정책연구용역보고서-거버넌스 위기 극복을 위한 정당 모델의 탐색： 당ㆍ정ㆍ청 관계를 중심으로

정책연구용역보고서 이보고서는국회입법조사처의정책연구용역사업에의한것임 거버넌스위기극복을위한정당모델의 탐색 : 당 정 청관계를중심으로 박경미 ( 연구책임자 ) 2015. 8.

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 2015. 8. 연구책임자 : 박경미 ( 전북대학교 ) 참여연구원 : 장승진 ( 국민대학교 ) 박현석 ( 한국과학기술원 )

제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를 거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청 관계를중심으로 연구용역의최종보고서로제출합니다. 2015 년 8 월 박경미

요약문 요약문 Ⅰ. 머리말이연구의목적은거버넌스위기관리를위한토대로서 당 정 청의관계 를중심으로한정당모델을모색하고자하는데있다. 최근정당의정치적대표성에회의적태도가두드러지면서정당의위기, 정치적위기, 더나아가거버넌스위기를말하는상황에이르고있다. 이러한문제를해소하고국민의정치적요구에반응하는정책결정거버넌스를구축하기위해당 정 청관계를중심으로한정당모델을탐색함으로써논의하고자한다. 이러한관점에서이연구는다음과같은세가지연구주제에중점을두어진행한다. 첫째, 거버넌스와정당모델의관계에대한이론적쟁점을살펴보고그동안에진행된한국정당의개혁론과당 정 청관계를중심으로한정당모델을논의한다. 둘째, 민주화이후역대정부하에서다양한형태의당 정 청관계에대한비판적검토와함께권력구조의특성을고려한다른국가와의비교를통해한국의당 정 청관계를분석한다. 셋째, 쟁점이슈를중심으로민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기를논의한다. 특히, 조세정책결정과정을중심으로정당의정책기능과정책결정과정의특징을분석한다. 마지막으로분석적함의로서거버넌스위기극복을위한제도적방안을논의한다. Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 이연구는당 정 청관계를중심으로한거버넌스의의사결정구조와그에 부합하는정당모델을탐색하고자한다. 이는두가지주제에중점을두어진 i

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 행된다. 첫째, 그동안의정당과대통령이나행정부관계를이론적관점과더불어한국정치에서의논의를살펴보는것이다. 둘째, 당 정 청의관계를중심으로한거버넌스구축을위한정당모델에관한논의를진행한다. 민주화이후한국정당은권위주의시기가남긴정치적유산으로부터자유로울수없었다. 고비용저효율정치 의원인이었던지구당폐지론은정당개혁의제의주축을이루었고정치제도와정당내부의개혁으로이어졌다. 그결과가지구당폐지를비롯한 2004년정당법개혁과당권과대권을분리하면서원내정당의자율성을제고하는정당민주주의의제도화였다. 정당개혁의지속은한국정당모델을선거전문가정당으로정착시켰다. 이와더불어당정분리원칙의도입은정당과대통령을중심으로한청와대 행정부사이의관계도분리시켰다. 역대정부는정당과의협의할수있는채널로서각종정무기능을갖추거나확대하기도하였지만이것이정당이정부의정책결정에참여하는정책결정거버넌스의제도화는이루어지지않았다. 이러한관점에서정책결정거버넌스에는대통령과청와대 행정부만이아니라정당을포함시켜야한다. 정책결정거버넌스는정책결정과집행의효율성및정당성을담보할수있는여지를확장시킬수있기때문에가능한많은수의준거점을정책결정거버넌스에포괄시켜야한다는것이다. 정책결정거버넌스의포괄성확대와그제도화는정책결정과정에서발생하는정치적갈등과위기를효과적으로관리하고극복할수있는방안이다. 당 정 청사이의준거점수의확대는당 정 청이유권자와의접촉면을최대한늘리고다양한의견수렴의통로를확보하는효과를기대하는것이다. 유권자와의대화채널의확대가교착상태로이어질가능성이나결정에소요되는시간의지체가문제가될수있지만상설화된대화채널이유권자의이해관계에대한축적된기반을형성하여장기적으로정책결정에서나타나는교착상태나여론의극단적분열과같은상황에대처할수있도록할것이다. ii

요약문 Ⅲ. 한-미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제한국의당정협의제도의시작은제3공화국까지거슬러올라갈정도로역사가오래되었을뿐만아니라그구성과대상, 그리고운영절차가국무총리훈령의 당정협의업무운영규정 에상세히규정되어있으므로그제도화의수준역시상당히높다고할수있다. 그러나이러한역사와제도화의수준에도불구하고한국의당정협의제도는청와대와행정부가주도하는입법을원활히하기위한수단에지나지않으며, 결과적으로여당을통해국회를통제하고나아가국회내정당간갈등만더욱키우게된다는비판에끊임없이직면해왔다. 대통령제의경우행정부와입법부양대기구가각각유권자의투표를통해구성되며, 따라서양자모두국민들로부터민주적으로위임된통치의정당성을확보하고있다. 결과적으로국정운영을둘러싸고행정부와입법부사이에경쟁과갈등을불러올가능성을근원적으로내포하고있으며, 대통령제하에서성공적인국정운영을위해서는대통령과의회사이의협력이필수적이다. 특히여당은국회의운영과기능에있어서핵심적인구성주체라는점에서대통령을비롯한행정부와국회, 그리고여당사이의협조가원활하게이루어지는것은대통령의성공적인국정운영을위해서필수불가결한요소라고할수있다. 당정협의제도는정당의책임성을실현하게해주며, 정당의투입기능을활성화시켜주고또정책능력강화에도도움을준다. 또한대통령의통치가능성을확보해주는한편, 행정부에대한견제와통제라는입법부의기능을보완하는측면을가진다. 그러나당정및당청분리라는분권적체제로변환을시도했던노무현정부하에서당정협의제도는제대로기능하지못했다. 또한당정관계의복원을천명했던이명박정부하에서도여당과국회에대한일방주의적 권위주의적태도로인해당정협의제도는그목적을제대로달성하지 iii

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 못했다. 권력분립을강조하는순수대통령제를채택하고있는미국의경우법률적인근거를지닌정무조직이나공식적인당정협의체는존재하지않는다. 대신에대통령은필요한경우의회지도자및해당상임위원회의핵심의원들로부터개별적혹은집단적으로협력을구하곤한다. 또한백악관, 정부각부처, 대통령실소속정책조정기구등은대부분각기의회담당부서를두고이들을통해의회내상임위원회혹은의회내지원기구들과정무적협의를실시한다. 미국에서대통령과의회사이의정무적조정이성공적으로이루어질수있는원인은무엇보다도약한정당규율을특징으로하는미국정당정치의성격에서찾을수있다. 한국의당정협의제도가가지는문제점은단순히당정협의관련제도적설계의문제는아니라고판단된다. 미국의경우에비추어보았을때당정청관계가원만히작동하기위해서중요한것은참가자들의정치적지위고하에따른구분이아니라구체적인정책영역별로유연하고효율적으로실무수준의당정협의가일상적으로이루어지는것이라고할수있다. 혹은프랑스의행정총괄처의사례에서도알수있듯이국무총리의역할과권한을강화하고행정부내의정책조율과행정부와의회사이의정무적조정이유기적으로결합된컨트롤타워를총리산하에설치하는것또한고려할수있는방안이라고할수있다. 또한입법과정에서 대통령과여당 vs. 야당 이라는고질적인정치적대결구도가나타나는상황을고려한다면상임위원회수준에서이루어지는실무중심의당정협의를통해야당의적극적인참여를유도하는것또한고려할수있다. 물론마지막으로무엇보다중요한것은대통령과청와대가국회를대하는태도라고할수있다. iv

요약문 Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석강력한위계질서를바탕으로대통령이일방적우위를점하던권위주의체제에서민주주의로이행한이후대통령과국회의관계가상호대등한방향으로변화하고있으며그결과대통령중심의지시형거버넌스가여당과야당의역할을전제로하는참여형거버넌스로변모하였다. 참여형거버넌스의등장으로다양한의견이반영될수있는통로를확대하였으나, 한편으로는당 정 청의대립하는의견을효과적으로조정하여국정을운영하는것이중요한도전으로등장하였다. 본연구는담세자와수혜자가비교적명확하여이해관계의대립이뚜렷한법인세정책을사례로하여민주화이후역대정권의정책결정과정을분석하였다. 김영삼대통령의경우여당총재를겸직하면서강력한리더십을바탕으로당 정간의갈등에청와대가개입하여자신의의도대로조정하였다. 김대중대통령은여당총재를겸직하였다는점에서김영삼대통령과유사하지만분점정부라는도전에직면하였고, 대통령중심의지시형당 정 청거버넌스는야당이주도하는국회의의견을적극적으로수용하는참여형거버넌스로변모하였다. 그결과야당의주도로대통령과정부의현행유지입장에도불구하고법인세율이인하되었다. 대통령과여당은야당과타협하여인하폭을축소시켰다. 노무현대통령은당 정 청간에참여형거버넌스구조를적극도입하였다. 당정분리원칙을천명하여집권당의원들의자율성을높여주었다. 이후집권당의일부세력과대통령사이의갈등이증폭되면서결국분당에이르게된다. 그결과, 2004년총선까지임기초반임에도불구하고한나라당주도의의회가정책의제를주도하였고, 김대중대통령시기와마찬가지로야당이주도하여법인세율을인하하였다. 야당이표결을통해인하안을통과시키려하자정부와여당은야당과협상하여인하의폭을늘리는대신세수확보를위 v

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 해인하시기를늦추는데합의하였다. 이명박대통령은집권당이원내다수를확보한가운데안정적으로법인세인하를추진하였으나임기 4년차에이르러 친박 비주류가원내지도부로선출된뒤대통령의법인세감세정책을철회하였다. 김영삼대통령이후법인세법개정과정을분석한결과분점정부의경우대통령 여당과야당의갈등을, 단점정부의경우대통령과대통령에비판적인여당의갈등을효과적으로조정하는것이당 정 청거버넌스의위기를극복하는데반드시필요한것으로나타났다. Ⅴ. 제언거버넌스위기관리를위한토대로서 당 정 청의관계 를중심으로한정당모델을모색하고자하는데목적을둔이연구는연구주제를정당모델의관점, 권력구조의관점, 그리고정책이슈의관점으로나누어진행하였다. 이에대한분석결과에따른제언은세관점별로나누어정리하면다음과같다. 먼저, 정당모델의관점에서당 정 청관계분석은두가지사실을시사한다. 첫째, 정책결정거버넌스의운영과위기국면에서정당의역할이중요하다는사실이고, 둘째, 유권자와의대화채널을다양화하고상시화하는것이필요하다는것이다. 이러한관점에서정책결정거버넌스의발전을위해다음과같은가지방안을제안하고자한다. 우선, 정당역할의중요성에주목하여현재당원협의회등의명칭으로운영되는조직을법제화하여유권자속의정당을활성화, 유권자와긴밀한관계를갖는정당모델로개선하여야한다. 당원협의회등의조직을법제화함으로써특정정책의정책결정과본격적추진과정에서반대여론에부딪혀발생하는정치적부담과집행의비효율성을최소화할필요가있다. 또한원활한정책결정거버넌스를위한당 정 청관계를창출하기위해서 vi

요약문 집권당을비롯한원내정당들의각부처별 실무위원회 를제도화할것을제안한다. 각부처별실무위원회는영국의그림자내각 (shadow cabinet) 을벤치마킹할수있다. 국고보조금을받는모든원내정당이각부처별실무위원회대표 1인씩을구성하도록정책결정이본격화되기이전에사전협의와조정과정에참여시켜정치적대립을최소화하는것이다. 여 야당을포함한포괄적당 정 청사이의협의채널을상설화하면구체적협의가이루어질수있으며구체적인논의를바탕으로한해당정책에관한국회의입법과정에서도효율적협의가가능할수있다. 둘째, 권력구조의관점에서한국의당정협의제도는정책영역별로대통령보좌진및행정부와의회내해당상임위원회사이에상시적으로그리고실무중심으로이루어지는당정협의의모습을강화할필요가있다. 사안별로국회의상임위원회수준에서실무중심의당정협의가이루어지는것이효율성과실질적협상이라는측면에서나, 여당뿐만아니라야당의참여까지도확대할여지가크다는측면에서나바람직하다고판단된다. 그리고이와동시에국무총리의역할과권한을강화하고국무총리산하에실질적으로행정부내의정책조율및의회와의협상과정무적조정을담당할수있는일종의컨트롤타워를설치하는것을고려할수있다. 이를통해실무수준에서분권화된형태로다양하게이루어지는당정협의들을총괄하고조정함으로써대통령의국정어젠다와의정합성을확보할수있다. 셋째, 정책이슈의관점에서법인세정책결정과정의사례를통해당 정 청관계를분석한결과정책결정거버넌스의위기는대통령과원내다수당 ( 여당또는야당 ) 의의견이대립할경우효과적인정책조정을하지못한다는점에서기인한다. 분점정부의등장과대통령에대한집권당의자율성확대는민주화이후거스를수없는시대적흐름이다. 그결과정책결정과정에서정당의역할이강화되었으나, 반면다양한주체사이에존재하는이견을조화시키는 vii

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 효과적인정책조정의측면에서는한계를드러냈다. 당 정 청거버넌스의관점에서효과적인정책조정을촉진시키는방안의하나로정당의원내정책기능강화를제시할수있다. 현행정당구조하에서는공천을비롯한중요한결정이중앙집권적으로이루어지며, 의원들은정당지도부의향배에민감할수밖에없다. 원내다수를차지하고있는여당의지도부, 또는분점정부하에서야당의지도부와대통령이대립하는경우중앙집권적정당규율을가진현재의정당구조하에서는당론관철이라는목표하에갈등이확산되고결국표대결로귀결될공산이크다. 하지만, 정당들의원내정책기능이강화된다면국회내에서정당간의타협이용이해지는동시에청와대와정부또한국회내에서의정책과정에더큰비중을두게된다. 따라서정당의원내정책기능강화는당 정 청거버넌스의위기를해결하는실마리를제공할수있다. viii

차례 차 례 Ⅰ. 머리말 / 1 1. 연구의목적 1 2. 연구의특징과관련연구 2 3. 연구의내용과방법 6 Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 / 10 1. 서론 10 2. 이론적논의와연구방법 13 3. 정당모델과당 정 청관계 19 4. 한국의정책결정거버넌스와당 정 청관계 25 5. 요약및분석적함의 33 Ⅲ. 한- 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 / 36 1. 서론 36 2. 대통령제의특징과당 정 청관계의중요성 38 3. 한국의당정협의와당 정 청관계 46 4. 미국의당정협의제도 53 5. 결론및함의 60 ix

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 / 66 1. 서론 66 2. 이론적논의와연구방법 69 3. 1990년대이후당 정 청거버넌스와법인세정책 71 4. 요약및분석적함의 88 Ⅴ. 제언 / 94 1. 정당모델의관점 94 2. 권력구조의관점 96 3. 정책이슈의관점 99 참고문헌 / 101 x

표차례 표차례 [ 표 3-1] 김영삼정부이후당정협의근거규정 48 [ 표 4-1] 한국의법인세율변화추이 ( 단위 : %, 시행일기준 ) 73 xi

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 그림차례 [ 그림 1-1] 연구주제 7 [ 그림 2-1] 세차원의정당조직 16 [ 그림 2-2] 정당의정책결정참여통로 17 [ 그림 2-3] 정당모델별조직적특성과정책결정거버넌스 21 [ 그림 2-4] 정당모델과당 정 청정책결정거버넌스 23 [ 그림 2-5] 권위주의시기의집권여당의준거점비교 27 [ 그림 2-6] 당정분리원칙차이에따른정당모델 32 [ 그림 4-1] OECD 국가의법인세율 ( 중앙정부기준 ): 1985년 vs 2013년 72 [ 그림 4-2] 법인세징수액, 1990~2012년 78 xii

Ⅰ. 머리말 Ⅰ. 머리말 1. 연구의목적 이연구의목적은거버넌스위기관리를위한토대로서 당 정 청의관계 를중심으로한정당모델을모색하고자하는데있다. 거버넌스는민주주의의발전적토대라는관점에서거버넌스위기관리는민주주의의발전방안으로볼수있다. 거버넌스는공적, 사적영역에서개인과집단이공동의업무를관리하는방법의총합 (The Commission on Global Governance 1995, 2) 으로서, 정치과정에서의거버넌스는국민이참여하고그요구에부합하는정책을산출하는과정이어야함을말한다. 그러나세계화의흐름속에서정치과정은민주주의발전에정치적기회와동시에위기를제공하며, 그과정의거버넌스에대한관심은필수적이다. 통신기술의발달에따른정치적소통채널의확대는서로다른결과를나타내고있다. SNS를비롯한의사소통매체의다양화는정당이국민과의의사소통을할수있는활동영역을넓혔지만그와는반대로그동안의정당의기능과역할에변화를불가피하게만들고있기때문이다. 변화하는정치적쟁점에대한여론은각종매체를통해서확인할수있지만이를정치적으로어떻게반영하여야하는지, 그리고그과정에서정당의역할은무엇인지에대해서는분명하지않다. 그에따른국민들의정치적무관심은투표율하락으로나타나고있다. 이러한현상은정당이정치적대표성을담보하는데한계를보이면서정당의위기, 정치적위기, 더나아가거버넌스의위기를말하는상황으로이르고있다. 국민의정치적요구에반응하는거버넌스를구축하기위해서는정당을중심으로한정치적관계를고려하면서행정부와대통령과의관계를아우르는정당모델을탐색함으로써논의할필요가있다. 1

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 이러한관점에서이연구는다음과같은연구주제에중점을두어진행한다. 첫째, 거버넌스와정당모델사이의관계에대한이론과쟁점을살펴보고그동안에진행된한국정당의개혁론과당 정 청관계를중심으로한정당모델을논의한다. 둘째, 민주화이후역대정부하에서다양한형태의당 정 청관계에대한비판적검토와함께권력구조를고려한당 정 청관계와의비교를통해한국의당 정 청관계를분석한다. 셋째, 쟁점이슈를중심으로민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기를논의한다. 특히, 조세정책결정과정을중심으로정당의정책기능과정책결정과정의특징을분석한다. 마지막으로분석적함의로서거버넌스위기극복을위한제도적방안을논의한다. 2. 연구의특징과관련연구 이연구와관련된연구는크게두가지로나눌수있다. 첫째, 정당과행정부, 혹은정당과대통령사이의관계에관한연구를들수있다. 이들사이의정치적관계가왜, 어떤관계를형성하였고, 또왜변화하였는지에관심을두면서그러한관계의특성이반영된정치적결과물이무엇인지에중점을둔연구들이다. 둘째, 정당모델자체에대한논의를들수있다. 정당모델에관한논의는논점의차이에따라두가지로, 강한정당론과약한정당론, 그리고원내정당화론과대중정당화론으로나눌수있다. 그동안정당모델에관한연구는한국정치에서바람직한정당의역할과기능, 그리고그향후전망에대한고민을중심으로연구되어왔다. 그러나이연구가관심을두는정당모델의관점에서당 정 청관계를종합적으로다루는논의는그다지많지않다. 대부분의연구는정당과대통령을중심으로한행정부와의관계자체에주목한다. 이들연구는정부정책결정의 2

Ⅰ. 머리말 주요매커니즘으로서정당과행정부관계자들의협의, 당정협의 에주목하면서당정협의의기원과주요의제를다루고, 민주화이후의정부의당정협의특징과의제를분석한다 ( 가상준 안순철 2012; 권찬호 2011). 국민에대한대표성과정책집행의관점에서당정협의는긍정적으로평가받는다. 권력구조의특성과이에관련된정치세력의성격, 그리고정권의존속과유지를위한수단으로서활용되었던당정협의는행정부와여당이국민에갖는책임성을강화하는장치였다고평가되기도한다 ( 권찬호 1999). 또다른긍정적평가는정부가정책을집행하는데있어서집행의효율성과정치적대표성을조화시키려는목적을갖는다는점에있다 ( 최항순 2007). 이와동시에당정협의에부정적평가도공존한다. 특히정당-행정부관계를중심으로그동안의정책결정과정에서대통령과정당, 그리고의회사이의관계에서빈번히정치적갈등이발생하기때문에정당을중심으로한정책협의가오히려순조로운정책결정을제약하며정치적갈등이나교착상태의원인으로작용하였기때문이다. 다시말해, 당정협의는국회의장악과정파적이해관계의대립을이루는계기와원인을제공하는근원이라는것이다 ( 곽진영 2003). 이러한관점에서일부연구가당정관계가원활하게작동할수있는조건이무엇인지에중점을두어연구되었다. 협조적관계를형성할수있는조건은정부형태, 대통령과여당의관계, 여당의구성, 정당의내부특성, 여당의위상, 시민의참여수준, 대통령의역할과여당에대한인식, 그리고집권의시기등에있는것으로분석되었다 ( 최항순 2007; 최항순 2008). 정당과대통령을중심으로한정당-행정부사이의관계는정책결정과그산물인정책의성격에영향을미치는요인이이라는점에서관심을가질필요가있다. 민주화이전의정부들에서당정협의는정책쟁점을제시하고논의함으로써 실적에의한정통성 을확보하면서체제이슈에대한관심을보였던반면, 이후에는점차정책의범주가넓어져정책의입안부터그세부사항까지논의하는변화를보였다 ( 권찬호 2011). 이러한연구결과는국민의대표성을 3

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 바탕으로한원활한정책결정과수행을위해서는정당, 행정부, 대통령의관계가국민의요구를수렴하는단계로부터최종적인의사결정단계에이르기까지거버넌스를구축하는것이필요하다는의미이다. 이러한논란의기저에는정당이수행하여야하는정치적역할에대한논란이자리하고있다. 한국정당정치는정책경쟁이취약하다는비판이반복되었다는사실에서출발한다. 국회의파행, 탈법적인정치적동원, 정당공천과정에서발생하는각종문제가반복되었지만, 정작서로다른정책을제시하면서갈등을빚는치열한정책경쟁은비교적최근의현상이었고사실상의정책경쟁은드물었다. 그에따라외연적으로정치적갈등을표출하였을뿐정책결정의거버넌스가정치발전에기여하는데제한적이었고실질적인정책대안의경쟁을통한정책결정의부재로인해정치적대표성은실현되기어려운것으로비춰지게되었다. 기존연구는이러한정책기능을제고하기위한대안으로서정당정치개혁에관해두가지논의를제시하였다. 우선, 정책경쟁부재의원인은정당이지나치게강하기때문으로파악하고이에대한해결책으로서정당을약화시켜야한다는주장과이에반대하는논의를들수있다. 이들은정당기율이강한한국의정당들이오랫동안선거를비롯한각종정치활동에서지역주의적동원에치중하면서정책적차별성을표출하지않았다는문제를지적한다는점에서공통적이다. 정당에대한강한충성심은현역의원들에게는재선을위해서불가피한요소이지만그반대급부인정당기율과그에따른정당충성심은의원들이의정활동에서소신과입장을펼칠수있는자율성을손상시켰다 ( 박경미 손병권 임성학 전진영 2012, 92-93). 정당의정책경쟁을제고시키려는논의는이론적관점에서바람직한정당의유형, 정당모델에대해서도논의되었다. 그중하나는원내정당화론으로, 정당의원외조직이행정적업무를담당하도록그기능과규모를축소하는한편, 정책개발과주요입법사안을모두원내정당이하도록하는대안이다. 이 4

