2015 연구보고서 ( 수시과제 )-15 성매매실태조사개선방안연구 연구책임자 : 이미정 ( 본원연구위원 ) 공동연구자 : 주재선 ( 본원연구위원 ) 천재영 ( 본원연구원 ) 정미례 ( 성매매문제해결을위한전국연대공동대표 )
이보고서를다음과같이인용해주십시오. 이미정 주재선 천재영 정미례 (2015). 성매매실태조사개선방안연구. 서울 : 한국여성정책연구원한국여성정책연구원 ( 구한국여성개발원 ) 은국무총리실산하정부출연연구기관으로, 한국의여성정책에대한종합연구를통해양성평등실현, 여성의사회참여확대및복지증진, 가족그리고국가발전에기여하는여성정책 Think-Tank이다.
발간사 성매매방지법제정이후 2007년부터성매매실태조사가 3년마다시행되고있습니다. 성매매실태조사는관련정책을수립하는데중요한작업입니다. 효과적으로성매매방지정책을추구하기위해서지속적으로성매매실태를파악하고이를통해정책을개발하는것이필요합니다. 2007년성매매실태조사결과에대한국가승인통계가취소되면서이후 2010년, 2013년실시된조사도국가승인통계로지정되지못하였습니다. 통계청에서는성매매가능업소를모집단으로하는표본조사의문제를지적하는데, 이는조사방법에서기인하는것이라기보다성매매라는불법행위를조사하는것의한계에서비롯됩니다. 성매매알선가능업소조사와관련하여표본조사가어렵다는진단을수용하여성매매방지정책개발에도움이되는성매매실태조사는지속되어야합니다. 본연구에서는기존성매매실태조사를점검하고개선방안을제시하려고하였는데, 연구결과가향후실태조사방향을설정하는데도움이되기를바랍니다. 본연구를위해자문과인터뷰에응해주신전문가분들께깊이감사드립니다. 또한연구를위해애써주신내부와외부연구진께도감사의말씀을전합니다. 본연구결과가, 향후실시될성매매실태조사개선방안에반영되기를기원합니다. 2015년 12월한국여성정책연구원원장이명선
연구요약 Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성및목적 성매매방지정책수립을위한기초자료확보를위해실시하는성매매실태조사결과의활용도가낮다. 사법기관과행정기관의정책적개입이미약한가운데실태조사보고서가통계청으로부터국가승인통계로인정받지못하며공개되지못하는상황이다. 이에 2016년조사를앞두고실태조사의문제점을점검하고활용도를높이기위한개선방안을모색할필요가있다. 2. 연구방법문헌검토, 자문회의, 서면자문, 전문가면담이실시되었다. 2007년부터 2013년까지성매매실태조사보고서를통해조사내용및문제점을검토하고, 통계청품질진단보고서의지적사항을어떻게반영할수있는지점검하였다. 현장활동가의견수렴을위한자문회의, 추가적인의견수렴을위한서면자문을실시하고통계학자, 관련개선방안연구진, 통계청공무원, 실태조사연구책임자, 경찰청성매매단속담당자가전문가면담에포함되었다. Ⅱ. 성매매실태조사근거와자료활용의문제 1. 성매매실태조사근거법률 성매매실태조사는성매매방지법제4조에따라동법시행규칙제2조에의거한구체적방법과내용으로 3년마다실시되고있다. 그러나동태적양상을보이는성매매현상조사를위해서는 1년단위로정책대응이시급한현상을집중조사하는것이낫다. 또한시행규칙에서조사내용을명시해한정하고있는데이로인해변화하는양상에대응하는조사를수행하기어렵고, 실태파악이불가능한조사를하도록규정지은측면이있어개정이요구된다. i
2. 성매매실태조사자료활용의문제여성가족부에서실시하는성매매실태조사에대해 2009년통계청이국가통계품질진단대상에동보고서를포함시킨이후품질진단결과보고서를검토하고 2010년국가승인통계를취소하였다. 이후자료는공개되지못하고있다. 정책활용에있어서보고서는현황파악에는도움이되었지만정책개입의근거로는미약했다. 새롭게대두된현상과관련된정책현안을위한심층조사가필요하다. Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 1. 성매매집결지등개념검토 2002년조사에서는성매매를일차적목적으로하는업소가밀집된지역을 전업형성매매집결지 로규정하였고 2006년조사에서는이에더해지역민에게 사창가 로인식된지역, 혼합형집결지, 청소년통행금지구역을포함시켰다. 성매매방지법통과이후 2007년에는 최소 10개소이상밀집된지역 이라는기준을제시하였다. 2010년조사에서는등록여부나종류와관계없이실제업태를기준으로 10개소이상밀집지역을기준으로설정하였다. 2013년조사는개별유형을첨부하여변화를추적하는조사를실시하였다. 2. 성매매집결지조사방법검토집결지의폐쇄성으로, 업소가아닌집결지를조사단위로하고, 업소내부상황은조사표내용에서다루고있다. 2013년에는현장활동가단체의조사원을통해업소및성매매여성, 성구매자, 집결지의변화등에대해조사하였다. 조사기준에부합하는곳뿐아니라폐쇄된곳이나축소된곳도조사하여변화배경을파악해야하며기지촌조사에새로운접근이필요하다. 조사결과가정책개입을위한기초자료로활용되는정도가낮은데이는조사가전국적성매매현황및규모파악에머물고집결지폐쇄와탈성매매를위한정책적대응강화측면이약하기때문이다. ii
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 1. 겸업형성매매가능업소에대한표본조사 겸업형성매매알선가능업소에대한조사는전국표본조사로전체성산업규모를추정하기위해실시된다. 통계청의업종분류를통해성매매알선가능성이높은업종을선정하고 유흥 서비스업실태조사 라는조사명칭을사용하여사업체대표나관리자를면접조사후면접원관찰기록과손님으로가장한전화모니터링으로보완하였다. 조사결과로성매매알선율, 성적서비스비용을추정한다. 2. 성매매실태조사에대한 2009년통계품질진단통계품질진단은일관성, 접근성 / 명확성, 관련성, 시의성 / 정시성, 정확성, 비교성의 6가지기준과차원별품질지표로나누어분석한다. 2009년진단에서통계조사의품질과직접적관련이있는관련성과정확성이가장문제가되었다. 이에따라자료처리절차및지침마련, 시계열비교가가능한조사설계, 통계명칭수정이단기개선방안으로제안되었다. 장기적으로는첫째, 조사항목재검토및조사기법연구개발, 둘째, 표본조사를대신할연구방안검토가제안되었다. 또한성매매실태조사의통계승인을철회하고내부자료로활용할것을권고하였다. 3. 2012년성매매실태조사개선방안연구 2012년연구에서는기존조사의한계와문제점으로첫째, 사실상조사가불가능한항목을조사하여일반화한점, 둘째, 정확성확보노력부족및조사윤리에맞지않는무리한조사를지적하였다. 개선방안으로실태조사의목적을성매매알선율산출로한정할것, 분류되지않은개인서비스업 ( 신종성매매형태 ) 을조사대상업종으로추가할것, 신뢰성향상을위해표본수를증가시킬것, 확률화응답모형을도입할것을제시하였다. iii
4. 본연구에서수렴한전문가의견실태조사와관련된연구자, 전문가, 통계품질진단연구진의의견을수렴하였다. 그결과조사의문제점으로, 모집단의정의가불명확한점, 불법행위에대한조사라는한계, 빠른변화를반영하기어려운조사주기, 조사자체의어려움, 윤리적문제등이지적되었다. 개선책으로성매매방지법시행규칙제2조개정, 업소대상의전국표본조사대신매년주기로관련동향을연구하여정책기여도를높이는것이제안되었다. Ⅴ. 정책제언 1. 성매매실태조사근거법및시행규칙개정 3년주기의대규모조사대신, 매년조사를실시하도록성매매방지법제4조를개정하여업소형태및알선방식변화에빠르게대응할수있는자료를제공하고정책적개입을지원한다. 동법시행규칙제2조 2항에구체적조사내용이명시된것은급변하는성매매환경에맞춘조사를어렵게하므로변화에유연하게대처할수있도록개정한다. 2. 성매매집결지조사개선방안지자체의행정력만으로는집결지폐쇄에어려움이많다. 조사결과가궁극적으로집결지폐쇄에도움이되기위해서는조사내용과방식을개선하고정책대응강화에초점을맞추어야한다. 조사내용과방식에있어서, 1) 조사표항목개선, 2) 경찰과지자체자료의활용, 3) 성착취구조조사, 4) 폐쇄 축소된집결지의쇠락 폐쇄과정을조사에포함, 5) 소규모집결지도조사에포함, 6) 다방업에대한분류및조사방법논의, 7) 집결지축소정책에도움이되도록조사결과제시방법개선등이요구된다. 정책에초점을맞추기위해서, 형사사법자료와행정자료를수집하여단속현황, 처분내용, 건물과토지소유, 업소의등록여부, 등록업종형태등을구체적으로조사분석하고행정기관이집결지성매매업소에대해실태와변화를파악할수있는기초자료를제공하는것이필요하다. 또한성수요차단방안모색을위해성구매행태를조사분석하여대책을제시해야한다. iv
3. 겸업형성매매실태조사개선방안기존조사의문제는크게세가지로정리된다. 첫째, 업종의모집단이명확하지않다. 둘째, 측정가능성이낮은항목을조사하도록규정되어있다. 셋째, 성매매라는불법행위를조사하면서그내용에수사가필요한항목이포함되어있고무리한조사방법을사용하여윤리적문제가있으며자료의신뢰성이낮다. 이런문제들로인해가장최근의 2013년조사도미승인통계로분류되었다. 이를개선하기위해겸업형성매매조사에있어전국표본조사를중단하고종사자등을대상으로한심층면접, 행정자료분석등다양한접근을통해실질적정책을수립할수있도록해야한다. 이를위해서는성매매방지법시행규칙제2조를개정할필요가있다. 또한장기적으로확률화응답모형도입을계획하여실시함으로써조사방법의어려움과비윤리성문제를어느정도해결할수있다. v
목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의필요성및목적 3 가. 연구필요성 3 나. 연구목적 4 2. 연구방법 5 가. 문헌검토 5 나. 전문가자문회의및면담 5 Ⅱ. 성매매실태조사근거와자료활용의문제 7 1. 성매매실태조사근거법률 9 2. 성매매실태조사자료활용의문제 12 가. 성매매실태조사자료의국가통계미승인 12 나. 성매매실태조사자료의정책활용부족 13 Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 15 1. 성매매집결지등개념검토 17 가. 성매매집결지에대한개념검토 17 2. 성매매집결지조사방법검토 23 가. 성매매집결지조사대상 23 나. 성매매집결지조사내용및방법 24 다. 조사결과검토 25 라. 성매매집결지조사의문제점 26 vii
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 29 1. 겸업형성매매가능업소에대한표본조사 31 가. 조사개요 31 나. 표본설계 34 다. 조사결과발표 37 2. 성매매실태조사에대한 2009년통계품질진단 39 가. 2009년정기통계품질진단 39 3. 2012년성매매실태조사개선방안연구 45 가. 진단결과 45 나. 개선방안 45 4. 본연구에서수렴한전문가의견 48 가. 전문가 FGI 결과 48 Ⅴ. 정책제언 51 1. 성매매실태조사근거법및시행규칙개정 53 가. 성매매방지법제4조개정 53 나. 성매매방지법시행규칙제2조 2항개정 53 2. 성매매집결지조사개선방안 54 가. 성매매집결지조사내용및방식개선 54 나. 성매매집결지축소 폐쇄정책강화를지원하는조사 58 3. 겸업형성매매실태조사개선방안 61 가. 기존조사의문제점진단 61 나. 2016년 성매매실태조사 에대한제언 62 참고문헌 65 Abstract 67 viii
표목차 < 표 Ⅰ-1> 전문가자문회의 5 < 표 Ⅰ-2> 성매매실태조사관련전문가면담 6 < 표 Ⅲ-1> 전업형성매매업소정의 18 < 표 Ⅲ-2> 2006년실태조사에서파악한성매매집결지분포현황 19 < 표 Ⅲ-3> 성매매실태조사에서사용된집결지개념및유형비교 21 < 표 Ⅲ-4> 2010년과 2013년실태조사내용및방법비교 24 < 표 Ⅲ-5> 2013년성매매실태조사집결지조사항목및내용 25 < 표 Ⅲ-6> 전업형성매매집결지조사결과 : 2010년과 2013년비교 26 < 표 Ⅳ-1> 겸업형성매매실태조사주요항목비교 33 < 표 Ⅳ-2> 조사모집단및조사방법 35 < 표 Ⅳ-3> 업종별모집단의규모 36 < 표 Ⅳ-4> 표본조사결과추정내용 38 < 표 Ⅳ-5> 2009년성매매실태조사품질진단결과요약 41 < 표 Ⅳ-6> 2009년통계품질진단의장 단기개선사항및권고 43 < 표 Ⅳ-7> 겸업형성매매실태조사개선안 46 ix
Ⅰ 서론 1. 연구의필요성및목적 3 2. 연구방법 5
Ⅰ. 서론 3 1. 연구의필요성및목적가. 연구필요성 성매매방지정책수립에필요한기초자료를확보하기위해서 성매매방지및피해자보호등에관한법률 제4조에근거하여 3년마다성매매실태조사가실시되고있다. 1) 불법행위로규정된성매매행위및알선에대해단속이이루어지는상황에서이와관련된실태를파악하는것은매우어려운작업이다. 성매매방지법통과이후 2007년첫조사를시작으로 2010년과 2013년조사가시행되었다. 기대와는달리실태조사결과의정책적활용은미미하다. 성매매업소및성매매행위와관련된주요문제중하나는형사사법기관이나행정기관의정책적개입이미약하다는것이다. 이러한상황에서성매매실태조사자료는성매매단속이나처분에대한이들기관의소극적입장까지고려하면서정책적개입을유도해야하는큰책임을안고있다. 정책적활용성의미약함외에지적되는또다른당면문제는성매매실태조사결과가통계청으로부터국가승인통계로인정받지못하며미공개상태로있는것이다. 성매매실태조사에서여러종류의조사를실시하는데통계청이문제로삼는것은표본조사를표방하는겸업형업소조사이다. 통계청이 2007년성매매실태조사에서실시한표본조사에대해문제점을지적하며국가승인통계를취소한이후, 2) 2010년과 2013년실시된실태조사결과도미승인상태로일반에게공개되지못하고있다. 위의국가승인통계취소와관련하여 2009년통계품질진단이실시되었는데, 동보고서에서는조사의문제점으로서조사자체의결함보다는, 성매매의불법성때문에조사가매우어려운점을지적하였다. 동조사의한계는조사방법자체에서기인한결함이기보다는모집단과관련된행위가불법이기때문에어떠한조사방법을활용하여도응답정확성을 1) 법제처, 국가법령정보센터. 접속일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성매매방지및피해자보호등에관한법률 /(12698,20140528) 2) 통계청고시제 2010-263 호 (2010.12.20.) 접속일자 2015.12.8. http://kostat.go.kr/portal/korea/kor_nw/1/1/index.board?bmode=read&aseq=244533
4 성매매실태조사개선방안연구 제고하기어렵다고지적하고있다 ( 조성남외, 2009: 60). 2007년성매매실태조사보고서에서도 성매매가불법 인상황에서관련업소업주및관련자를대상으로자료를수집한것으로인한, 조사의과소추정한계를언급하였다 ( 변화순외, 2007:10). 이렇게수집된자료에기반한추정치를토대로모집단의성격을확률적으로기술하기는어렵다고통계청품질진단보고서에서지적하고있다 ( 조성남외, 2009 :61). 3) 가장최근에실시된 2013년성매매실태조사에서는통계청품질진단보고서지적을반영하여규모추정은성매매가능업소의성매매알선율을조사하는것에한정하고, 여타분야의성매매현황과실태를상세하게기술하는데초점을맞추었다 ( 김지선외, 2014: 37-38). 그럼에도 2013년자료도공개되지못하고있다. 성매매로인한우리사회의폐해가심각하기에성매매실태파악을위한노력은계속되어야하며, 이러한배경에서성매매실태조사개선방안을연구해야한다. 2016년성매매실태조사를앞두고성매매실태조사의문제점을점검하여개선방안을모색하는연구가절실하다. 나. 연구목적 본연구에서는성매매실태조사의문제점을점검하고개선방안을제시하려고한다. 첫째, 기존성매매실태조사보고서를분석하여조사내용및문제점을검토하려고한다. 둘째, 성매매실태조사에대한통계청품질진단등보고서를검토하고이들의지적을 2016년성매매실태조사에어떻게반영될수있는지점검한다. 셋째, 정책담당자, 연구자, 현장활동가, 시설종사자를대상으로집담회및인터뷰를실시하여기존실태조사자료문제점과정책활용도를높일수자료수집에대한의견을파악하려고한다. 넷째, 이를 3) 2009 년통계청품질진단에서외국의관련사례를검토하였는데, 성매매산업실태및규모를파악하려고전국차원의표본조사를실시한예는찾아보기어렵다고지적한다 ( 조성남외, 2009). 성매매종사자수나경제규모를파악하는표본조사보다는제한적연구내용과방법으로심층연구를실시할것을제안하고있다 ( 조성남외, 2009). 동보고서에서는전국규모의표본조사보다는소규모조사, 행정자료분석, 사례조사와같은연구를통해변화하는성매매행태와종사자실태를파악하는데집중하는것이바람직하다고지적한다.
