정을지방분권화 할것이라는이야기를했지만, 이는검찰개혁을언급하면서부수적으로나온이야기일뿐, 경찰개혁방안을본격적으로말한것은아니었다. 문재인후보가수사권과기소권의분리및경찰수사권독립을검찰개혁과제로인식하고있음은 2016년 10월 21일경찰의날을맞아자신의 SNS에올린글에서도드러난다. 무소불위검찰의횡포와부패를막기위해꼭필요한것이경찰의수사권독립 이라고하면서 경찰이수사권을독립적으로가져야수사의주체로자부심을갖고일할수있다 고주장했다. 4) 아울러그는지난대선때자신이경찰 3만명증원을공약했고경찰인력의증원이시급하게필요하다고강조하였다. 국민의당안철수후보는수사권 기소권을분리하여경찰에독립적인수사권을주어야한다는입장외에는경찰개혁에관해별다른공약을밝히지않은것으로보이며, 정의당심상정후보는검찰개혁관련해서검경수사권조정과지방검찰청장직선제등을공약으로제시한것으로보인다. 전체적으로각정당의후보들은공안기구 ( 국정원 검찰 경찰 ) 의개혁이적폐청산의주요과제라는점에는인식을같이하는듯하지만, 그중에서경찰개혁분야의공약은가장모호할뿐만아니라, 경찰개혁자체가중요한개혁아젠다로자리매김되지못한채로검찰개혁이나국정원개혁의종속변수정도로취급되는상황이다. 검찰개혁방안의하나로거론되는 수사권과기소권의분리, 국정원개혁방안으로거론되는 수사권폐지 는경찰의수사권한을상당히강화하는것임에도경찰개혁에관한정치권의목소리는들리지않는다. 근본적으로우리는경찰의권한남용이시민들의기본권을얼마나심각하게침해하는지, 경찰이정치권력에얼마나취약한존재인지를잘알고있음에도경찰개혁방안에관한심도깊은논의가전개되고있지않음은매우우려스럽다. 사실경찰은막강한권력을지닌공안기관중하나가아니던가. 경찰은사실상수사권을행사하고있을뿐만아니라, 경찰의금지통고재량의남용, 차벽이나물대포등에의한집회 시위의자유에대한침해라든가, 광범위한사찰과개인정보수집의문제가매우심각하기때문에, 검찰개혁방안으로제기되는수사권 기소권분리의문제와상관없이경찰의거대한권력에대한분산과민주주의적통제방안을마련하는것은그자체로매우시급한 긴급좌담회에서문재인후보가한기조연설은 에실려있다 검색 아시아경제 경찰 인력증원 수사권독립 정치적중립보장돼야 검색 각정당초청정책토론회 3 4
과제로인식되어야한다. 검찰개혁한다고, 국정원개혁한다고, 수사권을경찰에몰아주자고하면서거대한피라미드구조에서막강한물리력과정보력을가진경찰조직과권한을민주주의적으로개혁하자는논의가없는상황은 공안기구의총체적개혁 이라는문제의식에서바라보면매우의아스럽고또매우위험한것이기도하다. 상황이이렇다보니경찰은나름대로표정관리에들어간기색이역력하다. 수사권독립은경찰조직의오랜꿈이었다. 이철성경찰청장도 2016년 8월취임일성으로수사권독립을주장하였으며, 취임직후에경찰청내수사구조개혁팀을부활시켰고 2016년 12월에는이를수사구조개혁단으로격상시켰다. 수사권독립의꿈이곧실현될것이라는기대가있어서인지, 이철성경찰청장은지난 2월 27일기자간담회에서수사권과기소권을분리하여경찰에게독립적인수사권을주면경찰권한이비대해질것이라는우려를불식시키려적극적으로나섰다. 그는 수사 기소권분리로비대해진경찰권에민주적통제가있어야한다고생각하고, 권한강화만큼경찰내부적으로받아들일수있는방안들이있다 고말했다. 5) 그방안으로, 자치경찰제도입, 수사경찰과일반경찰의분리, 경찰위원회의위상강화, 경찰청장개방직화등을경찰이받아들일수있다고밝혔다. 조직범죄등의수사를전담하는기구로영국의국가범죄수사청 (NCA) 같은기구를검토하고있다고했다. 지난 4월 7일서울경찰청이주최한 ' 수사 기소분리대비, 경찰수사혁신을위한현장경찰관대토론회 ' 에서는수사권과기소권의분리가검찰개혁의핵심이라는주장이쏟아져나왔다고한다. 황운하수사구조개혁단장은 검사의독점적수사구조는적폐를양산한다 고주장하면서 검찰의수사지휘권을폐지하고검찰은기소권만갖도록개혁해야한다 고역설했다. 그는경찰의내부개혁방안으로 중앙집권화된경찰의분권화를위해자치경찰제를도입하고경찰위원회를관리기구로전환, 경찰청장개방직도입등의방안이마련돼있다 고말했다. 6) 수사권만주면우리도이정도는자체개혁으로할께 라는뉘앙스다. 거저먹기는미안한모양이다. 하지만, 경찰은검찰이나국정원보다 더좋거나더훌륭하거나더민주적이거나더법을잘지키는 기관이결코아니다. 경찰개혁의주체는경찰이아니라주권자인국민들이어야하며, 개혁의목표또한국민의참여와민주주의에의한경찰통제여야한다. 그래서인권단체들의연대체인공권력감시대응팀은각정당에경찰개혁이적폐청산을위한필수과제임을분명히인식해달라는요청을하면서경찰개혁방안을제시하게되었다. 이글은경찰권력의분산과민주주의적통제의관점에서경찰개혁방안을제안할것인데, 그내용은공권력감시대응팀에서오랜기간동안논의하여꼭필요하다고합의에이른사항들이다. 이글은내가쓰지만, 내용은공권력감시대응팀의것이다. Ⅱ. 경찰개혁의필요성 3대공안기구가운데경찰은시민들에게가장밀접하고익숙한조직인한편, 막강한물리적공권력을동원할수있고전국적인네트워크의막강한정보력을보유하고있으면서전국적으로단일한지휘명령체계에의해움직이는거대한권력기관이다. 어찌보면, 시민들의기본권침해의가능성이가장높은권력기관이경찰이라고해도틀린말이아니다. 그런데경찰에대한국민의신뢰도는바닥수준이다. 지난 2013년갤럽이세계여러나라국민들을대상으로한여론조사결과, 한국국민의경찰에대한신뢰도는 59% 로 OECD 34개국중꼴찌에서두번째였다. 7) 1. 막강한권한, 부실한법적근거경찰의권한과임무는실로막강하다. 경찰은검찰과더불어수사권을행사한다. 경찰의수사는검찰의지휘를받게되어있지만, 경찰은초동수사의대부분을사실상전담하고있다. 게다가 2011년형사소송법제196조의개정에의하여경찰은독자적인수사개시권을갖게되어경찰의실질적인수사권이부분적으로확대된바있다. 수사권외에도경찰은위해방지와질서유지의임무를수행한다. 이를근거로하여경찰은언제든지다양한경찰장비와인력을동원하여강제력 ( 행정법상즉시강제, 직접강제, 행정대집행등 ) 을행사할수있으며, 경찰의개인정보수집및네트워킹으로구축된데이터베이스시스템은최근들어비약적으로증대하고있는상황이다. 특히치안정보수집 ( 경찰관직무집행법제2조 ) 을근거로시민사회진영에대한광범위한사찰을행하고, 시민들의집회 시위의자유에대한규제권한을남용하여평화적인집회 시위의자유를침해하는경찰의권력남용은어제오늘의일이아니다. 수사권행사에관해서는경찰도당연히형사소송법의규율을받는다. 그렇지만, 위해방지목적으로수행하는경찰직무에관해서는법적근거가모호하여경찰의권한남용을제어하지못하는상황이다. 경찰의위해방지직무의범위에관해서는경찰관직무집행법 ( 이하 경직법 이라함 ) 제2 조와경찰법제3조에서아래와같이규정하고있다. 뉴스 이철성청장 수사 기소권분리 경찰청장직개방도가능 검색 뉴시스 독점적수사구조가적폐양산 경찰 수사권조정본격시동 검색 연합뉴스 경찰신뢰도 에서한국이밑에서두번째 갤럽 검색 각정당초청정책토론회 5 6
경찰관직무집행법제2조 ( 직무의범위 ) 경찰관은다음각호의직무를행한다. 1. 범죄의예방 진압및수사 2. 경비 요인경호및대간첩작전수행 3. 치안정보의수집 작성및배포 4. 교통의단속과위해의방지 5. 기타공공의안녕과질서유지경찰법제3조 ( 국가경찰의임무 ) 국가경찰은국민의생명ㆍ신체및재산의보호와범죄의예방ㆍ진압및수사, 치안정보의수집, 교통의단속기타공공의안녕과질서유지를그임무로한다. 경직법제2조와경찰법제3조는경찰의직무활동의범위를정한직무규범이다. 경찰법은경찰조직법의성격이강하고, 경직법이경찰의직무활동에관한일반법의기능을하고있다. 경직법은제3조부터제7조까지구체적인수권규범에해당하는규정을두고있으나, 체계적으로정비되어있지않을뿐만아니라, 그적용범위도매우제한적인경우들이다. 문제는경찰작용의명확한법적근거를찾지못하는경우에경직법제2조나경찰법제3조를개괄적수권조항으로해석해버림으로써경찰작용을손쉽게정당화해버린다는점에있다. 경직법제 3조이하의규정들은법익침해적경찰권행사를근거지우는개별적수권조항이라면, 경직법제2조는그러한개별적수권규정이없지만경찰권발동이필요한경우에일반적으로적용되는 개괄적수권규범 이라는논리이다. 8) 그러나행정법의일반이론상경찰권발동의적법요건으로는직무규범으로충분치않고구체적인권한규정이필요하다고보아야한다. 9) 법률유보의원칙은기본권침해의근거로서구체적인권한규범에의한수권을요구하는것이기때문이다. 경찰의임무가공공의안녕질서의유지내지위험방지에있다는것과그러한경찰권발동으로인해개인의권리침해가수반되는경우에침해의권한이인정되는가의문제는분명하게구별되어야한다. 위험방지임무를위하여개인의권리를침해하는것은위험방지임무의수행에있어서법치국가적한계의문제로취급되어야한다. 경찰의직무와관련해서도원칙적으로직무규범과수권규범은명확하게구분되어야한다. 10) 경찰의직무에관한규정인경직법제2조가기본권침해적성격을지니는경찰의모든활동을근거지우는수권규범이될수는없다. 개괄적수권규정은경찰권발동의요건과허용범위에관한구체적인내용을지시해주지못하기때문에경찰권발동에관한법치주의적통제를담보할수없다는문제를야기한다. 