Ⅰ. 머리말 는정치적갈등요인을제거하며정책결정의중심을정당에서의회로이동시켜국회가안정적으로작동하도록하게한다고보는입장이다 ( 김용호 2001; 임성호 2003; 정진민 2009). 이에대한반론은대중정당화론으로, 원내정당화론을정당정치를위축시키고정치엘리트중심의정치로축소시킨다는관점에서제기되었다 ( 서복경 2004; 박상훈 2006; 정상호 2008). 이와같이기존연구는당정협의를중심으로한당 정 청의관계, 그리고정당모델에관한연구들이다양한문제의식에서진행되었다. 이연구도기존연구가갖는문제의식을공유하면서다음과같은기존연구와의공통점을갖는다. 우선정당모델에관심을갖는다는점이다. 그동안정당모델에대한논의는원내정당화론 ( 임성호 2003; 정진민 2009; 채진원 2014) 과대중정당론 ( 서복경 2004; 박상훈 2006; 정상호 2008) 으로논의를진행하였다. 한국정당정치의문제를해소하기위한개선방안이필요하다는공통적문제의식에서출발한연구들이다. 또다른공통점은정당과행정부사이의관계에관심을갖는다는점이다. 기존연구는민주화이후의사례와쟁점이슈의처리과정을대상으로하여당정협의의형성과그특징을연구하였다 ( 가상준 안순철 2012; 권찬호 2011; 최항순 2007). 이연구들의관심은쟁점에따라정당과행정부관계는어떻게변화하였는지, 그리고그과정에서나타났던이들관계의특징에대한것이었다. 반면이연구가기존연구들과구분되는차이점은다음과같다. 첫째, 거버넌스관점에서정당모델을모색한다는점이다. 한정치적행위자의우위보다는이들사이의협조와협의를중시함으로써거버넌스는정책기능과정책결정을원활하게할수있는토대에대한시사점을줄수있다. 현시점정책결정의주요한문제가거버넌스위기로부터발생하고이를해소하여야한다면, 거버넌스는당 정 청관계의협조와조율을원활하게하는정당모델을논의하는토대로서적절하다. 둘째, 정당과행정부의관계만이아니라대통령을포함하여, 즉당 정 청 5

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 관계를연구의주요대상으로삼는다는점이다. 정치적상황과이슈에따라서정당과대통령 행정부를축으로한정치적갈등이발생할수있지만그관계는집권당이라는연결고리를갖는다. 이러한관점에서거버넌스위기에관한연구는정당과행정부만이아니라당 정 청관계를포괄하는거버넌스의관점에서정당모델을논의한다는차이점을갖는다. 셋째, 당 정 청관계만을독립적인요인으로간주하지않고, 정치제도의특성과정치적이슈의영향을고려한다는차별성을갖는다. 당 정 청관계는대통령제의정치제도적특성에서비롯되는것이라는측면에서한국과동일한대통령로운영되는미국을비롯한권력구조의특성을고려한국가별당 정 청관계와비교하여분석하는것이적절하다. 이와더불어정치적이슈의변화에따른당 정 청관계의변화를간과할수없다는문제의식에서조세정책을대상으로당 정 청관계의역동성을고려하여정당모델을논의한다는점이다. 이와같은정치제도및경험적근거에토대를둔이연구는거버넌스위기극복과재구축에시사점을줄것으로기대한다. 3. 연구의내용과방법 이연구가주목하는거버넌스내정치적관계는정당을중심으로한 의회-행정부 와 의회-대통령 의관계이다. 의회와행정부, 대통령의관계는정당을매개로형성되어있으며, 주요한정책결정은 정당 을중심으로한 의회, 대통령, 행정부 의관계즉 당 정 청 의관계에서이루어진다. 이와같은관계, 특히정당을중심으로한정치적관계에주목하는이유는사회적이슈에대한여론이형성되고그에상응하는정책을결정하는과정이다른행위자보다정당을중심으로전개된다는사실에있다. 정당은국회, 대통령, 행정부라는정치적공간에서중첩적으로활동하는주요행위자일뿐만아니라입 6

Ⅰ. 머리말 법권을행사하며행정부에대한견제혹은균형을이루고대통령에대한정치적지원 반대하는정치적동력을갖는다. 거버넌스위기극복을위한정당모델을탐색하고자하는이연구의연구분석의틀은 [ 그림 1-1] 과같다. 정책기능과결정을효율적으로수행할수있는거버넌스라는전체적틀에서정당모델의관점, 권력구조의관점, 정책이슈의관점, 세가지의관점에서 당 정 청관계 를논의한다. 먼저정당모델의관점에서는당 정 청사이의관계와거버넌스의쟁점과특징을, 권력구조의관점에서는대통령제하에서의당 정 청관계와정당모델을그리고정책이슈의관점에서는쟁점이슈를중심으로한당 정 청관계를분석하고정당모델에대하여논의하고자한다. 각연구주제는관점의차이를반영하여별도의이론적논의를기반으로진행된다. [ 그림 1-1] 연구주제 분석의관점 세부주제 분석적함의 정당모델의관점 권력구조의관점 정책이슈의관점 거버넌스와정당모델론 권력구조별당 정 청관계 조세정책과당 정 청관계 거버넌스의위기관리를위한정당모델제시 세부 주제1: 당 정 청관계를중심으로한거버넌스와정당모델 주제2: 한-미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 주제3: 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 7

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 이에대한세부연구주제는다음과같다. 첫째, 당 정 청관계를정당모델의관점에서접근하는 당 정 청관계를중심으로한거버넌스와정당모델 이다. 정치적차원의거버넌스논의를바탕으로다양한당 정 청관계에대한유형화와그에따른정책결정의특성에대한쟁점을살펴봄으로써정당모델의특징을살펴본다. 둘째, 권력구조의관점에서바라보는연구로, 한-미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 가그두번째주제이다. 대통령제로운영되는미국을비롯하여권력구조를고려한당 정 청관계를중심으로논의를진행한다. 셋째, 정책이슈의관점에서당 정 청관계를분석하기위해서 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 을시도한다. 여기에서는최근에주요한쟁점이슈로떠오른조세정책을중심으로하여정당의정책기능과정책결정의특성을분석한다. 조세정책에주목하는이유는대립되는이해관계를가지고있는당 정 청의관계가정부의정책기능에미치는영향을파악하는데에적합한분석대상으로보기때문이다. 이와같은분석을토대로한연구성과는다음과같은기대효과를가질것으로예상한다. 첫째, 정책결정과그추진과정에서빈번하게발생하는정치적교착의문제를해소하는방안을모색할수있는이론적, 경험적토대를제공할수있다는점을들수있다. 정당모델의관점, 권력구조의관점, 정책이슈의관점, 세관점으로나누어진행되는이연구는우선, 거버넌스위기관리와재구축을목적으로하는거시적관점에서현재의정당모델논의에대한비판적검토를통해당 정 청관계를정립하는기반이될수있다. 둘째, 권력구조에대한비교의관점에서한국과같이대통령제를채택하고있는미국을비롯한권력구조의특성을고려한당 정 청관계를살펴봄으로써효율적인정책결정과집행의패턴을확인하고적합한정당모델을모색할수있을것으로보인다. 셋째, 최근이슈가되고있는조세정책을둘러싼정책결정과정을당 8

Ⅰ. 머리말 정 청관계를중심으로분석함으로써거버넌스위기관리와재구축을위한경험적분석결과를제공할것으로기대한다. 세가지연구주제를중심으로한이연구는당 정 청관계가제도화되지않아발생하는정책결정과추진과정의교착상태, 즉거버넌스위기를해소하는방안을모색하는데기여할것이다. 정치적상황에따라서당 정 청의반복적인갈등은쟁점이슈에대한정책결정과그집행에서두드러져발생하여, 이들관계의제도화를통한갈등의조정과해소에필요하기때문이다. 이러한관점에서진행되는이연구는이론적, 비교정치적, 경험적관점에서당 정 청의관계의제도화를위한방안에대한시사점을줄수있을것으로예상한다. 9

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 1. 서론 정당은대의민주주의에서진행되는정책결정에참여하는핵심적행위자이며정치발전의근간을이룬다 (Dalton and McAllister 2007, 139). 국민들의요구와이해관계를집약, 표출하는기능을토대로한정책기능수행과정책결정에정당은다른정치적행위자보다주도적으로참여한다. 이와같은정당기능의발전은그동안의한국정치발전과궤적을같이해왔으며, 실질적민주주의의시작과더불어그역할은본격화되었다. 그럼에도불구하고한국정당정치는지속적인여론비판의대상이되어왔다. 정책경쟁이취약한정당경쟁은끊임없는정당의정상화를반복적으로요구받았으며, 정책기능의정상화혹은원활한기능작동을위해서정당의역할만이아니라정당과대통령, 그리고정당과행정부관계를어떻게설정할것인가에대해서도높은관심을가져왔다. 이는역사적으로정당의조직적특성과밀접한관련을갖는다. 권위주의정부하에서시작된 1인중심의하향적정당조직 은정치적부패와비리의근원으로인식되었으며, 정권유지의수단으로활용되었기때문이다. 그에따라 1987년민주화이후정치적부패와비리를해소하고자하는노력은정치개혁의핵심적목적이되었다. 그에따라정당개혁의의제중하나는정당과다른정치적행위자사이의관계를어떻게설정할것인가가자리하게되었다. 특히, 정치적비판의대상이되었던것은두축의관계였다. 그것은정당과대통령의관계로, 여당혹은집권당과행정부의수반의관계를권위주의시기와는다른형태로맺어야한다는것이었다. 권위주의정부가국회를장악하여입법권에영향을미칠목적으로주조하였던정당정치, 더나아가집권여당에대한행정부수반인대통령 10

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 의영향력을제거하여야한다는주장이제기되었다. 다시말해, 정당과행정부, 행정부수반인대통령사이의관계를분리하여야한다는것이었다. 그에따라대통령과행정부수반의관계는정치개혁담론으로구체화되었다. 이른바 당정분리 는대통령이소속정당의당수가되지못하도록하는제도화를시도하였고, 그이후 당정협의 는권위주의정부가정치적명분을쌓기위한수단을넘어서정당과대통령혹은행정부를잇는제도화된소통채널이되었다. 더나아가대통령을중심으로한 당 정 청협의 는정당을매개로한정치적관계가재구성된정책협의채널로서기능하게되었다. 당 정 청협의는정책의입안및조정, 결정, 집행에이르는정치과정에서정치적대표성을담보하는정책기능을원활하게하는중요한장이된것이다. 그럼에도불구하고당 정 청사이의관계가우리정치의거버넌스를발전시키고위기를해소하는방안으로서는제도화되지않은것으로보인다. 그이유는여전히정당과대통령, 그리고행정부수반인대통령사이의정책논의방식과과정이제도화되어있지않기때문이다. 이와같은정치적관계의재설정을위해서고려하여야할중요한문제는현재의한국정당이어떤정당이며, 또어떠한방향으로발전하여야하는가의정치적비전일것이다. 그이유는첫째, 그러한관계에대한정치적비전이없이당 정 청사이의정책적논의는제도화되기어렵기때문이다. 왜, 그리고어떤형태로당 정 청관계가설정되는것이적절한것인지, 그문제의식을명확히하고비전에대한정치적합의가이루어졌을때, 정책결정과정에서발생하는거버넌스의위기는최소화할수있을것이다. 둘째, 정당모델에대한다양한논의가이루어져왔지만그관심은정당자체에만집중되어왔다. 대부분의기존연구는정당과유권자혹은시민사이의관계에초점을맞추거나정당의조직적관점에서정당개혁을논의하는것이다 ( 박찬표 2012; 임성호, 1999; 2003; 정진민 2007; 2009; 채진원 11

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 2010). 물론정당이유권자와의연계, 그리고대표성을어떻게확보할것인가의문제는정당정치발전, 더나아가한국정치의발전을위해서중요한문제이다. 이는한국정당정치에서핵심적주제이지만정당의정책적기능과역할을원활히하지않은상황에서유권자와의관계설정에만주력하는것은근시안적인정책비전에머무를가능성이높다. 만약한국정당정치가정책지향형정당 (policy-seeking party) 을하나의이상으로설정하고그러한개혁을추진하려고한다면한국사회의거버넌스구축은정당자체나정당의조직만이아니라대통령과행정부와의관계를고려한정당모델을탐색할필요가있다. 이러한문제의식과필요성에서출발한이연구는당 정 청관계를중심으로한거버넌스의의사결정구조와그에부합하는정당모델을탐색하고자한다. 이를위한연구과제수행은두가지차원으로논의될예정이다. 첫번째는그동안의정당과대통령이나행정부관계를이론적관점과더불어한국정치에서의논의를살펴보는것이다. 특히, 오랜정당정치의문제를해소하기위한정당개혁방안으로진행된논의에집중할것이다. 여기에는집권당과행정부수반의관계를개혁하려는시도였던 당정분리 논의를비판적으로검토하고자한다. 둘째, 당 정 청의관계를중심으로한거버넌스구축을위한정당모델에관한논의를진행하고자한다. 당정분리나당정협의는정당을중심으로한관계와정책결정과정에이중적모습으로비춰질수있다. 정치적상황과이슈에따라서정당과대통령 행정부는대립하는관계에있을수있는반면, 그관계는집권여당이라는공통분모를갖는다. 그에따라정당이중첩적관계를맺는당 정 청관계를고려한정당모델도다소이중적모습을갖게될수있으며, 이는기존의정당모델론과는차이가있을수있다. 이러한특징과양상을고려하여당 정 청관계를중심으로정당모델에대한탐색하고당 정 청협의의제도화를위한방안을모색하고자한다. 12

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 이와같은연구는다음과같이구성된다. 우선, 거버넌스와정당모델의관계에대한그동안의이론적논의를검토하고둘째, 정당모델과당 정 청관계특성의관계를논의하며, 셋째, 현재한국정당의특성변화를고려하여당 정 청의관계를중심으로정당모델을탐색하고자하며, 결론에서그분석적함의를제시하고자한다. 당 정 청관계를고려한정당모델논의에서중심적논의는당 정 청관계에서다양한정당모델의차이가의미를갖는지에중점을두어논의한다. 2. 이론적논의와연구방법 가. 이론적배경 : 거버넌스와정당의조직적특성공적영역과사적영역에서공동의업무를관리하는방법의총합으로서거버넌스 (The Commission on Global Governance 1995, 2) 에는정책결정과정에개인과집단이공동으로참여하는정치과정이포함되어있다. 이러한측면에서거버넌스가구축되어있다는사실은그패턴이어떤특성과형태인지는다르다고하더라도적어도정책결정의공통참여와원활한의사소통을전제로한다는것이다. 거버넌스의구축은개인과집단이모두참여하는정책결정과정에서발생할수있는갈등과교착의가능성을최소화할수있다는것이다. 이러한거버넌스의구축과안정적운영은대의민주주의의발전에서필수적이며, 정당은중요한정치적행위자이다. 새로운이슈가여론의높은관심을받고있음에도불구하고정치적으로반영되지않을때이러한이익을집약하고표출하는새로운정당이나타날수있으며, 기존의정당도그러한여론의정치적압력에서자유로울수없다. 이러한정치적압력은기존정당의변화를야기하게되는데, 그결과는그정당이그러한변화에적응혹은반응하기 13

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 에적절한조직적특성을갖느냐에따라달라진다. 변화하는정치적환경에대한정당의적응과반응이그정당의조직적특성과관련이있다는사실은여러사례에서확인할수있다. 오랜역사를갖는정당은높은수준의정당제도화 (party institutionalization) 를이루어조직적안정성을이루게된다. 헌팅턴 (Samuel P. Huntington) 에의하면, 제도화는조직과절차가가치와안정성을획득하는과정으로서, 정당제도하는정당이오랫동안지속되며, 지도부의교체가다음세대의지도부로교체되는데안정적이어야하고정당의목적을달성하기위한기능이분화되고적응성이높아야한다 (Huntington 1968, 12-24). 이와같은제도화를이룬정당은낮은수준의제도화에머무는정당보다정치적환경변화에대한통제력 (controllability) 을가질수있게된다. 왜냐하면조직적안정성은안정적지지기반을갖는다는것을의미하며그러한안정적지지기반은정당의의제설정에대한지지기반의이탈가능성이상대적으로낮아진다는사실을의미한다. 그에따라높은수준의정당제도화를특징으로하는정당은정치적환경에대한정당의적응과반응에유연할수있으며외부환경과이슈의변화에상당기간안정성을유지할수있다. 이러한통제력을기반으로한정당의안정성은역설적으로는조직적변화가능성과는반비례관계에있다. 다시말해, 정당이안정적일수록그조직이변화하는데에는유연하지않은조직적탄성 (organizational inertia) 이떨어진다는특징을내포하게된다. 낮은수준의조직적탄성은정당경쟁구도변화에는취약하다는문제를안으며, 그러한변화는민주적거버넌스에더많은영향을미친다 (Hopkin and Paolucci 1999, 307). 정당제도화가좀처럼이루어지지않는신생민주주의국가에서새로운정당경쟁구도가개별정당의변화에심각한영향을미치며, 정당이빈번하게변화하거나붕괴되는상황을경험하게된다. 이는정당의생존과거버넌스의위기관리는밀접한관계를가 14

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 지며여론의변화가가하는정치적압력에적응하고반응하는조직적관점에서거버넌스와정당모델에관한관심이필요하다는것을의미한다. 여론의변화는최종산물로서정책의형성으로나타나며, 그러한정책결정을위해서는거버넌스와정당의관계에대해서관심을가져야한다. 정책결정의거버넌스와정당모델의관계는두가지측면으로나눌수있다. 하나는개별정당수준의거버넌스에관한것이고다른하나는전반적인정책결정을위한거버넌스와정당모델에관한것이다. 그이유는정당이정책결정에참여하는통로가크게두가지로나눌수있기때문이다. 첫째, 의회가갖는입법권행사에정당이참여하는것이고, 둘째, 집권당으로서행정부에참여하거나행정부의수반대통령과행정부와의원활한소통을통한정책협의와결정에관여하는것이다. 정당이적응성을보여주는정책결정을위한통로로서입법권행사에대한참여에는유권자, 정당, 의회로이어지는거버넌스를전제로할수있으며, 집권당으로서의정책결정참여는유권자, 정당, 행정부와대통령에이르는행위자들사이의거버넌스를필요로한다. 이를논의하기위해서정당의조직적특성을고려한내부의관계를고려할필요가있다. 정당조직은 [ 그림 2-1] 과같이세차원, 유권자속의정당 (party on the ground), 중앙조직으로서의정당 (the party central office), 공직으로서정당 (the party in public office) 으로나눌수있다 (Mair 1994). 유권자속의정당은당원과지구당조직구성을비롯한하위조직을말하며, 중앙조직으로서정당은정당자체의조직등의중앙당조직을, 그리고공직으로서정당은의회안의정당의지칭한다. 유권자속정당에는유권자와밀접한관련을갖는정당의하위조직으로서일반당원을중심으로한조직이며, 중앙당으로서의정당은중앙당에소속된당료중심의조직이고마지막으로공직으로서의정당에는의원을중심으로한원내정당조직과집권당소속원으로서행정부에참여한당원을포함하는것으로볼수있다. 15

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 [ 그림 2-1] 세차원의정당조직 정당 공직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 유권자속의정당 유권자 * 로베르트미헬스, 김학이역, 2003 91 쪽그림참조, 작성. 이러한정당조직의차원을고려하여입법권행사를통한정당의정책결정에대한참여로부터논의할필요가있다. 여기에서관심을가져야할문제는어떤조직적특징을가질때정당이민주적거버넌스를갖는가이다. 그러나정당기능의분화와전문화가정당내부의거버넌스를보장하지도않으며여론의변화에따라유연하게적응하고반응하는능력을갖는다는것을의미하지않는다. 어떤조직적특성이그정당의효율성을증대시킬수있더라도그자체가정책을추진하는효율성과는직접적인관련이있다고말하기어렵다는것이다 (Schreyögg 1980; Schoonhoven 1981). 그이유는효율적인정책추진을위해서는여론의방향에민감하게반응하여야하며반대여론을고려하여야하기때문이다. 그에따라입법권행사에서나타나는정당의거버넌스는유권자의정치사회적요구가어떻게그리고얼마나유권자속의정당, 중앙조직으로서의정당, 그리고공직으로서의정당에반영되는가이며, 정당의책임성은그에반응하는책임성을갖는가이다. 이와마찬가지로대통령 행정부와의정책협의를통한정책결정참여로정당의세차원과관련을가지며유권자의정치사회적요구가정당을통해정책결정에반영되는채널로서대통령과행정부와의정책협의에서정당이주도하며특히집권당은이러한의사소통채 16

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 널에참여한다. [ 그림 2-2] 정당의정책결정참여통로 정책형성 의회내입법권행사 정당 공직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 유권자속의정당 대통령 행정부와의정책협의 유권자 이러한세차원의정당조직과정당의정책결정참여통로를고려하여정책결정의거버넌스는 [ 그림 2-2] 와같이도식화할수있다. 정당을중심으로한정책결정참여에서정당은유권자의정치사회적요구를법안의제출과심의과정에반영하며그에유권자속정당, 중앙조직으로서의정당, 그리고공직으로서의정당이모두정치적자원으로서활용될수있다. 또다른채널인대통령 행정부와의정책협의는보다직접적인정책결정과정에대한참여이다. 이과정에대한정당의참여는정당을하나의단위로하여여론에대한탐색과논의를바탕으로정책적협의가중심을이룬다. 이와같은정책결정참여의통로는정당이참여한다는공통점이있지만그정치적행위의단위에서는차이가있다. 입법권행사를통한참여는다양한차원의행위자들이참여하는정당내부의거버넌스와관련을갖는다면, 대통령및행정부와의협의를통한정책결정참여는정당을하나의단위로한대통령과행정부와의삼자관계가주축을이루는과정이다. 그에따라두유형의정책결정채널중대통령과행정부와의정책협의에참여한다면정당이 17

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 어떤조직적형태를갖추었는지에따라서당 정 청과의관계가다를수있으 며, 그에따라실행되는정책결정거버넌스도달라진다. 나. 연구방법 : 정책결정거버넌스과정당모델이연구는세가지측면의논의에초점을맞추어논의하고자한다. 첫째, 정당모델이당 정 청관계에주는정치적의미를확인한다. 정당모델은사실한개의정당을분석의한단위로고려하여조직적특성에초점을맞추어논의되는것이일반적이다. 그러나선거승리를통한집권이라는정당의목적은정당이추구하는정책을중심으로재집권으로다시실현할수있는기회를갖게된다. 이는집권여당이유권자와대통령을중심으로한청와대 행정부사이의관계에서정책결정거버넌스에포함되어야한다는것을의미한다. 이러한측면에서정당의의사소통과정과그결과가유권자와대통령및행정부와의관계에서갖는의미를확인하고자한다. 둘째, 한국정당의변화를고려하여정당모델을논의하고자한다. 모든정당이동일한모델의정당으로발전한다고단정하기는어렵지만민주화이후한국정당정치에가해지는정치적압력은모든정당에게동일하였다. 그결과가정당법개정, 정당민주주의의도입과확산, 그리고집권여당의대통령, 청와대, 행정부와의관계변화라는측면에서주요정당에게서유사하게나타났다. 그에따라민주화이후정당개혁의내용과제도적장치들을정당모델논의에포함시켜야논의하고자한다. 셋째, 이러한논의는정책결정거버넌스라는관점에서논의하고자한다. 이러한논의에서정책결정거버넌스는대통령을비롯한청와대와행정부가정책을결정하고추진하는과정에참여하는행위자사이의관계를의미한다. 정부의정책결정에참여하는중심적주체는대통령이지만그기반은유권자에있으며, 이는대통령을비롯한정책결정자들이여론을민감하게반응하고이 18

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 른정책에반영할있는통로를다양하여야한다는사실을의미한다. 이러한관점에서정책결정거버넌스에참여하는행위자로서정당의역할에주목하며, 이를바탕으로정책결정거버넌스가정치적위기관리에적절한정당모델을모색하고자한다. 3. 정당모델과당 정 청관계 정당은사회의변화와요구에반응하는적응성과통제력을갖는다 (Mair 1997, 10). 그에따라여론의변화에따른정치지형의변화는선거결과에반영되며, 이는정당의선거성패에영향을미친다. 특히여론의향방에따른유권자배열의변화나새로운이슈의등장은집권당에대한지지와이탈로나뉘어지며, 그에따라집권당의재창출이나선거패배에따른선거책임론으로재정비의기회를갖게된다. 그결과정당은의석수변화와정당경쟁구도의변화라는가시적변화와는별도로정당의조직적개편과정당의주요정책이나전략을바꾸는전환의압력에직면하게된다. 집권당의선거패배는사회변화에따른정책결정거버넌스에위기를의미하며, 단기적시점에집권당의지지율하락은거버넌스의위기를말하는것이다. 거버넌스위기에대한효율적대응은정당에따라달라질수있다. 그러한정당의능력은정당이갖는고유의능력인적응성과통제력에따라달라지는데, 이는제도화수준에따라차이를보인다. 높은수준의정당제도화는정당이사회의여론을효과적으로정치적으로표출하는정당으로발전하는토대가된다 (Panebianco 1988, 62). 다시말해, 다양한이해관계를반영, 표출할수있는정당의책임성은적응성과통제력을갖는정당의능력과관련을가지며, 이는여론변화에대한대응에민첩한정당일수록정치적안정성을향유할수있다는것을의미한다. 19