Ⅰ. 서론 5 토대로 성매매방지피해자보호등에관한법률시행규칙 제2조개정및 2016년성매매실태조사개선방안을제시하려고한다. 2. 연구방법가. 문헌검토 본연구에서검토한주요문헌및자료는다음과같다. 첫째, 성매매방지법제정이후실시된성매매실태조사보고서를검토하였는데, 2007년한국여성정책연구원, 2010년서울대학교여성연구소, 2013년도한국형사정책연구원이실시한조사보고서이다. 둘째, 기존성매매실태조사에대한평가보고서인 2009년통계청 성산업구조및성매매실태조사 통계품질진단과 2012년한국여성인권진흥원의 성매매실태조사방법개선에관한연구 를검토하였다. 나. 전문가자문회의및면담 < 표 Ⅰ-1> 전문가자문회의 일시및장소주제참석자 2015. 12. 8 한국여성정책연구원 성매매실태조사문제점및개선방안논의 신박진영소장 ( 대구인권센터힘내상담소 ) 정미례공동대표 ( 성매매문제해결을위한전국연대 ) 이미정 ( 책임연구자 ), 천재영 ( 공동연구자 ) 박선주 ( 위촉연구원 ) 성매매실태조사에대한현장활동가의의견을수렴하기위해서자문회의를개최하고, 추가로이들의의견을수렴하기위해서면자문을실시하였다. 이외전문가면담도실시하였는데, 2009년도통계청통계품질진단보고서작성에참여한통계학자, 2012년성매매실태조사개선방안연구진, 통계청담당공무원, 2013년도성매매실태조사연구책임자, 경찰청성매매단속담당자를면담하였다. 구체적인내용은다음 < 표 Ⅰ-2> 에제시되어있다.
6 성매매실태조사개선방안연구 < 표 Ⅰ-2> 성매매실태조사관련전문가면담 사례 면접일시및장소 피면담자 1 2015. 12. 2 오전 10시 / 서울시립대학교 이용희교수 2 2015. 12. 2 오후 3시 / 한국형사정책연구원 김지선박사 3 2015. 12. 3 오전 11시 / 경기도가족여성연구원 정혜원박사 4 2015. 12. 3 오후 4시 / 경찰청 윤후의과장 5 2015. 12. 4 오전 10시30/ 대전통계청 최통진사무관
Ⅱ 성매매실태조사근거와자료활용의문제 1. 성매매실태조사근거법률 9 2. 성매매실태조사자료활용의문제 12
Ⅱ. 성매매실태조사근거와자료활용의문제 9 1. 성매매실태조사근거법률 2007년부터 3년주기로실시되는성매매실태조사는성매매방지법에근거하고있다. 이와관련하여구체적인법률조항과시행규칙을살펴보자. 성매매방지및피해자보호에등에관한법률제4조 ( 성매매실태조사 ) 4) 1 여성가족부장관은 3년마다국내외성매매실태조사 ( 성접대실태조사를포함한다. 이하같다 ) 를실시하여성매매실태에관한종합보고서를발간하고, 이를성매매의예방을위한정책수립에기초자료로활용하여야한다. 2 여성가족부장관은제1항에따른성매매실태조사를위하여필요하다고인정하는경우에는관계중앙행정기관의장, 지방자치단체의장및관련단체의장에게자료제출또는조사업무의수행에필요한협조를요청할수있다. 이경우자료제출또는협조요청을받은자는특별한사유가없으면이에따라야한다. 3 제1항에따른성매매실태조사의방법과내용등에필요한사항은여성가족부령으로정한다. 위의법률제4조 3항에따라서동법시행규칙에서성매매실태조사의방법과내용에대해서구체적으로제시하고있다. 5) 성매매방지및피해자보호등에관한법률시행규칙제2조 ( 성매매실태조사의방법과내용 ) 1 여성가족부장관은 성매매방지및피해자보호등에관한법률 ( 이하 법 이라한다 ) 제4조제1항에따른성매매실태조사 ( 성접대실태조사를포함한다. 이하이조에서같다 ) 를여성가족부장관이지정하는기관 4) 법제처, 국가법령정보센터. 접속일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성매매방지및피해자보호등에관한법률 /(12698,20140528) 5) 법제처, 국가법령정보센터. 접속일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성매매방지및피해자보호등에관한법률시행규칙 /(00061,20141212)
10 성매매실태조사개선방안연구 또는단체에의뢰하여실시할수있다. 2 제1항에따른성매매실태조사의내용에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 성매매업소집결지역에대한조사 2. 성매매알선가능업소에대한전국표본조사 3. 인터넷등을이용한새로운성매매실태 4. 성산업 ( 性産業 ) 의시장분포및규모 5. 성매매및성접대와관련된사람들의실태 6. 성매매에관한형사법적대응현황 7. 내국인의해외성매매경로및실태 8. 성접대의발생요인과발생유형에대한조사 연구 9. 그밖에성매매및성접대와관련하여여성가족부장관이조사가필요하다고인정하는사항 관련법률과시행규칙의문제점은다음과같다. 첫째, 조사주기이다. 불법행위인성매매관련업소및행위자양상은단속과처벌을피해성매매특별법통과이후빠르게변하고있다. 성매매와관련된알선업자등업주는성매매를통해막대한이윤을얻을수있기때문에, 변화하는환경에매우민첩하게대응한다. 이처럼동태적양상을보이는성매매현상에대해 3 년주기의조사는적절하지않다. 3년주기로대규모의조사를하는것보다는 1년단위로조사규모를나누어매년정책적대응이시급한현상에대해서조사를실시하는것이필요하다. 둘째, 여타전국수준의대규모조사와달리성매매실태조사에서는조사내용을구체적으로제시하는데, 위에서언급한성매매현상의급속한변화때문에시행규칙에서구체적으로조사내용을제시하는것은바람직하지않다. 성매매와같은불법적현상에대해조사내용을구체적으로명시하면, 조사결과의시의성부족으로정책활용이어려울수있기때문이다. 성매매실태조사내용에대한법적규정을여타실태조사의경우와비교하기위해서, 3년주기로실시되는성희롱및성폭력실태조사에대한법적
Ⅱ. 성매매실태조사근거와자료활용의문제 11 규정을살펴보자. 성희롱실태조사는양성평등기본법제32조에근거하는데, 동법시행령제6조 2항에서조사의내용과방법을규정하고있다. 해당내용은, 1. 성별, 나이, 학력, 거주지역, 혼인및취업상태등조사대상자의일반적특성에관한사항 2. 양성평등에대한인식및태도에관한사항 3. 양성평등정책수요에관한사항 4. 그밖에양성평등과관련된사항으로여성가족부장관이필요하다고인정하는사항 6) 으로기본적으로포함될사항을언급하고전반적인것은포괄적으로제시하고있다. 성폭력실태조사는성폭력방지및피해자보호등에관한법률제4조에근거하고있다. 동법시행규칙제2조에서제시한실태조사의내용은, 1. 성별, 나이, 학력, 혼인상태, 장애여부, 취업상태등일반적특성에관한사항 2. 성폭력발생원인, 발생유형, 폭력유형등성폭력피해등에관한사항 3. 그밖에성폭력과관련하여여성가족부장관이필요하다고인정하는사항 7) 으로역시기본적인사항과조사내용에대해포괄적으로언급하고있다. 6) 법제처, 국가법령정보센터. 접속일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 양성평등기본법시행령 /(26333,20150622) 7) 법제처, 국가법령정보센터. 접속일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성폭력방지및피해자보호등에관한법률시행규칙 /(00083,20151216)
12 성매매실태조사개선방안연구 2. 성매매실태조사자료활용의문제가. 성매매실태조사자료의국가통계미승인 성매매실태조사는여성가족부에의해실시되고있다. 여성가족부는 통계작성기관 이다. 통계작성기관 은중앙행정기관와지방자치단체및통계작성을지정받은기관을의미한다. 8) 통계법에의하면통계작성기관의장이통계를작성하려고할때조사목적, 대상, 방법등에대해서통계청장에승인을받도록하고있고. 표본조사통계의신뢰성을확보할수없다고인정되는경우승인하지않을수있다. 9) 또승인된통계의표본조사신뢰성확보가어렵다고생각되는경우취소할수도있다. 10) 성매매방지법제4조에서는여성가족부장관이 3년마다성매매실태조사를실시하여관련실태에대한보고서를작성하도록하고있다. 11) 동법에의하면성매매실태조사는성매매방지를위한정책을수립하는데필요한기초자료를제공하는것이목적이다. 성매매방지법에근거하여 2007년성매매실태조사가실시되었다. 그결과 2007년 5월통계청승인을받았지만, 이후 2010년취소되었다. 12) 2009년통계청은 09년국가통계품질진단대상 에 2007년성매매실태조사인 성산업구조및성매매실태조사 를포함시켰다 ( 여성가족부, 2015b). 통계청은 성산업구조및성매매실태조사 품질진단결과보고서를검토한이후국가승인통계를취소하였다. 13) 이로인해 2010년, 2013년도성매매실태조사자료는일반에게공개되지 8) http://law.go.kr/ 통계법제 3 조 3 호검색일자 2015.11.15 9) http://law.go.kr/ 통계법제 18 조 1 항, 2 항 2 호검색일자 2015.11.15 10) http://law.go.kr/ 통계법제 19 조 1 항 2 호검색일자 2015.11.15 11) http://law.go.kr/ 성매매방지및피해자보호등에관한법률제 4 조 1 항검색일자 2015.11.15 12) 통계청고시제 2010-263 호 (2010.12.20.) 접속일자 2015.12.8. http://kostat.go.kr/portal/korea/kor_nw/1/1/index.board?bmode=read&aseq=244533 13) 2009 년도품질진단에서제시된문제점은다음과같다. 추출된표본에대한면접조사로성매매종사자수, 매출, 산업규모추정치에대한정확성에대한신뢰부족, 성매매와성산업이빠르게변화하는데 3 년조사주기로자료의시의성을확보하는것이어렵다 ( 통계청, 2009).
Ⅱ. 성매매실태조사근거와자료활용의문제 13 못하고있다. 본연구에서는국가통계로미승인된성매매실태조사와관련하여문제점을검토하고향후대응방향을제시하려고한다. 나. 성매매실태조사자료의정책활용부족 성매매실태조사의궁극적목적은성매매관련실태파악을통한정책방안마련이다. 성매매방지법통과이후방대한조사와자료가수집되었지만, 이들자료가정책적으로잘활용되지못하고있다. 동조사에서가장큰부분을차지하는것이성매매집결지조사와겸업형성매매조사이다. 성매매집결지조사결과내용및자료제시방식에문제가있다. 기존조사는집결지및업소조사결과를전국단위로업소유형등주요변수별로구분하여통계로정리하였다. 이는전국적현황파악에는도움이되지만정책개입의근거로는미약하다. 성매매집결지단속과행정처분이지자체별로이루어지는것을고려할때지자체가참고가능한자료제시방법이필요하다. 성매매알선가능업소조사의경우전체실태조사중가장많은예산이투입되고있다. 통계청이국가통계승인취소를내린것은모집단을상정하고표본조사를실시한성매매알선가능업소조사에대한것이다. 기존연구에대한통계청지적을고려하여성매매알선가능업소조사의문제점이무엇인지검토하는작업이필요하다. 성매매실태조사자료의정책활용성을높이기위해서는예술흥행비자및관광비자로입국하여성매매를하는외국인여성, 수도권및지방의티켓다방, 성매매수요차단방안, 성매매집결지축소및폐쇄가안되는이유등당면정책현안에대한심층조사가필요하다. 성매매방지법에서규정하는조사주기가 3년인것과동법시행규칙제2조에서구체적으로실태조사내용을제시하는것도조사의정책활용성을떨어뜨리는요인이다.