11) 그런데이것은우리의불행한현실이다. 경찰은현행법상구체적인법적근거가없어도경직법제2조라는 최후의보루 가있기때문에경찰의권력작용을마구잡이로확장하는데거리낌이전혀없게되며, 시민들의입장에서는이러한경찰의권력남용을제어할수없게되는심각한문제상황으로빠져들고있다. 단적인예로, 경찰은집회 시위의현장에서채증명목의촬영 ( 비디오감시 ) 을하는데, 경찰관직무집행법등현행법체계에서이에관한수권법률규정은없으며오직경찰청내부의지침에의하여채증이이루어지고있다. 결국이러한경찰의채증이어떤요건하에서정당화되는지, 개인정보를담고있는채증자료가어떻게보관되고처리되는지에대하여법치국가적통제가제대로이루어질리만무하다. 12) 이문제는경찰의마구잡이식권한 확장 과권한 남용 을경직법등의법률이제대로규제하지못하는데에도원인이있지만, 경찰개혁의시각에서이는보다근본적인민주주의의문제로인식되어야한다. 경직법제2조는매우추상적인개념을나열하고있을뿐인데, 이를직무규정이자수권규정이라고보면경찰의권력작용대부분은 질서유지를위하여필요하다 는한마디로쉽게정당화되어버릴수있다. 경찰국가 는이런법적배경에서탄생한다. 그런데, 질서유지내지위험방지가모두경찰조직의직무여야하는것은아니다. 13) 다른행정기관도부분적으로는위험방지나질서유지의업무를수행한다. 따라서위험방지나질서유지의업무중에서우리사회에꼭필요한것은무엇인지, 그경우에기본권침해는어느정도까지허용되는지, 그리고그중에서어떤업무를 경찰조직 의직무로할것인지에관해서앞으로심층적인사회적논의가필요하다. 경찰개혁은이러한사회적논의와규제를담보할수있는방향으로수행되어야하며, 이는경찰개혁이근본적으로국가권력에대한민주주의적통제의문제임을분명하게보여준다. 2. 단일한지휘명령체계, 그러나정치적영향으로부터의취약성우리나라의경찰은전국적으로단일한지휘명령체계에의해움직이는거대한권력조직체를형성하고있다. 반면에, 현재의경찰조직은정치적인중립성과독립성에서는매우취약하다. 경찰조직이행정자치부산하의경찰청으로편재되어있어정치적인외압으로부터자유로울수없다는측면도있고, 경찰내부의승진시스템을교묘하게이용하여부당한압력이행사되는측면도존재한다. 단적인예가바로 2012년말불거진국정원직원의대선개입에관한수사이다. 당시경찰은대선을불과며칠앞두고성급하게중간수사결과를발표하면서선거개입의혐의를포착하지못했다고했을뿐만아니라, 이후의수사에서도수사결과를발표할때마다계속해서말이바뀌는등수 김남진 김연대 행정법 면 류지태 박종수 행정법신론 면 김동희 행정법 면 김연태 치안정보의효율적관리방안에대한연구 치안연구소 면 이성용 경찰정보활동의법적문제에관한해석론적고찰 경찰법연구제 권제 호 면 이성용 앞의글 면 김성태 개인관련정보에대한경찰작용 독일주경찰법에서의규율 경찰법연구창간호 면 서울광장통행제지 차벽설치 사건에서당시헌법재판소 분재판관 김종대 송두환재판관 의보충의견은이점을분명하게지적하고있다 위규정들은경찰의임무또는경찰관의직무범위를규정한조항들이다 즉 경찰법제 조는국가기관으로서의경찰조직을두는목적과그에따른경찰임무의개요를밝히는조항이고 경찰관직무집행법제 조는경찰관에게직무수행의무를부과하 는전제로서경찰관의직무범위를개괄적으로한정하여표시해주는조항이다 이러한성격과내용을갖는위조항들을이른바 일반적수권조항 이라하여국민의기본권을구체적으로제한또는박탈하는행위의근거조항으로삼을수는없다고할것이다 헌법재판소 헌마 결정 독일의경찰법은채증은물론이고기본권침해적경찰작용에관하여지나치리만큼상세한규정을두어경찰작용을규제하고있다 경찰학에서는경찰의개념을형식적의미와실질적의미로나누는것이일반적이다 실질적의미의경찰이란위해방지내지질서유지를목적으로한모든국가작용을 경찰 의개념으로포섭하는것인반면에 형식적의미의경찰은행정조직상경찰행정기관이수행하는업무또는행정기관으로서의경찰을의미하는개념이다 각정당초청정책토론회 7 8
사의공정성에커다란의문을낳은바있다. 이는박근혜당시대통령과국정원을의식한때문이라고볼수밖에없을것이다. 아니면경찰의수사능력이근본적으로문제가있다고할수밖에없다. 경찰의정치적중립성확보에경찰청장이라는지위의상징적인의미는크겠지만, 경찰청장임기제 14) 와인사청문회 15) 같은제도의도입이경찰조직의정치적중립성을담보해주지는못한다. 지배적정치권력을가진자들에게잘보이면승진하는구조속에경찰조직의피라미드꼭짓점에올라선경찰청장이과연경찰조직의정치적중립성을지킬수있는지의문이다. 우리의역사에서그런인물을나는아직구경하지못했다. 진정한정치적중립성은시민들에대한경찰권력행사의정당성에대한시민사회의요구가적절하게수용되고경찰의권한행사가민주주의적방식으로제어되도록할때비로소달성될수있다. 그렇게함으로써만경찰권의정치예속화또는사유화, 그로인한경찰권력과정치권력의유착관계를적절히통제할수있으며, 이를통해서만진정한의미에서경찰권의공정성과정당성을확보하는길이열리게된다. 그러므로, 경찰개혁의방향은 중립성 그자체보다는 경찰권력의분산과민주적통제 에두어져야한다. 3. 경찰권남용의주요문제지대가. 집회 시위의자유를침해하는경찰의권력남용평화적인집회 시위의자유에대한경찰의권한남용의문제는매우심각하다. 집회 시위의자유를억압하고통제하는경찰의공권력남용은언제나그렇듯이, 일종의공식처럼행해진다. 우선경찰은집시법상집회 시위를금지할수있는금지통고의권한을최대한활용하여비판적인사회운동으로전개되는집회 시위를무력화시키고자한다. 그리고는집회의예정장소주변을차벽과경찰병력을동원하여철저하게봉쇄하고, 집회에참가하려는시민들의접근을가로막는다. 이런경찰의봉쇄에도불구하고집회를개최하려하면미신고집회또는금지통고된집회라는이유로해산명령을내린다. 집회참가자들이차도에들어서기라도하면형법의일반교통방해죄 ( 제185 조 ) 를적용하여연행작전에돌입한다. 경찰과의물리적충돌을빌미로하여공무집행방해죄내지특수공무집행방해 ( 치상 ) 죄를적용하여역시현행범연행을시도하기도한다. 이렇게하여시민들의집회 시위는경찰의공권력앞에서철저하게 차단 봉쇄 되고, 평화적인집회 시위의자유라는헌법적기본권은무참하게 침해 된다. 수많은사례들이있지만, 아래에서는두가지사례를간략히언급하고자한다. 경찰법제 조 경찰청장의임기는 년으로하고 중임 할수없다 경찰법제 조 경찰청장은경찰위원회의동의를받아행정자치부장관의제청으로국무총리를거쳐대통령이임명한다 이경우국회의인사청문을거쳐야한다 1) 2015년 11월 14일민중총궐기집회 : 2015년 11월 14일개최된 1차민중총궐기집회에대한경찰의대응은가히집회의자유를궤멸시키는수준이었다. 집회를주최한시민사회단체들은평화적인집회를개최할것임을분명하게선언했음에도불구하고, 경찰은 11월 14일개최예정으로신고된집회 시위중세종로사거리인근과청와대주변의집회를모두금지통고하고, 경찰의최상위비상령인 갑호비상령 을내렸다. 이에따라전국에서 2만명이상의경찰병력을동원하여집회장소주변에배치하였으며, 집회전날에는경찰청을지휘 감독하는행정자치부를비롯해법무부등 5개정부부처의장관들이공동담화문을발표하고불법집회 시위에대한엄중한처벌을예고하였다. 경찰은집시법상광범위한금지통고의재량을가지고있는데, 경찰은 2014년세월호참사이후에대통령내지정부의정책에항의하기위한집회 시위를대하여는거의예외없이금지통고를하는경향을보여주고있다. 경찰은세종로사거리를 1차저지선으로설정하여집회 시위에대한금지통고와병력운용을하고있다. 이는집시법상 주요도시주요도로규정 등을근거로한다고하지만, 경찰의실제목표는오로지 시민들이청와대로향하는것 을철저하게차단한다는데있음을분명하게보여준다. 16) 그날도차벽은어김없이등장했다. 2015년 11월 14일민중총궐기집회이틀전에당시경찰청장은 폭력을예방하기위하여 차벽을설치하겠다고공언하였고, 실제로경찰은청와대방향의행진을차단하기위하여 선제적조치 (pre-emptive measure) 로주요행진코스에 차벽벨트 를만들었다. 경찰은차벽설치가시위대와경찰사이의물리적충돌을예방할수있다는점에서 인권친화적 이라고주장한다. 그러나국제인권기준에의하면, 공공질서를이유로한제한조치는집회참가자들스스로가무법적이고무질서한행동을취하거나선동하는것이임박한상황에서만허용 되며, 규제당국은단지잠재적인무질서나타인의권리침해가능성을미연에방지한다는목적으로는제한조치를부과할수없다. 17) 한국의헌법재판소도차벽설치는 개별적집회의금지나해산으로는방지할수없는급박하고명백하며중대한위험이있는경우에한하여허용 되는거의마지막수단이라고하였다. 18) 이에비추어볼때경찰의선제적대응조치인차벽설치는정당화될수없다. 1차민중총궐기집회에서는차벽설치뿐만아니라, 최루화학용액을혼합한물대포의직사살수도심각한문제였다. 집회참가자들이차벽에가로막혀항의하자경찰은집회참가자들을향해무차별적으로물대포를사용하였으며, 일부시민들에대해서는신체를직접조준한직사살수를하였다. 경찰의직사살수는백남기농민을죽음에이르게하였다. 백남기농민의사망에대하여경찰청장을비롯한경찰고위간부들어느누구도책임있는사과를하지않았고, 투명하고공정한진상조사 경찰의저지선운용은소규모집회일지라도반정부집회의성격인경우에는여지없이적용되었다 대표적인예가만민공동회집회였다 만민공동회측은 년 월 일청운동 적선동등에서집회를개최하겠다고 회에걸쳐 곳의집회신고를하였으나정부종합청사앞집회를제외하고는모두금지통고를받았으며 월 일집회의경우 곳의집회신고에대하여경찰이모두금지통고를하였고 월 일 만인대회 의경우청와대인근 곳의집회신고모두금지통고되었다 모두참가인원이 명에서 명정도를예정한소규모집회였다 헌재 헌마 결정 각정당초청정책토론회 9 10