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 기존연구는정당의조직적특성이역사적으로변화하였다고보며, 그에따른정당모델론을전개하였다. 카츠와마이어 (Katz and Mair) 의연구에따르면, 가장먼저등장한정당모델은 19세기간부정당 (cadre party) 유형이며, 1880년대이후 1960년대에이르기까지대중정당 (mass party) 이서유럽지역에서일반적유형이었고대중정당은 1945년이후포괄정당 (catch-all party) 로 1970년대이후카르텔정당 (cartel party) 의유형과함께공존하였다 (Katz and Mair 1995 18). 이와같은정당모델에선거전문가정당 (electoral professional party) 이새로운유형으로등장하였다. 파네비안코는일반유권자에대한정치적호소를통해선거승리를추구하기위하여전략적으로선거전문화를토대로정당조직이발전한미국의선거전문가정당을제시하면서이러한유형이유럽에서도일반화되는 미국화 를지적한다 (Panebianco 1988). 이러한정당모델의변화는사실정당위기에대한논의를바탕으로진행되었다는점에서시사점을준다. 논쟁의핵심을차지하는정당모델의변화가정당위기를의미하는가그렇지않는가가논의의기저에있었다 (Daalder 2002; Puhle 2002). 정당조직기능과역할자체의약화에초점을두는정당위기론은정당자체를부정하려는입장에맞닿아있다는비판을받으면서정당모델의변화가갖는의미를재확인하는데주력하였다. 정당의역할과기능은민주주의에서여전히중요한기능을담당하며, 이는정당이맺고있는다양한행위자와의관계에대한실질적연구를통해정당의진화로보는것이적절하다는것이다 (Daalder 2002, 56). 정당모델변화는시민사회와는거리를둔채제도화된정치조직중하나로변화하는과정을정당의위기로인식하고있다는주장이다 (Montero and Gunther 2002). 이는정당모델론을정당의위기로볼것이아니라정당모델마다조직적차별성과연동시켜그기능적특성을논의할필요가있다는것이다. 20

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 [ 그림 2-3] 정당모델별조직적특성과정책결정거버넌스 간부정당 공직으로서의정당 대중정당 공직으로서의정당 선거전문가정당 공직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 유권자속의정당 유권자 [ 그림 2-3] 은정당모델별조직적특성을도식화한것이다. 일반적유권자에게투표권이부여되지않았던선거권제한체제 (régime censitarie) 에서간부정당은공직으로서의정당만이존재하였다. 신분제의회에서소수의특권층은의회구성원이자정당의구성원이었으며, 이들의조직은곧이들의총합으로이해할수있다. 정당소속의원들의의사결정은자신의이해관계를대변하며, 스스로가통치하는공직으로서의정당그자체였던것이다. 19세기말보통선거권의도입은간부정당이사회적으로조직적기반을다져야하는위기에직면하는계기가, 그리고새로운정치세력에게는의회에진입할수정치적기회가되었다. 그에따라간부정당은유권자를동원하기위한시민사회에대한침투 (penetration) 의전략을구사하여야하였고, 신진정치세력은유권자속의정당만이아니라중앙조직으로서의정당과공직으로서의정당을구축하기위한확산 (diffusion) 의전략을필요로하게되었다 (Panebianco 1988, 63-65). 그결과는대부분의정당조직이공직으로서의정당, 중앙당으로서의정당, 유권자속의정당세차원의정당조직을갖춘대중정당의등장이었다. 21

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 대중정당의등장은정당에참여하는정당원의이익을대표하기위해서정당에소속된당원과그렇지않은유권자를구분한다는점에서간부정당과분명한차이를갖는다. 대중정당은자신들만이공유하는의사소통채널을통해당원을중심으로한위계적조직구조를특징으로한다. 당원제의안정적구축은당비를납부하는재정의안정성을제공하였으며, 이들에대한이익의집약과표출, 그리고정책형성을통한정당기능발전의토대였다 (Katz and Mair 1995). 간부정당과의또다른차이점은대중정당은침투와확산전략이라는상이한정당제도화전략의결과에서비롯된대표성의차이에있다. 간부정당이소수의특권층을대표하는부문의대표성을갖는반면대중정당모델에서는침투의전략을추진한간부정당은사회의상층계층을, 그리고확산의전략을통한사회의하층계층을대표하는계급정치의특성을반영하였다. 정당정치에서계급정당의존재가대중정당모델에서는주요한특징으로등장하게된것이다. 그에따라정당조직은계급적대표성을효과적으로반영하기위한사회의각부문과의연계를통해운영되었다. 반면선거전문가정당은입장차이가뚜렷하지않은이슈와영역에대한정치적호소를지속하면서동원의범주를확대하는포괄정당을거쳐등장하였다 (Kirchheimer 1966). 대중정당모델에내재한계급정치의특성이약화된이후등장한선거전문가정당은포괄정당과마찬가지로부문의이익을대표하려는전략을넘어서가능한최대다수의지지를얻으려는포괄성을특징으로한다. 그에따라선거전문가정당의조직적특성은공직으로서의정당의생존과정치적영향력에집중하여이들의정책결정거버넌스는선거운동의전략적지원을하는중앙당으로서의조직과원내정당의영향력이지배하는공직으로서의정당이중심을이루어구성된다. 세차원의정당조직이정당의정책결정에참여하는거버넌스를특징으로하는대중정당과달리, 공직으로서의정당이 22

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 주도하는특징을띤다. 그에따라선거전문가정당의선거운동은효율적인선거기술에전문화를통한일반유권자를동원하는특징을보이며원내당원과선거전문가들이정당의정책결정에참여하는구조를보인다 (Panebianco 1988, 264-267). [ 그림 2-4] 정당모델과당 정 청정책결정거버넌스 대통령및행정부 대통령및행정부 대중정당 공직으로서의 선거전문가정당 공직으로서의 정당중앙조직으로서 정당중앙조직으로서 의정당 의정당 유권자속의정당 유권자 유권자 표는준거점 이와같은조직적특성의차이는당 정 청의정책결정거버넌스차이와연관된다. [ 그림 2-4] 는정책결정거버넌스구조를고려하여정당모델에따른당 정 청관계를도식화한것이다. 대중정당모델에서정책결정거버넌스는유권자를포함한당원, 당료, 원내당원이참여하는구조로서특정정책과이슈에대한논의는대통령을중심으로한행정부가유권자와의직접적의사소통을포함하여정당의각층위가유권자의한부문인당원의이익집약과표출을통한정당의정책과이슈에대한입장이표출된다. 그에반해선거전문가정당은유권자와의의사소통은공직으로서의정당차원이유권자와의직접적소통 23

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 을기반으로정책적입장이결정되며, 선거운동의조직적지원을담당하는중앙조직으로서의정당은그러한의사소통의기능을담당하지않는다. 두유형의정당모델은정책결정거버넌스에서의견이수렴되는핵심적인연결고리인준거점 (reference point) 의수차이가있다. 대중정당의경우, 그준거점이여섯개로단순화할수있다. 정당내부에서이루어지는의사소통, 즉 유권자속의정당-중앙조직으로서의정당 과 중앙조직으로서의정당-공직으로서의정당, 그리고 유권자속정당-공직으로서의정당 에서이루어지는세개의준거점과각차원의정당조직이유권자와의직접적소통을추진하는세개의준거점을갖는다. 반면선거전문가정당은의원을중심으로한공직으로서의정당과유권자의의사소통이사실상유일한준거점이된다. 선거시점에는중앙조직으로서의정당이선거운동을위해유권자와의접촉을지속하지만일상적인유권자와의소통시도는사실상존재하지않는형태가되기때문이다. 선거승리를위해기능적모델로서이해되는선거전문가정당유형은정책결정거버넌스를필요로하기보다선거의효율성을위해활용되는도구로서의의미를갖고있어, 공직으로서의정당은활발하지만중앙조직으로서의정당은선거에만작동하는비상시적기구로작동한다. 그에따라대중정당모델이선거전문가정당모델보다준거점의수가많은것으로평가할수있다. 준거점이많다는사실은효율적정책결정에서는부정적이다. 준거점이많을수록정당이정책결정에소요되는시간과비용이늘어나기때문이다. 그러나준거점수가많을경우, 여론이분열되는쟁점이슈가등장하는상황에서도다양한이익이정당의다양한채널을통해집약되고표출될수있다는장점이있다. 그러나분명한사실은대중정당모델이선거전문가정당모델보다정책결정거버넌스의규모가크고정책결정에소요되는비용도높다는점에서긴급한사안에대한정책결정을손쉽게할수없다는한 24

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 계가있다는점이다. 4. 한국의정책결정거버넌스와당 정 청관계 가. 정당개혁과당 정 청의관계변화민주화이후정당개혁은권위주의적정당정치에서비롯되는정치적유제를해소하려는데그목적을두었다. 정당의지도부혹은당대표 ( 총재 ) 가정당의의사결정을지배하면서정당지도부, 특히집권여당의당대표를대통령이맡아온정당사에서비롯한다. 권위주의정부와군사정부에서대통령은대통령이갖는제도적권한과더불어집권여당에대한장악력을통해입법부인국회또한장악하였으며, 이는대통령의권한행사에대한견제수단의부재라는정치적상황의지속으로이어졌던것이다. 이처럼행정부의수반이면서동시에여당의대표직을모두장악한대통령은민주화이후 제왕적대통령 이라는여론의비판을받았다. 제왕적대통령제라는용어의기원은미국의베트남전참전과정에서대통령의권한행사에대한비판적관점에서전쟁선포와수행과같은국가의주요대외정책을대통령이일방적으로행사하는등대통령의권한남용을지칭하는용어로서사용되었다 ( 김병문 2013, 191-192). 행정부의규모가지속적으로커지면서입법부가처리하여야하는법률안의양적증가는불가피해지면서대통령의권한은더욱확대되었다. 일례로, 구체적인법안의집행과처리과정을대통령령, 부칙등과같은행정부에위임하는현상이증가하면서대통령의자의적권한행사의범주도함께확대된경향도있다. 민주화이전한국대통령도무소불위 ( 無所不爲 ) 의막강한권한을행사하는것이일상적이었다. 대통령은각부처의장관직을비롯한주요공직에대한인사권행사를비롯한의사결정의핵심적주체였으며, 대통령에대한국회의 25

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 견제는사실상기능하지않았다. 제4공화국유신헌법은 국민주권의원리와의회입법의원칙을무시한조치 로서, 이체제하에서국회의원의 3분의 1 에해당하는의석을대통령이지명한유신정우회가채워져이들이대통령의국회에대한압도적우위를뒷받침하는기반이되었다. 이는제5공화국에서도이어져, 국회는대통령의정책적의제를반영하는법률안을통과시키는 통법부 ( 通法 ) 나 거수기 로서기능하면서대통령과행정부에대한국회의견제와감독기능은사실상작동하지않았다 ( 박경미 손병권 임성학 전진영 2012, 35-36). 이러한대통령의권한행사는민주화이후대통령의권한을축소하면서국회의기능을정상화하는동시에정당정치를활성화시키는데두어졌다. 대통령의인사권행사에대한견제는국회의인사청문회의제도화를통해서, 그리고국회의입법권행사과정에서의원의자율성을보장하는제도적장치들을고려하기시작하였다. 이른바제왕적대통령제에대한실질적제약은자유로운경쟁이라는정치규칙에대한인식이안착되면서가능해지기시작하였다. 점차적으로 민주적절차를거쳐선출된정책결정자를거부할수없 게되었고 민주주의적인과정을제외한어떤과정을통해서권력을장악할방법 과그가능성은사실상사라지게된것이다 (Linz 1990). 정치경쟁의정상화에도불구하고여전히남는문제는대통령과정당의관계, 특히대통령과집권여당관계에서나타나는과도한당파적지지의문제를어떻게해결할것인가였다. 집권여당총재자리는대통령이장악하는경향은민주화이후에도사라지지않고지속되었다. 정당의총재는공천권을비롯한주요의사결정과정에개입하면서집권여당의소속의원들을좌우하는경향은 밀실공천 과같은현상으로가시화되었다. 권위주의시기의유제로남겨진집권여당의행정적우위는대통령이소속정당의행정적네트워크에대한정치적동원도가능하였다. 그에따라집권여당은대통령의권위와권한행 26

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 사에종속되는위치를벗어나지못하는권위주의시기정당정치의문제를답습하는듯한모습을보였다. 권위주의시기집권여당의당 정 청관계는 [ 그림 2-5] 와같은형태를띠었다고볼수있으며, 이는권위주의시기정당과유사한형태로간주할수있다. 여섯개의준거점을갖는대중정당모델과달리, 권위주의시기집권여당의당 정 청관계는대통령을중심으로이루어지며준거점은대통령의의사결정과권한행사에종속되는것으로볼수있다. 대중정당이유권자의이익집약과표출에주안점을두었던데반해, 권위주의시기의집권여당의정당정치문화는대통령을유일한준거점으로하는즉 위로부터의 정책결정거버넌스였다고볼수있다. [ 그림 2-5] 권위주의시기의집권여당의준거점비교 대중정당모델 ( 대통령및행정부 ) 권위주의정부 ( 대통령및행정부 ) 대중정당 공직으로서의정당 집권여당 공직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 유권자속의정당 유권자속의정당 유권자 유권자 표는준거점 이러한권위주의시기집권여당의하향식의사결정방식의정점에는대통 령이위치하고있었고, 이는민주화이후에도일정기간지속되었다. 당의총 27

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 재는정당의대선후보로공천되어당권을갖는동시에정당의대표인총재로서정당의의사결정구조에직접적영향을행사할수있었다. 일례로김영삼정부시기당 정 청관계의중심에총재인김영삼대통령이자리하는가운데정무장관과정무수석이당 정 청의가교역할을담당하였다 ( 가상준 안순철 2012, 93). 두정당이선거연합을바탕으로집권한김대중정부시기에는당 정 청의밀접한정책협조가더욱중요해졌다. 공동여당의협조를위해위원장을총리로하고양당동수가참여하는운영협의회및정책조정기구를구성하는한편운영협의회를통해양당의정책을하나로통일하고협의를해나갔는데공동여당과행정부간당정협의는고위당정과실무협의로이원화하였다 ( 가상준 안순철 2012, 98). 그에따라대통령은권위주의시기의당 정 청관계와유사하게행정부의장악과더불어국회의의사결정과정에서도영향력을미칠수있어당 정 청관계에서상대적우위를유지하였다. 당 정 청관계는노무현정부에들어달라지기시작하였다. 노무현대통령은 당정분리 를주장하면서여당의총재직을포기하였고 2004년총선에서열린우리당국회의원후보에대한공천권및당내주요당직자인사권을행사하지않은것으로알려져있다 ( 김병문 2013, 196). 이른바당정분리론은행정부와집권여당에서지배적위치를차지하던대통령의권한을나누어행정부에관한권한만을남겨둔채집권여당의인사권을비롯한의사결정과정에개입하지않는것을의미하는것이었다. 당정분리는 2004년이후시작된정당개혁과맞물리면서진행되었다. 정당민주주의가핵심적정당개혁의의제로등장하면서대통령과집권여당의관계는재설정되었다. 대선후보및대통령으로서의대권과정당의대표가갖는당권의분리를명백히하는과정은정당의당헌개정을추진하면서시작되었다. 구체적으로는각정당의대선후보를당내추대나임명으로선출하였던이전까지의과정을일반당원과유권자가참여하는경선제실시로전환하면서 28

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 였다 ( 박홍엽 2004, 290). 경선제를통해선출된대선후보는경선경쟁에참여하기때문에당권을행사하기어려운당원이었으며, 이러한당내지위는경선이후대권후보가결정된이후에도지속될수밖에없었다. 당정분리의또다른제도적기반은당대표와원내대표의분리였다. 정당지도부의이원화, 즉이른바 투톱시스템 (two top system) 은원내정당과원외정당을분리, 운영하는원내정당화를추진하는과정에서가시화되었다. 100 명으로제한된중앙당의규모에서정책기능을갖는정책위원회는원내정당의소속기구로전환시키는한편, 당대표는중앙위원회에, 그리고원내대표는의원총회에속하게되었다 ( 박경미 2008). 대권만이아니라당권에서도분권화가이루어지기시작한것이다. 이처럼정당민주주의의일환으로시작된대권과당권의분리, 원내정당의강화와원내당원들의자율성확대라는취지에서시작된당대표와원내대표선출의분리는정당내부의관계를변화시켰을뿐아니라당정분리의원리에부합하는개혁의방향으로이해되었던것이다. 최근당권의분리는당대표와원내대표의대등한권한분리에서당대표중심으로변화하였지만, 최소한대통령과정당대표의분권은여전히지속되고있다. 이와같은정당민주주의의도입과정에서당정분리를제도화하는당헌개정도추진되었다. 노무현정부초기집권여당이었던민주당당헌제100조는 대통령에당선된당원은그재임기간동안명예직이외의당직을겸직할수없고당론결정에참여할권한과당론을이행할의무를가지며당의정강 정책을충실히국정에반영하고당은대통령의국정운영을적극뒷받침한다. 대통령에당선된당원은그재임기간동안정례적인당정협의를하여야한다 고명시하였다 ( 최항순 2008, 191에서재인용 ). 주요야당이었던한나라당도이와비슷한규정을당헌에명시하였는데, 당헌제7조는 대통령에당선된당원은그임기동안에는명예직이외에당직을겸임할수없 다고규정하였고제 29

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 8조는 대통령에당선된당원은당의정강 정책을국정에충실히반영하고당은대통령의국정운영을뒷받침해야하며, 그결과에대해대통령과함께국민들에게책임을진다 고명시하였다 ( 최항순 2008, 191에서재인용 ). 정당민주주의의도입과그제도화는대권과당권을분리함으로써당정분리의원칙을현재까지유지시켜왔다. 더이상당 정 청에서대통령이지배적위치를차지하였던권위주의시기의정치적유산은더이상남아있지않으며, 대통령은대선후보선출시점으로부터집권여당내에서어떠한당직을겸직하지않고일반당원으로서의지위만을갖도록제도화되었다. 노무현정부에이은이명박정부에서정무수석과특임장관등을부활시킴으로써당 정 청사이의협조 ( 가상준 안순철 2012, 102) 를강화시키려했다는차이점은있지만당정분리의기본원칙은유지되었고이는박근혜정부에서도마찬가지이다. 나. 당정분리원칙과당 정 청의관계당정분리의원칙에따라당 정 청관계는대통령을중심으로한행정부와청와대를한축으로, 그리고대통령과집권여당을또다른한축으로나눌수있다. 두축을중심으로한유권자의의사소통채널, 더나아가대통령이정책결정을하는과정에서고려하여야하는준거점은당정분리원칙이도입되었는지그여부에따라다를수있다. 또한당정분리원칙의제도화에따라당 정 청의실질적관계는집권여당이어떤정당인지, 그리고대통령의통치스타일에따라다를수있다. 정당개혁이가져온당정분리도입이정당의조직적특성에미친영향을고려하면, 당 정 청관계에대한이해는정당모델의변화에대한이해로부터시작되어야한다. 이러한관점에서정당개혁이한국의정당들을어떻게변화시켰는지를살펴보고자한다. 민주화이후첫총선인제13대총선의선거경쟁은권위주의시기집권여당의행정망을바탕으로한유권자속의정당을동원한 30

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 집권여당과민주화라는정치변동속에서시민사회의조직적지지를받는야당, 두축을중심으로민주와반민주이슈의경쟁이었다 ( 박경미 2012, 48-50). 그에반해제18 대총선부터는선거승리를목적으로한정당의효율성이중요시되는선거전문가정당모델의특성이나타나기시작하여, 유권자속의정당이약화된조건에서 유권자여론층 의지지를받기위한 기술지배적동원 이적극적으로활용되는선거경쟁이일반화되기시작하였다 ( 박경미 2012, 50-51). 이러한변화에는정당민주주의를활성화시키는정당개혁과동시에진행된 2004년정당법개정에서비롯된것이다. 지구당폐지를명시한정당법개정은정당의공식적인토대는시 도당으로그범위가광역화되면서유권자속의정당이약화되었다 ( 이현출 2005, 108). 돈먹는하마 로비유되는지구당의폐지는지구당위원장의재정적부담을줄이고위원장에게로의권한집중의문제를해소하려는방향에서추진되었다 ( 이정진 2010). 그지구당의역할을대신하게된당원협의회에대한평가는지구당폐지가적절하지않다는, 즉지구당을단순히효율성논리로치환해버렸다는측면에서비판을받고있다 ( 전진영 2009). 그러나 2004년정당법개정은의사소통기술의발전에따른선거전문기술의향상과결합하면서폐지된유권자속의정당의역할을보완하면서한국정당의유형을선거전문가정당모델로변화하는하나의계기가되었다. 유권자속의정당은당원협의회의형태, 즉비제도적영역에만존재하는사실상의부재를의미하게된것이다. 이러한정당개혁의결과로한국의정당들은선거전문가정당모델 ([ 그림 2-4] 참조 ) 의조직적특성을갖추게되었다고볼수있다. 31

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 [ 그림 2-6] 당정분리원칙차이에따른정당모델 대통령및행정부 당정분리하의대통령및행정부 선거전문가정당 공직으로서의정당 선거전문가정당 공직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 중앙조직으로서의정당 유권자 유권자 표는준거점 한국정당의선거전문가정당모델로의변화는당정분리원칙에따라정책결정거버넌스의특징이달라질수있다. [ 그림 2-6] 은선거전문가정당모델에당정분리원칙이결합된형태의당 정 청관계를도식화한것이다. 왼편에있는선거전문가정당모델은당정분리원칙이포함되지않은정당의조직적형태이고, 오른편의선거전문가정당모델은당정분리원칙이적용된것이다. 앞서지적한바와같이대중정당모델에비해선거전문가정당모델은준거점의수가적은정당모델로, 유권자를비롯한여론수렴의통로가적은유형이다. 특히, 당정분리원칙의강화는대통령을비롯한청와대와행정부가소속정당의의사결정구조와협의할수있는제도적통로가줄어드는것을의미하여, 여론을반영하는정책결정거버넌스에대통령과행정부만이포함되거나정당만의정책결정거버넌스를구축하게된다. 이러한특징을갖는선거전문가정당모델에서당정분리원칙이강화되면될수록오른편의정당모델과같이정당-청와대 행정부의관계는유리될수밖에없다. 32

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 당정분리원칙을적용하는대중정당모델과한국의정당모델을비교하면, 그준거점의차이는더욱크다. 대중정당모델의준거점은여섯개로한개의준거점을갖는선거전문가정당모델보다많지만당정분리하의선거전문가정당모델과마찬가지로대통령을중심으로청와대와행정부와의채널은부재하다. 이는정당과의소통채널이확보되고그것이제도화를이루어지지않는다면, 여론을수렴하고논의할수있는정당의채널은정책결정거버넌스에서의미를갖지못한다는의미이다. 다시말해, 정치적위기에직면하는상황에서당정분리원칙에기반한정책결정거버넌스는정당을통한여론수렴의과정을반영하기어려우며이를위해서는당 정 청사이의의사소통채널을정례화하는것이필요하다는것이다. 당정협의를비롯한청와대와행정부에서정당에대한이상과같은논의를바탕으로당 정 청관계를중심으로한한국의정당모델을종합적해보면, 정책결정거버넌스를안정적으로운영하기위해서는여론의변화에민감하게반응하며소통할수있는채널이필요하다. 한국유권자의정당에대한지지가안정적이기보다는점차정책이슈에민감하게반응한다는사실을고려한다면, 당 정 청사이의사소통채널의안정적운영은효율적인정책추진의기반이기때문이다. 이는정책결정거버넌스에가능한많은수의준거점을정책결정거버넌스에포괄시켜야한다는것을의미한다. 다시말해, 정책결정거버넌스의안정적운영과위기관리를위해정당을통한이익의집약과표출을여론향방을파악하고이를정책에반영하는중요한통로로인식하여야한다는것이다. 33