Ⅲ 성매매업소집결지역조사 1. 성매매집결지등개념검토 17 2. 성매매집결지조사방법검토 23
Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 17 1. 성매매집결지등개념검토가. 성매매집결지에대한개념검토 성매매집결지조사는성매매방지법시행규칙제2조 2항에근거한다. 14) 성매매실태조사에서사용되는주요개념은 전업형성매매업소 와 겸업형성매매업소 인데, 이는 2002년여성부의뢰로한국형사정책연구원이실시한 성매매실태및경제규모에관한전국조사 ( 김은경외, 2002) 에서제시되었다. 본절에서는기존성매매집결지조사에서논의된성매매집결지개념에대해서검토하려고한다. 1) 2002년실태조사에서의 전업형성매매집결지 조사성매매집결지조사와관련하여 전업형 성매매개념이제시된다. 2002년조사에서성매매제공을일차적으로목적으로하는곳은전업형업소, 유흥주점과같이업종에서제공하는서비스와더불어 2차의형태로성매매를제공하거나알선하는경우겸업형업소로구분하고있다 ( 김은경외, 2002:33-34). 전업형성매매업소는집결지의형태를띠는경향을보인다. 소위홍등가, 사창가, 기지촌등이전업형업소로지칭되는데이들업소는특정지역에집중되어집결지형태를띠며, 업소에서성매매가직접이루어진다 ( 김은경외, 2002). 동보고서는전업형성매매업소가집중되어있는집결지에대해서인근주민들에의해서 사창가 또는 윤락가 로불리는특정밀집지역이라고정의하고있다 ( 김은경외, 2002). 2002년도조사에서는성매매자체를일차적인목적으로하는업소가밀집된지역을 전업형성매매집결지 로규정하는데이에속하는대표적유형이유리방, 방석집, 여관발이형태의성매매업소이다. 이들의소재는행정자료를토대로데이터가구축되었는데, 행정기관의자료가전업형성매매 14) 성매매방지법의명칭은 성매매방지및피해자보호등에관한법률 이다. 동법시행규칙제 2 조에해당부분에대헤제시된구체적조사대상은 성매매업소집결지역 이다.
18 성매매실태조사개선방안연구 행위가이루어지는업소모두에대한정보를담고있지는못하다. 15) 2002년조사에서는각지방검찰청소년부의사법행정망협조를통해관할지역에대한탐문조사를실시하였다 ( 김은경외, 2002). < 표 Ⅲ-1> 에제시된것같이조사대상지역은지역민에의해 사창가 로인식되는집결지인데, 구체적으로대규모성매매집결지및기지촌, 군부대지역의성매매가능무허가업소, 군소규모의판자집 벌집, 여관발이, 펨푸집등성매매업소를조사하였다 ( 김은경외, 2002). 이들을대상으로집결지의소재지, 업소수및종사여성수, 1일고객수를조사하였다 ( 김은경외, 2002). < 표 Ⅲ-1> 전업형성매매업소정의 전업형성매매 ( 업소형 ) 성매매가일차적업종인경우 ( 주류판매를할수있지만, 성매매가주된목적이라면, 이에해당됨 ) 특정성매매밀집지역으로가시화 여성은성매매를통해서만생계유지 업주와종사여성간에법률적성격이모호함. 근로계약의성립불가능 대규모성매매집결지 소규모성매매업소 서울용산, 청량리 588, 영등포, 미아리텍사스, 부산완월동, 인천학익동, 대구자갈마당및용주골등기지촌 군소규모의윤락장소로널리알려지지않는지역들 ( 흔히 판자집 또는 벌집, 펨푸집 이라고알려진장소들 ) 출처 : 김은경외 (2002), 성매매실태및경제규모에관한전국조사, p. 21 < 표 1-1> 2) 2006년여성인권중앙지원센터의성매매집결지조사 2002년조사외에, 성매매방지법통과이전에실시된성매매업소집결지조사로는 2006년 여성인권중앙지원센터종이학 조사가있다. 16) 2006년 여성인권중앙지원센터종이학 에의해실시된조사결과가 전국성매매업소집결지실태조사보고서 로발간되었다. 2006년조사에서는민간현장단체들이조사에참여하여기존행정기관자료에포함되지않은전업형성매매업소집결지를찾아내어포함시켰다. 15) 현장활동가에의하면당시민간단체들은경찰과행정기관이구축한자료를가지고해당지역을조사하면서, 이들기관이보유한공식적자료에포함되지않은성매매업소들이존재한다는점을문제로지적하였다. 16) 여성인권중앙지원센터종이학 은한국여성인권진흥원의전신이다.
Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 19 < 표 Ⅲ-2> 2006 년실태조사에서파악한성매매집결지분포현황 시 도별 2002 년한국형사정책연구원이조사한집결지역수 (%) 2005 년청소년위원회의청소년통행금지구역 ( 윤락집결지 ) 수 (%) 2006 년 4 월경찰청자료 (%) 2006 년 5 월 16 개시도자료 (%) 2006 년여성인권중앙지원센터본조사지역 (%) 서울특별시 5(7.2) 6(14.6) 5(15.2) 5(12.5) 10(9.4) 인천광역시 3(4.3) 2(4.9) 2(6.1) 2(5.0) 2(1.9 대전광역시 2(2.9) 2(4.9) 2(6.1) 2(5.0) 3(2.8) 대구광역시 2(2.9) 1(2.4) 1(3.0) 1(2.5) 7(6.5) 부산광역시 3(4.3) 2(4.9) 3(9.1) 3(7.5) 9(8.4) 광주광역시 2(2.9) 1(2.4) 1(3.0) 4(10.0) 7(6.5) 울산광역시 1(1.4) - - - 7(6.5) 경기도 11(15.9) 7(17.1) 6(18.2) 9(22.5) 22(20.6) 강원도 8(11.5) 8(19.5) 6(18.2) 5(12.5) 5(4.7) 경상남도 5(7.2) 1(2.4) 1(3.0) 1(2.5) 1(2.1) 경상북도 9(13.0) 3(7.3) 3(9.1) 3(7.5) 4(8.5) 전라남도 3(4.3) 1(2.4) 1(3.0) 1(2.5) 6(5.6) 전라북도 9(13.0) 4(10.2) 2(6.1) 4(10.0) 6(5.6) 충청남도 3(4.3) 2(4.9) - - 2(4.3) 충청북도 3(4.3) 1(2.4) - - 7(6.5) 제주도 - - - 1(2.5) 4(3.7) Total 69(100.0) 41(100.0) 33(100.0) 41(100.0) 107(100.0) 출처 : 허나윤외 (2006), 전국성매매업소집결지실태조사보고서, 여성인권중앙지원센터, p. 284. 2006년조사에서선정한성매매집결지조사대상기준은다음과같다. 과거부터해당지역민에게 사창가 또는 윤락가 로인지되어있는지역, 과거집결지또는사창가로불리지는않았으나, 통상적인집결지나사창가형태와동일한형태의업소들이밀집된지역, 성매매를주목적으로하면서음주가무등이함께제공되는형태로운영되는업소들이밀집된지역 ( 단란주점,
20 성매매실태조사개선방안연구 유흥주점, 안마시술소, 이발소등처럼성매매를 2차로하는업소는제외 ) 을조사대상으로하고, 이외에도현재해당지역에서성매매집결지로널리인지되고있는지역을포함하였다 ( 허나윤외, 2006). < 표 Ⅲ-2> 는성매매집결지개념에대한견해가행정부처, 경찰, 17) 민간단체에따라상이하게나타나고있음을보여준다. 위의기준따라선정된 2006년연구의구체적조사대상으로첫째, 일반적으로성매매를일차적인목적으로하는전업형성매매업소가밀집되어있는지역, 둘째, 인근주민에게 사창가 또는 윤락가 로서불리는지역, 셋째, 무허가성매매만이아니라해당지역에서 사창가 로인지되는혼합형집결지, 18) 넷째, 청소년위원회에서청소년통행금지구역으로규정해단속및감시의대상이되는지역을선정하였다 ( 허나윤외, 2006). 2006년조사팀은조사대상지역선정을위한기본틀을만들고행정자료에서누락된지역을추가하여대상을확정한후, 조사원들이해당지역을직접방문하여탐문하는방식으로조사를진행하였다 ( 허나윤외, 2006). 3) 성매매방지법통과이후의성매매집결지조사성매매방지법통과이후의집결지개념은 2002년과 2006년조사에서제시된개념에근간을두고있다. 법률에근거하여처음실시된 2007년한국여성정책연구원의성매매집결지조사에서도, 사창가 또는 윤락가 로불리는지역은물론, 음주가무를제공하더라도성매매가주된목적인업소라든가따로이동하지않고동일한영업장소에서성매매가이루어지는업소들이최소 10개소이상밀집된경우를집결지로보았다 ( 변화순외, 2007). 17) 2007 년홍미영의원실에서경찰청으로부터입수한 < 전국성매매집결지현황파악내용 > 은아래와같다. 지역 명칭 04. 9. 23 06. 5. 10 07. 5. 18 06 년대비 업소수종업원업소수종업원업소수종업원업소수종업원 총계 1,696 5,717 1,097 2,663 992 2,523 105 140 18) 혼합형은전통형과산업형이결합된형태를의미한다.
Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 21 < 표 Ⅲ-3> 성매매실태조사에서사용된집결지개념및유형비교 2002 2007 2010 2013 구분 ( 한국형사정책연구원 ) 성매매실태및경제 ( 한국여성정책연구원 ) 2007 전국성매매실 ( 서울대여성연구소 ) 2010 성매매실태조사 ( 한국형사정책연구원 ) 2013 성매매실태조사 규모에관한전국조사 태조사 사업장의특성과목적 사업장의특성과목적 사업장의특성과목적 개념 성에초점을맞는전업형 / 겸업형구분, 성에초점을맞는전업형 / 겸업형구분, 성에초점을맞는전업형 / 겸업형구분, 전업형성매매집결지 전업형성매매집결지 전업형성매매집결지 전업형성매매집결지 - 44 개전업형성매매 조사 - 69개집결지대상 - 집결지 ( 지역 ) 단위조사 - 39개집결지대상 - 집결지내업소 - 45개집결지대상 - 집결지 ( 지역 ) 단위조사 집결지단위조사 - 21개현장지역단체를협력기관으로 선정조사 등록여부와종류에 정의 전통적의미에서의무 등록 무허가 성매매 뿐만아니라, 해당 지역민이 사창가 또 는 윤락가 로공통적 으로 인지되고 있는 지역 사창가, 홍등가, 윤락가, 기지촌과같이성매매가직접적으로이루어지는업소들이밀집한곳. 최소 10개이상의업소들이밀집된형태동일장소에서성매매가이루어지는곳 등록여부와종류에관계없이실제운영되는업태를중심으로성매매가일차의주된목적인업소들이밀집한일련의연속적구역또는지역또는최소 10개이상의업소들이밀집된형태 관계없이실제업태를기준으로성매매가영업의 1차적이고주된목적인업소 ( 유리방, 맥 양주 / 방석집, 여관 여인숙, 기지촌등 ) 들이밀집해있는일련의연속적구역또는지역최소 10개이상의업소가밀집된 집결지 유리방 세부유형 전통형사창가주점겸업윤락업소여관발이전문업소기지촌기타 유리방주점식전업형여관 / 여인숙형기지촌 유리방맥 양주 / 방석집여관 여인숙기지촌 여관 / 여인숙맥주 / 양주 / 방석집외국인대상기지촌쪽방, 판자촌 휘파리 주 : 전통형사창가 유리방, 주점겸업윤락업소 주점식전업형 맥 양주 / 방석집으로명칭만변경한것임. 출처 : 한국여성인권진흥원 (2012), 성매매실태조사방법개선에관한연구, pp. 43-44 와김지선외 (2014), 2013 년성매매실태조사 를토대로재구성
22 성매매실태조사개선방안연구 2007년조사에서는소규모집결지에대해전업형업소가 최소 10개소이상밀집된지역 이라는기존을구체적으로제시하였다. 2007년도한국여성정책연구원조사는 사창가 성격의집결지를조사대상지역으로정하는것을원칙으로다른선행조사나행정자료를통해공통적으로적용될수있는집결지개념도포함하였다 ( 변화순외, 2007). 동조사에서는성매매를주된목적으로주로하는업소들이최소 10개이상밀집된지역을집결지조사지역으로선정하고연간거래액을추정하였다. 2010년서울대여성연구소가수행한실태조사역시기존조사와마찬가지로전업형과겸업형분류방식을기본으로하였고전업형성매매집결지를 등록여부와종류에관계없이실제업태를기준으로성매매가영업의일차적이고주된목적인업소들이밀집해있는일련의연속적구역또는지역을의미하며, 업소들의밀집성을고려하여 2007년과같이최소 10개이상의업소가밀집된집결지를조사대상기준으로설정 하고있다 ( 정진성외, 2010: 28). 2013년한국형사정책연구원은성매매집결지조사에있어 2010년도개념과범주를유지하며, 지역별분포에개별유형을첨부하여집결지내부의영업방식의변화를추적하는조사를실시하였다.
Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 23 2. 성매매집결지조사방법검토가. 성매매집결지조사대상 2013년실태조사는 2007년과 2010년조사와거의동일한집결지개념을사용하며집결지를주된관찰단위와분석단위로보고있다. 2010년과 2013년조사들은 2007년조사에서사용된개념을활용하면서현실적여건과변화를반영하여개선되었다. 가장최근조사인 2013년성매매업소집결지조사를중심으로조사목적, 대상, 내용을소개하려고한다. 19) 2013년전업형성매매실태조사목적은다음과같다 ( 김지선외, 2014: 46). 첫째, 성매매를통해영업이익을만들어내는전통적성매매방식인전업형성매매의실태를파악하는것이다. 둘째, 전업형성매매의변화하는양상과성매매시장의구조변화를분석한다. 셋째, 전업형성매매의변화를초래한요인을파악하여성매매방지법의실효성을제고하기위한전략을제안하는것이다. 2013년성매매집결지에대한조사내용은다음과같다. 첫째, 집결지의소재지및지역별분포, 집결지의지배적인업소형태, 집결지의형성시기와주변환경등과집결지의특성을살펴보고있다. 둘째, 집결지내에서의성매매실태는집결지내업소들의특성, 성매매여성의현황과특성, 성구매자의현황과특성, 성구매비용과성매매수익배분현황등을통해파악하고있다. 셋째, 2010년조사결과와비교해볼때어떠한변화가있었고, 그러한변화를초래한요인은무엇인가를살펴보고있다. 19) 2013 년실태조사에서는조사대상선정을위해다음의 4 단계를밟고있다 ( 김지선외, 2014: 48). 첫째, 2010 년도조사리스트를검토한다. 둘째, 전업형성매매집결지에대해서경찰이작성한최근자료를파악하였는데, 경찰자료에는유리방업소가밀집한지역만을담고있다. 당시경찰최신자료인 2011 자료에는 24 개집결지정보를담고있는데이들지역은전부 2010 년에조사되었다. 셋째, 해당지역파출소와지구대에서파악한집결지가추가로 16 개가학인되었다. 넷째, 기존 45 개에추가된 16 곳을합하여총 61 개집결지리스트가만들어진다. 수차례의회의를통해 61 개집결지와관련하여전업형성매매집결지정의에부합하는총 48 개집결지를선정하고, 조사과정에서기준에부합하지않는 4 곳을제외하고총 44 개가조사되었다 ( 김지선외, 2014: 48).