의요구도경찰은거부하고있다. 2) 2016.11-2017.3. 촛불집회 : 매주말마다개최된촛불집회는지극히평화로운것이었다. 그러나세종로사거리북쪽의청와대인근집회 시위를엄격하게금지하는경찰의태도는촛불집회에서도그대로재현되었다. 경찰은교통불편, 공공질서보호등의이유로청와대방면의행진과청와대주변의집회를금지하였다. 집회주최의금지통고의집행정지가처분신청에의해법원은 11 월 5일 2차촛불집회때부터평화적인집회의자유보장의이익이더크다고하면서경찰의금지가위법하다고결정하였다. 그렇지만, 경찰은법원의결정에도불구하고매주말집회에대해청와대방면집회와행진을금지하기를반복하였고, 그때마다집회주최측의가처분청구로법원이허용결정을하는과정이반복되었다. 심지어 2016년 12월 5일이철성경찰청장은법원의결정은법원의의견일뿐이라고말하면서, 청와대방면의모든집회와행진을앞으로도계속해서금지하겠다는입장을공개적으로천명하기도하였다. 3) 이 2개의사례는경찰이그동안집권정치세력의정책에반대하는항의성집회를차별적으로제한하기위하여집시법과경직법상의권한을어떻게불법적으로남용하고있는지를잘보여준다. 시민들의눈에경찰은시민의집회의자유를보호하는것이아니라, 오로지집권정치세력의보호에만관심이있는것으로보인다. 이는부분적으로는집시법자체가평화적인집회의자유보장과경찰의권력남용에대한통제에무기력하다는문제때문이기도하지만, 경찰의집회시위대응이철저하게정치적집권세력에대한눈치보기에의해좌우되고있음을극명하게드러내주는것이기도하다. 나. 광범위한개인정보수집과사찰 1) CCTV통합관제센터 : CCTV통합관제센터는현재모든지자체에설치되어있으며설치주체는형식적으로는지자체장이지만실제운영은경찰이담당한다. 통합관제센터는네트워크를기반으로하는감시권력의집중인데, 오늘날에는영상정보처리기기는날이갈수록정밀하고도풍부한기술적통제가능성을확보해가고있어특정인에대한실시간자동추적이라든가, 실시간얼굴검색이가능한수준이다. 이처럼 CCTV통합관제센터는경찰에게광범위한감시의권력을쥐어주는것임에도, 통합관제센터는법적근거도없이운영되고있다. 19) 통합관제센터에상주하는경찰관이통합관제센터내의모든영상정보처리기기를들어다볼수있다는것은정보집적으로인한오남용의문제라든가, 집회시위에대한감시또는특정개인에대한집중감시의도구로이용될수있는위험성이커진다는문제를야기한다. 경찰이네트워크로통합된 CCTV들에대하여경찰이아무런법치주의적제약없이경찰편의에따라이용할수있다는점에서통합관제센터에대한경찰지배의문제는경찰감 시권력무한확장을가져온다. 따라서통합관제센터의문제는단순히법적근거차원의문제가아니라, 시민사회전반에대한 브레이크없는경찰감시 를용인할수있는가하는민주주의적결단의문제차원에놓여있다. 20) 2) CCTV 통합관제센터뿐만아니라, 경찰은운전면허증데이터베이스를운영하고있으며, 최근몇년사이에는도로상의차량번호판을자동으로식별하여차량번호를데이터베이스화하는시스템 (AVNI) 도갖추고있다. 경찰의이러한감시기능의확장을단지경직법제2조가규정한 치안정보수집 혹은 공공의안녕과질서유지 라는직무수행상필요하다는이유만으로허용할수있을까. 현재의법체계는경찰이개괄적수권규범이라말하는경직법제2조를근거로하여감시와사찰의권력을무한으로확장하는추세를막지못한다. 그러는사이에경찰은점점더강력한정보력을보유한권력기관이되어가고있다. 4. 수사권 기소권분리가경찰개혁인가? 수사권 기소권분리가선행되지않으면경찰개혁못하는가? 수사권과기소권의분리는종래검찰개혁방안의하나로거론되어왔다. 최근에도검찰의막강한권력을분산시키는방안으로수사권과기소권의분리, 즉수사권은경찰에넘겨주고검찰은원칙적으로기소권을행사하는기관으로나아가야한다는견해가강력하게주장되고있다. 21) 검찰권력의분산은기존의검찰권력을그대로놓아둔채로경찰의독자적인수사권을인정하는방식이아니라, 검찰이가진거대한권력을쪼개어나누는방식이되어야한다. 그런관점에서수사권과기소권의분리는원칙적으로바람직한개혁방향이다. 22) 이것은공위공직자비리수사처가고위공직자의부패사건에관하여수사권과기소권을모두가지는특수한기구로구성되는것과별개로추진될수있다. 수사권과기소권의분리는현재의수사체계를근본적으로개혁하는것이라서장기과제로추진될수밖에없고, 그구체적인방안에대해서는앞으로다양하게논의될수있을것이다. 이글에서분명하게지적하고자하는것은, 첫째, 경찰개혁에관한한, 수사권과기소권의분리그자체는경찰권력을민주주의적으로통제하기위한개혁방안이아니라는점이다. 경찰조직과경찰권력을놓고보면, 지금도경찰은일반적인범죄사건의수사를거의전담하고있다. 수사권과기소권의분리방안이관철된다면경찰은지금보다도강력한권한을보유하게된다. 더구나국정원의수사권을폐지하고경찰이공안사건의수사를전담한다면권력의비대화문제는매우심각한것이다. 검찰의비대한권한을견제하기위하여수사권을경찰에게넘겨주는것이검찰에대해서는개혁방안이될지몰라도, 그것은경찰권력을더비대하게해주는것일뿐이지경찰에대한개 통합관제센터의문제점에대해서는 이호중 영상정보처리기기에의한감시의인권법적문제점과법제도적개선방안 시민을감시하는제 의눈 토론회 장하나의원실 진보넷 인권단체연석회의주최 발제문참조 한겨레신문 자금태섭의원인터뷰기사 그래서최근정부는 통합관제센터의법적근거를담은개인영상정보호호법안을국회에제출하였다 이호중 검찰개혁의방향 과제 전망 박근혜정부의검찰개혁논의에부쳐 법과사회제 호 면 각정당초청정책토론회 11 12
혁방안은결코될수없다. 공안기구에대한 총체적개혁의관점 을견지하는일이그래서중요하다. 둘째, 경찰이요즘보이는태도는독립적인수사권을경찰에게넘겨주면나름의개혁에나서겠다는것이다. 수사권독립이경찰개혁의전제조건이라는듯한뉘앙스인데, 그렇게취급할이유가없다. 물론경찰이독립적으로수사권을전담하게되면그에걸맞은경찰의권한남용에대한통제장치를강구해야하겠지만, 경찰은지금도막강한권한을보유하고있을뿐만아니라, 앞서지적하였듯이, 그권한남용은매우심각한수준이다. 경찰개혁은수사권 기소권분리와는상관없이지금당장추진해야할과제이다. Ⅲ. 권력분산과민주적통제의관점에서본독일과영국의경찰조직 1. 독일 연방국가인독일에서경찰의조직과권한은연방경찰과주경찰로나뉜다. 그리고수사경찰과위험방지 (Gefahrenabwehr) 업무를관할하는일반경찰이분리되어있는것이특징이다. 독일헌법상경찰사무는원칙적으로각주의입법관할사항으로해석된다. 각주는독일헌법제 30조및제70조내지 74조에근거하여경찰조직및경찰직무에관한입법권한을가지고있으며, 이에따라각주별로독립적인경찰법을제정하고경찰조직을보유하고있다. 연방차원에서도경찰조직이존재한다. 수사에관해서는연방수사청 (Bundeskriminalamt = BKA) 이있으며, 위험방지업무를관할하는연방경찰 (Bundespolizei) 도별도로있다. 연방수사청에관해서는 연방수사청및범죄수사에관한연방과주간의협력에관한법률 (Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten = BKAG), 그리고연방경찰에관해서는 연방경찰에관한법률 (Gesetz über die Bundespolizei = BPolG) 이각각규율하고있다. 독일에서는정보기관이별도로존재하는데, 정보기관은수사권이없을뿐만아니라직접강제의권한및집행경찰조직을갖고있지않다. 23) 이처럼경찰과정보기관의조직상의분리를일컬어 분리원칙 이라고한다. 24) 연방정보기관으로는연방헌법보호청 (Das Bundesamt für Verfassungsschutz = BfV), 연방정보국 (Bundesnachrichtdienst = BND), 군보안국 (Militärischer Abschirmdienst = MAD) 등이있고, 각주에는주헌법보호청 (Landesbehörden fur Verfassungsschutz = LfV) 이설치되어있다. 임준태 한국정보기관의발전방향에관한연구 독일사례를통한시사점도출 한국공안행정학회보제 호 면이하참조 오병두 경찰의일반정보활동에대한검토 민주법학제 호 면 김일환 독일기본법상정보기관과경찰의조직과역할에관한연구 토지공법연구제 집 면이하참조 가. 연방경찰기관 1) 연방수사청 (Bundeskriminalamt = BKA) 연방수사청은연방내무부산하의외청이며, 청장은내무부장관의추천에의하여연방내각에서임명하는정무직공무원이다. 25) 연방수사청및범죄수사에관한연방과주간의협력에관한법률 제2조내지제6조에연방수사청의권한이열거되어있다. 