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 5. 요약및분석적함의 민주화이후한국정당은권위주의시기가남긴정치적유산으로부터자유로울수없었다. 고비용저효율정치 의원인이었던지구당폐지론은민주화직후부터대두되었고당총재의정당의사결정과정에서차지하는정치적우위는 부정부패정치 의원인으로인식되었다. 이는정당개혁의제의주축을이루었고정치제도와정당내부의개혁으로이어졌다. 그결과가지구당폐지를비롯한 2004년정당법개혁과당권과대권을분리하면서원내정당의자율성을제고하는정당민주주의의제도화였다. 정당개혁의지속은한국정당모델을선거전문가정당으로정착시켰다. 정당조직의세층위, 즉유권자속의정당, 중앙조직으로서의정당, 공직으로서의정당은점차약화되었다. 특히지구당을폐지하고 16개시 도당으로광역화된유권자속의정당은유권자를당원으로참여하게하는당원제를더욱취약하게만들었으며, 유권자속의정당을형해화시킨것으로볼수있다. 그와더불어정당민주주의의일환으로시작된경선제는대권과대권을분리하여부정부패의고리를끊는데기여하였지만선거중심의조직으로정당의기능적전환을촉진시켰다. 경선에동원되는각종매체의활용은기술지배적선거정치를보편화시키면서중앙조직으로서의정당은선거전문가를중심으로조직으로전환시켰다. 그결과유권자의여론에반응하는정당의의사소통채널은공직으로서의정당만이남게되었다. 그에따라현재의정당모델이유권자의이익집약과표출을대통령과청와대 행정부에전달할수있는준거점은공직으로서의정당, 하나에불과하게된것이다. 이와더불어당정분리의원칙은정당과대통령을중심으로한청와대 행정부사이의관계도분리시켰다. 역대정부는정당과의협의할수있는채널로서각종정무기능을갖추거나확대하기도하였지만이것이정당이정부의정책결정에참여하는정책결정거버넌스의제도화는이루어지지않았다. 현재 34

Ⅱ. 정책결정거버넌스와정당모델 정당모델로볼수있는선거전문가정당모델의준거점수를고려하면대통령과청와대 행정부가정당과맺는논의채널은취약하다고평가할수있다. 이러한관점에서정책결정거버넌스에는대통령과청와대 행정부만이아니라정당을포함시켜야한다. 정책결정거버넌스는정책결정과집행의효율성및정당성을담보할수있는여지를확장시킬수있기때문이다. 특히정책결정거버넌스의안정적운영은여론의변화에민감하게반응하며소통할수있는채널의다양화에달려있다고볼수있다. 정책결정거버넌스에는유권자가직접적참여기회를제공하는채널이포함되는것도필요하지만, 사회의다양한이익을집약하는기능을담당하는정당을정책결정거버넌스에포함시키는것은필수적이다. 가능한많은수의준거점을정책결정거버넌스에포괄시켜야한다는것이다. 이와같은정책결정거버넌스의포괄성확대와그제도화는정책결정과정에서발생하는정치적갈등과위기를효과적으로관리하고극복할수있는방안이라고볼수있다. 준거점의수의확대는당 정 청이유권자와의접촉면을최대한늘리고다양한의견수렴의통로를확보하는효과를기대하는것이다. 이슈의등장에따라필요에의한대화채널의구성은발빠른정책적대응에는필요하겠지만이와는별도로상시적인의사소통창구가변화하는여론과유권자의입장을정책에반영하는기반이되어야하기때문이다. 그럼에도불구하고유권자와의대화채널의확대가교착상태로이어질가능성이나결정에소요되는시간의지체가문제로지적될수있다. 이러한부정적효과는단기적으로나타날수는있지만상설화된대화채널이유권자의이해관계에대한축적된기반을형성하여장기적으로정책결정에서나타나는교착상태나여론의극단적분열과같은상황에대처할수있도록할것이다. 35

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의 이론과실제 1. 서론 얼마전인 2015년 6월 3일중동호흡기증후군 (MERS, 이하메르스 ) 확산대책을위해긴급당정청회의를열자는새누리당의제안을청와대가 지금당정청을하는것이현재로서는도움이안될것 이라며거부했다. 1) 이에앞서 5월 31일에는예정되어있던당정청정책조정협의회가무기한연기된바있으며, 이에대한일반적인해석은그동안여당이여러사안에서청와대와다른목소리를내면서쌓여온불신이공무원연금개혁및이와관련한국회법개정안논란을계기로극대화되었다는것이다. 2) 이후당청간의갈등은걷잡을수없이커졌고, 결국 7월 8일새누리당의유승민원내대표는자진사퇴하게되었다. 이러한최근의일련의사건은현재한국정치에서당 정 청관계가처해있는현실을단적으로보여주고있다고할수있다. 아이러니하게도유승민전원내대표는취임당시한언론매체와의인터뷰에서 그동안당정협의를보면정부가미리방향을정해놓고발표직전에다소형식적으로회의를열었던측면이있는것같다 고토로함으로써기존의당청관계를변화시킬의지를표명하기도했었다. 3) 한국의당정협의제도의시작은제3공화국까지거슬러올라갈정도로역사가오래되었을뿐만아니라그구성과대상, 그리고운영절차가국무총리훈령의 당정협의업무운영규정 에상세히규정되어있으므로그제도화의수 1) 靑 당정청회의, 메르스수습도움안돼 與제안거부, 중앙일보 2015.06.03. 2) 국회법개정 후폭풍에당 청갈등심화 극단치닫나. 뉴시스 2015.06.02. 3) 지금껏당정협의는형식적 정부발표직전에열려. 중앙일보 2015.02.05. 36

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 준역시상당히높다고할수있다. 그러나이러한역사와제도화의수준에도불구하고한국의당정협의제도, 보다넓게는당 정 청간의관계를조율하기위한다양한제도적장치들에대해서는여전히논란이끊이지않고있다. 즉한국의당정협의제도가청와대와행정부가주도하는입법을원활히하기위한수단에지나지않으며, 결과적으로여당을통해국회를통제하고 ( 곽진영 2003) 나아가국회내정당간갈등만더욱키우게된다 ( 가상준 안순철 201 2) 는비판이제기되는것이다. 그러나단순히당정협의제도가실효성이부족하다거나정치적부작용을가져올수있다는이유로당 정 청간의관계를원만하게운영해나가기위한제도적장치의필요성및중요성을무시하기는어렵다. 행정부의수장이의회에서선출되어행정부와의회가일체감을가지고국정의공동책임을지는내각제와는달리대통령제하에서성공적인국정운영을위해서는대통령과의회사이의협력이필수적이다. 예산의통과와입법에대해배타적인권한을가지고있는의회의협조없이는어느대통령도자신의국정어젠다를성공적으로달성하기어렵고효율적인국정운영을이루어낼수도없다. 그리고정당, 특히여당은국회의운영과기능에있어서핵심적인구성주체라는점에서대통령을비롯한행정부와국회, 그리고여당사이의협조가원활하게이루어지는것은대통령의성공적인국정운영을위해서필수불가결한요소라고할수있다. 본연구는이러한관점에서한국의대통령제하당 정 청관계가조율되는핵심적인장치인당정협의제도및기타정무적조정제도들이어떠한구조적 이론적맥락에서발전해왔으며, 그과정에서어떠한한계를노출했는지분석하고자한다. 특히본연구는한국의당 정 청관계를보다발전적으로조율하기위한제도적 정책적대안을모색하기위한방편으로미국의대통령제와의비교를활용하고자한다. 미국은대통령제의원형이라고일컬어지며, 한 37

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 국의대통령제역시미국의대통령제를기반으로일부내각제적요소를가미한형태로이루어져있다. 과연미국의대통령제하에서는정책조정과정무관계를다루는당 정 청관계가어떻게이루어지는지살펴보고, 한국과미국의대통령제사이의차이점이양국의당 정 청관계에어떻게반영되는지살펴보는것은앞으로한국의당 정 청관계를발전시키기위한창조적인대안을모색하기위해중요한함의를제공해줄것이다. 2. 대통령제의특징과당 정 청관계의중요성 가. 대통령제의특징과한국의대통령제선거를통해의회가구성되고의회의다수당이나다수연합이행정부의수반, 즉수상을선출하는내각제의경우국민들로부터위임된통치의정통성이의회에유일하게주어지게된다. 하지만일정한임기를가진국가원수이며행정부의수반인대통령을독립적인선거를통해선출하는대통령제의경우행정부와입법부양대기구가각각유권자의투표를통해구성되며, 따라서양자모두국민들로부터민주적으로위임된통치의정당성을확보하고있다. 이러한이원적정통성 (dual legitimacy) 는대통령제의핵심적인특징인동시에통치를둘러싸고행정부와입법부사이에경쟁과갈등을불러올가능성을근원적으로내포하고있다 (Linz 1994). 이원적정통성이라는원칙에기반하고있는대통령제하에서는행정부와입법부사이의갈등과마찰이일상적인현상으로관찰된다. 그러나이러한일상적인수준의갈등과마찰을넘어서서보다근본적인문제는이러한갈등을해결할수있는그어떤민주적인원리가대통령제하권력구조에는없다는사실이다 (Linz 1994, 7). 대통령제하에서는정치적위기상황시내각제에서와같이선거를통해국민의재신임을요구할수가없기때문이다. 헌법적 38

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 으로대통령과의회의임기가일정한기간으로정해져있으므로어느한기관이다른기관에정치적생존을의지하지않으며, 결과적으로어느한쪽의임기가끝날때까지정치적경쟁과갈등이해소되기어렵다는것이다. 이렇게보았을때, 대통령제하에서는이원적정통성의문제와이로인한행정부와입법부사이의갈등과대립의가능성을적절하게통제하는것이야말로효율적인국정운영을위해필수적인과제가된다. 이원적정통성이라는대통령제의특징이가져올수있는가장대표적인문제로지적할수있는것이분점정부 (divided government) 의가능성이다. 흔히한국에서 여소야대 라고도표현되는분점정부는대통령의소속정당과의회의다수당이서로다른경우를의미하며, 의회의다수당또는다수연합이내각을구성하는내각제에서는이론적으로찾아볼수없는대통령제의독특한현상이다 ( 강원택 2006). 대통령과의회가별도의선거를통해선출되기때문에대통령의소속정당이의회의다수당이되지못하는일이발생하는것이다. 특히대통령선거와의회선거의주기가일치하지않는경우, 즉대통령임기중반에실시되는선거에서현직대통령에대한중간평가정서로인해야당이많은의석을차지하고결과적으로분점정부가등장하는경우가많이관찰된다. 야당이의회를장악하고있는분점정부의등장은논리적으로대통령과국회간의대립을가져올수있으며, 따라서정책결정의지연과교착이일어나정부의입법효율성을저하시킬것이라고예상하기쉽다. 그러나미국을대상으로수행된경험적연구들은실제로분점정부하에서입법효율성이저하되는가에대해서로상반된결과를보여주고있다. 대표적으로메이휴 (Mayhew 1 991) 는언론및전문가들의평가를기반으로중요법안을선별한후과연중요법안들이단점정부와분점정부중어떤정부에서더많이통과되었는가를검증하였다. 메이휴의분석결과는기존의상식과는달리중요법안의산출이 39

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 라는측면에서단점정부 (unified government) 와분점정부는사이에유의미한차이가존재하지않는다는것을보여주고있다. 메이휴이후에도분점정부의등장이정책결정의지연과교착에기여하는부분이미미하다는결과를보여주는후속연구들이잇달았다 (Brady and Volden 1997; Krehbiel 1998). 물론다른한편에서는메이휴의분석이오류를범하고있으며, 실제로분점정부하에서입법교착이보다빈번하게발생하며, 특히국민의여론이정책결정과정에반영되기더욱어려워진다는결과를보여주는연구도다수찾아볼수있다 (Binder 1999; Coleman 1999; Edwards, Barrett, and Peake 1997; Kelly 1993). 이러한상반된결과는분점정부가정부의입법효율성이미치는영향은일방적이지않으며, 단순히분점정부가등장하였다고해서입법교착이자동적으로발생하는것은아니라는점을보여준다고할수있다. 한국을대상으로이루어진연구들또한분점정부즉여소야대상황이라고해서한국국회의입법효율성이특별히하락하지는않는다는것을보여주고있다. 예를들어오승용 (2004, 2008) 의연구에따르면민주화이후전체법안처리결과, 중요법안통과여부, 국무총리및국무위원에대한해임건의안제출건수, 국정조사발의건수등의측면에서분점정부와단점정부사이에유의미한차이가나타나지않았거나오히려예상과는반대방향의경향이나타났다. 유사하게정진민 (2008) 은전체국회회기일수에서공전비율이나타내는여야간교착상태가분점정부나단점정부상황에상관없이지속적으로발생하고있다는점을보여주고있다. 그러나이와같이분점정부상황이라고해서반드시입법효율성이하락하지않는다는것이분점정부의등장나아가대통령제의이원적정통성이아무런정치적문제를가져오지않는다는것을의미하지는않는다. 우선첫번째로분점정부상황에서의회와의타협에어려움을겪는대통령은의회와의협상보다는일반유권자들에게직접호소하는 (going public) 전략을취할가능 40

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 성이높아진다 (Kernell 1997). 이와같이대통령이의회를상대하기보다는일반유권자들에게직접호소하는전략을취하게되면의회입장에서는타협의여지가그만큼줄어들고결과적으로대통령과의회사이의갈등은더욱증폭될수있다. 두번째로한국국회의입법교착이단점정부와분점정부상황을가리지않고지속적으로나타난다는사실은입법교착으로나타나는정책결정과정의지연과갈등이단순히여야정당간대립의문제가아니라보다근본적으로대통령과국회사이의불균형에서기인할수있다는것을의미한다 ( 전진영 20 11). 한국의대통령제가국무총리의존재, 행정부의법률안제출권, 국회의원의국무위원겸직가능등내각제적요소를일부가미하고있다는사실이오히려국회에대한대통령의권한을더욱강화하는방향으로작용하고있다. 물론과거와같이대통령이여당의총재를겸하면서전권을휘두르는일은공식적으로는더이상찾아보기어렵지만, 그럼에도불구하고여전히대통령이소속정당의선호와활동에미치는영향력은무시할수없을정도로지대하다. 결과적으로국회에비해현저하게우월한대통령의강력한권한및자원, 그리고이를통한여당과국회의지배와이에대항하는야당의대결로말미암아단점정부와분점정부를가리지않고정국교착이빈번하게발생한다는것이다. 대통령제권력구조하에서대통령과의회사이에는협조와상행보다는갈등과대립이보다자연스러운결과라고할수있다. 분점정부라는현상은이러한갈등과대립이눈에띠게드러나는상황을의미할뿐, 앞서지적했듯이단점정부라고해서대통령제가태생적으로가지고있는문제점이해소되는것은아니다. 결국대통령제하에서대통령과의회간대화및타협을통한합의를만들어나가는방법은일반적으로의회에비해보다높은위상과권한, 자원을보유하고있는대통령이행사하는리더십에달려있다고할수있다. 41

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 이와같이대통령이행사하는리더십은초당파적입장에서의회를설득하여입법과반수 (legislative majority) 를만들어내고이를통해국정을운영하는모습을띨수있다 (Neustadt 1991). 그러나대통령이의회를잘설득할수있는능력은국민들의지지, 특히정당의지지의수준에따라상당히영향을받는다. 즉국민의지지혹은반대가의회정치에서는정당을통하여표현되느니만큼, 정당의역할이가장중요하다는것이다 ( 조정관 2009). 나. 대통령제하정당의역할대통령제하에서대통령과의회사이를연결하는핵심적인매개로서정당의역할을제기한다는것은정책결정과정에정당이공식 비공식적으로참여한다는것을의미한다. 그러나대통령과행정부, 그리고국회등이헌법에규정된기구인데반해정당은기본적으로정치인들이모은사적단체이라는점에서과연어떠한근거에서정당을정책결정과정의주체로서참여할수있는가라는의문이제기될수있다. 정책결정과정에정당의참여가정당화되는배경에는대통령을배출한집권여당의국민에대한책임성 (party responsibility) 이전제되어있다 ( 권찬호 1999). 책임정당이론 (responsible party government) 이론에따르면정당은선거에서정책대안을국민에게제시하여다수의지지를받으면정부를구성하고정책을실현해나간다. 선거에서경쟁의궁극적주체는경쟁에참여한개별후보라기보다는후보자가소속된단일한정당으로간주된다. 실제로대통령선거나국회의원선거모두후보자들은대부분정당이라는집합적틀안에소속되어있으며공천이라는내부의의사결정과정을거쳐선거에참여하게된다. 그러므로후보자에대한유권자의선택은동시에정당에대한선택이라고도볼수있다. 물론정당에게위임된정치적책임의범위에대해서는서로다른의견이 42

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 제시될수있다. 예를들어샤츠슈나이더 (Schattschneider 1948, 1960) 에따르면정당의대표성은권력의수임 (power mandate) 을의미하며, 유권자들은선거를통해정부의통제권을특정정당에게위임하는것이다. 그러나선거는정부의선택이지정책의선택과정이라고는할수없다. 즉유권자들은특정한정책대안을선택하는것이아니라책임지고국민다수의이익을위해정책을결정하고집행할대표를선택하는것이다. 따라서구체적인정책결정은정당과대표자들에의해서이루어지고이러한결정에대해국민들을설득할책임역시이들이지는것이다. 한편 1950년대미국정치학회가제시한보고서 (American Political Scie nce Association 1950) 에서는정당의책임성을권력의수임을넘어서는구체적인정책의수임 (policy mandate) 으로파악한다. 선거는단순히정당이나후보자의선택과정일뿐만아니라선거공약을통해구체화된정책대안의선택과정이라는것이다. 따라서정당이다수의지지를획득했다는것은다수로부터제시한정책을추진하라는책임을부여받은것과같다는것이다. 정당의책임성의범위를어디까지로보는가와는별개로이러한책임성을실현하기위해서는정당이유권자들의선호와이해를정부에전달하는한편, 정부의정책흐름을조정 통제하는동시에정부나정당이입안한정책을국회에서통과시켜주는역할을동시에담당해야한다. 그리고이러한일련의역할이현실적으로구현될수있는통로가바로행정부와집권여당사이의당정협의제도라고할수있다. 당정협의제도의기능은크게세측면에서논의해볼수있다. 첫째는정당의책임성 (responsibility) 을실현하게해준다는측면이다. 당정협의는정당을정책입안의공동주체로만듦으로써정책집행결과에대한책임을공유하게하는효과를가진다. 당정협의를통하여합의된정책에대해서는집권당역시그성공여부에일정부분책임을질수밖에없기때문이다. 또한당정협의는 43

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 행정부가추진하는정책에대해여론의지지를이끌어내는데도움을줌으로써정책의합의성을강화시켜준다. 정당의지지는곧국민의지지라는관점에서보면정책의사회적합의기반을넓히는효과를가져다주기때문에정부나관료조직은주로관심을가지는효율성을보완해주는효과가있다. 특히단임제를채택하고있는한국정치제도에서정부의정책결과에대한책임은여당에게로돌아갈수밖에없다. 대통령은재선에대한고려를할필요가없으므로당의입장을반드시받아들여야할필요는없다. 그러나당의입장에서보면차기정권의창출과차기의회권력의확보가정부의성적과직접연동되어있다. 그러므로당은정부정책에대해실질적으로책임을져야하는입장이다. 이것이정당의정책결정과정개입을정당화시켜주는현실적인이유이다. 그밖에당정협의는정당에게여러가지이익을가져다준다. 정당의투입기능을활성화시켜주고또정책능력강화에도도움을준다. 정당은정책집행의권한이없기때문에국민의각종요구사항들을행정부를통하여해소할수밖에없다. 한국의역대집권당들은당정회의를시민들의대정부불만에대한주요투입통로로활용해왔다. 특히민생과관련된사항들은집권당이당정회의에서자주제기하는주제이다. 또당정협의는정당의정책기능보강에도움이된다. 예컨대정당주도로진행되는의원입법의경우, 관료들과의협의는전문적인조언을청취할수있는유효한통로가된다. 현대에올수록정당의정책기능이중요시되고있다. 한국정당들도이정책기능을강화하기위하여여러가지노력을해왔다. 당내에정책위원회를만들고전문위원을두는것이대표적인예이다. 그러나여전히정당의정책기능은매우취약하다. 그가장큰이유는전문인력이부족하기때문이다. 설사정당이나름대로전문인력을보강한다고해도관료조직을능가하는전문인력을확보하기란거의불가능하다. 이경우당정협의는부족한정당의정책능력을보완하는기능을수행 44

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 하게된다. 두번째당정협의제도의기능으로는대통령의통치가능성 (governability) 을확보해주는측면을들수있다. 앞서지적했듯이권력분립과분립된권력간의견제와균형을기본원칙으로하는대통령제는기본적으로입법이어렵게이루어지도록만들어져있는체제이다. 이러한시스템에서입법이이루어지기위해서는타협이불가피하며성공적인입법을위한정책연합은대부분그규모가크고정당의경계선을넘어서형성될가능성이많다 (Krehbiel 1998). 더욱이다수결에의한다수파의의회지배가제도화되고있지못한우리의상황에서는성공적인입법을위한타협은어느정도불가피할수밖에없다. 그동안우리국회는원내교섭단체대표회담중심의국회운영이이루어져왔는데, 이는국회내의사결정에있어교섭단체를구성하고있는소수당의실질적인거부권행사를가능케함으로써다수당에의한독단적국회운영을어렵게하는제도적장치로기능하여왔다 ( 정진민, 2008). 대통령제하에서행정부와입법부의갈등가능성은언제나존재하며, 특히기관간의충돌을해소할수있는제도적장치가마련되어있지않다. 당정협의의가장중요한기능이바로이대통령제속에내포되어있는이통치실패위험성을제거하려는데있다. 집권당은자신의입장때문에정부가제출한각종정책안이나법률안을국회에서통과시켜야하는데, 국회심의과정에서정부의입장을지지하려면사전에정책입안배경을충분히숙지할필요가있다. 국회상정이전의당정간사전정책검토는야당설득등대국회전략마련에실질적인도움을준다. 당정협의제도의마지막기능으로는입법부의기능을보완한다는측면을들수있다. 국회의가장중요한기능중하나는행정부에대한견제와통제이다. 그러나국회의원들이오랜경험에바탕을두고있는행정관료들의전문성을의원들이따라가기는현실적으로어렵다. 당정협의는국회의이런면을 45

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 보완해줄수있다. 국회와행정부사이에존재하는정보의비대칭성을완화시키고, 행정부의도덕적해이를방지하는데도움을줄수있기때문이다. 또한정책심의를통한좋은법안의산출이라는측면에있어서도당정협의는선거를통해주기적으로교체되는까닭에특정정책영역에대한전문지식과경험을축적하기어렵다는한계와다양한영역에대한수많은법안을처리해야하기때문에효율적인법안심의가어렵다는문제점을보완하는측면이있다. 3. 한국의당정협의와당 정 청관계 대통령과여당간정책협조를위해당 정 청간공식적인정책협조기구와대화채널을제도화할필요가있다. 정책협조기구로는대통령과여당대표간뿐만아니라여당의정책위의장등정책관계자들과행정부의국무위원들이참여하는확대된형태를띨수도있다. 또한당 정 청간대화채널은제3공화국초부터정부각료로임명해온무임소국무위원, 무임소장관, 정무장관등이나청와대정무수석등으로, 이들은정부와여당, 청와대와여당간관계뿐아니라국회활동을중심으로야당과의대화활동도담당한다. 가. 한국당정협의제도의제도화와운영일반적으로한국당정협의제도의기원은제3공화국시절인 1965년 8월박정희대통령이당시정일권국무총리에게시달한 정당과정부간의유기적인협조개선방침에관한지시각서 에서비롯되는것으로본다 ( 가상준 안순철 2012; 권찬호 1999, 2010; 원시연 2007; 최항순 2008). 이지시각서는동년 4월 20일국무회의의결로확정됨으로써행정부와여당간의협조체제가이루어졌다. 이후제4공화국부터는국무총리훈령 당정협의실무지침 에의해 46