24 성매매실태조사개선방안연구 나. 성매매집결지조사내용및방법 최근조사를중심으로조사내용과방법을소개하려고한다. < 표 Ⅲ-4> 에제시된것같이성매매집결지조사대상은 2010년 45개이고 2013년 44개이다. 집결지의폐쇄성으로업소조사가현실적으로어려워, 조사단위를집결지역으로하고있다. 집결지역으로조사단위로하고있지만, 조사표에내용은업소내부에대한항목들이많다. 2013년조사에참여한현장활동가에의하면, 업소및성매매여성에대한사항은해당지역사정을잘아는현장활동가단체조사원에의해서완성되었다고한다. < 표 Ⅲ-4> 2010 년과 2013 년실태조사내용및방법비교 구분 2010 년실태조사 2013 년실태조사 전업형성매매집결지 설문조사 주요조사내용 - 45 개집결지대상 - 집결지 ( 지역 ) 단위조사 - 조사표작성, 작성된내용을중심으로분류, 추가조사는직접탐문방식으로진행 - 집결지의특성, 성매매여성에대한조사, 성매매비용및수입, 성구매자, 집결지의변화 - 44 개집결지대상 - 집결지 ( 지역 ) 단위조사 - 대상선정을위한사전설문과자료취합 - 자문회의및보완을통해완성 - 집결지의특성, 성매매여성에대한조사, 성매매비용및수입, 성구매자, 집결지의변화및주요업태분류 출처 : 정진성외 (2010), 2010 성매매실태조사, 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사. 전업형집결지조사에 5가지주요항목이포함되었고구체적내용은 < 표 Ⅲ-5> 에제시되어있다. 첫째, 집결지의특성과관련하여위치, 지리적특성, 통행금지 제한여부, 업소의수, 업소의형태, 등록여부, 영업시간, 휴무일수, 형성시기와역사적배경을조사하였다. 둘째, 집결지성매매여성과관련하여성매매종사여성의수, 여성연령분포, 외국인여성고용여부와국적이조사되었다. 셋째, 성매매비용과수입을파악하기위해 1회당평균성매매비용, 업주와여성의수입분배비율이조사되었다. 넷째, 성구매자와관련하여여성 1인당평균성구매자수, 성구매자의주연령층, 내 외국인
Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 25 성구매자의집결지이용, 성구매자가늘어나는시기와이유가조사되었다. 다섯째, 집결지변화와관련하여성매매방지법시행이후집결지의변화, 집결지에대한정책적개입, 재개발여부가조사되었다. < 표 Ⅲ-5> 2013 년성매매실태조사집결지조사항목및내용 항목 집결지특성 성매매여성 성매매비용및수입 성구매자 집결지의변화 내용 - 위치, 지리적특성, 통행금지 / 제한여부, 업소의수, 업소의형태, 등록여부, 영업시간, 휴무일수, 형성시기와역사적배경 - 성매매종사여성의수, 여성의연령층분포, 외국인여성의고용여부와국적 - 1 회당평균성매매비용, 업주와여성의수입분배비율 - 여성 1 인당평균성구매자수, 성구매자의주연령층, 내 / 외국인성구매자의집결지이용, 성구매자가늘어나는시기와이유 - 성매매방지법이후의변화, 집결지에대한정책적개입, 재개발여부 출처 : 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사 여성가족부. < 표 2-2> p. 52 다. 조사결과검토 < 표 Ⅲ-6> 에 2010년과 2013년성매매집결지조사결과가요약되어있다. < 표 Ⅲ-6> 에의하면해당기간집결지수는소폭감소하였지만, 집결지내업소수는소폭증가하였다. 성매매종사여성의수도 2010년 4,917명에서 2013년 5,103명으로증가하였다. 1회평균성구매비용은증가하였고, 1일평균성구매자수도증가하였다 ( 여성가족부, 2014). 2013년조사된 44개성매매집결지 44개의지배적업태는유리방, 방석집, 여관 / 여인숙으로나타났다 ( 여성가족부, 2014). 기지촌업소수는감소한것으로나타났는데, 한현장활동가는이것이미군부대내성구매금지정책과기지촌주변상인들과의이해관계, 미군의축소및이동등과관련이있는것으로지적한다. 위의현장활동가에의하면기지촌업소등록현황에서나타난특징은 2010년에는없었던일반음식점등록업소가등장한것인데이는기지촌업소의변화를보여주는것이라고한다.
26 성매매실태조사개선방안연구 < 표 Ⅲ-6> 전업형성매매집결지조사결과 : 2010 년과 2013 년비교 구분 2010 조사 2013 조사 2010 대비증감률 (%) 조사대상집결지수 ( 곳 ) 45 44-2.2 집결지업소 업소수 ( 개소 ) 1,806 1,858 2.9 집결지당 ( 개소 ) 40.1 42.2 5.2 여성수 ( 명 ) 4,917 5,103 3.8 성매매종사여성 집결지당 ( 명 ) 109.3 116.0 6.1 업소당 ( 명 ) 2.7 2.7-1 회당평균성구매비용 ( 원 ) 71,852 79,650 10.9 1 일평균성구매자수 ( 명 ) 4.9 5.3 8.2 주 : 2010 년도조사에포함된 10 개지역은폐쇄와축소로제외되고 2013 년에확인된 9 개지역이새로추가되었음. 출처 : 여성가족부 (2014), 성매매특별법 10 년, 성과와과제 보도자료 p. 9 라. 성매매집결지조사의문제점 1) 축소및폐쇄된성매매집결지의조사대상누락 기존조사에서는조사기준에부합하며존재하는집결지에대해서만조사하였는데, 폐쇄된곳이나축소된곳도조사에포함하여이들지역이변화한배경을파악하여제시하는것이중요하다. 2) 성매매집결지조사결과의정책적활용부족성매매집결지조사의주요목적은집결지에서의성매매관련현황및성매매여성에대한성착취적상황을드러내어정책개입을강화하기위한기초자료를제공하는것이다. 기존조사결과가정책적으로잘활용되고있지않다. 단속과행정처분주체의소극적태도도원인이겠지만, 실태조사결과
Ⅲ. 성매매업소집결지역조사 27 의내용및자료제시방식에도문제가있다. 기존성매매실태조사에서는전국 40-60여개집결지및업소조사결과를전국단위로통합하여업소유형, 등록여부, 성매매여성수, 성매매여성연령과같은변수별분포를통계적으로정리하고있다. 이러한자료제시는전업형집결지업소의전국적현황을파악할수있도록한다는점에서의미가있다. 2007년을포함한기존 3차례의조사에서모두이러한방식으로자료를제시하고있다. 조사별통계자료비교를통해서전국적차원에서집결지수가증감했는지, 업소및성매매여성관련변화를파악할수있었다. 이러한자료제시방식은성매매방지법통과이후집결지에대한규모추정에대한높은관심이반영된것으로보인다. 집결지역의성매매관련규모를보여줌으로써문제의심각성을높이고여론의지지를받아서정책적개입이활발해질것으로기대한것같다. 집결지는초기에는감소하는추세를보였지만, 가장최근조사인 2013년조사에서도집결지역은 44개 1,858개로업소수는오히려증가하였다. 기존성매매실태조사에서예산과노력을들여어렵게자료를수집하였지만, 이에대한정책적개입은미진하였고조사결과의활용은성매매집결지의규모를확인하는정도에서그치고있었다. 기존성매매실태조사에서실시된 3차례의성매매업소집결지조사결과를보면집결지축소를위한정책적개입이잘작동하지않는것을알수있다.
Ⅳ 겸업형성매매실태조사 1. 겸업형성매매가능업소에대한표본조사 31 2. 성매매실태조사에대한 2009 년통계품질진단 39 3. 2012 년성매매실태조사개선방안연구 45 4. 본연구에서수렴한전문가의견 48
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 31 1. 겸업형성매매가능업소에대한표본조사 3년마다정기적으로시행되는성매매실태조사중 전업형 성매매집결지전수조사와겸업형성매매가능업소에대한표본조사는전체실태조사에서중요한부분을차지하고있다. 본절은겸업형성매매실태조사과관련한일련의논의를집중적으로검토하고이를토대로 2016년조사의개선방안을제시하려고한다. 가. 조사개요 성매매실태조사의주요목적은전국의성매매규모등전반적인성매매실태를파악하여, 성매매방지대책의실효성제고및장 단기종합대책보완 수립하는것으로, 성매매방지및피해자보호등에관한법률제4조를근거로하고있다. 성매매방지및피해자보호등에관한법률제 4 조 ( 성매매실태조사 ) ➀ 여성부장관은 3 년마다국내외성매매실태조사를실시하여성매매실태에관한종합보고서를발간하고, 이를성매매예방을위한정책수립에기초자료로활용하여야한다. ➁ 여성부장관은제 1 항에따른실태조사를위하여필요하다고인정하는경우에는관계행정기관의장, 지방자치단체의장및관련단체의장에게자료제출또는조사업무의수행에필요한협조를요청할수있다. 이경우자료제출또는협조요청을받은자는특별한사유가없는한이에따라야한다. 출처 : 법제처, 국가법령정보센터접속일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성매매방지및피해자보호등에관한법률 /(12698,20140528) 성매매실태조사는전업형성매매집결지와겸업형성매매알선가능업소에대한조사및인터넷성매매실태조사등으로구성된다. 전업형성매매집결지조사는지역별로분포되어있는성매매집결지를전수조사 20) 하는것이며, 겸업형성매매알선가능업소에대한조사는표본조사로전체성산업 20) 집결지조사는 2007 년 39 개, 2010 년 45 개, 2013 년 44 개가조사되었다.
32 성매매실태조사개선방안연구 규모를추정하기위해실시된다. 인터넷성매매실태조사는 2007년인터넷상의성매매의규모를추정하기위해처음실시되었고 2010년에는웹사이트를통한성매매관련홍보및알선행위실태조사를목적으로실시되었으며 2013년에는성매매실태조사상처음으로, 스마트폰애플리케이션을통한성매매관련홍보및알선행위의실태를조사하였다 ( 김지선외, 2014: 180). 겸업형성매매알선가능업소실태조사 ( 이하겸업형성매매실태조사 ) 는성매매방지및피해자보호등에관한법률시행규칙제2조성매매실태조사의방법과내용 2항 2호 성매매알선가능업소에대한전국표본조사 를근거로 3년주기 21) 로조사되며, 응답하는업주의거부감을고려하여 유흥 서비스업실태조사 라는조사명칭을사용하고있다. 겸업형성매매실태조사의목적은 2007년의경우성매매알선가능업소의성매매알선율과업체수, 겸업형성매매종사자, 성매매비용등에대한성매매산업규모를추정하는데에있고 2010년조사또한동일한목적을갖고조사되었다. 그러나 2013년조사에서는 2009년통계청품질진단보고서와 2012년성매매조사방법개선에관한연구에서제시한개선안의일부를수용하여, 22) 조사목적이성매매알선율을기초로성매매알선업체규모를추정하는것에한정되었다. 따라서 2013년겸업형성매매조사는이전조사와는달리성매매여성수와매출액에근거한전반적성산업구조에대한규모추정을하지않고업종별성매매알선율과이에따른성매매알선업체수추정치에한정하고있으며 ( 김지선외, 2014: 127) 조사내용의변화를 2010년과비교하여제시하고있다. 2007년조사내용 ( 변화순외, 2007: 29) 과 2010년조사내용 ( 정진성외, 2010: 79) 은큰차이가없는반면 2013년에는품질진단결과를고려하여정확성이의심되는성매매여성수와매출액조사항목을삭제하여조사하였다. 즉, 조사가어렵거나불필요하다고판단되는업체의종업원수, 업소홍보방식, 지역 / 업종 / 등록여부 / 사업내용과 2차서비스의매출변화, 성적서비스제공이유, 정책관련건의사항등을조사에서 21) 이조사는원래 5 년주기로 2002 년에첫조사를실시하고 2007 년두번째조사를실시하였으나, 2009 년 5 월 21 일 성매매방지및피해자보호등에관한법률 에조사근거가신설되면서작성주기가 3 년으로변경된다. 22) 이에대한자세한내용은본장 2 절에서자세히서술하고있다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 33 제외했다. 한편으로일부내용은추가되기도했는데, 업소가경험한범죄피해등에대한질문과여성접객원의 1일평균서비스액수와이동횟수등은추가하여조사되었다. < 표 Ⅳ-1> 겸업형성매매실태조사주요항목비교 구분 2007 년 2010 년 2013 년 일반현황 이용고객현황 여성접객원현황 2 차서비스관련현황 -월평균정기휴무일수 -테이블수 ( 객실 / 테이블 ) - 등록여부 - 영업기간 -월평균매출액 -종업원수 - 업소홍보방식 - 지역 / 업종 / 등록여부 / 사업내용 -1 일평균이용고객수 - 주된고객층연령 - 월평균정기휴무일수 - 테이블수 ( 객실 / 테이블 ) - 등록여부 - 영업기간 - 월평균매출액 - 종업원수 - 업소홍보방식 - 지역 / 업종 / 등록여부 / 사업내용 -1 일평균이용고객수 - 주된고객층연령 - - - 여성접객원 : 유무및수, 외국인여성접객원유무및국적 - 호출여성접객원수 - 손님의성적서비스요구여부와비율 - 손님의성적서비스요구에대한대응 - 1 일평균성적서비스구매자수 - 성적서비스이용비용 - 지역내성적서비스제공현황 - 성적서비스제공이유 - 매출변화 - 정책관련건의사항 - 여성접객원 : 유무및수 - 호출여성접객원수 - 호출여성접객원을지원하는업체 ( 보도방 ) 의수 - - 손님의성적서비스요구여부와비율 - 손님의성적서비스요구에대한대응 - 1 일평균성적서비스구매자수 - 성적서비스이용비용 - 지역내성적서비스제공현황 - 성적서비스제공이유 - 매출변화 - 정책관련건의사항 - 월평균정기휴무일수 - 테이블수 ( 객실 / 테이블 ) - 등록여부 - 영업개시시간과마감시간 - 업소의범죄피해경험 ( 경찰, 행정공무원으로부터금품요구, 강도피해, 폭행피해경험유무및횟수 ) -1 일평균이용고객수 - 주된고객층연령 - 이용고객수의변화 - 이용고객의성별비율 - 이용고객의평균결제금액 - 여성접객원 : 유무및수, 외국인여성접객원유무및국적 - 호출여성접객원 : 유무, 하루평균수, 외국인유무및국적 - 한달평균종업원들의이동횟수 - 여성접객원의 1 일평균서비스액수 - 손님의성적서비스요구여부와비율 - 성적서비스허용여부 - 1 일평균성적서비스구매자수 - 성적서비스이용비용 - 지역내성적서비스제공현황 출처 : 변화순외 (2007), 2007 전국성매매실태조사, p. 29; 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사, pp. 127-128 의내용을재구성. -