독일헌법상범죄수사는연방과주가각기병렬적인입법권을가지는사항인데, 연방수사청은무기 마약등의국제조직적인불법거래범죄, 국제조직적인통화위조및그와관련된자금세탁등의범죄, 연방대통령 연방정부의장관 연방의원 연방헌법재판소재판관등연방기관구성원의생명 자유에관한범죄, 국제조직적인테러단체조직 활동범죄, 정보통신망침입 해킹이나데이터파괴등의범죄로서독일의안전을위협하거나연방기관내지주요사회기반시설 ( 수도 에너지등 ) 을공격하는혐의가있는경우등에서수사권을가진다 ( 동법제4조 ). 수사권외에, 연방수사청은인터폴의독일지부역할을하면서범죄수사에관한국제협력업무, 범죄정보의수집및전산화업무, 연방대통령등연방헌법기관구성원에대한경호업무, 일정한사건에서의증인보호업무등도직무로수행하고있다. 다만, 9 11 테러이후에국제테러범죄의 위험방지 와 범죄예방 이연방수사청의직무로추가되면서 ( 동법제4a조, 제2조 ) 국제테러범죄의예방을위한광범위한정보수집권한도보유하고있다. 본래독일헌법상위험방지업무는연방의관할사항이아니었는데, 독일헌법제 73조제1항제9a호를신설하여테러위험의방지를위한정보수집업무를연방관할로규정하면서연방수사청은국제테러의위험방지를위한광범위한정보수집과감시의권한을보유하게되었다 ( 동법제20a조부터제20x조 ). 반면에, 연방수사청은일반적인치안정보의수집권한은없다. 범죄수사를하는데필요한정보수집은연방수사청의권한에속하지만, 일반적인치안정보의수집은수사경찰의권한이아니라일반경찰의권한에속한다. 2) 연방경찰 (Bundespolizei) 연방경찰 은위험방지업무를수행하는연방차원의일반경찰을말한다. 연방내무부산하의경찰국 (Abteilung Polizeiangelegenheit) 소속이다. 그설치근거법률인 연방경찰에관한법률 제2조내지제13조에그권한이명시되어있다. 대표적인예로는, 국경경비, 철도 공항 항만의경비, 연방헌법기관의경비등의업무를수행한다. 이는독일헌법제73조에서연방의전속적입법사항으로되어있는것들이다. 그밖에일반적인경비 교통 정보수집등의업무는각주의일반경찰이담당한다. 연방경찰은위와같은업무외에, 독일헌법제35조제2항에근거하여공공의안전과질서를유 임준태 앞의글 면 각정당초청정책토론회 13 14
지또는회복하는데중대한사건이발생하여지원이필요한경우라든가, 자연재해나기타중대재해가발생한경우에연방경찰이주정부와주경찰을지원할수있으며, 독일헌법제91조제2항에의하여독일연방이나주의존속또는자유민주적기본질서에대한급박한위험을방지하기위하여주정부의요청에따라연방정부가연방경찰병력을지원할수있다. 나. 각주의경찰기관독일의각주의경찰조직을보면, 주내무부산하에경찰국이있으며, 광역자치단체별로경찰부서가설치되어있는데, 이부서들은경찰에대한인사 예산권과감독권을가지고있을뿐집행기관은아니다. 각자치단체별로설치된경찰청과경찰서조직이집행경찰조직이다. 집행경찰은경비, 교통, 수사, 순찰등의업무를수행한다. 집행경찰은주마다조금씩은다르지만, 대개 1 일반집행경찰 ( 치안예방활동 ) 2 수사경찰 3 기동경찰 ( 경비업무 ) 4 수상경찰 ( 해로, 하천의안전유지 ) 로구분되어있다. 주경찰은원칙적으로해당주내에서만경찰권한을행사한다. 다른주관할지역에서의경찰권행사는예외적으로만허용되며, 이에대해서는각주경찰법에서상세하게규율하고있다. 대체로다른주관할지역에서경찰권을행사할수있는경우는다음과같다 : 1 경찰청장의요청과동의가있는경우, 2 헌법상자유민주적기본질서를침해하는범죄의수사, 3 급박하고현저한위험이있어긴급한개입이필요한경우, 4 현지경찰의효과적인체포를기대할수없는경우, 5 현행범의체포, 6 수형자호송등. 독일의경찰조직에서는수사경찰과일반예방경찰이엄격하게분리되어있다는점이특징이다. 연방경찰조직으로는연방수사청과연방경찰이조직상완전히분리되어있다. 주경찰조직에서는경찰청내에부서로분리되어있는것이일반적인데, 그렇더라도양경찰조직간의인사이동은원칙적으로금지되어있으며, 경찰공무원이부서의이동을원할때에도별도의교육을거쳐선발하는방식으로운영된다. 다. 경찰에대한민주적통제 독일경찰조직의특징을간략히정리하면다음과같다. 첫째, 정보부서와수사부서가엄격하게분리되어있다. 연방헌법보호청, 연방정보국등정보기관들은수사권이없는데, 이는나치시절정보기관의권력집중에대한비판적인성찰에서연유한다. 수사기관은범죄수사에필요한정보에대해서만정보수집권한이인정된다. 둘째, 독일에서는일반경찰의직무와수사경찰의직무가엄격하게분리되어있다. 셋째, 연방과주의경찰권한이엄격하게분산되어있다. 연방경찰과주경찰은각기고유한업무관할을가지고있으며, 병렬적관할이인정되는경우또는중대사태가발생한경우에는법률이나협약에근거하여수평적협력관계에서업무를수행한다. 2. 영국가. 지방자치경찰중심의경찰체제 1) 종래의지방경찰위원회제도와 3원체제가 ) 영국경찰은전국 52개지방경찰청을두는자치경찰조직을주축으로구성되어있다. 26) 국가경찰조직이었던런던경찰청도 2000년다른지역과동일한방식의지방경찰청체제로전환함으로써완전한지방자치경찰체제가되었다. 흔히영국경찰의운영과통제시스템을 3원체제 (tripartite system) 라고불렀다. 27) 1964년경찰법 (Police Act 1964) 에의하여지방경찰행정조직의대대적인통폐합 28) 이이루어지면서경찰조직에대한관리와통제의권한과책임을내무부장관 (Home Secretary), 지방경찰위원회 (Local Police Authority), 지방경찰청장 (Local Chief Police Officer) 이분담하는형태가정립된것을일컫는말이다. 그러나이 3원체제는 2011년에폐지되었고지금은 - 후술하는바와같이 - 경찰위원장선거제로전환되었다. 그렇더라도영국의지방경찰위원회제도는우리에게시사해주는바가크기때문에간략히언급한다. 독일경찰조직은기본적으로관료제시스템이며, 민주주의적정당성의측면에서는다소미흡하다는약점을지니고있다. 연방조직은연방내무부소속이고, 주경찰조직은각주내무부소속이다. 주내무부는소속각급경찰관서를지휘 감독하며, 주경찰법의시행을위한각종법규명령, 행정규칙등을제정할권한이있다. 경찰청장이나서장은임명직이며, 의회에대한관계에서는내무부장관이책임을지는구조이다. 라. 독일경찰조직의특징 나 ) 영국의각지방경찰청단위에대응해서설치되는경찰위원회는독립법인체로, 1996년경찰법이후에지방경찰위원회는 17명의위원으로구성되었다. 29) 지방경찰위원회의임무는매년경찰활동계획과활동목표를수립하여공표하고, 회계연도가끝나면지역경찰활동에관한평가를담은보고서를발표하는것이다. 지방의회이요구가있으면출석 수도런던에 개 잉글랜드와웨일즈에 개 스코틀랜드에 개 북아일랜드에 개의경찰청이있다 최관 영국자치경찰과제주자치경찰의비교분석을통한한국자치경찰제도발전방안 지방행정연구제 권제 호 면 표창원 영국의수사제도 박창호 이동희 이영돈 표창원 임준태공저 비교수사제도론 박영사 면 당시잉글랜드와웨일즈지역에는자치경찰조직으로 개의지방경찰청이있었는데 이를런던의 개경찰청을포함하여 개의광역단위지방경찰체제로정비하였다 위원의임기는 년이며위원장은호선한다 각정당초청정책토론회 15 16
해서답변할의무를지고있다. 지방경찰위원회의가장핵심적인권한은지방경찰청장과차장에대한인사권이었다. 지방경찰청장에대해서는내무부장관의승인을얻어임명권과해임권을행사할수있었으며, 지방경찰청차장에대해서는청장의자문과내무부장관의승인을얻어임명 해임할수있는권한이있었다. 기타경찰관에대한인사권은지방경찰청장이가진다. 30) 지방경찰위원회의위원구성방식을보면, 1 9명은경찰행정구역내의지방자치단체의회에서지방의원중에서선임하며, 2 3명은해당지역의치안판사선임위원회에서지역의치안판사중에서임명하고, 3 나머지 5명 ( 독립위원 ) 은별도의선발위원회 (selection Panel) 31) 에서지역사회의지원자중 4배수를선발하여내무부장관에게제출하고내무부장관이그중 1/2을선정하여기선출된 12명의경찰위원에게제출하여 12명의경찰위원들이 5명을최종선발하는방식이다. 다소복잡해보이는선발절차를둔것은경찰위원회의민주적대표성을확보하고주민의의사를최대한반영함으로써지방정치세력이나중앙정부에예속당하지않도록하기위함이다. 32) 그러나실제로는내무부장관이지방경찰위원회의구성에상당한영향력을가지는구조가되었다는평가가지배적이었다. 사실중앙정부의통제력강화는 1996년경찰법에서의도한바였다. 1964년경찰법은지방경찰위원회를지방의회의원 2/3, 치안판사 1/3로구성하도록규정하고있었으나, 1996년경찰법에의해 5명의독립위원구성에내무부장관이영향력을행사할수있는방식으로변경되었다. 뿐만아니라, 지방경찰위원회는지역주민들의의견을반영하여매년 경찰활동계획 과 경찰활동목표, 업무수행목표 를설정하는등전략적정책수립권한을가지고있지만, 1996년경찰법과 2002년경찰개혁법 (Police Reform Act 2002) 에따라내무부장관은국가경찰활동계획 (National Policing Plan) 을수립해야하고각지방경찰위원회는이에근거하여국가가설정한치안목표와합치되도록해야할의무를지게되었다. 