사법정책연구원 연구총서 2017-03 북한의신분 공민 주민등록제도에 관한연구 Research on the Systems of Personal, Resident and Citizen Registration in North Korea 연구책임자 : 이제우 ( 사법정책연구원연구위원 )

사법정책연구원은미래의사법부가추구해야할바람직한모습을정책적으로설계하기위하여 2014. 1. 1. 대법원산하에설립된연구기관으로서사법제도및재판제도의개선에관하여연간연구계획을수립하고있습니다. 이연구보고서는 2016년도연구계획에따른연구과제중의하나인 북한의신분 공민 주민등록제도에관한연구 의결과물입니다. 연구의착수, 중간및최종보고의각단계마다연구과제심의위원회의심의를거쳤고, 관련분야전문가로부터연구과제수행및결과에대한자문과평가를받았습니다. 앞으로이연구보고서가국민을위한사법정책의수립및제도의개선에좋은참고자료로널리활용되기를기대합니다.

내용목차 국문요약 11 Abstract 13 제 1 장서론 15 제 1 절연구의목적 17 제 2 절연구의범위와방법 18 제2장북한신분및거주등록제도의연혁 21 제1절일제강점기의제도 23 Ⅰ. 민적법 ( 民籍法 ) 23 1. 제정배경 23 2. 호적제도의특징 24 3. 한계 26 Ⅱ. 조선호적령 27 1. 제도의연혁 27 2. 호적제도의특징 28 3. 한계 29 Ⅲ. 조선기류령 30 Ⅳ. 소결 30 제2절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 31 Ⅰ. 신분등록사업 32 1. 정권초기 : 호적제도의유지 32 2. 신분등록제도의도입배경 34 3. 제도의내용 35 Ⅱ. 공민등록사업 37 1. 공민등록제도의도입 37 2. 공민증의형식 40 4

3. 정리 40 Ⅲ. 주민요해사업 41 Ⅳ. 소결 44 제3장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 45 제1절러시아 ( 구소비에트연방 ) 47 Ⅰ. 신분등록제도 48 1. 사회주의혁명이전의신분등록제도 48 2. 사회주의신분등록제도의내용및특징 51 Ⅱ. 단일신분증명제도와의무적거주등록제도 60 1. 도입배경 60 2. 제도의내용 61 제2절중국 65 Ⅰ. 호구제도 65 1. 연혁 65 2. 호구제도의목적 66 3. 담당기관과등록장부 68 4. 호구제도상등기대상 72 Ⅱ. 거민신분증제도 ( 居民身份证制度 ) 78 1. 제도의도입및발전 78 2. 거민신분증 78 3. 한계 80 제3절소결 80 제4장현행북한신분및거주등록제도의실태 83 제1절신분등록제도 85 Ⅰ. 신분등록사항및신분등록기관 85 1. 신분등록사항 85 2. 신분등록기관 86 5

Ⅱ. 출생및사망등록 88 1. 출생등록 88 2. 사망등록 90 Ⅲ. 입양및파양등록 90 1. 입양등록 90 2. 파양등록 91 Ⅳ. 결혼및이혼등록 91 1. 결혼등록 91 2. 이혼등록 92 Ⅴ. 등록의무위반에따른처벌 92 제2절공민등록제도 93 Ⅰ. 공민등록기관및등록신청절차 94 1. 공민등록기관 94 2. 등록신청절차 94 Ⅱ. 공민증 출생증 평양시민증 95 1. 교부 95 2. 회수 ( 제적 ) 100 제3절주민등록제도 101 Ⅰ. 주민등록사업의원칙및요해의기준 101 1. 주민요해에서지켜야할원칙 101 Ⅱ. 주민등록사업의조직및통보절차 107 1. 조직 107 2. 통보절차 108 3. 정리 112 Ⅲ. 주민들의성분및계층규정사업 112 1. 성분 112 2. 계층 121 Ⅳ. 주민등록대장 124 1. 주민등록카드 124 2. 료해및주민대장세대등록부 127 6

3. 따로사는가족 친척주민대장 6 127 Ⅴ. 주민대장과관련된여러사무 129 1. 주민대장묶는방법과배열 129 2. 주민대장의보관 이용 실사 132 제4절등록제도의전산화 137 Ⅰ. 현황 137 Ⅱ. 평양시전산주민등록대장 138 1. 구성 138 2. 동번호및동 ( 구역 ) 명 139 3. 민족번호및민족명 140 4. 본인번호및시민증단위 141 제5장제도통합의과제와방안 145 제1절남한의신분및거주등록제도 148 Ⅰ. 신분등록제도 148 1. 호주제도 148 2. 가족관계등록제도 151 Ⅱ. 주민등록제도 155 1. 연혁 155 2. 현행제도의특성 157 제2절가족관계등록제도의구축방안 157 Ⅰ. 통일독일사례 157 1. 통일이전까지의연혁 157 2. 통일과정에서신분등록제도의통합 159 Ⅱ. 특별법에의한가족관계등록의창설 160 1. 가족관계등록의창설방식 160 2. 가족관계등록창설시가정법원의허가를받아야하는지의문제 161 3. 가족관계등록대상자의구분및사례별검토 162 제3절주민등록제도의운용방안 165 Ⅰ. 통일독일사례 166 1. 통일이전 166 2. 통일이후 168 7

Ⅱ. 통일한국에서의주민등록제도구축방안 172 1. 거주 이전의자유에대한제한의문제 172 2. 주민등록증의발급 185 제4절주민요해사업의폐지 189 제 6 장결론 191 참고문헌 196 용어설명 206 사법정책연구원발간연구보고서목록 208 8

표목차 [ 표 1] 호구조사규칙, 민적법, 조선호적령의비교 31 [ 표 2] 공민증교부사업 38 [ 표 3] 주민성분조사사업및주민통제조치 42 [ 표 4] 주민등록사업상요해할대상과요해하지않는대상 103 [ 표 5] 주민요해사업상계급적토대 113 [ 표 6] 북한에서성분규정기준에따른성분분류 114 [ 표 7] 주민대장의열람대상 135 [ 표 8] 평양전산주민등록대장동 ( 구역 ) 번호 140 [ 표 9] 평양전산주민등록대장민족번호 141 [ 표 10] 평양전산주민등록대장시민증단위별본인번호 141 [ 표 11] 일반증명서 153 [ 표 12] 상세증명서 153 [ 표 13] 특정증명서 153 9

그림목차 [ 그림 1] 1870년에작성된출생등록대장 50 [ 그림 2] 1908년에발급된출생증명서 50 [ 그림 3] 모길례프 (Могилев) 시 ( 市 ) 의 1949년결혼등록대장 56 [ 그림 4] 결혼등록대장 56 [ 그림 5] 1959년에발급된결혼증명서 57 [ 그림 6] 소비에트연방출생증명서 58 [ 그림 7] 1930년대에발급된신분증명서 62 [ 그림 8] 호구부내 외지 70 [ 그림 9] 인사당안표지 72 [ 그림 10] 중국결혼증과이혼증의앞표지사본 75 [ 그림 11] 중화인민공화국 1세대거민신분증의앞면과뒷면 79 [ 그림 12] 2003년까지사회안전부에서발급하였던공민증의앞면사진 96 [ 그림 13] 2011년이전인민보안성에서발급한공민증앞면과뒷면사진 96 [ 그림 14] 사회안전부에서발급한출생증의앞표지와내지 98 [ 그림 15] 주민등록사업참고서표지 102 [ 그림 16] 주민등록담당기구조직도 107 [ 그림 17] 주민등록사업요해자료검토및통보절차도 108 [ 그림 18] 1980년대말에작성된주택방문기록부 (Hausbuch) 167 10

국문요약 신분등록제도와거주등록제도는사회정치체제에의해서강한영향을받는다. 이런이유로남북한의신분및거주등록제도는분단이후서로다른방향으로발전하여현재그목적이나성격에서적지않은차이를보인다. 남한에서는이원화되어있는가족관계등록제도와주민등록제도가운용되고있는반면북한에서는일원화되어있는신분등록제도, 공민등록제도와주민등록제도가확립되어있다. 신분및거주등록제도가일상생활과밀접하게관련있음을고려한다면이러한차이는미래어느시점에있을통일에따른남북한제도의통합에적지않은걸림돌이될수밖에없다. 그런의미에서지금부터통일을전제로하는신분및거주등록제도의통합에대비하는것이필요하다. 이연구보고서는바로이런목적을위해서작성된것으로서, 북한의신분및거주등록제도에관한내용을조사하여정리하고이를토대로남북한의제도를통합하는데해결해야할여러과제를논의한다. 이를위하여이연구보고서는첫째, 그동안국내에소개되었던북한제도와관련된자료를재검토하고이와더불어공개가완전히되지않았거나상대적으로덜알려져있는자료를조사하여소개한다. 특히북한에서 절대비밀 로취급되는 주민등록사업참고서 와 평양전산주민등록대장 의내용을분석하여그핵심부분을정리한다. 둘째, 북한이탈주민들과의인터뷰를진행하여북한의신분및거주등록제도가실제로어떻게운용되고있는지살펴본다. 북한이탈주민들과심층면담을여러차례진행하여기존자료의정확성을확인하고잘못된부분을바로잡아북한제도에관한자료를업데이트한다. 셋째, 북한의신분등록제도, 공민등록제도와주민등록제도에직 간접적으로영향을미친주요법제인구 ( 舊 ) 소비에트연방과중국의제도를개관한다. 두나라에서사회주의체제의확립이전과이후를비교하여사회주의제도의주요특징을알아보고, 이를기초 11

로하여북한의제도가갖는특성을고찰한다. 마지막으로남북한제도의통합에대한전망과이를위해서해결해야하는과제를논한다. 독일이통일과정에서경험한제도의통합을먼저검토한후통일한국에서하나의신분등록제도와거주등록제도를구축하기위해서제시되고있는다양한방안을살펴본다. 주제어 : 북한, 신분등록제도, 공민등록제도, 주민등록제도, 가족관계등록제도, 통일, 제도의통합, 거주 이전의자유 12

Abstract Research on the Systems of Personal, Resident and Citizen Registration in North Korea LEE, Jewoo Research Fellow, JPRI The present research examines the systems of personal registration, resident registration and citizen registration in North Korea. The lack of interest in and understanding of these registration systems is not surprising, given the scarcity and limited availability of relevant materials and documentation on the subject. Despite the uncertainty over when and how reunification will take place on the Korean peninsula, it is essential that we prepare for such a historic event and its pursuant integration of the above registration systems. For such purposes this research focuses on the following. First, the personal, resident and citizen registration systems of North Korea will be studied in detail, with particular emphasis on their roots. Much attention will be given to the questions of how the systems were adopted and developed in the early years of the North Korean regime, and what impact the systems of the former Soviet Union and China had on their formation. Second, a comprehensive report of the personal, resident and citizen registration systems of North Korea will be provided based on a review and analysis of all publicly available materials, as well as such materials that until now have been either difficult to access or closed to the public. In addition, the research relies on first-hand accounts of the systems by North Korean defectors. By means of carefully structured interviews it was possible to identify the latest developments of the systems, thereby making it possible to update 13

relevant information on the subject. Third, an important part of the research concerns addressing the challenges of integrating the systems of the two Koreas upon reunification. Different policies on setting up a single system of family registration and resident registration in post-reunification Korea are thoroughly considered. An analysis of such policies in respect of their lawfulness and constitutionality will also be presented. Keywords: North Korea, personal registration, resident registration, citizen registration, family registration, reunification, integration of law, freedom of movement 14

제 1 장 서론

제 1 장서론 : 연구의목적과범위

제 1 절연구의목적 제 1 절 연구의목적 제 1 절연구의목적 신분등록제도 1) 와거주등록제도는사회정치체제에의해서강한영향을받는다. 바로이런이유로한반도의분단직후부터남북한에서는각체제의특성에따라서로다른방향으로신분및거주등록제도 2) 가발전하게되었다. 그결과남북한의제도는오늘날그목적이나성격에서적지않은차이를보이고있다. 신분및거주등록제도가일상생활과밀접하게관련있음을고려한다면이러한차이는미래어느시점에있을통일에따른남북한제도의통합에적지않은걸림돌이될수밖에없다. 그런의미에서지금부터통일을전제로하는신분및거주등록제도의통합에대비하는것이필요하다. 그리고이를위해서는무엇보다도북한의신분및거주등록제도를구체적으로연구하고관련자료를정리하여꼼꼼하게분석하는것이중요하다. 그러나안타깝게도북한의신분및거주등록제도를규율하는법령과관련문헌이국내에절대적으로부족하다. 북한자료에대한접근성이제한되어있는현실로인하여북한제도와관련된기초적인정보조차많지않으며, 있는경우에도공유가제대로되지않거나기밀문서로취급되어그열람이쉽지않다. 더나아가그나마국내에소개되어있는자료도부정확하거나오래되어서업데이트가시급한형편이다. 바로이런이유에서이연구보고서는그동안국내에소개되었던자료를재검토하여정리하는데우선적으로초점을맞추고있다. 이와더불어그동안공개가완전히되지않았거나상대적으로덜알려져있는자료를폭넓게조사하여소개및분석하고, 외국어로되어있는문헌가운데직 간접적으로관련성이있는내용을수집하여북한의신분및거주등록제도에대한이해를한층더도모하고자한다. 1) 여기서 신분 이라함은사회적지위의상하귀천을뜻하는것이아니라권리와의무를수반하는친족 ( 夫, 婦, 父, 母, 子등 ) 사이의지위를의미하는법률용어이다 [ 이정선, 한국근대 호적제도 의변천 - 민적법 의법제적특징을중심으로 -, 한국사론 55 권 (2009), 276]. 2) 이연구보고서에서는북한을비롯하여여러법제의신분등록제도와거주등록제도를다룬다. 그런데각법제마다이와관련된제도는조금씩다르다. 가령, 북한은신분등록제도, 공민등록제도및주민등록제도가있으며, 남한은가족관계등록제도와주민등록제도, 구 ( 舊 ) 소비에트연방은신분등록제도, 거주등록제도및단일신분증명제도, 중국은호구제도와거민신분증제도그리고서독, 동독및통일독일은신분등록제도와거주동록제도가있다. 이연구보고서에서는특정할필요가있지않은한이러한여러제도를모두아우르는포괄적인일반개념으로 신분및거주등록제도 라는용어를사용하기로한다. 17

제 1 장서론 비록이연구가북한의제도에관한완전한그림을그리는데에는부족한면 이없지않겠지만남북한제도의통합에대비하여최소한의밑그림이라도그려보고 자하는것이이글을작성하게된목적이다. 제 2 절 연구의범위와방법 제 2 절연구의범위와방법 북한에관한연구라는특수성으로인하여연구를수행할수있는범위와방법에일정한한계가존재할수밖에없기때문에이연구보고서에서는현재국내에서가능한접근법을최대한활용하기로한다. 첫째, 국내에널리소개되어있는북한관련자료를정리한다. 북한의신분및거주등록제도와관련하여국내에서기존에이루어진선행연구를검토하여필요한내용을선별한다. 주로학술지등정기간행물논문과단행본을비롯하여북한법등통일법을전문적으로다루는여러국책및민간연구기관의연구보고서를온 오프라인으로참고한다. 둘째, 기존에접근이용이하지않았던북한자료를활용한다. 특히북한에서 절대비밀 로취급되는 주민등록사업참고서 와 평양전산주민등록대장 의내용을분석하여그핵심부분을소개한다. 두자료모두그존재가국내에알려진것이비교적최근의일이며, 일반인들에게는자료에대한접근이제한되어있다는점에서특별한의미를갖는다. 주민등록사업참고서는북한의사회안전부출판사가 1993년에발행한주민등록실무지침서로북한신분및거주등록제도전반에관한구체적인내용을담고있어이연구를수행하는데중요한의미를갖는다. 또한평양전산주민등록대장은 2000년대들어북한당국이제도의전산화를실시한방식과내용을보여줄뿐만아니라 2백만명이넘는평양시민에관한정보를일목요연하게정리하고있어그가치는상당하다. 셋째, 북한이탈주민들과의인터뷰를진행하여북한의신분및거주등록제도가실제로어떻게운용되고있는지살펴본다. 북한제도를직접적으로접하는것은물론간접적으로연구하는것도쉽지않은관계로북한이탈주민들과심층면담을여 18

제 2 절연구의범위와방법 러차례진행하여기존자료의정확성을확인하고잘못된부분을바로잡는다. 인터뷰에응했던북한이탈주민가운데특히북한제도와관련된실무를직접담당하였던전문가도포함되어있어북한의제도에관한자세한내용을확인할수있다. 3) 넷째, 북한의신분및거주등록제도에직 간접적으로영향을미친주요법제인구 ( 舊 ) 소비에트연방과중국의제도를개관한다. 두나라에서사회주의체제의확립이전과이후를비교하여사회주의제도의주요특징을알아보고, 이를기초로하여북한의제도가갖는특성을고찰한다. 특히사회주의신분및거주등록제도를확립한소비에트연방의제도는국내에서지금까지제대로연구된적이없어그비교법적인의미가적지않다. 다섯째, 이연구보고서는북한의신분및거주등록제도를단순히소개하거나남한제도와비교하는것에그치지않고통일이후제도의통합에관한논의도포함한다. 다만구체적으로남북한의통일이언제어떻게이루어질지알수없고매우다양한형태로의전개가가능하기때문에경우의수를모두고려하여논의를할수는없다. 그러므로여기서는한가지의통일방식, 즉우리정부가 1989년부터지금까지고수하고있는 민족공동체통일방안 4) 을전제로하여남북한제도의통합을검토하기로한다. 이처럼남북한제도의통합검토를위하여우선, 독일이통일하는과정에서신분등록제도와거주등록제도를어떻게통합하였는지개관한다. 비록우리나라의통일이어떤방식으로이루어질지모르고여러면에서남한과독일연방공화국 [Bundesrespublik Deutschland(BRD), 이하 서독 ], 그리고북한과독일민주공화국 [Deutsche Demokratische Republik(DDR), 이하 동독 ] 이각각다르지만그럼에도동독이사회주의중앙계획경제국가에서민주주의시장경제국가로탈바꿈한과정은통일시북한이경험하게될제도의개혁에적지않은시사점을줄수있다는점에서중요한의미를갖는다. 다음으로, 남북한제도의통합에대해서학계등에서통일이후의과제및전 3) 이연구보고서에서북한이탈주민과진행한인터뷰내용을인용하는경우에는그신분보장을위해서모두익명을사용하기로한다. 4) 우리정부의공식통일방안에관한자세한내용은다음을참조 : 통일부, 통일방안, <https://www.unikorea. go.kr/content.do?cmsid=1561>, (2017. 3. 7. 확인 ); 고유환, 민족공동체통일방안의이행과정과추진전략재검토, 통일인문학제 60 권 (2014. 12.), 241-278. 19

제 1 장서론 망과관련하여이루어지는논의를정리및소개한다. 이를통해우리나라가어떤방식으로통일을준비하고있는지, 그리고이러한접근에는어떤문제점이있고이를어떻게개선할수있는지살펴본다. 신분등록과관련해서는북한지역주민들을대상으로하는가족관계등록창설의문제를중심으로논의를진행한다. 창설방식을비롯하여창설시가정법원의허가가필요한지여부등을검토하고창설대상을세분화하여북한주민들을사례군별로나누어분석한다. 한편거주등록의경우에는북한지역주민들의남한이주에대비하여거주 이전의자유를제한하는문제를중심으로주민등록제도의구축문제를고찰한다. 허가제를통한거주 이전의자유에대한원칙적금지와예외적허용의방안, 그리고경제적유인을통해거주 이전의자유를간접적으로제한하는방안을각검토한다. 특히두방안이국내법적으로는물론국제법상으로적법하고타당한것인지에관한논의도함께진행한다. 20

제 2 장 북한신분및거주등록제도의연혁

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁

제 1 절일제강점기의제도 현행북한제도를살펴보기에앞서일제강점기와북한정권초기에신분및거주등록제도가어떻게발전하였는지를먼저검토하기로한다. 광복이전과이후의제도를비교 분석하여북한제도의확립과정과주요특징을파악하는데초점을두고자한다. 제 1 절 일제강점기의제도 I. 민적법 ( 民籍法 ) 제 1 절일제강점기의호적제도 1. 제정배경 구한말 1909. 3. 4. 대한제국정부는법률제 8 호로민적법 ( 民籍法 ) 을공포 5) 하고같은해 4. 1. 이를시행 6) 한결과 1896 년 [ 건양 ( 建陽 ) 1 년 ] 호구조사규칙 7) 에 근거하고있던기존의광무호적 ( 光武戶籍 ) 8) 이새로운호적제도로대체되었다. 비록 한일강제병합전에제정되긴하였으나이미국정 ( 國政 ) 이일본인들에게완전히넘 어간뒤였기때문에민적법은통감부 ( 統監府 ) 가주도한법이었다. 뿐만아니라민적 법은조선내관습조사사업이마무리되기도전 9) 에한국인을통제하기위한수단으 로서급하게제정되어흠결이많은입법이었다. 10) 1910 년이후에도조선총독부는 1910. 8. 28. 제령 1 호를공포하여한일강제병합당시법령의효력을유지하였으 며그결과민적법을그대로적용하게되었다. 11) 조선민사령 12) 제 11 조 13) 에서호적 5) 이와동시에민적법의시행세칙이라고할수있는민적법집행심득 ( 民籍法執行心得 ) 이내부훈령제 39 호로공포되었다. 6) 관보제 4318 호, 299-300 참조, 김건우, 근대공문서의탄생, 소와당 (2008), 283 에서재인용. 7) 이는고종칙령제 61 호로반포된 7 개조의 호구조사규칙 과내부령제 8 호로반포된 3 관 ( 款 ) 17 개조의 호구조사규칙 으로구성되어있었다. 이에관한자세한내용은최홍기, 한국호적제도사연구, 서울대학교출판부 (1997), 179-187 참조. 8) 학계에서는호구조사규칙에근거를둔호적을 광무호적 외에도 신 ( 新 ) 호적, 한말 ( 韓末 ) 호적 등으로지칭하기도한다. 9) 1908 년에관습조사사업은 13 개도가운데절반에서만마무리된상태였다 [( 朝鮮總督府, 第 3 次地政年報, 57) 참조, 이승일, 조선호적령제정에관한연구, 법사학연구제 32 호 (2005. 10), 43 에서재인용 ]. 10) 이승일 ( 주 9), 39. 11) 이승일 ( 주 9), 45. 12) 조선통감부제령제 7 호 (1912. 3. 18.), 1912. 4. 1. 시행. 23

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 에관한규정이포함되지않은결과호적제도의근본적인개선이이루어지지않았 고, 법제도의흠결은 1922 년조선호적령이제정될때까지통첩 ( 通牒 ), 부령 ( 府令 ), 회답 ( 回答 ) 등을통해서보완되었을뿐이다. 14) 2. 호적제도의특징기존에 1년마다주기적으로호구조사를실시하여호적자료를정리하고관리하는수단에그쳤던광무호적 ( 光武戶籍 ) 과달리민적법이제정됨에따라새롭게도입된호적은가 ( 家 ) 와가 ( 家 ) 에서의개인의신분관계를공시하거나증명하는공증문서로서기능하였을뿐만아니라법의영역으로편입되었다. 15) 새로운호적제도의이런목적및기능상의차이로인하여양제도는운용의방식을비롯하여여러면에서다를수밖에없었는데달라진점의구체적인내용을살펴보면다음과같다. 16) 가. 제도의목적조선시대까지호적의주된목적은호구 ( 戶口 ) 를대상으로요역 ( 徭役 ) 을징발하는것이었으며이런이유로호조 ( 戶曹 ) 17) 가호적사무를관장하였다. 18) 인민 ( 人民 ) 이가족의상황을호적단자 ( 戶籍單子 ) 에적어서보고하면관 ( 官 ) 에서는이를확인한후이에기초하여호적대장을작성하였고이를 3년에한번씩수정하였다. 19) 다만 18세기이후면리 ( 面里 ) 단위로공동납이시행되면서군현 ( 郡縣 ) 에서는할당세액에맞춰호총 ( 戶總 ) 과구총 ( 口總 ) 을조절하게되었으며그결과호적대장은호구를왜곡하여반영할수밖에없었다. 20) 이에반하여민적법의제정이후새로운제도아래에서는민적부 ( 民籍簿 ) 가 13) 조선인의친족및상속에관하여는별도의규정이있는것을제외하고, 제 1 조의법률에의하지아니하고관습에의한다. [...] 14) 이승일 ( 주 9), 39-40. 15) 최홍기 ( 주 7), 188. 16) 아래의내용은최홍기 ( 주 7), 188-189 에서참조. 17) 조선시대의국정을담당하였던육조 ( 六曹 ) 가운데하나인호조 ( 戶曹 ) 는호구및공부 ( 貢賦 ), 식화 ( 食貨 ) 등나라의재정을맡았다. 18) 이정선 ( 주 1), 279. 19) 노영구, 조선후기호적대장연구현황과전산화의일례, 대동문화연구제 39 집 (2001. 8.), 39. 20) 노영구 ( 주 19), 39. 24

제 1 절일제강점기의제도 신분관계를공시하는문서로서영구보전 ( 민적법집행심득제 11 조 ) 되었으며, 한번 등록이이루어지면변동사항이발생하는경우에만신고 21) 를통해민적부에기재가 이루어졌다 ( 민적법제 1 조의 2). 22) 나. 신고대상기존호구조사규칙상신고대상은다음과같았다 : 통호번호, 호주의나이 본 직업, 호주의사조 ( 四祖 ), 동거친속, 전거지 ( 全居地 ), 이거 ( 移居 ) 월일, 기구와고용인수, 남녀별현존인구수, 총인원수, 가택의상태와칸수. 23) 반면민적법상신고대상은다음과같이달라졌다 : 출생, 사망, 호주의변경, 혼인, 이혼, 입양, 파양, 분가 ( 分家 ), 일가독립 ( 一家獨立 ), 입가 ( 入家 ), 폐가 ( 廢家 ), 폐절가 ( 廢絶家 ) 의재흥 ( 再興 ), 부적 ( 附籍 ), 이거 ( 移居 ), 개명, 친권또는관리권의상실및실권의취소, 후견인또는보좌인의취임 ( 就任 ) 경질 ( 更迭 ) 임무의종료등 ( 민적법제1조의 2). 24) 다. 민적사무의관장민적사무의관장 ( 管掌 ) 및민적부의보관은원칙적으로본적지의부윤 ( 府尹 ) 및읍면장 ( 邑面長 ) 의책임 ( 민적법제1조, 제1조의 2) 이었으며, 이로써기존에등서 ( 謄書 ) 를상급행정기관에상송 ( 上送 ) 하는제도는폐지되었다. 다만면장은한달동안받은신고서를다음달 15일까지관할경찰관서에넘김 ( 민적법집행심득제8조 ) 에따라민적사무를실질적으로담당하는것은경찰이었다. 25) 21) 원칙적으로호주 ( 戶主 ) 의신고가기본이었다 ( 민적법제 2 조, 제 5 조 ). 22) 민적법의시행목적은 종래의호적은그폐해가많아실적을올리기어렵고불완전하므로국민의신분관계를법률상정확하게함과아울러한나라의호구의실수를정확히알수있게함과동시에시정상의편의에도움이되게함 에있었다 [1909. 3. 26. 민적법시행에관한내부대신훈령참조, 김건우 ( 주 6), 283 에서재인용 ]. 23) 이정선 ( 주 1), 323. 24) 분가 ( 分家 ) 는호주의가족이하나의가 ( 家 ) 를창시하되원래의가 ( 家 ) 와본가 ( 本家 )- 분가 ( 分家 ) 의관계를형성한다. 이와달리일가독립 ( 一家獨立 ) 은자신의적 ( 籍 ) 이없거나들어갈적 ( 籍 ) 이없는경우새롭게하나의가 ( 家 ) 를이루는것이다. 폐가 ( 廢家 ) 는호주가가명 ( 家名 ) 을임의로폐지하는것이라면절가 ( 絶家 ) 는자연스럽게폐지되는것을의미한다. 폐절가 ( 廢絶家 ) 의재흥 ( 再興 ) 이란폐가또는절가를그친족이복구하는것을의미한다 [ 이상의설명은內部警務局編簒 (1909) 5-8 참조, 이정선 ( 주 1), 292 에서재인용 ]. 25) 이정선 ( 주 1), 296. 25

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 라. 편철방식민적부는동 ( 洞 ), 리 ( 里 ) 별로지번 ( 地番 ) 또는통 ( 統 ), 호번 ( 戶番 ) 에따라, 그리고제적된호는따로제적부 ( 除籍簿 ) 에각각편철되었다 ( 민적법집행심득제2조 ). 이밖에민적부는본적지명과지번혹은통 ( 統 ), 호번 ( 戶番 ) 을기재하였는데이는기존의거주지와달리추상적인가 ( 家 ) 의소재지를의미하였다. 그러므로호적에서호 ( 戶 ) 는가 ( 家 ) 의호적상표현으로서생활하는가옥과는상관이없었으며 26) 이로인하여입적자 ( 入籍子 ) 는동거인이아닌호주의친족이었음을의미하였다. 다만호주의친족이아닌동거자의경우에도난외 ( 欄外 ) 에가족별 ( 家族別 ) 로기재할수있게하여예외를인정하기도하였다 ( 민적법집행심득제6조 ). 결국민적법은가 ( 家 ) 그리고여기에속한호주 ( 戶主 ) 와가족의신분관계에관한변동사항을기재하는가별 ( 家別 ) 신분등록제도였다고평가할수있다. 27) 3. 한계 28) 민적법은 1896년호구조사규칙에근거하여운용되었던광무호적 ( 光武戶籍 ) 을대신하여추상적인가 ( 家 ) 를기초로하는신분등록제도를도입하였으며, 민적부를통해개인의신분관계를공시하거나증명하도록하였다. 그러나우리민적법은여전히호구조사제도의모습으로부터완전히탈피하지못하였다. 민적법아래에서는신분등기부없이가 ( 家 ) 를기준으로하는민적부만편제되어있었으며신분을고시하는측면이없지는않았으나이보다는행정단속의목적이더중요하였다. 신분과가 ( 家 ) 의변동에관하여사실이발생한후 10일이내에의무적으로신고를해야된다는점 ( 민적법제1조 ), 신고의무자가신고기한을도과한경우에는징역, 태형또는벌금형에처했던 ( 민적법제6조 ) 점, 그리고신고보다도경찰이호구조사를통해민적을수정할수있었던점등이민적법상제도의성격을잘보여준다. 이에반해일본의경우 1898년민법친족상속편이신고주의를채택함에따라호적은호구조사문서에서신분관계공증문서로바뀌게되었으며, 가 ( 家 ) 를 26) 이정선 ( 주 1), 292. 27) 이정선 ( 주 1), 292. 28) 이정선 ( 주 1), 295-302 의내용을참조하여정리하였다. 26

제 1 절일제강점기의제도 중심으로한민적부만있는우리와달리일본의호적법 (1898) 은신분사건을등록하는신분등기부와가 ( 家 ) 를중심으로하는호적부가따로있었던점 29) 그리고경찰기관이아닌일반행정기관이신분등록사무를담당하였던점등은모두우리의민적법이진정한의미에서의신분공증제도를발전시키지못하였다는사실을명백하게보여준다. 30) II. 조선호적령 1. 제도의연혁 1922년조선총독부는민적법 ( 民籍法 ) 을기초로하면서도일본식호적제도를전면적으로수용하는형식으로조선호적령 31) 을제정하였다. 32)33) 모두 130개조문으로구성되었으며제1조에서 조선인의호적에관해서는조선민사령의규정에의하는거외에본령이정한바에의한다. 라고규정함에따라한일강제병합이전부터적용되었던 1909년민적법이폐지되었다. 조선호적령에서기존의 민적 ( 民籍 ) 이라는용어대신일본에서사용하던용어인 호적 ( 戶籍 ) 으로변경된것은기존민적법아래에서와달리일본식호적제도가상당부분그대로도입되었다는점을나타낸다. 조선호적령에따라신고주의를채택하여신분공증문서로서호적을완성하였으며, 신고의나태에대한제재가기존의형벌인과료 ( 科料 ) 에서행정처분인과료 ( 過料 ) 로변경되었다. 34) 29) 이정선 ( 주 1), 295( 각주 65), 299( 표 1). 다만시간이지나면서양자의중복적인성격으로인하여신분등기부는폐지되고호적부에서통일적으로관리되었다. 30) 다만민적법이 1915 년에개정되면서호적사무의관장을행정관서가하게되었다. 그럼에도조선총독부는여전히모든신분관계사실에대해서사실주의원칙을고수하였기때문에우리민적법은본질적으로일본의호적법과같은호적제도를갖지못하였다 [ 이정선 ( 주 1), 304-309]. 31) 조선총독부령제 154 호 (1922. 12. 18.), 1923. 1. 1. 시행. 32) 이승일 ( 주 9), 38. 33) 조선호적령은제령 ( 制令 ) 이아닌하위의위임명령인부령 ( 府令 ) 으로제정되었다. 이러한입법형식이선택된정확한이유를정확하게알수는없지만조선호적령이부령으로제정된것은조선민사령제 11 조의개정에대해서회의적인입장을취하던내각법제국의반대에부딪쳐조선총독부가독자적으로입법을추진하였던결과라는해석이있다 [ 해제, 한국근대사기초자료집 : 일제강점기의사법, 한국사데이터베이스 ( 국사편찬위원회 ), <http://db.history.go.kr/item/level.do?levelid=mh_005_$3exp>, (2017. 1. 13. 확인 )]. 34) 이정선 ( 주 1), 319. 27

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 2. 호적제도의특징가. 신고대상조선호적령제4장 ( 신고 ) 에따른등록대상은다음과같다 : 출생 ( 제2절 ), 인지 ( 제3절 ), 양자결연 ( 제4절 ), 양자이연 ( 제5절 ), 혼인 ( 제6절 ), 이혼 ( 제7절 ), 친권및후견 ( 제8절 ), 사망및실종 ( 제9절 ), 호주상속 ( 제10절 ), 친족입적 ( 제11절 ), 분가및절가 ( 제12절 ), 개명 족칭의득상및습작 ( 제13절 ), 전보전적및취적 ( 제14절 ). 나. 호적사무의관장및감독조선호적령제2조에따르면 지방법원지청의 1인의판사또는상석판사는지방법원장의명을받아사무취급구역안의호적사무를감독한다. 한편위부령제 5조제2항에따르면호적사무를관장하는것은부윤 ( 府尹 ) 또는면장 ( 面長 ) 이며, 호적의정본 ( 正本 ) 35) 은부청 ( 府廳 ) 또는면사무소에비치한다. 다. 호적기재사항호적에는다음과같은사항이기재되어야한다 ( 조선호적령제11조 ): 1. 호주및가족의성명및본관과전 ( 前 ) 호주의성명 2. 호주의본적 3. 호주또는가족이조선귀족인때에는그사실 4. 호주및가족의생년월일 5. 호주또는가족이된원인및연월일 6. 호주및가족의실부모성명과호주및가족과실부모와의관계 7. 호주또는가족이양자인때에는양부모및실부모의성명과양자와양부모및실부모와의관계 8. 호주와전호주및가족과의관계 9. 가족의배우자또는가족을거쳐호주와친족관계를가진자에대하여는그가족과의관계 35) 호적은정본과부본 2 본을작성하였다 ( 조선호적령제 5 조제 1 항 ). 28

제 1 절일제강점기의제도 10. 타가에서들어와가족이된자가다른가족과만친족관계를가진때에는관계 11. 타가에서들어와호주또는가족이된자에대하여는원적, 원적의호주성명및그호주와호주또는가족이된자와의관계 12. 후견인또는보좌인이있는자에대하여는후견인또는보좌인의성명 본적과취직및임무종료연월일 13. 기타호주또는가족의신분에관한사항 라. 호적상성명의기재순서호주및가족의성명은다음의순서에따라기재한다 ( 조선호적령제12조제1 항 ): 제1 호주, 제2 호주의직계존속, 제3 호주의배우자, 제4 호주의직계비속및그배우자, 제5 호주의방계친및그배우자, 제6 호주의친족이아닌자. 한편호적이편제된후에가족이된자에대해서는호적의말미에기재한다 ( 제12조제3항 ). 3. 한계기존의민적법과달리조선호적령의제정으로신분관계를공증하는호적제도가마련되었다. 그러나조선호적령은입법주체가우리가아닌일본이었으며무엇보다도조선고유의친족 상속법상관습법이성문화되지않고무시되었다는점 36) 에서내재적한계가존재할수밖에없었다. 특히조선호적령에근거하여우리나라에서부계혈통을중시하는호주제도가완전히정착되어여성의지위가약화되고남성에게종속적인지위로고착된점도비판을받고있다. 37) 36) 이정선 ( 주 1), 320. 37) 장영아, 호적제도의개선방안에관한연구, 한국여성정책연구원 (1996), 21-22, <http://www.kwdi.re.kr/ reportview.kw;kwdi_kor=e4d76a218e6e6de7669e3e00e8a5eb2a.worker_kwdi?currtpg= 93&sgrp=S01&siteCmsCd=CM0001&topCmsCd=CM0002&cmsCd=CM0004&pnum=1&cnum=0&sbj CdSel=&rptCdSel=&src=TITLE&srcTemp=&ntNo=134&pageSize=10>, (2017. 2. 2. 확인 ). 29

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 III. 조선기류령 일제강점기말조선총독부는조선기류령 38) 을제정하였다. 기류제도의도입은전시체제기의사회통제및동원정책으로서일제가조선에서징병제실시를앞두고주민들의거주지정보를확보하기위한것이었다. 39) 조선기류령에따라 90일이상본적외에일정한장소에서거주하는자는이를신고할의무를부담하였으며 ( 제 1조제1항 ), 기류에관한신고를태만히한경우에는과료가부과되었다 ( 제5조 ). 기류제도는일제가패망할때까지제대로운용되지않았던것으로보여그의미가제한적이다. IV. 소결 이상에서살펴본바와같이우리나라의근대적호적제도는일본제국에의해서확립되었다. 한일강제병합이전인 1909년민적법의제정부터시작하여 1915년의소규모개정그리고 1922년조선호적령이제정되는모든과정이일본에의해서진행되었다. 특히조선호적령이광복시점까지큰변화없이유지됨으로인하여일본식호적제도가우리사회에뿌리깊게확립되어이질적인제도가고착된것은한계점으로작용한다. 이는결국북한정권이호적제도를배척하고새로운제도를확립하는명분을제공하게되었다. 한편기류제도도처음도입된것은일제강점기아래였지만, 남한 40) 과달리북한에서는그제도적영향이특별히없었던것으로보인다. 아래에서자세히살펴보겠지만북한은일제가도입한기류제도가아닌소비에트연방의거주등록제도를모델로삼아제도를확립하였기때문이다. 38) 조선총독부제령제 32 호 (1942. 9. 26.), 1942. 10. 15. 시행. 39) 김성보외, 한국현대생활문화사 : 1960 년대, 창비 (2016), 203. 40) 조선기류령이해방이후남한에서기류법및주민등록법의모태가되었다. 남한의기류법과주민등록법에관해서는이연구보고서 제 5 장제 1 절 II. 참조. 30

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 [ 표 1] 호구조사규칙, 민적법, 조선호적령의비교 41) 내용 호구조사규칙 (1896) 민적법 (1909) 민적법 (1915) 조선호적령 (1922) 대상자현주동거자본적자 본적자, 생계를같이하는자 조선인, 본적자 보고적신고사항 전부전부전부 출생, 부의친권상실, 사망, 호주상속, 조선귀족신분변동 창설적신고사항 - - 조선인과일본인의통혼 인지, 입양, 파양, 혼인, 이혼, 친족입적, 분가, 절가, 전적등 신고자 호주 호주 ; 조선인과일본의통혼의경우당사자쌍방 ( 사안에따라 ) 호주또는당사자 장부의소재지 호적 : 부목군 ( 府牧郡 ), 관찰부, 내부 민적부 : 경찰서, 경찰분서, 순사주재소 부청 ( 府廳 ) 또는면사무소 호적부정본 : 제적부 ( 除籍簿 ) 호적부부본 : 감독재판소 제 2 절 광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 일제강점기에제정되었던조선호적령 (1922년) 은광복이후북한지역에서짧은기간동안만시행되었다. 기존의호적제도를대신하는새로운신분및거주등록제도를창설하기위하여일련의규정들이일찌감치북조선인민위원회 42) 시절부터제정되었다. 이가운데가장중요한규정들을살펴보면아래와같다. 41) 이정선 ( 주 1), 323-324( 별지 ) 참조. 42) 북조선인민위원회는 (1946. 2. 에창설되었던북조선임시인민위원회를이어 ) 1947. 2. 부터약 1 년 7 개월동안북한최고집행기관으로서존재하였으며, 위원장직은김일성이역임하였다. 한편북한정권이수립되면서북조선인민위원회는 1948. 9. 모든권한을정권에이양한후해체되었다. 31

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 북조위결정제57호에의한공민증교부사무규칙 (1946. 3. 7.) 43)44) 북조선내공민증교부실시에관한세칙 (1946. 8. 9.) 45) 공민증에관한결정서 (1946. 8. 9.) 호적사무취급에관한결정서 (1947. 8. 9.) 신분등록사업을내무기관에이관함에관하여 ( 내각결정제52호, 1952. 3. 16.) 공민의신분등록에관한규정 ( 내각결정제28호, 1955. 3. 5.) 46)47) 북한정권은새로운신분및거주등록관계의확립을위하여형식적으로구분 되면서도상호연관되어있는세가지사업을진행하였다. 바로신분등록사업, 공민 등록사업그리고주민등록 ( 주민요해 ) 사업이다. 이를차례로살펴보기로한다. I. 신분등록사업 1. 정권초기 : 호적제도의유지북한에서신분등록이라함은 공민들의신분및그와관련되는것을국가적으로등록하는일 이다. 48) 북한이한반도북부지역에대해서실질적으로통치 지배하기시작하면서부터신분등록사업에즉각적으로착수하였는지는확실하지않다. 북한정권의수립전인 1946. 2. 북조선임시인민위원회가창설된직후 1946. 3. 7. 공민증교부사무규칙이제정되었으며이에따라출생 49) 사망 50) 개명 51) 등의신고 43) 이하 공민증교부사무규칙 이라한다. 44) 북한에서사용하는 공민 이라는개념을어떻게이해할지에대해서는견해가분분하다. 조선말대사전 에따르면공민의정의는다음과같다 : 일정한나라의국적을가지고그나라헌법에규정된권리와의무를지닌사람. 우리나라에서는 17 살이된사람은영예로운공민증을받고떳떳한공민으로서주권기관선거에서선거할권리와선거받을권리를행사한다. [...] 조선민주주의인민공화국창건이전에조선의국적을소유하였던조선사람과그의자녀로서공화국국적법을공포한날인주체 52(1963 년 ) 10 월 9 일까지그국적을포기하지않은사람들은조선공민으로된다. 또한주민등록사업참고서에서는 공민 을 한나라의국적을가지고그나라헌법에규정된권리와의무를지닌사람 이라고규정하고있다 [ 김상선 리성히, 주민등록사업참고서, 사회안전부출판사 (1993), 192]. 한편북한에서 공민 에대응하는개념인 주민 에대해서는 일정한지역안에살고있는사람 이라고정의하고있다 [ 김상선 리성히 ( 주 44), 195]. 45) 이하 공민증교부실시세칙 이라한다. 46) 내각공보 1955 년제 5 호에공포되었다 [ 조일호, 조선가족법, 교육도서출판사 (1958), 43]. 47) 이후 공민의신분등록에관한규정 (1961. 11. 6. 내각결정제 147 호 ), 공민의신분등록에관한규정시행세칙 (1962. 3. 13. 성령제 9 호 ) 이제정된것으로알려져있다 [ 북한의가족법, 법원행정처 (1998), 363]. 48) 김상선 리성히 ( 주 44), 194. 32