34 성매매실태조사개선방안연구 나. 표본설계 23) 겸업형성매매실태조사에서조사대상모집단은성매매알선가능성이높은업종으로정의된다. 모집단으로활용된조사는통계청의 전국사업체조사 이며, 겸업형실태조사에서는업소가제공하는서비스를통해서고객의성매매행위가가능한사업체를선정하였다. 성매매행위가가능한사업체는 2007년의경우일반유흥주점업, 무도유흥주점업, 노래방운영업, 다방운영업 ( 비알콜음료점업 ), 이용업, 마사지업, 기타미용관련서비스업, 간이주점업 ( 기타주점업 ) 등 8개로규정하였다. 2010 년의경우 2007년조사에서알선율이낮게나타났던기타주점업을제외한 7개업종으로규정한반면, 2013년조사에서는휴게텔, 전화방, 인형방, 멀티방, 대딸방, 키스방, 이미지클럽, 유리방, 이야기방, 스트립등자유업을 그외분류되지않은개인서비스업 으로추가하여 8종의업체를성매매알선가능성이높은업종으로확대하여조사하였다. 그외분류되지않은개인서비스업 은대부분관할관청에등록하지않고사업자등록증만으로운영하는업종으로 2007년과 2010년에는 기타미용관련서비스업 ( 휴게텔, 휴게방, 남성휴게소등 ) 과 마사지업 ( 안마시술소, 스포츠마사지등 ) 으로분류되어모집단에포함되어조사되었다. 하지만 2011년한국표준직업분류에서이들업종을 그외분류되지않은개인서비스업 으로분류함에따라 2013년조사에서는이를고려하여모집단에포함하였다. 모집단의배분은성매매실태가특별시, 광역시, 도지역의중소도시와농어촌별로다른특성을보일것으로판단하여이들을층화하였고층내에서도밀집지역과분산지역으로 2차층화를하였다. 단, 다방등 비알콜음료점업 의특별시와광역시분포비율이높으나성매매가능성이높은배달과티켓영업을하는다방이나커피숍의비율이매우낮아중소도시와농어촌지역을조사모집단으로포함시켰다. 단, 2013년의경우조사목적이성매매 23) 표본설계와관련된내용은김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사, pp. 118-125 일부요약인용 ; 정진성외 (2010), 2010 성매매실태조사, pp. 71-82 부분을참고하여인용하고있다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 35 알선율산정에있고표본규모가 2010년과비교하여절반으로감소함에따라도시규모에따라층화를하되, 특별시와광역시를묶어 대도시 로, 도지역의동지역을 중소도시 로, 도지역의읍면지역을 농어촌 으로구분하게되었다. < 표 Ⅳ-2> 조사모집단및조사방법 구분 2007 년 2010 년 2013 년 모집단 성매매가이루어지거나성매매행위가가능한 8개업종사업체 (2005년기준 < 전국사업체조사 > 자료 ) 성매매알선행위가가능한 7 개업종의사업체 (2008 년기준 < 전국사업체조사 > 자료 ) 성매매알선행위가가능한 8 개업종의사업체 (2011 년기준 < 전국사업체조사 > 자료를기초 ) 조사업종 8 개업종일반유흥주점업, 무도유흥주점업, 노래방운영업, 다방운영업, 이용업, 마사지업, 기타미용관련서비스업, 간이주점업 7개업종일반유흥주점업, 무도유흥주점업, 비알콜음료점업, 노래연습장운영업, 이용업, 마사지업, 기타미용관련서비스업 8개업종일반유흥주점업, 무도유흥주점업, 비알콜음료점업, 노래연습장운영업, 이용업, 마사지업, 기타미용관련서비스업그외분류되지않은개인서비스업 ( 자유업종 *) 조사지역 전국 16 개시 도 조사대상 조사방법 사업체대표자혹은사업체현황을잘아는관리자 - 구조화된질문지를사용하여면접조사 - 조사완료후면접원후기록적기 - 손님으로가장하여전화모니터링실시 주 : 자유업종은휴게텔, 전화방, 인형방, 멀티방, 대딸방, 키스방, 이미지클럽, 유리방, 이야기방, 스트립류를말함. 출처 : 변화순외 (2007), 2007 전국성매매실태조사, pp. 30-31; 정진성외 (2010), 2010 성매매실태조사, pp. 72-73; 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사, pp. 118-121 인용, 추가보완재구성. 업종별모집단을살펴보면 2007년성매매가능업종으로구분된 8개업종은총 209,716개이었고 2010년과 2013년에서는절반가까이줄어든 109,270개와 112,872개로나타났다. 업종별로는노래연습장운영업의비율이
36 성매매실태조사개선방안연구 가장높고, 뒤이어일반유흥주점업과이용업이높은비중을차지하고있다. 성매매가능업종중무도유흥주점업, 기타미용관련서비스업의분포가매우낮았고 2013년에처음분류된 그외분류되지않은개인서비스업 은 2,050개로나타났다. < 표 Ⅳ-3> 업종별모집단의규모 구분 2007 년 2010 년 2013 년 일반유흥주점업 28,757 31,623 30,147 무도유흥주점업 5,351 1,559 1,486 비알콜음료점업 ( 다방 ) 15,951 14,386 18,328 노래연습장운영업 36,193 35,463 34,391 이용업 22,424 19,829 18,035 마사지업 3,360 5,271 6,797 기타미용관련서비스업 1,290 1,139 1,638 기타주점업 ( 간이주점 ) 96,390 - - 그외분류되지않은개인서비스업 - - 2,050 계 209,716 109,270 112,872 ( 단위 : 개 ) 주 : 2007 년다방운영은비알콜음료점업으로구분되며, 2007 년간이주점은 2013 년에기타주점업으로구분됨. 출처 : 변화순외 (2007), 2007 전국성매매실태조사, p. 32; 정진성외 (2010), 2010 성매매실태조사, p. 74; 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사, p. 121. 한편겸업형성매매실태조사의표본규모는 2007년 3,605개, 2010년 2,000개, 2013년 1,053개로크게줄어든다. 특히 2013년은조사목적이성매매알선율산정을통한성매매알선업체규모추정에한정되는동시에조사예산의제한으로인해표본규모 24) 가크게줄어들었다. 겸업형성매매실태조사는사업체의특성상조사가매우어려운데, 기존 24) 95% 신뢰수준에서허용오차 ±7.3% 를고려하여최소표본규모 1,053 개를최종목표표본수로결정하였다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 37 조사에서는사업체를가장잘아는대표자나관리자에대한면접조사를원칙으로하고현장상황에따라응답자의자기기입식방법을병행하였다 ( 정진성외, 2010; 김지선외, 2014). 또한조사내용이민감하고성매매행위라는불법적내용을담고있기때문에과소응답될가능성이매우높기때문에, 신뢰성확보를위해보완적조사를추가로진행했다. 자료보완을위해진행된조사는면접원관찰기록과손님으로가장한전화모니터링방법이다. 면접원관찰기록은면접원이조사를하면서알아낸업소분위기, 규모, 여성접객원존재여부및인원수, 성매매알선가능성을면접조사가끝난후기록하는현황표로응답내용의검증및보완작업으로수행되었다. 또다른방법은면접원이손님으로가장하여성적서비스비용, 여성종업원규모등에대해전화로모니터링하는것이다 ( 변화순외, 2007; 정진성외, 2010; 김지선외, 2013). 이는성매매주요항목들의값을추정하는데보조자료로활용하였는데, 손님을유인하려는업소의동기가반영되어응답이왜곡될가능성이있다는문제가있다. 다. 조사결과발표 성매매방지및피해자보호등에관한법률시행규칙제2조에서성매매실태조사의내용에대해구체적으로규정 25) 하고있다. 성매매특별법시행이후실시된성매매알선가능업소에대한초기의전국표본조사는성산업시장규모를추정하기위한것이중요한목적이었다. 표본조사결과는가중치를부여한후성매매알선비율과성적서비스비용을추정하여성매매산업규모를추정하는데활용하였다. 25) 조사내용은 1 성매매업소집결지역에대한조사, 2 성매매알선가능업소에대한전국표본조사, 3 인터넷등을이용한새로운성매매실태, 4 성산업의시장분포및규모, 5 성매매및성접대와관련된사람들의실태, 6 성매매에관한형사법적대응현황, 7 내국인의해외성매매경로및실태, 8 성접대의발생요인과발생유형에대한조사 연구, 9 그밖에성매매및성접대와관련하여여성가족부장관이조사가필요하다고인정하는사항등이다. ( 법제처, 국가법령정보센터. 방문일자 2015.12.8. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성매매방지및피해자보호등에관한법률시행규칙 /(00061,20141212))
38 성매매실태조사개선방안연구 < 표 Ⅳ-4> 표본조사결과추정내용 구분 2007 년, 2010 년 2013 년 추정식 - 성매매알선비율 - 성적서비스비용 - 성매매관련산업의경제규모추정 - 성매매알선비율 성매매산업규모추정 - 겸업형업소전체종사여성규모 - 알선업체규모 - 성매매여성규모 - 1일평균성구매자수 - 성적서비스구매비용 - 알선업체규모 출처 : 변화순외 (2007), 2007 전국성매매실태조사, pp. 65-97; 정진성외 (2010), 2010 성매매실태조사, pp. 82-109; 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사, p. 134 를요약및재구성. 2007년과 2010년은법규정에서제시한성매매산업규모추정의본래목적을충실히이행하여결과표를제시하고있다 (< 표 Ⅳ-4> 참조 ). 겸업형업소의전체여성종사자규모를추정했고, 알선업체규모와성매매여성규모를제시하였다. 또한 1일평균성구매자수와성적서비스구매비용을추정하여성매매산업규모추정에활용하였다. 하지만 2013년겸업형성매매조사에서는성산업시장규모의추정에대한통계신뢰성을고려하여발표범위를크게축소하였다 (< 표 Ⅳ-4> 참조 ). 2013년조사에서는신뢰성을담보할수없는성매매여성규모및경제규모추정과관련된내용은과감히삭제하고성매매알선비율추정을통해알선업체수의추정치를제시하였다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 39 2. 성매매실태조사에대한 2009 년통계품질진단가. 2009년정기통계품질진단 성매매실태조사는 2007년 5월 성산업구조및성매매실태조사 로국가통계로승인되고, 이로인해성매매실태조사는 2009년통계청에서실시하고있는정기통계품질진단 26) 대상사업으로선정되어통계품질진단을받게되었다. 정기통계품질진단은전문가집단이통계품질을통계품질관리매뉴얼에따라진단하는품질진단과정이다. 정기통계품질진단은통계가발표되기까지의전과정과관련된품질관리기반, 이용자의요구사항을반영한실태, 세부작성단계별체계, 수집자료의정확성, 통계자료의서비스등으로구분하여진단한다. 27) 통계품질진단결과는통계작성기관의장에게전달되어품질개선방향과개선지원등으로활용된다. 통계품질진단은관련성 (relevance), 정확성 (accuracy), 시의성과정시성 (timeliness/punctuality), 비교가능성 (comparability), 일관성 (coherence), 접근성과명확성 (accessibility/clarity) 의 6가지기준과 28) 차원별품질지표로나누어분석하며 ( 통계청, 2015), 2009년실시된성매매실태조사에대한통계품질진단에서는위의 6가지기준에대한충족정도를분석하였고각차원의품질수준을높이기위한통계개선방안을제시하였다. 1) 진단결과통계청에의해서승인된성매매실태조사는 2007년수행된 성산업구조및성매매실태조사 인데, 이에대한정기품질진단은 2009년진행되었다 ( 여성가족부, 2015b). 2009년정기통계품질진단연구는연구에서는 6가지차원의진단과개선을제시하고있다 ( 조성남외, 2009). 26) 통계청의품질진단은정기통계품질진단, 자체통계품질진단, 수시통계품질진단등세가지형태로나누어실시되고있으며, 2009 년성매매실태조사에대한품질진단은통계전문가그룹이통계의품질을진단하는정기품질진단이다. 27) 통계청 (2011), 국가통계품질관리매뉴얼, p. 13. 28) 6 가지차원의설명은통계청품질진단웹페이지 (http://kostat.go.kr/quality) 혹은통계청 (2015), 2015 년자체통계품질진단매뉴얼, pp. 8-10 을참고하길바란다.