또한내무부장관이정한국가목표의달성여부로지역경찰의업무성과를평가하는시스템이도입되었고, 내무부장관은경찰위원회위원들에게업무처리지침 (Codes of Practice) 을발령할수있는권한과보고요구권을가지는등지방경찰위원회의자치권보다는경찰활동에대한중앙정부의통제권이전반적으로강화되었다. 33) 2) 지방경찰위원장선거및지방경찰패널의시스템으로의변모전통적으로영국의경찰시스템은지방자치시스템속에서발전해왔으며, 주민참여와자치의이념이강조되어왔다. 하지만, 1994년경찰및치안법원에관한법률과 1996년경찰법그리고 선발위원회 는 명으로구성되었다 명은지방경찰위원회 명의위원 지방의회와치안판사선임위원회 들이추천한자로하고 명은내무부장관이임명한자로하며 이렇게선출된 명의위원이나머지 명을추천함으로서구성된다 최관 앞의글 면 이에관해서는 김학경 이성기 영국지방자치경찰의새로운패러다임 경찰개혁및사회책임법과국립범죄청을중심으로 경찰학연구제 권제 호 면참조 2002년경찰개혁법을거치면서중앙정부의통제와중앙집권화의경향이지속적으로강화되었는데, 이로인해주민참여에기반을둔지방자치경찰의민주성과책임성이근본적으로위태로워지고있으며경찰활동이지역주민과단절되어버렸다는우려와비판이제기되었다. 2010년 5월집권한보수당과자유민주당의연합정부는두달후인 2010년 7월 26일 21세기경찰활동 : 경찰과시민의재결합 (Policing in the 21st Century: Reconnecting police and the people) 이라는내무부보고서를발간하였다. 이보고서의첫머리에내무부장관은범죄와무질서의예방이라는경찰목표는변함이없는데그동안경찰활동에대한중앙정부의역할이계속증대되어왔으며, 경찰은지역주민들에대해책임을지는것이아니라정부가제시한목표와관료주의에책임을지는것으로변모하였다고지적하였다. 34) 위보고서에서제시된개혁의청사진은 2011년경찰개혁및사회책임법 (Police Reform and Social Responsibility Act 2011) 의제정으로구체화되었다. 이법에따라 2012년부터기존의지방경찰위원회제도가폐지되고, 대신에주민들이직접선거로선출하는지방경찰위원장 (Police and Crime Commissioner = PCC) 이지역경찰활동을책임지는구조로변화하였다. 여기에지방경찰패널 (Police and Crime Panel) 을새로구성하도록함으로써지방경찰위원장에대한견제와감독기능을담당하도록하고있다. 가 ) 지방경찰위원장 (Police and Crime Commissioner = PCC) : 잉글랜드와웨일즈에서는지방경찰위원장을주민선거로선출한다. 35) 런던과일부지방연합정부가구성된지역 (combined authority areas) 에서는직접선거로해당지자체장을선출하는데, 36) 이러한지역에는지방경찰위원장을별도로선거하지않고직접선거로선출된지자체장이지방경찰위원장의역할을수행한다. 지방경찰위원장의임무는기존의경찰위원회와마찬가지로, 능률적이고효과적인경찰력유지 (maintenance of an efficient and effective police force) 에있다. 그는관할지역의경찰활동목표와그에필요한재원조달계획등을포함하는 경찰활동계획 (Police and Crime Plan) 을수립해야하며, 관할지방경찰청장에대한임명권과해임권을가지고있다. 37) 지방경찰청장은소속경찰관에대한인사권과지휘권을가지고독립적으로경찰활동을관할하지만, 지방경찰위원장이수립한 경찰활동계획 에따라야한다. 중앙정부가일방적으로하달하였던 국가경찰활동계획 은폐지되었고내무부장관이공표하는전략적경찰활동요건 (Strategic Policing Requirement) 을참조하는정도로중장정부의개입과통제는많이약화되었다. 면 첫번째선거는 년 월 일에있었고초대경찰위원장은 년 개월의임기로하도록되어있었으며 년 월에두번째선거가치러졌다 이제부터는 년임기가보장된다 영국의지방자치는전통적으로지방의회가각종위원회를구성하여지방자치단체의행정을책임지는내각제구조이다 그렇지만 런던의경우 년부터런던시장과런던의회의원을직선으로선출하는방식으로행정체계가전환되었으며 그후 년 이제정됨에따라런던외의지역에서도일부지방자치단체들의연합으로연합시장을두고이를주민직접선거로선출하는방식을채택할수있는길이열리게되었다 각정당초청정책토론회 17 18
나 ) 지방경찰패널 (Police and Crime Panel) : 2011년경찰개혁및사회책임법에의거하여, 잉글랜드와웨일즈에서는런던을제외하고각경찰행정지역별로지방경찰패널이구성된다. 38) 이패널은해당경찰행정구역에속하는각지방자치단체의의회가그의원중에서 1명씩선출하고, 패널이독자적으로선출한 2명의독립위원으로구성된다. 39) 최소 10명이상으로구성되며, 해당지역지자체들과의협의하에최대 20명까지위원을둘수있다. 지방경찰패널은지방경찰위원장의결정을심사하고지역주민과의소통을책임지는기관이다. 패널은지방경찰위원장이마련한 경찰홛동계획 초안및연례보고서의초안을심사할권한을가진다. 지방경찰위원장은초안에대한패널의의견을적절히고려해야할의무가있다. 그밖에지방경찰위원장이나그소속직원에대해언제든지출석을요구할권한이있고, 지방경찰위원장이중범죄로기소된경우에그의직무를정지시킬수있는권한을가지고있다. 40) 지방경찰세안건과지방경찰청장후보자에대해서는패널의 2/3 찬성으로거부권을행사할수있다. 41) 도입으로자치경찰활동을강화하는것과동시에추진된경찰개혁조치의일환이었다. 광역화, 전문화되는조직범죄나테러등에자치경찰시스템으로대응하기는역부족이기때문에중앙집중의효율적인국가경찰조직을개편하겠다는목표에따라더강력한권한을가지는통합적인국가수사기구를창설한것이었다. 45) 국가수사청은조직범죄, 경제범죄, 사이버범죄의수사와국경경비부서등을두고있으며, 아동착취및보호센터 (the Child Exploitation and Online Protection Centre) 도하위기구로편재하고있다. 과거국가범죄정보국시절에만들어진여러범죄정보데이터베이스운영업무도국가수사청이관장하고있다. 잉글랜드와웨일즈및북아일랜드를관할지역으로포괄하는국가수사청은조직범죄등의수사와정보수집업무를수행하고있으며, 효율적인집행을위하여지방자치경찰도는다른법집행기관에일정한임무를부과하고조정할수있는권한을가지고있다. 다. 영국경찰조직의특징 나. 국가수사기관전통적으로지방자치경찰조직을근간으로한영국에서는국가경찰조직으로운영되었던런던경찰청을 1997년지방자치경찰조직으로개편한이후에영국의국가수사기구는여러차례변화를겪었다. 1997년경찰법 (Police Act 1997) 에따라영국에서는마약이나조직범죄에관한정보수집과감청권한을가진국가범죄정보국 (National Criminal Intelligence Service = NCIS) 42) 과국가수사대 (National Crime Squad ; NCS) 43) 를창설한바있다. 그밖에도영국정부내에는정보통신범죄라든가마약거래범죄등의수사를전담하는몇개의부서내지기구들이존재했었다. 영국정부는 2005년중대조직범죄및경찰법 (Serious Organised Crime and Police Act 2005) 을제정하여이처럼산재해있던국가수사기구를통합하여 2006년에중대조직범죄수사청 (Serious Organised Crime Agency = SOCA) 을출범시켰다. 그러다가 2013년에는다시국가수사청 (National Crime Agency = NCA) 으로확대개편되었다. 44) 국가수사청출범은 2010년집권한보수당과자유민주당연합정부가지방경찰위원장선거제의 국가범죄정보국 는 년내부부장관직속의경찰정보기관으로설치되어마약 조직범죄등에대한정보수집 분석및국제공조업무를담당하는기구였다 수사권이없었는데 년경찰법에의해독립기구인국가범죄정보위원회 를신설하여관리감독을받는기관으로개편되었다 전국에 개지부를두고있었다 국가수사대 는기존의광역수사대를일원화하여중앙집권적수사기구로개편한조직으로서 중대범죄및조직범죄의수사권한과지방경찰청의범죄수사에대한지원업무를담당하였다 근거법률은 년 월에제정된범죄및법원에관한법률 이다 영국은 1800년대중반경부터각지역별로자치경찰제도가일찌감치발전한국가에속한다. 그만큼주민참여의이념에입각한자치경찰의전통이강하다. 지방경찰위원회를통해지방경찰청장을감독하는위원회방식은경찰이지역주민들에대해직접적으로책임을진다는영국의자치경찰전통에서발전한제도였다. 그러나범죄의광역화와더불어, 마약 조직범죄, 온라인을통한아동포르노그래피의유포등심각한범죄문제는영국정부의골칫거리였다. 그리하여영국의경찰이념은점차경찰목표에서효율성을중시하는방향으로변모하였는데, 이는 1990년대후반경부터 2010년경까지지방자치경찰에대한중앙정부의간섭과개입이지속적으로증대되는결과로나타났으며, 다른한편으로는, 중앙정부내에산발적으로존재했던국가경찰조직을대대적으로정비하는경찰개혁으로나타났던것이다. 이런배경에서 2011년에제정된 경찰개혁및사회책임법 은경찰조직의중앙집권화에대한반성으로지방자치경찰의주민에대한책임성을다시금강화하는방향으로경찰개혁을단행한것이라는점에서그의미가자못크다. 이는지역경찰위원장의직선제를통해서주민참여에기반한자치경찰제의전통적인이념을복원하려는노력으로평가할수있다. 46) 다만, 저조한투표율, 지방경찰위원장과지방경찰청장간의갈등, 노동당의반대등이잠복해있는상황이라새로도입된지방경찰위원장직선제방식이성공적인지는아직평가하기어렵다. Ⅳ. 경찰조직과경찰권의분산및통제방안 면 면 김학경 이성기 앞의글 면 각정당초청정책토론회 19 20