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 여당과정부간협조체제가이루어졌고, 이러한체제는노태우정부까지지속된다. 김영삼정부들어와훈령이 당정협조업무운영규정 으로바뀌며여당뿐만아니라야당에대한협조근거를만들었다. 김대중정부의당정협조는김영삼정부와유사한형태였으나공동정부와대통령의탈당으로인해규정이개정되었다. 노무현정부들어와 당정협의업무운영규정 이제정되어현재까지적용되고있는데협조가협의로바뀌었고협의대상업무에약간의변화가있었다. [ 표 3-1] 에서는김영삼정부이후당정협의의근거규정이되는국무총리훈령이어떻게변화해왔는지를정리하였다. 당정협의가행정부와정당간조정과협력을위한제도적기구로서출발한것과는별개로정부와국회, 정부와정당사이의정무적조정및협의역할을담당하는무임소국무위원이정부수립당시부터존재했다. 이후무임소장관, 정무장관, 특임장관등으로명칭이변경되었다. 김영삼정부까지는이들이당정협의관련업무또한맡아서수행하였으나, 김대중정부와노무현정부들어와서는정무장관이폐지되고당정협의는국무총리실에의해주도된다. 이명박정부에서정무장관은특임장관으로부활하지만당정협의관련업무는여전히국무총리실에서맡게된다. 현재박근혜정부하에서는특임장관이다시폐지되었으며, 당정협의관련업무는여전히국무총리실에서담당하고있다. 47

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 [ 표 3-1] 김영삼정부이후당정협의근거규정 시기 훈령 ( 연도 ) 훈령이름당정협의정의여당의정의 김영삼 334 호 (1996) 당정협조업무운영규정 여당이라함은대통령이소속된정당을말한다. 360 호 (1998) 여당이라함은새정치국민회의와자유민주연합을말한다. 김대중 412 호 (2001) 413 호 (2001) 행정부와정당간의정무협조및정책협의업무 ( 당정협조 ) 여당이라함은새천년민주당과자유민주연합을말한다. 여당이라함은새천년민주당과자유민주연합, 민주국민당을말한다. 노무현이명박박근혜 430 호 (2002) 440호 (2003) 465호 (2005) 493호 (2007) 506 호 (2008) 601 호 (2013) 당정협의업무운영규정 행정부와정당의정책협의업무 ( 당정협의 ) ( 대통령탈당으로규정삭제 ) 여당이라함은대통령이소속한정당을말한다. 다만, 여당과정책공조에합의한정당은여당으로본다. 이와함께역대대통령들은청와대직제에정무수석을둠으로써국회와정당에대한대화의통로로활용하고자하였다. 노무현정부에서정무수석제도는잠시폐지되었지만, 이명박정부들어와서다시부활하여현재에이르고있다. 48

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 현재당정협의는국무총리훈령제601호 당정협의업무운영규정 에의해운영되고있다. 운영규정에따르면국무총리가당정협의업무를총괄하는것으로규정하고있다. 이는, 그리고당정협의가국무총리훈령으로규정되어왔다는것은내각과여당을수평구조로보고, 대통령을이양자를아우르는상위접점으로상정한다는의미를갖는다 ( 권찬호 2010, 98). 또한 [ 표 3-1] 에서도나타났듯이노무현정부이래로당정협의를정의하는데있어순수한의미의정책조정과정외의정치현안에관한포괄적논의와대국회관계조율을의미하는 정무협조 는당정협의의내용에서제외되었다. 운영규정에따르면당정협의는크게부처별당정협의회와고위당정협의회의두수준으로이루어진다. 고위당정협의회는국무총리와여당의대표가공동으로주재하며, 기본적으로유관부 처 청 위원회의장과여당의원내대표와정책위원회의장이참석한다. 이에더불어필요한경우국무총리가지명하는관계공무원과여당대표가지명하는당직자, 그리고대통령비서실장및대통령실소속의관계공무원이참여할수있다. 고위당정협의회는매월 1회개최되는것을원칙으로하고있다. 부처별당정협의회의경우각부 처 청 위원회의장과여당의정책위원회의장의공동주재로 2개월마다 1회개최하는것을원칙으로하고있다. 당정협의의대상이되는사안은법률안, 대통령안, 그리고국민생활또는국가경제에중대한영향을미치는정책안등세가지로규정되어있다. 따라서정책의성격상기밀을요하고정당의간여가어려운외교및국방정책정도를제외하고는대부분의국내정책이당정협의의대상이될가능성이있다. 특히어떤정책이국민생활또는국가경제에중대한영향을미치는정책인가가불분명하기때문에특정한정책이당정협의의의제가되는가의여부는상당히정치적인판단이개입된다고할수있다. 실제로한경험적연구에따르면 ( 권찬호 2011) 민주화이후정당의자율성과반응성 (responsiveness) 이 49

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 증가하면서당정협의의의제구성에서합의쟁점 (valence issue) 보다는가치재분배와관련한위치쟁점 (position issue) 이차지하는비율이증가한것으로나타났다. 당정협의를추진하는주체는행정부의각부처와정당의정책위원회이지만이기관들사이를매개해주는당정협의조정기구가별도로존재한다. 과거김영삼정부시기까지는무임소국무위원혹은정무장관이당당하였으나, 김대중정부출범이후정무장관이폐지되면서당정협의조정업무가국무총리실로이관되었다. 특히박근혜정부들어와서국무총리실이국무조정실과국무총리비서실로분리 개편되면서현행훈령에는국무총리비서실장이당정협의업무의총괄 조정에관한사무를수행하는것으로규정되어있다. 나. 한국당정협의제도의현실 : 노무현정부와이명박정부를중심으로 4) 노무현정부에서당정협의는 2003년 4월개정된국무총리훈령제440호의당정협조업무운영규정에의거하여국무총리가행정부와여당사이의당정협조업무를총괄 조정하는형태로이루어졌다. 이후 2005년한차례의개정이후 2007년 5월에훈령제493호를통해기존의제도와는구별되는몇가지변화가발생하였다. 우선훈령의규정을기존의 행정부가정당과의정무협조및정책협의업무를수행함에있어서필요한사항 에대한것에서 행정부가정당과의정책협의업무를수행함에있어필요한사항 에대한것으로개정하였다. 이에따라기존의 당정협조업무운영규정 은 당정협의업무운영규정 으로이름을바꾸게되었다. 두번째로여당이부재할경우행정부와각정당간의정책협의를위한정당정책협의회의를개최할수있다는규정을신설하였다. 노무현정부의중요한특징은이전김대중정부와마찬가지로정무장관을 4) 본절의논의는가상준 안순철 (2012) 에기대고있다. 50

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 두지않았을뿐만아니라, 이후청와대의정무수석비서관까지폐지했다는점이다. 이는과거와달리대통령이여당의총재를겸하며당조직과인사를좌지우지하던제왕적시스템에서벗어나당정및당청분리라는분권적체제로변환하고자하는노력을반영한다. 결과적으로고위당정회의는거의열리지않았고주로여당과정부부처실무선에서당정협의가이루어졌다. 노무현정부는임기초반한나라당이다수의위치를차지하고있는분점정부상황에서국회의협조및조정을시도하는데있어상당한어려움을겪었다. 더구나민주당과의관계에있어서도 당정분리 의원칙을고수하며정치적거리를유지함에따라여당과의관계또한매우악화되었다. 결국 2004년 5월청와대조직개편을통해오랜기간동안공석으로남아있던정무수석실을폐지하는데, 이는당정분리의원칙을확고히하는한편, 각정당의원내정당화추세속에서청와대가정치에직접관여하지않겠다는의지를나타낸것이었다. 그러나당정분리의원칙과정무수석실의폐지에도불구하고정무조정을담당하여당 정 청관계를조율하는기능은반드시필요했다. 결국 11인회니 7인회의니하는몇몇정치인들로이루어진비공식적인모임에서정무기능을대신하다보니여러가지어려움과비효율성이발생하게되었다. 여당의주요인사들은정무기능을담당하는기구를부활시킬것을끊임없이청와대에요구했으나결국받아들여지지않았다. 결과적으로노무현정부의임기말로갈수록소위 대연정 제안과같이대통령의국정어젠다에야당은물론이고여당조차도호응하지않는상황이반복되었으며, 이로인해대통령의정책추진능력은더욱약화되었다. 노무현정부의뒤를이은이명박정부하에서도대통령이여당의총재를겸하지않는모습은마찬가지였다. 그러나노무현정부와는달리청와대비서실에정무수석실을부활시켜여당과야당그리고국회와의소통창구룰넓혔 51

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 으며내각에도특임장관을두어지정된부서없이과거의정무장관과유사한기능을수행하도록하였다. 또한 2008년개정된국무총리훈령제506호를통해고위당정협의회의개최를분기에 1회에서매월 1회로늘리기도했다. 하지만정무수석과특임장관의부활, 그리고당정협의를위한빈번한회의개최에도불구하고이명박정부와여당및국회사이의관계는그리매끄럽지않았다. 이러한역설은무엇보다도여당과국회를바라보는대통령과청와대의시각에서비롯되었다고할수있다. 이명박정부의내각은물론여당인한나라당의대표와고위당직자들의대부분이소위친이계열정치인들로채워지다보니당정협의는행정부와여당이협의와타협을통해정책을조율하는통로라기보다는주로청와대가추진하는정책을추인하는자리로변색되었다. 특히이명박대통령스스로가탈여의도행보를통해국회와정당을국정운영의동반자로간주하지않았다는요인도지적할수있다. 이명박대통령취임직후인 2008년 3월청와대는 여당과정부, 청와대간원활한의사소통을통해국정현안에효율적으로대처하자는취지에서전보다협의채널을강화하고효율화 하기위한목적으로대통령과여당대표가격주에한번씩정례회동을갖는한편, 고위당정협의회의를월1회개최하고당정책위의장과해당부처장차관이참석하는부처별당정협의회의도격월로열기로했다고밝혔다. 5) 그러나 13개월후한나라당쇄신특위소속인이정현의원은이명박정부출범이후정부와여당의당정협의현황을살펴보면실질적협의채널이아닌형식적협의체가되고있을뿐이라고주장했다. 고위당정협의의경우정무전반을아우르며수시로현안을협의하기로한본래취지와달리지난 13개월동안 15회만진행됐고, 사전협의가아닌형식적인결과보고에그쳤다. 그리고부처별당정협의도 39개부 처 청및위원회중 19개기관에서만이뤄졌을뿐이었으며, 그나마총 213회의부처별당정협의중한 5) 靑 대통령 - 한나라당대표격주회동키로, 머니투데이, 2008.03.07. 52

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 나라당정책위의장이참여한회의는 45회에불과했다. 6) 실제로이기간동안수도권규제완화정책과같이한나라당대표조차내용을모르는상태에서일방적으로발표되거나, 종합부동산세완화등부동산대책처럼발표당일형식적당정협의만거치고발표되는경우가잦았으며, 결과적으로여당내에서조차 당이반신불수상태 라는비판이제기되기도했다. 7) 이명박정부의여당과국회에대한일방주의적 권위주의적태도는당정협의제도를오히려여당과국회를통제하기위한수단으로만들었다. 당정협의를통해행정부와여당및국회간정책을조정 조율하기보다는정부안을강요하는모습을보였으며, 이는다시야당의강경한반대와반발을불러일으키는결과를가져왔다. 또한당정협의의과정과결과는야당의반대뿐만아니라한나라당내부에서도친이계열에속하지않는비주류의원들의반발역시도가져왔으며이로인해이명박정부와한나라당사이의관계는더욱악화되었다. 결과적으로제18대국회는과거어느국회보다도정당간대립과갈등, 입법교착이극심한국회로기록되었다 ( 전진영 2012; 정회옥 2012). 4. 미국의당정협의제도 미국은세계최초로연방제에기초한대통령제를발전시켰다. 엄격한견제와균형의원칙에따라행정부와입법부가분리되어있기때문에대통령과행정부는자신이원하는정책어젠다를입법화하기위해서는반드시의회의동의를얻어야한다. 우선행정부의법률안제출권이인정되지않기때문에의원의협조없이는원하는정책의입법화자체가불가능하다. 또한잘발달된상임위원회조직과의회보좌진그리고의원의전업주의 (careerism) 의식 6) 이정현 당정, 형식적협의체불과, 연합뉴스, 2009.05.19. 7) 李대통령여의도무시 대의정치실종, 경향신문, 2008.12.16. 53

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 등의요인으로인해의회가상당히강한독자적인정책결정능력을갖추고있 다. 또한상원의무제한토론 (filibuster) 제도로인해소수의의원의반대가입 법과정을지연내지중단시킬가능성이항상존재하고있다. 가. 미국대통령제하정책조정체제 19세기말까지미국정치에서는의회를중심으로한정당정치가매우활성화되어있었고, 이를통해서하원의장이사실상대통령에버금가는혹은많은경우의원과다수당의지지를바탕으로대통령을압도하는정치권력의핵심에있었다. 19세기전체를통해서대통령선거나의회선거에서유권자들에게가장중요한투표의기준은인물보다는정당이었으며, 공화당과민주당양대정당은정강정책을가지고선거에서유권자의심판에임했다. 이와같이정당투표로당선된의원들이원내에진출할경우이들의의정활동의제1차적기준은또한정당일수밖에없었고, 따라서정당지도부특히하원다수당출신인하원의장의권한은막강한것이었다. 이와같이다수당을총괄하는하원의장은원내세력을토대로대통령의정책작성과입법과정에견제역할을하면서사실상입법과정을주도할수있었고, 이과정에서대통령은자신이소속된정당의일원으로서매우수동적인위치에있을수밖에없었다. 이와같이수동적인대통령의지위, 다시말해서대통령이국가권력의중추적인핵심으로기능하지못하고의회권력의동반자혹은추종자의역할에서벗어나게된계기는대체로산업의발달과이에따른규제정책의필요성이제기되면서지역적, 당파적이해관계로부터상대적으로자유로운연방수준의행정부의권한이강화되게된것을들수있다. 1830년대잭슨민주주의의등장이후미국정당정치및선거정치의활성화는엽관제도 (patronage system) 라는독특한관행을낳았으며, 이는이후개혁가들에의해서비효율의표상으로인식되었다. 엽관제도는선거에대한 54

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 지지와후원을대가로당선된의원등이지지자들에관직을시혜해주는일종의상호협조메카니즘이었다. 결과적으로 19세기에걸쳐미국전역에걸쳐있던연방공직은하원지역구혹은상원의경우각주차원에서연방하원의원이나상원의원들이선거후원의대가로시혜적으로부여할수있는일종의포상금과같은것이었다. 이와같은엽관제도의자원을이용하여의회의정치인은대통령의가용한인적자원을제한하면서자신의영향력을적극적으로활용할수있었다. 따라서대통령권한의확립과행정부의위상강화는이러한정치인의영향력에서연방공직선발과임명권을독립시키는것이었다. 1887년제정된연방공무원임명및승진에관한펜들턴법 (the Pendleton Act) 의제정은서서히연방공직의임명권한을지역에기반한정치인의영향력에서대통령과행정부로옮기는효과를가져옴으로써대통령과그를수장으로하는행정부의권한을서서히강화시키기에이르렀다. 즉펜들턴법은공무원의임용및승진을적재적소의원칙에따라서능력본위로선발하는기준을마련함으로써연방의원들이연방공직에미치는영향력을차단하여대통령과행정부의독립성과자율성을제고하는데기여하게되었다. 연방공직의개혁과더불어미국대통령제의혁신과강화에중요한계기를제공했던대통령은프랭클린루즈벨트였다. 루즈벨트대통령은대공황이라는국가적위기상황에서이를해결하기위해강력한대통령제를확립시켰으며, 이를위해백악관의보좌진과행정인력을대폭증대시켰다. 1939년행정부재조직화법을통하여대통령비서실 (Executive Office of the President) 가설립되어대통령을보좌하기시작했으며, 현재의예산관리실 (Office of Mana gement and Budget; OMB) 의전신인예산국 (bureau of the budget) 도설립되어대통령의국내정책프로그램의작성에대한책임을맡았다. 루즈벨트이전의미국대통령들은일정관리나사소한관리업무를담당하는비서인력과자문역할을하는소수의전문가들만을보유하고있었다. 그러나루즈벨트대 55

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 통령을기점으로이러한보좌진의규모가양적 질적으로확대되게되었으며, 이는결과적으로대통령제의제도화, 혹은개인이아닌제도로서의대통령 (ins titutional Presidency) 의정착으로이어지게된다. 이러한맥락에서일반적으로루즈벨트대통령부터현대적의미의대통령제가시작되었다고이야기한다. 대통령실은크게두개의다른구조로구성되어있는데, 그하나는대통령직속기구 (statutory offices) 이고다른하나는백악관비서실 (White Hous e Office) 이다. 직속기구에는정책영역이나기능에따라다양한조직이마련되어있는데, 이들중일부는단순한자문기구에그치기도하지만어떤것은실질적인조정 의사결정 집행기구로서기능하기도한다. 자문뿐만아니라조정과집행의기능까지도하는직속기구로는관리예산처, 국가안보회의 (National Security Council), 국내정책위원회 (Domestic Policy Council), 국가경제위원회 (National Economic Council) 등이있다. 이러한기구들과비교하여다른부처들에우선하는독립적인권한과참모진을가지고있지않으며단순히대통령에게자문과조언을제공하는기구들로는경제자문회의 (Council of Ec onomic Advisors), 과학기술정책실 (Office of Science and Technology P olicy), 환경위원회 (Council on Environmental Quality), 약물통제정책실 (Of fice of National Drug Control Policy) 등이있다. 물론순수하게백악관의행정적인기능만을수행하는기구도존재한다. 대통령보좌조직중현관리예산처의전신인예산국 (Bureau of the Bu dget) 이 1939년에설립되어각행정기관에서제출한예산안을대통령의정책목표와우선순위에맞추어검토 조정하여정부의예산안을편성하는기능을담당한다. 1946년에는경제자문회의가만들어졌고, 뒤이어 1947년에는국가안보회의가국방및외교정책에대한자문기관으로만들어졌으나곧단순한자문기구가아닌실질적인국방 외교정책의결정과조정을위한논의가일어 56

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 나는장으로기능하기시작했다. 1970년에는국내정책에대한각부처의의견을조율하고결정된정책이어떻게추진되는지를점검하는정책개발실 (Offi ce of Policy Development) 이설립되었다가, 클린턴대통령시절인 1993년국가경제위원회와국내정책위원회로분리되었다. 그밖에도구체적인정책영역에따라환경위원회약물규제정책실, 과학기술정책실등과같은참모조직들또한설립되었다. 정책결정과정의일반적인과정을보면백악관의대통령실이나대통령실내의백악관비서실을중심으로구성되어있는정책위원회를중심으로수석비서관, 관련부처장관등이특정사안을조정, 협의하는방식으로정책이결정된다. 주무부서장관이정책을입안하는경우에도기타부서와관련이있는사안은백악관정책위원회와협의를통해서관계부서와조정과정을거치게된다. 이후의회의동의가필요할경우상임위원회에대한정무적조정을통해서의회의협조를얻고상임위원회는정책작성과정에서전문가와이익집단등의의견을반영한다. 나. 미국대통령의대의회정무관계대통령을보좌하는인적 조직적자원의확대외에도몇가지요인으로인해미국의대통령은의회에비해정책결정과정에서정치적으로우월한지위를누리고있다. 우선대통령은전국적인선거구를가지고전국적인시각에서정책을고려한다. 행정부는대통령한사람을통해중앙집권적인대표성을가지지만의회는복수의의원들을통해분권적인대표성을가진다. 더구나의원들은개별적인지역구를대표하기때문에특정정책이자신의선거구의유권자들에게어떠한영향을미치는가에초점을맞추어정책결정과정에참여하게된다. 의원들과는달리대통령은국민들에게직접호소하여지지를이끌어낼수있는수단들을다수보유하고있다. 기자회견이나언론인터뷰, 대국민연설 57

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 등을통해대통령은국민들에게다가갈수있고, 경우에따라서는선동도할수있다. 그러나의원들은그러한기회를쉽게가지기어려우며, 의회의한구성원으로그리고다수의의원중하나로인식됨으로써국민들의관심을얻기도쉽지않다. 국민들이집합체인의회에일체감을느끼기보다는한명의대통령에게일체감을느끼는것이더욱보편적일수있는것이다. 결과적으로의회보다는대통령이정책결정과정에서국민들에게더큰영향력을발휘할수있고주도권을행사할수있는환경이조성되는것이다. 조직적인차원에서도대통령은의회에비해현저하게유리한위치를확보하고있다. 의회는수많은상임위원회와각상임위원회산하소위원회로권한이분산되어있으며, 제도적으로도합의를통한복잡한의사결정과정을가지고있다. 따라서효율적이고신속한정책결정과행동을취할수있는능력이대통령에비해상대적으로낮은것이사실이다. 이러한의회에대한대통령의상대적인우월성에도불구하고미국의권력구조상대통령이원하는정책을입법화하기위해서는여전히의회의동의와협조가필수적이라는사실에는변함이없다. 그러나권력분립을강조하는순수대통령제를채택하고있는미국의경우법률적인근거를지닌정무조직은따로존재하지않는다. 공식적인당정협의체또한존재하지않는다. 대신에대통령은필요한경우의회지도자를백악관으로초대하여정책브리핑을실시하고협력을구한다. 예를들어주요한정책에대해서는상임위원회의여당의원가운데상임위원장이나간사를통해서정책협조를요청하고, 이러한대통령과의회지도자간의대화가빈번하고원활할경우는국정운영의협조적형식으로운영되곤한다. 또한주요법안에대한표결이있는경우대통령은의원에대해직접전화등을통해서협조를요청하기도한다. 마지막으로백악관, 정부각부처, 대통령실소속정책조정기구등은대부분각기의회담당부서를두고이들을통해의회내상임위원회혹은의회내지원기구들과정무 58

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 적협의를실시한다. 물론이러한미국대통령의대의회관계가항상성공적인것은아니다. 제2차세계대전이후로단점정부보다는분점정부상황이일반적인현상으로등장하게되고, 특히 1980년대이후민주당과공화당사이에이념적양극화가진행됨에따라정당의노선에따르는투표가많아지면서미국대통령이의회를상대하는정무적인노력은어려움을겪게될가능성은더욱커졌다. 실제로예산안을둘러싼대통령과의회, 여당과야당간의줄다리기가기한내에예산안이통과되지못하고연방정부가폐쇄 (shutdown) 되는상황으로이어지는경우가종종발생한다는점이이러한어려움을단적으로보여주는예라고할수있다. 그러나이러한어려움에도불구하고미국의대통령-의회관계가성공적으로관리되고있다는증거또한발견할수있다. 앞서지적했듯이분점정부상황이라고해서단점정부와비교해서특별히입법효율성이하락하지않는다고지적하는많은연구들이그한예라고할수있다 (Brady and Volden 1997; Krehbiel 1998; Mayhew 1991). 또한레이건이나클린턴대통령과같이야당이의회를장악하고있는분점정부상황에서도상당한입법적성과를거둔사례또한존재한다. 이와같이미국에서대통령과의회사이의정무적조정이성공적으로이루어질수있는원인은무엇보다도약한정당규율을특징으로하는미국정당정치의성격에서찾을수있다. 비록 1980년대이래로양당내응집성이강해지는모습을보이고는있지만, 여전히미국의정당은다른주요선진민주주의국가들의정당에비해약한규율을가지고있다고평가된다. 특히정당의후보공천이중앙당에의해좌지우지되지않고각지역에서의경선을통해분권화된형태로이루어진다는것이개별의원으로하여금소속정당의정책적혹은이념적입장으로부터어느정도자유로운상태에서사안별로다른정책 59

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 연합 (policy coalition) 을이룰수있는기반을제공하고있다. 따라서대통령과백악관의참모진은자신들이원하는정책어젠다를관철시키기위해개별적으로의원들을접촉하여특정지역에대한선심성정부사업을제공한다거나 (pork-barrel) 상호선호하는법안들을서로교환하여지지하는타협을이루는 (log-rolling) 것이가능한것이다. 5. 결론및함의 한국의당정협의제도는권위주의정권시절인제3공화국초기에시작되었다는점에서태생적인한계를안고있다. 문제는민주화이후의역대정부에서이러한태생적한계를극복하기보다는오히려대통령과행정부가주도하는당정관계를강화하는데주력해왔으며, 이러한불균형성이당정관계의원만한조율보다는정치적갈등을부추기는요인으로작용했다는점이다 ( 가상준 안순철 2012). 비록노무현대통령이래로과거와는다른형태의당정관계를만들어나가려는시도가있어왔지만, 여전히당정간의혹은당청간의불협화음은사라졌다고하기어려운것이사실이다. 현재당정협의를바라보는학계의시각은크게두가지로구분된다. 당정협의를긍정적으로보는시각은당정협의가한국의권력구조, 즉내각제적요소를가미한대통령제하에서필수적인제도이며, 당정협의를통해정책효율성과국민에대한대표성과반응성을높여준다고주장한다 ( 권찬호 1999, 2010; 최항순 2008). 반면에한국의당정협의제도가청와대와행정부가주도하는입법을원활히하기위한수단에지나지않으며, 결과적으로여당을통해국회를통제하려는시도로인해국회내정당간갈등만더욱키우게된다며비판적으로바라보는시각도존재한다 ( 가상준 안순철 2012; 곽진영 2003). 60