40 성매매실태조사개선방안연구 진단결과를살펴보면 2007년도성매매실태조사에있어시의성 / 정시성, 접근성은문제는없지만비교성과일관성에있어통계품질측정이어렵다고결론짓고있고, 관련성, 정확성, 명확성의경우통계품질에문제가있다고지적되었다 ( 조성남외, 2009). 이중관련성과정확성의경우현실적으로측정이어려운항목이어서추정치의정확성이현저히의심된다는결과가나왔다 ( 조성남외, 2009). 이와같은진단결과를차원별로살펴보자. 29) 비교성은시간또는공간이달라도동일한개념, 분류, 측정도구, 측정과정을통해수집한통계자료를동일한기준으로집계하여개념적으로비교할수있는지를기준으로삼는다. 2009년통계품질단연구진은비교성과관련하여 2007년성매매실태조사는이와비교할만한외국사례가없고, 2002년조사와 2007년조사는자료수집방법이다르고비교대상인주요조사항목의정확성에대한신뢰성이떨어져서비교하기어렵다고의견을제시하고있다 ( 조성남외, 2009). 다시말하면, 주요조사항목자체의정확성과신뢰성에문제가있어단순한비교가어렵다는것이다. 일관성은동일한현상에대해상이한자료나방법에의해만들어진통계들이얼마나유사한가를보여주는것으로, 성매매실태조사가성매매시장의규모를추정한유일한전국단위조사이기때문에일관성을진단하기어렵다고보고있다 ( 조성남외, 2009). 접근성 / 명확성경우접근성에는문제없으나, 명확성은자료처리에대한과정지침과기록이없는것으로나타나는등약간의문제가있다고지적하였다 ( 조성남외, 2009). 이처럼 2007년성매매실태조사의품질은문제로제기된 6가지요소중 4가지요소에는약간문제가있으나, 수정 보완시해결될수있다는지적으로볼수있다. 하지만통계조사의품질과직접적관련이있는관련성과정확성에대한진단결과는부정적이다. 29) 조성남외 (2009), 성산업구조및성매매실태조사 2009 년정기통계품질진단연구용역최종결과보고서, pp. 49-50 내용을인용하여정리하였다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 41 < 표 Ⅳ-5> 2009 년성매매실태조사품질진단결과요약 차원 관련성 정확성 시의성 / 정시성 비교성 일관성 접근성 / 명확성 진단결과 - 전문가및일반이용자, FGI, 외부심의위원의의견등의종합해볼때, 성매매실태조사의목적이현실적으로추정하기매우어려운모집단의특성을조사하는것이므로통계조사를통해얻어진추정치를인용하거나사용하는데큰어려움이있음. 결론적으로이용자에게유용한통계를제공하지못함. - 성매매여성의수, 성산업체의매출액등은이용자가원하는정보라할지라도현실적으로측정이매우어려운항목이면조사하지않는것이바람직함. 부정확한정보의제공은정보를제공하지않는것보다위험한결과를초래할수있기때문임. - 성매매와관련된모집단의특성을면접을통해조사로파악하는것은매우어려운사실에비추어볼때겸업형업소를조사하여성매매종사자의수, 매출 ( 산업규모 ) 에대한추정치는정확성이현저히의심됨. - 이러한조사의현실을극복하기위해보완작업이이루어졌으나, 자료처리의지침이없고에디팅절차와결과에대한기록이없기때문에정확성향상의과학적인증거가부족함. - 시의성과정시성에는문제가없음. - 비교할만한외국사례가없고 2002년조사와자료수집방법이다르고중요한조사항목의정확성에대한신뢰성이떨어지기때문에비교하기어려움. - 2007년성매매실태조사는 2002년조사와더불어성매매시장의규모에대한유일한전국단위조사이므로일관성에대한진단은판단하기어려움. - 접근성에는문제없으나, 자료처리에대한과정지침과기록이없는것으로나타나는등명확성은약간의문제가있음. 출처 : 조성남외 (2009), 성산업구조및성매매실태조사 2009 년정기통계품질진단 연구용역최종결과보고서, pp. 49-53 의내용을요약정리. 관련성은통계자료가포괄하는범위, 내용이나개념에있어이용자가요구하는점을얼마나충족시키는가를말하는데, 의미있고유용한통계자료를만들어통계이용자에게제공하는정도를평가하는것이다. 2007년성매매실태조사에대한관련성의견을종합하기위해서전문가, 일반이용자, FGI, 외부심의위원의의견을수렴하였다. 의견수렴결과전문가들은성매매실태조사의목적이현실적으로추정이어려운 성매매알선가능업소 라는모집단에대해조사하는것이기에표본조사를통해얻어진추정치를사용하는데문제가있기에이용자에게유용한통계를제공하지못한다고언급하였다. 구체적으로성매매여성의수, 성산업체의매출액등은이용자
42 성매매실태조사개선방안연구 가알고싶어하는정보라하더라도측정이어려운항목이기에조사하지않는것이바람직하다고결론내리고있다 ( 조성남외, 2009). 정확성의경우통계품질과관련하여부정적분석의견을제시하고있다. 성매매와관련된모집단의특성을면접조사를통해조사하는것은사실상어려운현실에서성매매실태조사의겸업형업소조사를통해도출된 성매매알선가능업소 의성매매종사자수, 매출 ( 산업규모 ) 에대한추정치는정확성이현저히의심된다 ( 조성남외, 2009). 이러한조사의현실을극복하기위해보완작업이이루어졌으나자료를어떻게처리하였고어떤절차로에디팅을했는지에대한기록이부재하여정확성과관련해서도부족한면이있다고분석하였다 ( 조성남외, 2009). 2) 개선방안 30) 2007년성매매실태조사에대한 2009년통계청품질진단은측정가능하지않은모집단을대상으로표본조사를통해측정한결과에대한정확성이현저히의심되어사용자에게유용한정보를줄수없다고진단하고있다 ( 조성남외, 2009). 이러한입장에서동연구진은향후성매매실태조사에대해다음과같은개선방안과발전전략을제시했다. 2009년품질진단을통해제시된개선방안은 < 표 Ⅳ-6> 에제시되었는데, 단기간으로개선이가능한과제와장기적관점에서검토해야할과제로구분하여제안하였다. 동품질진단에서는단기개선사항을다음세가지로제시하였다 (< 표 Ⅳ -6> 참조 ). 첫째로는자료의정확성을향상시키기위하여자료처리절차및지침마련을권고했다. 겸업형조사는조사의어려움을고려하여다양한자료처리방법 31) 을활용하고있으나에디팅에대한표준적지침이제시되지 30) 조성남외 (2009), 성산업구조및성매매실태조사 2009 년정기통계품질진단연구용역최종결과보고서, pp. 59-69 를인용 요약함. 31) 면접조사를원칙으로하고있지만면접원관찰기록 ( 성적서비스등 ) 등면접원후기록과손님인것처럼하여조사대상업소에성매매관련사항을전화로모니터링하는방법으로응답내용을보완하고있다.( 변화순외 (2007), 2007 전국성매매실태조사, pp. 41-42)
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 43 않고이에대한처리과정이기록되지않았다고지적했다. 이에에디팅과정에대한자료제시를통해비교 / 보완된자료가어느정도되는지제시하여사후검증과품질관리가돼야한다고제안했다. < 표 Ⅳ-6> 2009 년통계품질진단의장 단기개선사항및권고 구분개선과제개선방안기대효과예상문제점 단기개선사항 자료처리절차및지침마련 시계열비교가가능하도록조사를설계함 - 자료보완및에디팅절차규정 - 데이터처리지침및매뉴얼규칙마련 - 조사수행자료에대한처리절차의문서화 - 보완결과및표본대체등이력사항변동의문서화 - 시계열자료의비교가필요한필수항목들을설정하여이에대한모집단및추출틀을확정하고이는향후조사에서도계속적으로활용하도록함 자료가수집된과정을기록하여자료의신뢰성및정확성향상에기여 시계열자료의비교가가능 최초의규정을제대로확립해야향후조사에서도문제점발생확률이적음 성매매실태전체는비교불가능하므로필수항목만설정 통계명칭을 성매매실태조사 로변경 - 성산업구조및성매매실태조사 성매매실태조사 로변경 - 변경방법 : 통계청통계협력과에신청 통계명칭의확보 적절성 없음 장기개선사항 조사항목재검토및조사기법연구개발 표본조사대신성매매실태를파악할수있는다른연구방안검토 - 전문위원회, 자문등을통한연구개발 - 조사항목들의측정가능성에대하여전반적으로재검토 - 측정가능한항목도출 - 조사기법의연구 / 개발및적용 - 전국적인표본조사사업을점진적으로성매매에관련된소규모표본조사사업, 학술연구, 행정자료분석연구, 사례연구등을지원하는사업으로전환 통계추정치의정확성에대한신뢰향상 시의성과연실정있는연구를지원하고결과를정책에반영 전문가활용을위한예산필요 연구지원대상선정의어려움 권고사항 통계의승인취소검토 - 통계의정확성이크게의심되는정보는이용자에게혼란을줄수있으므로통계승인취소를검토 성매매조사의정보의내부자료로활용 공식통계부재 출처 : 조성남외 (2009), 성산업구조및성매매실태조사 2009 년정기통계품질진단연구용역최종결과보고서, pp. 65-66 내용을재구성.
44 성매매실태조사개선방안연구 둘째, 시계열비교가가능하도록조사를설계해야한다고제안했다. 조사문항중시계열자료의비교가필요한필수항목들을설정하여모집단과표본추출틀을확정하고이를향후조사에서활용하도록권했다. 셋째, 통계명칭에대해서 성산업구조및성매매실태조사 를 성매매실태조사 로수정 32) 하도록제안한다. 장기적개선사항으로 2가지를제안하는데, 하나는통계추정치의정확성확보를위한조사항목재검토및조사기법연구개발이다 (< 표 Ⅳ-6> 참조 ). 구체적개선방안으로전문위원회, 자문등을통해조사기법개발과조사항목들의측정가능성에대해전반적재검토를실시해야한다고제안했다. 두번째는표본조사대신성매매실태를파악할수있는다른연구방안을검토하는것이다. 전국적인표본조사사업을점진적으로축소하여성매매에관한된소규모조사사업, 학술연구, 행정자료분석연구, 사례연구등의사업으로전환하여시의성과현실성있는연구를지원할것을개선방안으로제시했다. 이외에도품질진단연구진은성매매실태조사의통계승인철회검토를권고하였다. 조사의필요성은인정되지만 성매매 라는조사대상의불법성으로인하여조사결과의정확성이의심되므로공표가의무화되어있는국가승인통계의승인을철회하고내부자료로만으로활용할것을권고하였다. 2009년품질점검결과를기반으로제안된개선방안을요약하면성매매실태조사는매우특별한조사로, 단기적으로자료처리및보완절차개선, 통계명칭개선등이필요하고장기적으로는과학적추정치를생산하기위해조사항목과조사방법의재정비가필요하다고제안하였다. 또한정확성문제를고려할때성매매실태조사는국가승인통계로생산하기보다내부자료로활용할것을권고하였다. 32) 2010 년부터 2010 년성매매실태조사 라는명칭으로조사되었으나, 2010 년통계품질진단결과 성산업구조및성매매실태조사 가국가승인통계로취소됨에따라조사내용은공개되지못했다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 45 3. 2012년성매매실태조사개선방안연구가. 진단결과 2012년한국여성인권진흥원의 성매매실태조사방법개선에관한연구 는성매매실태조사방법을검토하여개선방안을제시하기위해실시되었다 ( 박철현 정혜원, 2012). 33) 동연구는기존성매매실태조사와통계청품질진단결과를기반으로조사방법을검토하고개선안을제시하였는데, 겸업형성매매실태조사와관련된기존조사의한계와문제점을다음과같이제시하고있다 ( 박철현 정혜원, 2012: 36). 첫째, 겸업형성매매조사에서성매매매출액등사실상조사가불가능한항목에대해조사하고있고이것을일반화하고있는데, 이점이문제이다. 일회성으로조사하여도무방하거나, 일회성으로조사하여야할주제에대해정기적으로수행하는경향이있다. 둘째, 조사결과의정확성과조사윤리의문제를가지고있다. 정확성을확보하기위한노력이부족하고손님을가장한전화모니터링등과같은무리한조사방법에는조사윤리의문제가있다. 나. 개선방안 겸업형성매매실태조사와관련하여동연구는다음과같은내용을주요개선방안으로제시하고있다 (< 표 Ⅳ-7> 참조 ). 첫째, 성매매실태조사의목적을성매매알선율산출을위한조사로한정하고이를근거한업종별성매매알선업체수의규모추정에둔다. 다시말하면, 성산업규모추정, 성매매규모추정, 성매매액수추정, 성매매여성수추정등과같이정확성을확보하기어려운추정은제외하고오직표본조사의목적을성매매알선율추정을위한조사로제한한다. 33) 박철현 정혜원 (2012), 성매매실태조사방법개선에관한연구, 한국여성인권진흥원. 동보고서내용을참고하여인용하였다.
46 성매매실태조사개선방안연구 < 표 Ⅳ-7> 겸업형성매매실태조사개선안 구분개선안비고 조사명칭유흥 / 서비스업실태조사기존조사와동일 조사목적 성매매알선업소의수와알선율, 성매매유형등의시계열적변화를보여주기위한기초조사 * 성산업규모추정, 성매매규모추정, 성매매액수추정, 성매매여성수추정제외 조사결과는성매매알선율산출에만활용하고이외추정에는활용하지말것을제안 모집단 / 표집단위 전국사업체기초조사 / 업소기존조사와동일 조사업종 표본크기 8 개업종 ( 일반유흥주점업, 무도유흥주점업, 비알콜음료점업, 노래연습장운영업, 이용업, 마사지업, 기타미용관련서비스업, 그외분류되지않은개인서비스업 ( 자유업종 *) * 자유업종 : 휴게텔, 전화방, 인형방, 멀티방, 대딸방, 키스방, 이미지클럽, 유리방, 스트립류등 3,232개 ~ 5,354개업소 * 전체허용오차 4% 혹은 3% 이하고려 자유업종추가 2007 년 3,605 개조사 2010 년 2,000 개조사 조사지역전국 16 개시 도기존조사와동일 조사방법 확률화응답모형이라는새로운질문방법도입 개인정보보호가능한질문방법 출처 : 박철현 정혜원 (2012). 성매매실태조사방법개선에관한연구, 한국여성인권진흥원, pp. 68-79. 요약 정리. 둘째, 기존 7개조사업종에서휴게텔, 전화방, 키스방등그외분류되지않은개인서비스업 ( 자유업종 ) 을추가하여조사하는것이다. 키스방, 대딸방과같이성매매알선가능성이높은업종들이새롭게등장하고있다. 이들업종의경우신분증과임대차계약서만있으면세무서에사업자로등록하여영업하는것이가능하다. 이러한업종을통계청사업체조사에서는 그외분류되지않은개인서비스업 으로분류하는데절차적분류에따르면자유업종으로구분하고있다. 셋째, 신뢰성있는업종별성매매알선율을산정하기위해서표본수를증가시키는것이다. 2012년성매매실태조사개선방안연구진은 2010년성매매
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 47 실태조사의자료를토대로 95% 신뢰수준에서 3-4% 허용오차를갖기위해서전체표본규모는최소 3,232개에서 5,351개업소이상이되어야하는것으로제시하였다. 넷째, 조사내용의민감성을보완하는질문방법으로확률화응답모형 (randomized response model) 을도입하는것이다. 확률화응답모형은응답자가응답을꺼리는민감한내용에대해조사표를통해서질문할때, 응답자의개인정보를조사자가알지못하도록고안한질문방식이다 34). 서울지역을대상으로 102개업체에이를적용해본결과, 동조사방법은기존조사에비해용이하고응답자도개인정보가보호된다고생각하는것으로나타났다 ( 박철현 정혜원, 2012). 35) 34) 박철현 정혜원 (2012), 성매매실태조사방법개선에관한연구, 한국여성인권진흥원, p. 75 인용. 35) 기존조사의경우손님으로가장한사후조사등이있었으나, 이와같은조사가필요없고설문지분량이줄어든다는장점이있다 ( 박철현 정혜원, 2012: 77).
48 성매매실태조사개선방안연구 4. 본연구에서수렴한전문가의견가. 전문가 FGI 결과 본절에서는성매매실태조사와관련된연구자, 전문가, 품질진단연구진대상으로기존성매매실태조사의문제점과개선방안에대해전문가의견을수렴하고이들에제시한개선방안을소개하려고한다. 36) 그결과를요약하여소개하면다음과같다. 1) 조사의문제점 37) 성매매산업의모집단정의가불명확하다. - 성산업의시장분포및규모등을추정하려면표본조사의모집단이명확해야하는데, 성산업의정의가명확하지않아성매매실태조사를위해서모집단에서표본을추출한다는것이불가능하다. - 2013년추가된성매매산업중자유업종은샘플링하기에는너무나다양하다. 샘플링해보니구두방도자유업종으로구분되어있었다. 조사하고도업종분류에문제가있었다. 조사하는내용이업체측면에서불법적행위이기때문에정확한답변을얻는것은사실상불가능하다. - 조사할때손님으로가장하여 몇명이종사하느냐? 라고물으면손님을유인하기위하여거짓말로대답할가능성이높다. 다시말하면, 응답내용에비표본측정오류가상당히크게나타나조사결과의정확성문제가발생한다. - 표본으로선정된업소에들어가서누구를인터뷰할수있겠는가? 업소에들어가파악할수있는것이무엇이고, 과연인터뷰하는사람이자신이연루된성매매라는불법적사안에대해서얼마나진실 36) 전문가의견수렴을위해서면담한사람은이용희교수, 김지선박사, 정혜원박사, 통계청최통진사무관, 현장활동가정미례, 신박진영이다. 37) FGI 면접원의답변내용을요약및재편집하여정리한것이다.