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 절차가규정되었다. 그런데이러한사정이북한에서기존의호적제도의폐지및이 를대체하는새로운제도의완전한확립을의미하는것으로볼수있을지는의문이 다. 출생, 사망등이신분관계의변동이므로이를신고하는것은그와같은사실을 공시하는측면이없지않은것은사실이다. 그러나출생, 사망등에관한신고는공 민증의발급과관련해서도중요한의미를갖는다. 공민증교부사무규칙의내용에기 초하여판단하건대그입법목적이기존의호적제도를완전하게대신하는새로운신분 등록제도의도입은아니었던것 52) 으로보이며실제로호적제도가짧게나마유지되 었던것으로판단된다. 이를뒷받침하는배경으로는다음의세가지를들수있다. 첫째, 공민증교부사무규칙에서개명에관한규정 ( 제 37 조와제 38 조 ) 53) 을보 면제출서류로공민증외에호적초본이명시되어있다. 호적초본이요구되었다는 점은호적제도가바로폐지되지않고일정기간동안계속해서운용되었다는사실 을반영한다. 둘째, 공민증교부사무규칙 이라는명칭에서도드러나듯이이법령은공민증 의교부를규율하기위한목적으로제정되었다고추측된다. 특히공민증교부사무규 칙이출생, 사망, 개명등은규율하면서도결혼, 이혼, 입양, 파양등기타신분관 49) 제 25 조 : 북조선권내에거주하는조선민족으로출생자가있어출생계 ( 出生屆 ) 를제출할때에는출생자부모또는후견인의공민증을첨부하여출생계를소관인민보안서장에게계출 ( 屆出 ) 하여경유증명을받아야한다. 제 26 조 : 인민보안서장은공민증이첨부된출생계가계출되었을때에는공민증제 3 면가족란및공민증교부태장 ( 公民證交付台帳 ) 에출생자를등록한후출생계 ( 出生屆 ) 에보안서경유증명을하여공민증과같이계출자에게교부하여야한다. 여기서 계출 ( 屆出 ) 은 신고 ( 申告 ) 와그의미가유사하다. 계출 은일본식표현으로서해방이후남한에서는주로 신고 를사용하였는데북한에서는이시기에 계출 을더일반적으로사용한것으로판단된다. ( 한편일제강점기에한국민적법은 신고 를, 일본호적법은 계출 을사용하였으며, 1921 년조선총독부령제 99 호 조선인과내지인 ( 內地人 ) 의혼인의민적절차에관한건 에서는두용어를구별하여사용하기도하였다 )[ 이정선 ( 주 1), 288]. 50) 제 20 조 : 공민증을받은자가사망되었을때에는사망계에사망자공민증을첨부하여소관인민보안서를경유하여야한다. 제 21 조 : 인민보안서장은공민증이첨부된사망계가계출된때에는사망자공민증을회수한후공민증교부태장및등록부를정리하는동시에사망계에는보안서경유증명을하여계출자에게교부하여야한다. 51) 제 35 조 : 공민증을받은자가법적수속을취하여개명하였을때에는인민재판소에서결정된개명결정서와공민증을첨부하여개명계를소관인민보안서장의경유증명을받아야한다. 제 36 조 : 인민보안서장은개명계제출자의공민증은회수하고새로이교환교부하는동시에개명계에는경유증명을하여계출자에게반환하여야한다. 52) 다만아래에서도살펴보겠지만공민증교부사무규칙의일부규정은북한에서새로운신분등록제도가확립된이후의모습을추론하는데중요한자료로서의미를갖는다는점은부인할수없다. 53) 제 37 조 : 시 ( 市 ) 면 ( 面 ) 인민위원회위원장은보안서장의경유증명이있는개명계만을접수하여야한다. 제 38 조 : 교부받은공민증에등록된성명또는기타사항이실지 ( 實地 ) 와상위 ( 相違 ) 되어있는공민증에등록된사항을개정하려는자는공민증과호적초본을첨부하여소관인민보안서장에게개정교환교부신청을하여야한다. 33

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 계의변동에관한규정을두고있지않다는점은북한에서아직새로운신분등록제도가확립되지않았음을의미한다. 셋째, 북한정권수립전후에호적사무의이관과관련된법령이제정된사실도광복직후호적제도가폐지되지않았을가능성을높여준다. 광복직후호적사무를담당하는기관이여러차례바뀌었는데, 1946년에는호적에관한사무를사법재판기관이관장 54) 하였으나 1947년호적사무취급에관한결정서 ( 이하 결정서 ) 55) 가채택되면서변화가있었다. 결정서에따라호적에관한행정사무일체가내무국으로이관되었고호적사무정리에관한사무는시 면인민위원장이취급하도록하였으며, 시 군인민재판소는호적사무에관한행정사무의일체를시 군인민위원회에 1949년이관하였다. 이로써북한에서최소한 1950년까지는호적제도가유지되었을것으로보인다. 2. 신분등록제도의도입배경 신분등록사업이라는용어가공식적으로처음등장한시기는 1952 년인것으 로보인다. 이해에 신분등록사업을내무기관에이관함에관하여 가채택되어시 군인민위원회가관장하던신분등록사업이내무기관으로이관되었다. 56) 또한 3 년 뒤인 1955 년에는 공민의신분등록에관한규정 이제정되었다. 아쉽게도세부적으 로는일부의내용만확인할수있지만늦어도이규정에근거하여북한지역에서 호적제도를대체하는신분등록제도가완전하게확립된것으로판단된다. 57)58) 이처 54) 법원행정처 ( 주 47), 362. 55) 호적사무취급에관한결정서 (1946. 8. 9.) 의내용은다음과같다 : 인민경제의기본자료가되는인민동향조사와통계등을명확히하며호적사무취급을간편화하기위하여북조선인민위원회는다음과같이결정한다. 1. 종래사법재판소기관에서취급하여오던호적에관한행정사무일절을내무국에이관한다. 2. 호적사무정리에관한사무는시 면인민위원장이이를취급하기로한다. 3. 시 군인민재판소는종래취급하여오던호적에관한행정사무일절을 1949 년 4 월말까지시 군인민위원회에인계할것이다. 1947 년 4 월 8 일. 북조선인민위원회. 위원장김일성. 사무장한병옥 ( 북조선인민위원회결정제 26 호, 북조선법령집, 북조선인민위원회사법국, 1947. 2. 8. 291 면 ) [ 김준엽, 북한연구자료집, 북한법령집, 제 11 편보안, 고려대학교아세아문제연구소 (2010), 712]. 56) 법원행정처 ( 주 47), 363. 57) 이러한사실은 1958 년북한에서발행되고교육문화성에서비준된가족법교재 [ 조일호 ( 주 46)] 에서 1955 년 공민의신분등록에관한규정 이가족관계의발생및소멸과관련된일련의사항을등록하게하였던점을중요하게서술하고있는점에기해서도알수있다. 58) 한편일부자료에의하면호적제도가광복이듬해인 1946. 9. 1. 폐지되고이를대신하여공민증제도가시행되었다 [ 북한자료센터, 다. 가정생활, <http://munibook.unikorea.go.kr/?sub_name=information& 34

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 럼북한에서기존의호적제도가폐지된사실은정치 이념적요인과현실적요인에의해서도잘설명된다. 북한은호적을 통치배들이주민을철저히장악하고억압 착취하는데리용되는수단 59) 으로보는등북한의혁명이념과사회주의가족법상의기본원칙에위배된다고인식하였기때문에호적제도의폐지필요성을명분삼아새로운제도를확립시켰다. 60) 특히북한은해방이후 가정혁명화 61) 를표방하였으며사회주의적가족의건설을통한전통적가족관계의해체가그궁극적인목적이었던점 62) 을고려하면왜북한당국이호적제도의폐지에대해서적극적이었는지알수있다. 이밖에현실적으로는한국전쟁을겪으면서국내적으로혼란스러운상황이발생함에따라호적문서가상당부분소실된점역시북한정권이호적제도의폐지를결정하게된요인가운데하나였던것으로보인다. 63) 3. 제도의내용북한정권초기호적제도를대체한신분등록제도의구체적인모습을정확하게알기는어렵지만공민증교부사무규칙에서규정하였던일부내용과북한에서정권수립이후발행된가족법관련문헌등에기초하여정리해보면다음의특기사항을정리해볼수있다. 가. 사건별등록부 공민증교부사무규칙에따르면공민증을교부하면서작성 관리한장부로공 민증교부태장이존재하였다. 그런데이와별도로신분관계의변동사항을기재하기 cate=1&state=view&idx=138&page=8&ste=>, (2017. 4. 27. 확인 )] 고설명하기도한다. 그러나앞에서언급한여러사정을비롯하여호적제도와공민증제도가서로다른제도로서겹치는부분이있을지언정후자가전자를대체할수있는성격의제도가아니라는점을고려하면북한에서호적제도가폐지된것은북한정권수립이후의일일가능성이높다. 59) 민사법사전, 사회안전부출판사 (1997), 696. 60) 법원행정처 ( 주 47), 360. 61) 가정혁명화 란 온가족들을당과수령에대한끝없는충실성으로교양하며그들의머릿속에남아있는낡은사상잔재를철저히뿌리빼고언제나혁명적으로일하고배우며생활하도록함으로써온가족이당과수령을위하여, 조국과인민을위하여한몸바쳐싸우는혁명가, 공산주의자로되게하는것 이다 [ 현대조선말사전, 사회과학원언어학연구소 (1998), 5]. 북한에서의가정혁명화에관한자세한논의는도흥령, 남북한주민의가족의식비교, 북한연구학회보제 3 권제 2 호 (1999), 86-88 참조. 62) 도흥령 ( 주 61), 86. 63) 법원행정처 ( 주 47), 360. 35

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 위해서출생, 혼인, 사망등사건별로등록부가관리되었을가능성이있다. 공민증교부사무규칙제5장 ( 사망자취급에관하여 ) 에서 등록부 에관한언급이있기때문이다. 실제로새로운신분등록제도가확립되고난이후에도이러한등록부가계속해서작성 관리되었는지단정할수없으나 ( 아래 64) 에서자세히살펴보겠지만 ) 북한이정권초기에소비에트연방제도의직접적인영향을받았다는점을고려하면사건별로등록부를두었던소비에트연방과마찬가지로북한에서도신분등록이호적제도아래에서의인적편제가아닌사건별편제로이루어졌음을추측해볼수있다. 65) 나. 신분등록소새로운신분등록제도가확립되면서신분등록을하기위한별도의기관이존재하였다. 1955년공민의신분등록에관한규정제12조에따르면입양이일정한절차에따라성립하면거주지신분등록소에등록한후입양등록증서를교부받도록되어있었다. 66) 앞에서살펴본바와같이 1952년 신분등록사업을내무기관에이관함에관하여 에서시 면인민위원회가관장하던신분등록사업이내무기관으로이관되었으므로신분등록소가내무기관소속이었다는사실을유추할수있다. 현행제도아래에서경찰기관에해당하는인민보안성 67) 이신분등록사업을관장하고있는점을고려하면북한정권초기의조직적특성이오늘날까지도유지되고있는것이다. 다. 이혼등록의창설적효과이당시의신분등록과관련하여눈에띠는특성으로이혼등록의효과를들수있다. 부부가이혼을하기위해서는이혼판결을받는것만으로충분하지않았고 68) 신분등록기관에서이혼등록까지해야만결혼이완전히해소되었다. 69) 이는 64) 소비에트연방제도에관해서는이연구보고서 제 3 장제 1 절 I. 2. 참조. 65) 동양문화권에속한국가들이원칙적으로인적편제를고수한다는점을생각해보면이처럼북한이사건별편제를채택한것은흥미로운사실이다 ( 물론아래에서주민요해사업과관련된내용을통해서알수있듯이북한에서인적편제방식도여전히중요한의미를갖는다 ). 66) 조일호 ( 주 46), 200. 67) 인민보안성에관한자세한내용은곽명일, 북한인민보안원과주민의관계변화연구, 박사학위논문, 북한대학원대학교 (2016), 15 이하참조. 68) 북한에서는 1950 년에협의이혼이폐지되었기때문에재판상이혼만가능하였다. 69) 조일호 ( 주 46), 146. 36

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 재판상이혼신고가보고적신고가아닌창설적신고에해당하는것을의미하는데사 회주의국가에서신분등록을통한신분관계변동의공시기능이중요한의미를가 졌다고평가할수있다. II. 공민등록사업 1. 공민등록제도의도입광복직후부터이루어진공민등록사업은공민증교부사무규칙, 공민증교부실시세칙, 공민증에관한결정서를비롯하여 공민증에관한규정 (1961. 6. 23. 내각결정제107호 ), 공민증에관한규정시행세칙 (1963. 12. 27. 성규칙제20호 ) 등에기하여진행되었다. 70) 북한정권초기에확립된공민등록제도의모습을살펴보면다음과같았다. 가. 제도의목적북한에서공민등록제도는그도입부터단순한행정사무를넘어주민들에대한통제의수단이되었던것으로생각된다. 공민증에관한결정서가전문에서규정하고있듯이공민증의교부는인민의통계와더불어 검열을하기위해서 이루어졌다. 특히공민증을분실하여재교부받을때는 50원의과태료를부과하고, 재차분실 71) 하면 1년이하의강제노동에처했던데 ( 공민증에관한결정서제9조 ) 에서알수있듯이공민증의교부는신분증교부이상의의미를가졌다. 나. 공민등록기관 북조선임시인민위원회시절공민등록은공민증교부사무소에서이루어졌다. 공민증교부는경찰기관인보안국 ( 保安局 ) 에위임되었으며 ( 공민증에관한결정서제 70) 법원행정처 ( 주 47), 363. 71) 공민증교부사무규칙제 32 조 : 불가항력에의하여분실되었다는이유로재교부신청한자나 2 차이상재교부신청서에한하여서는인민보안서장은재교부내용을철저히조사하여조서를작성한후의견서를첨부하여인민재판소에송치하여야한다. 37

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 12조 ) 공민등록은지방인민위원회에서관장하였다. 공민증교부사무소는행정구역의규모에따라설치되었는데기본적으로 25,000명이상의행정구역에 1개의사무소를설치하였으며, 50,000명이상의행정구역에는수개의사무소를설치하되매사무소에서는 25,000명이상 50,000명이하의공민증을취급하도록하였다 ( 공민증교부실시세칙제3조 ). 다. 공민증의교부 [ 표 2] 공민증교부사업 72) 구분시기내용 공민증교부사업 1946. 3 ~ 8. 공민증갱신사업 1961. 6. 공민증에관한규정제정 공민증교부사무규칙, 공민증교부실시세칙, 공민증에관한결정서등제정 공민증관련법령보완 1963. 12. 공민증에관한규정시행세칙제정 공민증갱신사업 1983. 11. ~ 1984. 3. 공민증갱신및주민문건정비 공민등록법채택 1997. 11. 출생증, 공민증, 평양시민증발급 공민증갱신사업 1998. 2. ~ 1998. 10. 수첩형태에서양면비닐코팅카드형으로교체 공민증교체발급 (?) 73) 2004. 4. 비닐코팅식공민증에서수첩식공민증으로교체 공민증갱신 2011 년사회안전부에서인민보안성으로조직개편한후공민증갱신 북한에서 18세이상의남녀는원칙적으로공민증을교부받았다. 74) 다만 교화소에갇히어있거나정신상실자 는예외를이뤘는데 체형 ( 體刑 ) 당한자는출감후공민증을받을수있으며정신상실자는자기의친척의공민증에기재 ( 공민증에관한결정서제2조 ) 되었다. 72) 통일연구원, 2009 북한개요 (2009), 332 의표를보완 수정한것임. 73) 2004 년공민증이플라스틱카드형태에서다시수첩형태로바뀌었다는견해가있으나실제로이런교환작업이이루지지않은것으로보인다. 2000 년대중반이후에북한을이탈한여러주민들과의인터뷰를통해서공민증이카드로바뀐후에는다시수첩형태의공민증을사용하지는않았다고한다. 그러나적어도교체발급을위한시도가있었음을배제하기는어렵다. 특히카드형식으로교체한후공민증에기재되는신분관계사항이너무제한적이었기때문에북한당국이다시수첩형식을고려했을가능성이있다 (2016. 10. 에이루어진북한이탈주민김두일씨와의인터뷰내용중에서 ). 다만카드형이아닌수첩형공민증의경우에는위조등의문제가발생할수있어현실적으로수첩형공민증으로돌아가기는어려웠을것이다. 74) 18 세가되지않은미성년자는부모또는후견인의공민증에기재된다 ( 공민증에관한결정서제 3 조 ). 한편뒤에서다시살펴보겠지만오늘날에는공민증교부연령이 1 년낮아져서 17 세이다. 38

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 공민증을받기위해서는공민증교부신청서를소관인민보안서장에제출해야했다 ( 공민증교부사무규칙제9조 ). 공민증교부신청서는공민증교부사무소에서배부하는일정한신청서에작성하였으며 ( 공민증교부실시세칙제21조 ), 공민증교부신청서에는 성명, 연령, 성별, 출생지, 직장, 직업, 고정적주소를기입하고공민증에기입할가족명부 (18세미만 ) 의성명, 연령, 호주와의관계를명확히기입 ( 공민증교부실시세칙제20조 ) 하였다. 인민보안서장은소정규정에따라이루어진공민증등록교부신청이적당하다고판단하면신청서를접수하고공민증을교부하였다 ( 공민증교부사무규칙제10조 ). 공민증을교부받은주민은 2주일내에지방보안기관에서공민증과공민증등록부에거주증명을받아야하였다 ( 공민증에관한결정서제11조 ). 라. 퇴거및기류등록북한에서주민들의퇴거와기류가엄격하게관리되었다. 우선주민이공민증받은관할지역을떠나다른관할로이주하는경우소관시 면인민위원회에서퇴거증명서 2통을받아소관인민보안서장에게제출할의무를부담하였다 ( 공민증교부사무규칙제13조 ). 인민보안서장은시 면인민위원장이증명한퇴거증명서 2통을검사한후 1통은접수하여공민증등록부및태장에퇴거정리를한후이를전출지인민보안서장에게통보하고다른 1통에는보안서경유됨을증명한후제출자에게반환한다 ( 공민증교부사무규칙제14조 ). 한편기류등록에대해서도북한정권초기부터공민증교부사무규칙에상세한규정을두었다. 주민이공민증받은관할을떠나다른관할에기류등록을할때에는공민증을받은소관시 면인민위원회에서퇴거증명을받은후인민보안서장의경유증명을첨부하여기류지소관시 면인민위원회위원장에게기류계를제출하여야한다 ( 공민증교부사무규칙제15조 ). 시 면인민위원위원장은퇴거증명서가첨부된기류계가제출되면이를검사하여접수하고소정양식에의하여계출자에게기류접수완료증명서를교부하여야한다 ( 공민증교부사무규칙제17조 ). 기류접수완료증명을받은주민은공민증과기류접수완료증을첨부하여기류지소관인민보안서장에게공민증기류등록신청을하여야하며 ( 공민증교부사무규칙제18조 ) 인민보안서장은이 39

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 를접수하고공민증제 5 면기류란에기류사유를증명해주어야한다 ( 공민증교부사무 규칙제 19 조 ). 2. 공민증의형식북한정권은공민증교부실시세칙을통해공민증의형식과기재내용을상세하게규정하였다. 75) 공민증은백지의책 ( 冊 ), 즉수첩의형태로서표지외에 2매 ( 枚 ) 로이루어진내부 ( 內部 ) 로구성되어있었으며, 내부는총 5면까지있었으며그내용과형식은다음과같았다. 앞면표지중앙에는 공민증 이라고썼다. 76) 제1면좌측상단에는공민증번호, 유효기간, 성명, 생년월일, 출생지, 현주소, 민족별을기재하고좌측하단에는사진을첨부하고지문을찍을수있는공간이있었다. 제2면에는사회별 ( 社會別 ), 공민증을교부한기관, 공민증의발급사유, 보안서장인, 공민증계장인, 교부연월일, 번호 ( 제O호 ) 를기재하였다. 제3면에는공민증에기록한명부번호, 성명, 연령, 공민증소유자와의친족관계, 어떤기관에서어떤사유로등록하였는지를기재하였다. 제4면에는특별기록 77) 을하였다. 제5면에는기류와관련된내용을기재하였다. 뒷면표지내부에는공민증소유자가주의하여야할사항 ( 타인에게양도금지, 외출시소지할의무등 ) 이인쇄되어있었으며, 표지에는 압축선 ( 壓縮線 ) 그림 을찍어넣었다. 3. 정리 이상의내용을정리하면첫째, 공민등록제도는주민에대한통제수단으로서 작용하였다. 공민증은북한주민들에관한상세한신상정보를담고있어공민증만으 75) 공민증교부실시세칙제 26 조 ( 공민증의형식 ) 의내용을정리한것임. 76) 외국인의경우 임시외국인공민증 이라고썼다. 77) 여기서 특별기록 이정확하게무슨내용을의미하는지는알수없다. 40

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 로도주민개개인을쉽게파악할수있었다. 또한북한당국은기류등록과퇴거등록을엄격하게요구하여주민들의소재지를철저하게감시하였다. 모든북한주민이외출시공민증을항상소지할의무가있었던점에서도알수있듯이공민등록제도는도입초기부터주민들의일거수일투족을감시하는기능을하였다. 둘째, 북한에서공민증은단순한신분증명서로만보기어렵다. 북한주민은그당시원칙적으로 18세가되면공민증을발급받았다. 그런데교화소에서복역하거나정신상실자에해당하는경우에는공민증을발급받지못하였다. 이는단순히신분증을받지못한점을넘어서일부주민들은북한에서권리와의무의주체로서제대로인정받지못하였음을의미한다. 게다가공민증을교부하는데인민보안서장이공민증교부등록신청서를 검사하여적당하다고인정할때 등록사무를처리하고공민증을교부한다고하는규정 ( 공민증교부사무규칙제10조 ) 을두었던것은인민보안서장의재량에따라공민증의교부가거부될수있었음을의미한다. 실제로이당시공민증교부거부와관련된통계나거부기준을정확하게알수는없지만이런규정이있었던사실만으로도북한에서 정상적인 주민만이공민으로서등록될수있었음을알수있다. III. 주민요해사업 주민요해사업 ( 또는주민등록사업 ) 은말그대로북한주민들에관한모든정보를확인하여등록하는사업이다. 북한에서는주민요해사업을 사람들을료해하고등록하는사업으로서안전사업의기초를마련하는매우중요한사업이다. 78) 라고정의한다. 여기서료해 ( 料解, 이하직접인용이아닌경우우리말문법에따라 요해 라고표기하기로한다 ) 라는것은 사람들의계급적토대와사회정치생활경위, 가정주의환경, 현재의사업정형등을력사적으로, 전면적으로깊이있게 79) 파악하는것을뜻한다. 이런의미에서북한에서이루어진주민요해사업은북한체제를유지하고사회전체를통제하는데핵심적인수단이라는점을알수있다. 다만신분등록제도나공민등록제도와달리주민등록제도의경우그법적근거가무엇인지알 78) 김상선 리성히 ( 주 44), 7. 79) 김상선 리성히 ( 주 44), 8. 41

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 수없다. 단정할수는없으나최고인민회의법령이나최고인민회의상임위원회의정령형식으로발표되는법규는주민요해사업을직접적으로규율하지않는것으로판단된다. 그러므로주민요해사업의근거는최고인민회의법령이나최고인민회의상임위원회의정령보다더우월적인지위를갖는김일성 교시, 김정일 말씀 또는김정은 지시 일가능성이존재한다. 80) [ 표 3] 주민성분조사사업및주민통제조치 81) 구분시기내용 주민등록사업 성분제도도입 1946 년 1957 년 북조선임시인민위원회가친일파색출하면서주민등록사업에착수 조선노동당중앙위원회상무위원회가핵심, 동요, 적대계층으로구분 중앙당집중지도사업 1958. 12. ~ 1960. 12. 불순분자색출처단및산간벽지강제이주 주민재등록사업 1966. 4. ~ 1967. 3. 100 만적위대의사상결속을위한주민성분분류 ( 직계 3 대 처가 외가 6 촌까지내사 ) 3 계층 51 개부류구분사업 1967. 4. ~ 1970. 6. 주민재등록사업결과를토대로전주민을핵심계층, 동요계층, 적대계층으로구분, 이를다시세분하여 51 개부류로구분 주민요해사업 1972. 2. ~ 1974 년 주민증검열사업 1980. 1. ~ 1980. 12. 남북대화관련, 주민동태조사 파악, 전주민을믿을수있는자, 반신반의자, 변절자로구분 김정일지시로공민증대조 갱신으로불순분자색출과통제기능강화 외국귀화인및월북자등에대한요해사업 1980. 4. ~ 1980. 10. 월북자등외부에서입북한자들을 13계층으로구분, 감시자료를체계화 북송재일교포요해사업 1981. 1. ~ 1981. 4. 북송교포들에대한자료를세분하여동향감시자료를과학화 주민재등록사업 1989. 10. ~ 1990. 12. 주민등록부재조사정리, 이산가족개인신상카드작성 80) 김일성교시를비롯하여김정일말씀, 김정은지시는북한에서초법적인규범으로서북한의성문법인최고인민회의법령이나최고인민회의상임위원회정령보다더우월적인지위를갖는다 [ 김찬규 이규창, 북한국제법연구, 한국학술정보 (2009), 89-92]. 81) 통일연구원 ( 주 72), 332 의표를수정한것임. 42

제 2 절광복이후새로운신분및거주등록제도의확립 주민등록사업은공민등록사업과마찬가지로북한정권수립직후부터바로실시되었다. 82) 1946년북조선임시인민위원회는일제강점기친일관료들을숙청하면서첫주민등록사업에착수하였으며소작농과인부들의사회적지위를과거지주및일본협력자들보다더위로승격시키고자하여성분제도를도입하였다. 1957년조선노동당중앙위원회상무위원회가 반혁명분자들과의투쟁을전당, 전인민적으로전개하는데대하여 라는결정을내리면서성분제도가공식적으로도입되었으며모든주민은핵심계층, 동요계층, 적대계층으로구분되었다. 이후 1966~1970 년사이에주민재등록사업이진행되어북한의주민이 3개계층, 51개세부부류로나뉘었다. 한편주민요해사업이라는용어가본격적으로등장한것은 1970년대들어서이다. 가령, 1972년부터 1974년까지추진된주민요해사업에서는주민동태에대한조사가있었으며이때북한의모든주민을 믿을수있는자, 반신반의자 그리고 변절자 로구분하였다. 83) 이러한유형의주민요해사업은주기적으로이루어졌으며이로써북한주민은항상요해의대상이되었다. 특기할점으로북한정권이주민요해사업을실시한결과 1950년대에폐기하였던호적과본질적으로유사한제도가형성되었다는사실이다. 비록형식은다르지만주민에대한요해를하여기록한주민등록대장 ( 또는주민대장 ) 이개인별이아닌가족별로작성되었을뿐만아니라세대주를중심으로하여관리되었다는점은결국북한이덜익숙한사건별편제방식보다는조선시대부터일제강점기까지취했던인적편제방식, 그리고개인별편제방식보다는가족별편제방식으로회귀하였음을보여준다. 84) 북한정권수립직후호적을비롯하여기존의가족관계를배척하고타파하기위한여러정책을펼쳤음에도결국호적과본질적으로다르지않은제도가확립되었다는사실은역사의아이러니가아닐수없다. 82) 북한정권수립초기의주민등록사업에관해서는북한인권포털, 2014 유엔북한인권조사위원회보고서 ( 통일연구원국문번역본 ): 차별정책 ( 출신청분 취약계층 ), <http://www.unikorea.go.kr/nkhr/sub4.jsp?type =bbs&mode=view&page=&cid=51449>, (2017. 4. 4. 확인 ) 의내용을참조함. 83) 통일연구원 ( 주 72), 332. 84) 주민대장에관한자세한내용은이연구보고서 제 4 장제 3 절 참조. 43

제 2 장북한신분및거주등록제도의연혁 IV. 소결 광복이후정권을수립하면서북한은새로운정치이념에부합하지않는다는명분을내세워 1950년대중반에기존의호적제도를완전히폐기하였으며, 이를대신하여신분등록제도, 공민등록제도및주민등록제도를도입하였다. 세제도가운데신분등록제도는신분관계의공시라는기능에초점이맞춰져있어북한주민들을통제또는감시하기위한직접적인수단으로서도입된것은아니었다. 그러나신분등록사업을담당하는신분등록소의소속이내무기관이었다는사실은일제강점기조선호적령아래에서일반행정기관이호적사무를담당했던때보다도퇴보하여민적법시절로돌아간것을의미하였다. 공민등록사업을통해서는북한주민들의거주 이전의자유가제한되었을뿐아니라공민증의교부대상에서정신상실자및교화소에복역하는자를제외시킴으로써공민의자격까지제한되었다. 더나아가주민요해사업은말그대로주민개개인을요해하여엄격한감시체제를구축하였고, 모든주민들을성분과계층에따라구분하여소수의집권세력이갖는영향력을극대화하였다. 이처럼도입초기부터북한의신분등록제도, 공민등록제도및주민등록제도는형식적으로구분이되어있었음에도불구하고그기능이나목적에서모두북한정권의체제유지에직 간접적으로기여하였고이런점에서일원화되어있었다. 아래에서살펴보겠지만세제도는오늘날까지도이런특성을유지하고있다. 결국북한정권의핵심목적인체제유지가변하지않는한북한의신분등록제도, 공민등록제도및주민등록제도의기능및목적역시바뀌지않을것으로보인다. 44

제 3 장 비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 북한에서신분등록제도, 공민등록제도및주민등록제도가오늘날어떻게운용되고있는지살펴보기전에북한에영향을미친법제에대한비교법적고찰을하는것이필요하다. 85) 북한제도에관한자료가절대적으로부족한상황에서뿌리를같이하는사회주의법국가들을검토함에따라북한에대한전반적인이해를도울수있기때문이다. 광복이전의제도또는광복이후남한의제도와비교할때독특해보이는부분이사회주의법국가에서공통적으로발견되는경우가적지않다. 그러므로소비에트연방 (Союз Советских Социалистических Республик, СССР) 및중국과같은사회주의법국가들의제도에대한검토를통해북한제도가정권초기부터오늘날까지발전하게된배경을이해할수있게된다. 더나아가이를기초로하여북한에서앞으로제도가어떤방향으로발전하게될지에대한단서를찾아낼수있다는점에서도의미를갖는다. 제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 제 1 절러시아 ( 舊소비에트연방 ) 러시아가혁명을거쳐사회주의체제를세운후확립한신분및거주등록제도는호적제도등전통적인제도를배척하는북한이정권수립후절대적으로의존하였던모델이었다. 이런의미에서러시아의제도는중요한비교법적연구의대상이된다. 특히러시아신분및거주등록제도를사회주의혁명전과후로나누어비교하여어떤특성이사회주의법에기초하는지살펴보고, 더나아가이가운데어떤부분이북한에영향을미쳤는지검토하는것이중요한의미를갖는다. 아래에서는제정러시아 (Российская Империя) 시대 86) 에운용되었던신분등록제도를먼저간단하게살펴보고나서 1917년혁명이일어난이후어떤제도적변화가있었는지검토하기로한다. 특히가족법전이 1917년, 1926년그리고 1969 85) 여기서는비교법적대상으로소비에트연방과중국만다루기로한다. 현재또는과거사회주의법국가이거나분단국으로서제도통합의경험이있는국가 ( 베트남, 예멘등 ) 또는영토 ( 홍콩, 마카오등 ) 에관한연구는다음의기회로미루기로한다. 다만동독및통일독일은제도의통합에관한제 5 장에서다루기로한다. 86) 제정러시아는 1721 년표트르대제 (Петр Великий) 가세운후 1917 년볼셰비키혁명이일어나기까지 300 년가까이존재하였던제국이다. 47

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 년세차례에걸쳐새롭게제정되면서소비에트연방정권초기에사회주의신분등록제도가확립되었던배경과이후사회주의체제가성숙단계로접어들면서신분등록제도가보였던특징과성격을정리하기로한다. 또한신분등록제도와더불어도입된단일신분증명제도와의무적거주등록제도도검토하기로한다. 두제도가시행되면서거주이전의자유가어떻게제한되었고소비에트국가에의한통제가어떤방식으로강화되었는지살펴보기로한다. 소비에트연방제도의기본적인틀이오늘날까지도북한, 중국등을비롯한대부분의사회주의법국가에서어떤모습으로든유지되고있기때문에단일신분증명제도와거주등록제도의주요특성을중심으로관련내용을정리하기로한다. I. 신분등록제도 1. 사회주의혁명이전의신분등록제도러시아에서신분등록제도는대부분의유럽국가들과동일하게교회에의해서발전하였다. 러시아정교회 (Русская православная церковь) 87) 성직자들이성도들의출생, 혼인및사망에관한사항을기록한것이러시아신분등록제도의시초를이룬다. 등록사무는정교회의교구별신부 (священник) 가담당하였다. 등록은성도로부터구술신고를받아등록대장에수기로기재하는방식에따라이루어졌다. 러시아에서신분등록제도에관한최초의교회법규정은 1666~1667년으로거슬러올라가며, 세속적인법령에의한규율은표트르대제 (Петр Великий) 가 1702년에공포한칙령 88) 에근거하여이루어지기시작하였다. 89) 19세기초까지신분등록제도가큰변화없이발전하다가 1831년에공포된법령에따라신분등록대 87) 러시아는서기 988 년비잔틴제국으로부터기독교를받아들여기독교문화가뿌리깊은국가이다. 러시아에서기독교가국교로채택된배경에관해서는 Hans J. Hillerbrand, A New History of Christianity, Abingdon Press (2012), 125 참조. 88) Указ Петра I от 1702 О подаче в Патриарший духовный приказ приходским священникам недельных ведомостей о родившихся и умерших. 89) Генеалогический форум ВГД, Год 1722: События истории России за 1722 год, <http://baza. vgdru.com/post/7/55263/p161629.htm>, (2016. 12. 6. 확인 ). 48

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 장 (метрические книги) 의형식과절차등이공식적으로확립되었다. 그세부내 용을살펴보면다음과같다. 90) 가. 신분등록제도의목적제정러시아신분등록제도의가장중요한목표는신분관계의공시였으며이를바탕으로하여학교입학과공무수행은물론결혼과소유권의확인등이이루어졌다. 91) 신분등록제도가특히중요해진것은제정러시아에서 1874년징병제가도입되면서군복무와관련하여나이를정확하게파악할필요가생겼을때였다. 92) 또한다민족사회를구성하고있던제정러시아로서는슬라브 (Славяне) 계통의국민뿐만아니라다양한소수민족에대한파악을할필요가있었다는점에서신분등록제도의확립및전제국으로의확산이중요한의미를가졌다. 93) 나. 등록대상및내용 신분등록대장은출생, 결혼그리고사망에관한사항을사건별로기록하였으 며이에따라각출생등록대장, 결혼등록대장, 사망등록대장이관리되었다. 90) 이와관련된내용은 Комитет по делам ЗАГС УР, Из истории метрических книг, <http://zagskom. udmurt.ru/region/knigi.php?type=special>, (2016. 12. 6. 확인 ). 91) Пол Верт, Православие, инославие, иноверие: Очерки по истории религиозного разнообразия Российской Империи, Новое литературное обозрение, 2012, С. 188. 92) Пол Верт( 주 91), 189. 93) Пол Верт( 주 91), 190. 49

제3장 비교법적 고찰: 사회주의법 국가의 제도 [그림 1] 1870년에 작성된 출생등록대장94) [그림 2] 1908년에 발급된 출생증명서95) 94) Исторический портал Северского района, Метрические книги, <http://churh-history.cerkov. ru/rodoslovnaya/metricheskie-knigi/>, (2017. 1. 4. 확인). 95) НАШ АРХИВ (НААР), Свидетельство о рождении, <http://naar.ru/articles/svidetelstvo-o-rojdenii/>, (2017. 1. 3. 확인). 50

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 1 출생등록대장 : 출생일, 세례일, 성명, 거주지, 부모의종교, 출생의적법성, 계층, 사회적지위그리고직업을기록하였다. 증명서의발급은등록대장에기재되어있는내용을기초로하여수기로이루어졌다. 2 결혼등록대장 : 결혼일, 이름, 부칭 ( 父稱 ) 96), 성 ( 姓 ), 거주지, 부부의종교, 혼인당시나이, 증인의이름과성 ( 姓 ), 결혼횟수, 계층, 사회적지위그리고직업을기록하였다. 3 사망등록대장 : 사망일, 매장일, 이름, 부칭 ( 父稱 ), 성 ( 姓 ), 나이, 사망원인, 매장지, 가족 ( 주로부모또는배우자 ) 의관계, 이름, 부칭 ( 父稱 ), 성 ( 姓 ) 그리고사회적지위를기록하였다. 다. 등록대장의보관사건별등록대장은각두부가작성되었는데한부는 주교관구감독국 (Консистория) 에전달되어보관되었으며다른한부는등록을한현지교회에보관되었다. 주교관구감독국에보관되는등록대장은한교구당매년 1000~1200 매나되는분량의내용이기재되었으며, 등록을직접한현지교회에서보관하는등록대장은 1년또는수년단위로신분관계상의변동사항을기록하였다. 2. 사회주의신분등록제도의내용및특징가. 1917년가족법전 1917년사회주의혁명직후에제정된최초의가족법전의정식명칭은 신분등록, 결혼, 가족및후견에관한법전 (Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, 이하 1917년가족법전 ) 97) 이었다. 98) 신분등록제도는러시아의혁명법률가들이가장먼저착수한사업 96) 러시아에서는공식적으로성 ( 姓 ) 과이름외에부칭 ( 父稱 ) 을사용한다. 부칭이란아버지의이름에 오비치 ( 오브나 ), 예비치 ( 예브나 ) 등의접미사를더하여만들어진다. 가령아버지의이름이이반 (Иван) 이면아들의부칭은이바노비치 (Иванович), 딸의부칭은이바노브나 (Ивановна) 가된다. 97) Законы России, Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, <http://www.lawrussia.ru/texts/legal_346/doc346a690x330.htm>, (2016. 9. 51

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 가운데하나이고, 법전명칭에포함할만큼중요하게생각하였다. 이는특히앞서살펴본바와같이제정러시아시대에신분등록제도가러시아정교회에전적으로일임되어있던점과도무관하지않다. 99) 혁명법률가들로서는러시아정교회의영향력을완전한배척하기위해서라도신분등록사무를새로탄생한정부에이관하는것이중요하였고이를위해서가족법전에신분등록제도에관한상세한규정을두었던것이다. 100) (1) 신분등록기관러시아사회주의연방소비에트공화국 ( 이하, 러시아공화국 ) 101) 내무인민위원회 (Народный Комиссариат Внутренних Дел РСФСР) 에서신분등록에관한사무의감독을담당하였다. 내무인민위원회는지역마다신분등록기관 (Отдел Актов Гражданского Состояния) 을설치하여등록신청을받도록하였으며사무에대한관장은중앙신분등록기관 (Центральный отдел ЗАГС) 에의해서이루어졌다. (2) 등록대상모든신분등록기관은총 7개의등록대장을작성 관리하였다. 이처럼등록사항을구분하여별도로등록대장을두는것은기존에제정러시아시대에러시아정교회가사건별편재방식을취하였던전통을소비에트당국이그대로이어받은것이라고할수있다. 과거에는출생, 결혼, 사망에대해서만등록대장이작성되었다 12. 확인 ). 98) 혁명을시점으로러시아에서는민법전과별도로가족법전이제정되었으며이는그당시혁명법률가들의인식에서비롯된것이었다. 대다수의소비에트법률가들은사회주의국가가가족관계에적극개입하여야한다는입장을취하였고이로인하여가족법은사법 ( 私法 ) 보다는공법 ( 公法 ) 의영역에속한다고하여민법과분리하여규율할것을주문하였던것이다. 이에관한자세한내용은이제우, 러시아가족법상법정부부재산제의어제와오늘, 가족법연구제 29 권 3 호 (2015. 12.), 196-197 참조. 99) Красноярский край, Агенство записи актов гражданского состояния, Историческая справка об образовании органов ЗАГС в России, <http://zags.krskstate.ru/dat/bin/art_attach/2936 _istoriceskay_spravka_ob_obrazovanii_oruanov_zaus.pdf>, (2016. 9. 3. 확인 ). 100) Псевдология, Страницы истории ЗАГС, <http://www.pseudology.org/reklama/zags.htm>, (2016. 9. 19. 확인 ). 101) 러시아사회주의연방소비에트공화국 (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика) 이란소비에트연방을구성하는 15 개구성공화국가운데하나였다. 사회주의혁명의주체가되었고인구및경제규모가가장컸던관계로사실상소비에트연방의법제도확립을주도했다는점에서특별한경우가아닌한러시아공화국의법제도를중심으로소비에트연방의법제도를살펴보기로한다. 52

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 면사회주의체제아래에서는네가지의등록사항이추가되었다 : 실종, 이혼, 혼외자식의부모확정, 성 ( 姓 ) 의변경. 102) 사항별등록내용을살펴보면다음과같다. 103) 1 출생등록대장 : 등록번호, 출생일, 출생지, 성별, 성명, 부모의성명및직업, 거주지, 나이, 형제자매중출생순서, 비고. 2 사망등록대장 : 등록번호, 사망일, 사망장소, 사망자의성명및직업, 장지, 출생일, 결혼관계 ( 미혼, 이혼, 사별 ), 사망신고자의성명및거주지, 비고. 3 실종자등록대장 : 등록번호, 실종자의성별, 성명및직업, 마지막으로알려진거주지, 출생일, 결혼관계 ( 미혼, 이혼, 사별 ), 실종선고판결을내린법원 선고일 판결번호, 실종선고원인 ( 행방불명, 전지에서행방불명, 위난으로행방불명 ), 비고. 4 결혼등록대장 : 등록번호, 결혼일, 부부의성명및직업, 거주지, 출생일, 결혼관계 ( 미혼, 이혼, 사별 ), 결혼후성 ( 姓 ), 비고. 5 이혼등록대장 : 등록번호, 이혼판결선고일, 이혼판결선고법원및판결번호, 이혼한부부의거주지, 이혼한부부의나이 ( 출생일 ), 결혼전결혼관계, 결혼기간동안출생한자녀의수, 이혼후성 ( 姓 ), 비고. 6 혼외자식의확정에관한등록대장 : 등록번호, 신고일, 신고자의성명 직업 거주지, 임신일, 부 ( 父 ) 의성명및거주지, 비고. 7 성 ( 姓 ) 및가명 (прозвище) 의변경에관한등록대장 : 등록번호, 신고일, 성또는가명을변경하는자의성명및직업, 거주지, 출생일, 출생지, 결혼관계 ( 미혼, 이혼, 사별 ), 미성년자 ( 만14세미만 ) 자식의이름과나이, 변경하고자하는성 ( 姓 ) 또는가명, 성 ( 姓 ) 의변경에대한배우자의동의, 비고. 102) 1917 년가족법전제 7 조 : Местными Отделами записей актов гражданского состояния ведутся нижеследующие реестры: а) книга записей рождений; б) книга записей смертей; в) книга записей отсутствующих; г) книга записей браков; д) книга записей разводов; е) книга заявлений о происхождении зачатых детей; ж) книга записей лиц, изменивших фамилии и прозвища, и алфавит к ней. 103) 1917 년가족법전제 7 조에대한부록양식 1~7[ИСТорические МАТериалы, 818. Кодекс законов об актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве, <http://istmat. info/node/31624>, (2016. 12. 21. 확인 )]. 53