1. 막강하고중앙집중적인경찰권력의분산 1. 주민의생활안전활동에관한사무 가. 생활안전을위한순찰및시설운영 영국과독일의예에서보듯이, 우리나라처럼수사경찰과일반경찰의업무가통합된, 거대한단일의국가경찰조직을유지하고있는나라는찾아보기힘들다. 독일의경우연방과주경찰의엄격한분리, 정보기관과경찰의조직적분리, 사법경찰과행정경찰의조직적분리등으로경찰권력을분산시킴으로써경찰권력의비대화를방지하고있으며, 영국은전통적인자치경찰제의이념을보다공고히하는가운데조직범죄나마약, 테러범죄등에효과적으로대처하기위한국가수사기구를강화하는방향으로경찰개혁을단행하였다. 민주주의의작동원리중의하나가권력의분산과견제임을고려하면경찰개혁의첫걸음은경찰의거대한권력을분산시키는것이다. 여기에는두개의축이교차한다 : 1 중앙경찰권력을지방자치경찰로분권화하는국가경찰과지방자치경찰의이원화, 2 수사경찰과일반경찰의분리. 가. 경찰권의지방분권화 1) 제주자치경찰의현실과문제점우리나라에서는 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 47) 제7장 ( 제87조내지제119조 ) 에근거하여 2006년부터제주자치경찰제를시행하고있다. 국가경찰을그대로유지한채로자치경찰조직을덧붙인이원적경찰구조로되어있다. 제주자치경찰은도지사소속의자치경찰단으로구성되며, 단장은도지사가임명하고도지사의지휘 감독을받는다 ( 제주특별법제 88조 ). 자치경찰의사무는아래와같다 ( 제주특별법제90조 ). 나. 주민참여방범활동의지원및지도다. 안전사고와재해 재난등으로부터의주민보호라. 아동 청소년 노인 여성등사회적보호가필요한사람의보호와가정 학교폭력등의예방마. 주민의일상생활과관련된사회질서의유지와그위반행위의지도 단속 2. 지역교통활동에관한사무가. 교통안전과교통소통에관한사무나. 교통법규위반지도 단속다. 주민참여지역교통활동의지원 지도 3. 공공시설과지역행사장등의지역경비에관한사무 4. 사법경찰관리의직무를수행할자와그직무범위에관한법률 에서자치경찰공무원의직무로규정하고있는사법경찰관리의직무 5. 즉결심판에관한절차법 등에따라 도로교통법 또는 경범죄처벌법 위반에따른통고처분불이행자등에대한즉결심판청구사무제주자치경찰단은정원 150명의소규모조직 48) 으로운영되고있으며, 그업무도매우제한적이다. 제주자치경찰단의직무는지역교통, 지역방범, 지역경비등의일반경찰사무와자치경찰사무로규정되어있는특별사법경찰관리의직무및범칙행위단속사무정도이다. 주된활동은방범순찰, 주민불편민원해소, 교통관리, 수학여행단이나단체관광객의안전운전유도, 지역축제등에서교통혼잡관리및질서유지활동, 무등록여행업등관광질서저해사범단속, 불법숙박업소나불량식품단속, 불법주 정차단속등이다. 자치경찰은수사권이없기때문에, 직무수행중에범죄를발견한경우에는즉시국가경찰에통보하고그사무를인계해야하며, 현행범을체포할수있으나체포즉시국가경찰에인도해야한다 ( 제주특별법제98조 ). 년 월현재현원은 명이며 년예산은 원이고그중 원은국비로지원받는다 단 자치경찰활동의목표설정및평가 참조 제주자치경찰 이하에서는 제주특별법 이라약칭한다 파일은 각정당초청정책토론회 21 22
참여정부의자치경찰법안을보면, 자치경찰은기초자치단체가자율적으로설치할수있도록하고, 생활안전 지역교통및지역경비에관한사무와지방자치단체소관특별사법경찰관리의직무를수행하도록규정하였다 ( 동법안제4, 6, 24조 ). 53) 자치경찰제의기본적인프레임은국가경찰의조직과권한을그대로두면서지방자치단체에서주민밀착형치안서비스를부가적으로제공함으로써치안사각지대를해소하고국가전체의치안역량을강화한다는것이었다. 비록자치경찰법안은입법에성공하지는못했지만, 시범실시의차원에서 2006년제주도에자치경찰제가도입되었는데, 제주특별법상자치경찰의사무는자치경찰법안의내용과거의동일하다. 출처 : http://www.jeju.go.kr/jmp/intro/number.htm 시행 10년이지난지금, 제주자치경찰제에대해서는긍정적인평가보다는비판적인목소리가높다. 경범죄를제외하고는일반범죄의수사권이전혀없다는점, 자치경찰의권한이관광단속이나교통단속등인데이는일반행정부서에서이미담당해오던업무이기때문에그정도의업무권한을부여하는것으로자치경찰제를도입하는것은일반행정관청으로이관된것을다시경찰조직으로편입시킴으로써 신경찰화 경향을보여준다는점, 더구나기존의국가경찰및지방행정기관에서담당하였던사무를그대로놔두면서이를다시자치경찰의사무로규정함으로써이러한사무들의대부분을여전히국가경찰과자치경찰과중복적으로담당하게되어비효율성을초래한다는점등이비판의주요지점들이다. 49) 2) 자치경찰제도입에관한우리나라의논의우리나라에서자치경찰제도입에관한논의는 1988년이후한국사회의민주화물결속에서본격화되기시작하였다. 50) 처음으로자치경찰제도입을공약으로내건김대중정부는 1998년 7월 지방자치경찰제기획단 을설치하였으나경찰의수사권독립논쟁과맞물리면서구체적인성과를내지는못하였다. 자치경찰제도입논의가무르익은것은노무현정부때였다. 참여정부는대선공약과제인자치경찰제도입을 지방분권핵심정책과제 로지정하였고, 2004년제정된 지방분권특별법 제10조에자치경찰제도입을국가의의무사항으로규정하였으며, 51) 2005년 11월 3일정부안으로 자치경찰법안 52) 을국회에제출하였다 ( 임기만료로폐기 ). 황문규 제주자치경찰비판에대한비판적고찰 경찰학논총제 권제 호 면 한국개발연구원 년대경찰행정발전방안 면참조 지방분권특별법제 조 국가는지방행정과치안행정의연계성을확보하고지역특성에적합한치안서비스를제공하기위하여자치경찰제도를도입하여야한다 현재는지방분권특별법이폐지되고 년에새로제정된지방분권및지방행정체제개편에관한특별법제 조제 항에동일한규정이있다 정부제출 의안번호 호 노무현정부의자치경찰제도입안은사실중앙정부와국가경찰의기득권을놓지않으면서대선공약을실천하는묘안이었다는평가를받기도한다. 경찰권력을쪼개는방식의자치경찰제에경찰의동의를얻기가쉽지않았을것이기때문이다. 54) 하지만, 이러한자치경찰제는비대한경찰권력과조직을분산시키고실질적인지방분권화를이루어야한다는문제의식이전혀반영되지못했다는점에서근본적인한계가있다. 노무현정부의자치경찰제방안은당시에도자치경찰의사무가지자체의일반행정공무원또는지자체소속의특별사법경찰관리가수행할수있는 ( 또는수행하고있는 ) 업무를자치경찰이라는이름으로포장한것에불과하여무늬만자치경찰일뿐, 국가경찰이보유한권력의지방분권화를실현하지못하고지방자치단체의재정부담만초래할것이라는비판에직면할수밖에없었다. 55) 문제는이러한자치경찰제프레임이이명박정부와박근혜정부에서추진한자치경찰제의기본모형이되어왔으며, 지금도그러하다는점이다. 56) 경찰학계에서는자치경찰에게수사권등국가경찰이보유하고있는실질적인경찰권한을주어야한다는점을인정하면서도이는자치경찰제가상당히정착된후에점진적으로추진해야한다는입장이강한듯하다. 57) 그러나자치경찰제도입의근본적인이념을상기해보자. 자치경찰제는국가경찰조직을실질적으로지방분권화하는데그실천적인의미가있다. 거대한국가경찰조직을그대로존치한상태에서 생활밀착형치안서비스 라는명목하에일부특별사법경찰의업무나교통단속, 관광지단속정도의업무를자치경찰에배분하는내용의자치경찰제는중앙집중화된경찰권력의지방분권화라는취지에전혀맞지않는다. 58) 그것은진정한의미에서자치경찰제라고말할수없다. 무엇보다자치경찰제는 13만여명의인력과막강한물리력과정보력을보유하고있는경찰권력을재구조화함으로써경찰권력의실질적인분산과지방분권화를목표로하지않으면아무런의미가없다. 뿐만아니라, 제주도식의자치경찰제는심각한비효율성의문제를낳는것이기도하다. 참여정부의자치경찰법안에관한상세한소개는 김도식 자치경찰법안주요내용및바람직한방향 경찰법연구제 권제 호 면참조 황문규 제주자치경찰비판에대한비판적고찰 경찰학논총제 권제 호 면 황정익 제주자치경찰현황과치안업무의범위 형사정책제 권제 호 면 최영규 자치경찰기능의재정립및활성화방안 제주특별자치도자치경찰단을소재로 지방자치법연구제 권제 호 면 이명박정부당시의 제주특별자치도 년도성과평가보고서 국무총리실 박근혜정부에서 월 일지방자치발전위원회의 지방자치발전종합계획 이모두현재제주도의자치경찰제를모델로한자치경찰제확대의당위성을주장하고있다 고문현 자치경찰에관한연구 울산대학교출판부 면 양영철 자치경찰론 대영문화사 면 김해룡 지방분권과지방자치제도 한국경찰학회보 권 이상원 한국경찰의자치경찰화를위한소고 한국공안행정학회보제 호 등 이영남 한국의자치경찰제도의정립방향 한국경찰연구제 권제 호 면 각정당초청정책토론회 23 24