Ⅳ. 겸업형성매매실태조사 49 하게답하겠는가? 모든측면에서하나도보장되는것이없다. 조사주기가 3년으로성산업의빠른변화를반영하기어렵다. - 성산업은경제및단속환경에따라서급속히변화하고있는데, 3년주기의조사로는이러한변화를담아내기어렵다. 급변하는성산업과관련성매매실태를파악하여정책적시의성을확보하기위해서는매년주기로연구를실시해야한다. 조사방법론에문제가있고조사자체가어려워조사업체에서참여를꺼린다. - 성매매실태조사가어렵다는소문때문에조사업체는하지않으려고한다. 조사자체가어려워기본적으로갖춰야할내용이조사보고서에충실하게수록되지않는것같고조사과정또한투명하지않은것같다. - 조사방법론자체에문제가있어매출액, 1인당성매매비용등에대한정확한조사는절대불가능하다. 단지, 성매매알선가능업소추정만가능한것으로생각한다. 조사상윤리적문제가있다 - 조사내용을보면수사가필요한항목도조사에들어가있다. 내국인해외성매매의경우조사를통해서파악할수있는것이별로없다. 이러한영역은수사를해야하는것인데조사로접근하니, 연구윤리부터시작해서여러가지로따져야할것이많다. 2) 전문가면담에서제안된개선안 성매매방지법시행규칙제2조개정의필요성 - 법률에근거한여타실태조사의경우와달리성매매실태조사에서는조사내용을매우상세하게제시하고있다. 동법률시행규칙에서제시하는조사내용중에는조사의신뢰성을확보하기매우어
50 성매매실태조사개선방안연구 려운항목도있다. 성산업및관련성매매여건이급격히변화하는점을고려할때시행규칙에서구체적내용을규정하는것을지양해야한다. - 통계청품질진단에서조사대상이성매매라는불법적사안을포함하고있기에조사결과의정확성을확보하기어렵다고지적하고있지만, 시행규칙으로인하여조사내용을개선하지못하고있다. 시행규칙을개정하여 성매매알선가능업소 라는, 모집단자체를규정하기어려운겸업형성매매조사를중단해야하다. 성매매알선가능업소를대상으로한전국표본조사는중단하는대신매년주기로성매매관련동향에대한연구를통해관련자료를수집하고정리하여정책기여도를높이는것이중요하다. - 성매매실태조사를통해성매매거래가 GNP에서차지하는비중을추정하는것보다성매매실태의경로및메카니즘을심층연구하는것이정책적으로더효과적이다. - 성매매뿐아니라성접대발생요인과발생유형에대한조사는불가능하다. 성접대는성매매보다훨씬더은밀하게움직이기에이를조사하기는매우어렵다. - 성매매실태파악을위해서는모집단을상정한표본조사가아니라사례연구를통한경로및동향분석을실시하는것이더효과적이다. 예를들어수원지역유흥업소에문제가많다면, 해당지역유흥업소를대상으로지역조사를실시하는것이더적합하다.
Ⅴ 정책제언 1. 성매매실태조사근거법및시행규칙개정 53 2. 성매매집결지조사개선방안 54 3. 겸업형성매매실태조사개선방안 61
Ⅴ. 정책제언 53 1. 성매매실태조사근거법및시행규칙개정가. 성매매방지법제4조개정 성매매실태조사는 성매매방지및피해자보호등에관한법률 에근거하여 3년마다실시되고있다. 성매매특별법이후불법행위인성매매에대한단속이강화되면서, 업주와업소의행태와관련된현상이빠르게변하고있다. 성매매를통한이익창출이막대하기에단속과행정처분을피하기위한업소형태및알선방식이급속히변화하고있는데, 이에맞추어정책적으로대응하는것이매우어렵다. 이러한여건을고려하여성매매실태조사는매년실시되어야한다. 3년주기로실시하는다양한조사내용을나누어매년조사하도록하는것이필요하다. 적극적정책지원을위해서는정책대응현안과관련된성매매현상을중심으로매년조사를실시하도록하여조사내용에유연성을부여해야한다. 이를통해단속주체인지자체및지방경찰청에도움을주는자료를제공하도록해야한다. 나. 성매매방지법시행규칙제 2 조 2 항개정 법에근거한여타실태조사와달리성매매실태조사에서는시행규칙을통해매우구체적으로조사내용을제시하고있다. 조사내용이구체적으로명시된탓에, 급변하는성매매환경에따라요구되는정책현안을지원하는조사를실시하기어렵다. 성매매실태조사자료의정책대응성이부족한배경에는여러가지가있지만시행규칙에서의구체적조사내용제시도중요한이유이다. 동시행규칙으로인하여조사결과의효용성이나정책활용성이낮다고확인된조사내용을중단하지못하는문제가발생한다. 예를들면, 겸업형성매매조사의비중이큰데, 동조사결과에대해통계청이문제점을지적하고있음에도불구하고이를반영하지못하는이유도동시행규칙때문이다. 성매매방지법시행규칙제2조 2항을대폭개정하여현재와같이조사내용을구체적으로명시하기보다는 성매매방지정책의우선현안이되는주요성매매관련현상에대해서조사한다 정도로제시할것을제안한다.
54 성매매실태조사개선방안연구 2. 성매매집결지조사개선방안 본절에서는성매매집결지축소및폐쇄와관련된정책대응을강화하기위한차원에서성매매실태조사개선방안을제시하려고한다. 성매매업소들이모여있는집결지는한국적특수성을반영하며독특한형태로운영되고있다. 업주들이조직화 세력화되어있으며지역내에서도일정정도의지위를가지고지역을관리하고있기에이들의영향력을벗어나서조사하기어렵다는한계는오래전부터현장활동가들에의해지적되었다. 이러한이유로업소에대한숫자파악, 업소에서일하는여성의숫자, 토지주, 건물주에대한파악이제대로되지않고있다. 이러한상황에서지자체의행정력만으로집결지를폐쇄하는데는어려움이많다. 가. 성매매집결지조사내용및방식개선 1) 성매매집결지조사표항목개선 정확한정보를수집하기어려운조사항목. 업소종사여성의평균휴일, 집결지종사여성의수, 업소유형별성매여성의연령분포, 외국인성매매여성의국적별비율, 업소유형별성매매비용, 업소유형별일일평균성구매자수와같이업소를통해정보를개인별로수집하는것이아니라업소의성매매여성혹은성구매자라는집단에대한정보를구하고있어정보의정확성을확보하는것이어렵다. 성매매집결지의폐쇄성을고려할때이러한항목에대한정확도는떨어진다. 향후조사에서정보의정확도를높일수있는조사항목을구성하고, 그것이어려운항목은삭제하는것이필요하다. 2) 경찰과지자체자료의활용성매매집결지업소들은불법영업을하고있고외부인의접근이어렵기때문에현장에서활동하는단체에의존하여조사를실시할수밖에없었는데이점이한계로지적된다. 현장단체가보유한정보는경찰및지자체관련부서의자료와상호보완되어야한다. 2013년실태조사에서관할지역경찰
Ⅴ. 정책제언 55 에의해새롭게파악된 7곳이기에경찰이보유한자료가중요하다. 과거집결지조사에서경찰이집결지로보고한곳에대한실태조사는미흡하거나조사대상에서제외되는경우도있었다. 성매매집결지업소에대한행정당국의개입을강화하기위해서소방당국, 지자체전기통신, 건축, 위생담당부서등이보유한자료를협조받아민간단체의정보를보완하는것이필요하다. 3) 성매매집결지조사에서성착취구조를드러내야함기존조사결과보고서를통해서는성매매여성에대한착취구조가드러나지않는다. 성매매실태조사결과를보면업소와여성수는증가하는데영업시간은감소하는것으로나타난다. 설문조사나조사표분석은여성들의상황을단편적으로보여주는기초조사자료이다. 현장활동가에의하면업주들은여성들에대한직접적인관리를하지않고소개업소가하는경우도있는데, 여성이결근하는날에대해부과되는벌금은당일가장높은매상을올린여성의수익금과같고, 38) 여성의결근을비롯하여업소내성매매여성에대한관리는대부분소개업자가하고, 39) 업주가선불금을사채로받게하면서약연 200% 이상의사채이자를납입하게하는경우도있다. 38) 지역현장활동가에의하면직업소개소에서여성을업소로넘기는경우, 직업소개소 ( 보도방 ) 에서집결지업소로부터받는소개비는 3 개월 400 500 만원에서여성들을이동시키고직업소개소영업장이집결지업소영업을인수받고, 업주가소개소를겸업하거나대부업을하는등성매매알선업과직접적으로연결되어여성들을관리 통제하고있다. D 지역과경기지역등에서이러한현상이나타난다. 39) 이와관련된법원의판단을소개하면다음과같다 ( 매일신문, 2014.1.7., 이호준기자, http://www.imaeil.com/sub_news/news_print.php?news_id=848&yy=2014) 대구지방법원제 5 형사단독최한순판사는성매매업소화대비를신용카드로계산하는손님의카드를건네받아현금서비스해주고금품을받은혐의 ( 성매매알선등행위의처벌에관한법률위반방조 ) 로기소된폭력조직 달성동파 행동대장 A(44) 씨에대해징역 8 월에집행유예 2 년, 추징금 3 억원을선고했다. 재판부는판결문에서 2 년 9 개월에이르는상당한기간동안성매매알선을방조했고, 취득한대가도 3 억원에이른다 고밝혔다. A 씨는지난 2010 년 6 월부터지난해 3 월까지대구중구의성매매업소밀집지역인속칭 자갈마당 부근사무실에현금인출기 (ATM) 를갖춰놓고성매매화대비를신용카드로계산하는손님의카드를건네받아현금을인출해업주등에게전달하는방법으로총 3 천 254 차례에걸쳐 14 억 6 천 900 여만원을현금서비스해준혐의로기소됐다.
56 성매매실태조사개선방안연구 성매매여성들의피해내용을유형별로정리할필요가있는데, 심층면접방식으로수집된자료와설문조사자료가결합되어야한다. 심층면접을통해서선불금, 사채일수, 대출담보성여부, 성매매유입경로, 질병, 여성들이주로이용하는병원및의료문제에대한조사가이루어지고이것이설문조사결과와결합되어야한다. 이에추가하여탈성매매를염두에두고이와관련하여성매매여성의요구와욕구를조사해야한다. 성매매재유입여부, 주거와생계에대한욕구, 연령에따른욕구를조사하여집결지폐쇄이후에정책적대응에대비하는자료를제공해야한다. 4) 축소및폐쇄된성매매집결지도조사에포함조사시점에현존하는집결지만조사하는것이아니라, 폐쇄 축소된집결지의성및쇠락 폐쇄과정에대한기록이수집되어야한다. 이들집결지사례는타지역집결지축소에도움이되기에이들의변화과정에대해서파악하는것이중요하다. 폐쇄된지역에대한폐쇄과정과그곳일하던성매매여성들의이후현황, 집결지역이어떻게정리되고전환되었는지에대한검토와조사가필요하다. 무엇보다집결지에대한개발 정비계획이등장하는상황에서폐쇄된집결지가조사대상에서누락되고이에대한언급이없는것은성매매집결지실태조사취지와거리가있다. 5) 소규모집결지도조사에포함성매매집결지조사에서집결지선정기준중하나는유사형태의업소가 10개이상모여있는곳이다. 성매매방지현장활동가에의하면업소수가 10개미만이더라도오랫동안존재했고지역주민에게성매매집결지로인식된곳이있는데, 조사경비의문제로대상에서제외된다. 집결지조사선정대상에포함되지못하는소규모 성매매집결지 로의성매매여성유입이계속되고있어이들유형업소에대한자료수집및정책적대응이요구된다.
Ⅴ. 정책제언 57 6) 수도권및지방중소도시의다방집결지조사에대한고민다방업에대한조사는겸업형성매매에포함시켜조사하고있는데, 성매매서비스제공의사가노골적이며집결지형태를띠고있는통영이나중소도시및경기도일대의다방지역을어떻게분류하여포함시킬것인지에대해서도논의해야한다. 7) 성매매집결지조사결과제시방법개선기존성매매실태조사에서는전국 40-60여개집결지및업소조사결과를전국단위로통합하여업소유형, 등록여부, 성매매여성수, 성매매여성연령과같은변수별분포를통계적으로정리하고있다. 이러한자료제시는전업형집결지업소의전국적현황을파악할수있도록한다는점에서의미가있다. 2007년을포함한기존 3차례의조사에서모두이러한방식으로자료를제시하고있다. 조사별통계자료비교를통해서전국적차원에서집결지수가증감했는지, 업소및성매매여성관련변화를파악할수있었다. 이러한자료제시방식은성매매방지법통과이후집결지에대한규모추정에대한높은관심이반영된것으로보인다. 집결지역의성매매관련규모를보여줌으로써문제의심각성을높이고여론의지지를받아서정책적개입이활발해질것으로기대한것같다. 성매매특별법시행초기에는감소하는추세를보였지만, 2013년조사에서집결지역은 44개 1,858개업소가운영되는것으로파악되어 ( 여성가족부, 2014), 여전히영업이이루어지고있다. 기존성매매실태조사에서예산과노력을들여어렵게자료를수집하였지만, 이에대한정책적개입은미진하였고조사결과의활용은성매매집결지의규모를확인하는정도에서그치고있었다. 기존 3차례의전업형집결지조사결과를보면집결지축소를위한정책적개입이별로작동하지않는것을보여준다. 2016년성매매집결지조사에서는새로운접근이요구된다. 정책적개입을적극적으로지원하는방식의자료제공이요구된다. 이를위해집결지역에대한실태조사내용에는주변환경과의고려가포함되어야한다. 성매매
58 성매매실태조사개선방안연구 집결지에서수집한자료를주요변수별로전국적차원에서정리하는것도필요하지만, 집중해야할부분은집결지단속과행정처분의주체인해당지자체와지방경찰에도움이되는자료를제공해야한다. 향후조사에서는성매매집결지와인근학교, 어린이집, 유치원과같은교육기관과의물리적거리, 건축법기준으로보았을때의위반사항여부에대한조사가필요하다. 또한성매매방지법외에도식품위생법, 전염병예방법, 위생법, 학교보건법및그밖의다른법령에의거하여성매매집결지성매매업소들이어떻게관리되고있는지검토해야한다. 이와관련하여관할구청이나행정부처를통해정보를제공받아실태조사자료에포함시켜야한다. 구체적으로집결지별로학교와집결지간거리를지도에표시하여학교보건법위반여부를제시한다면교육에민감한지역주민들의관심을높일수있다. 또주민들의요구는정책집행에대한입력으로작용할수있다. 나. 성매매집결지축소 폐쇄정책강화를지원하는조사 1) 정책대응강화에초점을맞춤 한국여성인권진흥원의 2012년성매매실태조사개선방안연구보고서에제시된업소전수조사에대한개선방안중 업소전수조사의조사내용은 전업형성매매집결지내업소 의상호, 위치, 업소형태, 영업여부등으로특히해당전업형성매매집결지의특성을좌우하는업소들의지배적인업태를조사하는것은중요하다 고지적한다 ( 박철현 정혜원, 2012). 그러나 2013 년실태조사에서는업소전수조사의불가능성때문에집결지역을중심으로실태조사가이루어졌다. 기존의성매매집결지조사표는업소관련사항에대한조사가능을전제로하지만이는현실적으로어렵다. 조사표의작성은집결지현장기능강화사업등에참여하는현장단체조사원들에의해서이루어지고있다. 성매매방지법통과이후 3차례실시된조사에의해집결지및업소규모가드러났는데, 약간의증감을보일뿐큰변화는없다. 2016년조사에서는집결지축소
Ⅴ. 정책제언 59 및폐쇄에도움이될정책자료를제공할수있는측면에초점을맞추어야한다. 2) 집결지성매매업소에대한형사사법 행정자료수집성매매집결지가축소되었다고는하지만여전히영업이진행되고있다. 유리방형태의성매매집결지는대부분무허가형태로운영되고있어행정처분의대상이되지못하여단속의어려움을보여준다. 성매매집결지에대한경찰단속현황과집결지업주에대한검찰처분현황을주기적으로정리하여비교 분석해야한다. 또알선행위와관련한업주, 건물주, 토지주의불법수익에대한판례뿐아니라몰수, 추징에대한처분내용이포함되어조사되어야한다. 집결지형성과정에서건물주, 토지소유주, 업주현황, 업소의등록여부, 구청이나시청에서어떻게관리되고있는지에대해자료를정리하는것이필요하다. 성매매집결지업소대부분이미등록형태로운영되는데, 맥 양주집같은경우는유흥업소, 여타업소는숙박업형태, 일반음식점으로등록되는등그형태가다양하다. 이에대한보다구체적인조사가필요하다. 장기적으로는관련행정기관이지역단위로집결지성매매업소를조사하고관련변화과정을추적할수있도록기초자료를제공하는것이필요하다. 3) 성수요차단방안모색을위한조사실시 2013년일반남성 1,200명대상온라인설문조사에의하면, 최근 1년간성구매경험이있는비율이 27.6%, 1인당평균 6.99건의성구매를한것으로나타났다 ( 여성가족부, 2014: 14). 2013년조사에서실시된심층면접에의하면성구매동기는, 호기심, 군입대를앞두거나술자리후가는데동료및또래간연대의식을강화하기위한것으로조사되었다 ( 여성가족부, 2014). 집단적으로성매매업소를찾는경향이있어, 모임에서누군가성매매를제의하면함께찾아가게되는것으로나타났다 ( 여성가족부, 2014).