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 나. 1926년가족법전이후 1926년 혼인, 가족및후견에관한법률법전 (Кодекс законов о браке, семье и опеке, 이하 1926년가족법전 ) 을제정하였다. 1926년가족법전은이전 1917년가족법전의전통을이어가면서신분등록제도에관한더상세한규정 [ 제 4장 ( 신분관계등록, 제111~143조 )] 을포함하였다. (1) 신분등록기관 104) 1934년신분등록기관 (органы ЗАГС) 이소비에트연방내무인민위원회 (Народный Комиссариат Внутренних Дел СССР) 산하로편입되었다. 이로인하여신분등록기관의모든종사자들이경찰공무원신분 (милицейские чины) 을취득하게되었다. 1946년에는내무인민위원회가내무부 (Министерство Внутренних Дел) 로조직개편되면서신분등록기관이내부무아래에있다가 1956년에는다시지방인민위원회 (местные советы народных депутатов) 산하로편입되었다. (2) 등록대상과절차등록대장은각두부가작성 ( 제113조 ) 되었으며일반적으로 1년단위로관리되었다. 모든등록은신청인이기재된내용을직접읽어서확인한후서명하도록하였다 ( 제114조 ). 또한등록내용에이의가있는경우에는법원에서의절차를통하여수정할수있었다 ( 제116조 ). 1 출생등록의내용은다음과같다 : 출생일, 출생지, 성별, 성명 ( 이상본인 ), 이름 부칭 ( 父稱 ) 성 ( 姓 ), 거주지, 직업, 나이 ( 이상부모 ). 105) 출생등록은출산일로부터 1개월내 ( 제118조 ) 106) 에해야하지만태아가사체 104) 이와관련된내용은다음을참조 : Управление записи актов гражданского состояния Ульяновской области, Доклад об истории развития правового института записи актов гражданского состояния, <http://zags.ulgov.ru/about/public/364.html>, (2016. 12. 27. 확인 ). 105) С. И. Братусь, Курс Советсткого Гражданского права, Всесоюзный Институт Юридических Наук, 1950, С. 85, <http://www.pravo.vuzlib.su/book_z1466_page_8.html>, (2016. 12. 27. 확인 ). 106) 1926 년가족법전이제정될당시에는신고기간을 2 주일로규정하였으나 1936 년개정이되면서 1 개월로연장하였다. 54

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 로출산한경우에는출산일다음날까지신고해야한다. 107) 출생등록을위한신고는출생지또는거주지에서부 ( 父 ) 또는모 ( 母 ) 가, 부모가사망하였거나신고를할수없는경우에는친족, 가까이거주하는이웃또는분만이이루어진의료기관의행정당국이한다 ( 제119조 ). 미아 ( 迷兒 ) 의경우미아신고에관한경찰신고서를첨부하여발견자또는고아원의행정당국또는경찰기관이발견한시점으로부터 3일내로출생신고를한다 ( 제123조 ). 출생등록을위한신고에대해서는수수료가부과되지않는다 ( 제112조제1문 ). 2 사망등록내용은다음과같다 : 이름 부칭 ( 父稱 ) 성 ( 姓 ), 출생일, 최종거주지, 가족관계, 사망일, 사망원인 ( 이상사망인 ), 이름 부칭 ( 父稱 ) 성 ( 姓 ), 거주지 ( 이상신고인 ). 108) 사망등록은사망일로부터 3일내에해야하지만자살이나사고사등과같이자연사가아닌경우에는사망시점부터 24시간내에신고해야한다 ( 제125조 ). 사망은의사가발급하는사망진단서에의해서, 또는사망진단서를받을수없는상황에서는 2인의증인에의해서사망사실이확인되어야한다 ( 제128조 ). 사망등록을위한신고에대해서는수수료가부과되지않는다 ( 제112조제1문 ). 3 결혼등록은부부각각에대해서다음을그내용으로하였다 : 부부의결혼전과후의성 ( 姓 ), 이름 부칭 ( 父稱 ), 민족별, 나이, 가족관계 ( 미혼, 이혼, 사별 ), 자녀수, 이전결혼횟수. 결혼등록은창설적효력을갖는다. 109) 그러므로등록된결혼으로인하여부부의권리의무가성립한다. 결혼등록을위해서는신분증명서를비롯하여부부가서로의건강상태, 즉성병 ( 性病 ), 정신병, 결핵이없다는사실에대해서알고있음을나타내는서류를제시해야한다 ( 제132조 ). 결혼등록을위한신고에대해서는정해진수수료가부과된다 ( 제112조제2문 ). 107) 1937 년소비에트연방내무인민위원회지침서에따르면출생등록대상은사체로출산한태아가최소 6 개월이상인경우에만해당된다 [Министерство юстиции РСФСР, Кодекс законов о браке, семье и опеке: официальный текст с изменениями на 1 ноября 1946 г. и с приложением постатейно -систематизированных материалов, Юридическое издательство Министерства Юстиции, 1947, С. 32.]. 108) С. И. Братусь, Курс Советсткого Гражданского права, Всесоюзный Институт Юридических Наук, 1950, С. 85, <http://www.pravo.vuzlib.su/book_z1466_page_8.html>, (2016. 12. 27. 확인 ). 109) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. 55

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 [ 그림 3] 모길례프 (Могилев) 시 ( 市 ) 의 1949 년결혼등록대장 110) [ 그림 4] 결혼등록대장 111) 110) Zags.by, Сквозь призму истории. 99 лет отделам ЗАГС Республики Беларусь, <http://zags. by/zags_history>, (2016. 12. 21. 확인 ). 111) Генеалогический форум ВГД, Законодательство СССР о работе ЗАГС, <http://forum.vgd. ru/file.php?fid=51274&key=1446739545>, (2016. 12. 21. 확인 ). 56

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) [ 그림 5] 1959 년에발급된결혼증명서 112) 4 이혼등록은법원의이혼판결에기하여이루어진다. 신분등록기관은이혼판결에따라부부일방또는쌍방당사자로부터 500~2000루블의수수료를납부받은후에만이혼등록을해준다 ( 제138조 ). 5 입양등록은후견보좌기관의결정에기하여이루어진다. 다. 1969년가족법전 1969년결혼가족법전 (Кодекс о браке и семье РСФСР, 이하 1969년가족법전 ) 이새롭게제정되었다. 제4절 ( 신분등록행위 ) 제14장 ( 통칙 ) 과제15장 ( 신분관계등록 ) 에서신분등록을규율하였으며관련조항은제140조내지제159조로총 20 개였다. 한편신분등록절차에관한세부적인내용은 러시아공화국에서의신분관계행위등록절차에관한지도서 (Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния в РСФСР, 이하 신분등록절차지도서 ) 113) 에서규정하였다. 112) НАШ АРХИВ (НААР), Свидетельство о браке, <http://naar.ru/articles/svidetelstvo-o-brake/>, (2017. 3. 24. 확인 ). 113) Кодекс, Инструкция о порядке регистрации актов гражданского состояния в РСФСР (с изменениями на 5 июня 1984 года), <http://docs.cntd.ru/document/9038420>, (2016. 12. 27. 확인 ). 57

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 (1) 신분등록의목적및등록대상 1969년가족법전제140조 ( 신분관계행위등록 ) 에서신분등록제도의목적과대상을다음과같이규정하였다 : 신분행위등록은국가적사회적이익을위하여, 공민의인격적재산적권리를보호하기위하여이행된다. 출생, 혼인체결, 혼인취소, 입양, 부자관계의확정, 이름 부칭 ( 父稱 ) 성 ( 姓 ) 의변경, 사망은국가신분등록기관에서등록되어야한다. 114) 이를통해서알수있듯이 1969년가족법전상신분등록제도의주된목적은신분관계의공시에있었다. [ 그림 6] 소비에트연방출생증명서 115) (2) 신분등록기관 1969년가족법전제141조에의하면 지역과시중심지에있어서의신분등록은지역 ( 시 ) 노동자대표회의집행위원회신분등록부 ( 국 ) 에서이행되며, 농부지방및주거지구에있어서는농부및거주지구노동자대표회의집행위원회에서수행한다. 116) 114) Регистрация актов гражданского состояния устанавливается как в интересах государственных и общественных, так и с целью охраны личных и имущественных прав граждан. Рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление, установление отцовства, перемена имени, отчества и фамилии, смерть подлежат регистрации в государственных органах записи актов гражданского состояния. 115) НАШ АРХИВ (НААР), Свидетельство о рождении, <http://naar.ru/articles/svidetelstvo-orojdenii/>, (2016. 12. 21. 확인 ). 116) 최달곤, 자료 : I. 소비에트연방과러시아공화국의혼인 가족법, 북한법률행정논집제 5 집 (1982), 152. 58

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) (3) 등록절차 1969년가족법전제144조에의하면 신분등록을실행함에있어서는, 신분등록기관에서등록되어야할사실을확인하는문서및신청인이본인임을인증하는문서가제출되어야한다. 신분등록을위하여필요한문서의일람표는신분등록절차에관한규정에의한다. 신분등록부에기재된내용은신청인에게고지되며, 신청인및등록공무원의서명날인에의하여인증된다. 신분등록을한신청인에게는그증명서를교부한다. 117) 라. 1997년가족법전소비에트연방의붕괴결과러시아연방은사회주의체제로부터탈피하게되었다. 이와관련하여사회 정치 경제 문화의모든영역에서제도의전면개혁이신속하게이루어졌으나신분등록제도와관련해서는제도상개선의규모나성격이상대적으로제한적이었다. 다만눈에띠는변화가운데하나는사회주의체제아래에서는가족법전을통하여신분등록제도를규율하였다면 1997년가족법전에서는이와관련된규정이빠졌다는점이다. 118) 러시아연방에서는신분등록제도를특별법에서규율하게되었다. 1997년가족법전과동시에같은해신분등록에관한연방법률 (Федеральный закон об актах гражданского состояния, 이하연방신분등록법 ) 이제정되었다. 총 80개조문으로구성된연방신분등록법에따라현재 7가지신분관계의변동에관하여등록이이루어진다 : 출생, 결혼, 이혼, 입양, 부자 ( 父子 ) 관계확인, 개명, 사망. 117) 최달곤 ( 주 116), 153. 118) 한편러시아연방민법전 (Гражданский кодекс Российской Федерации) 에신분등록에관한일반조항 ( 제 47 조 ) 이포함되었다. 관련규정은신영호, 러시아민법전, 세창출판사 (2010), 18 참조. 59

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 II. 단일신분증명제도와의무적거주등록제도 1. 도입배경 119) 1922. 1. 24. 제정된법률에따라러시아전역에서공민들의거주 이전의자유가보장되었으며, 1923년 7월 23일 신분의증명에관한 포고령 120) 에서공민에대한신분증또는기타거주증명문서의의무적제시를금지하기까지하였다. 그결과이시기에신분증을발급받는것은권리일뿐의무가아니었다. 이러한조치는 부르주아체제 로대변되는제정러시아의잔재를없애고자하는명분을위하여볼셰비키정권이실행한정책의결과였다. 1917년혁명직후에 계층및시민계급에관한 포고령 121) 을통해서모든신분의차별이폐지된사실로부터알수있듯이신분증의제시는과거제정러시아시대에신분을과시하는것과직접적인관련이있었기때문인것으로판단된다. 그러나새롭게설립된소비에트정권의이러한정책은오래가지않았으며불과 10여년만에이로부터완전히선회하여강력한통제를시작하였다. 1932. 12. 27. 소비에트연방중앙집행위원회와인민회의가공동으로규정 122) 을채택하여단일신분증명제도 (Единая паспортная система) 를도입하였으며이와더불어의무적거주등록제도 (Институт обязательной прописки) 도확립하였다. 123) 단일신분증명제도와거주등록제도의도입목적은거주지의주민들을더효과적으로파악하고, 기업소또는학교에서생산또는업무와관련없이사회적으로바람직한노동을하지않는모든자들을배제하며, 부농 ( 富農 ), 범죄자및기타반사회적분자를척결하는데있었다. 124) 이밖에사회주의혁명이후집단농장 125) 화가본격적 119) 이와관련된내용은다음을참조하여정리하였다 : Риа Новости, История паспортной системы в России от Петра I до наших дней (2012, 12, 27, 14:07), <https://ria.ru/spravka/20121227 /916157760.html>, (2016. 12. 21. 확인 ). 120) Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1923 года Об удостоверении личности. 121) Декрет ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 года Об уничтожении сословий и гражданских чинов. 122) Постановление от 27 декабря 1932 г. N 1917 Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов. 123) 거주 이전의자유를제한하는의무적거주등록제도는 1991 년이되어서야폐지되었다 [Газета.ru, Лишний паспорт, <https://www.gazeta.ru/column/mikhailov/4934641.shtml>, (2016. 12. 27. 확인 )]. 124) В целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузки этих населенных мест от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях 60

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 으로이루어지고농촌지역에서도시로의인구유입이대규모로발생하면서이를막기위하여신분증명서의발급과엄격한거주등록을실시하게되었다. 126) 그결과 1933 년부터모스크바 (Москва), 레닌그라드 (Ленинград), 블라디보스토크 (Владивосток) 등주요도시에서신분증명서가발급되고거주등록이이루어지기시작하였으며등록사무는경찰기관에서담당하였다. 127) 특히이시기는요세프스탈린 (Иосиф Сталин) 이권력을잡고공포정치를펼치던때와겹치는데바로이시기에발전한거주등록제도의특성이사회주의거주등록제도특유의속성으로자리잡게되었다. 한편 1940년소비에트연방인민위원회 (Совет Народных Комиссаров СССР) 128) 가 신분증명서에관한규정 (Положение о паспортах, 이하신분증명서규정 ) 을제정하여단일신분증명제도가보다더구체화될수있었다. 2. 제도의내용가. 거주등록과신분증명서발급의차별적시행 16세이상의소비에트연방공민으로서도시, 노동마을 (рабочий поселок) 등국영기업 (машинно-технические станции) 이소재하고있는행정구역, 모스크바주의전지역, 레닌그라드시주변 100km 이내, 키예프시 50km 이내, 국경지역에거주하는자는반드시신분증명서를발급받아야만하였다 ( 신분증명서규정제1조 ). 다만군인증을받은군인, 국영농장 (совхоз) 129) 에서일시적으로일하는 или школах и не занятых общественно-полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также в целях очистки этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов [...], Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик, Постановление от 27 декабря 1932 г. N 1917 "Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов", <http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_3845.htm>, (2016. 12. 22. 확인 ). 125) 집단농장 ( 콜호즈, колхоз) 이란말그대로집단적으로 (коллективное) 경제 (хозяйство) 을운영하는단체의줄임말로서사회주의혁명직후부터발전하였던제도이다. 집단농장원들은일정한토지, 농기계, 가축등의생산수단을공유하며농장을경영하였으며수확물을소속구성원들사이에균등하게분배하였다. 126) Коммерсант.ru, Не имеют права на паспорт 37 процентов граждан, <http://kommersant. ru/doc/1147485>, (2017. 3. 9. 확인 ). 127) Аргументы и Факты, Прописка в России: история вопроса, <http://www.aif.ru/society/law /39477>, (2017. 5. 1. 확인 ). 128) 소비에트연방인민위원회는소련국가권력의최고집행기관이었다. 1946 년그명칭이소비에트연방장관회의 (Совет министров СССР) 로변경되었다. 129) 국영농장 ( 소프호즈, совхоз) 이란소비에트 (советское) 경제 (хозяйство) 를운영하는단체의줄임말로서 61

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 집단농장원 (колхозники), 법에서정한절차에따라정신상실자 (умалишенный) 로확정된자는신분증명서의발급이요구되는지역에서도이를받지않는다 ( 신분 증명서규정제 2, 3 조 ). [ 그림 7] 1930 년대에발급된신분증명서 130) 이처럼소비에트연방에서는신분증명서가발급되는곳과발급되지않는곳, 발급받을수있는자와발급받을수없는자를엄격하게구분하였다. 도시와국경지역의경우에는신분증명서의발급이강제되었다. 이곳에거주하는공민도거주 이전의자유는상당부분제한되었다. 퇴거를하고새로운장소에서거주등록을하는요건이까다로웠으며특히거주등록이없으면취업이불가능하였기때문에사실상이주가쉽지않았고, 이주가아니라잠시거주지를이탈하는경우에도도시는 3 일, 농촌은 7일이내에체류지에서거주등록을해야만하였다. 131) 반면신분증명서를아예발급하지않는농촌지역에서는공민들이원칙적으로다른지역으로이주할 국가가직접운영하는농장이었다. 국영농장은 1991 년소비에트연방의해체로민영화되었다. 한편사회주의체제를유지하는북한에서는오늘날에도국영농장이운영되고있다. 130) 신분증명서내지사진 : Загранпаспорт, Паспортная система в СССР, <http://www.1zagran.ru /passsport8.html>, (2016. 12. 23. 확인 ); 신분증명서표지사진 : Президентская библиотека имени Бориса Николавича Ельцина, В СССР введена паспортная система, <http://www.prlib.ru /History/Pages/Item.aspx?itemid=368>, (2016. 12. 23. 확인 ). 131) Кронид Любарский, Паспортная система и система прописки в России, <http://www.hrights. ru/text/b2/chapter5.htm>, (2017. 3. 9. 확인 ). 62

제 1 절러시아 ( 구소비에트연방 ) 수없었다. 그러므로농촌지역에거주하는집단농장원이자신이속한집단농장을이탈하여거주등록과관련된규정을위반할경우 1개월이하의노동교화형또는 100 루블이하의벌금을선고받았다 (1926년러시아공화국형사법전제192조 ). 132) 1934 년에는처벌이강화되어반복적인위반행위의경우에는 6개월이하의노동교화형, 신분증명서또는임시증명서없이일정한장소에서거주하는경우 2년이하의징역을선고받았다 (1934. 7. 1. 개정 1926년러시아공화국형사법전제192의a조 ). 133) 이로써소비에트연방인구의 1/3 정도가거주하는농촌지역에서는거주 이전의자유가사실상전면박탈되었다. 134) 이러한제약은 1970년대중반까지지속되었으며 1974. 8. 28. 소비에트연방장관회의규정 135) 이제정되면서비로소소비에트연방의모든공민들이예외없이신분증명서를발급받게되었다. 이에따라집단농장원들을비롯하여농촌지역에거주하는공민들도신분증명서를받게되었는데실제로발급절차가마무리된것은 1981. 12. 31. 에이르러서였다. 136) 1970년대이후에는스탈린시대에비해서거주 이전의자유에대한제한이완화되었다. 거주지이외의일정한장소에서한달반이상체류할경우에만거주등록을요구하였고거주등록을대신하여 주택방문기록부 (домовая книга) 라는장부를두어체류자에관한기록을관리하도록하였다. 137) 비록주택방문기록부의작성및관리가의무적이었지만당국의허가가없이 132) Нарушение обязательных постановлений местных органов власти, издаваемых ими в пределах установленной законом компетенции, а равно постановлений, приказов и инструкций отдельных ведомств, издаваемых по уполномочиям законодательных органов, если в них специально оговорено право на установление административных взысканий, - предупреждение или исправительно-трудовые работы на срок до одного месяца или штраф до ста рублей, налагаемые в административном порядке. 133) 192-а. Повторное нарушение установленных правил прописки паспортов или временных удостоверений лицами, приезжающими в местности, где введена паспортная система, имеющими установленные документы, - исправительно-трудовые работы на срок до шести месяцев. Проживание в тех же местностях лиц, не имеющих паспорта или временного удостоверения и подвергшихся уже административному взысканию за указанное нарушение, - лишение свободы на срок до двух лет. 134) Коммерсант.ru, Не имеют права на паспорт 37 процентов граждан, <http://kommersant. ru/doc/1147485>, (2017. 3. 9. 확인 ). 135) Постановление Совета Министров СССР от 28.08.1974 677 об утверждении Положения о паспортной системе в СССР. 136) Кронид Любарский( 주 131). 137) Кронид Любарский( 주 131). 이제도는동독에서도도입되어독일이통일될때까지운용되었다. 동독의제도에관한내용은이연구보고서 제 5 장제 3 절 I. 1. 참조. 63

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 비교적자유롭게거주지이외의지역에서체류가가능하였기때문에소비에트연방 공민들의거주 이전의자유는적지않게향상되었다고평가할수있다. 나. 신분증명서의내용과발급양식첫째, 신분증명서에는다음의내용이기재되었다 : 이름 부칭 ( 父稱 ) 성 ( 姓 ), 출생일및출생지, 민족별, 사회적지위, 거주지, 직업, 군복무이행여부, 16세미만의미성년자자녀, 신분증명서발급의근거문서목록 ( 신분증명서규정제9항 ). 둘째, 신분증명서는수첩형식으로발급되었는데표지는소비에트연방의공용어인러시아어로썼고내지의내용은러시아어와해당소비에트연방구성공화국의언어로병기하였다 ( 신분증명서규정제10항 ). 셋째, 신분증명서의발급은무기한, 5년단위, 임시증명서로구분되어이루어졌다. 138) 무기한신분증명서는 55세이상의공민들에게발급되었다. 다만소비에트연방메달 (Медали СССР) 을수여받은자 139) 는나이와무관하게무기한신분증명서를발급받을수있었다. 16~55세의공민들에게는 5년단위의증명서가발급되었으며, 임시증명서는신분증명서를분실하였거나신분증명제도가발급되지않는지역에서외부로이동하는경우발급되었다. 신분증명서를발급받기위해서는다양한문서를신분등록기관에제출해야하였다. 출생신분증또는출생일과출생지를증명할수있는기타문서, 군인증 (учетновоинский билет), 확인도장을받은거주지증명서 (справка о постоянном месте жительства), 재직 ( 재학 ) 증명서등직업을증명하는문서, 증명사진 2매. 138) 이와관련된내용은 ИСТорические МАТериалы, Положение о паспортах, <http://istmat.info /node/22738>, (2016. 12. 27. 확인 ) 참조하여정리한것이다. 139) 제정러시아시대부터메달의수여가활발하게이루어졌는데이러한전통은소비에트시대에도이어졌다. 메달수여는최고의명예로인식되었으며특히 소비에트연방메달 (Медали СССР) 은공민으로서가장영광스러운상이었다. 이에관한자세한내용은 Биография.Ру, Из истории учреждения орденов и медалей СССР, <http://www.biografia.ru/arhiv/ordena01.html>, (2017. 3. 21. 확인 ). 64

제 2 절중국 제 2 절 중국 제 2 절중국 북한정권이신분및거주등록제도를확립하는데러시아의제도가중요한모델이되었다면 20세기중 후반이후에간접적인영향을미치거나유사한특성을많이보인것은바로중화인민공화국 ( 中國人民共和國 ), 즉중국의제도이다. 비록국가체제상중국이북한과적지않은면에서차이를보이지만양국모두계속해서정치적으로사회주의를고수하고있으며, 주민에대한통제와감시가체제유지에핵심적인의미를갖기때문에북한의신분및거주등록제도를연구하는데중국의제도를비교법적으로자세히검토할필요가있다. 아래에서는중국의호구제도 140) 와거주민신분증제도를구분하여차례대로살펴보기로한다. I. 호구제도 141) 1. 연혁 중국은당 ( 唐 ) 나라시대 (618~907년) 부터호구제도 ( 戶口制度 ) 142) 가존재하였으며이제도는세 ( 稅 ) 나부역 ( 負役 ) 을부과하기위해서운영되었다. 그러므로호구제도를통한신분관계의기록은부수적인목적에불과하였다. 고대중국사회에서호 ( 戶 ) 는사법 ( 私法 ) 보다는공법 ( 公法 ) 상의개념으로만실질적인의미가있었는데, 공법상호 ( 戶 ) 는국가가사람을파악 통제하는단위였으며, 호 ( 戶 ) 를과세대상으로 140) 중국의호구제도는크게 협의의호구제도 와 광의의호구제도 로나눌수있다. 협의의호구제도는아래에서살펴볼호구등기조례에기초하여이루어지는인구의통제를핵심으로하고있다면, 광의의호구제도는일정량의상품, 식량등의공급제도, 노동취업제도, 의료보건제도등을비롯하여교육, 전업배치등과관련된다양한조치까지포함하는개념이다 [ 오세용, 중국호적제도 ( 戶籍制度 ) 의특징 - 한국과의비교를중심으로 -, [ 내부용역보고서 ], 법원행정처 (2011), 2]. 이연구보고서에서는협의의호구제도를중심으로중국의신분및거주등록제도를살펴보기로한다. 141) 중국호구제도에관해서는법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 (2003), 41-51 그리고법원행정처, 외국의신분관계법령및신분등록제도 (2012), 61-94 에기초하여관련내용을정리 보완한것이다. 142) 중국에서호구제도 ( 戶口制度 ) 와호적제도 ( 戶籍制度 ) 는사실상동등한의미를갖는개념으로서혼용되는것으로보인다. 여기서도특별한경우를제외하면두용어를뚜렷하게구분하지않고자유롭게사용하기로한다. 65

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 서관리하기위하여작성하였던대장이바로호적 ( 戶籍 ) 인것이다. 그러므로호적은사법 ( 私法 ) 상신분관계를공증또는공시하려고작성한것과는거리가멀었다. 1949년중화인민공화국의건국이후중앙인민정부공안부 ( 公安部 ) 는 1951 년최초의호적법규인 도시호구관리잠행조례 ( 城市户口管理暂行条例 ) 를제정하여공포하였다. 143) 이후 1953년전국제1회국세조사의인구등기가있었고, 1955년에는국무원이 상주호구등기제도확립에관한지시 를공포함으로써전국적으로통일된호적등기제도를마련하였다. 그리고 1958년중화인민공화국호구등기조례 ( 中华人民共和国户口登记条例, 이하 호구등기조례 ) 가제정및공포되었다. 바로이호구등기조례가현대중국호구제도의근간을이루게되었다. 2. 호구제도의목적중국호구제도의목적은호구등기조례제1조에서천명하고있는바와같이 사회질서를유지하고국민의권리와이익을보호하고사회주의건설에이바지 하기위함이다. 이를통해서알수있듯이중국호구제도의최우선목적은신분관계의공시가아닌사회주의체제의유지에있다. 중국호구제도의목적을정리해보면크게세가지로나눌수있다. 가. 치안유지 호구등기조례제 1 조에서선언하고있듯이사회질서의유지가호구제도의가장 중요한목적이다. 바로이런이유에서호구등기기관은일반행정기관이아닌공안기관 이담당하는것이다. 그러므로 호구등기기관이호구등기를처리하는중에반혁명분자 또는기타범죄자를발견하면사법기관에신고하여형사책임을추궁 ( 호구등기조례제 21 조 ) 해야한다. 또한가석방또는형집행유예선고를받은범인, 관리대상인자와기 타법에따라정치권이박탈된자는거주이전을할경우호구등기관을통해서구인민 법원이나공안기관에보고하여승인을받지못하면전출등기를할수없다. 이처럼호 143) 이에앞서중국의공산화가이루어지기전의상황을살펴보면 1931 년국민당정부는호적법을반포하여호적등기제도를정비하였으며 1942 년에는내정부호정사 ( 內政部戶政司 ; 우리나라의법원행정처법정국에해당하는기관 ) 를설치하여호적사무를관장하도록한바있다. 중화인민공화국의건국으로이당시에마련된제도는중국본토가아닌대만의호적등기제도의근간이되었다 [ 오세용 ( 주 140), 6]. 66

제 2 절중국 구제도는중국시민들의일상생활을통제하는데핵심적인기능을한다. 나. 도시인구의제한중국에서도시와농촌의거주는엄격하게구분되어관리 통제된다. 이는앞에서살펴보았듯이소비에트연방이 1970년대까지취하던접근과유사한면이있다. 호구등기조례가도시와농촌을구별하는호구등기제도와거주이전의제한제도를명문화한결과중국에서는이원적인호적제도 ( 二元户籍制度 ) 가확립되었다. 144) 이에따라 국민은상거주 ( 常居住 ) 지에서상주인구 ( 常主人口 ) 로등기하여야한다. 이때한곳에서만상주인구로등기 ( 호구등기조례제6조 ) 될수있는데 국민이농촌에서도시로이주할때에는도시노동기관의채용증명, 학교의합격증명또는도시호구기관의이주허가증명을반드시소지하여야하고상주지호구등기기관에이주신청 ( 호구등기조례제10조제2항 ) 을해야한다. 145) 바로이조항으로인하여농촌에서도시로의거주이전이통제되는것이다. 1960년대초공안부는호구이전문제처리에관한통지 ( 关于处理户口迁移问题的通知 ), 호구관리업무를강화하는것에관한의견 ( 关于加强户口管理工作的意见 ), 호구이전정책에관한규정 ( 关于户口迁移政策规定 ) 등을발표하면서호구등기조례의제정이후농촌인구의도시이전에대한통제가더욱강화되었는데, 도시에서농촌으로의이주는통제의대상이아니고도시간꼭필요한이전은허가하지만반대로중 소도시에서대도시로이전하는자에대해서는통제를엄격하게하였다. 146) 이런이유로 1975년이전까지중국헌법에형식적으로나마포함되어있던거주 이전의자유에관한권리규정이그이후에삭제되었으며이러한상황은오늘날까지도이어지고있다. 147)148) 144) 오세용 ( 주 140), 9. 145) 이조항은 1957 년 12 월 18 일당중앙 ( 中共中央 ) 과국무원의지시내용을법제화한것으로서농촌인구의도시유입을차단하기위하여의식적으로제정한것이다. 바로이런이유에서중국인민공화국헌법에는거주 이전의자유규정이없다. 146) 오세용 ( 주 140), 19. 147) 이러한제한에도농민이도시에서거주하는것이반드시불가능하지는않다. 호구등기조례는임시거주조항 ( 暂住条款 ) 을두고있다. 동조례제 16 조에따르면공민은상주지를떠나임시로거주하는기간이 3 개월을초과하는경우호구등기기관에기간연장신청을하거나이전수숙처리신청을하여야한다. 다만이러한기간을초과하여상주지로복귀하지않더라도이와관련하여어떤처벌을받는지에대해서아무런규정이없는점도특기할만하다 [ 오세용 ( 주 140), 13-14]. 67

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 다. 신분증명호구등기조례제4조제4항에따르면 호구등기부와호구등기의기재사항은국민의신분을증명하는효력을가진다. 치안유지, 인구통제와더불어호구제도는신분증명과관련하여중요한기능을한다. 호구등기는중국시민의신분을증명하는법적효력을갖는다. 그러므로호구등기를기초로하여시민의선거권과피선거권의행사, 정당한거주와이전, 노동취업은물론교육및양식과의류의구매에이르기까지시민들이향유하는법적권익의보호가이루어진다. 149) 3. 담당기관과등록장부가. 호구등기기관호구등기를주관하는곳은공안기관이다. 4급호적관리체제에따라공안기관은국가공안부, 성 ( 직할시, 자치구 ) 공안청 ( 국 ), 현 ( 구 ) 공안국 ( 분국 ), 향 진 ( 읍 ) 공안지서로구분된다. 공안국의호적처 ( 과 ) 와공안지서의호적계는호구등기부를비롯하여출생 사망 전입에관한 4종의등기장부를관리한다. 150) 호구등기부에는향 진에거주하는모든주민들을등기한다. 호구등기조례제19조에따르면결혼, 이혼, 입양, 인지 ( 认领 ), 분가, 합가, 실종등기타사유로호구변동사유가발생하면호주또는본인은호구등기기관에서변경등기를신청해야한다. 148) 21 세기들어와서도중국에서도시와농촌의인구이동이엄격하게통제되었으나이와관련하여정책적인변화가보이기시작한다. 차별적인호구제도의문제점이점차공론화되었으며최근에는제도적개혁에대한주장이점차강해지고있다. 그일례로국무원은 2014 년 7 월에 호적제도개혁을더욱추진하는겻에관한국무원의견 ( 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见 ) 을통과하여도시와농촌의차별해소를추진하고있다. 이러한움직임은앞으로도계속해서강화될것으로보인다. 이에관한자세한논의는대외경제정책연구원, 호적제도개혁추진에관한의견 의주요내용과시사점, 북경사무소브리핑 Vol. 17 No. 7 (2014. 9. 25.) 2-5 참조. 149) 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 43-44. 150) 호구등기관장기관에관한호구등기조례제 3 조는다음과같이규정하고있다 : 호구등기의업무는각급공안기관에서주관한다. 도시와공안파출소가설치된진은공안파출소관할구역을호구관할구역으로한다. 향과공안파출소가설치되지않은진은향과진을호구관할구역으로하고, 향과진인민위원회와공안파출소를호구등기기관으로한다. 기관, 학교, 단체, 기업, 사업등단위의내부와공동숙소에거주하는호구는각단위에서지정한전담자와호구등기기관의협조하에호구등기를행한다. 분산해서거주하는호구는호구등기기관이직접호구등기를행한다. 군사기관과군인숙소에거주하는비현역군인의호구는단위에서지정한전담자와호구등기기관의협조하에호구등기를행한다. 농업, 어업, 염업, 임업, 목축업, 수공업등생산협동조합의호구는협동조합에서지정한전담자와호구등기기관의협조하에호구등기를행한다. 협동조합이외의호구는호구등기기관이직접호구등기를행한다. 68

제 2 절중국 나. 호구등기부및호구부호구등기기관에는호구등기부가설치되며, 호구등기부의기록내용을옮겨적은것이호구부이다. 농촌을제외한지역에서는 1호마다호구부 1책이발급되며, 농촌에서는호구부를각협동조합 ( 合作社 ) 에비치한다. 한편공안지서에는호구등기부외에출생, 사망, 전출, 전입을기록하는등기장부가있으며이밖에도각종요주의자 ( 要注意者 ) 에관한서류가있다. 일반적으로동거하는가족전원이호구부 1책에정리되기때문에호구부는일종의주민등록이기도하다. 다만모든내용이반영되지는않는관계로호구부그자체만으로는완전한의미에서주민등록이라고보기는어렵다. 호구부에기재되는내용은다음과같다 : 가구 ( 세대 ) 주와친족, 성명, 차명 ( 빌려서사용하는성명 ), 성별, 생년월일, 출생지, 연령, 적관 ( 조부이전조상의거주지 ), 민족, 종교, 학력, 혼인상황, 직업, 근무처, 호구이전과호구등기사항에관한변경 정정. 151) 호구부의제1항목은가구 ( 세대 ) 주, 다음항목부터는호 ( 戶 ) 의구성원에관한사항이다. 호 ( 戶 ) 의구성원에는직계가족, 친족외에친족관계가없는자도포함될수있다. 그러므로동거 ( 同居 ) 와동적 ( 同籍 ) 은일치하는개념이아니다. 가령, 부모와동거하고있더라도자녀가가구 ( 세대 ) 분리에따라호구를변경하는경우별도의호구부를발급받는다. 151) 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 45. 69

제3장 비교법적 고찰: 사회주의법 국가의 제도 [그림 8] 호구부 내 외지152) 152) 호구부 중국공증, 한국기업번역행정사, <http://ktaor.com/index/s4/s4_2.php?wr_id=102&page =1&page=1>, (2017. 1. 19. 확인). 70

제 2 절중국 다. 인사당안 ( 人事档案 ) 인사당안 ( 人事档案 ) 이란중국호구제도의중요한부분으로서개인에대한신상정보를작성및관리하는문서자료이며여기에는개인의경력, 정치성향, 사상품성, 직업능력, 업무실적은물론성분, 출신계급, 사상품성, 개성, 장기, 기호등이자세히기록된다. 153) 원칙적으로인사당안은모든도시주민에대해서학교에입학하는순간부터작성되기시작하며대학교를졸업할때까지재학중인학교에서보관한다. 154) 학교졸업이후국영기업에취업하면해당기업에서인사당안을작성 보관하고민간기업에취업할경우에는지역별지방정부지정인사당안보관소에서보관하는데, 법정퇴직후에는당안을호적지의주거지동사무소 ( 街道办事处 ) 에서계속보관한다. 인사당안은민감한신상정보가기록되어있음에도개인자신은열람할수없으며이는중국당국에의해서주민들을파악하기위한기초자료로활용된다. 155) 중국이개혁개방정책을펼치기전까지만해도인사당안은핵심적인의미를가졌다. 특히인사당안에기재되는성분이중요하였다. 1970년대중후반까지만해도중국에서성분은 불량, 중간상태, 양호 로구분 156) 되었는데, 이에따라취업, 결혼, 입당등에결정적인영향을주었기때문이다. 그러나 1979년중국공산당중앙위원회에서지주와부농등기존에불량한계급성분에해당하였던주민들에대해서누명이벗겨지면서성분이갖는의미가약해졌고, 157) 개혁개방이후민간경제가활성화되면서주민들에대한국가의지배가상대적으로약화되어인사당안의중요성이감소하게되었다. 그럼에도중국에서고위간부는물론공무원또는국영기업에채용되는자의경우는여전히인사당안이결정적인기능을한다. 158) 153) 현인애, 북한의주민등록제도에관한연구, 석사학위논문, 이화여자대학교 (2007), 8. 154) The New York Times, Beijing Journal: Where Each Worker is Yoked to a Personal File, <http: //www.nytimes.com/1992/03/16/world/beijing-journal-where-each-worker-is-yoked-to-apersonal-file.html>, (2017. 3. 16. 확인 ). 155) 현인애 ( 주 153), 8-9. 156) 한편사회계층은시대별로조금씩달랐는데건국직후의시기에해당하는 1 단계 (1949-1956 년 ) 에서는노동자계급, 농민계급, 소자산계급, 민족자산계급으로나뉘었고, 2 단계 (1956-1978 년 ) 에서는노동자계급, 농민계급, 지식인으로나뉘었으며, 3 단계 (1978-1999 년 ) 에서는 10 대사회계층구조가확립되었다 [ 대외경제정책연구원, 중국사회계층구조의발전과정과최근의특징, KIEP 북경사무소브리핑 (2010. 5.), 2]. 157) 현인애 ( 주 153), 9. 71

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 [ 그림 9] 인사당안표지 159) 4. 호구제도상등기대상 160) 가. 출생 호구등기조례제7조영아가출생한경우에는호주, 친척, 부양자또는이웃은 1개월이내에영아의상주지 ( 常住地 ) 의호구등기기관에출생등기를신청하여야한다. 기아인경우에는입양인또는보육기관이호구등기기관에출생등기를신청하여야한다. 158) 이와관련해서는간부당안공작조례 ( 干部档案工作条例 )[Appendix 1: Cadre Dossier Work Regulations (Revised 1990), 27 Chinese L. & Gov t 19 1994, 20-29, <http://heinonline.org/hol/page?handle =hein.journals/chinelgo27&div=22&g_sent=1&collection=journals>, (2017. 3. 16. 확인 )] 참조. 159) 人事档案, <http://baike.sogou.com/v7642186.htm>, (2017. 3. 17. 확인 ). 160) 이연구보고서에서는호구제도와관련된중국법령의우리말번역문을법원행정처, 외국의신분관계법령및신분등록제도 ( 주 141), 61-94 에서인용하였다. 다만중국혼인법규정의우리말번역본은법원행정처, 국제신분관계법령집 (2008), 203-204 에서인용하였다. 72

제 2 절중국 원칙적으로호주, 친척, 부양자또는이웃이신청의의무를부담하며, 기아의경우에는입양인또는보육기관이출생등기를신청한다. 출생신고서의기재사항에관해서는호구등기조례에관련규정이없으며, 중국에는전국적으로통일된출생신고서가존재하지않고각지역마다다른양식을사용한다. 출생등기신청시첨부서류로는일반적으로부모의주민호구부, 주민신분증, 결혼증서와영아의출생의학증명 ( 出生医学证明 ) 161) 을요구한다. 나. 사망 호구등기조례제8조국민이사망한경우도시에서는장례전에, 농촌에서는 1개월이내에호주, 친척, 부양자또는이웃이호구등기기관에사망등기와호구등기말소를신청하여야한다. 국민이잠시거주한곳에서사망한경우잠시거주한곳의호구등기기관이상주지호구등기기관에통지하여호구등기말소를하여야한다. 국민이의외의사고로사망했거나사인 ( 死因 ) 이불명확할경우에는호주또는발견자가해당지역 ( 当地 ) 의공안파출소, 또는향 진인민위원회에즉시보고하여야한다. 사망한자의호주, 친척, 부양자또는이웃이신청의무를부담한다. 신청기간은농촌과도시가서로다른데, 농촌에서는사망후 1개월내에신청하고, 도시에서는장례를치르기전까지신청하여야한다. 중국에서원칙적으로 3일장 162) 을치르기때문에도시에서는 3일내에사망등기신청을하여야한다. 신청장소는호구등기조례에명시되어있지않지만동조례제8조의취지에따르면사망자의상주지호구등기기관에하는것이원칙이라고할수있다. 사망신고서의기재사항에관해서는호구등기조례에관련규정이없으며, 중국에는전국적으로통일된사망신고서가존재하지않으므로각지역마다다른양식 161) 출생의학증명에는육아의체중, 신장, 부모의기본사항 ( 성명, 나이, 국적, 민족, 신분증번호 ), 출산한기구명칭등이기재된다. 이는중국위생부 ( 卫生部 ) 에서통일적으로발행하는공식문서이다. 중화인민공화국산모 영아보건법 ( 母婴保健法 ) 제 23 조에따라 의료보건기구와가정에서조산을하는사람은국무원위생행정부의규정에근거하여통일적으로제작 발부된신생아의출생의학증명을발급하여야한다. 산모혹은영아가사망하였거나신생아가출생에결함이있을경우에위생행정부에보고해야한다. ( 법원행정처, 외국의신분관계법령및신분등록제도 ( 주 141), 65 의주 1). 162) 조선닷컴인포그래픽스팀, 한 중 일장례문화비교, 조선일보더스토리, <http://thestory.chosun. com/site/data/html_dir/2015/07/10/2015071001199.html>, (2017. 1. 18. 확인 ). 73