그것은기존에국가경찰이담당하고있는사무에대해자치경찰이라는지자체산하의별도조직을만들어권한을부여하는방식인데, 국가경찰의업무가그만큼경감되거나축소되는것이아니기때문에업무의중복을피할수없고불필요하게행정의복잡성을증가시키는문제를안고있다. 59) 더구나주차단속이나관광지의호객행위단속등의업무는이미종전부터지방자치단체의일반행정부서에서특별사법경찰관리로서수행하던업무였다. 이를 자치경찰 의소관으로이관한것인데이점을보아도현재제주도에서실시하고있는자치경찰제는비대한경찰권력의분권화와는거리가멀고단지무늬만자치경찰로포장한것에불과하다. 나. 수사경찰과일반경찰의분리경찰의업무는종래행정경찰과사법경찰로구분되어왔다. 60) 경비 교통등위험방지와질서유지의임무는전통적으로 경찰 의개념에속하는것으로이는행정작용이라는점에서이를행정경찰이라하며, 사법경찰은범죄의수사등형사사법작용을말한다. 행정경찰과사법경찰의구별은프랑스혁명당시에권력분립이론에따라질서유지경찰업무는행정기관에속하고형사사법에관한경찰업무는사법기관에귀속되는것으로분류한데에서연유한다. 61) 이후에프랑스와독일등유럽대륙법계국가에서는사법경찰조직과행정경찰조직을분리하여운영하는방향으로발전하였다. 우리나라에서는경찰작용의개념상으로는행정경찰과사법경찰이구분되고있으나, 경찰조직과업무에서는통합적으로조직화되어있다. 경찰청과경찰서의부서들은업무영역을중심으로분류되어있어행정경찰작용을담당하는부서와사법경찰작용을담당하는부서가명확하게구별되지않으며, 많은경우에하나의부서내에행정경찰작용과사법경찰작용이혼재되어있다. 62) 인사이동에서도양영역을넘나드는데별다른장벽이없는상황이다. 이런상황때문에서수사경찰의전문성이부족하다는비판 63) 과우려의목소리가나온지는벌써오래되었다. 64) 뿐만아니라, 경찰지휘체계에서수사경찰에대한행정경찰조직의부당한영향 김원중 자치경찰제도의바람직한방향제언 자치경찰제실시방안토론회 지방행정체제개편추진위원회 면 최철호 성공적인자치경찰제실시를위한제언 자치경찰제실시방안토론회 지방행정체제개편추진위원회 면 이글에서는수사권을가지고수사업무에종사하는경찰을수사경찰 경비 교통 방범등의업무에종사하는경찰을일반경찰이라부른다 경찰학계에서는경찰의업무를기준으로개념을구분하는 행정경찰과사법경찰 을대비하여사용하는것이일반적인데 이글에서는기존의국가경찰조직의분리라는관점에서 수사경찰과일반경찰 로사용한다 오늘날범죄로부터의안전을보장하는것이경찰의적극적인임무로받아들여지면서행정경찰과사법경찰의직무가명확하게구별되지않을뿐만아니라 그러한구별이문제가있다는비판이제기되고있다 대표적으로 구형근 독일경찰법상범죄의예방적제압의임무와권한에관한고찰 인문사회제 권제 호 면참조 수사에관여하지않는경비과와정보과는행정경찰부서라고볼수있지만 그외의생활안전과 형사과 수사과등은사법경찰작용과행정경찰작용이혼재되어있다 경찰청과그소속기관직제시행규칙 상의부서별업무분장참조 이상원 김상균 한국의경찰수사경과제의문제점과개선방안 한국공안행정학회보제 호 면이하 조호대 한국경찰의수사전문화방안 수사경과제실시에따른문제점및개선방안을중심으로 한국경찰학회보제 호 면이하참조 등수사의공정성을우려하기도한다. 65) 이런비판에도귀기울여야겠지만, 솔직하게그런비판점은수사경찰과일반경찰의조직을분리시킨다고해서자동적으로해결되는것은아니다. 수사경찰과일반경찰의분리를경찰개혁의중요한축으로다루어야하는이유는, 양직무영역이서로다른원리가작동할뿐만아니라, 경찰개혁의지향점도서로다르기때문이다. 수사경찰의직무는형사소송법과범죄수사관련법률에의하여비교적상세하게규율되고있으며, 검사와법원의통제도받는다. 반면에, 일반경찰의직무에관해서는전혀그렇지못하다. 그런데일반경찰의직무, 특히정보수집과경비업무는시민들의일상생활과훨씬밀접하게관련을맺고있으면서도, 앞서언급하였듯이, 일반경찰의직무에관해서는개괄적수권규정에광범위하게의존하는가운데, 경찰의직무영역이지속적으로확대되는경향을보이고있다. 이는경직법을개정하여관련규정을둘것인가의문제가아니다. 경찰권발동의근거는 위험 또는 안전 에있지만, 우리에게중요한것은그러한명분으로확장되는경찰권력을어디까지용인할수있는가에있다. 예를들어, 우리지역또는사회의 CCTV 설치기준은어떠해야하는지, CCTV통합관제센터는정말로필요한것인지에대해시민의목소리가반영되어야한다. 학교주변에서어린이를상대로한흉악범죄가발생했다고할때, 바로그곳에 CCTV를설치하거나경찰보안관의방범활동을강화할것인지아니면지역주민들이역할을나누어등하굣길의안전을스스로확보하는정책을실시할것인지는시민들이결정할몫이다. 요컨대, 경찰본연의의무인위험방지라든가범죄예방정책의업무는수사업무보다훨씬주민참여적인민주성과책임성 (accountability) 을갖추어야하는영역이다. 수사경찰과일반경찰의분리는이러한의미에서경찰의업무영역의본질을명확하게드러냄으로써경찰권력작용에대한민주주의적통제를가능하게하는통로가되는것이다. 다. 개혁방안제안이상과같은두가지축을교차하여경찰개혁방안을구체화하면아래와같다 : <1> 경찰권한중수사권은별도의 수사청 ( 가칭 ) 으로분리하고, 수사청은국가단위조직과광역지방자치경찰조직으로이원화한다. 국가단위의수사청은조직범죄 마약범죄 다수의지방자치단체에걸친범죄사건등특정한범죄에대해서만수사권을행사하며, 일반형사사건의수사권은지방수사청에관할하도록한다. <2> 수사 외사이외의정보 경비 교통 방범등의업무는광역단위의 지방경찰청 의소관업무로하여, 광역단위에서완전한지방자치경찰제를도입한다. 대규모자연재해라든가전국적인긴급사태가발생한경우에는관할지방경찰청의요청에의하여각지방경찰청의인력과장비를공유하도록한다. 경찰은수사인력의전문성을확보하기위하여수사경과제를시행하고있으나 수사전문인력의상당수가여전히비수사업무에배치 되고있는실정이다 최근기사로는 중부일보 수사전문경찰 명 엉뚱한부서에서근무 검색 송영지 자치경찰제의문제점 제주특별자치도의사례를중심으로 강원법학제 권 면 각정당초청정책토론회 25 26
1. 국가경찰의인사, 예산, 장비, 통신등에관한주요정책및국가경찰업무발전에관한사항 2. 인권보호와관련되는국가경찰의운영 개선에관한사항 국가단위지방자치단체별 3. 국가경찰의부패방지와청렴도향상에관한주요정책사항 4. 국가경찰임무외에다른국가기관으로부터의업무협조요청에관한사항 국가수사청 지방수사청지방경찰청 5. 제주특별자치도의자치경찰에대한국가경찰의지원 협조및협약체결의조정등에관한주 요정책사항 6. 그밖에행정자치부장관및경찰청장이중요하다고인정하여위원회의회의에부친사항 2. 경찰활동에대한민주적통제방안 가. 기존의경찰위원회시스템의문제점 현재의경찰위원회제도에대한평가는매우비판적이다. 첫째, 현행경찰위원회의조직구조상경찰위원회는집행기관인경찰조직에대한관리 감독내지견제기능을제대로수행할수없다. 영국의지방경찰위원회나일본의공안위원회와비교할때, 우리나라의경찰위원회는행정자치부소속이고경찰청은오히려외청이라는점에서경찰위원회가경찰청의업무에대해직접적인감독이나견제기능을수행하는구조가아니다. 68) 더구나경찰위원회의사무국은경찰청이운영하는구조이다 ( 경찰법제10조제1항 ). 69) 현재우리나라에서경찰권력과조직에대한민주주의적통제장치로는유일하게경찰위원회제도가꼽힌다. 경찰위원회제도는 1991년 7월경찰의인사및업무발전등에관한사항을심의 의결하는기구로경찰청의발족과함께도입되었다. 1987년 6월항쟁을거치면서직선제개헌을계기로하여행정의민주화내지공공거버넌스에대한요구가커지는상황에서행정부서에위원회제도가유행하기시작하였는데, 위원회제도는행정의정치적중립성과독립성을확보하고정책적일관성을보장하며주민참여를통환민주화의요청을담을수있다는기대를받고있었다. 경찰위원회의설립명분도그러하였다. 경찰조직을내무부로부터분리하여독립적인경찰위원회의관리하에둠으로써경찰이정치세력의영향에좌우되지않고본연의임무에충실하게하고주민참여를통해민주성의원리도구현하자는것이었다. 66) 경찰법제5조에따라현재경찰위원회는행정자치부소속이며, 위원장을포함한 7명의위원으로구성된다. 위원장과 5명의위원은비상임이고, 위원중 1명은상임이며상임은정무직이다. 67) 위원은행정자치부장관의제청으로국무총리를거쳐대통령이임명하며 ( 경찰법제6조 ), 임기는 3 년이다 ( 제7조제1항 ). 경찰위원회는행정자치부장관이경찰청장을임명제청하기전에경찰청장후보에대한동의권을가지고있으며 ( 경찰법제11조제2항 ), 그밖에경찰위원회의심의 의결사항은아래와같다 ( 경찰법제9조제1항 ). 이강종 한국경찰위원회의운영실태와그개선방안 한국경찰학회보 호 면 이상원 한국의경찰위원회제도현황분석과개선방안 한국경찰학회보제 권제 호 면 위원장은위원회에서비상임위원중에서호선한다 경찰위원회규정제 조 둘째, 경찰위원회의정치적독립성보장과민주적정당성도매우취약하다. 