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 문제는단순히당정협의를무조건적으로긍정적으로평가하거나무조건적으로부정적인결과를가져온다고치부하기어렵다는점이다. 앞서도지적했듯이대통령제가가지고있는근본원리라고할수있는이원적정통성의문제로인해행정부와입법부사이를매개하는정책조율혹은정무관련제도는반드시필요하다고할수있다. 그리고현실적으로지금까지한국의당정혐의제도는대통령과국회사이를매개하고조율한다는본래의취지보다는오히려 대통령과여당 vs. 야당 이라는정치적대결구도를고착시키는데기여했다는사실도부인할수없다. 따라서문제는당정협의가갖는긍정적인효과는유지하면서부정적인측면을어떻게완화할것인가에대한고민디필요하다는것이다. 노무현정부와이명박정부의경험에비추어보았을때, 한국당정협의제도가가지는문제점은단순히당정협의관련제도적설계의문제는아니라고판단된다. 노무현정부시절에당정분리의원칙에의거하여청와대와여당사이의거리를두었을때에도, 이명박정부시절에정무수석과특임장관을부활시키고당정협의를위한회의를빈번하게개최했을때에도한국의당 정 청관계가원활하게작동하지않았다는것은마찬가지이다. 노무현정부시절공식적인차원의당정협의가약화되었을때에는여전히필요한행정부와입법부사이의조율을위해비공식적인채널이동원되어여러가지문제를야기했으며, 이명박정부시절공식적인차원의당정협의가다시강화되었을때에도대통령의국회에대한권위주의적 일방주의적태도가유지되는한한국의당 정 청관계가원활하게작동하지않았다. 이러한측면에서미국의대통령제와그속에서이루어지는당정협의는몇가지중요한함의를가진다. 어떻게보면미국의당정협의제도는한국에비해그제도화의수준은오히려낮다고할수있다. 한국과같이당정협의의구성과대상, 그리고운영절차가법적으로규정된것도아니며, 법률적인근 61

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 거를지닌정무조직역시따로존재하지않는다. 오히려행정부와여당, 그리고의회사이의정책조정은백악관내에존재하는많은위원회와기구들에서그리고의회내상임위원회에서일상적으로일어나고있다. 그리고참가자들의정치적지위고하에따른구분이아니라구체적인정책영역별로위원회와기구들이구성되어있어서상당히유연하고효율적으로당정협의가이루어지고있다. 물론그렇다고해서미국의당정협의제도가항상이상적으로작동한다고주장하는것은아니다. 미국의경우에도대통령과의회사이의정치적갈등으로인해입법교착이종종발생하고정부폐쇄와같은극단적인대립역시관찰할수있다. 또한대통령의임기후반으로갈수록대통령의대의회협상력이낮아지면서대통령의주요정책과국정어젠다가의회에서종종좌절을겪게되는것역시사실이다. 그리고무엇보다도미국의당정협의제도는약한정당기율과개별의원들의강한자율성이라는한국과는사뭇차이가있는정치문화와정당정치의모습에기반하고있다는점또한간과할수없는사실이다. 그러나한국과미국의상이한정당정치의전통에도불구하고미국에서와같이정책영역별로백악관내대통령보좌진및행정부와의회내해당상임위원회사이에상시적으로그리고실무중심으로이루어지는당정협의의모습은분명히한국의당정협의제도에서도심각하게고려해야할부분이라고판단된다. 이와같이분권화된형태로이루어지는당정협의제도는몇가지장점을가진다. 우선월1회건분기에 1회건지금과같이국무총리주재하에국무위원들과여당의대표자들이모여서모든사안에대해의견을교환하는것은효율적이지도않을뿐만아니라실질적인정책협의보다는주요사안에대한청와대의입장을전달받는자리로끝나기십상이다. 오히려사안별로국회의상임위원회수준에서실무중심의당정협의가이루어지는것이효율성과 62

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 실질적협상이라는측면에서보다바람직할것으로보인다. 물론한국의경우에도부처별당정협의회라는형태로보다실무적인수준에서정책조정및당정협의가이루어질수있는제도적틀은갖추고있다. 그러나앞에서이명박정부초기의예에서도논의했듯이부처별당정협의회는실질적인정책협의및조정기능을담당하기에는여러가지한계가존재한다. 무엇보다도각부 처 청및위원회의장이여당의정책위원회의장과협의하에운영을총괄한다는점에서부처별당정협의회의결과가이후국무회의혹은고위당정협의과정에서기속력을가지기어렵다. 즉고위당정협의회의와부처별당정협의회의이원적구조로나뉘어져있는상황에서하위수준의부처별당정협의회가실질적인역할을담당하기어렵다는것이다. 이러한의미에서흥미롭게살펴볼수있는것이프랑스의경우이다. 프랑스는흔히준대통령제혹은총리주도형대통령제로알려져있으며, 대통령의소속정당이의회내다수당과일치하는가에따라대통령제의모습과총리가주도하는내각제의모습이번갈아나타난다는특징을가지고있다. 특히의회다수당에서배출되는총리가정부의수반이며, 내각이의회에대해서책임을진다는측면에서내각제적인양상이존재한다. 따라서대통령제에일부내각제적요소를가미한한국의대통령제에대해서도일정한함의를제공할수있다. 프랑스의핵심적인정책조정기구로는총리소속으로외교와국방을제외한국내정치전반에걸쳐설치되는관계장관위원회 (Comites Interministeriels) 를지원 조정하는행정총괄처 (Secretariat General du Governement) 를들수있다. 행정총괄처는주로고위공무원으로구성되며정부의변화에따라서폐지되거나인력이교체되지않는등어느정도영속성이보장된다. 주무부처에서작성된정책초안은관계장관위원회를통한부처간조정및행정총괄처의검토를국무회의에상정되는등행정총괄처는행정부의정책조율에있어핵심 63

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 적인역할을담당한다. 이와동시에행정총괄처는산하에입법지원부를두고의회의상임위원회및정당지도부와의긴밀한협조를통해정부가제안한법률안이의회에서심의되는과정을지속적으로관리하고있다. 또한의회관계담당장관 (Ministre delegue aupres du Premier Ministre) 을내각에두고행정총괄처와협력하여행정부와의회사이의일반적인정무관계를담당하고있다 ( 이송호 2001). 결국프랑스의경우행정부와의회, 여당간의정책조정과정무관계가행정총괄처를중심으로유기적으로이루어지고있다고평가할수있다. 또한행정총괄처산하의입법지원부와의회관계담당장관을매개로정당지도부뿐만아니라의회의상임위원회또한정책의입안단계에서부터적극적으로참여하고있다는것을알수있다. 한국의대통령제가대통령제를기반으로하면서도국무총리를두고정부의법률안제출권을인정하는등내각제적요소를상당히가미하고있다는점을고려한다면미국의경우와프랑스의정책조정시스템을동시에고려하는것으로부터상당한시사점을얻을수있다. 특히국무총리의역할과권한을강화하고국무총리산하에실질적으로행정부내의정책조율및의회와의협상과정무적조정을담당할수있는일종을컨트롤타워를설치하는것을고려할수있을것이다. 상임위원회수준에서이루어지는실무중심의당정협의가가지는또하나의장점은여당뿐만아니라야당과의정책협의가이루어질수있는장을제공한다는점이다. 현재국무총리훈령에규정된당정협의는행정부와여당간의협의에초점을맞추고있으며, 여당이없는경우 로한정하여다른정당과의정책협의및조정을위한정당정책협의회를규정하고있다. 실질적으로야당은청와대및행정부와국회사이의정책협의과정에서배제되어있으며, 이는입법과정에서 대통령과여당 vs. 야당 이라는고질적인정치적대결구도를고착화시킬우려가있다. 차라리상임위원회수준에서이루어지는실무중심 64

Ⅲ. 한 - 미비교를통해본대통령제하당 정 청관계의이론과실제 의당정협의위주로당 정 청관계가새롭게구성된다면, 여당뿐만아니라야당의참여까지도확대할수있을것이다. 더구나소위당론이나지도부와의관계에서벗어나서상임위원회와개별의원들의자율성과책임성을높이는것이바람직한국회개혁의방향이라고전제한다면, 상임위원회수준의당정협의는이러한방향으로의변화를추동하고상임위원회를진정한입법과정의중심으로자리잡는데도움을줄수있을것이다. 마지막으로무엇보다도중요한것은대통령과청와대가국회를대하는태도라고할수있다. 미국의경우에도카터대통령이나부시대통령과같이의회를국정운영의동반자로인정하고협상에적극적으로참여하지않는경우에는대통령과의회사이에상당한긴장관계가형성되었다. 한국의경우이명박정부의경험역시도비슷한교훈을제공하고있다. 원내정당화라는흐름에대한이론적 규범적찬반여부와는별개로공천절차의개방화를통한의원들의자율성확대라는추세자체는한국국회에서도더이상저항하기어려운상황이라고할수있다. 따라서앞으로는대통령과청와대가여야를넘나들면서국회의원들을접촉하고정책연합을형성할수있는정치적기반이점차형성될가능성이크다고할수있으며, 이러한흐름을적극적으로활용할필요가있다고보인다. 65

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의 위기 : 조세정책결정과정분석 1. 서론 대통령제를채택하고있는한국의경우주요정책은대통령과정부, 국회의상호작용속에서최종적으로결정된다. 3자가공동으로참여하는당 정 청거버넌스의핵심은대통령과집권당, 야당이모두참여하여서로협의하고설득하는과정을통해정책결정에도달하는것이다. 본장은조세정책, 그중에서도법인세정책의사례를선택하여당 정 청거버넌스구조의변화가정책결정과정에미치는영향을분석하였다. 1987년대통령직선제개헌이후당 정 청거버넌스구조는크게두가지변화를겪었다. 첫째, 대통령소속집권당이국회에서다수를확보하지못하는여소야대의분점정부가등장하였다. 과거권위주의시절에도집권당이국회과반수의석을차지하지못하는여소야대의상황이나타난경우가있었으나집권당은인위적정계개편을통해사후적으로다수의석을확보하였다. 하지만 1990년대후반김대중대통령의집권이후본격적으로분점정부가등장하였다. 그결과당 정 청거버넌스구조의측면에서볼때특히여당의입장에서는다수당인야당의입지를고려하지않을수없었다. 둘째, 정당민주화가진전되면서대통령이집권당의총재를겸하는관행이사라진이후, 여당의역할이강화되었다. 대통령임기후반으로갈수록자신의공약을실천하려는대통령과다음선거를위해새로운정책노선을내세우는여당의갈등이시작되고, 후계자를실질적으로지명할수있었던권위주의시절대통령과달리민주화이후대통령은여당의입장을신중하게고려하지않을수없었다. 결론적으로민주화이후당 정 청관계는대통령이일방적으로주도하던권위 66

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 주의적지시형거버넌스구조에서점차정당과국회의위상이강화되는참여형거버넌스로변화하고있다. 참여형거버넌스는다양한주체들의의견이정책결정과정에반영될수있다는점에서민주주의원칙에부합하지만, 대립하는의견을조정하는데실패할경우교착상태에빠지거나정책결정과정이공전할수있다. 정책결정의교착및공전의원인을당 정 청거버넌스의위기라는관점에서분석하기위해본연구는정치제도와정당구조에관한기존연구들을출발점으로삼는다. 기존연구에따르면강력한위계질서를바탕으로대통령이일방적인우위를점하였던권위주의체제에서민주주의로이행한이후대통령과국회의관계가상호대등한방향으로변화하고있으며, 그과정에서각기다른정당이행정부와국회를주도하는이른바분점정부가대통령과국회의극한대립과그에따른국정마비를가져오는주된원인으로지목되었다 ( 김욱 2002; 곽진영 2003). 대통령제하에서분점정부의위험은대통령제의원형인미국의정치제도에대한연구들에서이미상세히분석되었다 (Fiorina 1996; Binder 2003). 민주화이후한국에서도이른바여소야대의분점정부가빈번히등장하였다는점에서분점정부를통해교착상태를설명하는시각은유용성을가지나그한계또한분명하다. 분점정부가아니라하나의정당이행정부와국회를지배하는단점정부하에서도정책결정의교착상태가흔히발견되기때문이다. 일례로이명박대통령은한나라당이국회의다수를점하고있었으나인해행정중심복합도시백지화라는자신의정책의제에대해국회에서다수의지지를이끌어내는데실패하였다. 박근혜대통령은새누리당이국회의다수를점하고있으나자신의선호대로공무원연금개혁안을관철시키는데에실패하였고, 공전끝에여당과야당은낮은수준의개혁안에합의하였다. 이연구에서관심을갖는법인세정책결정을둘러싼대통령과국회, 여당 67

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 과야당의대립양상을분석한결과대통령과국회다수당또는다수파의정책선호가충돌하여의견을달리한경우쉽게합의에이르지못하여공전되는상황이빈번히발생하였으나결국은국회내다수의의견을반영하는방향으로당 정 청이타협하였다. 분점정부의상황에서는원내다수당인야당이정책결정과정을주도하였고, 단점정부하에서는임기후반에접어들면서대통령과여당의입장이갈등하는가운데대통령의입장과차별적인여당의견해가정책에반영되었다. 당 정 청거버넌스의관점에서볼때대통령중심의하향식거버넌스구조가여당과야당의위상이강화되는참여형거버넌스로변화한것이다. 참여형당 정 청거버넌스의등장으로다양한여론을수렴할수있는경로가확보되어정책결정의민주성이강화되었다. 이에따라과거권위주의시절의지시형거버넌스구조와달리다양한의견의대립을조정하여야할필요성이증대되고있으나, 조정과정이교착상태에빠지거나공전하는경우가빈번히발생하고있다. 당 정 청삼자간의대립을효과적으로조정하기위한방안의하나는정책영역별로국회의해당상임위원회에서실질적인정책토론이이루어지도록국회의정책역량을강화하는것이다. 중앙당의지도부에서실질적인정책결정이이루어지는상황과비교할때국회에서실질적인정책토론이이루어지고그결과정책이산출된다면대립하는정책선호를조율하는국회의정책조정기능이강화되어여당과야당이극단적대립끝에표대결에이르게되는상황이발생할가능성이낮아질것이다. 원내에서정당의정책역량이강화되고청와대와정부가국회의논의과정에적극참여하여국회의정책조정기능이강화된다면이는당 정 청거버넌스의관점에서볼때에도참여형거버넌스의취지에부합하며현재의당 정 청거버넌스의위기를극복하는계기를마련해줄것이다. 68

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 2. 이론적논의와연구방법 대통령제의경우대통령이의회에정치적책임을지지않기때문에분점정부의가능성이항시존재하며 (Fiorina 1996) 대통령과의회가각기다른정당에의해지배되는분점정부의경우정국이교착상태에빠지기쉽다 (Binder 2003). 정당의규율이약하고의원개개인의자율성이강한미국의정당구조는교착상태에서탈피할수있는해답의실마리를제시한다. 개별의원의입장에서본다면, 의원들은정당지도부의입장에구애받지않고자신의소신과지역구의상황에따라자율적으로입장을선택할수있다. 여당의원이대통령또는여당지도부와다른견해를표명할수있으며, 야당의원또한야당지도부의입장과달리대통령의정책에우호적인입장을취할수있다. 정책이슈에따라서유연하게지지연합이결성될수있으므로정당간의극한대립으로치달을가능성이상대적으로낮다. 미국의경험을토대로발전된분점정부에관한이론은한국의당 정 청거버넌스의위기를설명하는데유용한가? 분점정부이론은정치적교착상태를설명하는출발점으로서유용하나한국에적용하기위해서는두가지측면에대한고려가필요하다. 첫째, 위의이론은분점정부가대통령과행정부가무력화되는교착상태의주요원인이라는가정에서출발한다. 하지만한국의경우분점정부나단점정부상황과관계없이정치적교착현상이발생한다는점이다. 정진민 (2008) 은민주화이후 13대국회부터 17대국회까지단점정부기간과분점정부기간동안국회의공전비율을계산하여비교해보았다. 그결과분점정부나단점정부모두국회의공전비율이매우높게나타났다. 둘째, 한국의정당구조는미국과달리정당규율이상대적으로강하며국회의원선거후보자공천절차가중앙집권화되어있어의원개인의자율성이상대적으로낮다. 따라서대통령과행정부가개별의원을설득하는방식은교착상태를극복하는데에큰도움이되지않을가능성이크다. 69

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 그렇다면한국의경우분점정부가아닌단점정부하에서도정치적교착상태가반복되는원인은무엇인가? 정당의규율이약하고의원개개인의자율성이강한상황에서여당소속의원들이대통령과다른입장에서는경우는미국의경우를통해살펴보았듯이설명이용이하다. 하지만한국의정당은미국의경우와달리중앙집권적공천제도를통해상대적으로강한정당규율을유지하고있다 ( 최준영 2012). 강한정당규율에도불구하고여당이대통령의정책을지지하지않는이유는대통령임기후반으로들어서면서여당이유력한차기대권주자들을중심으로운영되기때문이다. 김영삼대통령이후임기내에단점정부를유지한대통령은한나라당 / 새누리당소속인이명박대통령뿐이다. 박근혜대통령은 2015년현재까지단점정부를유지하고있으며, 2016년상반기에총선이실시되므로총선결과에따라단점정부를유지할수도있고분점정부가등장할수도있다. 이명박대통령시절유력한차기대권주자였던박근혜의원과박의원의지지세력은이명박대통령의행정복합도시무력화정책에반기를들었다. 법인세정책의경우에도이명박대통령은임기후반박근혜의원지지세력이원내대표로선출되면서결국감세정책을포기할수밖에없었다. 본연구는 1990년대이후법인세정책의변천과정을분석하여당 정 청거버넌스의변화가정책결정과정에미친영향을설명하고자한다. 법인세정책은자원의분배또는재분배효과가뚜렷한정책이슈로정책변화에따른수혜집단과비용부담집단이명확히구분된다. 따라서상충되는이해관계를조정하여합의를이끌어내는것이어렵다는점에서당 정 청거버넌스구조의효율성을측정하기위한좋은척도이다. 조세분야를담당하는재무부는균형재정을유지하는것을선호하며, 만성적적자재정가능성에대한거부감이강하다. 따라서재무부는과도한세부담을경감시켜경기활성화를통해조세원을확대하는것에는협조적이나세 70

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 율을과감하게인하하는데에는적자재정의위험이따르므로거부감이크다. 반면, 정당은유권자들의세부담이증가하는데에고도로민감하다. 특히보수정당의경우감세정책을펴는데에적극적이며, 세율인상에강력히반대한다. 대기업집단을주된기기반으로하는민주자유당 / 신한국당 / 한나라당 / 새누리당은따라서법인세율인하를적극지지하며법인세율인상에반대한다. 반면민주당 / 새정치민주연합의경우도시노동자들과중소상인의이해관계를대변하며이들의세부담경감에적극적이지만, 법인세인상을통해대기업의이익을재분배하는정책을선호한다. 민주화이후대통령중심의권위주의적당 정 청거버넌스가쇠퇴하고참여형거버넌스로변화하면서당 정 청삼자간의상호작용의양상또한변화하였다. 이후절에서는김영삼대통령시기부터법인세정책을둘러싼당 정 청의상호작용양상이변화해온과정을분석할것이다. 3. 1990 년대이후당 정 청거버넌스와법인세정책 가. 1990년대이후법인세정책 1980년대중반미국의법인세인하로촉발된전세계적법인세인하경쟁이후 OECD 회원국들의법인세율은급격히하락하였다. 해외투자자유화정책이널리실시되면서각국정부는해외투자유치를위해법인세율을낮추는경쟁에돌입하였고, 그결과칠레를제외한모든 OCED 회원국의법인세가 1985년이후급격히하락하였다 ([ 그림 4-1] 참조 ). 한국또한국제적흐름에편승하여 1990년까지 30% 였던한국의법인세율최고세율은 1991년 34% 로인상된뒤이후지속적으로하향조정되어왔다. 특히김영삼정부시절 3차례에걸친인하를통해 34% 에서 28% 로 6% 포인트가인하되었다. 이후김대중정부와노무현정부하에서도법인세 71

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 율은지속적으로완만하게낮아졌으며, 이명박정부하에서 22% 로조정된 뒤현재에이르고있다 ([ 표 4-1] 참조 ). [ 그림 4-1] OECD 국가의법인세율 ( 중앙정부기준 ): 1985 년 vs 2013 년 자료 : 국회예산정책처, 조세의이해와쟁점 II- 법인세, 2014, 86 쪽. 주목해야할부분은 1997년대선에서는신한국당 / 한나라당에비해상대적으로복지친화적인김대중후보가, 2002년대선에는노무현후보가당선되었으나법인세율인하추세가지속되었다. 특히나노무현후보는법인세율인하에반대하는입장을명확히하였으나결과적으로임기초반에국회가주도하는법인세율인하를받아들일수밖에없는상황에처하게되었다는점이다. 다음장에서법인세정책을둘러싼당 정 청의상호작용을분석하여법인세정책에대한선호가다른정당들이정권교체를통해교차로집권했음에도불구하고법인세율이지속적으로인하된과정을설명하고, 법인세정책의사례를통해당 정 청거버넌스모델의발전방향을모색해보고자한다. 72

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 [ 표 4-1] 한국의법인세율변화추이 ( 단위 : %, 시행일기준 ) 과세표준 1990 1991 1994 1995 1996 2002 2005 2008 2009 2010 2012 8천만원이하 20 1억원이하 30 20 18 18 16 15 13 2억원이하 30 34 32 30 28 27 25 11 11 10 10 200억원이하 30 34 32 30 28 27 25 25 22 22 20 200억원초과 30 34 32 30 28 27 25 25 22 22 22 자료 : 박현석, 2014, 234 쪽. 나. 김영삼대통령시기당 정 청거버넌스와법인세정책김영삼대통령은 1992년민주자유당의대통령후보로선출된뒤한국병치유와신한국, 신경제건설의구호를전면에내세워대통령에당선되었다. 영국보수당대처의 영국병 치유를벤치마크한데에서알수있듯이당시김영삼후보와민주자유당의공약은탈규제와자유화를큰목표로하고있었다. 하지만김영삼정부의법인세인하정책은신자유주의감세정책의일환에서추진되었다고보기는어렵다. 실제로김영삼후보의주요대선공약을살펴보면법인세율인하문제에대한논의는 77개의대선주요공약에포함되어있지않다. 중소기업지원책의일환으로중소기업과영세업체의세부담을경감하는차원에서 1993년부터한시적으로 2년간중소기업체의법인세부담을 20% 에서최대 40% 까지특별경감하는것이법인세관련주요공약이다 ( 매일경제 1992/11/03, 3면 ; 동아일보 1992/11/03, 4면 ). 김영삼대통령의주요경제정책은대통령에취임한뒤출간된 신경제5 개년계획 에잘드러나있다. 신경제5개년계획 은박재윤경제수석이주도하여집필한김영삼대통령의경제정책의청사진으로박정희대통령시절시작 73