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 을사용한다. 첨부서류로는사망의학증명서 163) 가있다. 다. 혼인 혼인등기조례제2조내지 ( 內地 ) 164) 주민이혼인등기를하고자할때의혼인등기기관은현급인민정부의민정부혹은향 ( 진 ) 인민정부이다. 성, 자치구, 직할시인민정부는국민에게편의를제공하기위해농촌주민을위한혼인등기기관을정할수있다. 중국국민이외국인, 홍콩특별행정구민, 마카오특별행정구민, 대만지구주민, 화교와함께혼인등기를하는경우의혼인등기기관은성, 자치구, 직할시인민정부의민정부혹은성, 자치구, 직할시인민정부가정한기관이다. 제4조내지 ( 內地 ) 주민이결혼하는때에는남녀쌍방은공동으로일방당사자가상주하는호구소재지의혼인등기기관에서결혼등기를해야한다. 중국국민과외국인, 홍콩특별행정구민, 마카오특별행정구민, 대만지구주민, 화교와중국내지에서결혼하는경우, 남녀쌍방은내지주민이상주하는호구소재지의혼인등기기관에서결혼등기를해야한다. 제5조혼인등기를신청하는내지주민은다음서류와증명자료를첨부하여야한다. 1. 본인의호구부와신분증 2. 본인이배우자가없고상대방당사자와직계혈족또는 3대이내 165) 의방계혈족관계가없다고서명된서류 혼인등기는쌍방당사자가직접혼인등기기관에출석하여일방당사자가상 주하는지역의혼인등기기관에서신청한다. 혼인등기를위해서는본인의호구부와 신분증그리고본인이현재미혼이라는점을보여주는서류 ( 혼인등기조례제 5 조제 163) 위생부, 공안부, 민정부가 1992 년 6 월 16 일하위행정관청에보낸 출생의학증명서, 사망의학증명서사용과사인통계작업에관한통지 에서 주민병력사망원인등기보고를하는모든시, 현 ( 县 ) 의의료위생기구는반드시전국에서통일적으로제정된사망의학증명서를사용하여인구사망의의학증명으로한다. 라고하고있다 ( 법원행정처, 외국의신분관계법령및신분등록제도 ( 주 141), 68). 164) 여기서 내지 ( 內地 ) 라함은홍콩, 마카오, 대만을제외한중국인민공화국의영토를의미한다. 165) 4 촌이내를의미한다 ( 법원행정처, 외국의신분관계법령및신분등록제도 ( 주 141), 73 의주 6). 74

제 2 절중국 2호 ) 를첨부하여야한다. 이밖에 소속기관이나촌민위원회또는주민위원회가발급한혼인상황증명 을첨부하여야한다 ( 중국혼인법제9조제3호 ). 다만 필요한증명을받을수없는경우, 혼인등기관리기관이이를조사하여혼인요건에부합한다는사실이명백한때에는그등기 ( 중국혼인법제13조제2항 ) 를하여야한다. 혼인등기가이루어지면 관계기관은당사자의혼인신청을심사하여, 혼인요건에부합할경우, 즉시혼인등기를하고결혼증을발급 ( 중국혼인법제11조 ) 하여야한다. [ 그림 10] 중국결혼증과이혼증의앞표지사본 166) 라. 이혼 혼인법제 31 조 남녀쌍방이이혼을스스로원하는경우에는이혼을허가한다. 쌍방은혼인등기기관에방문하여이 혼등기를신청하여야한다. [...] 166) The State Council, The People s Republic of China, Marriage Certificate and Divorce Certificate samples: Front cover, <http://english.gov.cn/services/live_in_china/2014/08/23/content_2814 74982977106.htm>, (2017. 3. 10. 확인 ). 75

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 혼인등기조례제10조내지 ( 內地 ) 주민이스스로원하여이혼하는경우남녀쌍방은공동으로일방당사자가상주하는호구소재지의혼인등기기관에서이혼등기를하여야한다. 중국국민과외국인이중국내지에서스스로원하여이혼을하는경우, 내지주민이홍콩, 마카오, 대만주민또는화교와중국내지에서스스로원하여이혼을하는경우에는남녀쌍방은공동으로내지주민이상주하는호구소재지의혼인등기기관에서이혼등기를하여야한다. 제11조이혼등기를하는내지 ( 內地 ) 주민은다음과같은서류와증명자료를첨부하여야한다. 1. 본인의호구부, 신분증 2. 본인의결혼증서 3. 쌍방당사자가공동으로서명한이혼협의서이혼등기를하는홍콩 마카오 대만 화교 외국인의경우에는제2, 3호에규정된서류와증명자료이외에홍콩 마카오 대만주민은유효한통행증과신분증, 화교 외국인은유효한여권이나유효한국제여행증명을제출하여야한다. 이혼협의서에는쌍방당사자가스스로원하여표시한이혼의사, 자녀의양육, 부부의재산및채무의처리등에관하여일치된협의가기재되어야한다. 제13조혼인등기기관은당사자가제출한서류와증명자료에근거하여심사하고관련된상황에대해서질문하여야한다. 쌍방당사자가확실히스스로원하여이혼을하려고하고, 자녀의부양과재산, 채무등의문제에서일치된의견이있을경우에는바로등기를하고이혼증서를발급하여야한다. 제 14 조 이혼한남녀가스스로원하여부부관계를회복하려고하는경우에는혼인등기기관에서복혼등기를 하여야한다. 복혼등기에대해서는본조례의혼인등기에관한규정을적용한다. 중국국민이이혼을하기위해서는쌍방이혼인등기기관에방문하여이혼등기를신청하여야한다. 다만혼인취소의재판이확정된경우신청이별도로필요하지않다. 판결의효력이이혼증서와같은효력을갖기때문이다. 첨부할서류로는호구부, 신분증, 결혼증서그리고쌍방당사자가공동으로서명한이혼협의서이다. 신청서의기재사항은통일된내용이없다. 일반적으로혼인등기기관에비치되어있는이혼등기성명신고서를작성한후서명하거나손도장을찍어서제출하면된다. 76

제 2 절중국 관리기관은이혼신청을심사하여이혼요건이충족되는경우신청서수리일로부터 1 월이내에이혼등기를하며, 이혼증을발급하고혼인증을무효로한다 ( 혼인등기조례제16조 ). 한편이혼은호구변동사유에해당하기때문에이혼시호구등기기관을별도로방문하여변경등기를신청하여야한다 ( 호구등기조례제19조 ). 마. 입양 입양법제15조입양은현급이상인민정부의민정부에서등기하여야한다. 입양관계는등기일로부터성립한다. 친생부모를알수없는버려진영아나아동을입양할경우에는등기를하는민정부에서는해당입양에관한공고를하여야한다. 입양관계의당사자는스스로원하는바에따라입양협의서를작성할수있다. 입양관계당사자의쌍방또는일방이입양공증을요구할경우에는그공증을하여야한다. 제 16 조 입양관계가성립한후에, 공안부는국가의규정에따라입양된자에대하여호구등기를하여야한다. 입양등기 167) 는입양관계당사자의신청으로현급이상인민정부의민정부에서하여야한다 ( 입양법제15조 ). 입양관계가성립하면공안부는입양된자에대하여호구등기를한다 ( 입양법제16조 ). 중국에서외국인이입양하는경우에는 외국인의중국에서의자녀입양등기방법 ( 外国人在中华人民共和国收养子女登记办法 ) 168) 에따르도록되어있다. 바. 파양 입양법제 28 조 당사자가입양을해제할경우에는민정부에서입양해제의등기를하여야한다. 167) 1998 년입양법이제정되기전에는입양을위해서등기또는서면결정의두가지절차가존재하였으나입양법의시행으로등기를통한절차로일원화되었다 ( 법원행정처, 국제신분관계법령집 ( 주 160), 210). 168) 1999 년 5 월 12 일국무원에서비준된후같은해 5 월 25 일민정부제 15 호령으로반포된것으로일종의법규명령이다 ( 법원행정처, 외국의신분관계법령및신분등록제도 ( 주 141), 83-84). 77

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 파양을할경우입양관계의당사자가입양해제신청을한다. 이는입양등기 를신청한민정부에서하여야한다. 한편, 파양은호구등기사유이므로호구등기기 관에변경등기를신청하여야한다 ( 호구등기조례제 19 조 ). II. 거민신분증제도 ( 居民身份证制度 ) 1. 제도의도입및발전중국의거민신분증제도 169) 는소비에트연방이나북한에비해서그도입이늦은편이었다. 거민신분증제도는 1985. 9. 6. 제6기전국인민대표대회상무위원회제2차회의에서 중화인민공화국거민신분증조례 ( 中华人民共和国居民身份证条例 ) 가통과되고같은날주석령제29호로공포됨에따라확립되었다. 이후 2003년중화인민공화국거민신분증법 ( 이하거민신분증법 ) 이제정되어 2004. 1. 부터시행됨에따라위조례가폐지되었다 ( 거민신분증법제22조제1항 ). 거민신분증법은모두 22개조문으로구성되어있으며크게 5개부분, 즉 I. 총칙 ( 제1-6조 ), II. 신청및발급 ( 申领和发放 ; 제7-12조 ), III. 사용및검사 ( 使用和查验 ; 제13-15조 ), IV. 법적책임 ( 法律责任 ; 제16-19조 ), V. 부칙 ( 附则 ; 제20-22조 ) 으로나뉜다. 2. 거민신분증중국에서거민신분증은 16세가되는날로부터 3개월내에거주지의공안기관에신청하여의무적으로발급받아야한다 ( 거민신분증법제7조제1항 ). 한편 16세가되지않은주민도자발적으로거민신분증의발급을신청할수있다 ( 거민신분증제5 조제2항 ). 거민신분증의유효기간은나이에따라다르게정해진다. 16세미만은 5 년, 16~25세는 10년, 26~45세는 20년동안유효하며, 46세이상부터는따로유효기간이없다 ( 거민신분증제5조제1, 2항 ). 2013. 1. 부터는 2004년거민신분증법의시행당시새롭게도입되었던 1세대 169) 중국에서 거민 ( 居民 ) 을우리말로자연스럽게옮기면 거주민 이더적절할수있지만원어에충실하기위해서아래에서는 거민 이라고표기하기로한다. 78

제 2 절중국 신분증을대신하여 2세대신분증이교체발급되었으며이와동시에 1세대신분증은그사용이불가능하게되었다. 1세대거민신분증과달리 2세대거민신분증은단순한플라스틱카드를넘어디지털화된정보를담고있다. 170) 카드에디지털칩이들어감에따라여기에는디지털화된지문정보까지등록되어있으며이외에도주민의직업경력, 학력, 종교, 민족별, 범죄기록, 의료보험기록등다양한정보가저장되어있다. 거민신분증은중국주민들의신분을증명하지만이는일가의신분및그관계 ( 一家人的身份及其关系 ) 를증명해주는호구부 ( 戶口簿 ) 와는다르다. 거민신분증은호 ( 戶 ) 가아닌개인에대한직접적인통제이기때문이다. 이는거민신분증의번호를통해서도잘드러난다. 중국의거민신분증번호는 18개의숫자로구성되어있다. 앞에서부터순서대로보면 1~6 자리숫자는출생지역을, 7~14 자리숫자는출생연월일을, 15~17 자리숫자는남녀를구분하는숫자로홀수는남성, 짝수는여성을, 마지막 18 자리숫자는위조여부를확인하기위하여특수한방법으로산출되는숫자를나타낸다. 171) [ 그림 11] 중화인민공화국 1 세대거민신분증의앞면과뒷면 172) 170) 대한무역투자진흥공사, 中, 지문인식관련산업활성화, KOTRA 해외시장뉴스, <https://news.kotra. or.kr/user/globalbbs/kotranews/3/globalbbsdataview.do?setidx=242&dataidx=110881>, (2017. 3. 10. 확인 ). 171) Merril Keane, China s National Resident Identity Card: Identity and Population Management in Transition, Pacific Basin Law Journal Vol. 23, Issue 2 (2006), 219-221. 172) 湖北省人民政府, [ 证件 ] 湖北省身份证办理, <http://www.hubei.gov.cn/wsbs/wsbswfw/201504/t201 50409_637778_4.shtml>, (2017. 1. 4. 확인 ). 79

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 3. 한계중국의거민신분증제도는 1980년대중반에이르러서야도입되었다. 소비에트연방의경우 1930년대초에단일신분증명제도가확립되었던것과는차이가난다. 그런데이는중국의신분및거주등록제도가소비에트연방의제도와본질적으로다르다는데서비롯된것으로판단된다. 과거부터중국은호주 ( 戶主 ) 를중심으로하는신분등록제도인호적제도를발전시켜왔다. 그러므로신분관계를등록하는것은호주를중심으로하는호 ( 戶 ) 가그기준이었다. 결국이를기초로하여발급되는호구부는러시아를비롯한서양문화권에서보편화되어있는 1인 1증 ( 一人一證 ) 이아닌 1호 1증 ( 一户一證 ) 으로서중국고유의신분증명제도를운용하였던것이다. 그러므로중국에서는호 ( 户 ) 가아닌개인을기준으로하는신분증명제도의도입이시급하지않았을것이다. 다만호구부는단일인구유동에는불리하기때문에시간이흐르면서중국의경제발전에따른개인유동의수요를만족시키고인구유동및노동력시장의형성에부합하기위하여 1980년대에이르러거민신분증제도를도입하게되었다. 173) 한편거민신분제도의도입이후에도호구제도가병행되어왔고호구부를중심으로신분및거주등록제도가운용되고있기때문에거민신분증의기능은제한적일수밖에없다. 거민신분증은유동 ( 流动 ) 과취업 ( 就业 ) 을증빙하는데만의미가있을뿐이다. 174) 제 3 절 소결 제 3 절소결 이연구보고서제 3 장에서는북한정권이신분및거주등록제도를확립한배 경과이유를더깊이이해하기위하여비교법적고찰을수행하였다. 이를통해서 북한이도입하고발전시킨신분및거주등록제도가사회주의법국가들인소비에트 연방과중국으로부터직 간접적으로영향을받았거나유사성이많다는사실을확 인할수있었다. 173) 오세용 ( 주 140), 25, 27-28. 174) 오세용 ( 주 140), 25, 27-28. 80

제 3 절소결 우선소비에트연방과관련하여살펴보면첫째, 북한제도의직접적인모델이되었던 20세기중반의소비에트연방의제도적특성이북한에서오늘날까지유지되고있다. 북한으로서는중국에서아직사회주의화가일어나기전이거나직후로서관련제도가확립되지않은때라참고할수있는대상이소비에트연방제도하나밖에없는상황이었다. 문제는이당시스탈린의공포정치가절정을이루며소비에트연방주민들에대한통제가엄격하게이루어지고있던점에있다. 이시기에제도적영향을받음으로써북한의신분및거주등록제도가사회주의는물론강한전체주의적색채를띠게된것이다. 이로인하여북한당국은계속해서가장극단적인모습의신분및거주등록제도만운용하는결과를가져왔다. 스탈린의사망이후체제의성격이다소변하면서주민들에대한통제와감시가상대적으로완화될수있었던소비에트연방과달리북한에서는김일성일가의체제가세대만교체될뿐계속이어져온결과신분및거주등록제도에정권초기의특성이그대로유지되고있는것이다. 둘째, 소비에트연방에서신분등록제도가신분관계의공시를위하여운용되고거주등록제도가공민들의통제를위한수단으로활용된바와같이북한에서도신분등록제도그자체보다는공민등록제도를통해주민들의감시가이루어진다. 소비에트연방에서이루어진신분등록제도는제정러시아시대부터발전해온제도를약간발전시킨것으로기본적으로신분관계의공시를위하여운용되었다. 다만등록기관이경찰기관이었다는점에서신분등록제도가갖는성격이체제유지와전혀무관하였다고할수는없다. 반면거주등록제도는공민들의거주 이전의자유를제한하여엄격한통치수단으로서활용되었다. 오랫동안도시와농촌을구분하여도시의주민들에게만신분증명서를발급해주고거주의이전을허용하였던점, 집단농장등농촌지역을이탈하는자를엄격하게처벌했던점, 도시지역에서도정신상실자에게는신분증명서를발급하지않은점등은소비에트연방에서이루어진전체주의식제도운용의면모를보여준다. 소비에트연방의이런모습은북한과유사한면이많다. 북한에서도신분등록사업의주된목적이주민들을감시하는데있지않다. 그러면서도소비에트연방에서와마찬가지로신분등록이경찰기관에의해서이루어진다는점에서간접적으로나마체제유지에기여한다고할수있다. 한편공민등록제도는주민들의거주 이전 81

제 3 장비교법적고찰 : 사회주의법국가의제도 의자유를전면적으로제한하여이들에대한통제와감시를극대화한다는점을알수있다. 제4장에서살펴보겠지만소비에트연방에서와마찬가지로지역에따라이주를철저하게통제하고공민증의발급대상이모든주민들이아니라는사실은모두북한이 20세기중반소비에트연방으로부터받은영향의결과라고할수있다. 다음으로중국의경우북한에직접적으로영향을미쳤다기보다는사회주의체제아래에서신분및거주등록제도를확립해가면서북한과유사한면이많다는점이눈에띤다. 중국은한편으로는사회주의국가로서소비에트연방과동일하게거주 이전의자유를엄격하게통제하면서도다른한편으로는신분관계의등록과관련해서는기독교문화에기초하고있는소비에트연방의신분등록제도보다는고대중국에뿌리를두고있는전통적인호구제도를발전시켜왔다. 이와달리북한의경우에는정권수립초기호적을주민들에대한억압과착취의수단이라는이유로배척하였다. 그러나북한당국이주민요해사업을실시하면서세대주를중심으로하는주민등록대장을작성 관리하였고이는본질적으로중국의호구제도와비슷한특성을보이게되었다. 결국북한은좁은의미의신분등록제도가개인을기준으로하는사건별편제방식을취하면서도주민등록대장을관리하여사실상가족별편제방식을따르게되었다. 또한중국에서시장경제가본격적으로도입되어활성화되기전까지만해도인사당안 ( 人事档案 ) 이주민들을통제하고관리하는데중요한기능을하였다는점도북한사회와비슷하다. 인사당안이주민에관한민감한신상정보를기록하였고정작본인은자신의인사당안을열람할수없었듯이북한에서도주민등록대장이유사한기능을하였고오늘날에도마찬가지로유효하다. 다음장에서자세히살펴보겠지만주민등록대장이야말로북한의신분및거주등록제도의핵심을이루는제도로서주민들에대한완전하고도포괄적인통제및감시와관련하여결정적인의미를갖는다. 다만최근에활성화되고있는장마당경제로인하여북한에서도자본주의적요소가강해지면성분및계층이갖는의미가약화될수있을것이다. 82

제 4 장 현행북한신분및거주등록제도의실태

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태

제 1 절신분등록제도 앞에서이미언급한바와같이북한의신분및거주등록제도는신분등록제도, 공민등록제도및주민등록제도로구분된다. 동시에세제도는일원화되어있어각제도를엄격하게분리하여살펴보는것이쉽지않다. 그럼에도각제도의목적과성격에는엄연한차이가존재해왔으며이는오늘날에도계속해서유지되고있다. 이연구보고서제2장에서각제도의도입배경과초기모습, 제3장에서소비에트연방과중국이미친영향을검토한데이어제4장에서는북한의현행제도를고찰하기로한다. 운용실태와최근의발전상황을신분등록제도, 공민등록제도그리고주민등록제도순으로정리하기로한다. 제 1 절 신분등록제도 제 1 절신분등록제도 I. 신분등록사항및신분등록기관 1. 신분등록사항 북한조선민주주의인민공화국주민행정법 ( 이하 주민행정법 ) 175) 제 12 조 ( 신분 등록 ) 는신분등록의대상을다음과같이나열하고있다 : 176) 주민은다음의경우해당기관에신분등록을하여야한다. 1. 출생또는사망하였을경우 2. 결혼또는리혼하였을경우 3. 공민증 ( 평양시민증 ) 을발급받으려할경우 4. 조선인민군, 조선인민내무군에입대또는조선인민군, 조선인민내무군에서제대할경우 5. 공화국국적에입적하였거나공화국국적에서제적되었을경우 6. 거주또는퇴거하려할경우 7. 립양또는파양하려할경우 8. 다른나라에림시거주하려할경우 9. 신분등록한내용을변경하려할경우 175) 2010. 7. 8. 최고인민회의상임위원회정령제 944 호로채택. 176) 장명봉 ( 편 ), 2015 최신북한법령집, 북한법연구회 (2015), 174. 85

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 이상의내용을통해서알수있듯이신분등록대상에는신분관계의변동사항인출생, 사망, 결혼, 이혼, 입양, 파양뿐만아니라거주및퇴거, 해외임시거주등공민등록대상도포함된다. 또한군입대및제대도거주의이전및주민통제와관련하여중요한사항이라는점에서신분등록의대상이된다. 등록사항은사건별등록대장에기재되는것으로알려져있다. 177) 등록대장으로는최소한출생 ( 사망 ) 등록대장과결혼 ( 이혼 ) 등록대장이있는것으로확인 178) 되며북한문헌에서직접적인언급을찾을수는없었지만최소한입양 ( 파양 ) 등록대장도존재할가능성이있다. 한편, 거주및퇴거또는군입대및제대등에관한사항만을기재하는별도의등록대장이있지는않아보이고, 이러한사항들은주민대장에기재되는것으로판단된다. 2. 신분등록기관공민등록법에따르면출생등록, 사망등록, 거주및퇴거등록, 군입대및제대등에관한등록은거주지인민보안기관에서한다 ( 공민등록법제4조, 제9조, 제14조 ). 신분등록자체는인민보안기관에서최종적으로이루어지지만등록절차상행정집행기관인지방인민위원회의조직인인민반과동사무소를거치도록되어있다. 179) 절차적으로보면신분등록을하고자하는주민은인민반과동사무소를차례대로경유한후군 ( 郡 ) 보안소를거쳐최종적으로시 [ 市, 구역 ( 區域 )] 보안서를방문하게된다. 180) 가. 인민반 북한은최말단행정보조기관으로인민반을두고있다. 인민반은 1946 년토 177) 이와동시에주민대장에도관련사항이기재된다 [2017. 4. 에이루어진북한이탈주민김두삼씨와의인터뷰중에서 ]. 주민대장과관련된논의는이연구보고서 제 4 장제 3 절 에서자세히하기로한다. 178) 김상선 리성히 ( 주 44), 12. 179) 통일부북한정보포털, 북한지식사전 : 인민반, <http://nkinfo.unikorea.go.kr/nkp/term/viewnkkn wldgdicary.do?pageindex=16&koreanchrctr=&dicaryid=151>, (2016. 10. 7. 확인 ); 2017. 4. 에이루어진북한이탈주민김두이씨와의인터뷰내용중에서. 180) 신분등록을하기위하여인민반과동사무소를경유하기전주민은보안소를방문하여등록신청서를작성해야한다. 보안서에는신청서가비치되어있지않고신청서견본만있다고한다. 그러므로주민은일반종이에신청서견본에나와있는형식에따라신청서를작성한후인민반과동사무소를찾아가확인도장을받는다 (2017. 4. 에이루어진북한이탈주민김두이씨와의인터뷰내용중에서 ). 86

제 1 절신분등록제도 지개혁이실시되면서인민위원회의사회적협조단위로서전국적으로조직된것이그시초인데, 오늘날북한의모든주민은예외없이인민반에소속되어있다. 181) 과거에는인민반이평균 20-30가구로이루어져있었으나인구밀집화로인하여 1990년대중반이후부터는 40가구까지도편성된다. 182) 인민반에는인민반장, 세대주반장, 위생반장이있으며 183) 이가운데주민의신분등록사항을확인하는업무는인민반장이맡는다. 184) 인민반장은거주지의모든주민에대해서 1차적으로통제및감시를담당하기때문에주민과관련된모든신분상의변동사항을파악한다. 그러므로신분등록을하기전에주민은반드시인민반장을경유하여신청서에확인도장을받도록되어있다. 인민반장은소속주민들의모든행태를인민반주민대장 185) 에세세하게기록하는데신분등록과관련해서도여기에기재하는것으로보인다. 186) 나. 동사무소북한의행정구역단위인동 ( 洞 ) 과리 ( 里 ) 는 1972년이후따로인민위원회를설치하지않아주권기능을상실하였으며동사무소는행정및생산조직으로서만존재하고있다. 동사무소에는사무장및지도원 2~3명이있으며, 동 ( 洞 ) 밑에는행정보조기관으로약 30-40개의인민반이있다. 187) 신분등록을하고자하는주민은인민반에이어동사무소에서도신청서에확인도장을받은후인민보안기관을방문하면된다. 181) 통일부북한정보포털, 북한지식사전, 인민반, <http://nkinfo.unikorea.go.kr/nkp/term/viewnkkn wldgdicary.do?pageindex=16&koreanchrctr=&dicaryid=151>, (2016. 10. 07. 확인 ) 182) 통일부북한정보포털 ( 주 181). 183) 이에관한자세한내용은법무부, 2012 북한실태연구보고 (2012), 136-137 참조. 184) 북한의조선대백과사전에따르면인민반의존재목적은다음과같다 : 리 ( 읍, 로동자구, 동 ) 사무소의지도밑에인민반은당과국가의정책을반원들속에침투하고그들을당주위에묶어세우며가정을혁명화, 로동계급화하고학생들과어린이들을교양하는사업에깊은관심을돌린다. 또한가정과마을, 거리를위생문화적으로꾸리고국가사회재산을애호하며사회주의경제건설을지원하고혁명적제도와질서를강화하여불순분자들이발붙이지못하게 한다 [ 법무부 ( 주 183), 136-137 에서재인용 ]. 185) 이는인민보안기관에서작성및관리하는주민대장과다르다. 인민반주민등록대장은인민반장이주민들에관한정보를기록하고관리하기위해서엄격한양식에따르지않고자유롭게작성하는장부에가까운것으로보인다 (2016. 11. 에이루어진북한이탈주민김두산씨와의인터뷰중에서 ). 186) 2016. 11. 에이루어진북한이탈주민김두산씨와의인터뷰중에서. 187) 체제통합연구회, 북한체제의이해, 명인문화사 (2009), 11. 87

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 다. 인민보안기관인민보안성 188) 의조직도를보면도 ( 道 ) 에는보안국, 시 [ 市, 구역 ( 區域 )] 에는보안서, 군 ( 郡 ) 에는보안소가있다. 189) 주민이신분등록을위하여반드시군 ( 郡 ) 의보안소부터찾아야하는것은아니고시 [ 市, 구역 ( 區域 )] 보안서가더가까울경우보안소를거칠필요없이바로보안서를갈수도있다고한다. 190) 한편기업소나공장에서도보안소가있다. 과거사회안전부시절에는이를 공장안전부 또는 기업소안전부 라고하였는데, 보안소가모든공장이나기업소에다있는것은아니고 5만명이상의노동자가근무하는김책제철소나 2만명이상이근무하는제2금속건설엽합기업소와같이그규모가상당한경우에만보안소가운영된다. 191) 보안소에서신분등록신청서를접수하면이를등록대장에기재한후관련서류를상급기관인보안서의공민등록과로보내고공민등록과는이를취합하여정리한후주민등록과로자료를이전하면주민등록과는이를주민대장에작성한다고알려져있다. 192) II. 출생및사망등록 1. 출생등록 가. 신청의무자와신청기간자녀의출생에관한신고의무는부모, 후견인, 자녀를양육하는자또는양육기관책임자가진다. 출생등록은난날 ( 출생일 ) 로부터 15일안으로한다 ( 공민등록법 188) 2016. 6. 29. 개최된최고인민회의제 13 기제 4 차회의에서기존의 인민보안부 대신 인민보안성 이라는명칭이확정되었다 [ 이상현, 北, 인민보안부 인민보안성명칭변경, 연합뉴스, <http://www.yonhapnews. co.kr/bulletin/2016/07/08/0200000000akr20160708195800014.html>, (2016. 9. 12. 확인 )]. 이로써우리의경찰청에해당하는이기관은정치보안국 (1945. 10.) 사회안전부 (1972. 12.) 사회안전성 (1998. 9.) 인민보안성 (2000. 4.) 인민보안부 (2010. 4.) 인민보안성 (2016. 6.) 으로그명칭이계속해서변경되어왔다. 인민보안성은인민무력성, 국가보위성 ( 前국가안전보안성 ) 과더불어내각이아닌국무위원회 (2016. 6. 29. 최고인민회의제 13 기제 4 차회의에서헌법개정을통해국방위원회를확대 개편하여설치 ) 직속산하기구이다. 189) 인민보안성이과거사회안전부였던시기에군 ( 郡 ) 단위의행정구역에는오늘날의보안소대신분주소가있었다. 190) 2016. 10. 에이루어진북한이탈주민김두오씨와의인터뷰중에서. 191) 2016. 10. 에이루어진북한이탈주민김두오씨와의인터뷰중에서. 192) 2016. 10. 에이루어진북한이탈주민김두오씨와의인터뷰중에서. 88

제 1 절신분등록제도 제 9 조제 1 문 ). 다만거주지이외의지역에서출생한경우에는신청기간이 30 일까지 연장된다. 193) 나. 신청장소출생등록신청서는거주지역의인민보안기관에제출한다 ( 공민등록법제9조제 2문 ). 이에따라세대주는우선출생신고서양식에인적사항을기재하고인민반장의확인을받은후, 동사무소를거쳐거주지의보안소에이를제출한다. 194) 한편보안소를반드시거쳐야하는것은아니다. 거주지에따라보안소보다구역단위의보안서가더가까울경우바로구역보안서의공민등록과에서관련업무를처리할수있는것으로알려져있다. 195) 다. 신청서의기재사항 출생등록신청서에는이름, 성별, 출생일, 출생지, 거주지, 민족별같은것을 밝힌다 ( 공민등록법제 9 조제 3 문 ). 라. 기타출생등록신청서를접수한인민보안기관은그것을 15일안으로검토하고출생증을발급해주어야한다 ( 공민등록법제11조 ). 출생한자녀가출생등록신고전에사망하는경우에는출생등록신고서와더불어사망등록신고서를같이제출하여야하며이때는출생증이교부되지않는다. 196) 한편보호자가없는출생아의경우출생지는출생아를발견한지역의명칭을, 부모의성명과신분관계는 불명 이라고기재하고, 성 ( 姓 ) 은양육자의성 ( 姓 ) 을따르고출생인은발견한날짜로하거나알수없는경우에는의료기관의감정에따라기재한다. 197) 193) 법원행정처, 북한의가족법 ( 주 47), 169. 194) 통일부북한정보포털, 하루생활및생애과정, <http://nkinfo.unikorea.go.kr/nkp/overview/nk Overview.do?sumryMenuId=SO309>, (2016. 9. 12. 확인 ). 195) 2017. 10. 에이루어진북한이탈주민김두오씨와의인터뷰중에서. 196) 법원행정처북한의가족법 ( 주 47), 364. 89

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 이밖에출생증을분실하거나오손 ( 汚損 ) 의결과사용할수없는경우또는신 분변경및정정허가가있는때에는 15 일이내에출생증교부신청서를제출하여출생 증을교환교부받아야한다. 198) 2. 사망등록사망등록의신청은가족, 친척또는직장책임자가사망일로부터 15일 ( 거주지이외의지역에서는 30일 ) 이내에거주지신분등록기관에서하며이때의료기관이발급한사망진단서와공민증또는출생증을첨부한사망등록신고서를같이제출한다. 199) 돌보는사람이없이사망하면사망자가직장에다닌경우에는그가일하던기관이나기업소가, 직장에다니지않은경우에는그가거주하던리, 읍, 로동자구또는동사무소가사망등록신청서를제출한다 ( 공민등록법시행규정제35조 ). 200) 이경우사망증이따로발급되지는않는다. III. 입양및파양등록 1. 입양등록입양은양부모로될자의신청에의하여해당주민행정기관의승인을받아신분등록기관에등록하면이루어진다 ( 가족법제32조 ). 201) 이처럼주민행정기관의승인을요구하는것은양자녀의이익을보호하기위함이다. 202) 양부모는입양에관한결정서와입양등록신청서를친부모또는후견인의거주지신분등록기관에제출한후출생증을교환교부받아야한다. 203) 197) 법원행정처북한의가족법 ( 주 47), 364. 198) 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 148. 199) 법원행정처북한의가족법 ( 주 47), 365. 200) 문철만 김정숙, 조선민주주의인민공화국상속제도에대한연구, 법학연구론문집 22( 조선사회과학학술집 415 법학편 ), 사회과학출판사 (2010), 62-63. 201) 과거에는양자가될자가거주할지역의해당인민위원회가입양을결정 ( 공민의신분등록에관한규정제 14 조 ) 하였다 [ 조일호 ( 주 46), 200]. 202) 리송녀, 조선민주주의인민공화국가족법제도, 조선사회과학학술집 373 법학편, 사회과학출판사 (2013), 175. 203) 법원행정처북한의가족법 ( 주 47), 365. 90

제 1 절신분등록제도 2. 파양등록파양은양자녀와양부모또는양부모와양자녀의친부모나후견인이합의하고해당주민행정기관의승인아래신분등록기관에등록하면이루어진다 ( 가족법제 34조제1문 ). 파양에대한합의가이루어지지않을경우에는재판소가해결한다 ( 가족법제34조제2문 ). 파양등록이이루어지면출생증이다시교부된다. 204) IV. 결혼및이혼등록 1. 결혼등록 가. 신청기관과신청인결혼은신분등록기관에등록을하여야법적으로인정되며국가의보호를받는다 ( 가족법제11조 ). 다른나라에서사는공화국공민의결혼등록은조선민주주의인민공화국영사대표기관에하며영사대표기관이없을경우에는그나라의해당기관에할수있다 ( 가족법제12조 ). 결혼등록은결혼한날로부터 30일이내에당사자쌍방이결혼등록신청서를가지고직접신분등록기관에가서해야하며, 205) 신분등록기관은결혼의성립요건 206) 이충족되었는지심의하여결혼을승인하고결혼등록대장에등록한다. 나. 결혼증의교부결혼등록이이루어지면신분등록기관은결혼증을교부한다. 207) 다만과거공민증이수첩형태일때는공민증의해당란에결혼사항을기재하였으나플라스틱카드형식의공민증이발급되고나서는결혼사항의변동정형을기록하지않는다고한 204) 리송녀 ( 주 202), 178. 205) 법원행정처북한의가족법 ( 주 47), 365. 206) 자유결혼 ( 가족법제 8 조 ) 과결혼연령 ( 남자 18 세, 여자 17 세 ; 가족법제 9 조 ) 요건이충족되어야한다. 이밖에일부일처제 ( 가족법제 8 조 ), 결혼촌수 (8 촌혈족, 4 촌인척결혼불가 ; 가족법제 10 조 ) 에관한규정에위반되는경우결혼이무효이다. 207) 법원행정처북한의가족법 ( 주 47), 365. 91

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 다. 208) 그러므로카드형공민증으로교체된이후로는공민증을새로발급하는것으 로알려져있다. 209) 2. 이혼등록이혼은재판에의해서만할수있다 ( 가족법제20조제2문 ). 210) 판결이확정되어당사자들이신분등록기관에이혼을등록하면이혼이성립한다. 211) 이혼등록은판결서사본에기초해서이루어지기때문에당사자일방이개별적으로할수있다. 212)213) V. 등록의무위반에따른처벌 주민이신분등록의무를이행하지않을경우이에대해서는처벌이이루어진다. 이와관련하여각각조선민주주의인민공화국행정처벌법 ( 이하 행정처벌법 ) 214) 과조선민주주의인민공화국인민보안단속법 ( 이하 인민보안단속법 ) 215) 이규정하고있다. 인민보안단속법에따르면인민보안기관은신분등록을어기는행위를단속한다 ( 제33조 ). 인민보안단속법이 형사책임을추궁할정도에이르지못한법질서를어긴자에게적용 ( 제7조 ) 된다는점을감안하면신분등록을제대로하지않는것은행정처벌의대상이됨을알수있다. 208) 현인애 ( 주 153), 20. 209) 2016. 11. 에이루어진북한이탈주민김두산씨와의인터뷰내용중에서. 210) 다만실상은부부가재판없이 사실상의이혼 을하는경우가많다고한다 [2016. 11. 에이루어진탈북주민김두이씨와의인터뷰내용중에서 ]. 211) 리송녀, 조선민주주의인민공화국결혼제도, 법학연구론문집 3( 조선사회과학학술집 97 법학편 ), 사회과학출판사 (2010), 132. 212) 김정금, 가족법, 김일성종합대학출판사 (1985), 51. 213) 북한을이탈한주민들의경험담에따르면북한사회에서이혼은더이상예외적인일이아니라고한다. 북한에서이혼소송이비교적많은편이지만이혼을하는부부가항상재판소를찾지는않는다. 재혼을하는경우가아니라면굳이이혼소송을통해서공식적으로절차를밟지않는경우도많다는것이다 [2017. 4. 에이루어진북한이탈주민김두이씨와의인터뷰중에서 ]. 214) 2004. 7. 14. 최고인민회의상임위원회정령제 546 호로채택 ; 2011. 10. 16. 최고인민회의상임위원회정령제 1902 호로수정보충. 215) 1992. 12. 28. 최고인민회의상설회의결정제 22 호로채택 ; 2005. 7. 26. 최고인민회의상임위원회정령제 1226 조수정보충. 92

제 2 절공민등록제도 한편행정처벌법제173조 ( 등록질서위반행위 ) 에따르면 거주, 퇴거, 숙박, 결혼, 리혼등록질서를어긴자에게는경고, 엄중경고, 벌금또는 3개월이하의무보수로동, 로동교양처벌을준다. 정상이무거운경우에는 3개월이상의무보수로동, 로동교양또는강직, 해임, 철직처벌을준다. 그러므로신분등록의무를제대로이행하지않을시경우에따라서는상당히무거운처벌을받을수있다. 제 2 절 공민등록제도 제 2 절공민등록제도 공민등록제도는출생증, 공민증, 평양시민증의교부를비롯하여거주 퇴거등록과관련된제도로서남한의주민등록제도와유사한면이있다. 북한은이를규율하기위하여 1997년조선민주주의인민공화국공민등록법 ( 이하 공민등록법 ) 을제정하였다. 216) 이에따라 공민등록법은공민의출생, 거주, 퇴거등록절차와방법을규제 ( 공민등록법제2조 ) 한다. 공민등록법의입법취지는 공민을장악 등록하는데서제도와질서를엄격히세워공민의권리와리익을보호하는데이바지 ( 공민등록법제1조 ) 하는데있다. 다만아래에서도살펴보겠지만실상은공민의이익보다는현체제를유지하기위한북한정권의이익이우선된다. 비록북한헌법제75조에서 공민은거주, 려행의자유를가진다. 217) 라고규정하고있고북한이거주 이전의자유를규정하고있는 시민적및정치적권리에관한국제규약 (International Covenant on Civil and Political Rights, 이른바 B규약 ) 의체약국 218) 이지만현실적으로북한에서거주 이전의자유는사실상전면적으로제한되어왔다. 그리고이러한제한과관련 216) 1997. 11. 26. 최고인민회의상설회의결정제 102 호로채택 ; 1998. 11. 19. 최고인민회의상임위원회정령제 160 호로수정보충 ; 2000. 7. 24. 최고인민회의상임위원회정령제 1676 호로수정 ; 2015. 10. 27. 최고인민회의상임위원회정령제 750 호로수정보충. 217) 장명봉 ( 편 )( 주 176), 78. 거주 이전의자유에관한조항은 1972 년헌법제정당시와첫개정이있었던 1982 년헌법에는없다가 1998 년헌법개정당시신설되었다. 이는중국이 1975 년까지헌법에서거주 이전의자유를규정하다가삭제한것과대비된다. 218) 북한은 1981 년에 B 규약을비준하였다. 이후자유권규약위원회가 2 차례에걸쳐인권개선권고를하자 1997 년탈퇴를선언하였으나규약에탈퇴조문이없다는이유로받아들여지지않았다. 이듬해북한은탈퇴의사를철회하였으며오늘날까지체약국의지위를유지하고있다. 93

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 하여공민등록제도가결정적인기능을한다. I. 공민등록기관및등록신청절차 1. 공민등록기관신분등록이보안소등인민보안성의각급기관에서이루어지듯이공민등록도같은장소에서이루어진다 ( 공민등록법제3조제1문 ). 인민보안성은공민등록사업에대한지도체계를바로세우고공민등록사업을정상적으로장악지도한다 ( 공민등록법제18조 ). 한편다른나라에서거주하고있는북한주민의공민등록은북한영사대표기관이한다 ( 공민등록법제3조제2문 ). 2. 등록신청절차가. 공민증등의발급신청공민은 17세가되는날부터 15일내에공민증, 평양시민증발급신청서를거주지역의인민보안기관에제출해야한다 ( 공민등록법제10조제1문 ). 공민증의경우 17세가되는해 4월에그발급에대한신청을하는것이일반적이라고한다. 219) 나. 거주 퇴거등록신청주민은거주지역의인민보안기관에서거주등록을하여야하며이경우제출하는거주등록신청서에는이름, 성별, 출생일, 출생지, 거주지등을기재해야한다 ( 공민등록법제4조 ). 다른지역으로거주지를옮기고자하는주민은퇴거등록을하여야하며이경우거주지역의인민보안기관에제출하는퇴거등록신청서에이름, 성별, 출생일, 출생지, 거주지, 퇴거하여가는곳등을기재해야한다 ( 공민등록법제14조 ). 퇴거등 219) 2017. 4. 에이루어진북한이탈주민김두기씨와의인터뷰내용중에서. 94

제 2 절공민등록제도 록을한공민은퇴거등록일로부터 15 일내에거주등록을하여야한다 ( 공민등록법 제 15 조 ). II. 공민증 출생증 평양시민증 출생증, 공민증, 평양시민증은북한공민임을확인하는증서이다 ( 공민등록법제7조 ). 거주이전을비롯하여주민의일거수일투족에대한통제가엄격하게이루어지는북한에서주민의신분을확인하는출생증, 공민증과평양시민증은중요한의미를가질수밖에없다. 이런이유에서그교부및회수가엄격하게규율된다. 1. 교부출생증, 공민증, 평양시민증은인민보안성이름으로공민이거주한지역의인민보안기관이발급한다 ( 공민등록법제8조 ). 출생등록신청서, 공민증발급신청서등을접수한인민보안기관은이를 15일내에검토하고출생증, 공민증또는평양시민증을발급해주어야한다 ( 공민등록법제11조 ). 공민증을교부하는나이는 17세이다. 220) 평양시민증도평양시에거주하는 17세이상의공민에게교부한다 ( 조신민주주의인민공화국평양시관리법 221), 이하 평양시관리법 제32조제1항 ). 가. 공민증 222) 220) 북한정권초기에는공민증의발급연령이 18 세였다 (1946 년공민증에관한결정서 ). 이후발급연령이 17 세로낮아졌으며현재까지유지되고있다. 한편북한에서선거권과피선거권도 17 세부터인정된다 ( 조선민주주의인민공화국헌법제 66 조제 1 항참조 ). 221) 1998. 11. 26. 최고인민회의상임위원회정령제 286 호로채택 ; 2010. 3. 30. 최고인민회의상임위원회정령제 743 호로수정보충 ; 2014. 10. 22. 최고인민회의상임위원회정령제 191 호로수정보충. 기존의법명이 2014 년개정으로 수도평양시관리법 에서 평양시관리법 으로변경되었다. 222) 북한은 2011 년공민증을새롭게제작하여배포한것으로알려져있다 [ 北, 신규공민증에 요시찰대상자 암호표기, Free NK, <http://ifreenk.com/?mid=wunhaw&page=2&document_srl=4090>, (2016. 12. 21. 확인 )]. 그러나국내에는북한의최신공민증과관련해서알려진바가거의없다. 그러므로아래에서는달리언급이있지않은이상 2011 년이전에발급된공민증을기준으로내용을전개하기로한다. 95