위원구성을행정자치부장관이전적으로좌우할수있다는점이문제로지적될수있다. 경찰법은행정자치부장관이위원임명을제정할때 국가경찰의정치적중립 이보장되도록할것을규정하고있지만 ( 제6 조제2항 ) 이는선언적인의미에불과하고, 실제로는행정차지부장관이위원선임을일방적으로주도하는구조이다. 여기에는경찰청내지정부의입장을대변하는인사가과잉대표되는문제가구조적으로내포되어있다. 70) 경찰위원회의구성자체가정치적중립성을담보하지못하기때문에, 경찰의정치적중립성을감독하는기능을기대하기어려운것은분명하다. 셋째, 경찰위원회의미약한권한도문제이다. 경찰위원회는독자적인규칙 훈령제정권을갖고있지못할뿐만아니라, 독립적인의사결정권이사실상없다고보아도과언이아니다. 경찰청장이부의한사항이나경찰법에서정한사항을수동적으로심의 의결하는데그칠뿐이며, 그나마도행정자치부장관이심의 의결된내용이적정하지않다고판단되면재의를요구할수있도록되어있어 71) 경찰위원회의의결권한을무색하게만들어버리고있다. 72) 게다가경찰위원회가의결한사항이그취지에맞게집행되고있는지감독할수단도전혀없다. 이정도의위상을지닌경찰위원회는실제로는단순자문기구에불과하고, 경찰조직및경찰권한에대한시민참여형통제장치라 최준혁 경찰화동과시민참여 위원회의활동을중심으로 경찰법연구제 권제 호 면 경찰위원회의간사를경찰청기획담당관이맡는다 경찰위원회규정제 조 그리고경찰위원회규정에의하면 위원회에두는공무원의정원은총 명으로 정무직 인 상임위원 일반직으로운전서기보 명과사무운영서기보 명이전부이다 이상원 앞의글 면 최준혁 앞의글 면 경찰법제 조 행정자치부장관은제 항에따라심의 의결된내용이적정하지아니하다고판단할때에는재의 를요구할수있다 이상원은재의요구의요건이매우불명확하게규정되어있고재의요구가사실상거부의의미이기때문에이규정이경찰위원회의정치적중립성에저해요인으로작용한다고비판한다 이상원앞의글 면 각정당초청정책토론회 27 28
고말할수는없다. 73) 나. 개선방안제안경찰개혁의궁극의목표는경찰의지역주민에대한민주성과책임성을강화하고, 그럼으로써정치적중립성을확보하는데있다. 거대한경찰권력의분산은그자체가목표라기보다는이처럼경찰의민주성과책임성, 중립성의시스템과결합될때진정한개혁의의미를가질수있다. 경찰활동에대한지역주민의민주주의적참여와통제의실천이가장발전된나라는영국을꼽을수있다. 앞서언급한것처럼, 영국은전통적으로지방경찰위원회가경찰권에대한통제의역할을담당해왔으며, 지금은주민의직접선거로선출되는지방경찰위원장이해당지역의치안문제에대하여전반적인권한과책임을지고, 지방경찰패널이지방경찰위원장을견제하는구조로개혁되었다. 경찰권에대한민주주의적참여와통제의이념을실현하는방법으로는크게선거제와위원회시스템의두가지선택지를상정할수있다. 더획기적인방안은현재로서는찾기힘들다. 1) 검찰개혁의방안으로지방검찰청검사장직선제가논의되는것 74) 과유사하게경찰에대해서도지방경찰청장선거제를생각해볼수있다. 지방경찰청장직선제는자치경찰제와맞물려도입되면나름의장점을지닐수있다. 첫째, 직선제의도입은경찰권력의실질적인지방분권화를도모하는계기가될수있다. 둘째, 경찰청장선거가지방경찰청간의정책경쟁을자연스럽게유도할수있다는점도중요하다. 교육감선거로지방자치단체별로차별화된교육정책이실시될수있어시민들에게정책의선의경쟁을보여줄수있다는점에서교육정책에관한사회적공론을활성화하는데기여하는측면이있는것처럼, 지방경찰청장의직선제도그러한효과를의도해볼수있다. 그러나지방경찰청장은치안사태에대비하여일선의집행경찰을총지휘하는임무를맡기때문에상당한전문성이요구되는자리일것인데, 이에선거제를도입하는것이최선의대안인지에관해서는심도깊은연구와고민이필요하다. 검사장직선제가적용되는지방검찰청장은일선검사들의업무를관리 감독하는데주된역할이있는반면에지방경찰청장은일선지휘관의역할이주된업무라는점에서양영역의직선제를같은맥락으로볼것은아닌듯하다. 뿐만아니라, 지역주민의직접선거를통해지방경찰청장을선출한다고하더라도지속적인주민참여의시스템이결합하지않는한직선제를통해경찰의민주성과책임성을강화하는데에는한계가있을수밖에없다. 2) 그래서경책개혁방안으로는경찰위원회를실질화하는방안을적극적으로모색해보는것이보다타당하다. 지금은폐지되었지만영국의지방경찰위원회방식이좋은모델이될수있다. 이러한모델은우리나라에서시행되고있는금융위원회와금융감독원의관계와도유사하다. 물론금융위원회는민주주의이념이반영된것이아니라전문가조직이라는점의차이를빼고, 조직에대한관리감독시스템으로만보면그렇다는얘기이다. 금융감독원은집행기구인데그전문성과공정성을감독하는업무를금융위원회가담당하는것처럼, 지방경찰조직에대해서는지방경찰청의조직은온전한집행경찰조직으로유지하면서경찰위원회가그상위감독기구로서경찰의업무에대한민주주의적통제권을갖는구조를도입할수있다. 이러한위원회방식이성공적으로그이념과목적을달성하기위해서는반드시필요한전제조건들이있다. 사실지난 20여년동안행정부에대한감독 견제와시민참여의이념하에수많은위원회들이도입되었지만성공적이라는평가를받은경우는거의없다. 대부분의위원회는애초의취지와는다르게행정부처의단순자문기구나들러리기구정도로전락한예가많았다. 현재경찰법에근거를둔경찰위원회도그러하다. 이런실패를반복하지않고경찰위원회가주민참여에의한경찰의민주성과책임성강화에실질적으로기여하기위해서는첫째, 지방경찰청장에대한임명권 ( 또는추천권 ), 경찰의주요정책에대한의사결정권등실질적인통제권한을부여해야하며, 둘째, 진정한통제의기능을수행할만한독립적인인적구성이이루어져야한다. 3) 제안 : 경찰위원회를실질적인감독기구화 / 시민참여활성화위와같은취지에서경찰위원회제도의기본적인설계모형을제시하면아래와같다 : <1> 경찰권력의민주성과공정성을담보하기위하여시민독립기구인 경찰위원회 를국가및각지자체별로수사청 경찰청에대응하여도입하도록한다. <2> 경찰위원회는주민참여하에실질적으로경찰조직을통제할수있는독립기구로구성한다. <3> 경찰위원회의구성에서는경찰위원으로참여하고자하는사람을공개모집하는등으로시민참여를보장해야하며, 경찰위원회구성에정부 ( 중앙또는지자체 ), 사법부, 지방의회가고르게관여하도록함으로써정치적중립성과독립성을확보하도록해야한다. 그리고경찰위원회의인적구성에소수자, 여성, 인권등을대변할수있는사람이반드시포함되도록해야한다. <4> 상위기구로서경찰위원회의권한과임무는아래와같이실질화한다. 1 경찰청장 ( 혹은지방경찰청장 ) 임명권또는추천권 / 해임권또는해임요구권 2 경찰청장 ( 혹은지방경찰청장 ) 에대한직무정지권 3 정책이나사건처리등에서시정요구권 4 독자적인훈령제정권 이영우 경찰위원회의개선방안에관한연구 토지공법연구제 집 면 최준혁 앞의글 면 이호중 앞의글 법과사회 면 이국운 국민에의한검찰권통제 검사장직선제 시민과세계제 호 면이하 참조 검사장직선제에관한법안으로는 박주민의원이 발의한검찰청법개정안 의안번호 호 이있다 5 연차별경찰활동계획공표 6 연차별경찰활동에관한평가보고서공표 각정당초청정책토론회 29 30
7 특정사안에대한소환조사권 8 경찰청관할사무에대한감찰권 Ⅴ. 맺음말 경찰은 13만여명의인력과막강한경찰장비를보유하고있으며, 수사뿐만아니라정보수집 경비 교통등에서엄청난권한을가진전국단위의권력기관이다. 그런데경찰의공권력남용에대한통제장치는사실상전무하다고해도과언이아니다. 그동안우리국민들은경찰이강력한중앙집권적경찰조직으로인해경찰이시민에봉사하는경찰이아니라집권세력의이익에봉사하는조직으로기능해왔음을잘알고있다. 발제 2 정보사회, 경찰의개인정보수집에대한통제와입법과제 이은우 _ 변호사, 정보인권연구소이사 촛불혁명으로시작된적폐청산의과업은이제경찰개혁을필수적인과제로삼아야한다. 요즘검찰개혁이우리사회의중요한개혁이슈가되고있는것에비하면, 경찰개혁에관한사회적논의는상대적으로미약하다. 국정원의위법한정치개입, 그리고검찰이청와대의하수인으로전락한모습에분노와따가운질타를보내는것못지않게경찰에대한개혁에도힘을집중해야한다. 그럼으로써검찰 경찰 국정원 3대공안기구에대한총체적개혁으로나아가야한다. 개혁의방향은분명하다. 과도하게집중된그래서남용을일삼는권력을제어하는출발점은권력의분산이다. 그다음, 시민의민주적통제가가능하도록하는제도개혁이필요하다. 경찰권력을통제하는주체는분명 시민 이어야한다. 권력의분산과시민에의한민주적통제, 이명제는민주주의국가의기초건만우리는아직도그기초를닦지못했다. 각정당초청정책토론회 31 32
각정당초청정책토론회 33 34 차기정부필수개혁과제 경찰개혁
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각정당초청정책토론회 65 차기정부필수개혁과제 경찰개혁 각정당초청정책토론회자료집발행일 2017. 4. 10 발행처희망을만드는법, 국회시민정치포럼, 다산인권센터, 민주사회를위한변호사모임, 민주주의법학연구회, 인권운동공간활, 인권운동사랑방, 전국민주노동조합총연맹, 진보네트워크센터, 참여연대, 천주교인권위원회차기정부필수개혁과제경찰개혁각정당초청정책토론회