60 성매매실태조사개선방안연구 기존조사에의하면한국사회성매수행위의특성은개인보다는집단적으로이루어지고있다. 성구매행태를심층적으로조사하고분석하여성구매수요차단을위한대책을제시해야한다. 4) 정부의성매매집결지폐쇄정책지원자료제공현재여성가족부가진행하는전국성매매집결지에대한폐쇄정책과연결하여성매매집결지조사를수행할필요가있다. 2014년 12월여성가족부는전국성매매집결지 25곳을폐쇄하기위한정책을공표하였고 2015년 3월에는 제39차성매매방지대책추진점검단회의 를개최하였다 ( 여성가족부, 2015a). 이와관련된여성가족부는 2015년 1월 성매매집결지폐쇄추진방안 을지자체와경찰서에전달하여지역사정에맞게관련사업을추진하도록하고있다 ( 여성가족부, 2015a). 집결지폐쇄추진계획에포함된구체적사항은다음과같다. 첫째, 성매매집결지폐쇄 TF팀구성, 둘째, 집결지내업소에대해지자체가합동으로실태조사를실시, 셋째, 지역언론과민 관이협력하여집결지폐쇄와관련된캠페인등홍보활동을전개하고, 넷째, 성매매업소에서나온여성에대한지원대책을제공하고, 다섯째, 집결지도시환경정비사업을검토하고, 여섯째, 단속 점검및행정처분을실행하는것이다 ( 여성가족부, 2015a). 여성가족부의집결지폐쇄추진정책을염두에두고향후성매매실태조사는관련정책을뒷받침할자료제공에초점을맞추어야할것이다.
Ⅴ. 정책제언 61 3. 겸업형성매매실태조사개선방안가. 기존조사의문제점진단 2009년통계청의정기통계품질진단, 2012년한국여성인권진흥원의성매매실태조사방법개선에관한연구, 본연구의전문가면담을통해진단한기존성매매실태조사의문제점은크게세가지로정리할수있다. 첫째, 겸업형성매매실태조사에있어업종의모집단이명확하지않다. 따라서표본조사를통해얻은추정치는정확성이현저히의심되어성매매실태조사의목적을달성하기어렵고이용자에게유용한통계를제공하지못한다. 둘째, 조사항목들의측정가능성이낮고항목들간비교가어렵다. 성매매실태조사는성매매매출액등사실상조사가불가능한항목에대해조사하고있고일반화하는문제를보이고있다. 또조사주기가 3년으로되어있어빠르게변화하는성산업을파악하여비교 분석하는데무리가있다. 셋째, 조사방법에윤리적문제가있다. 조사내용을보면수사가필요한항목도포함되어있고, 손님을가장한전화모니터링등과같이무리한방법을조사방법으로활용하고있다. 이로인해자료의처리과정이명확하지못하지못하고자료의신뢰성이낮아조사자체가어렵고이로인해조사업체가참여를꺼리는문제가있다. 이와같은문제로 2009년정기통계품질진단의권고에따라 2007년실시된성매매실태조사 ( 승인통계명 : 성산업구조및성매매실태조사 (2007 5월승인 ) 에대해 2010년국가승인통계취소결정이이루어진다. 40) 신뢰성및정확성 ( 통계의대부분이면접을통한표본조사로이루어져성매매종사자수나매출, 산업규모에대한추정치의정확성 ), 통계자료의일관성 ( 동일한사회현상에대해출처, 작성방법에따라작성된통계자료의유사한정도를나타내는일관성진단불가 ), 통계주기및대상의부적절 ( 성매매와성산업의빠른변화에비해 3년의조사주기는자료의시의성확보가어려움 ) 등의사유 40) 통계청고시제 2010-263 호 (2010.12.20.) 접속일자 2015.12.8. http://kostat.go.kr/portal/korea/kor_nw/1/1/index.board?bmode=read&aseq=244533
62 성매매실태조사개선방안연구 로 2010년국가승인통계가취소된다. 41) 2007년성매매실태조사에대한승인취소이후성매매실태조사방법개선에관한연구를실시하는등조사방법개선노력에도불구하고, 통계청은조사및추정에한계가많아신뢰성을확보하기어렵다는이유로승인을유보하였는데가장최근실시된 2013년조사도미승인통계로분류되고있다. 나. 2016 년 성매매실태조사 에대한제언 성매매실태조사는성매매방지및피해자보호등에관한법률시행규칙제2조에따라성매매실태조사의방법과내용에대해서매우구체적으로규정하고있다. 42) 이중성매매알선가능업소조사에서는모집단을설정하고전국표본조사를통해성매매알선비율을추정하여성매매업체규모를추정하고있다. 2007년과 2010년조사에서는겸업형성매매조사결과를성매매여성규모와알선업체규모등성매매관련경제규모추정에활용하였고, 2013년의경우성매매알선업체규모를추정하는데에활용하였다. 하지만성매매실태조사는 2009년통계청품질진단결과를기반으로 2010년국가승인통계취소결정을받은상태로, 2013년까지조사가완료된상태이다. 국가승인통계의취소사유는신뢰성, 정확성, 일관성의결여로통계품질에있어매우치명적문제를갖고있는것으로나타났다. 지금까지논의한성매매실태조사의문제점을정리하여다음과같이조사 41) 여성가족부는통계승인취소시연구용역수행과정에서통계청의사업체기초통계자료협조관련문제등의이유로국가통계승인취소를보류해달라고요청했으나, 통계청은 2010 년 12 월 성산업구조및성매매실태조사 의국가승인통계취소결정을확정지었다 ( 통계청고시제 2010 호 -263 호 ). 42) 시행규칙제 2 조 2 항은성매매실태조사의내용에 9 가지의사항을포함하도록하고있다. 1. 성매매업소집결지역에대한조사, 2. 성매매알선가능업소에대한전국표본조사, 3. 인터넷등을이용한새로운성매매실태, 4. 성산업의시장분포및규모, 5. 성매매및성접대와관련된사람들의실태, 6. 성매매에관한형사법적대응현황, 7. 내국인의해외성매매경로및실태, 8. 성접대의발생요인과발생유형에대한조사 연구, 9. 그밖에성매매및성접대와관련하여여성가족부장관이조사가필요하다고인정하는사항 ( 법제처, 국가법령정보센터. 방문일자 2015.12.10. http://www.law.go.kr/ 법령 / 성매매방지및피해자보호등에관한법률 /(12698,20140528))
Ⅴ. 정책제언 63 방법을제안하고자한다. 첫째, 성매매알선가능업소를대상으로한표본조사 ( 겸업형성매매조사 ) 는중단되어야한다. 성매매실태에대한표본조사는 2002년조사이후모집단의정의불명확성과조사항목의측정가능성, 조사방법등의이유로지속적으로통계의신뢰성과정확성에대한문제가제기되어왔다. 모집단정의의불명확성은통계품질진단은물론 2012년개선연구, 본연구의전문가면담결과에서도반복적으로언급되었는데, 이는추정치의신뢰성문제와관련이있다. 조사결과의신뢰성을높이기위한다양한접근이있었지만, 품질진단결과는자료의처리및보완절차에문제가있다고지적하였고, 불법적사안인 성매매 실태파악이라는어려운조사를무리하게진행하는과정에서조사윤리문제가발행한다고지적하였다. 본연구의전문가면담결과에서도조사방법의어려움으로통계품질진단규격을맞추기어렵고수사를해야할내용을조사하는문제가있다고지적하고있다. 조사방법론측면에서 2012년 성매매실태조사방법개선에대한연구 는성매매실태조사방법으로확률화응답모형 (randomized response model) 을활용할것으로제안하고있지만, 현장적용시고려해봐야하는문제가있다. 확률화응답모형은응답자가밝히기꺼려하는민감한문제에대해조사할경우활용될수있는대안적방법이다. 43) 이방법은응답비밀을지켜주어, 모비율을보다정확하게추정하게해주는장점이있다. 박철현외 (2013) 는범죄학에서확률화응답모형의활용이매우유용하기에무관질문모델에기초한성매매조사문항의개발방안 44) 을제안했고조사가어려운항목의추정과에디팅과정에서비윤리성을극성하기위해서는확률화응답모형을적극적으로채택해야한다고주장하였다. 45) 43) 이방법은 1965 년 Warner 에의해처음이항질문문항으로제안되었으며, 이후다항질문모형, 연속변량모형등으로확장되었다. 우리나라에서는류제복외 (1993) 에서이를체계적으로정리하고있다. 류제복 홍기학 이기성 (1993), 확률화응답모형, 자유아카데미 ; 박진우 (1997), 확률화응답모형의한계에대한고찰, 한국통계학회논문집제 4 권 2 호, pp. 411-419. 44) 박철현 정혜원 장안식 (2013), 범죄학연구에서확률화응답모형 (RRM) 의활용 : 성매매조사의개선방안, 여성연구 제 84 권 1 호, pp. 213-237. 45) 박철현 정혜원 (2012), 성매매실태조사방법개선에관한연구, 한국여성인권진흥원. p. 40.
64 성매매실태조사개선방안연구 확률화응답모형이기존성매매실태조사에서나타난조사방법의어려움과비윤리성문제를어느정도해결해줄것으로판단되지만두가지의문제점을가지고있다. 첫째, 아무리응답비밀을지켜준다고해도응답자가거짓으로응답할가능성은여전히남아있다. 응답의왜곡을줄일수있어도거짓응답을완벽하게차단할수없다는것이다. 46) 둘째로, 확률화응답모형은비밀보장의이점을갖고있지만그로인한효율의손실이라는면이있다. 즉, 비밀보장정도차이에따라민감하게달라지는추정량효율에대해최적의기준을마련할수있는객관적인방안을갖고있어야하지만현실에서는대부분연구자의주관적판단에의존하는문제가있다. 47) 확률화응답모형은기존방법에비해통계의편의를줄일수있는방안중하나이지만이방법을성매매실태조사에적용하려면장기적으로계획하고준비한후에실시되어야한다. 조사를사전에실시하고조사의문제점과효과적문항개발, 속성질문을선택할확률의최적값선택방안등에대한충분한연구와비교가있어야만적용가능하다. 따라서확률화응답모형을 2016년조사에바로적용하는데는사실상어려움이많다. 둘째, 성산업및성매매규모추계를위한표본조사대신겸업형성매매업소종사자등을대상으로한심층면접, 행정자료분석등다양한접근이필요하다. 앞에서도언급했듯이겸업형성매매실태조사에는다양한문제점이있어이를이용한모집단추정은신뢰성문제로사실상활용이불가능하다. 따라서법률시행규칙제2조에서 성매매알선가능업소에대한전국표본조사 와이를기반으로추정되는 성산업 ( 性産業 ) 의시장분포및규모 부분을삭제할필요가있다. 실질적정책수립을위해심층면접, 행정자료등의활용을고려하는것이더현실적이고유용한정보를줄것이다. 46) 박철현 정혜원 (2012), 성매매실태조사방법개선에관한연구, 한국여성인권진흥원. p. 40. 47) 박진우 (1997), 확률화응답모형의한계에대한고찰, 한국통계학회논문집제 4 권 2 호, p. 419.
참고문헌 65 참고문헌 국내문헌 김은경외 (2002), 성매매실태및경제규모에관한전국조사, 여성부 / 한국형사정책연구원. 김지선외 (2014), 2013 성매매실태조사, 여성가족부 / 한국형사정책연구원. 류제복 홍기학 이기성 (1993), 확률화응답모형, 자유아카데미. 박진우 (1997), 확률화응답모형의한계에대한고찰, 한국통계학회논문집제 4 권 2 호, pp. 411-419. 박철현 정혜원 (2012), 성매매실태조사방법개선에관한연구, 한국여성인권진흥원. 박철현 정혜원 장안식 (2013), 범죄학연구에서확률화응답모형 (RRM) 의활용 : 성매매조사의개선방안, 여성연구 제 84 권 1 호, pp. 213-237. 변화순외 (2007), 2007 전국성매매실태조사, 여성가족부 / 한국여성정책연구원. 성매매문제해결을위한전국연대 (2015), 집결지정책 TF 제 4 차내부회의자료 여성가족부 (2014), 성매매특별법 10 년, 성과와과제 보도자료, 2014.9.30. 여성가족부 (2015a), 지자체성매매집결지폐쇄추진박차! 보도자료, 2015.3.30. 여성가족부 (2015b), 통계청통계승인취소관련추진경과 정책자료. 정진성외 (2010), 2010 성매매실태조사, 여성가족부 / 서울대학교여성연구소. 조성남외 (2009), 성산업구조및성매매실태조사 2009 년정기통계품질진단연구용역최종결과보고서, 통계청. 통계청 (2011), 국가통계품질관리매뉴얼 통계청 (2015), 2015 년자체통계품질진단매뉴얼 허나윤외 (2006), 전국성매매업소집결지실태조사보고서, 여성인권중앙지원센터.