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 [ 그림 12] 2003 년까지사회안전부에서발급하였던공민증의앞면사진 223) [ 그림 13] 2011 년이전인민보안성에서발급한공민증앞면과뒷면사진 224) 인민보안성에서발급한플라스틱카드형태의공민증은앞면과뒷면모두옅 은아이보리색을띤다. 공민증앞면, 즉표지좌측에는붉은색의북한국장이있으 며우측에는검은색큰글씨로 공민증 과작은글씨로 조선민주주의인민공화국인 민보안성 이라고적혀있다. 또한우측하단에는본래공민증에인쇄되어있지는않 지만별도의도장으로붉은색의작은타원형도장이찍혀있으며여기에는 인민보 안 과세자리로이루어진숫자가찍혀있다. 225) 공민증뒷면, 즉표지반대면의좌측에는타원형모양으로사진이인쇄되어 있으며그오른쪽의공간에는이름, 성 ( 性 ), 출생일, 민족별, 출생지, 거주지, 결혼 223) 북한, 새공민증발급, 자유아시아방송, <http://www.rfa.org/korean/in_focus/new_id-20050105. html>, (2016. 12. 21. 확인 ). 224) 北, 신규공민증에 요시찰대상자 암호표기, Free NK, <http://ifreenk.com/?mid=wunhaw&page =2&document_srl=4090>, (2016. 12. 21. 확인 ). 225) 사회안전부시절에발급되었던공민증은앞면과뒷면모두푸른색을띠었다. 공민증의앞면, 즉표지에는백두산과천지가푸른색의배경그림으로삽입되어있었고가운데사회안전부에서사용하는붉은색의국장이있다. 이밖에푸른색의큰글씨로 공민증 그리고작은글씨로 조선민주주의인민공화국공민임을증명함 과 사회안전부 가인쇄되어있다. 96

제 2 절공민등록제도 관계, 본인번호, 발급일자, 혈액형을기재하기위한공란이있다. 모든내용은수기가아닌컴퓨터를이용하여일괄적으로인쇄한다. 226) 인민보안성에서발급한공민증과관련하여특기할점은다음과같다. 첫째, 모든날짜가주체연호 227) 로표기된다. 그러므로출생일, 결혼일, 발급일모두이에따라기재된다. 둘째, 공민증에는 6자리숫자로이루어진일련번호가있다. 228) 더정확하게말하자면이는지역명과 6자리숫자로구성되어있다. 여기서 6자리숫자는공민증소지자에관한민감한정보를내포하고있다. 이숫자를통해서북한당국이알수있는정보의정확한범위는알려져있지않지만적어도본인또는가족중에탈북경력여부를확인하기위한용도로사용되고있는것으로보인다. 이번호를통해서개인정보를확인하는방법은인민보위부원들에게만알려져있다. 셋째, 출생지의주소는시 ( 도 ), 구역 ( 군 ), 동까지기재한다. 반면거주지는시 ( 도 ), 군, 구, 반까지더자세하게기재한다. 넷째, 결혼관계란에는기혼일경우 OOO와결혼 이라고기재된다. 미혼일경우아무런내용도기재하지않는다. 다섯째, 공민증은앞면과뒷면을포함하여전체를라미네이팅필름으로코팅처리한다. 그러므로기재된내용가운데변동사항이있으면새롭게교체하여발급하여야한다. 이는과거공민증이수첩형태이었을때해당란에수시로기재하였던것과차이를보인다. 여섯째, 임시공민증을발급하기도한다. 최근에는임시공민증을펜으로쓰지않고컴퓨터로프린트해서발급받는다고한다. 229) 226) 2003 년까지사회안전부가발급하였던공민증의경우푸른색의북한국장과큰글씨로 공민증 이적힌워터마크가있었다. 또한본인의흑백사진이왼쪽가운데에붙어있고나머지공간에는다음의내용이빈틈없이기재되어있었다 : 이름, 성 ( 性 ), 출생일, 민족별, 출생지, 거주지, 결혼관계, 결혼일, 본인번호, 발급일자, 혈액형. 모든내용은볼펜을사용하여수기로기재되었고, 본인번호만스탬프로찍혀있었다 [2016. 11. 에이루어진북한이탈주민김두산씨와의인터뷰내용중에서 ]. 227) 김일성이태어난해인 1912 년을원년으로하는북한의연도표기법이다. ( 가령 2017 년을주체연호로표기하면주체 106 년이된다.) 이는 1997. 7. 8. 당중앙군사위원회, 국방위원회 ( 현국무위원회 ), 중앙인민위원회, 정무원 ( 현내각 ) 5 개기관이공동결정서를통해김일성의업적을기리기위하여사용하기시작하였다. 북한에서모든공문서는주체연호를사용한다 (2016. 11. 에이루어진북한이탈주민김두산씨와의인터뷰내용중에서 ). 228) 이와관련해서는조호진, 북한, 신분증의숫자 6 개로탈북전력가려내, 조선일보, <http://news.chosun. com/site/data/html_dir/2012/06/21/2012062102162.html?dep0=twitter&d=2012062102162>, (2017. 2. 22. 확인 ) 를정리하였다. 97

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 나. 출생증플라스틱형태의신분증으로바뀐공민증과달리출생증은계속해서수첩형태를유지하는것으로알려져있다. 다만출생증은과거공민증과달리여러장으로이루어진완전한수첩은아니고속지가없이각각앞표지와뒤표지의안쪽에만기재할수있게되어있다. 앞표지와뒤표지는모두초록색이다. 앞표지바깥에는 조선민주주의인민공화국, 출생증 이적혀있으며북한의국장이그려져있고, 뒤표지바깥에는어떤글씨나그림도없다. 앞표지와뒤표지안쪽에는전체적으로작은잎사귀모양의워터마크가있으며한가운데에는옅은글씨로 출생증 이라고각각적혀있다. 출생증에는기재사항이볼펜으로작성되며다음의내용을포함한다. ( 앞표지안쪽면 ) 번호 230), 이름, 출생일, 남녀별, 민족별, 출생지, 아버지, 어머니, 관계, 출생을증명함 OOO 분주소 ( 현보안소 ), 분주소직인, 등록일자 ; ( 뒤표지안쪽면 ) 공민등록담당자의성명, 증명도장, 거주 퇴거등록날짜, 거주지, 증명도장. [ 그림 14] 사회안전부에서발급한출생증의앞표지와내지 231) 229) 2017. 4. 에이루어진북한이탈주민김두기씨와의인터뷰내용중에서. 230) 출생증에기재되는번호는출생증번호로거주하고있는군의지명과번호로구성되어있었다. 231) 출생증의앞표지는북한이탈주민김두오씨가제공한출생증사진이다. 내지는 김씨조선의토막상식시리즈 11, 조선일보, <http://bemil.chosun.com/nbrd/gallery/view.html?b_bbs_id=10044&num=49466>, (2016. 12. 21. 확인 ) 에서참조. 98

제 2 절공민등록제도 출생증과관련하여특기할점으로는첫째, 공민증과달리라미네이팅필름으로코팅처리하지않는다. 플라스틱카드형태의공민증이한번발급되면기재내용을보완하거나수정할수없어교체발급이필요한것과달리, 출생증은수첩형태를띠고별도의코팅이되어있지않기때문에필요에따라수시로변동사항을기재할수있다. 실제로거주 퇴거의등록날짜, 거주지그리고증명도장을위한 6 개의공란이있어최대 5번의수정기재가가능하도록되어있다. 둘째, 공민증과마찬가지로날짜를주체연호로표기한다. 232) 그러므로출생일과출생증발급일을모두이에따라기재한다. 다. 평양시민증 233) 공민증 ( 출생증 ) 과별도로평양에거주하는주민에게는 1997년부터평양시민증이별도로발급되기시작하였다. 234) 평양시에거주하기위한요건은까다로우며이와관련하여평양시관리법이제정되어있다. 지방에서평양시로이동하는것은물론이고평양시내에서도주변지역과중심지역으로나눠져있기때문에주변지역에서중심지역으로이동하여거주하기위해서는관련기관의승인이있어야한다 ( 평양시관리법제31조 ). 235) 평양시에거주하기위해서는거주등록을해야되며그절차와방법을정하는사업은내각 236) 이정한다 ( 평양시관리법제30조 ). 이처럼평양은북한내에서특별한지위를갖는다. 김일성교시에서도이를확인할수있다 : 평양시는혁명의수도인것만큼당을옹호하는사람밖에는그누구 232) 위그림의출생증은서양력을사용하고있다. 주체연호가도입 (1997 년 ) 되기전인 1994 년에발급되었기때문이다. 233) 일반평양시민증외에도임시평양시민증과명예평양시민증이있다. 여기서는일반평양시민증에관한내용을소개하기로한다. 234) 김주원, 북, 수도시민증에평양관리법까지, 자유아시아방송, <http://www.rfa.org/korean/weekly_ program/ae40c528c77cac00c758-c228aca8c9c4-c9c4c2e4/co-su-10272015105148.html>, (2016. 12. 14. 확인 ) 의내용을참조함. 235) 평양시민이아닌북한주민이평양으로거주지변경을하는것은상당히어려운일이다. 그러나최근에는신분을위조하여거주지를변경하는사례도많다고한다 [ 이원희, 서류위조로주거지변경, 신분상승, 자유아시아방송, <http://www.rfa.org/korean/weekly_program/woman_era/womenera-05282015 144209.html>, (2017. 2. 1. 확인 )]. 236) 내각은최고주권의행정적집행기관이자전반적국가관리기관이며 ( 북한헌법제 123 조 ) 국가의정책을집행하기위한대책을세운다 ( 북한헌법제 125 조 ). 99

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 도살권리가없습니다. 평양시에는오직당의유일사상으로철저히무장되고당정책을받들고한마음한뜻으로살며일하는사람들만이살수있습니다. 237) 이러한교시는평양시관리법에도반영되어있다. 평양시민은항시시민증을지참해야하며 고상한정신도덕적풍모를지니고국가의법질서를엄격히준수하며정책관철에서모범이되어수도시민으로서의영예를지켜야 ( 평양시관리법제32조제2문 ) 한다. 238) 2. 회수 ( 제적 ) 가. 공민증 ( 출생증 ) 공민이조선인민군, 조선인민경비대와인민보안, 안전보위기관에입대하거나또는사망하거나정신병에걸리거나공화국국적에서제적된경우에는출생증, 공민증, 평양시민증을거주지역의인민보안기관에바친다 ( 공민등록법제13조제1문 ). 또한재판소의판결에의하여노동교화형을선고받은경우에는출생증, 공민증, 평양시민증을회수하지만집행유예를선고받은경우에는그렇지않다 ( 공민등록법제13조제2문 ). 앞에서 239) 도살펴보았듯이북한정권초기에도정신상실자나교화소에서복역하는자는공민증을회수당하였다. 이처럼오늘날에도공민증은신분증그이상의의미를갖는다. 즉, 공민증을소지한다는것은권리와의무의주체가될수있는북한주민임을뜻하는것이다. 한편주민이사망하거나북한국적을포기하면공민등록에서제적된다 ( 공민등록법제17조 ). 나. 평양시민증평양시민이국가의법질서를엄중하게어기면평양시민증을회수당한다 ( 평양시관리법제32조제3항 ). 북한주민이평양에서거주하는것은특권에해당하기때문에평양시민증을회수한다는것은평양에서거주할수있는특권이박탈되는것을의미한다. 실제로평양에서거주하다가지방으로강제이주되는사례가적지 237) 권영태, 남도북도모르는북한법이야기, 이매진 (2011), 226-227. 238) 조선민주주의인민공화국법전 ( 증보판 ), 법률출판사 (2016), 335. 239) 이연구보고서 제 2 장제 2 절 II. 3. 참조. 100

제 3 절주민등록제도 않은것으로알려져있다. 240) 제 3 절 주민등록제도 제 3 절주민등록제도 앞에서도언급한바와같이신분등록제도및공민등록제도와달리북한의주민등록제도는현재로서그법적근거를알수가없다. 추측컨대, 김일성교시일가능성이높지만관련교시역시알려져있지않다. 그럼에도주민등록제도는북한에서체제유지를위한가장중요한제도이므로그내용을아래에서살펴보기로한다. I. 주민등록사업의원칙및요해의기준 1. 주민요해에서지켜야할원칙 과같다 : 242) 주민등록사업참고서 241) 에서명시하고있는주민요해사업의주요원칙은다음 1 신변안전과만수무강을철저히보장하는데두고료해하여야한다. 2 례외없이모든사람들을다료해하여야한다. 3 사람들의과거와현재를상세하게료해하여야한다. 4 료해자료의객관성과과학성을보장하여야한다. 5 사람들을사람당, 건당원칙에서료해하여야한다. 6 당의계급로선과군중로선에따라료해하여야한다. 240) 2016. 11. 에이루어진북한이탈주민김두산씨와의인터뷰내용중에서 ; 실제로 1990 년대중반북한은평양시민들가운데성분분석을하여대규모로지방에강제이주시킨것으로알려져있다. 당시평양시인구의 30% 정도에달하는약 100 만명정도가이주를당한것으로추산되고있다 [ 평양시민백만명강제이주 - 성분불량, 농촌출신지방으로보내, 중앙일보, <http://gangnam02.joins.com/news/article/article. aspx?total_id=3074644&sc=&mc=>, (2017. 2. 1. 확인 ). 241) 주민등록사업참고서는북한사회안전부출판사에서 1993 년에발행한자료로서남한에서는 2007 년언론에소개되면서그대략적인내용이처음으로공개되었다. 그러나참고서자체가공개되지는않아그세부적인내용은몇몇연구물을통해서만소개되어왔다. 242) 김상선 리성히 ( 주 44), 7-10. 101

제4장 현행 북한 신분 및 거주등록제도의 실태 [그림 15] 주민등록사업참고서 표지 이상의 원칙들을 내용 면에서 정리해보면 크게 요해의 목적, 요해의 대상 및 범위 그리고 요해의 방식으로 나누어 볼 수 있다. 가. 요해의 목적 앞서 살펴본 바와 같이 주민등록사업은 북한 체제를 지탱하기 위한 중요한 수단으로 기능한다. 주민등록사업의 목적이 최고사령관의 신변안전과 만수무강을 철저히 보장하며 높으신 권위와 위신을 백방으로 옹호보위하는 것 243)이라는 점에서 이를 알 수 있다. 결국 주민등록사업의 궁극적인 목적은 정권 유지를 위해서 주민 들을 엄격하게 통제하는 것을 의미한다. 바로 이런 이유에서 북한 당국은 주민료 해사업을 끊임없이 심화시켜 불순적대분자들의 정체를 모조리 밝히고 주민대렬을 튼튼하게 꾸려야 244) 하는 것이다. 243) 김상선 리성히(주 44), 8. 102

제 3 절주민등록제도 나. 요해의대상과범위 (1) 요해의대상주민요해사업의대상이되는것은 모든사람들 이다. 다만모든 사람들 이라고해서여기에실제로모든주민들이다포함되지는않는다. 주민등록사업참고서에따르면 료해할대상 과 료해하지않는대상 으로구분된다. 이를살펴보면다음과같다. [ 표 4] 주민등록사업상요해할대상과요해하지않는대상 245) 료해할대상 우리나라에살고있는우리나라의모든사람 새로출생하였거나남반부또는다른나라에서새로들어오는우리나라사람 우리나라에상시적으로살고있는다른나라사람 료해하지않는대상 당중앙위원회비준대상간부들가운데서당, 사회안전, 국가안전보위기관, 현역군인들과그한집안가족 당중앙위원회본부에서일하고있는부원이상일군들과그한집안가족 특각 246) 에서일하고있는일군들과그한집안가족 인민군대, 인민경비대에복무하면서가정살림을하지않는군관, 초기복무사관, 체육선수, 배우, 악사, 정기복무사관 국가안전보위부 ( 현국가안전부 ) 아래이주민관리소의이주민 이처럼주민등록사업참고서에서는 례외없이모든사람들을다료해하여야한다. 라고선언하면서도이와동시에요해할대상과그렇지않는대상을구분한다. 얼핏보면서로상충되는내용으로보이지만요해하지않는대상은주민요해사업의대상에서완전히면제되는사람들이아니라 일반 주민들과달리인민보안성에서그들에대한요해사업을수행하지않음을의미한다. 247) 주민등록사업참고서에서구분하는요해대상주민들의특성을살펴보면요해하지않을대상에포함되는자들이대부분지배층에속한다는사실을알수있다. 당의간부를비롯하여지배층에속하는주 244) 김상선 리성히 ( 주 44), 8. 245) 김상선 리성히 ( 주 44), 10. 246) 특각 ( 또는 초대소 ) 이라함은김일성, 김정일의전용별장을의미한다. 특각은북한전역의명소에자리잡고있으며그수가 30 여개에달하는것으로알려져있다 [ 자유아시아방송, 김부자실체 : 김정일의별장 (1), <http://www.rfa.org/korean/weekly_program/kim_dynasty/luxury_mansion-20061225.html>, (2017. 3. 15. 확인 )]. 247) 통일연구원전문가의견서 (2017. 4. 3.). 103

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 민들의경우인민보안성이아니라해당기관에서자체적으로그리고더철저하게요해하는것으로보인다. 248) 한편지배층이아니지만요해하지않을대상에포함되는자들도마찬가지다. 국가안전보위부 ( 현국가안전부 ) 산하이주민관리소의이주민들이주민등록사업참고서상요해대상에서제외되는것은인민보안성이아닌국가안전보위부 ( 현국가안전부 ) 7국이그통제와관리를따로담당하고있기때문이다. 249) (2) 요해의범위북한주민들에대한요해는현재뿐만아니라과거의사정도모두포함된다. 바로이런이유에서본인의성분과계층을파악하는것이핵심을이룬다. 그리고이를위해서는부모와조부모는물론친인척까지도자세하게요해할필요성이생기는것이다. 250) 가족과친척의요해범위는세대주 251) 를기준으로다음과같이정한다. 252) 직계 253) 의경우조부 ( 祖父 ), 부 ( 父 ), 모 ( 母 ), 자 ( 子 ), 딸 ( 사위 ), 손자 ( 孫子 ), 형 ( 兄 ), 제 ( 弟 ), 조카, 누이, 매부, 생질조카, 3촌, 4촌, 5촌, 6촌까지요해한다. 처가는가시아버지, 가시어머니 254), 처남까지요해한다. 외가는외4촌까지요해하며고모, 고모부, 이모, 이모부도요해범위에포함된다. 한편적대계급잔여분자 255) 에속하는계층에대하여서는촌수범위와무관하게모든가족과친척이요해되어야한다. 이상요해의대상이되는가족과친척은각각계급적토대와사회정치생활경위를비롯하여현재의사업정형까지요해하여야한다. 설사이들이외국으로도피하였거나행방불명이되었거나처단된경우에도예외없이전부요해하여야한다. 248) 통일연구원전문가의견서 (2017. 4. 3.). 249) 북한의주민등록사업참고서란무엇인가, 월간조선, <http://m.blog.naver.com/yous111/100107588903>, (2016. 9. 12. 확인 ). 250) 김상선 리성히 ( 주 44), 25. 251) 이에관한자세한논의는이연구보고서 제 4 장제 3 절 I. 다. 참조. 252) 이하의내용은김상선 리성히 ( 주 44), 25 에서참조. 253) 주민등록사업참고서에서 직계 라는용어를사용하면서도형제, 조카, 누이등을나열하고있는것이흥미롭다. 요해범위를직계, 외가, 처가로나누는것을고려한다면여기서 직계 는부계 ( 父系 ) 를의미하는것으로보인다. 254) 북한에서가시아버지는장인, 가시어머니는장모를가리킨다. 255) 이에관해서는이연구보고서 제 4 장제 3 절 III. 2. (3) 참조. 104

제 3 절주민등록제도 북한가족법에서는법률상의미를가지는친족의범위를일률적으로정해놓고있지는않으나부양의무가규정되어있는가정성원 256) 사이의법률관계에기초하여보면 3촌내의부계및모계혈족과그들의배우자까지로해석할수있다. 257) 이처럼가정성원의범위가일반적으로 3촌까지만인정되는반면요해의대상은 6촌까지, 그리고경우에따라서는촌수와상관없이친척이면모두요해된다는점에서요해범위가얼마나광범위한지알수있다. 다. 요해의방식요해는 사람당, 건당 으로한다. 공민등록법제6조에따르면 인민보안기관은공민을주민등록대장에빠짐없이등록하여야한다. 이경우이름, 성별, 난날, 난곳, 사는곳과직업, 결혼, 리혼관계같은것을밝혀야한다. 그런데여기서중요한점은주민에대한요해자체는 사람당, 건당 이루어지지만주민등록대장의작성및관리는세대주를기준으로한다는점이다. 앞에서 258) 논의하였듯이북한은늦어도 1950년대에호적제도를완전히폐지한것으로알려져있다. 그당시소비에트연방의신분등록제도에의해서영향을받은결과북한에서는인적편제방식이아닌사건별편제방식이채택된것이다. 그러나주민등록사업을진행하면서북한에서는세대주를중심으로하는주민등록대장을작성 관리하게되었으며이로인하여사실상인적편제방식도고수하고있다. 그결과세대주개념이없는소비에트연방과달리북한에서는세대주개념이중요한의미를갖는다. (1) 세대주의개념및역할북한에서세대주는 가족이거주하는곳의대표자 로서가족구성원가운데가장상위에있는 근로자격이있는자, 즉직업이있으며자신의배급표와가족구성원의배급표를받을수있는자를의미한다. 259) 1990년대이전까지만해도북한 256) 북한가족법에서는 가족 이라는용어를사용하는대신 가정성원 이라는용어를사용한다. 북한의민사법사전에따르면가정성원이란 결혼이나가장가까운핏줄관계에기초하여일정한사회적생활을함께꾸려나가는사회의기층생활단위의성원들 이다 [ 민사법사전, 사화안전출판사 (1997), 10]. 257) 법원행정처, 북한의가족법 ( 주 47), 217-218. 258) 이연구보고서 제 2 장제 2 절 I. 참조. 259) 김승철, 가장과세대주, 북한제 387 호, 북한연구소 (2004), 106-107. 105

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 에서세대주는국가주의시스템의최하위행정단위이자집단주의사회의최소조직인가족의책임자로서세대별공급과배급을받는수동적경제단위의책임자였다. 260) 그러나 고난의행군 261) 을겪으면서국가에의한식량배급체계가붕괴되어세대주의역할이애매해졌지만유교적인가부장적문화로인하여세대주의권위는여전히높은수준을유지하고있다. 262) (2) 세대주의선정원칙적으로아버지가세대주가된다. 다만세대주가연로보장을받거나사회보장을받던중계속해서노동능력을회복할수없는경우, 세대주로있던사람이질병또는다른이유로사망하였거나행방불명또는정신병원에입원한경우, 교화소나교양소또는이주민관리소에있는사람가운데출소이후세대주가될수없는경우에는세대주가변경되어야하며각각의경우를살펴보면다음과같다 : 263) 아버지가연로보장또는사회보장을받을때는아들이세대주가된다. 아버지가사망하고어머니와미성년자인아들과딸이한집안에서거주하는경우에는어머니가세대주가된다. 아버지와어머니가사위의부양을받는경우에는사위가세대주가된다. 다만다음의두경우에는아버지가계속해서세대주로남는다. 아버지와어머니모두연로보장또는사회보장을받지만딸의부양을받을때. 아버지가세대주로있다가임시로외국에나가있으며한집안가족들이남아있는때. 260) 김승철 ( 주 259), 108. 261) 북한에서 1990 년대중반이후식량난으로수십만명이사망하였던 5 년정도의시기를일컬어 고난의행군 시기라고하는데, 이용어는북한당국이 1996 년신년사를통해제시한개념으로서경제난을극복하고주민들의희생을강요하는당적구호였다. ( 참고로북한에서 고난의행군 이라는용어는총 3 번사용되었다. 1930 년대말김일성이항일빨치산활동을하던시기, 1956. 8. 종파사건부터천리마운동이전개되었던시기 (1958 년 ) 그리고 1990 년대극심한경제난의시기를가리키는데일반적으로는가장마지막시기를일컫는용어로사용된다 )[ 북한지식사전 : 고난의행군, 통일부북한정보포털, <http://nkinfo.uniko rea.go.kr/nkp/term/viewnkknwldgdicary.do?pageindex=1&dicaryid=4>, (2017. 3. 15. 확인 )]. 262) 김승철 ( 주 259), 109. 263) 김상선 리성히 ( 주 44), 11. 106

제 3 절주민등록제도 II. 주민등록사업의조직및통보절차 1. 조직 [ 그림 16] 주민등록담당기구조직도 264) 북한에서주민요해사업을담당하는것은인민보안성 ( 전사회안전부 ) 이다. 인민보안성은도 시 ( 구역 ) 군으로나뉘는행정구역에따라주민등록사무를담당하는기관을두고있다. 앞서신분등록기관과관련하여살펴보았듯이최하위기관으로군에는보안소가있으며, 그위시 ( 구역 ) 에보안서가있고, 도단위에는도보안국이있다. 보안서에는주민등록과가, 도보안국에는주민등록처가, 인민보안성에는주민등록국이있다. 그리고주민등록사무를담당하는자들을 주민등록일군 이라고부른다. 264) 현인애 ( 주 153), 19( 표 3) 참조. 다만, 북한이탈주민들과의인터뷰를통해서확인한내용에따라약간수정하였음을밝힌다. 107

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 2. 통보절차 주민요해를통해정리된자료는여러단계를거쳐보안소에서인민보안성주 민대장관리부까지통보되어올라간다. [ 그림 17] 주민등록사업요해자료검토및통보절차도 가. 보안서공민등록과 265) 시 ( 구역 ) 보안서의공민등록과는보안소에서접수처리한공민등록및신분등록과관련된신청서를 1주일에 1회이상보안서에가져오게한다. 이렇게받은신청서와공민등록과에서직접접수한신청서를검토하고관련통계를낸후당일로주민등록과에넘겨준다. 이때대상주민들의본인번호와주민대장번호를빠짐없이기재해야하며, 다음의서류는직접넘기지않고자료통보서 1 또는자료통보서 2에기재하여넘겨준다 : 이혼재판판결등본과이혼재판확증증명서, 양아들 딸의등록및삭제신청서, 신분을고치기위한허가신청서등. 또한사망등록신청서의경우같이제출된사망진단서는시 군인민위원회에전달하고사망등록신청서만주민등록과에넘긴다. 여기서자료통보서란보안서주민등록과에서인민보안성주민자료등록부로보내는서식의일종으로자료통보서 1에는주민본인의주민대장에정리할사실을, 자료통보서 2는따로사는가족 친척들에게통보하는사실을기록한다. 266) 265) 김상선 리성히 ( 주 44), 88 이하. 266) 김상선 리성히 ( 주 44), 82. 108

제 3 절주민등록제도 자료통보서 1의내용으로는김일성 ( 김정일 ) 으로부터받은표창이나선물등에관한사실, 각종명예칭호와학위를받은사실, 당책벌을받거나해제받은사실, 형사처벌을받아야하지만가정주위환경등특별사유로인하여교양처리된사실, 장애가있는사실등이있다. [ 자료통보서 1] 267) 사회안전부주민자료등록부앞 주민대장번호 온천0000 본인번호 온천0000 이름 한OO 남녀별 남자 난날 1900. 0. 00. 사는곳 평남도온천군온천읍 직장직위 온촌동기계작업소로동자 자료내용 한 OO 은 1989 년 4 월 7 일국기훈장제 1 급을수여받았다. 확인자. 온천농기계작업소비서리 OO 42 살로동당. 단위이름. 평남도온천군안전부 단위책임자. 부장김 OO 1993 년 3 월 18 일 자료통보서 2의내용으로는이름과사는곳이달라진사실, 가족 친척과관련된변동사항, 계급적토대와사회정치생활경위를새로요해하였거나달라진사실, 인민군대나인민경비대에입대한사실, 근무하는기관또는기업소가달라진사실, 간첩으로규정된사실, 입당 출당 철직 강직 체포 처단 도주 행방불명된사실과교화소 교양소 이주민관리소입소또는퇴소한사실, 외국연고관계사실등이다. 267) 김상선 리성히 ( 주 44), 84. 109

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 [ 자료통보서 2] 268) 사회안전부주민자료등록부앞 주민대장번호운산 0000 본인번호신의주 0000 이름김 OO 남녀별남자난날 1900. 0. 00. 사는곳평안북도신의주시본부동직장직위신의주화학섬유공장지도원 통보내용김 OO 은 1989. 5. 10. 부터신의주화학섬유공장지도원으로일하고있다. 통보대상보증인, 신의주화학섬유공장초급당비서리 OO 42 살로동당 단위이름. 평북도신의주시안전부 단위책임자. 부장김 OO 1993 년 3 월 18 일 나. 보안서주민등록과공민등록과에서주민등록과로넘어온공민등록및신분등록신청서를정리하여요해한자료는주민별로그자료를등록정리하고자료내용에따라자료통보서 1과자료통보서 2를작성한다. 269) 자료교환일군은주민등록일군들로부터받은자료통보서 1과자료통보서 2, 공민등록및신분등록신청서에는단위책임자의수표를받은다음자료내용별로갈라매수를장악하고단위책임자가수표한안내장을첨부하여인민보안성주민자료등록부에올려보내야한다. 270) 주민자료등록부로보내는안내장은자료통보서양식규격에따라다음과같이작성한다. 사회안전부주민자료등록부앞자료를보냄에대하여주민등록카드 50매자료통보서 1 129매자료통보서 2 35매 268) 김상선 리성히 ( 주 44), 86. 269) 김상선 리성히 ( 주 44), 89. 270) 김상선 리성히 ( 주 44), 91. 110

제 3 절주민등록제도 찾기표 50매계 264매를보냅니다. 평양시중구역안전부부장 OOO 1993년 3월 18일 다. 인민보안성주민자료등록부 271) 주민자료등록부로넘어온자료를정리하여종합과는안내장의숫자와자료통보서의내용이맞는지확인한후안내장을인민보안성주민등록국에보낸다. 주민등록카드 272) 와자료통보서 2는통보과에전달하고찾기표 273) 는배렬순서에따라배렬한다. 자료통보서 1을비롯하여출생등록신청서, 사망등록신청서와결혼등록신청서는본인번호를부여한시 군담당과 ( 주민등록카드과 ) 에이전한다. 통보과는복사한주민등록카드 1매와자료통보서 2, 그리고주민등록카드과로부터자료통보서 1 및각종신청서를받고이를내용별로분류하여안내장을첨부한후인민보안성주민대장관리부에보낸다. 라. 인민보안성주민대장관리부 274) 주민대장관리부에서는통보받은자료와공민등록및신분등록신청서는본인 의주민대장또는주민등록카드, 주민대장이없을때에는공민증발급신청서에붙여놓 아야한다. 한편주민대장근거자료집에는다음의자료를편철한다 : 계급적토대와사 회정치생활경위를새로료해하였거나다시료해한자료, 체포처단된자료, 형벌, 책벌 을받은자료, 정치적과오로이주, 추방된자료, 철직, 강직, 출당된자료, 도주, 행 불, 월남한자료, 현지확인과정에제기된긍부정자료, 주민대장을떼낸자료. 모든자료에대해서 봉투윗부분에는 " 절대비밀 " 이란고무도장을찍고그아 271) 김상선 리성히 ( 주 44), 92. 272) 주민등록카드란북한주민에대해서이루어지는주민요해자료를개인별로정리해놓은문서이다. 이에관한내용은이연구보고서 제 4 장제 3 절 IV. 1. 참조. 273) 찾기표란인민보안성주민자료등록부에서주민등록대장을관리하는데참고하기위해서작성하는표이다. 이에관한내용은이연구보고서 제 4 장제 3 절 V. 1. 나. (2) 참조. 274) 김상선 리성히 ( 주 44), 93; 97-98. 111

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 래에주민료해를위한신원확인의뢰및회보자료, 자료통보서와같은자료는 " 주민 료해 ", 주민대장과주민등록카드는 " 주민대장 ", 공민등록및신분등록과관련한자 료는 " 공동 "[ 이라는 ] 기요표식을하여야한다. 3. 정리주민요해자료는엄격한절차에따라여러단계를거쳐최하위기관인보안소부터시작하여인민보안성주민대장관리부까지이전된다. 등록된내용을파악하고주민들을완전하게통제하기위해서는수직적으로이루어지는상송 ( 上送 ) 제도가중요한의미를갖는다. 특히주민요해사업을담당하는인민보안성이 최고정책적지도기관 인국무위원회의직속기관이고국무위원장이현재김정은이라는사실은북한에서주민요해사업이얼마나중요한지보여주는대목이다. 275) III. 주민들의성분및계층규정사업 북한사회에서모든주민들은성분과계층으로구분되며이는사회적지위를결정하는가장중요한기준으로주민개개인의삶에절대적인영향을미친다. 특히성분과계층의규정은주민등록사업에서핵심을이루기때문에살펴보지않을수없다. 아래에서는성분을출신성분과사회성분으로나누어자세히살펴본후계층의개념및그분류의변화를검토하기로한다. 1. 성분성분이란 사회계급적관계에의하여규정되는사람들의사회적구분, 곧사람들의사상상구성성분으로서어떤계급의사상상영향을많이받았고어떤계급의사상이그의머릿속을지배하고있는가하는것을알기위하여출신과직업, 사 275) 한편주민요해자료는상급기관으로통보되는것못지않게하급기관으로전달되는것이중요하다. 상급기관에서그정확성이확인된자료는다시시 군의보안서로내려가고이에기초하여기존자료를수정하여정리하게된다 [ 김상선 리성히 ( 주 44), 94]. 112

제 3 절주민등록제도 회생활의경위에의하여사회성원을사회적부류로나눈것 276) 이다. 북한에서주민들의성분은출신성분과사회성분으로구분된다. 출신성분은말그 대로출생당시에정해지며, 사회성분은주민본인이사회생활을한이후에결정된다. 가. 출신성분출신성분이라함은 태어나고자랄때의가정이처한사회정치적처지와사상상구성성분에따라규정되는사회계급적소속관계를보여주는성분 이다. 277) 출신성분을판단하는기준으로는생산수단과재산의소유정도를비롯하여생활형편, 착취관계, 혁명발전의매단계에서취한입장과태도, 현재의사업정형등이있지만실제로출신성분이정해지는것은부모의재산소유정도또는직업에기초하여이루어진다. 278) 결국출신성분은 계급적토대, 즉 본인이출생하여사회에진출할때까지부모의사회정치생활경위 에의해서결정된다. 그러므로이러한계급적토대에관한이해가중요하다. 아래에서는계급적토대에기초하여북한주민들의성분을살펴보기로한다. (1) 계급적토대및성분규정기준에따른세부적분류 279) [ 표 5] 주민요해사업상계급적토대 계급적토대혁명가의가정농업에종사하는가정노동을하였거나기업을한사람의가정사무원의가정체포, 처단, 월남, 도주, 행방불명된자의가정종교를믿는가정아버지, 어머니를전혀알지못하는사람 276) 조선말대사전제 1 권, 사회과학출판사 (1992), 1762. 277) 김상선 리성히 ( 주 44), 195. 278) 현인애 ( 주 153), 31. 279) 이하계급적토대와관련된내용및성분규정기준에따른성분의분류에관한설명은김상선 리성히 ( 주 44), 17-20; 121-143 을참조하여정리한것이다. 113

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 [ 표 6] 북한에서성분규정기준에따른성분분류 ( 출신 ) 성분 혁명가, 직업적혁명가, 노동자, 군인, 고농, 빈농, 농민, 농장원, 중농, 부유중농, 농촌십장, 부농, 지주, 사무원, 학생, 수공업자, 십장, 중소기업가, 애국적상기업가, 기업가, 소시민, 중소상인, 상인, 종교인, 일제관리. ( 가 ) 혁명가의가정 혁명가의가정 이라함은기본직업에종사하는동시에혁명투쟁을한가정을의미한다. 이러한가정에대해서는부모의기본직업과혁명투쟁의내용을요해하여야한다. 특히총련과남한에서혁명투쟁을한가정의경우도마찬가지다. 이런토대에기초하여다음의성분이결정된다. l 혁명가 : 김일성과함께항일혁명투쟁에서희생된자, 해방이후남한또는해외에서통일과조선혁명의완성을위하여싸우다가희생된자를말한다. 혁명가성분이인정되기위해서는당중앙위원회의비준을받아야한다. l 직업적혁명가 : 김일성과항일혁명투쟁에참가하였으며해방이후당, 국가, 군사및기타부문의주요직위에있으면서남한의혁명을위하여투쟁하는간부들을말한다. 직업적혁명가로인정받기위해서는당중앙위원회의비준을받아야한다. ( 나 ) 농업에종사하는가정소작농과고농의가정에서성장한사람들은그부모가소작농업을시작한시기와토지면적그리고해방이후분여받은토지와생활형편이요해의대상이된다. 화전농의가정에서성장한사람들은부모가농사한토지면적과농사방법및해방이후분여받은토지와생활형편이요해의대상이된다. 농촌십장의가정에서성장한자들의부모가지주의땅을얼마나관리하였으며농민을어떤방식으로착취하였는지그리고해방이후의처리관계가요해의대상이된다. 지주, 부농의가정에서성장한자들의부모가소유하고있던토지와재산의정도, 착취형태와방법, 해방이후토지와재산의몰수정도, 토지개혁과농업협동 114

제 3 절주민등록제도 화에대해서취했던입장등을요해하여야하며여기에는본인이부모로부터받은영향에대한부분도포함된다. 이런토대에기초하여다음의성분이결정된다. l 고농 : 농촌에서거주하는자들로서생산수단을소유하지못하고타인의집에서머슴살이를한자들을말한다. 다만데릴사위로들어간자는그집의생활형편그리고본인직업에따라그성분을규정하여야한다. l 빈농 : 소유하는토지가없거나적어서타인의땅을소작한자들을말한다. 다만땅을소유하고있더라도그땅이척박하며가족구성원이많아서충분한양식을경작할수없어지주에게서식량을얻어먹는경우에도빈농의성분이인정된다. l 농민 : 해방이후부터시작하여농업협동화 280) 가있기까지농사를한사람을말한다. 해방이전에노동자, 수공업자, 소시민, 사무원등을 3년미만동안하다가해방이후땅을받아 3년이상농사를한자도포함된다. l 농장원 : 농업협동화이후협동농장에서농장원또는관리일군으로일한자를말한다. l 중농 : 본인의땅과농기구를갖고자신의노력으로농사를하여자급자족하기위하여일하였지만넉넉하게살지는못하는자를말한다. l 부유중농 : 자신의땅과농기구를갖고일하면서도 2정보미만의땅을소작주었지만몰수당하였거나 1~2명의고농을상시적으로두고농사를한자를말한다. 부유중농은타인의노동을어느정도착취하였으나넉넉하게살지는못한다. 또한이들은토지개혁과농업협동화당시당의정책에반대하지않은자들이다. l 농촌십장 : 지주의땅을맡아서관리하며농민들에게압력을행사하고중간착취한악질적인자들을말한다. 다만지주의땅일부를관리하면서도적은보수를받고이땅을소작하며생활한자는그재산정도나생활형편에따라농촌십장또는부유중농, 중농, 빈농으로규정할수있다. 280) 북한에서사회주의개혁의일련으로 1954~1958 년사이에농업협동화운동이활발하게이루어졌다 [ 강진웅, 북한의가족국가체제의형성 : 국가와가족, 유교문화의정치적변용을중심으로, 통일문제연구제 13 권제 2 호 (2001. 11.), 329]. 115

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 l 부농 : 적지않은땅을소유하며고농을 3명이상상시적으로두고착취하였거나 2~5정보의땅에대해서소작을주었다가땅을몰수당한자를말한다. 고농을 1~2명만두었다고하더라도몇세대에걸쳐소작을주었고고농과소작농을합하여 3명이넘으면부농으로규정하여야한다. l 지주 : 5정보이상의땅을소유하면서농민들에게소작을주고노동력을착취하다가땅을몰수당한자들을말한다. 지주는농촌에서가장악독한적대계급에해당한다. 다만 5정보이상의땅을친척들에게주고소작료를제대로걷지않았다면그재산과생활형편에따라부농또는부유중농으로규정하여야한다. ( 다 ) 노동을하였거나기업을한사람의가정노동하는가정에서성장한자들의부모가언제어디서어떤일을하였는지그리고그들의생활형편이어떠하였는지를요해하여야한다. 특히해방이전일제가운영하였던공장이나기업소에서근무한사람들은그노동형태와방법을요해하여야한다. 수공업을하거나여인숙, 사진업등소시민가정에서성장한사람들의부모가어느정도의재산과생산수단을소유하였으며어떤방식으로노동을하였는지그리고생활형편은어떠했는지가요해의대상이된다. 상업을한가정에서성장한사람들의부모의재산규모와장사방법이요해되어야한다. 이런토대에기초하여다음의성분이결정된다. l 노동자 : 공장, 기업소, 사무기관에서육체적노동을 3년이상한사람이이성분에해당한다. 해방이전생산수단을소유하지않고자본가에게고용되어육체적노동을하거나고정된직업이없이품팔이를한자들, 해방이후국가기관, 협동조합을포함한기업소, 과학, 교육, 문화부문등에서육체적노동을 3년이상한자들을말한다. l 수공업자 : 간단한노동기구를가지고자신의노동으로생활필수품을만들어팔았거나수리 수선업을하는가난한무산자를말한다. 자신의성분이 116

제 3 절주민등록제도 수공업자인경우에는직업을괄호안에밝혀야한다. [ 예 : 수공업자 ( 구두수리 )] l 십장 : 자신은노동을하지않으면서자본가를대신하여노동자들을악질적으로감독관리한자를말한다. 다만자신도노동을하면서악질적인행동을하지않은경우에는노동자로규정하여야한다. l 중소기업가 : 중소규모의생산수단을가지고 3명이상의노동자를고용하여기업을운영한자를말한다. 그성분이중소기업가인자는괄호안에직업을병기하여야한다. l 애국적상기업가 : 일본에서상기업을운영하고총련사업을물질적으로지원하였거나북한으로귀국하여국가를지원한자들을말한다. l 기업가 : 일본또는미국과협력하여대규모공장이나기업소를경영하면서관리체계와관리기구를많이두고노동자들을고용하여이들을착취한자들을말한다. 기업가는반혁명적본성을가진것으로보기때문에적대계급에속한다. 다만노동자를많이고용하였으나미국이나일본과 야합 하지않고관리체계와기구를두지않은경우에는중소기업가로규정한다. l 소시민 : 자신의노력으로또는 1~2인의노동자를고용하여상점, 여인숙, 음식점등을전업으로하는자를말한다. 이들은도시의무산자들로서농촌의빈농또는중농과유사한성분을갖는다. 소시민은그직업을괄호안에병기하여야한다. l 중소상인 : 중소규모의자본으로 3명이상의노동자를고용하면서도매및소매상업을한자들을말한다. l 상인 : 많은자본을가지고관리기구를두면서도매및소매상업을하여근로자들을착취한자들을말한다. 변놓이 ( 이자놀이 ) 등을한자들은그재산소유의정도및생활수준에따라상인, 중소상인또는소시민으로규정하여야한다. 117