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 된경제사회개발 5개년계획을대체하는것이다. 신경제5개년계획 에나타난법인세정책의방향은법인세체계를단순화하는것이다. 신경제5개년계획 에서는 현행법인세율은외국과비교할때높은수준은아니 라고진단한뒤, 여러가지정책목적을달성하기위해운영하고있는다양한조세감면정책때문에명목세율에비해실효세율이낮은수준 에있다고진단한다. 따라서낮은세율을적용받고있는공공법인의범위를축소하고, 각종조세감면을축소한뒤, 세수증대효과를판단하여단계적으로법인세율을하향조정해나갈계획임을밝히고있다. (1) 1993년도법인세법개정김영삼대통령의주요경제공약중하나는금융실명제였다. 이전까지차명계좌의사용이가능하여조세회피및불법정치자금확보및유통의수단으로사용되어왔다. 정치개혁과경제적형평성확보를위해김영삼대통령은임기초반인 1993년 8월 12일금융실명제를전격실시하였다. 금융실명제의실시와이를뒷받침하기위한 1993년의법인세율인하과정은김영삼대통령시기까지권위주의적당 정 청거버넌스가지속되고있음을보여준다. 김영삼대통령은임기초반높은지지율을바탕으로강력한정책주도권을행사하고있었으며, 여당인민주자유당 ( 이하민자당 ) 과논의하지않은채비밀리에금융실명제를추진하여일방적으로공표하였고, 민자당은당총재를겸하고있던대통령의정책을뒷받침하기위해신속하게움직인다. 민자당은금융실명제실시의여파로지하경제에서유통되던자금이드러나고조세부담이늘어나경기가위축되는것을막기위한대응의일환으로경제활동활성화를위한법인세와소득세의인하를추진하였다. 민주자유당은금융실명제로인한조세자료의양성화로기업의세부담이가중되어경제활동이위축될것으로예상하며, 그대책으로법인세율을 4% 포인트낮춰서 74

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 기업의조세부담을줄여기업활동을활성화해야한다고보았다. 민자당은세율을낮추면조세납부율이높아지고, 금융실명제로조세수입이증가할것이라는논리를폈다. 야당인민주당도법인세율인하에동조하였다. 흥미로운점은야당이더욱과감한감세안을제안하고있다는점이다. 민주당은금융실명제의경기위축효과에대응하기위해세제를전면개편하여야하며법인세율의경우민자당의인하안보다더욱과감한세율인하가필요하다고주장하였다 ( 경향신문 1993/09/03, 3면 ; 동아일보 1993/09/03, 1면 ). 민주당은지속적으로금융실명제의실시를주장해왔다. 1992년대통령선거기간에김대중후보는취임후 1년안에금융실명제를실시하겠다는공약을내세웠고, 김영삼후보또한금융실명제실시를약속했으나조기실시라는표현으로구체적인시한을정하지않았다. 금융실명제실시에대한민주당의입장이민자당보다더강경했다는점에서야당또한금융실명제의성공을위해민자당보다더욱과감한세율인하를주장하였다고보인다. 여야정치권에서는금융실명제부작용을완화하기위해법인세율인하를주장한반면, 정부의입장은세수유지를위해서법인세율인하에는신중해야한다는입장이었다. 1993년 8월 17일국회재무위원회에서홍재형재무부장관은과제자료의양성화로인한영세중소제조업체나영세상인들의세부담을경감시키기위한조치를즉각취할것이라는입장을밝혔다. 하지만, 과세자료양성화로조세수입이늘어날것이기때문에법인세율을인하해야한다는여야정치권의주장에대해서홍장관은금융실명제로인한경기후퇴로조세수입이줄어들수도있으므로조세수입의변화추이를확인한뒤조세인하가필요한경우추진하여도늦지않다는신중론을폈다 ( 국회재무위원회회의록, 1993/08/17). 법인세율인하에대한청와대의입장은무엇인가? 청와대는명시적으로입장표명을하지않았으나, 당정협의의과정에서주도적으로민자당과정부 75

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 의입장을조율하였다는정황이관찰된다. 정부는 8월말에접어들면서입장을바꿔정치권의법인세율인하주장을수용, 1994년법인세율인하를고려하기시작하였고법인세율 2% 인하안을제안하였다. 정부가민자당의세율인하안을받아들인이유는김영삼대통령이당의세율인하안을수용하였기때문이다. 금융실명제실시이후김영삼대통령은민자당중진들과연달아만나세율을적극인하하여야한다는당의입장을청취한뒤, 정부와당의입장을절충한타협안으로결정을내린것이다 ( 경향신문 1993/09/03, 3면 ). 민자당과민주당은금융실명제실시이후국민들의조세부담을크게줄여야한다고주장하였고, 민자당은정부안으로는부족하며법인세율 4% 인하를제시하였다 ( 동아일보 1993/09/03, 1면 ). 하지만민자당김종호정책위의장은 9월 3일청와대를방문하고난뒤돌연입장을바꿔정부의균형예산유지라는관점에서볼때세수추계를당장할수없으므로 1년정도지켜본뒤세율인하를결정하자는정부안이타당하다며정부안에동조하겠다는입장을표명하였다 ( 한겨레 1993/09/05, 3면 ). 청와대가민자당의의견을일부수용하여당정간의이견을막후에서조정하였음을시사하는대목이다. 김영삼대통령은금융실명제의성공을위해서부작용을완화할수있는방안의필요성을느끼고있었으며행정부의수반으로서정부의정책기조를감세로결정하였다. 이와동시에급격한감세는재정부담으로작용할수있기때문에민자당총재로서여당에개입하여여당이 4% 인하안을폐기하고정부의 2% 인하안을수용하도록하였다. 연말이다가오면서민자당은정부안을수용한법인세법개정안을국회에제출하였다. 민주당은정부안보다법인세최고세율을 2% 포인트추가로인하하여야한다는입장을유지하였고민자당과민주당은합의에실패하였다 ( 매일경제신문 1993/12/02, 3면 ). 1994년예산안통과법률시한을넘겨예산안을둘러싸고여야가대립하는가운데새해예산안을합의처리하기로하였 76

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 고, 법인세법개정안도함께처리되었다. 내용은과세표준금액 1억원이하분에대해서는 20% 에서 18% 로, 1억원초과분에대해서는 34% 에서 32% 로각각 2% 포인트씩하향조정하는것이다. 청와대는금융실명제를극비리에전격실시하여정국을주도하였고, 금융실명제영향으로침체된경제활동을활성화하기위해당정이다른의견을제출하고대립하였다. 민자당은여론의흐름을받아들여금융실명제실시로인한조세부담증가의부담을줄이기위해과감한법인세인하를주장하였고, 재무부는균형재정유지를위해세율인하를반대하였다. 김영삼대통령은금융실명제의성공을위해민자당중진들과잇따라회동하며민자당의세율인하안의필요성에공감하였고, 정부재정의건전성을유지하는한도내에서세율을인하하도록당정간의이견을조정하였다. (2) 1994년법인세법개정금융실명제실시이후민주당도민자당과마찬가지로법인세율의전격인하를주장하였음은앞서기술하였다. 청와대와여야정치권이법인세율인하를지지하는가운데, 1994년에들어서면서재무부또한법인세인하를포함한세제개편의필요성에공감하였다. 따라서 1994년법인세법개정의경우는권위주의적거버넌스가유지되는가운데당 정 청의의견이감세로수렴하여대통령의의견이갈등없이반영된결과로이해할수있다. [ 그림 4-2] 에서확인할수있듯이 1993년금융실명제를실시한이후법인세징수액은증가하였다. 재무부는금융실명제이후변화된경제환경을반영하고세계무역기구 (WTO) 출범후무역자유화의확산에대비하기위해위해소득세와법인세를포함한대대적인세제개편작업에착수하였다. 경기후퇴로인한세수감소에대한우려가불식되었기때문에재무부는기업의조세부담경감차원에서법인세인하를추진하였고, 민자당과정치권은 1993년 77

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 부터더욱과감한세율인하를주장하여왔으므로당정간의의견이일치하였다. 재무부는 4월부터조세제도개혁실무작업을시작하였고, 7월에당정협의에서과표기준 1억원이하는 18% 에서 15% 로 3% 포인트, 1억원초과는 32% 에서 30% 로 2% 포인트낮추기로합의하였고 ( 한겨레, 1994/07/05, 3 면 ), 9월정기국회에제출하였다 ( 매일경제신문, 1994/08/16, 2면 ). [ 그림 4-2] 법인세징수액, 1990~2012 년 자료 : 국회예산정책처, 조세의이해와쟁점 II- 법인세, 2014, 58 쪽. 정부에서주장하는법인세율인하의필요성은세율인하를통해조세저항을최소화하여과세자료를양성화하고성실한납세기반을조성하는동시에기업의조세부담을줄여한국기업의국제경쟁력을제고하는것이다 ( 국회재무위원회회의록, 1994/11/28). 민주당은경쟁국인대만에비해한국기업들의조세부담이크다며정부안보다법인세율을더욱과감하게인하하여야한다고주장했으나 ( 동아일보 1994/09/08, 5면 ; 한겨레신문 1994/08/20, 2면 ), 결국정부안에큰이견없이동의하였고법인세율인하는연말에국회에서 78

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 합의통과되었다. (3) 1995년도법인세법개정 1994년의경우와달리 1995년도법인세법개정의경우재무부와민자당의의견이충돌하였다. 정부는세수확보를위해인하에신중하였고, 여당은 1996년총선을대비하여세부담경감차원에서법인세율인하를추진하였다. 총선승리가절실했던김영삼대통령은정부의명분을세워주면서여당의인하안으로결론을내렸다. 김영삼대통령은행정부의수반과여당의총재직을동시에맡아수직적인지시형당 정 청거버넌스구조를유지하였고, 그에따라법인세정책또한대통령이적극개입하여당 정간의갈등을조정하고청와대의견해를관철하였다. 1993년금융실명제를실시한이후정부는금융실명제를통해양성화된과세대상에대해예외없는과세의원칙을관철하려는입장을취했다. 예외없는과세의원칙은세수확보에도도움이될뿐만아니라조세의형평성을증진시키는데에도도움이된다. 금융실명제이전에음성적인방법으로과세득을축소하여신고하던계층은주로전문직고소득자들이고, 직장에고용된임금노동자의경우금융실명제이전부터소득이모두공개되어있었다. 따라서금융실명제이후의예외없는과세는결국전문직고소득자들에대한과세를의미하므로조세의형평성을향상시킨다고볼수있다. 반면민자당은 1996년총선이다가오면서금융실명제로인한유권자들의불편사항을해결하고자하였다. 특히과세소득의양성화로인해증가한조세부담을줄인다는명분으로소득세와법인세의인하를추진하였고, 정부는세수확보를위해법인세의추가인하에부정적인입장을취하고있었다. 당정간의의견이대립하는가운데김영삼대통령이개입하여이견을조정하게된다. 그결과재무부가원하는대로예외없는과세원칙을적용하여금융소득종합 79

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 과세안을만들었고, 이에더해민자당에서요구하는감세안을받아들여법인세율을 2% 포인트씩인하하는당정합의안을도출하였다 ( 경향신문 1995/09/14, 3 면 ; 매일경제신문 1995/09/18, 5면 ). 1995년은김영삼대통령의집권 3년차로아직차기대권후보군이부상하지않은상황이었다. 김영삼대통령이취임과함께감사원장으로발탁하고이후총리에지명했던이회창민자당대선후보의경우는 1995년에김영삼대통령과마찰을빚고총리직을사직한뒤변호사로활동하고있을시기이다. 이회창후보는 1996년총선을앞두고민자당으로복귀한다. 김영삼대통령은금융실명제와 1996년총선승리라는두가지목표를모두달성하기를원했고, 두가지요구를모두충족시키는방향으로당정간의이견을조정하였다. 하지만 [ 그림 4-2] 에서확인할수있듯이법인세율의추가인하로인해 1996년도기준법인세수입은국민총생산이성장하였음에도불구하고제자리걸음을하였다. 다. 김대중대통령시기당 정 청거버넌스와법인세정책 2001년연말에통과된법인세율인하안은원내다수를차지하는야당의주도로통과되었다. 정부와여당은현상유지를원하였으나한나라당과타협을할수밖에없었다. 집권여당의실패는김대중대통령이자민련과의정책공조를통한연합을유지하는데실패한데에서비롯되었다. 하지만정부와여당의실패는당 정 청거버넌스의관점에서볼때, 새로운분석이가능하다. DJP 연합의붕괴이후김대중대통령은분점정부의등장으로인해참여형거버넌스를받아들일수밖에없었다. 원내소수인여당은다수당인한나라당-자민련연합과타협을피할수없었고청와대와정부는원내에서수세에몰린여당의타협안을수용할수밖에없었다. 1997년대통령선거에서김대중후보는법인세율인하를공약하였다. 김 80

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 대중총재가이끌던새정치국민회의 ( 이하국민회의 ) 와김종필총재의자유민주연합 ( 자민련 ) 은 1996년 6월부터정책공조를펴기시작했다. 상대적으로진보적이고복지친화적인김대중총재와국민회의가대선승리를위해보수파인김종필총재의자민련과연합을한것이다 ( 매일경제신문 1996/06/27, 4 면 ; 한겨레신문 1996/06/27, 4면 ). 이후김대중후보의정책은국민회의와자민련의정책공조를유지하기위해중도를향해보수적인기조를채택하였고, 그연장선상에서기업세부담경감을위해법인세율인하를공약하였다. 하지만 1997년연말동아시아외환위기가발생하면서국제통화기금 (IMF) 으로부터구제기금을지급받게되면서, 감세정책을추진하기어려운상황이되었다. 세입기반을늘리는것이중요한과제로등장하였고김대중후보는법인세의경우비과세감면대상을축소하겠다는입장을밝혔다. 1998년취임한김대중대통령을비롯한여당과야당은외환위기극복에집중하였고법인세정책은조세정책의차원에서기업구조조정을원활하게하도록지원하는데에초점이맞춰졌다. 2000년치러진 16대총선에서한나라당은총 273석중 133석을얻어과반수의석을차지하는데에는실패하였으나다수당의지위를유지하였다. 여당인새천년민주당은 115석을얻었고, 정책공조의파트너인김종필의자민련은 17석을얻었다. 새천년민주당과자민련의의석을합치면 132석으로 133석의한나라당과균형을형성할수있었다. 2001년에접어들면서한국은외환위기의충격에서벗어나기시작하였다. 하지만새천년민주당과자민련의정책공조가붕괴되면서보수적이념지향을가진자민련은한나라당과법인세율인하를위한정책공조를실시하였다. 법인세율인하에대한한나라당의입장은확고했다. 유럽의선진국들이기업경쟁력을제고하고위하여법인세율을대푝인하하거나폐지하려는추세이므로기업의투자활성화와경쟁력확보를위해법인세최고세율을인하해 81

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 야한다는것이다. 하지만정부의입장은법인세율인하가투자활성화로이어진다는근거가약하고, 투자활성화를위해서는재정지출확대가더효과적이라고보았다. 한나라당과민주당, 정부는투자활성화라는목표를공유했지만, 목표를달성하기위한수단선택에있어서다른의견을가지고있었다. 법인세율인하를추진하는야당이원내다수를차지하고있는상황에서정부는법인세율인하를저지하기위해야당을설득하는노력을기울였다. 일례로 2001년 8월 9일부터이틀간여야의원 18명과진념경제부총리겸재경부장관등관계장관 9명은경제정책협의회를열어격론을벌였다. 정부와민주당은추경예산과 2002년도공기업사업비등대규모재정을연내추가지출하여경기를부양해야한다고주장한반면, 한나라당의원들은인위적경기부양보다는구조조정이필요하다고맞섰다. 한나라당김만제정책위원장은소득세, 법인세등의경감을통해경제활동을활성화해야한다고주장하였고, 반면민주당강운태제2정조위원장은일본의사례를들며감세정책을통해내수진작을기대하는것은무리라고반박하였다. 결국핵심쟁점인국민세부담경감방안과추경예산안처리문제에합의를보는데실패한것이다. 한나라당은정부의재정지출확대의조건으로한나라당의감세안수용을내걸었다 ( 조선일보 2001/08/11, 4면 ). 정부 민주당과한나라당은경기부양방안에대한입장차이를줄이지못하였다. 한나라당은자민련과공조하여법인세율인하를추진하였고, 정부의내년도예산안과법인세율인하를연계하였다. 정부와여당인민주당이반대하고, 원내다수당인한나라당과자민련이법인세율인하를위한공조를취하는전형적인분점정부의상황에서당 정 청은긴밀한공조를하고야당을설득하기위한노력을기울였음에도불구하고원내다수파의법인세율인하안을저지하는데실패한다. 결국민주당의원들이불참한가운데법인세율 2% 인하안이재정경제위원회를통과하였고, 본회의에회부되었다. 민주당원내지도부 82

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 는법인세율 2% 인하를막기위해최고세율을 28% 에서 27% 로 1% 포인트 인하하고, 최저세율도 16% 에소 15% 로 1% 포인트인하하는수정안을제시 하여한나라당과합의하였다 ( 국회본회의회의록 2001/12/21). 라. 노무현대통령시기당 정 청거버넌스와법인세정책노무현대통령은당선된뒤당정분리원칙을천명하여청와대와여당의관계를수평적관계로전환시켰다. 대통령으로부터여당의자율성이강화되면서김대중대통령시기등장한참여형당 정 청거버넌스는정착단계에이르게된다. 이시기당 정 청거버넌스는다양한주체의참여를확산시켰다는점에서참여형거버넌스의취지와부합하는변화를가져왔으나, 대립되는의견을조정할수있는기능이취약하였다. 특히한나라당과새천년민주당내부의운영원리는여전히중앙집권적지배구조가유지되고있는상황에서강력한정당규율을바탕으로정당간극한대립으로치달을가능성이높은상황이었다. 2004년초노무현대통령의탄핵으로확인할수있듯이 2003년연말의여야관계는갈등이고조된상황이었으며, 청와대와여당은야당지도부를설득할수없었을뿐만아니라여당내부에서도열린우리당의창당으로갈등이확산되었다. 2004년총선을앞둔상황에서한나라당은중앙집권적리더십을중심으로강력한정당규율을유지하였으므로개별의원들이당론에반하는투표를할가능성또한매우낮았다. 2002년대통령선거에서한나라당이회창후보를제치고당선된새천년민주당노무현대통령은대통령선거기간동안법인세율의현상유지를공약하였다. 노무현후보의법인세율조정에대한입장은 2002년 11월 22일정몽준후보와의단일화토론에서잘드러났다. 노무현후보는 법인세인하는큰기업에만유리하다 며현행유지가타당하다는입장을표명하였다 ( 조선일보 2002/12/02, 5면 ). 하지만취임후노무현대통령과정부의법인세정책은 83

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 혼선을빚는다. 2003년 3월 4일재정경제부는노무현대통령의 5년임기동안매년약 1% 포인트씩단계적으로법인세를인하한다는방침을밝혔다. 다음날인 3월 5일대통령은청와대수석회의에서 조세형평이후퇴되는일은절대로없다는점을확실하게해둔다 며제동을걸었다. 하지만이후재정경제부는법인세인하를시사하였다. 2003년 6월 3일여 야 정정책협의회를가진뒤김진표부총리겸재경부장관은투자심리회복을위해법인세인하를추진할것이라고밝혔고 ( 조선일보 2003/06/03, A2면 ), 7월에는경제5 단체장을초청하여간담회를가지면서법인세를경쟁국수준으로인하하겠다는방침을재확인했다 ( 조선일보 2003/07/02, A2면 ). 하지만같은해 7월말로접어들면서김진표부총리는한나라당에서제기한법인세인하요구와관련하여, 정부의재정사정이어려울전망이어서올해안에는법인세를낮출수없다는입장을밝혔다. [ 그림 4-2] 에서확인할수있듯이실제로 2003년도법인의경제활동에대한세액징수분을반영하는 2004년도의법인세징수액이명목국민총생산의성장에도불구하고줄어들었다. 노무현대통령은법인세문제를조세형평성의문제로인식하고법인세율인하에대해거부감을가지고있었다. 재정경제부는기업투자활성화를위해법인세율을중장기적으로인하할필요성에공감하지만, 경기침체로인한세수감소를고려할때당장세율인하를추진하는것에반대하였다. 민주당은과거김대중대통령시절부터법인세율인하는경기부양효과가미흡하며그혜택이재벌기업에집중된다는입장을표명해왔다. 이에반해원내다수를점하고있던한나라당은정부의입장이법인세율인하보류로선회하자법인세율인하의필요성을적극주장하기시작하였다. 2001년과마찬가지로보수정당인한나라당과자민련이국회에서다수를차지하고있는분점정부가상황이지속되었던상황에서 2003년하반기한나라당은법인세율인하를다시추진한다. 대표발의자인나오연의원은과세표 84

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 준 1억원이하는 15% 에서 13% 로 2% 포인트를인하하고, 1억원초과의경우 27% 에서 26% 로 1% 포인트를인하하는감세안을제안하였다 ( 국회재정경제위원회회의록 2003/10/28). 2003년 11월에노무현대통령은열린우리당을창당하였고, 그결과여당은열린우리당과민주당으로분열되었다. 새천년민주당은원내소수당이었으며, 분당이후열린우리당은국회내에서소수파로전락하였다. 열린우리당은한나라당의법인세율인하안에대해반대하였으나원내소수파로서한나라당을설득하는데실패하였다. 열린우리당의강봉균의원은한나라당의감세안과세수확보를위한정부의현행유지안사이에서중재안을제출한다. 강봉균의원의대안은한나라당의감세안에비해감세의폭을더과감하게늘려최고세율을 27% 에서 25% 로 2% 포인트인하하고, 대신조세수입을유지하기위해법인세율인하의시기를 2005년으로미루는것을주요내용으로한다 ( 재정경제위원회회의록 2003/11/10). 노무현대통령과열린우리당은한나라당의법인세율인하방침에대해반대의사를표명하였으나, 끝내인하안의통과를막는데실패한다. 당 정 청거버넌스의입장에서볼때한나라당주도의법인세율인하는예정된것이었다. 노무현대통령은이른바당정분리를명분으로새천년민주당의운영을여당의원들에게맡겼고, 여당의자율성이강화되었다. 새천년민주당은자율적으로내부갈등을해결하는데실패하였고결국분당의운명을맞게된다. 원내소수여당이었던새천년민주당이분당되면서노무현대통령은극단적분점정부의상황을맞이하였다. 참여형거버넌스구조가확산되는가운데세율현상유지를주장하는청와대와여당, 감세를주장하는야당사이의갈등이증폭되었고, 결국다수결원칙에따른표대결을피할수없는상황이되자여당은야당의입장을전격수용한타협안을제시하였고, 청와대와정부또한여당의타협안을받아들일수밖에없었다. 85

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 마. 이명박대통령시기당 정 청거버넌스와법인세정책이명박대통령의재임기간동안국회내에서한나라당이다수의석을점유하고있었고이명박대통령은공약에따라공세적인법인세율인하를추진하였다. 하지만임기후반에접어들면서한나라당내부로부터법인세인하반대움직임에직면하였고결국한나라당의의견을수용하였다. 이명박대통령은이른바친박근혜의원으로분류되던황우여의원이원내대표로선출되면서대통령의감세안에대한여당의반대를받아들일수밖에없었다. 김영삼대통령이여당에서영향력을유지하며지시형당 정 청거버넌스구조를유지했던것과달리이명박대통령은한나라당의총재직을맡지않음으로서참여형당 정 청거버넌스를정착시켰고, 그결과임기말에이르러양극화에비판적인여론을반영한여당의감세안철회의견을받아들였다. 결과적으로여당의반대로인해대통령의공약이철회되었으나, 이는양극화가심화되는가운데참여형당 정 청거버넌스구조를통해양극화에비판적인여론이반영된결과라고분석할수있다. 2007년대통령선거에서는한나라당이명박후보가승리하였고, 곧치러진 2008년총선에서한나라당은총 299석중 153석을얻어과반수를점유한다수당이되었다. 친박연대 14석을포함하면 18대국회는보수세력이절대우위를점하였다. 이명박대통령은대선기간동안법인세율을 20% 로인하할것이라고공약하였고, 의회내다수를점유한한나라당은법인세율인하안을추진하여통과시켰다. 이에따라 2008년에통과된법인세법에따르면 2009년에는최고법인세율이 25% 에서 22% 로 3% 포인트인하되고, 2010 년에최고세율이 20% 로인하되도록계획되었다. 2009년에는계획대로 22% 로세율이인하되었으나, 재정건전성확보를위해 20% 로의감세를 2년유예하여 2012년부터실시하는것으로결정되었다. 하지만이명박대통령시기의법인세감세기조가지속적으로대통령과 86