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 ( 라 ) 사무원의가정자본가가경영하는기관, 기업소에서일한사무원의가정에서성장한사람들의부모가어느기업소에서어떤일을담당하였는지가요해의대상이된다. 남한에서미국과일제자본가들이운영하는기업소또는일제통치기관및주구단체에서사무원으로일한경우그근무시기와내용을요해하여야한다. 이런토대에기초하여다음의성분이결정된다. l 사무원 : 당, 국가, 행정경제기관, 사회단체, 각종기관과공장, 기업소등에서정신적노동을하는자들을말한다. 해방이전에사무원을한자는괄호안에 해방전 이라고쓴다. 각급당기관에서사무원성분으로 10년이상의기간동안당사업을한자는당중앙위원회의비준을받아사무원 ( 당일군 ) 으로인정받을수있다. ( 마 ) 체포, 처단, 월남, 도주, 행방불명된자의가정 281) 체포처단된자의가정에서성장한사람들의부모가어디서어떤이유로범죄를행하고언제어떻게체포처단되었는지, 현재취하고있는입장은무엇인지그리고본인이부모로부터받은영향은어떠한지를요해해야한다. 교화받은자의가정에서성장한사람들의부모가어떤범죄를행하고어느기관에의해서체포되었으며처벌의근거및내용, 복역한교화소와그이후의생활형편그리고부모로부터받은영향에대해서요해하여야한다. 월남한자의가정에서성장한사람들의부모가어디서어떤범죄를행하고언제월남하였는지, 그로부터본인이어떤영향을받았으며이에대해서어떤입장을취하고있는지가요해의대상이된다. 도주및행방불명된자의가정에서성장한사람의부모가어디서어떤범죄를행하고도주또는행방불명되었는지, 현재의생활사정과거래관계가어떠한지를요해하여야한다. 월남하였거나도주또는행방불명된경우어떤범죄를저질렀는지가요해의 281) 2000 년대이후에는계급적토대로탈북자가정도신설되었을것이라는견해가있다 [ 통일연구원전문가의견서, 2017. 4. 3.] 118

제 3 절주민등록제도 대상이된다. 이는위의경우범죄를행하였다는점을당연히전제로하고있음을 알수있다. ( 바 ) 종교를믿는가정부모가어떤직업에종사하고어떤교직에서어떤종교를언제부터믿었는지, 현재의형편은어떤지에대해서요해하여야한다. 부모가직업이없이무당, 풍수또는관상을보며생활하는경우그런일을한시기와내용및그런생활이후에관해서요해하여야한다. l 종교인 : 일정한교직을갖고직업적으로종교활동에임하는자를말한다. ( 사 ) 아버지, 어머니를전혀알지못하는자본인이어릴때아버지가사망하거나헤어지고어머니의부양을받는와중에어머니까지사망하면부모가어떤일을하였으며사망이후의생활형편에대해서요해하여야한다. ( 아 ) 기타계급적토대의유형으로따로분류되지는않지만북한에서인정하는 25유형의성분가운데다음을들수있다. l 군인 : 조선인민군또는조선인민경비대에서군관, 사관, 병사로 3년이상복무한자를말한다. 다만입대하기전에노동자생활을 3년이상한경우에는군인생활을노동자생활보다더길게하였더라도노동자로규정하여야한다. l 학생 : 사회적직업을가진적이없고학업을전문으로하고있는자를말한다. l 일제관리 : 일제의이익을위하여일제통치기관에서충실히복무하였던자들을말한다. 119

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 (2) 정리이상에서는계급적토대를기준으로북한에서늦어도 1990년대중반부터규정하고있는성분의분류를확인하였다. 이를통해서다음과같은특성을확인할수있었다. 첫째, 북한에서성분은상세한기준에따라세분화되어있다. 일반적으로노동력의착취정도또는재산의소유정도에따라성분의세부적유형이결정된다. 가령, 소유하였던땅의크기와고용하던노동자의수에따라성분이지주, 부농, 부유중농, 중농, 농민, 빈농, 고농으로인정되게된다. 둘째, 성분을좌우하는대부분의기준이현재가아닌과거일제강점기또는광복이후 / 분단이전시기를중심으로형성된것이다. 북한정권이수립된이후토지가국유화되고생산수단의소유가허용되지않았는데도소유하였던땅의크기, 자본또는 관리기구 에따라성분이결정된다는점은북한에서성분이자신과는무관하게부모, 특히조부모에의해서결정되고있다는사실을알수있다. 셋째, 형식적인기준을충족하더라도그내용면에서해당성분에부합하지않을경우이에맞는성분을규정하게된다. 가령, 많은자본을가지고 관리기구 를두면서도매및소매상업을하여근로자들을착취한자는원칙적으로상인이라는성분으로규정되지만예외적으로어떤상행위를했는지에따라그재산소유의정도및생활수준에더부합하는성분 ( 중소상인또는소시민등 ) 으로규정될수있다. 나. 사회성분사회성분은 본인이사회생활을시작한이후그직업및사회계급적관계에의하여규정되는성분 282) 이다. 283) 주민들의사회성분을파악하는데사회정치생활경위가중요하다. 여기서사회정치생활경위란 본인이학교에입학하고사회적직업을가지고일을시작한때로부터현재까지생활한경위 를말하며이와관련하여다음이요해의대상이된다. 284) 282) 김상선 리성히 ( 주 44), 194. 283) 북한노동당중앙위원회가발행한 각계각층군중과의사업지도서 와 성분규정지도서 는주민들의성분을규정하는기준을제시한다고한다. 그러나이러한지도서는기밀자료로서아직남한에서공식적으로공개된바가없다. 120

제 3 절주민등록제도 (1) 학력관계인민학교 285) 부터각급학교에서공부한관계그리고어떠한자격을가졌는지에관한사항, 검정시험을치거나강습소 양성소 통신학교 야간학교를다닌정형에관한사항, 해외유학생의경우유학국가및유학학교에관한사항등을요해하여야한다. (2) 경력관계주민이성장하여사회활동을시작한시기부터현재까지종사한직업, 겸임한직무그리고당및인민주권기관의지도기관과관련된활동의정형에관한사항을요해한다. 또한대상에따라사회정치생활경위를혁명발전의시기별, 단계별로취했던입장과태도에근거하여자세히요해한다. (3) 정당및신앙관계정당관계와관련해서는조선노동당의가입장소및시기, 다른나라의당에입당한사실이있는경우입당시기, 입당후활동내용, ( 탈당시 ) 탈당이유및탈당한이후의생활에관해서요해한다. 한편신앙관계와관련해서는주민의종교, 교직과의관계, 신앙생활의기간, 종교에대한현재의태도등이요해대상이다. 또한종교가아니더라도무당, 풍수, 점, 관상등미신행위에관한사정도요해대상이된다. 2. 계층 성분과달리계층은북한의사전에등재되어있지않다. 이는적어도북한내 에서계층규정이비밀리에이루어질만큼민감한사안과관련이있기때문이라는 284) 김상선 리성히 ( 주 44), 21-25 의내용을참조하여정리하였다. 285) 북한에서인민학교는 4 년제초등교육기관에해당한다. 다만 2002 년부터는인민학교의명칭이소학교로변경되었으며 [ 신효숙, 북한의교육제도와정책 : 학교교육제도변천을중심으로, 북한체제의이해 : 제도와정책의지속과변화, 체제통합연구회 (2009), 341 참조 ] 2014 년부터는교육과정이 4 년제에서 5 년제로연장되었다 [ 김진숙, 북한의 전반적 12 년제의무교육 에따른학제와교육과정개편 : 평가와전망 - 새로운교육강령시행과관련하여 -, 북한법연구회발제문 (2016. 6. 23.) 3]. 121

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 견해가있다. 286) 그러나이러한사정에도불구하고북한에서계층규정이어떻게이 루어지는지에대해서알려진바가없는것은아니다. 가. 20세기중 후반의계층분류북한은 1950년대말부터 10년이넘는기간동안주민성분을파악하기위한분류작업을실시하였다. 1958년중앙당집중지도사업, 1966~1967년주민재등록사업그리고 1967~1970년주민성분구분사업을한결과북한주민들은 핵심계층, 동요계층, 적대계층 으로분류되었다. 287) 여기서 핵심계층 ( 핵심군중 ) 에는북한체제를이끌어가는정치관료집단으로서혁명가가족, 영예군인, 접견자, 영웅 공로자등이해당되고, 동요계층에는노동자와농민등대부분의인민이속하며, 적대계층에는불순분자또는반동분자로분류된자들로과거지주또는자본가를비롯하여정치범, 기독교신자, 당원자격을박탈당한자등이있다. 288) 나. 1990년대이후의계층분류 1990년경이후북한은주민성분분류체계를개편한것으로알려지고있다. 289) 이에따라주민들은기존의분류체계를대신하여 기본군중, 복잡군중, 적대계급잔여분자 로구분되었다. (1) 기본군중기본군중이란기본계급출신으로혁명의매단계마다김일성과김정일을위하여충성을다한사람들로여기에는혁명가, 영예군인, 접견자, 영웅, 공로자, 제대군인, 전사자가족, 피살자가족, 사회주의애국희생자가족등이해당된다. 286) 현인애 ( 주 153), 31-32 의주 33. 287) 통일부북한자료센터, 사회계층구조, <http://unibook.unikorea.go.kr/?sub_num=51&recom=22& ord=2009&state=view&idx=127>, (2017 3. 3. 확인 ). 288) 김병로, 북한의시장화와계층구조의변화, 현대북한연구제 16 권제 1 호 (2013. 3.), 176; 178. 289) 이에관한내용은김상선 리성히 ( 주 44), 143 이하의내용을정리한것임. 122

제 3 절주민등록제도 (2) 복잡군중복잡군중이란 계급적토대와사회정치생활경위, 가정주위환경에서정치적으로복잡한문제들이있는사람 을말한다. 복잡군중에는인민군대입대기피자, 인민군대대렬도주자, 귀환군인, 귀환시민, 반동단체가담자, 일제기관복무자, 해방전사, 건설대제대자, 의거입북자, 10지대관계자, 금강학원관계자, 정치범교화출소자, 종교인, 월남자가족, 처단된자의가족, 체포된자의가족, 정치범교화자가족, 포로가되었다가돌아오지않은자의가족, 친일파가족, 친미파가족, 악질종교인가족, 종파분자가족, 종파연루가족, 간첩가족, 농촌십장가족, 기업가가족, 상인가족이있다. (3) 적대계급잔여분자적대계급잔여분자란 전복된착취계급의잔여분자들과일본제국주의자들과미제국주의자들에게나라와민족을팔아먹은민족반역자 를말하며여기에는지주, 부농, 예속자본가, 친일파, 친미파, 악질종교인, 종파분자, 종파연루자, 간첩, 농촌십장, 기업가, 상인이속한다. 다. 정리이상에서살펴본새로운계층분류는 1990년대이전부터인정되어오던계층과본질적으로다르지않다. 기존에주민대부분이속해있던동요계층이오늘날복잡군중에해당되고소수의지배계급이기본군중으로, 반체제인물이적대계급잔여분자로분류된다. 특기할사실로는성분을규정하는것과마찬가지로형식적인요건의충족이반드시계층의확정으로이어지지않는다는점이다. 가령, 혁명운동에참가하였거나적화통일및남한의혁명화에적극적이었던자는형식적으로지주, 부농또는예속자본가등에해당하더라도적대계급으로분류되지않는다. 이밖에계층을규정하는데본인은물론가족의사정도함께고려된다는점이중요하다. 여기서가족의범위는직계가족까지만해당되는것이원칙이지만이에대한예외도존재한다. 가령, 농촌십장, 기업가그리고상인의가족은 아무런 123

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 죄도짓지않았으며우리제도를적극지지하는사람들에대하여서는기본군중으로 규정하여야한다. 고한다. 290) IV. 주민대장 주민대장의정확한구성과내용이알려져있지는않다. 다만최소한개인별 로작성되는주민등록카드와세대별로작성되는 료해및주민대장세대등록부 그리 고 따로사는가족 친척주민대장 6 이관리되는것으로보인다. 1. 주민등록카드주민등록카드는주민요해대상이아닌경우에도모두빠짐없이만들어야한다. 291) 그러므로앞에서 292) 살펴본바와같이인민보안성이실시하는요해사업의대상이아닌주민에대해서도예외없이주민등록카드가작성되는것으로보인다. 주민등록카드의기본적인내용을살펴보면다음과같다. 총 4면가운데 1면에는본인번호와주민대장번호를비롯해서본인의이름, 출생지, 출생일, 민족별, 출신성분, 사회성분, 계층, 불구관계및몸특징그리고가족및친척관계에관한정보를기재한다. 2면에는인민학교입학시점부터학력및경력관계를날짜별로상세하게기록한다. 3면에는당 주권기관에선거받은관계, 표창관계, 학위학직 명예호칭받은관계, 법적제제받은관계, 공민증발급정형, 결혼관계를표기할수있는공란이있다. 마지막으로 4면에는계급적토대및사회정치생활자료를작성한다. 290) 김상선 리성히 ( 주 44), 157. 291) 김상선 리성히 ( 주 44), 32. 292) 이연구보고서 제 4 장제 3 절 I. 1. 나. 참조. 124

제 3 절주민등록제도 [ 주민등록카드 ] 293) (1면) 본인번호온천 0000 주민대장번호대동 00000 이름리OO 다른이름남녀별남자난날 1941.9.18 민족별조선사람난곳평안남도대동군와우리입당 1963.4.6 출신성분농민사회성분군인계층별제대군인외국연고관계중국 불구관계및몸특징 가족및친척관계 관계 이름 난날 번호 비고 아버지 리OO 1924.2.9 온천00000 어머니 리OO 1926.11.28 온천0000 안해 박OO 1943.2.11 온천0000 맏아들 리OO 1960.9.18 온천0000 둘째아들 리OO 1967.6.9 대동00000 동생 리OO 1943.2.9 온천0000 동생 리OO 1947.12.9 온천0000 5촌 리OO 1928.3.9 평성 00 중국 5촌 리OO 1926.12.9 순천 000 (2면) 학력및경력관계부터 까지 기관, 기업소, 직위 사는곳 1949.9.1 1954.8.30 대동군대동인민학교 평남도대동군읍 1954.9.1 1957.4.30 대동군대동중학교 1957.5.1 1963.7.6 조선인민군 724군부대분대장 1963.7.7 대동읍협동농장원 인민학교에입학한때로부터빠짐없이써야한다. 293) 김상선 리성히 ( 주 44), 36-37. 125

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 (3 면 ) 당, 주권기관에선거받은관계 부터까지선거받은지도기관 1982.10.1 1986.8.7 조선로동당대동군당위원회후보위원 표창관계 년원일 공로내용 표창종류 1961.4.5 전투공로 군공3개 1972.4.2 사업공로 국기3급 2개 1982.2.6 국기2급 학위학직, 명예칭호받은관계 법적제제받은관계 년월일학위학직, 명예칭호변동사항부터까지범죄명어느교화소에서 공민증발급정형 결혼관계 년월일 남편 ( 안해 ) 이름변동사항 년월일번호리유 1963.10.2 박 OO 사진 1984.4.6 대동 00000 교환교부 (4면) 계급적토대및사회정치생활자료리OO은밭 2천평논 1천평으로소작농업하는리OO의맏아들로출생하였으며해방후논 2천평, 밭 1천평을분여받아농사를짓고전쟁시기에는문제됨이없으며 1955년 8월에협동조합에가입하여일하던아버지의부양으로인민학교와중학교를졸업하였다. 보증인평남도대동군와우리농장원김OO 62살남자로동당오OO 59살변OO 56살조OO 59살평남도대동군읍농장원리OO 59살 1991년 4월 25일 1957년 5월 1일조선인민군대에입대하여제724군부대분대장으로복무하다가 1963년 7월 6일제대되어평남도대동군읍협동농장원으로지금까지일하고있다. 보증인조선인민군 724군부대정치부장리OO 남자 51살로동당평남도대동군읍협동농장초급당비서리OO 남자 52살로동당 1991년 6월 27일 126

제 3 절주민등록제도 2. 료해및주민대장세대등록부주민등록카드가개인별로작성되고세대주를언급하지않는것과달리 료해및주민대장세대등록부 는세대주와의관계를기준으로작성된다. 가장위에는주민대장번호를쓰고가족의구성원에관한기본적인정보를작성한다. 특기할부분으로는정당별, 지식정도, 직장직위, 입주관계, 연고관계, 죄를벗긴정형, 병동정형등에관한내용이포함된다는점이다. [ 료해및주민대장세대등록부 ] 294) 주민대장번호온천 00000 평남도온천군온천읍 00 반 세대주와의관계 본인번호이름남녀별 난날 난곳 출신 성분 사회 정당별 지식정도 민족별 국적별 직장직위 입주관계 경력관계 연고관계 계층별 죄를벗긴정형 병동정형 본인 온천 00000 김OO 남 1938. 4. 17. 평남도온천군원읍구 로동군인로동당대졸조선사람 조선귀성재염소 1 직장로동자 기본 안해 온천 00000 리OO 녀 1940. 2. 19. 평남도대동군팔청리 빈농농민로동당중졸 " " 부양기본 맏아들 온천 00000 김OO 남 1968. 7. 8. 평남도온천군온천읍 로동로동 " " 귀성제염소 2 직장로동자 기본 둘째아들 맏딸 온천 00000 김OO 남 1971. 10. 17. 평남도온천군온천읍 온천 00000 김OO 녀 1976. 8. 7. 평남도온천군온천읍 " " " " 온천읍협동농장원 온전자녀고등중학교학생 3. 따로사는가족 친척주민대장 6 295) 따로사는가족 친척주민대장 6 은세대주와동거하지않는가족및친척에관한정보를그내용으로한다. 세대주의이름과관계를기재한후본인의이름, 출생일, 출생지, 출선성분, 사회성분등을기재한다. 관계 란에주민대장에등록된세대주와따로사는가족 친척과의관계를기재할때세대주의이름만으로촌수를확정짓기어려운경우에는형 OOO의아들이라고기재한다. 또한 사는곳 즉, 거주지와직장직위를시기별로작성한다. 사는곳 란에는예전또는현재사는곳의행 294) 김상선 리성히 ( 주 44), 13. 295) 김상선 리성히 ( 주 44), 38. 127

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 정구역 296) 명을쓰며, 거주하지않는당일군, 사회안전 ( 현인민보안 ) 원, 국가안전보위 ( 현국가안전 ) 원, 현역군인들은한집안가족의거주행정구역명을, 독신은부모의거주행정구역명을쓴다. 이밖에본인의계급적토대와사회정치생활경위자료를서술식으로쓰고내용에관한보증인의이름과나이를기재한다. 297) [ 따로사는가족 친척주민대장 6] 298) 따로사는가족친척관계 주민대장에등록된 세대주이름 리 O O 관계 동생 이름 리 O O 남녀별 남자 민족별 조선사람 난날 1948.4.1 출신성분로동 사회성분군인 난곳 평남도평원군평원읍 정당별 로동당 아버지 리OO 어머니 림OO 관계 맏아들 부터 까지 사는곳 직장직위 주민대장번호 1957.7.6 1965.10.1 조선인민군 287군부대분대장 ( 중사 ) 1965.10.2 평남도평원군읍 평원농기계작업소로동자 평원 00000 자료. 리OO는토지밭 2천평, 논 1천평으로분여농업하는아버지리OO의둘째아들로출생성장하여인민학교와중학교를졸업하고 1957년 7월 6일조선인민군대에입대하여복무하다가 1965년 10월 2일부터평남도평원군농기계작업소에서로동하고있다. 보증인. 평남도평원군평원협동농장원기OO 62살로동당손OO 61살김OO 61살리OO 62살 1965. 10. 5 296) 북한의행정구역은도 ( 직할시 ), 시 ( 구역 ), 군, 리 ( 읍, 로동자구, 동 ) 로구분된다 ( 조선민주주의인민공화국행정구역법제 2 조제 2 문 ). 297) 보증인은아는데까지쓰고 7 명미만인경우 보증인이더없음 이라고기재하여야한다 [ 김상선 리성히 ( 주 44), 40]. 298) 김상선 리성히 ( 주 44), 14. 128

제 3 절주민등록제도 V. 주민대장과관련된여러사무 1. 주민대장묶는방법과배열가. 주민대장을묶는방법주민대장은하나의장부이지만이는다수의문서로구성되어있다. 이러한문서는엄격한순서에따라묶어야하는데그구체적인방법은다음과같다. 299) (1) 묶는순서주민등록카드를세대주, 세대주와동거하는아내, 아들 ( 며느리 ), 딸 ( 사위 ), 할아버지, 할머니, 아버지, 어머니, 동생순으로묶는다. 이외에동거하는가족이있으면그다음으로묶는다. 따로사는가족 친척주민대장 6은직계, 처가, 외가, 기타친척순으로묶는다. 직계는아들, 손자, 딸 ( 사위 ), 할아버지, 할머니, 아버지, 어머니, 형, 조카, 동생, 조카누이 ( 매부 ), 생질조카, 3촌, 4촌, 5촌, 6촌순으로묶는다. 다만형제가여럿이면맏형의자료를우선묶고그의아들자료를매며, 그다음에둘째형과그의아들자료를묶는다. 처가의경우에는가시아버지 ( 장인어른 ), 가시어머니 ( 장모 ), 처남순으로맨다. 외가의경우에는외3촌, 외4촌의순으로묶는다. 그밖의가족 친척들은고모, 고모부, 이모, 이모부순으로묶는다. 마지막으로요해범위밖의가족 친척들은촌수에따라묶는다. (2) 묶는데주의할기타사항주민대장맨앞에는주민대장표지를씌우며표지안쪽에는차례표를쓴다. 또한주민대장을묶을때특정끈으로매듭이표지안으로들어가도록묶어야한다. 다만인민보안성주민자료등록부에배열하는주민등록카드는묶지않는다. 299) 김상선 리성히 ( 주 44), 42-43. 129

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 나. 주민대장, 찾기표, 주민대장근거자료집의배열 300) (1) 주민대장배열방법호위사업지역과호위제품생산단위의주민대장은그표지아래에서부터 20mm, 위에서부터 5mm를붉은색으로표시하고배열한다. 주민대장은요해대상주민이거주하고있는리 동별로번호순서대로배열한다. 노동당, 사회안전부 ( 현인민보안성 ), 안전보위부 ( 현국가보위성 ) 의일군들과현역군인들의주민대장은한집안가족이거주하고있는리 동별로배열한다. 이동작업, 학교입학, 출국등의사유로다른곳에서임시거주하는주민들의경우그주민대장은세대주또는한집안가족이거주하고있는시 군안전부 ( 현보안서 ) 에리 동별로배열한다. 시 군안전부 ( 현보안서 ) 와주민대장을따로배열하는행정단위의주민등록일군들및그가족 친척들의주민대장은시 군안전부 ( 현보안서 ) 주민등록부부장또는주민등록사업을자체로하는행정단위의주민등록부서책임자들이따로보관 관리한다. 요해대상이되는주민이모두사망한경우해당주민대장은사망한지역시 군안전부 ( 현보안서 ) 와주민대장이배열된행정단위에그대로배열한다. 노동당중앙위원회정치국비준대상간부들과그한집안가족, 노동당중앙위원회본부에서일하는부원이상의일군들과그한집안가족, 당기관, 사회안전 ( 현인민보안 ) 기관, 안전보위 ( 현국가보위 ) 기관, 무력기관안의당중앙위원회비준대상간부들과그한집안가족, 특각에서일하고있는일군들과그한집안가족들의경우에는본인과한집안가족들만주민등록카드를세대별로작성하여배열한다. 인민무력부 ( 현인민무력성 ) 요해대상들의주민대장은상위의원칙에따라배열하여야한다. (2) 찾기표배열방법 찾기표는사람들의성 ( 性 ) 과이름을가나다순그리고출생일순으로배열한 300) 김상선 리성히 ( 주 44), 45-48 의내용을참조하여정리하였다. 130

제 3 절주민등록제도 다. 출생일은빠른순서대로앞에서부터배열한다. 요해대상이많지않은행정단위 에서는주민들의성 ( 性 ) 과무관하게이름을가나다순으로그리고출생일순으로배 열한다. [ 찾기표 ] 301) 이름 리OO 남녀별 남자 난날 1900.0.00. 난곳 평남도대동군와우리 본인번호 온천00000 사는곳 대동군대동읍 61반 세대주이름 단위명 주민대장번호 리OO 온천 0000 관계 이름 난날 관계 이름 난날 아버지 리OO 1900.0.00. 형 리OO 1900.0.00. 어머니 박OO 1900.0.00. 형 리OO 1900.0.00. 안해 [ 아내 ] 최OO 1900.0.00. 동생 리OO 1900.0.00. 주민대장이배열되어있는경우그주민의찾기표도반드시배열되어야한다. 찾기표는시 군안전부 ( 현보안서 ) 와사회안전부 ( 현인민보안성 ) 주민자료등록부에배열한다. 요해대상의주민이다른시 군또는기타단위로이동할경우찾기표를주민대장과같이보낸다. (3) 주민대장근거자료집배열방법주민대장근거자료집은주민대장을최초로만들때주민대장번호를부여한시 군안전부 ( 현보안서 ) 등에번호순으로배열한다. 요해대상의주민이이동하는경우에도주민대장근거자료집은최초배열된곳에서계속보관한다. 301) 찾기표의예시는김상선 리성히 ( 주 44), 40-41 에서참조하였다. 131

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 2. 주민대장의보관 이용 실사주민대장을보관하고이용하는데에는엄격한규칙과질서가정해져있다. 아래에서는주민대장의보관및관리, 이용그리고실사에대한내용을구체적으로살펴보기로한다. 302) 가. 주민대장의보관및관리 (1) 주민대장의보관규칙주민대장은특별한함에넣어정해진방에보관한다. 이방에는물, 누기, 벌레로인한피해를방지할수있는설비가있어야하며쇠창살을댄이중창문을설치하여야한다. 주민대장을보관하는함과방에는다른물건이같이보관되어서는안된다. 주민대장은리 동별로함에넣어서번호순으로배열한다. 주민대장을보관하는함에는거주지리 동의이름및주민대장의첫번째번호와마지막번호를표기하여야한다. 주민대장은담당일군만이관리할권한을갖는다. 다만담당일군이결원되었거나출장또는동원등다른사정으로자리를비운경우에는담당일군이지정한일군이주민대장의관리를담당하게된다. 주민등록일군들의주민대장과시 군관내에보관되는주민등록일군들의가족, 친척주민대장은시 군안전부 [ 현보안서 ] 주민등록부부장또는주민대장을따로배열하는단위책임일군이따로보관관리하거나단위에서따로정한일군이보관관리하여야한다. (2) 찾기표의보관관리주민대장과마찬가지로찾기표도함에보관하여정해진방에서배열하여관리되어야한다. 찾기표함에는찾기표의첫번째이름과마지막이름을써서붙여야한다. 찾기표는정해진일군만이관리할수있으며찾기표를보관하는방에는찾기 302) 아래의내용은김상선 리성히 ( 주 44), 112-117 를참조하여정리한것이다. 일부의내용은직접인용을하였으며이경우따옴표를사용하여표시하였다. 132

제 3 절주민등록제도 표관리일군을제외한어떤일군도출입할수없다. (3) 주민대장근거자료집의보관규칙주민대장근거자료집을보관하는별도의방이있어야한다. 주민대장근거자료집은찾기표관리일군이관리하는것이원칙이지만특정일군이교정담당을관리하도록한다. 주민대장근거자료집은주민대장번호순으로함에넣어서보관한다. 함에는주민대장근거자료집의첫번째번호와마지막번호를표기하여야한다. 나. 주민대장의이용 (1) 주민대장의이용목적주민등록사업참고서에서밝히는주민대장의이용목적은주민등록제도의기본적인취지를잘나타낸다. 모든것이정권의유지와옹호를위하여운영된다고할수있다. 그구체적인내용은다음과같다. 주민대장은복잡한군중을교양 개조하여당을중심으로일심단결시켜 주체의혁명대오를튼튼히꾸리는데 [...], 복잡한군중들에대한요해를심화시켜그들소에맺혀있는문제를제때에풀어주는데 [...], 주민들의성분과계층을정확히규정하고대상평가사업에적극이용하여야한다. 이밖에도주민대장은간부대열, 사회안전 ( 현인민보안 ) 사업, 안전보위 ( 현국가보위 ) 사업, 주민요해사업의강화, 심화및정상화를위해서적극이용된다. (2) 주민대장이용에서엄격한규율을세우기위한사업 주민대장을보관하는것만큼그이용과관련하여매우엄격한규율과원칙을 세우고있다. 주민대장을이용하는방법과절차는구체적으로정해져있다. ( 가 ) 주민대장의열람방법 주민대장의열람은시, 군안전부 ( 현인민보안성 ) 와주민대장을따로배열한 133

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 단위책임일군들이비준한주민대장열람의뢰서에근거해서만가능하다. 주민대장의열람은한번에여러건을할수없고한건씩만가능하며, 주민대장을열람실밖으로가지고나갈수없기때문에정해진열람실에서만열람할수있다. 주민대장열람일군은주민대장열람의뢰서를받으면주민대장을열람하고자하는일군의신분을확인한후이를주민대장열람대장에건별로등록한다. 주민대장열람일군은주민대장열람의뢰서에단위책임일군들의주민대장열람에대한비준을받은후의뢰서를주민등록일군들에게주면주민등록일군은요구하는대상자의주민대장을찾아서의뢰서와함께주민대장일군에게준다. 주민등록일군들은주민대장열람의뢰서를책임지고검토하면서다음과같이행동하도록요구된다. 주민등록일군은대상자와의친척관계와현직관계를검토하고사실에부합하는것으로확인되면주민대장자료와대조하면서그자료를주민대장에기재한다. 아직까지요해되지않은가족 친척이있는경우에는따로사는가족 친척주민대장 6에신분관계만기재하고그를요해하기위한신분확인의뢰서를작성한다. [ 신분확인의뢰서 ] 303) 주민대장번호 온천 0000 본인번호 온천 00000 이름김 OO 남녀별남자난날 1900.0.00 난곳평남도대동군와우리사는곳평남도온천군온천읍 직장직위 의뢰내용 1900 년 0 월 0 일부터평남도온천군자동차사업소운전수로근무 보증인의직장직위평남도온천자동차사업소초급당비서이름최 OO 4 촌김 OO 남자 1900 년생 사는곳 직장직위 함남도영광군영광읍 함남도영광군읍협동농장원 4 촌김 OO 의계급적토대와사회정치생활경위자료 전반을회보하여주시오. 단위이름 단위책임자 1900 년 0 월 00 일 평남도온전군안전부 부장김 OO 303) 신분확인의회서의예시는김상선 리성히 ( 주 44), 28 에서참조하였다. 134

제 3 절주민등록제도 주민대장열람일군들은열람을요청한일군에게주민대장을보여주기전에본인과한집안가족의주민대장, 따로사는가족 친척의주민대장 6의숫자와자료를검토해야하며주민대장열람시주의사항을설명해야한다. 열람이이루어진후주민대장열람일군은주민대장을돌려받을때사본을같이받아주민대장자료와대조하여정확하게사본이작성된경우에는책임일군들로부터수표를받아야한다. 주민대장에대한열람이끝나면주민대장열람대장에주민대장을받았다는확인수표를작성하고주민대장은주민등록일군에게돌려주어야한다. ( 나 ) 주민대장의열람대상주민대장을열람할수있는권한은제한적으로만인정된다. 이러한권한이부여된자들은주로조직의간부, 인민보안성또는인민보위부의일군그리고특별히주민대장을열람할수있는권한을부여받은일군들이다. [ 표 7] 주민대장의열람대상 304) 도 시 군당위원회조직부, 간부부, 총무부신소과, 교육부, 근로단체사업부, 39 호실일군, 공장 기업소 ( 국영농장포함 ) 초급당위원회일군, 로농정위대대장 ( 지도원 ), 리 읍 구 동유급당일군 사회안전 ( 현인민보안 ) 기관의주민등록, 감찰, 수사, 예심, 호안일군 안전보위 ( 현국가보위 ) 기관 ( 인민무력성포함 ) 의사건을담당한일군 검찰기관의사건을취급하는일군 인민무력성대열보충국군적자료실일군들과군사동원기관의 3 호실일군, 예비역간부사업을담당한일군 사회주의로동청년동맹중앙위원회와직속기관, 도사회주의로동청년동맹위원회간부일군 도적맹위원회와도농근맹위원회조직부안의간부일군 전문예술학교의간부일군들과 3 대혁명소조성원들을내보낸대학초급당일군및간부일군, 행정간부부문일군 기타주민대장을열람할수있도록배려받은일군 304) 김상선 리성히 ( 주 44), 116 의내용참조. 135

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 다. 주민대장의실사 (1) 주민대장의실사를정상적으로진행하기위한지침주민등록일군들은하루의근무가끝나면보관함에서꺼내왔던주민대장을다시원상복귀시킨후실사한다. 한편시 군안전부 ( 현보안서 ) 와주민대장을자체적으로관리하는단위에서는주민대장을매년 11월에실사한다. (2) 주민대장실사방법주민대장을실사하는과정에서주민대장이발견되지않거나없어야할주민대장이있는경우요해대상과주민대장이완전히일치하도록정확하게처리하여야한다. 크게두가지의경우를상정할수있다. 우선, 주민은있지만주민대장이없는경우를들수있다. 주민에대한요해가이루어지지않아주민대장또는주민등록카드가없는경우신속하게요해하여이를만든다. 또한요해를하였지만주민대장이없는경우에도마찬가지다. 이밖에주민대장이만들어졌지만다른단위에있는것으로파악되면주민대장요구의뢰서를작성하여해당주민대장을받아온다. 다음으로, 주민이없음에도주민대장이있는경우를들수있다. 주민이없는이유를파악하여다른시 군으로이동해갔을시에는해당단위로전달한다. 만일체포, 처단, 도주, 행방불명, 입대또는사망하였을경우에는주민대장과주민등록카드의해당란을정리하고그대로보관한다. 만일주민의상황에대해서알수없는경우에는주민자료등록부에의뢰하여확인하고전달한다. 136

제 4 절등록제도의전산화 제 4 절 등록제도의전산화 I. 현황 제 4 절등록제도의전산화 2003년말북한에서신분등록전산화가진행된것으로알려져있다. 305) 인민보안성기술국도입연구소가 충복 2.0 이라고불리는신분등록전산화프로그램을개발하여지역별기관에공급하였다. 도 ( 직할시 ) 와시 ( 구역 ) 군인민보안기관이독립적인프로그램을운영한다. 이프로그램은공민증발급현황을비롯하여그회수및신청처리, 거주등록과퇴거현황등을종합적으로관리한다. 이밖에출생, 사망, 결혼, 이혼은물론주민등록위반자의처리현황, 주민정치사업참가인원, 형사처벌, 노동단련등에관한사항을모두전산화하고있다. 이밖에인민위원회산하인민반별로그인원수와직업별구성현황을관리한다. 프로그램의명칭이 충복 인것은충성분자인충복자의총수와증감을기록하는것에기인하는것으로추측된다. 전산화작업은지금도계속진행중인것으로보인다. 306) 2003년에착수하였지만예산의부족으로중단되었으며 2012년까지완료한다는계획을가졌으나실제로완성이되었는지는알수없다. 다만평양시의경우는 2008년에전산화작업이마무리되었으며이에따라새로운시민증이발급기도하였던것으로알려지고있다. 주민들의신분현황이총 144개항목으로구성되는등매우상세한전산화가이루어졌다고알려져있지만이를직접확인할수있는방법은현재로서없다. 다만이가운데일부는국내에서제한적으로나마접근이가능한평양전산주민등록대장을통해서살펴볼수있다. 305) 안윤석, 北주민등록전산화 " 주민동향파악 ", 노컷뉴스, <http://m.nocutnews.co.kr/news/982112>, (2016. 9. 8. 확인 ). 306) 노재완, 북한주민등록전산화사업재개, 자유아시아방송, <http://www.rfa.org/korean/in_focus/id_ computerlize-07152010112606.html>, (2016. 9. 8. 확인 ). 137

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 II. 평양시전산주민등록대장 307) 1. 구성평양시전산주민등록대장은총 19개항목으로이루어져있다. 이주민등록대장이남한으로입수된시점은 2012~2013년경이지만 2005년까지의정보만기재되어있는것으로봐서가장최신의자료는아닐가능성이있다. 그러나북한에서전산시스템의업데이트가실시간으로이루어지기는쉽지않을것으로보이며이때문에이자료가갖는의미는상당히크다고할수있다. 특히평양시전산주민등록대장에는평양시에거주하는주민 2,108,032명에관하여다양한정보가항목별로자세하게기재되어있으므로북한에서관리되고있는전산주민등록대장의실태를파악하는데큰도움이된다. 각항목을구체적으로살펴보면아래와같다. 1 이름 : 이름만기재되어있을뿐별다른특기사항이없다. 2 별명 : 공식적인이름외에다른이름으로불리는경우이를등록하도록한다. 308) 다만평양시전산주민등록대장에서는항목이있음에도모두공란으로남겨져있다. 3 성별 : 남 또는 녀 로기재한다. 4 생년월일 : 생년월일을연도네자리, 월과일각두자리숫자로하여표현한다. ( 예 : 1994-01-02) 5 민족별 : 조선또는중국등주민의민족을기재한다. 6 정당별 : 당원인경우 로동당 을기재하고, 그렇지아닌경우에는 O 으로만표기한다. 7 고향 : 출생지를가리키는것으로보인다. 동 또는 리 까지기재하는것이원칙이다. ( 예 : 평양시강남군룡곡리 ; 평양시선교구역웃매동 ) 8 거주지 ( 동 ): 거주하는동이름을기재한다. ( 예 : 락랑구역정오1동 ; 평천구역봉남동 ) 307) 북한이탈주민김두오씨와의면담을통해확인한특수자료인평양시전산주민등록대장과관련된내용을정리한것이다. 308) 통일연구원전문가의견서 (2017. 4. 3.). 138

제 4 절등록제도의전산화 9 거주지 ( 반 ): 주민이속한인민반번호를기재한다. ( 예 : 100; 13) 10 배치년월일 : 거주지등록일자를의미하는것인지직장에배치된일자를나타내는것인지확실하지않다. 기재형식은생년월일과동일하다. 11 직장직위 : 속해있는직장직책또는재학중인학교를기재한다. 사회생활을하지않는경우에도사회적지위를밝히는경우가일반적이다. 평양시주민등록대장에기재되어있는예로는소속직장과직책 ( 평양시 3예방원사무원 ; 조선인민군 3701군부대로동자 ; 평양연극영화대학조명사등 ), 재학중인학교 ( 김일성종합대학학생 ; 평양장철구대학학생 ; 공업설계전문학교학생등 ), 직장이없는경우에도구체적인상황에따라 부양, 년로보장, 사회보장 등으로구분하고있고경우에따라서는공란도보인다. 12 결혼년월일 : 결혼일자를기재한다. 기재형식은생년월일과동일하다. 13 혼인이름 : 배우자의이름을의미하는것으로보인다. 미혼일경우공란이다. 14 결혼관계 : 기혼여부를나타낸다. 기혼자는 결혼, 이혼한자는 리혼 이라고기재하며, 미혼은공란으로남겨둔다. 15 피형 : 혈액형을기재한다. 16 발급년월일 : 공민증의발급일자를의미하는것으로보인다. 대부분의경우 2004년 9월 9일로기재되어있다. 이는 2004년에대대적으로공민증교체발급이있었던점을짐작케한다. 또한지역에따라 2005년 2월 5일 ( 평천 ), 2월 24 일 ( 혜산 ), 5월 3일 ( 고수산 ) 도기재되어있다. 17 시민증단위 : 주민이속한행정구역을의미하는것으로보인다. 특히시민증단위별로본인번호가있다. 18 시민증번호 : 짧게는 4자리숫자부터 5자리숫자그리고길게는 6자리숫자로이루어져있다. ( 예 : 4435; 36424; 235613 등 ) 19 비고 : 비고란은공란으로남아있으며다른어떤기능을하는지알수없다. 2. 동번호및동 ( 구역 ) 명 평양직할시의행정구역은 19 개구역, 4 개군으로나뉜다. 평양시에대한행 정구역개편이여러차례이루어졌으며가장최근에는 2002 년에단행된것으로알 139

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 려져있다. 현재구역으로는대동강구역, 대성구역, 동대원구역, 낙랑구역, 역포구역, 용성구역, 만경대구역, 모안봉구역, 보통강구역, 사동구역, 삼석구역, 서성구역, 선교구역, 순안구역, 승호구역, 은정구역, 중구역, 평천구역, 형제산구역이있으며, 군으로는강남군, 강동군, 상원군, 중화군이있다. 309) 각구역및군은동으로구성되어있으며적게는 3개동 ( 은정구역 ) 에서많게는 33개동 ( 만경대구역 ) 으로총 377동으로이루어져있다. [ 표 8] 평양전산주민등록대장동 ( 구역 ) 번호 동번호 동 ( 구역 ) 명 동번호 동 ( 구역 ) 명 1 ~ 21 중구역 100 ~ 116 평천구역 200 ~ 214 보통강구역 300 ~ 316 모란봉구역 400 ~ 414 서성구역 500 ~ 520 선교구역 600 ~ 617 동대원구역 700 ~ 724 대동강구역 800 ~ 814 대성구역 900 ~ 933 만경대구역 1000 ~ 1018 락랑구역 1100 ~ 1118 사동구역 1200 ~ 1217 형제산구역 1300 ~ 1314 룡성구역 1400 ~ 1410 삼석구역 1500 ~ 1514 승호구역 1600 ~ 1612 력포구역 1700 ~ 1713 순안구역 1800 ~ 1818 강남군 1900 ~ 1915 중화군 2000 ~ 2021 상원군 2100 ~ 2129 강동군 2200 ~ 2203 은정구역 3. 민족번호및민족명평양시전산주민등록대장에는외국인도등록되어있다. 관련주민등록대장이작성될당시 14개국에서총 124명의외국인이평양시에거주하고있었던것으로보인다. 국적별로주민등록을위한고유번호가정해져있으며이는다음과같다. 309) 행정구역관, 국가지식포털북한지역정보넷, <http://www.cybernk.net/infotext/infoadminstlist.aspx? mc=ad0101&ac=a01>, (2017. 3. 27. 확인 ). 140

제 4 절등록제도의전산화 [ 표 9] 평양전산주민등록대장민족번호 민족번호 민족명 민족번호 민족명 1 조선 15 꾸바 ( 쿠바 ) 2 일본 16 스위스 3 중국 17 오지리 4 쏘련 ( 소련 ) 18 체스꼬 ( 체코 ) 5 카나다 ( 캐나다 ) 19 웽그리아 ( 헝거리 ) 6 미국 20 로므니아 ( 루마니아 ) 7 프랑 ( 프랑스 ) 21 뽈쓰까 ( 폴란드 ) 8 영국 22 유고 9 독일 23 벌가리아 ( 불가리아 ) 10 동독 24 웰남 ( 베트남 ) 11 서독 25 동남아시아 12 이딸리아 ( 이탈리아 ) 26 인도네시아 13 아르헨띠나 ( 아르헨티나 ) 27 로씨아 ( 러시아 ) 14 몽골 28 레바논 4. 본인번호및시민증단위 310) 시민증단위에따라본인번호가숫자 1( 중구역 ) 부터 220( 함흥 ) 까지구분되어있다. 다만여기서의번호가본인번호또는시민증번호에그대로반영이되는지는확실하지않다. [ 표 10] 평양전산주민등록대장시민증단위별본인번호 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 갑산 187 강계 161 강남 19 강동 22 강령 77 강서 211 강안 219 개성 215 개천 36 310) 이는평양이아닌북한전지역에서사용하는행정구역별본인번호체계이다. 평양에국한된내용은아니지만평양전산주민등록대장자료에포함되어있는것인만큼여기서소개하기로한다. 141

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 개풍 216 경성 143 고산 196 고성 198 고원 114 고풍 175 곡산 106 과일 83 관산 55 광명 74 구성 63 구장 60 금강 199 금야 113 금천 109 금호지구 135 길주 138 김책 137 김화 203 남구역 25 남포 221 녕변 59 녕원 43 단천 126 대관 67 대동 30 대동강 8 대성 9 대안 213 대홍단 184 대흥 44 덕성 124 덕천 28 동대원 7 동림 53 동신 177 동창 68 동흥산 129 라남 154 라진 152 락랑 12 락원 120 랑림 168 력포 17 룡강 214 룡림 178 룡성 14 룡연 80 룡천 50 리원 125 린산 101 만경대 11 만포 163 맹산 42 명천 140 모란봉 4 무산 145 문덕 35 문천 193 박천 58 배천 92 백암 186 법동 206 벽동 70 벽성 76 보천 182 보통강 3 봉산 99 봉천 91 부령 144 부윤 153 부전 119 북창 41 북청 123 분강 73 사동 10 사리원 95 사포 131 삭주 66 삼석 15 삼수 190 삼지연 183 삼천 84 상원 21 새별 149 서성 5 서흥 102 선교 6 선봉 151 선천 54 성간 165 성천 37 성천강 128 142

제 4 절등록제도의전산화 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 세포 207 송림 96 송원 176 송평 155 송화 82 수남 156 수동구 136 수안 103 숙천 34 순안 18 순천 27 승호 16 시중 171 신계 107 신도 71 신암 158 신양 39 신원 90 신의주 48 신천 88 180 신파 ( 김정숙군 ) 신평 105 신포 122 신흥 117 안변 195 안악 87 안주 29 양덕 40 어랑 142 연사 146 연산 104 연안 93 연탄 98 영주 51 영광 116 온성 148 온천 32 옹진 78 와우도 210 요덕 115 우시 174 운곡 46 운산 61 운전 57 운흥 185 원산 192 위원 172 은덕 150 은률 85 은산 47 은정 23 은천 86 은파 100 의주 65 이천 204 자성 170 장강 166 장연 81 장진 118 장풍 218 재령 89 전천 164 정주 56 정평 112 중강 169 중구역 1 중화 20 증산 31 창광 24 창도 200 창성 69 천내 194 천리마 212 천마 64 철산 52 철원 205 청남 45 청단 94 청암 159 청진 160 초산 173 태천 62 태탄 79 토산 110 통천 197 판교 208 판문 217 평강 202 평산 108 평성 26 평원 33 평천 2 포항 157 143

제 4 장현행북한신분및거주등록제도의실태 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 시민증단위 본인번호 풍산 189 풍산 ( 김형권군 ) 191 풍서 188 피현 49 함주 111 함흥 220 항구 209 해안 134 해주 75 향산 72 허천 127 형제산 13 혜산 181 홍원 121 화대 139 화성 141 화평 167 황주 97 회령 147 회상 130 회양 201 회창 38 후창 ( 김형직군 ) 179 흥남 133 흥덕 132 후천 162 144

제 5 장 제도통합의과제와방안

제 5 장제도통합의과제와방안

제 4 절등록제도의전산화 이연구보고서제2장과제4장에서는북한의신분및거주등록제도가어떻게확립되었으며현재어떤모습으로운용되고있는지살펴보았다. 오늘날북한의제도를연구하는궁극적인목적은비교법적연구가아닌한반도통일을준비하는데있다고하겠다. 이런이유에서여기서는앞에서검토한내용을기초로하여남북한제도의통합에관하여논의하기로한다. 물론제도의통합을말하기위해서는구체적으로남북한의통일이언제어떤방식으로이루어질지의문제를먼저짚고넘어가는것이필요하다. 그러나현시점에서이를미리예측하고단정하기쉽지않다. 그렇다고전개될가능성이있는모든상황을가정하여시나리오별통합방안을일일이다논하는것도현실적이지않다. 그러므로여기서는한가지형태의통일을전제로하여남북한제도의통합에관한논의를하고자한다. 그리고이를위하여서론에서언급한바있듯이 1국 1체제의자유민주주의시장경제내에서의단일국가통일한국을가정하기로한다. 다만지나치게획일적인접근을피하기위해서부분적으로나마다양한통일방안에따른내용을필요한범위내에서언급하기로한다. 중요한것은통일이어떤모습으로이루어지든통일후남북한의신분및거주등록제도의통합은그어떤과제보다도신경을많이쓸필요가있다는점이다. 통일한국의정부가여러정책을수행하는데필수불가결한전제조건일뿐만아니라주민개개인의일상생활과도밀접한관련이있기때문이다. 특히통일에따른사회적혼란을방지하고경제제도의빠른안정화를위해서는북한지역에서자유민주주의시장경제체제에기초한신분등록제도와거주등록제도가확립되어야한다. 신분등록제도가신분관계를공시하고재산관계에도절대적인영향을미친다는점에서북한지역주민약 2,500만명 311) 에대한가족관계등록제도가하루빨리구축되는것이필요하다. 그리고통일이후북한지역에서주민등록제도를도입하고거주 이전과관련된문제를해결하는것도중요한의미를갖는다. 북한에서남한으로상당한규모의인구유입이발생할수있고이러한갑작스런인구이동에따른혼란을예방하기위한여러방안중거주 이전의자유와관련된정책도있을수있기때 311) 세계은행 (World Bank) 의공식통계에따르면 2015 년기준북한의인구가 2,515 만 5,000 명으로추산된다 [ Korea, Dem. People's Rep., World Bank, <http://data.worldbank.org/country/korea-dem -peoples-rep>, (2017. 2. 24. 확인 )]. 147

제 5 장제도통합의과제와방안 문이다. 그러므로거주 이전의자유를최대한보장하면서도사회적혼란을방지할수있는정책을채택하는것이무엇보다도중요하다. 아래에서는우선남한의제도와관련하여그연혁과내용을개관한후남북한이통일을하였을때제도적통합을어떻게이룰것인지에관해서가족관계등록제도와주민등록제도를차례대로논의하기로한다. 또한각제도의통합방안에관한논의에앞서독일의경우통일시동독지역에서서독의법제도를어떤방식으로적용하였으며, 적용과정에서어떤문제가발생하고이를어떻게해결하였는지검토하는것으로시사점도출을모색해보기로한다. 제 1 절 남한의신분및거주등록제도 I. 신분등록제도 제 1 절남한의신분및거주등록제도 1. 호주제도사회주의제도의영향을강하게받은북한과달리남한은일제강점기의제도를거의그대로계승하는방식으로신분등록제도를발전시켰다고평가할수있다. 이는비교적최근까지반세기라는긴기간동안남한에서호주제도가유지되었다는사실을통해서도알수있다. 아래에서는간단하게나마광복이후 2007년말가족관계등록제도가도입될때까지운용되었던남한의호적제도를간단하게살펴보기로한다. 가. 호주제도의도입우리민법은 1958. 2. 22. 법률제471호로제정 공포되었으며 1960. 1. 1. 시행되었다. 민법가운데제4편 ( 친족 ) 과제5편 ( 상속 ) 이가족법을규율하며호주제도는제4편제2장 ( 호주와가족 ) 을중심으로규정되어있었다. 2005년개정 (2005. 3. 31. 법률제7427호 ) 전민법제778조는 일가의계통을계승한자, 분가한자또는기타사유로인하여일가를창립하거나부흥한자는호주가된다. 라 148

제 1 절남한의신분및거주등록제도 고규정하고있었는데이는호주권에기초하며가부장적호주제로대변되는일제강점기의가족제도를사실상그대로계승한것이었다. 이호주제는호주에의하여통솔되는가 ( 家 ) 와호주권및호주의초세대적인계승을보장하는적장자단독의가족상속이라는삼위일체의가족질서를원칙 으로하는제도였다. 312) 나. 호주제도의개관 (1) 호적의의의호적법상호적은국민개인의신분관계를법정절차에따라공적장부 ( 호적부 ) 에등록하여이를공시및공증하는제도 313) 로서앞서살펴본바와같이우리나라에서조선호적령의제정이후부터발전 운용되어온것이었다. 가 ( 家 ) 의구성및구성원에관한기본원칙은민법에서규율하였으며, 민법에따르면가 ( 家 ) 는관념상의가족으로서호주 [ 일가의계통을계승한자, 분가한자또는기타사유로인하여일가를창립하거나부흥한자는호주가된다. (2005. 3. 개정이전의민법제778 조 )] 와가족 [ 호주의배우자, 혈족과그배우자기타본법의규정에의하여그가에입적한자는가족이된다. (2005. 3. 개정이전의민법제779조 )] 에의해서구성되었다. (2) 호적사무의감독및관장대법원과법원행정처가호적사무를총괄 [ 호적사무는시, 읍, 면의사무소의소재지를관할하는지방법원장이이를감독한다. ( 구호적법제4조제1항 )] 하였는데, 호적법시행규칙과호적예규를제 개정하고, 호적관서나민원이제출한호적법규및호적사무처리와관련된질의에대해서유권해석 314) 을하는등중앙관장기관과중앙감독기관으로서기능하였다. 315) 호적에관한사무는시, 읍, 면의장이이를관장 ( 구호적법제2조 ) 하였다. 312) 유경미, 호주제도폐지에따른민법규정및호적제도의검토, 법학연구제 21 권 (2006. 2.), 98. 313) 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 153. 314) 질의내용가운데중요한사안에대해서선례책자를발간하는등업무처리방향을제시하였다 [ 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 155 의주 4.] 315) 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 155. 149

제 5 장제도통합의과제와방안 시 읍 면장의사무범위에는호적사건의접수및수리부터시작하여기재를마친호 적신고서류의법원송부, 과태료의징수그리고호적사무담임자의임명등이포함 되었다. 316) (3) 호적기재사항및기재순위호적에기재되는사항은호적법제15조에서규정하였으며이는사실상조선호적령제11조의내용과대동소이하였다. 특기할점으로는조선호적령제11조제 13호에서 기타호주또는가족의신분에관한사항 이규정되어있었던반면호적법제15조제13호에서는 기타호주나가족의신분에관한사항으로서대통령령으로정하는사항 이라고명시하여기재할수있는기타사항에대한제한을두었다는사실이다. 호적상기재순위는조선호적령제12조 317) 에서규정하던대로호적법제16 조에서그대로따랐다. 다. 호주제도의폐지헌법재판소 2005. 2. 3. 2001헌가9 10 11 12 13 14 15, 2004헌가 5( 병합 ) 전원재판부결정에의해서민법제정이후계속해서유지되었던호주제도가폐지되었다. 헌법재판소는우리헌법이 제정당시부터특별히혼인의남녀동권을헌법적혼인질서의기초로선언함으로써우리사회전래의가부장적인봉건적혼인질서를더이상용인하지않겠다는헌법적결단을표현하였으며, 현행헌법에이르러양성평등과개인의존엄은혼인과가족제도에관한최고의가치규범으로확고히자리잡았다. 는점, 호주제는성역할에관한고정관념에기초한차별로서, 호주승계순위, 혼인시신분관계형성, 자녀의신분관계형성에있어서정당한이유없이남녀를차별하는제도이고, 이로인하여많은가족들이현실적가족생활과가족의복리에맞는법률적가족관계를형성하지못하여여러모로불편과고통을겪고있다. 숭조 ( 崇祖 ) 사상, 경로효친, 가족화합과같은전통사상이나미풍양속은문 316) 법원행정처, 각국의신분등록제도및우리나라전산호적의발전방향 ( 주 141), 155-156. 317) 이연구고보서 제 2 장제 1 절 II. 2. 다. 참조. 150

제 1 절남한의신분및거주등록제도 화와윤리의측면에서얼마든지계승, 발전시킬수있으므로이를근거로호주제의명백한남녀차별성을정당화하기어렵다. 는점, 호주제는당사자의의사나복리와무관하게남계혈통중심의가의유지와계승이라는관념에뿌리박은특정한가족관계의형태를일방적으로규정 강요함으로써개인을가족내에서존엄한인격체로존중하는것이아니라가의유지와계승을위한도구적존재로취급하고있는데, 이는혼인 가족생활을어떻게꾸려나갈것인지에관한개인과가족의자율적결정권을존중하라는헌법제36조제1항에부합하지않는다. 는점등을이유로호주제도가헌법에위배된다고결정하였다. 이로써일제강점기부터이어져내려오는호주제도가역사속으로사라지고이를대신하여가족관계등록제도가도입된것이다. 2. 가족관계등록제도 2008년부터남한에서는호주제도가폐지되고이를대신하여가족관계등록제도가새롭게도입되었다. 2005. 3. 31. 민법일부개정법률 ( 법률제7427호 ) 가공포된결과호주제와관련된규정의삭제시행일로 2008. 1. 1. 이정해졌으며, 가족관계의등록등에관한법률 ( 이하가족관계등록법 ) 이 2007. 5. 17. 법률제8435호로공포되어이듬해부터시행되었다. 아래에서는현재운용중인남한의가족관계등록제도를간단하게살펴보기로한다. 가. 가족관계등록제도의개관 (1) 가족관계등록부가족관계등록부는개인별인적사항을입력하고본인외의관련정보는증명목적에따라등록사항별증명서발급시연결정보로추출하여현출되는전산시스템으로서, 종전의종이호적부또는전산호적부와같은가족관계등록원부개념이존재하지않는다. 318) 318) 가족관계등록제도의개설, 대한민국법원전자민원센터, <http://help.scourt.go.kr/nm/min_17/min_ 17_1/index.html>, (2017. 1. 26. 확인 ). 151

제 5 장제도통합의과제와방안 (2) 관장기관종전에호적법상시 ( 구 ) 읍 면의장이호적사무를관장 ( 구호적법제2조 ) 하였고호적사무에소요되는비용은사무를관장하는지방자치단체의부담으로하였다 ( 구호적법제7조 ) 면, 가족관계등록법아래에서는가족관계등록사무를대법원이관장 ( 가족관계등록법제2조 ) 하며 319) 등록사무에드는비용은국가가부담한다 ( 가족관계등록법제7조 ). 또한대법원이감독에관한권한은가정법원장에게위임 ( 가족관계등록법제3조제3항 ) 하고등록사무의처리에관한권한은관할지의지방자치단체, 즉시 ( 구 ) 읍 면의장에위임한다 ( 가족관계등록법제3조제1항 ). (3) 기록사항가족관계등록법제9조는가족관계등록부에입력 처리되는사항을명시하고있다 : 등록기준지, 성명 본 성별 출생연월일및주민등록번호, 출생 혼인 사망등가족관계의발생및변동에관한사항, 외국인의기록사항, 그밖에대법원규칙으로정하는사항이다. (4) 등록사항별증명서발급증명목적에따라등록사항별증명서가구분된다. 가족관계등록법제15조제1 항및제2항에따르면증명서의종류는총 5가지이다 : 가족관계증명서, 기본증명서, 혼인관계증명서, 입양관계증명서, 친양자입양관계증명서. 다섯유형의증명서모두공통기재사항으로는본인의등록기준지 성명 성별 본 출생연월일및주민등록번호이다. 개별사항은증명서에따라달리정해진다. 또한증명서에기재되는내용의범위에따라일반증명서, 상세증명서, 특정증명서로나뉜다. 상기 5 가지유형의증명서는그내용에따라일반증명서또는상세증명서로발급될수있으며, 기본증명서는특정증명서로도발급될수있다. 319) 구호적법아래에서호적에관한구체적인행정사무를관장한것은지방자치단체장이었지만호적사무의감독및총괄은법원이담당하였다 ( 법원조직법제 2 조제 3 항, 구호적법제 4 조, 호적실무편람제 12, 13 면 ). 152

제 1 절남한의신분및거주등록제도 [ 표 11] 일반증명서 320) 증명서의종류가족관계증명서 ( 일반 ) 기본증명서 ( 일반 ) 혼인관계증명서 ( 일반 ) 입양관계증명서 ( 일반 ) 친양자입양관계증명서 ( 일반 ) 공통사항 본인의등록기준지, 성명, 성별, 본, 출생연월일및주민등록번호 기재사항 개별사항 부모, 배우자, 생존한현재의혼인중의자녀에관한사항 본인의출생, 사망, 국적상실에관한사항 배우자, 현재의혼인에관한사항 친생부모, 양부모또는양자, 현재의입양에관한사항 친생부모, 양부모또는친양자, 현재의친양자입양에관한사항 [ 표 12] 상세증명서 321) 증명서의종류가족관계증명서 ( 상세 ) 기본증명서 ( 상세 ) 혼인관계증명서 ( 상세 ) 입양관계증명서 ( 상세 ) 친양자입양관계증명서 ( 상세 ) 공통사항 본인의등록기준지, 성명, 성별, 본, 출생연월일및주민등록번호 기재사항 개별사항 부모, 배우자, 모든자녀에관한사항 개명, 인지, 국적취득및회복등본인에관한모든사항 배우자, 혼인및이혼에관한사항 친생부모, 양부모또는양자, 입양및파양에관한사항 친생부모, 양부모또는친양자, 친양자입양및파양에관한사항 [ 표 13] 특정증명서 322) 증명서의종류 기본증명서 ( 특정 - 친권 후견 323) ) 공통사항 본인의등록기준지, 성명, 성별, 본, 출생연월일및주민등록번호 기재사항 개별사항 본인의현재유효한친권 후견에관한사항 320) 대한민국법원전자민원센터 ( 주 318). 321) 대한민국법원전자민원센터 ( 주 318). 322) 대한민국법원전자민원센터 ( 주 318). 323) 여기서후견은미성년후견만을의미한다. 과거에는호적에미성년후견과성년후견모두기재하였으나가족관계등록제도아래에서는성년후견이후견등기부에공시된다. 153

제 5 장제도통합의과제와방안 (5) 편제방식및특징가족관계등록부는호적부와여러면에서차이를보인다. 우선, 호적부가가 ( 家 ) 단위로편제되어있었다면가족관계등록부는편제단위가개인이다. 그결과호주제가폐지되면서이와더불어기존에있던호주승계, 입적, 복적, 분가, 일가창립등의제도가모두폐지되었다. 둘째, 가족관계등록부는목적별편제방식과개인별편제방식을취하고있다. 출생, 혼인, 사망등사건에따른목적별로편제되어있다는점에서우리의가족관계등록부는미국, 영국, 프랑스등과공통점을갖는다. 이는종전에호적이가족구성원의신분정보를무제한적으로공개하여개인정보보호에어려움이많았던점을보완하기위한것이다. 324) 한편사건별이아닌개인별로작성한다는점에서는이들법제와차이를보이는데이는기존에호적제도가가족중심의사회를기초로하고있었던점과국가행정효율및국민법률관계의편의도모차원에서비롯된것이다. 325) 나. 가족관계등록신고 (1) 신고종류신고유형으로는출생신고, 인지신고, 입양신고, 친양자입양신고, 혼인신고, 이혼신고, 사망신고, 친권에관한신고, 미성년후견에관한신고, 국적취득및상실에관한신고가있다. (2) 신고기간및신고장소모든유형의보고적신고에대해원칙적으로신분관계의변동이있는시점을기준으로 1개월이내에신고가이루어져야한다 ( 반면창설적신고의경우신고를하는경우에만신분관계의발생, 변경또는소멸효력이있기때문에신고기간이따로정해져있지는않다 ). 324) 법원공무원교육원, 2015 가족관계등록실무 (2015), 45. 325) 법원공무원교육원 ( 주 324), 44-45. 154

제 1 절남한의신분및거주등록제도 신고장소는원칙적으로신고인또는신분관계의변동이있는자의등록기준 지또는주소지나현재지시 ( 구 ) 읍 면의사무소이다. 다. 가족관계등록창설가족관계등록법제101조제1항에따르면 등록이되어있지아니한사람은등록을하려는곳을관할하는가정법원의허가를받고그등본을받은날부터 1개월이내에가족관계등록창설의신고를하여야한다. 가족관계등록창설은보고적신고로서등록을창설하려는본인또는법정대리인이신청하여야한다. 등록창설은 1인 1건으로하는것이원칙이다. 다만 군사분계선이북지역에호적을가졌던사람이가족관계등록창설하는경우, 군사분계선이북지역에거주하는호주나가족에대한가족관계등록창설허가도신청할수있으며그등록부에는원적지및군사분계선이북지역에거주한다는취지를기록 ( 가족관계의등록등에관한규칙제 52조제2항 ) 한다고규정하고있어 1인 1건원칙에대한예외를인정하고있다. 한편등록창설을위해서는가정법원의허가가필요하며성 본창설허가심판서등본을받아등록창설허가신청서에첨부하여야한다. II. 주민등록제도 1. 연혁 남한에서신분증의발급을비롯하여거주등록에관한제도가본격적으로도입된것은 1962년주민등록제도의확립에의해서이다. 326) 그리고그시초는 1962. 1. 15. 국가재건최고회의가제정하였던기류법 ( 寄留法 ) 이되었다. 기류법에따라본적지이외의일정한장소에서 30일이상주소또는거소를정한자는이와같은 326) 1962 년주민등록제도가도입되기전에는도민증제도가있었다. 만 3 개월미만도내에거주한자, 만 13 세미만의자그리고노쇠 질병으로영구히기거할수없는자를제외하면원칙적으로관할도지사가도민에게수첩형태의도민증이라는신분증명서를발급하였다. 기재내용으로는성명, 직업, 세대주성명및관계, 호주성명및관계, 기류지, 주소, 출생지, 본적등을들수있다. 더자세한내용은 도민증, 한국민족문화대백과사전, <http://encykorea.aks.ac.kr/contents/index?contents_id=e0015644>, (2017. 3. 3. 확인 ). 155

제 5 장제도통합의과제와방안 사실을신고하도록되어있었으며신고사항은 1가구별 1용지의기류부에작성 관리되었다. 327) 이후 4개월여만에기류법이폐지되고주민등록법 ( 住民登錄法, 법률제1067호 ) 이제정되었다. 1962. 5. 10. 제정된주민등록법의목적은 주민을등록하게함으로써주민의거주관계를파악하고상시로인구의동태를명확히하여행정사무의적정하고간이한처리를도모 ( 주민등록법제1조 ) 하는것이었다. 주민등록법의적용대상을 30일이상거주할목적으로일정한장소에주소또는거소를갖는자 ( 동법제6 조 ) 로규정함으로써기존의기류법과달리본적지를떠났는지여부와상관없이여러사항의등록에대한의무를부과하였다. 주민등록법은초기에세대별주민등록표를비치 기록하도록하였으나 1977 년개정으로개인별주민등록표를도입하여개인에관한기록을종합적으로기록 관리하게되었다. 주민등록증역시처음부터발급되었던것은아니고 1968년개정 ( 법률 2016호 ) 당시처음으로도입되었으며, 선택적발급에서의무적발급으로바뀐것은 1970년개정 ( 법률제2150호 ) 때였다. 이처럼발급을강제하게된중요한배경으로는 간첩의색출 범인의체포등 (1970년개정주민등록법제17조의10) 반공정책과관련이있다. 이처럼주민등록법이제정되었을당시의상황을고려하면주민등록제도의도입은주민편익이나복지제고를위한수혜자의신분확인보다는주민에대한행정관리와통제에더초점이맞춰져있음을알수있다. 328) 이후 1997. 12. 17. 개정 ( 법률제5459호 ) 에따라주민등록법이크게개선되어도입초기와는달리개인에관한기록을종합적으로관리하는제도로그취지가확대되었다. 329)330) 327) 권건보, 주민등록번호제도의문제점과개선방안, 공익과인권제 1 권제 2 호 (2004. 8.), 25. 328) 송희준외, 주민등록제도발전방안연구, 연구용역과제최종보고서, 행정자치부 (2007. 11.), 57, <http: //www.prism.go.kr/homepage/researchcommon/retrieveresearchdetailpopup.do;jsessionid=2e AE3929ABF4F6899FB56222B69C5FE1.node02?research_id=1310000-200800008>, (2017. 2. 27. 확인 ). 329) 김상겸, 현행주민등록증의문제점과전자주민증도입에관한헌법적연구, 공법학연구제 12 권제 2 호 (2011. 5.), 107. 330) 그럼에도전세계적으로국가신분증제도, 더나아가개인식별번호조차두지않는국가가대부분이라는점을고려하면남한의주민등록제도는본질적으로개인에대해서이루어지는국가의관리제도라는사실을부인하기어렵다. 156

제 2 절가족관계등록제도의구축방안 2. 현행제도의특성첫째, 17세이상의주민은관할구역의지방자치단체장이주민등록증을발급한다 ( 주민등록법제24조제1항 ). 주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문, 발행일, 주민등록기관을수록한다 ( 동조제2항 ). 둘째, 주민등록번호는총 13자리숫자로이루어져있다. 주민등록증의발급이도입되면서부여되었던 12자리숫자는신분증소유자개인에대한정보가거의없었던반면, 1975년이후로부여되고있는 13자리숫자에는민감한정보가많이포함되어있다. 우선, 앞의 6자리는생년월일을나타낸다. 다음으로, 뒤의 7자리가운데첫자리는성별 (1900~1999년에태어난남성과여성은각각 1과 2, 2000년이후에태어난남성과여성은각각 2와 4) 을, 두번째 ~ 다섯번째자리는최초주민등록번호발급기관의고유번호를, 여섯번째자리는신고당일같은성 ( 姓 ) 을사용하는자가운데신고순서를, 일곱번째자리는오류검증번호로구성되어있다. 331) 셋째, 남한의주민등록제도는주민등록전산망을통해전자적으로운용되고있다. 1987년전산망사업이시작되어 1991년부터전국의읍면동사무소에서주민등록관리시스템이가동됨에따라수기대장으로관리되던주민등록표에대한전산화작업이완료되었다. 332) 제 2 절 가족관계등록제도의구축방안 I. 통일독일사례 제 2 절가족관계등록제도의구축방안 1. 통일이전까지의연혁 331) 이장희, 개인식별수단의헌법적한계와주민등록번호의강제적부여의문제점검토, 고려법학제 69 호 (2013. 6.), 91. 332) 송희준외, 주민등록제도발전방안연구, 연구용역과제최종보고서, 행정자치부 (2007. 11.), 62, <htt p://www.prism.go.kr/homepage/researchcommon/retrieveresearchdetailpopup.do;jsessionid= 2EAE3929ABF4F6899FB56222B69C5FE1.node02?research_id=1310000-200800008>, (2017. 2. 27. 확인 ). 157

제 5 장제도통합의과제와방안 독일은대부분의유럽국가처럼교회를중심으로개인의신분관계를등록하는제도를발전시키다가 1848년처음으로의무적인민사혼제도와공무원에의한신분등록제도를도입하였으며, 그후 1875년에 신분의등록과혼인체결에관한제국법률 (Gesetz über die Beurkundung des Personenstandes und die Eheschließung) 과 1937년에 신분등록법 (Personenstandesgesetz) 을각각제정하였다. 333) 독일이제2차세계대전에서패전하여서독과동독 334) 으로분단된이후에는각정치체제에따라신분등록법이서로다르게발전하게되었다. 서독에서는 1957 년기존의신분등록법이일부개정되는데그쳤던것과달리동독은같은해서독의신분등록법과동일한명칭아래그내용과성격이전혀다른 신분등록법 (Personenstandesgesetz) 을새롭게제정 시행하였으며, 이후 1966년과 1981년에두차례에걸쳐이법률을개정하였다. 335) 동독은사회주의국가로서소비에트연방으로부터많은영향을받을수밖에없었으며신분등록제도역시예외가아니었다. 동독에서신분등록을관장하는곳이경찰기관이었다는사실만보더라도이를잘알수있다. 336) 이는앞서사회주의신분등록제도를살펴보면서확인하였듯이주민에대한통제와감시를통해서이루어지는체제의유지가동독정권의최우선적인목표였기때문일것이다. 이처럼동독이사회주의화되기이전은물론독일이통일된이후신분등록기관이경찰기관이아닌다른행정기관이라는사실은동독신분등록제도의특성을잘보여준다. 333) 안경희, 독일신분등록법상신분대장의이용, 한양법학제 23 권제 3 집 ( 통권제 39 집 ) (2012. 8.), 374-377. 334) 동독의공식국가명칭은 독일민주공화국 (Deutsche Demokratische Republik, DDR) 으로 1949. 10. 7. 부터 1990. 10. 3. 까지존재하였던사회주의국가이다. 인구는 1990 년통일당시를기준으로약 1,600 만명정도였다 ( 이는서독에비해약 1/4 에해당하는인구였다 ). 동독의수도는동 ( 東 ) 베를린이었으며, 5 개주 ( 州 )[ 브란덴부르크 (Brandenburg), 작센 (Sachsen), 작센 - 안할트 (Sachsen-Anhalt), 메클렌부르크 - 포어포메른 (Mecklenburg-Vorpommern), 튀링겐 (Thüringen)] 로구성되어있었다. 335) Brandenburgisches Landeshauptarchiv, Personenstandswesen und Personenstandsunterlagen in Brandenburg seit 1874 Ein verwaltungsgeschichtlicher Abriss, <http://www.landeshauptarchiv -brandenburg.de/filepool/personenstand_verwaltungsgeschichte_10-12-08.pdf>, (2017. 2. 14. 확인 ). 336) 1968 년동독인민경찰업무권한법 (Gesetz vom 11. Juni 1968 über die Aufgaben und Befugnisse der Deutschen Volkspolizei) 제 7 조에따르면동독의인민경찰은신분증및여권의발급과등록업무를수행하였다. 158

제 2 절가족관계등록제도의구축방안 2. 통일과정에서신분등록제도의통합 1990. 10. 3. 서독과동독이통일하면서통일조약 337) 에의해서원칙적으로동독의법률이폐지되었다. 통일과동시에동독이해체되었는데동독에속해있던동 ( 東 ) 베를린과 5개주 ( 州 ) 가서독, 즉독일연방공화국 (Bundesrepublik Deutschland) 에편입 ( 통일조약제1조 ) 되었으며, 연방법률이동독지역으로까지통일과함께확대 적용되었다 ( 통일조약제8조 ). 다만기본법, 연방법및 EU법의내용에배치되지않는동독주 ( 州 ) 법률, 그리고주 ( 州 ) 법이아닌연방법에해당하지만연방단일의규율대상에속하지않고기본법이나연방법등의정신에반하지않는동독법률은새로운연방입법이있을때까지계속적용하게하여서독과동독의점진적인법률통합을도모하였다. 338)339) 신분등록의경우동독지역의 5개주 ( 州 ) 는동독지역에적용된연방법률에기초하여각각신분등록법을제정하였다. 이처럼원칙적으로동독지역에대해서연방법의즉각적인확대 적용을인정하면서도부분적으로동독법을계속적용하여점진적통합방식을추구한것은독일의통치구조와동독법률의특성에기인한다. 다시말해, 독일은연방국가로서주 ( 州 ) 별로법제도의차이가다소발생할수밖에없으므로완전한법률의통합이시급하지않았을뿐만아니라, 동독의법제도는형식적으로나마어느정도법치주의에부합하는특성을보였기때문이다. 340) 또한동독의신분등록법이사회주의법요소로인하여서독의신분등록법과차이를보였음에도불구하고본질적으로는독일의분단이전 1937년에제정된신분등록법 (Personenstandesgesetz) 을기초로하고있다는점에서신분등록제도의통합에는결정적인걸림돌이존재하지않았던것으로보인다. 통일이후동독지역의주들이신분등록법을제정하면서특별히신 337) 독일의통일조약 (Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands) 은 1990. 8. 31. 체결되었으며한달남짓지나 1990. 10. 3. 발효하였다. 통일조약은통일과관련된모든내용을다루지는않았다. 가령, 국제법적사안은이조약에서규율하지않았다. 그러므로독일통일과관련된대내적사안만을규율하였다. 조약은총 45 개조항으로만구성되어있지만두개의의정서와수백페이지에달하는부속서 (annex) 에매우상세한내용을포함하였다. 이에관한자세한내용은 Ryszard W. Piotrowicz & Sam Blay, The Unification of Germany in International and Domestic Law, Rodopi (1997), 37-38 참조. 338) 통일조약제 2 부속서 (Anlage II) 에서따로명시한경우에는동독의법률이한시적으로효력을유지하였다 ( 통일조약제 9 조제 1 항 ). 339) 권영세, 독일의법적통합과정과우리의과제, 통일과법률 ( 통권제 6 호 ), 법무부 (2011. 5.), 6. 340) 권영세 ( 주 339), 7. 159

제 5 장제도통합의과제와방안 분등록창설에관한특례를두지않았던점은그필요성이없었기때문인것으로 보인다. 이런면에서적어도신분등록과관련해서는서독과동독의제도통합사례 가남북한의통일에직접적으로시사하는바는많지않다고하겠다. II. 특별법에의한가족관계등록의창설 341) 독일과는달리남북한의신분등록제도를통합하는데적지않은문제가발생할수있다. 분단이전에운용되었던호주제도가남북한어디에도더이상존재하지않기때문이다. 통일시가족관계등록제도를북한지역에서구축하면서가장시급하게다뤄질문제는바로가족관계등록의창설일것이다. 일단모든주민들에대해서가족관계등록의창설이이루어져야그다음에세부적인내용을고민할수있기때문이다. 아래에서는가족관계등록의창설방식, 등록창설대상자의유형화그리고등록창설시가정법원허가의필요성여부를살펴보기로한다. 1. 가족관계등록의창설방식통일과정에서북한주민들의가족관계등록을창설하는데어떤방식을취할지고민할필요가있다. 북한의신분등록대장과주민등록대장등관련장부를확보하고통일당국이이를기초로가족관계등록을창설하는 직권방식 과북한주민들의신고에따라가족관계등록을창설하는 신고방식 을생각해볼수있다. 직권방식에의한가족관계등록의창설은북한지역에서가족관계등록제도를신속하게구축하는데유리할수있다. 자발적인신고에의존하다가미신고자가속출할경우가족관계등록을창설하는데상당한시간이필요할수있기때문이다. 물론직권방식의절대적인전제로통일시점까지북한당국이관리하던관련장부를빠짐없이확보하는것이중요하며이경우에만가족관계등록창설이제대로이루어질수있다. 한편신고방식은상대적으로시간이더오래걸린다는단점이있으나가족관계등록창설시주민들이소지하고있는공민증, 출생증등을제출받 341) 이와관련해서는임종효, 통일후북한지역의가족관계등록관계제도구축방안, 가정법원 50 주년기념논문집 (2014), 536-541 을기초로하여내용을발전시킨것이다. 160

제 2 절가족관계등록제도의구축방안 음으로써주민등록대장일부가소실되었다하더라도관련내용을확인할수있다는장점이있다. 통일시북한지역에서가족관계등록제도의구축이하루빨리마무리되어야한다는점을고려하면신고방식보다는직권방식이더적절할수있어보인다. 무엇보다도통일되는과정에서북한주민들의신분등록대장이소실되지않도록특별히주의할필요가있다. 물론통일이전에북한에서전산화작업이충분히진행된다면통일이후관련데이터베이스를확보하는것이제도통합의성패를좌우할것이다. 2. 가족관계등록창설시가정법원의허가를받아야하는지의문제앞에서확인하였듯이현재가족관계등록을창설하기위해서는가정법원의허가가요구된다. 이는가족관계등록법은물론북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률등에서일관되게규정하고있다. 그러나통일시창설될가족관계등록의절대적숫자를고려하면가정법원의허가를일일이요구하는것은쉽지않을수있다. 이런이유로특별법을통해가정법원이아닌지방자치단체장의심사에따른창설방안을생각해볼수도있다. 342) 그러나가족관계등록부가우리나라국민의신분에관한사항을등록및공증하는것이라는점을고려하면가급적가족관계등록사무가운데가장중요한창설에대해서는가정법원의사법적판단이이루어지도록유지하는것이바람직하다. 그러므로원칙적으로는가정법원의허가를받도록하되, 예외적으로꼭필요한경우에만한시적으로가정법원이정한규칙에따라지방자치단체장에의한심사를허용하는것을생각해볼수있다. 무엇보다도통일직후원활한가족관계등록사무의처리를위하여지역별로가정법원의신속한설치가가능하도록법원의인적 물적자원을효율적으로이용하고필요에따라확충할수있는유연한접근을취하는것이중요하다. 342) 물론이경우에도창설과관련하여이의가있는경우가정법원의심사를받도록해야할것이다. 161

제 5 장제도통합의과제와방안 3. 가족관계등록대상자의구분및사례별검토가. 대상자의구분북한지역의주민들을대상으로가족관계등록을창설하는특별법을제정하기위해서는등록대상자의범위를유형별로구분해볼필요가있다. 통일시점에북한주민들이각각다른특성을보일수있기때문이다. 북한주민들을사례군으로나누면다음과같다. 1군 : 북한지역에신분등록대장이개설되어있으며통일이후일정시점을기준 ( 이하 기준일 ) 으로북한지역에거주하는주민. 2군 : 북한지역에신분등록대장이개설되어있으며, 기준일현재남북을제외한제3국에거주하는주민. 3군 : 북한지역에신분등록대장이개설되어있지만기준일현재남한에거주하는주민. 나. 사례군별검토 (1) 1군에대한검토 1군의주민들은다시하위사례군으로나누어검토하기로한다. 1 1-1군 : 남한지역에서가족관계등록이개설되지않은경우. 대부분의북한주민들이여기에해당될것이며이들은당연히특별법에의해서가족관계등록창설이된다. 2 1-2군 : 가족관계의등록등에관한규칙제52조 ( 군사분계선이북지역재적자의가족관계등록창설 ) 등에의해서 군사분계선이북지역에호적을가졌던사람이가족관계등록창설을하는경우, 군사분계선이북지역에거주하는호주나가족에대한가족관계등록창설허가도신청 ( 동조제2항 ) 이가능하므로이에따라가족관계등록이창설된경우. 343) 여기에는남한에서부재선고또는실종선고가되었다가통일이후취소되어제적부또는폐쇄된가족관계등록이부활한경우도포함된다. 343) 여기에는군정법령제 179 호인 호적의임시조치에관한규정 (1948. 4. 1. 제정 ) 에따라시행된가 ( 假 ) 호적제도가호적으로전환되고, 다시호적에서가족관계등록으로전환된경우도포함된다 [ 임종효 ( 주 341), 538]. 162

제 2 절가족관계등록제도의구축방안 이에해당하는주민들은남한에서가족관계등록이되어있으며가족관계등록부에는원적지및군사분계선이북지역에거주하고있음을기록하고있으므로추후보완신고에의하여이를삭제한후기존의가족관계등록부를활용하면된다. 그러므로이경우에도특별법에따른가족관계등록창설을허용하게되면이중등록의문제가발생할수있다. 문제는이경우에해당하는주민이남한에서의가족관계등록창설여부를확인하기위해서는등록기준지또는주민등록번호와같은색인정보를알아야하므로그탐지가현실적으로어렵다. 게다가 1군가운데 1-2군에해당하는주민을찾는다고하더라도이중등록을방지하기위한절차나기법을설정하기가쉽지않다. 3 1-3군 : 남북한의분단이후납북또는자신입북하여기준일현재북한에서거주하는경우. 여기에해당하는주민은남한에서호적또는가족관계등록이창설되어있음을알지만통일이되었을때불이익을받을수있다는우려로이러한사실을숨길여지가많다. 결국북한에서공민증또는주민등록대장에이런사실이어떤식으로든기재되어있지않다면이들이가족관계등록창설허가를신청함에따라이중등록을방지하기가쉽지않다. (2) 2군에대한검토 2군의주민들을다시하위사례군으로나누어검토하면다음과같다. 1 2-1군 : 북한의외교관또는상사주재원등북한과지속적으로교류를하는경우. 1-1군과마찬가지로 2-1군에해당하는주민들도당연히가족관계등록창설대상이되어야한다. 2 2-2군 : 1-2군과동일한경우. 1-2군과마찬가지의이유에서특별법에기초하여가족관계등록창설대상에포함하는것이바람직하다. 3 2-3군 : 1-3군과동일한경우. 1-3군과마찬가지의이유에서특별법에기초하여가족관계등록창설대상에 163

제 5 장제도통합의과제와방안 포함하는것이바람직하다. 4 2-4군 : 북한이탈주민으로서남한에입국한적이없으며기준일까지제3 국에거주한경우. 이중등록가능성이없으며북한지역의가족관계등록제도를빠른시일내에구축해야하기때문에특별법에기초하여가족관계등록창설대상에포함하는것이바람직하다. 5 2-5군 : 북한이탈주민으로서남한에입국하여 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률 ( 이하북한이탈주민법 ) 제19조 ( 가족관계등록창설의특례 ) 제1 항 344) 에따라가족관계등록을창설한바있으나기준일현재제3국에거주하는경우. 이미남한에서가족관계등록을창설하였기때문에특별법의적용대상에포함시키지않는것이마땅하겠지만여기에해당하는주민이통일이후북한지역으로복귀하여가족관계등록창설허가를신청하면이중등록을현실적으로방지하기는어렵다. 다만남한지역에가족관계등록이되어있는것이더유리할수도있기때문에특별법에기하여새롭게허가신청을하지않을여지도크다. 궁극적으로특별법에기하여가족관계등록창설을기본적으로허용하되사후에이중등록을정리하는것도가능하겠다. (3) 3군에대한검토 3군의주민들을다시하위사례군으로나누어검토하면다음과같다. 1 북한이탈주민법제19조에따라남한지역에서기준일현재가족관계등록을창설한경우. 특별법에기하여가족관계등록창설대상에서제외됨에마땅하지만 2-5군과마찬가지의이유로허용할수있다. 2 북한이탈주민법제19조에따라남한지역에서기준일현재가족관계등록을창설을마치지못한경우. 북한정권이급격하게붕괴되어북한주민들이군사분계선을넘어남한으로 344) 통일부장관은보호대상자로서군사분계선이남지역 ( 이하 " 남한 " 이라한다 ) 에가족관계등록이되어있지아니한사람에대하여는본인의의사에따라등록기준지를정하여서울가정법원에가족관계등록창설허가신청서를제출하여야한다. 164

제 3 절주민등록제도의운용방안 오는경우여기에해당하는주민들이다수발생할수있다. 이경우북한이탈주민 법에따라가족관계등록을창설하는방안과특별법에기초하여하는방안이있는데 후자를통해서창설하는것이타당하다. 다. 정리이상에서살펴본바와같이일정한기준에따라사례군으로나누어분석해본결과궁극적으로북한의모든주민들을특별법에기하여가족관계등록을창설하는것이바람직하다. 일부주민들의경우이중등록이발생할수있으나이를원천적으로차단하기보다는가족관계등록창설을기본적으로허용하고사후에이중등록정리절차에따라해결하는접근이합리적일것이다. 345) 제 3 절 주민등록제도의운용방안 제 3 절주민등록제 통일과정에서우리나라가겪게될가장큰문제로북한지역에서남한지역으로발생할대규모인구이동 346) 및이에따른북한지역의인구공동화를들수있다. 347) 이러한문제는남북한의거주등록제도를통합하는데결정적인걸림돌로작용할수밖에없다. 앞에서언급한바와같이북한의공민등록제도는분단이후부터지금까지주민에대한철저한통제를전제로운용되어왔다. 이처럼북한공민등록제도가거주 이전의자유를전면적으로제한해왔기때문에통일시현재의제도를그대로유지할경우북한주민들의기본권침해가문제될가능성이높다. 그렇 345) 임종효 ( 주 341), 541. 346) 남북한이어떤방식으로어떻게통일되느냐에따라인구이동의양상이달라지겠지만통일시대규모인구이동이불가피할것으로보인다. 일부견해에따르면북한주민가운데적게는 140 만명에서많게는 600 만명까지남한으로이주할수있을것으로예상한다 [ 이종원외, 통일한국에서의대량실업및인구이동대응방안, 동북아경제연구제 13 권제 1 호 (2001. 3.), 54]. 한반도통일시남한으로의인구유입에관한자세한분석으로는신혜원 김의준, 통일이후북한주민의남한으로의인구이동및지역분호예측, 국토계획제 50 권제 8 호 (2015. 12.) 참조. 347) 독일의사례를보더라도이는충분히예상가능한일이다. 통일이후동독에서서독으로대규모인구유입이발생한원인으로동독지역에서의실업과동서독지역간현저한소득격차가인정 [ 김창권, 독일통일이후구동독지역인구이동및인구변화와한반도통일에주는정책적시사점, 경상논총제 28 권 1 호 (2010. 3.), 51] 되고있음을고려하면우리나라에서도대량인구이동이확실시된다고봐야할것이다. 165