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 여당내의공감대속에서지속적으로추진된것은아니다. 부자감세논란이제기되면서결국한나라당은 20% 로의추가감세안을철회하였고최고세율은 22% 에서멈추게된다. 임기후반사회적으로경제적양극화문제가대두되고야당의부자감세공세가지속되면서정두언, 김성식의원등이른바소장파의원들이양극화문제의해결없이 2012년총선과대선승리는힘들다는주장을펴며부자감세철회주장을제시하기시작하였고서병수의원이이에가세하였다 ( 조선일보 2010/10/29, A5면 ). 법인세최고세율의경우대기업에적용되기때문에법인세문제또한부자감세논란에서자유롭지않았다. 2011년이되자당시당내비주류인황우여의원이원내대표에선출되었다. 황우여원내대표와이주영정책위원회의장은법인세와소득세의추가감세를철회하고, 감세철회로확보되는예산을서민복지에사용하겠다고밝혔다 ( 조선일보 2011/05/13, A4면 ). 소장파의원들과당내비주류가연합하여 2012년총선과대선에대비하여이명박대통령의친기업노선에서탈피하여중도노선으로방향을잡고양극화해결을목표로친서민정책을선택하였다. 정부의박재완기획재정부장관은감세논쟁에대해법인세감세를통해주주와근로자, 소비자모두에게혜택이돌아가고일자리를늘릴수있다며법인세감세를포기할의사가없음을밝혔고, 다른선진국에비해소득세를적게걷고있으므로선택해야한다면소득세감세는양보할수있다며감세기조를이어갈것임을밝혔다 ( 조선일보 2011/06/22 A1면 ). 이명박대통령도한나라당홍준표대표등신임지도부와만나정부와여당은보수적중도정책, 중도우파를견지해야한다며정부와당이긴밀하게협의를해야한다고강조하며한나라당의감세철회움직임에대해반대의사를표명하였다 ( 조선일보 2011/07/14, A3면 ). 대통령과청와대, 정부에서지속적으로감세를예정대로추진해야한다고강조하였지만, 한나라당의추가감세철회추진움직임을막을수없었다. 결국한나라당과정부는고위당 정 청회의를열고소득세와 87

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 법인세최고구간에대한추가감세를중단하고, 중소기업에대해서는기존의계획대로감세혜택을주기로결정하였다 ( 조선일보 2011/09/08, A1면 ). 이에따라과세표준 200억원이상의최고위과세표준구간을신설하여과세표준 200억원이상의경우현행 22% 의법인세율을유지하고, 과세표준 2억원이상 200억원미만의중간구간에해당하는기업에적용되는세율을 22% 에서 20% 포인트로인하하였다. 부자감세논란속에서총선과대선이다가오자법인세최고세율을 20% 로내리겠다는이명박대통령의대선당시공약을지키는데실패하였으나, 과표구간을신설하여과세표준 200억원미만에해당하는기업들의조세부담을 20% 로 2% 포인트낮춘것이다. 4. 요약및분석적함의 박근혜대통령은 2012년대통령선거에서양극화해소를위한 경제민주화 를강조하고관련공약을전면에내세우며, 증세없는서민복지 를위해법인세율은낮게유지하되각종조세감면혜택을줄이겠다고약속하였다. 이후박대통령은법인세율은현행대로유지하되대기업에적용되는다양한조세감면혜택을줄여복지재원을충당한다는입장을유지하고있다. 야당인새정치민주연합은법인세율을인상해야한다고주장하고있으나정부와새누리당은조세감면혜택을줄여나가는가운데법인세율을현행대로유지하고있는상황이다. 하지만이명박대통령의사례에서볼수있듯이집권당이원내다수의석을보유하고있지못한분점정부의상황이아니더라도집권당내부에서대통령의정책에비판적인입장이확산될수있다. 부자증세가필요할수도있다던유승민의원이원내대표로선출되면서불거진청와대와새누리당사이의갈등은유승민원내대표의사퇴로당분간봉합되었다. 하지만, 앞서분석한과 88

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 거의사례에미루어볼때대통령이집권당총재또는대표직을맡지않는당정분리와참여형당 정 청거버넌스가정착된상황에서박근혜대통령또한임기말이가까워질수록자신의뜻에반하지만여당의입장을받아들일수밖에없는상황이발생할수있다. 당 정 청거버넌스와정당구조의변화라는관점에서볼때민주화이후한국정치는두가지중요한변화를겪었다. 첫째, 김영삼, 김대중전대통령이임기를마치면서대통령이집권당의총재를겸직하면서강력한지도력을발휘하여당 정관계를지배하는시대가종말을고하였다. 노무현대통령이후이른바당정분리원칙이확립되어제도적차원에서도집권당의원들의자율성이향상되었다. 둘째, 상대적으로복지친화적인대통령이집권하고, 보수정당에의해의회가지배되는분점정부의상황이등장하였다. 집권당에대한대통령의영향력이상대적으로약화되고, 국회내야당의반대가대통령의정책의제추진에강력한제약조건이될수있는상황에서과거권위주의시기의하향식지시형당 정 청거버넌스는쇠퇴하였고참여형거버넌스구조가대두되었다. 이에따라국회이위상이강화되었고대통령과국회사이에서정책조정의필요성이증대되고있다. 하지만, 역대정권의법인세정책을분석해본결과각정당의내부적지배구조가중앙집권적으로유지되는현재의상황에서여야의정당지도자들의의견이대통령의입장과충돌할경우정책조정에실패하고표결을통한표대결로귀결될가능성이높다는점이드러났다. 김영삼대통령은취임이후세차례의법인세법개정을통해 34% 이던최고세율을 28% 까지끌어내렸다. 당시집권당이자원내다수당인민자당은금융실명제실시이후경제적충격을완화하기위해조세부담을과감하게줄여야한다는입장이었고, 야당인민주당도민자당보다더욱과감한법인세율인하를주장하였다. 정부는금융실명제로인한경제활동위축으로인해조세수입이감소될수있으므로세율인하에신중하자는입장이었다. 금융실명제 89

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 의전격실시에서드러났듯이정책주도권을확보하고있었으며총재로서민자당을지배하고있었다. 세차례의법인세율인하를둘러싼당 정간의갈등에청와대가적극개입하여조정하였다. 김영삼대통령은행정부수반으로서정부를통제하고, 총재로서원내다수당인집권당을장악하여하향식지시형당 정 청거버넌스구조를유지하는가운데자신의정책의제를관철시킨것이다. 김대중대통령은새정치국민회의의총재로서집권당을통제하였다는점에서김영삼대통령시기와유사하지만, 여소야대의분점정부상황을맞이하였다는점에서차이가있다. 김대중대통령에게분점정부가커다란제약조건이었다는점은정부의입장과반하는법인세율인하안이자민련과정책공조가붕괴된직후국회에서통과되었다는사실에서잘드러난다. 청와대와행정부는감세정책보다는재정지출확대를통해경기를부양하기를원했으나, 감세를통한기업투자활성화를주장한한나라당의법인세인하정책을막을수없었다. 분점정부의등장으로인해당 정 청거버넌스는야당의의견을반영하는참여형으로변화할수밖에없었다. 원내다수당인한나라당은강력한차기대선후보인이회창의원을중심으로단합하여감세안을통과시켰다. 대통령은야당의원을설득하고자하였지만, 이회창후보를중심으로한중앙집권적지배구조하에서한나라당의원들이당론에반하는입장을표명할가능성은희박하였다. 지금까지의논의로볼대참여형거버넌스의등장이후분점정부의상황에서는결과적으로원내주도권을행사하는야당의의견이반영될수밖에없는것으로보인다. 하지만위의결과는참여형거버넌스운영에필요한정책조정기능이취약하였기때문에벌어진결과였다. 정당의원내정책기능이강화되어국회가명실상부한당 정 청정책토론의무대로등장한다면정당규율을전제로하는당론에입각한무한대립의가능성은상대적으로낮아질수있다. 90

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 노무현대통령은당정분리의원칙을천명하였다는점에서이전의대통령들과큰차이를보인다. 김대중대통령이분점정부의등장으로국회의위상이강화된참여형거버넌스구조를받아들일수밖에없었다면노무현대통령은참여형거버넌스구조를적극적으로정착시켰다. 한나라당주도로법인세율인하안이통과된시점인 2003년연말은민주당이분당되어열린우리당이창당된시점이었다. 따라서김대중대통령시기당 정 청거버넌스가참여형으로변모하였음에도불구하고강력한규율을가진야당과의정책조정에실패하였다면, 노무현대통령시기의당 정 청거버넌스는강력한야당뿐만아니라여당내의다양한의견을조정하는데에도실패하였다. 따라서노무현대통령은김대중대통령에비해법인세인하반대에대한더욱강력한소신을가지고있었으며분당을통해창당한열린우리당또한법인세율인하에강력히반대하였으나, 법인세인하에적극적으로반대하는세력은청와대및정부와민주당에서이탈한소수의열린우리당의원들뿐이었고, 국회내에서의갈등이고조되었다. 노무현대통령은당정분리원칙을천명하여참여형당 정 청거버넌스의정착에기여하였으나, 대립되는이해관계를가진다양한세력들의의견충돌을효과적으로조정하는데실패하였고당 정 청거버넌스는위기에봉착하였다. 이명박대통령은기업인출신으로법인세율인하에대한뚜렷한소신이있었으며, 한나라당이원내다수당의지위를바탕으로이명박대통령의감세정책을적극지지하였다. 하지만임기 4년차에접어들면서당내주도권이유력한차기대선후보인박근혜의원진영으로넘어가게된다. 원내대표에 친박 의원이선출되면서한나라당은이명박대통령의감세정책을철회하기로결정을내린다. 청와대와정부는이명박대통령의감세정책을유지하기위해노력하였으나다수당인한나라당내부의입장이선회하면서감세안을포기할수밖에없었다. 참여형당 정 청거버넌스구조가정착되면서대통령에 91

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 비해여론에민감한여당과국회의의견이정책결정과정에적극반영된결과로해석할수있다. 대통령제하에서대통령과국회가독립된선거를통해선출되는만큼분점정부의등장은불가피한측면이있으며, 견제와균형이라는관점에서볼때대통령과국회의갈등이부정적인측면만있는것은아니다. 문제는대통령과국회의갈등을효과적으로조정할수있는참여형당 정 청거버넌스의모델이아직부재하다는점이다. 민주화이후한국의당 정 청거버넌스구조는큰변화를겪었다. 인위적정계개편으로극복이어려운여소야대의분점정부가등장하였고, 당정분리이후집권당에대한대통령의영향력이감소하였다. 분점정부의상황에서는행정부와의회가대립하면서교착상태에빠질가능성이높고, 단점정부하에서도임기후반에접어들면서집권당내부에서대통령의정책에대한반대의견이강화된다면당 정 청삼자간의갈등은피할수없다. 법인세정책의사례를통해본역대정권의당 정 청거버넌스구조의변화양상분석결과는대통령중심의하향식당 정 청거버넌스의쇠퇴와참여형거버넌스의등장으로요약할수있다. 그결과국회의위상이강화되었고, 분점정부여부와관계없이원내다수당의의견이대통령의정책과차이가있더라도정책결정과정에반영될가능성이높다. 법인세정책의사례를중심으로보면 1990년대이후지금까지대통령과국회의의견이대립하는경우대통령은국회의결정을수용하거나또는국회의의견을중심으로타협을시도하였고, 거부권을행사하여극한대립으로치달은경우는없었다. 하지만참여형당 정 청거버넌스가자리잡은상황에서불필요한당 정 청간의정책공전을막기위해서는당 정 청삼자간효과적인의견조정이필요하다. 현재의중앙집권적정당구조하에서는여야지도부간에또는대통령과여당지도부간에타협이없는한정책조정보다는강한규율을지닌원내다수당이다수결의원리에입각해서표결에의해자신의정책 92

Ⅳ. 민주화이후정당구조의변화와당 정 청거버넌스의위기 : 조세정책결정과정분석 선호를관철시킬공산이크며, 그과정에서교착상태가지속되고정책결정이공전되는상황이발생하게된다. 민주화이후한국에서단점정부에서나분점정부에서나큰차이없이국회가공전된비율이높다는것은당 정 청거버넌스가효과적이지못했음을의미한다. 현재의당 정 청거버넌스의위기를극복하고참여형거버넌스를성공적으로정착시키기위해서는정책조정기능의강화가필수적이다. 정책조정기능을강화하는일환으로정당의원내정책기능강화를대안으로제시할수있다. 여당과야당의원내정책기능이강화된다면국회가단순히정당지도부의결정을표결을통해통과시키는세대결의장이아니라명실상부한정책토론의무대로등장하게된다. 그결과중앙당에서미리결정된당론에입각한여당과야당, 정부와국회의대립과갈등이효과적으로조정될가능성이높아진다. 국회의정책조정기능이강화된다면, 청와대와정부또한국회의정책논의과정에적극참여하게되고이는당 정 청거버넌스의위기를극복하는대안이될수있다. 93

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 Ⅴ. 제언 거버넌스위기관리를위한토대로서 당 정 청의관계 를중심으로한정당모델을모색하고자하는데목적을둔이연구는연구주제를정당모델의관점, 권력구조의관점, 그리고정책이슈의관점으로나누어진행하였다. 우선, 정당모델에관한이론적쟁점을살펴보고둘째, 권력구조를고려한당 정 청관계와의비교를통해한국의당 정 청관계를분석, 마지막으로, 쟁점이슈의관점에서조세정책결정과정을중심으로정당의정책기능과정책결정과정의특징을분석하였다. 이에대한분석결과에따른제언은세관점별로나누어정리하면다음과같다. 1. 정당모델의관점 정당모델의관점에서당 정 청관계분석은다음과같은두가지사실을시사한다. 첫째, 정책결정거버넌스의운영과위기국면에서정당의역할이중요하다는사실이다. 정당의주요기능중하나인이익의집약과표출은각정당만이아니라집권당의정책결정과집행에서필요하다. 특히특정정책을도입하려는집권당은그에관련된입법과정으로부터실질적인추진에이르는과정에서여론에민감하게반응하여야하며그렇지않는다면그논의의시작에서부터정치적반대에부딪히는위기에봉착할수있다. 그에따라집권당을비롯한모든정당은이익의집약과표출을위한정책결정거버넌스에대한고려가필요하다. 둘째, 정책결정거버넌스의위기를관리하기위해서는유권자와의대화채널을다양화하고상설화하는것이필요하다는것이다. 유권자와접촉할수있 94

Ⅴ. 제언 는창구의확대는단기적으로시간적지체와그에소요되는비용을증가시킬수있지만장기적으로는정책결정과그추진에필요한여론에대한이해와지지기반을축적할수있어정치적교착과분열을최소화할수있다는점이다. 여론수렴과집약을중심으로한정책결정이거버넌스위기를관리할수있는방식이라는것이다. 이러한관점에서정책결정거버넌스의발전을위해다음과같은가지방안을제안하고자한다. 첫째, 정당역할의중요성에주목하여현재당원협의회등의명칭으로운영되는조직을법제화하여유권자속의정당을활성화, 유권자와긴밀한관계를갖는정당모델로개선하여야한다. 정당법제4조는제 17조에명시된 5개이상의시 도당을정당의성립요건으로명시하고있다. 2004년선거구별정당조직을해체한이후선거구별정당조직의수가대폭축소되어공직으로서의정당과유권자가접촉하는채널의수가감소하였다. 현재당원협의회등의명칭으로유권자와의접촉을시도하고있으나이는제도화된대화채널이아니다. 공식적의사소통의통로로간주하기어려운조직을이처럼음성적으로운영하기보다는법제화를통해양성화할필요가있다. 지구당형태의조직의부활은과거고비용저효율의원인이라는측면에서크게다르지않을수있다. 유권자속의조직을운영하고이를통한의사소통의활성화는그러한조직이없을때보다인적, 재정적비용이부가될수밖에없다. 그러한비용을부담하지않는다면집권당을비롯한정당의정책결정은여론과괴리된정책결정을한다는여론의비판을피할수없다. 또한특정정책의정책결정과본격적추진과정에서반대여론에부딪혀발생하는정치적부담과집행의비효율성을고려한다면그러한조직의상설화는필수적이다. 이는대의민주주의의발전을위한토대이기도하다. 둘째, 원활한정책결정거버넌스를위한당 정 청관계를창출하기위해서집권당을비롯한원내정당들의각부처별 실무위원회 를제도화할것을제안 95

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 하고자한다. 각부처별실무위원회는영국의그림자내각 (shadow cabinet) 을벤치마킹할수있다. 영국의그림자내각은야당이집권하기전에각료후보로조직한내각으로서한국의인수위원회와같은기능을담당하지만정책적연속성을강조하여그림자내각구성원중상당수가집권이후내각의각료로참여한다는차이점이있다. 그림자내각은캐나다, 이탈리아등에서제도화되어있으며프랑스에서는야당정부 (contre-gouvernement, counter-government) 라는명칭으로운용된다. 그림자내각은집권당역할에집중, 정권인수의기능이강하지만이른바정당내조직되는실무위원회는여 야당모두에조직하고집권초기에국한하지않고당 정 청협의창구로상설화하는것을고려할수있다. 모든원내정당이정책결정과정에참여하기어렵다고하더라도최소한국고보조금을받는원내정당이각부처별실무위원회대표 1인씩을구성하도록정책결정이본격화되기이전에사전협의와조정에참여하여정치적대립을최소화하는것이다. 특정이슈가등장하는시점에당 정 청의협의를시도하는현재는당 정 청의협의자체가정치적이슈가됨으로써참여와불참의의사표명만이쟁점으로부각될뿐이다. 그러나여 야당을포함한포괄적당 정 청사이의협의채널을상설화하면구체적협의가이루어져협의의내용이쟁점으로부각될수있다. 그과정에서여론의향방에따른정책조정도가능하며이에대한구체적인논의를바탕으로한해당정책에관한국회의입법과정에서도효율적협의가가능할것이다. 2. 권력구조의관점 노무현정부와이명박정부의경험에비추어보았을때, 한국당정협의제 도가가지는문제점은단순히당정협의관련제도적설계의문제는아니라고 96

Ⅴ. 제언 판단된다. 노무현정부시절에당정분리의원칙에의거하여청와대와여당사이의거리를두었을때에도, 이명박정부시절에정무수석과특임장관을부활시키고당정협의를위한회의를빈번하게개최했을때에도한국의당 정 청관계가원활하게작동하지않았다는것은마찬가지이다. 노무현정부시절공식적인차원의당정협의가약화되었을때에는여전히필요한행정부와입법부사이의조율을위해비공식적인채널이동원되어여러가지문제를야기했으며, 이명박정부시절공식적인차원의당정협의가다시강화되었을때에도대통령의국회에대한권위주의적 일방주의적태도가유지되는한한국의당 정 청관계가원활하게작동하지않았다. 이러한측면에서미국의대통령제와그속에서이루어지는당정협의는몇가지중요한함의를가진다. 어떻게보면미국의당정협의제도는한국에비해그제도화의수준은오히려낮다고할수있다. 한국과같이당정협의의구성과대상, 그리고운영절차가법적으로규정된것도아니며, 법률적인근거를지닌정무조직역시따로존재하지않는다. 오히려행정부와여당, 그리고의회사이의정책조정은백악관내에존재하는많은위원회와기구들에서그리고의회내상임위원회에서일상적으로일어나고있다. 그리고참가자들의정치적지위고하에따른구분이아니라구체적인정책영역별로위원회와기구들이구성되어있어서상당히유연하고효율적으로당정협의가이루어지고있다. 그러나한국과미국의상이한정당정치의전통에도불구하고미국에서와같이정책영역별로백악관내대통령보좌진및행정부와의회내해당상임위원회사이에상시적으로그리고실무중심으로이루어지는당정협의의모습은분명히한국의당정협의제도에서도심각하게고려해야할부분이라고판단된다. 이와같이분권화된형태로이루어지는당정협의제도는몇가지장점을가진다. 우선월1회건분기에 1회건지금과같이국무총리주재하에 97

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 국무위원들과여당의대표자들이모여서모든사안에대해의견을교환하는것은효율적이지도않을뿐만아니라실질적인정책협의보다는주요사안에대한청와대의입장을전달받는자리로끝나기십상이다. 오히려사안별로국회의상임위원회수준에서실무중심의당정협의가이루어지는것이효율성과실질적협상이라는측면에서보다바람직할것으로보인다. 그리고프랑스의행정총괄처의예에서도알수있듯이국무총리의역할과권한을강화하고국무총리산하에실질적으로행정부내의정책조율및의회와의협상과정무적조정을담당할수있는일종을컨트롤타워를설치하는것을고려할수있을것이다. 이러한컨트롤타워의역할은실무수준에서분권화된형태로이루어지는다양하게이루어지는당정협의들을총괄하고조정함으로써대통령의국정어젠다와의정합성을유지시켜가는것이될수있다. 상임위원회수준에서이루어지는실무중심의당정협의가가지는또하나의장점은여당뿐만아니라야당과의정책협의가이루어질수있는장을제공한다는점이다. 현재국무총리훈령에규정된당정협의는행정부와여당간의협의에초점을맞추고있으며, 여당이없는경우 로한정하여다른정당과의정책협의및조정을위한정당정책협의회를규정하고있다. 실질적으로야당은청와대및행정부와국회사이의정책협의과정에서배제되어있으며, 이는입법과정에서 대통령과여당 vs. 야당 이라는고질적인정치적대결구도를고착화시킬우려가있다. 차라리상임위원회수준에서이루어지는실무중심의당정협의위주로당 정 청관계가새롭게구성된다면, 여당뿐만아니라야당의참여까지도확대할수있을것이다. 더구나소위당론이나지도부와의관계에서벗어나서상임위원회와개별의원들의자율성과책임성을높이는것이바람직한국회개혁의방향이라고전제한다면, 상임위원회수준의당정협의는이러한방향으로의변화를추동하고상임위원회를진정한입법과정의중심으로자리잡는데도움을줄수있을것이다. 98

Ⅴ. 제언 3. 정책이슈의관점 법인세정책과정분석결과성숙한참여형참여형당 정 청거버넌스구조를정착시키기위해필요한사항을두가지로요약할수있다. 첫째, 분점정부하에서대통령과원내다수인야당사이의의견대립을조정할수있는대안이필요하다. 둘째, 단점정부하에서도집권여당내부에서대통령의정책에대한반대세력이성장하여대통령과여당의의견이대립하는경우대통령과여당사이의갈등을효과적으로해결할수있는방안이필요하다. 김대중대통령임기후반과노무현대통령임기초반은분점정부의제약으로인해국회내야당이정책주도권을행사하였다. 청와대와정부는재정정책을통한경기활성화를추진하였으나야당은이에반대하고법인세율인하를통해투자를장려하는방안을선택하였다. 대통령과야당사이의대립은원대다수당인야당의정책주도권확보로결론이났다. 노무현대통령임기초반과이명박대통령임기말은여당내에서대통령에반발하는세력이다수등장하였다는점에서공통점이있다. 당 정 청관계의관점에서볼때앞서분석한두가지갈등상황중에서후자의문제가더큰관심을끌고있다. 분점정부의문제는미국의대통령제연구를통해그동안많은연구가축적되어있는반면, 대통령과집권당내부의갈등에대해서는체계적인분석이많지않다. 하지만, 정책조정기능강화를통한갈등의극복이라는점에서볼때두가지문제의해결책은유사하다. 두가지경우모두교착상태를극복하기위해서는대통령과국회가의견을조정할수있는효과적인당 정 청거버넌스를필요로하기때문이다. 대통령제를전제로할때, 당 정 청삼자간의효과적인정책조정을촉진시키는방안의하나로정당의원내정책기능강화를제시할수있다. 현행정당구조하에서는공천을비롯한중요한결정이중앙집권적으로이루어지며, 의원들은정당지도부의향배에민감할수밖에없다. 원내다수를차지하고있는여당의지도 99

거버넌스위기극복을위한정당모델의탐색 : 당 정 청관계를중심으로 부, 또는분점정부하에서야당의지도부와대통령이대립하는경우중앙집권적정당규율을가진현재의정당구조하에서는당론관철이라는목표하에갈등이확산되고결국표대결로귀결될공산이크다. 하지만, 정당들의원내정책기능이강화된다면국회내에서정당간의타협이용이해지는동시에청와대와정부또한국회내에서의정책과정에더큰비중을두게된다. 따라서정당의원내정책기능강화는당 정 청거버넌스의위기를해결하는실마리를제공할수있다. 100

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