제 5 장제도통합의과제와방안 다고반대로북한의제도를바로폐지하고남한의현주민등록제도를북한지역에그대로확대 적용하는형식으로제도를통합하는것역시쉽지않다. 어떤방식으로든갑작스런인구이동으로인한사회적혼란과북한지역의인구공동화에의한피해를최소화할필요가있기때문이다. 바로이런이유에서남북한의거주등록제도를통합하면서거주 이전의자유에대한제한과관련한문제를최우선적으로해결할필요가있다. 그러므로이연구보고서에서는북한지역주민들의거주 이전의자유에대한제한문제를중심으로통일한반도에서의주민등록제도구축방안을검토하기로하며, 신분증의발급등과관련된기타문제는간단하게만다루기로한다. 현재까지거주 이전의자유에대한제한과관련하여국내에서제시되고있는다양한견해는크게다음과같이구분하여정리할수있다. 348) 1 북한주민들의남한이주에대해서허가제를운용하자는입장. 2 경제적유인을통해북한주민들의거주 이전의자유를간접적으로제한하자는입장. 아래에서는이를순서대로살펴보기로한다. 그내용을소개한후각입장에따른정책들의적법성을검토하기로한다. 다만이에앞서독일이통일을거치면서어떤방식과과정으로동독지역주민들의거주 이전의자유를인정또는제한하였으며거주등록법을어떻게개정하였는지간단하게검토한후통일한국에관한논의를이어가기로한다. I. 통일독일사례 1. 통일이전동독은사회주의국가로서엄격한거주등록제도를운용하였다. 1965. 7. 15. 동독거주등록령 [Verordnung über das Meldewesen in der Deutschen Demokratischen Republik (Meldeordnung MO), 이하거주등록령 ] 이제정되면서주민들의거주 이전 348) 이와관련하여국내에서이루어지는관련내용은송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 발제문 ), 통일이후안정적통합을위한법적과제심포지엄자료집, (2016. 12.), 174-178; 송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 통일사법정책연구반발표자료 ) (2017. 3.), 36-45. 166

제 3 절주민등록제도의운용방안 의자유가상당부분제한되었다. 동독주민들은거주를이전하는경우원칙적으로 7일이내에거주등록기관인동독인민경찰 (Deutschen Volkspolizei, DVP) 또는구 (Kreis) 인민경찰서 (Volkspolizekreisamt, VPKA) 에신고를할의무를부담하였으며 ( 거주등록령제7조제1항 ) 이와별도로주택방문기록부 (Hausbuch) 349) 라는제도도두어거주지를기준으로거주하는자와임시체류자를엄격하게관리 통제하였다. [ 그림 18] 1980 년대말에작성된주택방문기록부 (Hausbuch) 350) 이러한엄격한거주등록제도가있었음에도독일통일이전에동독에서서독으로이주하는주민들이많았다. 무엇보다도합법적으로이주하였던동독주민의숫자가상당하다는점이특기할만하다. 1964년과 1989년사이의기간을기준으로살펴보면사반세기동안동독정부로부터정식허가를받아합법적으로이주한동독주민만하더라도그수가 38만여명에이르렀고, 이과정에서서독정부는정치범석방과가족결합등의명목으로동독정부에총 34억 3,600만마르크를지불 349) 주택방문기록부 (Hausbuch) 란주택에서체류하는모든주민들이성명, 출생일, 직업, 국적, 방문지등을기재하는일종의장부로서서독에는없고동독에서만운용되었던제도이다. [ 이는소비에트연방의주택방문기록부 (домовая книга) 에의해서영향을받은것이다 ( 이연구보고서 제 3 장제 1 절 II. 2. 가. 참조 )]. 주택방문기록부를관리하고책임지던자로 주택총책임자 (Hausvertrauensmann) 가있었으며, 30 일이상체류하는동독주민과 24 시간이상체류하는외국인들이동독인민경찰 (Deutschen Volkspolizei) 에거주신청과퇴거신청일자를확인하여기재하였다 [Alexander Vasudevan, Metropolitan Preoccupations: The Spatial Politics of Squatting in Berlin, Wiley Blackwell (2015), 142]. 350) Hausbuch, Lebendiges Museum Online, <https://www.hdg.de/lemo/lernen/hdg/objekt-hausbuch. html>, (2017. 2. 23. 확인 ). 167

제 5 장제도통합의과제와방안 한것으로알려져있다. 351) 이처럼서독정부는국경을넘어이주해오는동독주민들의수용에대해서적극적이고관대한정책을펼쳤던것이다. 물론분단시절동독주민들의의한서독으로의유입이자유로웠던것은아니다. 동독정권이이를엄격하게통제한것은물론서독정부도동독으로부터발생하는인구의유입을일정하게통제할수밖에없었기때문이다. 이를위하여서독은분단직후 8개조항으로이루어진 1950. 8. 22. 연방영역내독일인의긴급수용에관한법률 (Gesetz über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet, 이하긴급수용법 ) 을제정하였으며, 이에따라동독주민들은특별한허가를받아야지만서독에서영속적인체류를할수있도록 ( 동법제1조제1항 ) 하였다. 긴급수용법제정직후에는체류허가요건을까다롭게심사하여동독주민의이주에대한허가가거절되는경우가많았으나, 시간이지나면서서독의경제호황과이로인한노동력수요의증가로인하여이주에대한허가발급거부율이현저히떨어지게되어본래의입법취지와달리인구유입에대한통제가엄격하게이루어지지는않았다. 352) 2. 통일이후가. 거주등록제도의통합에따른인구유입에대한제한베를린장벽이무너지면서독일은상당한정도의인구유입을경험하였다. 통일로인하여국경이개방되면서동독주민들이서독지역으로이동 353) 한것은물론이고구 ( 舊 ) 소비에트연방등독일이외의지역에서도많은수의주민들이독일로이주하였기때문이다. 여기서동독주민들뿐만아니라독일이외의지역에서이주한독일계주민들에관한논의를하는것은전자와달리후자에대해서통일독일정부가거주 이전의자유를실질적으로제한하였기때문이다. 그러므로통일독일 351) 합법이주가아닌방법을통해서국경을넘은주민들까지포함하면이기간동안총 60 만명이넘는자들이동독을이탈하였다 [ 김영윤, 동독이탈주민에대한구서독정부의정책, FES Information Series, 프리드리히에베르트재단주한협력사무소 (2003. 7.), 3-4]. 352) 이에관한설명은허준영, 서독의동독이탈주민통합정책, FES Information Series, 프리드리히에베르트재단주한협력사무소 (2011. 6.), 5-6 참조. 353) 1989-1990 년사이에만동독인구의 3.7% 에해당하는 60 만명정도가서독으로이주하였다 [Frank Heiland, Trends in East-West German Migration from 1989 to 2002, Demographic Research Volume 11, Article 7 (2004. 9.), 176, <http://www.demographic-research.org/volumes/vol11/7/11-7.pdf>, (2017. 5. 1. 확인 )]. 168

제 3 절주민등록제도의운용방안 의이러한정책을검토하여그효과와문제점을살펴봄으로써향후한반도통일에시사하는바를정리하는것이중요하다. 이는우리가통일이후혹시있을지모르는재외동포의귀환에대비한다기보다는북한주민들에대해서적용할다양한정책과관련하여의미가있을것으로생각된다. 독일로들어오는이주민들을그특성에따라크게 1 서독으로이주한동독주민 (Übersiedler) 354)355), 2 소비에트연방이나동유럽의사회주의국가에서 1993. 1. 1. 이전에이주한독일계이민자 (Aussiedler, 이하정주민 ) 그리고 3 소비에트연방등에서이주한독일계이민자 (Aussiedler) 가운데 1993. 1. 1. 이후에독일로귀환한자 (Spätaussiedler, 이하만기이민자 ) 로구분할수있는데, 사회주의권의붕괴가본격화된 1989년부터 1993년사이에독일로귀환한정주민의수는 140만명에달했다. 356)357) 또한베를린장벽이무너진시점인 1989년말부터 2006년까지동독지역의인구는통일당시동독인구의 10% 정도에해당하는 174만명이줄었으며이러한인구공동화의가장중요한요인은동독주민에의한서독지역으로의이주였다. 358) 354) Übersiedler 라는개념이공식적인용어로사용될때에는그의미가다음과같이더제한적이다 : 소위 연방긴급수용절차 라는행정적인맥락에있어서 이주자 란법적으로독일인으로서동독관청의출국허가를받아동독국적을상실한채구서독지역에지속적으로정주하게된동독으로부터의서독유입자를뜻하였다 (Er[=Übersiedler] bezeichnete im administrativen Kontext des sogenannten Bundesnotaufnahmeverfahrens = rechtlich deutsche - Zuwanderer aus der DDR, die sich mit Ausreisegenehmigung der DDR-Behörden und unter Verlust der DDR-Staatsbürgerschaft dauerhaft in der früheren Bundesrepulik Deutschland niederließen.) [Werner Weidenfeld/ Karl-Rudolf Korte, Handbuch zur deutschen Einheit, Bonn 1993, S.643; 이재원외, 독일통일과동독인들의서독유입문제, 서울대학교인문대학독일학연구소 (1997. 1. 1.), 44 에서재인용 ]. 한편 Übersiedler 라는용어는 1990 년 6 월 30 일긴급수용법이폐지된이후에는 이주자 라는의미를상실하였으며, 그후에는서독과동독지역사이의인구이동을 국내이주 (Binnenwanderung) 라고하게되었다 [ 이재원외, 독일통일과동독인들의서독유입문제, 서울대학교인문대학독일학연구소 (1997. 1. 1.), 45]. 355) 동독에서는동독정부로부터출국허가를받고합법적으로출국한자는 출국자 (Ausreier) 라고한반면, 허가를받지않고동독을이탈한자를 동독탈출자 (DDR-Flühtling) 라고지칭하였다. ( 한편 Flühtling 은난민을뜻하므로 동독탈출자 를가리키기위해서는앞에동독 (DDR) 을붙여서 DDR-Flühtling 으로표기하여야한다 ). 356) Christin Hess & Simon Green, Introduction: The Changing Politics and Policies of Migration in Germany, German Politics Vol. 25 Issue 3 (2016. 6. 8.), 318, <http://www.tandfonline.com /doi/pdf/10.1080/09644008.2016.1172065?needaccess=true>, (2017. 2. 23. 확인 ). 357) 1990 년에서 2000 년사이독일로귀환한전체정주민의 80% 이상 (170 만명 ) 이소비에트연방지역출신이었으며, 폴란드와루마니아에서도 10% 에해당하는정주민들이독일로이주하였다 [Susanne Worbs u.a., (Spät-)Aussiedler in Deutschland, Eine Analyse aktueller Daten und Forschungsergebnisse, Forschungsbericht 20, Bundes für Migation und Flüchtlinge (2013), 29, <http://www.bamf.de/ SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Forschungsberichte/fb20-spaetaussiedler.pdf? blob= publicationfile>, (2017. 2. 24. 확인 )]. 169

제 5 장제도통합의과제와방안 특기할점은이주민에대한독일연방정부의정책이그대상에따라차이를보였다는사실이다. 정주민또는만기이주민의경우독일로이주하기위해서는일정한요건을충족해야만하였다. 또한독일연방정부는 1991년부터매년독일로이주할수있는정주민의수를 22만명선으로제한하였으며, 1996년부터는일정한독일어실력을요구하는등이주요건을강화한결과 1999년에이르러독일로유입되는정주민의수가 10만 5,000명으로감소하였다. 359) 특히 1996년에는만기이민자의이주를규율하기위하여 만기이민자임시주거지정에관한법률 (Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Festlegung eines vorläufigen Wohnortes für Spätaussiedler, 이하주거지정법 ) 360) 을제정하였으며, 주거지정법에따라만기이민자는독일로이주한시점으로부터최초 3년동안거주 이전의자유가일정하게제한되었다. 다만이는거주 이전의자유그자체에대한제한이라기보다는주거지 (vorläufigen Wohnortes) 를지정해주되지정된주거지에거주하지않을경우복지혜택과실업급여 (Arbeitslosenhilfe) 등의사회급부를비롯하여 6개월간의언어코스와같은통합지원혜택을받을수없다는데서오는제약이었다. 361)362) 한편동독에서서독지역으로이주하는주민들에대해서는정주민이나만기이민자와달리특별한제한을두지않았던것으로보인다. 앞에서살펴본바와같이서독지역으로이주한동독주민 (Übersiedler) 이정주민보다더많아상당한정 358) Birgit Glorius, Go West: Internal Migration in Germany After Reunification, Belgeo [Online] (2010. 10. 1.), 2, <http://belgeo.revues.org/6470>, (2017. 2. 23. 확인 ). 다만인구이동이일방적으로만발생한것은아니라는점을기억할필요가있다. 가령, 2001 년에서 2006 년사이에약 300 만명의동독주민들이서독지역으로이주하였지만같은시기에약 200 만명이서독에서동독지역으로이동하였다. 물론이시기에동독지역으로이주한주민들중에는본래동독주민으로서서독으로이주하였다가다시귀향을선택한경우도적지않았다 [Birgit Glorius, Go West: Internal Migration in Germany After Reunification, Belgeo [Online] (2010. 10. 1.), 2, <http://belgeo.revues.org/6470>, (2017. 2. 23. 확인 )]. 359) 김동명, 독일통일그리고한반도의선택, 한울아카데미 (2010), 401. 360) v. 28.2.1996 (BGBl I S. 223). 이법률은 2005 년폐기되고새롭게제정되었는데여기서는 2005 년이전의법률에관하여논의하기로한다. 361) 주거지정법제 3 조에따르면주거지를떠나는만기이민자 (Spätaussiedler) 들은고용촉진법상제공되는혜택을받을수없었다 [ Spätaussidler, die abweichend von [...] ständigen Aufenthalt nehmen, erhalten keine Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz. ](Bundesgesetzblatt Jahrgang 1996 Teil I Nr.11, ausgegeben zu Bonn am 29. Februar 1996). 362) 다만지정된거주지를벗어나더라도직업이있으며거주할공간을소유하고있는경우에는이러한제한이적용되지않았다 [Susanne Worbs et al., (Spät-)Aussiedler in Deutschland, Eine Analyse aktueller Daten und Forschungsergebnisse, Forschungsbericht 20, Bundes für Migation und Flüchtlinge (2013), 23, <http://www.bamf.de/shareddocs/anlagen/de/publikationen/forschungsberichte /fb20-spaetaussiedler.pdf? blob=publicationfile>, (2017. 2. 24. 확인 )]. 170

제 3 절주민등록제도의운용방안 도의인구유입이발생하였음에도이를제한하는정책을펼치지않았다는점이흥미롭다. 물론독일정부가전혀조치를취하지않았던것은아니다. 무엇보다도동독지역의신속한재건이중요하였던관계로각종제도적및재정적지원장치를마련하였으며대표적으로화폐교환비율을조정 363) 하여동독주민들의실질소득을인상시켰고포괄적인고용창출정책및서독주민에상응하는정도의사회보장혜택을제공하였다. 364) 이처럼통일독일정부는동독주민들의거주 이전의자유를제한하였다고볼만한정책을펼치지않고순수한의미에서경제적유인책에의존하여주민들이동독지역에잔류할수있도록지원하였다. 나. 신 ( 新 ) 거주등록법의제정독일에서동독주민들의자유로운이주를허용하였던관계로신 ( 新 ) 거주등록법의제정과정은수월하게이루어졌다. 서독과동독이통일하면서동독의거주등록령이실효하고연방법률이동독지역까지확대 적용되었다. 그결과동독지역의 5개주 ( 州 ) 들은연방법률에기초하여주별로법률을제정해야만하였는데모두비교적짧은기간내에거주등록과관련된입법을마무리하였다. 365) 다만통일이후신 ( 新 ) 거주등록법이시행되기전까지는동독의 1965년거주등록령이한시적으로적용되었으며통일조약 366) 에따라일부조항 367) 의적용이배제되었다. 그결과 주택방문기록부 (Hausbuch) 와같이동독특유의사회주의제도를규율하는규정 ( 가령, 거주등록령제14 내지 15조 ) 들은통일과동시에그효력을상실하였다. 363) 화폐의통합과관련된통일독일의초기경제통합방법에관한자세한내용은정용길, 통일독일의통일비용과경제통합, 유럽연구제 26 권 3 호 (2008 년겨울 ), 4-7 참조. 364) 이정우, 대량난민발생가능성과한국측대응방안, 평화연구제 10 권제 1 호 (1997), 106-107. 365) 동독지역의 5 개주는모두 1992 년말전에신 ( 新 ) 주민등록법을제정 공포하였다 : 작센 - 안할트 (Sachsen- Anhalt) 주 (1992. 9. 23.); 브란덴부르크 (Brandenburg) 주 (1992. 6. 25.); 메클렌부르크 - 포어포메른 (Mecklenburg-Vorpommern) 주 (1991. 12. 30.). 366) Einingungsvertrag Anlage II Kap II C III Anlage II Kapitel II Sachgebiet C - Öffentliche Sicherheit Abschnitt III. 367) 통일조약에의해서그효력을상실한 1981 년신분등록법규정은다음과같다 : 제 2 조제 3 항 ; 제 9 조제 3 항제 2 문 ; 제 10 조, 제 14 조, 제 15 조, 제 17 조제 9 항 ; 제 20 조제 2 항 ; 제 22 조제 2 항 ; 제 25 조 ; 제 26 조 ; 제 27 조 ; 제 28 조제 1 항제 2 호 ; 제 28 조제 2 항및 5 항 ; 제 29 조 ; 제 30 조. 이외에도제 9 조제 3 항은다소수정되어적용되었다. 171

제 5 장제도통합의과제와방안 II. 통일한국에서의주민등록제도구축방안 1. 거주 이전의자유에대한제한의문제가. 정책유형 (1) 허가제에의한직접적제한통일이후남한지역과북한지역간이주에대해서허가제를도입하자는견해는남한과북한지역을구분하여주민들에의한이주를원칙적으로금지하고예외적으로만허용하자는입장이다. 이진영에는그강조점이나제한의강도및성격에따라조금씩차이가나는다양한견해가존재하는데, 기본적으로남북한이하나의주민등록제도를바로확립하기보다는한시적으로별도의제도를운용한후남북한의제도를통합하자는점에서공통점이발견된다. ( 가 ) 특별행정지역설정정책 368) 한시적으로북한지역을특별행정지역으로설정하여일정기간동안남북사이의왕래를예외적으로허용하는승인제도를두면서여행목적또는이산가족의방문을비롯하여일정기간의체류를전면보장하는견해이다. ( 나 ) 특별거주제한지역설정정책 369) 한시적법률을제정하여거주 이전의자유를제한하고북한지역을 특별거주제한지역 으로설정하자는견해이다. 이에따르면최소한 5년에서 10년의기간동안남북한지역을구분하여상호거주를제한한다. 원칙적으로남북한지역을왕래하기위해서는일정한승인절차에따라통행증을발급하는제도를두되, 단순히여행을목적으로하는것이아니라진학이나결혼으로인한이주또는취업등의사유가인정되는경우에는영구또는임시이주를허용하자고제안한다. 368) 이효원, 독일통일이후의인구변화및인구이동과시사점 에대한토론문, 국민대학교법학연구소학술발표대회논문집 (2010. 10), 46. 369) 권오국, 통일대비북한의인구이동에대한연구, 북한학보제 36 집제 2 호 (2011), 92-94. 172

제 3 절주민등록제도의운용방안 ( 다 ) 단계별제한완화정책 370) 단계별로기간을구분하여통일직후 3년동안북한을특별행정구역으로설정하여남한지역으로의이주를상당부분제한하고, 다음단계로서 10년동안은남북한사이의단기간 (1개월) 친지방문과여행을자유화하지만취업을위한이주는승인제도를두어단계적으로철폐하자는견해이다. 이러한견해는통일헌법의제정시헌법부칙에북한지역을특별행정구역으로명시할것을주문한다. ( 라 ) 노동시장의제한적통합정책 371) 한시적으로거주 이전의자유를제한하고, 수용가능한범위를넘지않는선에서노동시장을통합하되, 장기적으로는고용허가제와같은제도를통해고용을허용해나가자는견해이다. ( 마 ) 이중정책 372) 북한지역의주민들에게경제적유인을제공하여자발적으로잔류하도록하는동시에국가의안위를위하여불가피한경우에는한시적으로이주억제를인정하는이른바 이중정책 을펼치자는견해이다. 이에따르면이산가족의재회는예외로서인정되어야하며, 이밖에이주자의기술숙련도를파악하여노동력이부족한부문을중심으로남한지역으로의이주를선별적으로허용하자고한다. ( 바 ) 특구식경제통합정책 373) 이른바 특구식경제통합 으로서북한지역을특수경제구역으로설정하고노동력이동을최소화하는경제적유인책을사용하면서, 필요에따라거주 이전의자유를물리적으로제한하되일시적왕래는허용하자는방안을그내용으로하고있다. 370) 전홍택편, 남북한경제통합연구 : 북한경제의한시적분리운영방안, 한국개발연구원연구보고서 (2012. 10), 45, 55-56. 371) 이영훈, 통일시노동이동억제방안평가및정책적시사점, 경제논집제 48 권제 1 호 (2009), 100. 372) 노용환 백화종, 통일후남한이주의정책과제, 한국보건사회연구원 (1998), 64. 373) 안예홍 문성민, 통일이후남북한경제통합방식에대한연구, 한국은행금융경제연구원 (2007. 1.), 14-17, 27. 173

제 5 장제도통합의과제와방안 (2) 경제적유인에의한간접적제한북한주민이남한지역으로이주하는것을억제할필요성은인정하면서도이를허가제가아니라경제적혜택을제공하는 ( 또는반대로제공하지않는 ) 간접적인방식으로이주를제한하자는견해이다. 이견해역시그내용과성격에따라다양하게나뉜다. 그러나이진영에속하는여러견해는통일이후하나의주민등록제도를구축하여과도기없이남북한의제도를통합하고자한다는점에서공통점을갖는다. ( 가 ) 인프라구축을통한지원정책남북한지역간거주 이전의자유를제한하지않고북한지역에대한적극적투자를유도하고주택개발및주거지원을보장하여북한주민들이통일이전거주지에잔류하도록하는정책이다. 이는독일이통일당시동독주민들의이주를제한하지않으면서취한정책과가장유사하다. 독일의연방정부는 1993년 투자용이화및주택건축용지의지정과준비에관한법 (Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland) 을제정하여구동독지역내에서건축계획법및도시건축계획법의규제완화, 환경오염방지허가절차의간소화등다양한혜택을부여하여투자를촉진하고임대주택등을새롭게건설하여주거환경을개선하였다. 374) ( 나 ) 베드타운건설정책 375) 서독지역과지리적으로가까운동독지역에서이주하지않고통근하는형태 로고용하였던독일의모델 376) 에따라북한주민들을수용할수있는경제특구와 374) 통일부, 독일통일총서 4: 구동독지역인프라재건분야관련정책문서 (2013), 44-47. 375) 이상림외 3 인, 남북한통합시인구이동전망과대응과제, 한국보건사회연구원 (2012), 129-130, 132-133. 376) 1992 년을기준으로보면동독지역에거주하면서서독지역으로통근하는노동자의수가동독근로가능인구의 5% 에해당하는 436,000 명에달하였다 [Dieter Dettke, The Mellowing of North Korean Power: Lessons of Reconciliation and Unification for Korea from Germany, Kongdan Oh & Ralph C. Hassig (eds.), Korea Briefing: 2000-2001: First Steps Toward Reconciliation and Reunification, M.E. Sharpe (2002), 198]. 174

제 3 절주민등록제도의운용방안 인근지역에소위베드타운 (commuter town) 을건설하여북한주민들이남한지역으로이주하는것을억제하자는견해이다. 이를위해서북한주민들에게복지지원, 북한지역사유화를통한농촌인구의유출방지등다양한경제적혜택을제공하자고제안한다. ( 다 ) 특별거주지원금지원정책 377) 북한주민의거주 이전의자유를원칙적으로인정하면서, 북한지역에체류하는주민들에대해서는특별거주지원금을지원하는등의혜택을부여하자는것을골자로하는 남북한주민의남북한지역간거주 이전에관한특례법 을제정하여한시적으로운용할것을내용으로하는견해이다. 이경우북한지역에잔류하는주민들에게는건물및토지재산권부여시우대를해주는방안을생각해볼수있다. ( 라 ) 사회보장수급권등의제한정책 378) 물리적으로북한주민의이주를막지않으면서북한지역에잔류하지않고남한지역으로이주하는주민의경우남한주민들이향유하는사회보장수급권을인정하지않는방안, 남한지역에서북한지역주민들을고용할경우경제적부담을증가시키는방안등간접적으로거주 이전의자유를제한하자는견해이다. 결국이견해에따르면북한주민이남한으로이주할경우예산제약등현실적인이유로남한주민과차별적인수준의사회보장수급권을보장받을수밖에없다는것이다. 379) 이밖에초기에는북한주민에게경작권또는점유권만을인정하다가일정한기간이지난후에야소유권을인정 380) 하는등사유화를단계적으로진행하거나, 남한지역으로이주해온북한주민에게는실업급여를지급하지않는방안도제시된다. 381) 377) 최은석, 통일후북한지역주민의남북한경계선이탈과거주 이전의자유및제한에따른법적문제, 남북법제연구보고서 (2011), 46. 378) 김완기, 남북경제통합에관한법제도적연구, 박사학위논문, 서울대학교 (2016), 295-296. 379) 김영중, 남북한노동시장통합정책에대한연구, 한국행정학보제 48 권제 2 호 (2014), 156. 380) 통일이후토지및주택등부동산의사유화는다양한방법으로진행될수있다. 독일의경우 보상보다는반환우선 (Rückgabe vor Entschädigung) 의원칙에따라부동산이사유화되었다 [ 통일부 ( 주 374), 31-34]. 우리나라의경우통일과정에서최대쟁점으로떠오를이문제를어떻게접근하는지에따라북한지역주민들에대한경제적유인책도결정될것으로보인다. 381) 박진, 남북한경제통합시의경제 사회안정화대책, 한국개발연구원 (1996), 48-49. 175

제 5 장제도통합의과제와방안 (3) 정리서독과비교하면남한의경우이주민의규모나남한정부가현재까지부담한비용은상대적으로미미하다고하겠다. 우리나라의경우지금까지남한으로들어온북한이탈주민의수는 2016년말입국자기준으로 3만명을조금넘는수준에불과하다. 382) 그리고이를위하여남한정부가현재까지공식적으로부담한비용은정확하게알수없지만적어도합법적인이주를위해수십만명의동독주민을받아들였던서독에비해서훨씬적은액수일것이다. 383) 이는독일과우리나라가통일전에처한상황에큰차이가있음을보여준다. 그럼에도독일이통일하는과정에서거주등록제도를통합한사례는통일한국에적지않은시사점을제공할수있다. 특히우리나라에서경제적유인정책을채택하게된다면통합방식은물론독일이동독주민들의거주 이전의자유를제한하지않음으로써겪었던많은어려움들에대비하는데참고할부분이많다. 그렇다면우리나라는통일시어떤길을가야하는가? 통일이어떤방식으로이루어질지알수없기때문에단정할수없지만특정정책을적용하기위해서는여러요인을고려해야하며이가운데각방안의적법성이중요한기준이될것이다. 그러므로주민들의거주 이전의자유를직접적으로제한하는여러방법과경제적유인에의해서거주 이전의자유를간접적으로제한하는방법들이헌법에반하지않는지살펴본후정책적결단을내릴수있다. 나. 거주 이전의자유제한의적법성 (1) 허가제에의한제한의적법성 통일이후남한으로의이주에대한허가제를도입할경우그방법을막론하 고거주 이전의자유가직접적으로제한될수밖에없다. 이는거주 이전의자유 그자체에대한제약이될수있음은물론거주 이전의자유와밀접한관련성을 갖는헌법상다른기본권의침해로도이어질수있다. 가령, 거주 이전의자유는 382) 북한이탈주민정책현황, 통일부, <https://www.unikorea.go.kr/content.do?cmsid=1440>, (2017. 2. 20. 확인 ). 383) 통일이후독일정부는최초 10 년동안매년평균 1,000 억달러의통일비용을지출하였다 [Dieter Dettke( 주 376), 194]. 176

제 3 절주민등록제도의운용방안 인신에대한실체적권리로서신체의자유와필수불가결한관계를갖는다. 이밖에거주 이전의자유는자본주의경제질서의대전제가되기때문에재산권의보장을비롯하여직업선택의자유, 영업의자유등을실현하는데핵심을이룬다. 그러므로남북한의통일시적어도현행헌법이별다른개정없이그대로유지된다는가정아래에서는허가제의도입으로인한기본권침해를막기가쉽지않다. 물론헌법을개정한다고해서문제가전혀없는것도아니다. 국내적으로적법하다고할지라도국제규범에따라거주 이전의자유를제한하는것이문제될수있기때문이다. 아래에서는현행헌법이유지되는경우와그렇지않은경우를나누어허가제도입의적법성여부를살펴본후앞에서제안한여러방법들에대한전반적인평가를하기로한다. ( 가 ) 현행헌법아래에서의허가제도입현행헌법이별다른개정없이그대로유지된다는상황을가정한다면허가제의도입을통한거주 이전의자유에대한제한은헌법제37조에기초하여이루어져야하며위헌심사의기준은헌법재판소의입장에따라과잉금지원칙에위배되지않아야할것이다. 헌법제37조 1 국민의자유와권리는헌법에열거되지아니한이유로경시되지아니한다. 2 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다. 과잉금지의원칙위배여부를검토하기위하여그판단요소로목적의정당성 384), 수단의적합성, 침해의최소성, 법익의균형성측면에서허가제를평가하기로한다. 1 목적의정당성허가제를도입하여북한지역의주민들이남한으로이주하는것을원칙적으 384) 과잉금지원칙의심사기준으로목적의정당성을배제하자는견해 [ 이준일, 헌법상비례성원칙 공법연구제 37 집제 4 호 (2009. 6.), 27 참조 ] 도있으나여기서는포함하여판단하기로한다. 177

제 5 장제도통합의과제와방안 로금지하는것은남한뿐만아니라북한지역을포함한통일한반도전체의이익에부합하는측면이있을수있다. 통일이후거주 이전의자유를전면적으로허용할경우우려되는사회질서의붕괴가능성을비롯하여북한지역의인구공동화로인하여지역발전이지연되고노동임금이상승하는등경제적으로상당한정도의부정적효과가초래될수있다. 그러므로허가제를도입하는목적이최소한부당하다고보기어려운측면이있다. 2 수단의적합성수단의적합성이란입법목적달성을위한최적의수단일것을요구하는것이아니라유효한수단일것이충족되어야한다. 385) 다만헌법재판소가밝힌바있듯이 법률이개인의핵심적자유영역 ( 생명권, 신체의자유, 직업선택의자유등 ) 을침해하는경우이러한자유에대한보호는더욱강화되어야 386) 한다는점과거주 이전의자유가개인의핵심적자유영역에속한다는점을고려하면허가제가북한지역주민들에의한남한이주의억제수단으로서적합한지를판단하는데입법자의판단재량은그만큼좁아질수밖에없다. 그런데과연허가제가북한주민들의이주를막는데유효한수단인지에대해서는의문을제기할수밖에없다. 침해의최소성이나법익균형성차원에서강제수단으로형사처벌이나강제송환은배제될수밖에없다고가정하면무허가이주에대해부과하게될단순한행정질서벌로는남한으로의이주를통제하기어렵다고판단되며이에따라허가제를통하여거주 이전의자유를제한하는것은큰의미가없을것으로보인다. 387) 3 침해의최소성통일이후수년에서많게는 10년이상의기간동안북한주민들의남한으로의이주가원칙적으로금지되고예외적으로만허용된다면이는그들의기본권이중대하게침해받는상황을오랫동안묵인하는결과를낳을것이다. 그러므로침해를최소화하는다른수단들을고려할필요가있다. 그러한현실적인수단가운데의미 385) 송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 발제문 )( 주 348), 182. 386) 헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 99 헌바 76 결정등참조. 387) 송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 발제문 )( 주 348), 183. 178

제 3 절주민등록제도의운용방안 있는것이바로위에서살펴본경제적유인에의한거주 이전의자유의간접적제한이다. 거주 이전의자유를직접적으로제한하지않는다는점에서경제적유인에의한접근은침해를최소화할수있다. 그러나이와동시에경제적유인의제공만으로는허가제가궁극적으로추구하는여러목적을달성하기어렵다. 과연경제적유인정책을이행하는것이국가안보와공공질서가얼마나보장될수있을지에대한의문이있으며, 이러한정책이상당한재정적부담을야기한다는점에서주민들이잔류를희망할정도로충분한인센티브가제공될수있을지도확실하지않다. 결국대체적인수단의한계로인하여허가제의도입이침해의최소성을충족하지않는다고단정하기는어려워보인다. 4 법익균형성법익균형성의충족여부는허가제가가져오는궁극적인공익, 즉통일비용의경감과거주 이전의자유에대한제한이라는기본권침해사이의형량문제로볼수있다. 그리고통일비용의경감이라는것이결국통일이후주민들, 특히남한지역주민들의재산권에대한제한이라고본다면이와북한지역주민들의거주 이전의자유에대한제한사이의이익형량인셈이다. 앞서언급하였듯이거주 이전의자유가핵심적인기본권에해당하는점을감안한다면이에대한중대한침해를정당화할정도의재산권침해가인정되지않은한통일비용의경감이라는공익은허가제를정당화하기어려울것이다. 388) 결과적으로허가제는법익균형성을충족하지못하는제도로서과잉금지원칙에위반된다고할수있다. ( 나 ) 헌법개정이후의허가제도입우리나라가통일한반도시대를준비하며새롭게헌법을개정하더라도허가제도입은여전히문제될소지가있다. 국내적으로헌법에위배되는지와별도로거주 이전의자유를제한하는정책은세계인권선언 (Universal Declaration of Human Rights) 이나시민적및정치적권리에관한국제규약 (International Covenant on Civil and Political Rights, 이하 B규약 ) 등에위배될여지가없지 388) 송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 발제문 )( 주 348), 187. 179

제 5 장제도통합의과제와방안 않아국제법적으로고려해야할점이적지않다. 세계인권선언제13조제1항은 모든사람은자국내에서이동및거주의자유에대한권리를갖는다. 389) 고규정하고있다. 또한 B규약제12조제1항은각각 합법적으로어느국가의영역내에있는모든사람은그영역내에서이동의자유및거주의자유에관한권리를가진다. 그리고동조제3항은 상기권리는법률에의하여규정되고국가안보, 공공질서, 공중보건이나도덕또는타인의권리와자유를보호하기위하여필요하고또한이규약에서인정되는기타권리와양립되는것을제외하고는어떠한제한도받지아니한다. 라고규정하고있다. 390) 결국헌법이개정되어통일을전제로거주 이전의자유를제한하는규정을두더라도제한의정도와그성격에따라국제규범에위배될수있는것이다. 다만거주 이전의자유를제한하는허가제가국제규범에위배되는지의여부를비롯하여이에관한판단을누가할수있는지에관한관할권등의복잡한문제가있음을기억할필요가있다. (2) 경제적유인에의한제한의적법성앞에서살펴본경제적유인에의한제한방법은크게다음과같이두유형으로나눠볼수있다. 1 북한지역주민들이남쪽으로이주할경우남한지역주민들이받는사회급부의제공을제한하는방안. 2 북한지역에잔류하는주민들에주는특별거주지원금등과같은추가적인혜택을남쪽으로의이주를선택하는북한주민들에게는제공하지않는방안. 391) 389) 우리말번역문은유엔인권최고대표사무소 (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights) 공식홈페이지 [<http://www.ohchr.org/en/udhr/pages/language.aspx?langid =kkn>, (2017. 2. 6. 확인 )] 에서직접인용하였다. 원문은다음과같다 : Everyone has the right to freedom of movement and residence within the borders of each state. 390) 우리말번역문은외교부홈페이지에올라와있는국문협약문에서직접인용하였다. <http://www.mofa. go.kr/trade/humanrights/foreignrights/index.jsp?mofat=001&menu=m_30_70_10>, (2017. 2. 6. 확인 ). 세계인권선언제 12 조제 1 항과제 3 항의원문은다음과같다 : 1. Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right to liberty of movement and freedom to choose his residence. 3. The above-mentioned rights shall not be subject to any restrictions except those which are provided by law, are necessary to protect national security, public order (ordre public), public health or morals or the rights and freedoms of others, and are consistent with the other rights recognized in the present Covenant. 180

제 3 절주민등록제도의운용방안 아래에서는각경우가과잉금지원칙에위배되는지살펴보기로한다. 392) ( 가 ) 목적의정당성두경제적유인정책모두남한지역으로의급격한대규모인구유입을막고자하는목적이정당하지않다고단정하기는어려워보인다. 허가제를도입하여거주 이전의자유를직접적으로제한하는것도그부당성을인정하기쉽지않다면경제적유인을활용한정책의경우크게문제될여지가없다고하겠다. 393) ( 나 ) 수단의적합성두경제적유인모두인구이동으로인한혼란을방지하는데유효한수단으로평가될수있다. 통일이이루어졌을때대부분의북한지역주민들이남쪽으로이주하고자하는가장강한동기는바로경제적일것으로예상할수있다. 그러므로북한지역주민들이북쪽지역에잔류할의사가생길수있는정도의경제적혜택을부여하는것은충분히유효한수단이될수있을것이다. ( 다 ) 침해의최소성 1 사회급부제공의제한우선첫번째의경우, 즉남쪽으로이주하는북한지역주민들에게남한지역의주민들과달리사회급부를제공하지않는것은기본권을과도하게침해할것으로판단된다. 실제로헌법재판소는 2002년국민기초생활보장최저생계비와관련된사건에서국가가최저생활보장을위하여지급하는각종급여또는각종부담의경감이제대로이루어지지않을경우 국가가국민기초생활보장에관한입법을전혀하지아니하였다든가그내용이현저히불합리하여헌법상용인될수있는재량의 391) 어떤정책을채택하는지에따라남한거주원주민과의평등권위반문제가야기될수있으나이연구보고서에서는이와관련된문제를별도로검토하지않고후속연구로남기기로한다. 392) 이외에도앞에서경제적유인정책을논하면서베드타운건설정책과인프라구축을통한지원정책을논하였다. 경제적유인정책의적법성여부를검토하면서이두정책의경우정책그자체의적법성이문제될여지가사실상없기때문에아래에서는어떤방식으로든주민들의권리가침해되는경우만살펴보기로한다. 393) 실제로독일이이통일과정에서경제적유인에의한제한을활용한바있다. 이에대해서는송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 발제문 )( 주 348), 193 참조. 181

제 5 장제도통합의과제와방안 범위를명백히이탈 394) 한것으로볼수있다고결정한바있다. 그러므로이러한경제적유인은인간다운생활을할권리를침해하는것으로볼가능성이높다. 이는위에서살펴봤던주거지정법에관한독일연방헌법재판소 (Bundesverfassungsgericht) 의결정 395) 을보더라도마찬가지다. 396) 거주 이전의자유는독일기본법 (Grundgesetz) 제11조제1항 ( 모든독일인은전체연방영역에서거주 이전의자유를갖는다. ) 397) 에서보장하는기본권 (Grundrecht) 이다. 그런데독일연방헌법재판소는명확하게정의되는특정그룹의독일인들의경우에는이러한기본권도일정하게제한될수있다고판시하였다. 398) 이사건에서문제가되었던기본권의주체는바로만기이민자 (Spätaussiedler) 이다. 독일연방헌법재판소는기본법제11조제 2항 399) 에기초하여입법자가거주 이전의자유를제한할수있으며지정된주거지에거주하지않는만기이민자의경우에는연방사회부조법 (Bundessozialhifegesetz) 400) 의적용을전면배제하는것이기본법에위배되지않는다고판시한것이다. 401) 여기서유의할점은독일연방헌법재판소가주거지를지정하는것이거주 이 394) 헌법재판소 2004. 10. 28. 선고 2002 헌마 328 결정. 395) BVerfG v. 17. 3. 2004. - 1 BvR 1266/00. 396) 해당독일연방헌법재판소의결정과관련된부분은 Amanda Klekowski von Koppenfels, Second-Class Citizens? Restricted Freedom of Movement for Spätaussiedler is Constitutional, German Law Journal Vol 5. No. 7 (2004), 762-789, <www.germanlawjournal.com/volume-05-no-07>, (2017. 2. 22. 확인 ) 의내용을요약하여정리한것임. 397) 세계법제정보센터, 헌법 ( 기본법 )(Grundgesetz für Bundesrepublik Deutschland, GG), 법제처, <http: //world.moleg.go.kr/world/westerneurope/de/law/29496>, (2017. 2. 22. 확인 ). 398) 이는특정직업 ( 가령, 군인 ) 에기초하지않고특정유형의그룹에속하는주민들의거주 이전의자유가제한된경우에해당한다 [Hartmut Krüger, Artikel 11, in GRUNDGESETZ KOMMENTAR, para 28 (Michael Sachs, ed., 1999); Amanda Klekowski von Koppenfels, Second-Class Citizens? Restricted Freedom of Movement for Spätaussiedler is Constitutional, German Law Journal Vol 5. No. 7 (2004), 762 에서재인용 )]. 399) 이권리는오직법률에의하거나법률에근거하여그리고오직충분한생활기반이없기때문에일반에게특별한부담이발생할수있는경우나연방이나주의존립이나또는자유민주적기본질서의절박한위험의방지나또는전염병위험, 자연재해, 또는특히심각한재난의극복, 청소년을방임으로부터보호또는범죄행위를예방하기위하여필요한경우에만제한될수있다 [ 법제처, 세계법제정보센터, 헌법 ( 기본법 ) (Grundgesetz für Bundesrepublik Deutschland, GG), <http://world.moleg.go.kr/world/western Europe/DE/law/29496>, (2017. 2. 22. 확인 )]. 400) 2005. 1. 1. 연방사회부조법이사회법 (Sozialgesetzbuch) 으로대체되었다. 401) 판결요지의원문은다음과같다. Art.11 Abs. 2 GG ermöglicht dem Gesetzgeber, das Grundrecht auf Freizügigkeit aus Art.11 Abs.1 GG zu beschränken, wenn unterstützungsbedürftige Personen in anhaltend großer Zahl in die Bundesrepublik Deutschland einreisen und Bund, Ländern und Gemeinden daraus erhebliche Lasten der Unterbringung, Unterstützung und Eingliederung erwachsen. Es ist mit Art. 11 Abs. 1 GG vereinbar, dass Spätaussiedler, die an einem anderen als dem ihnen zugewiesenen Ort ständigen Aufenthalt nehmen, grundsätzlich keine Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz erhalten ( 3a WoZuG). 182

제 3 절주민등록제도의운용방안 전의자유를직접적으로제한하는것은아니라는점을인정하면서도간접적또는사실상의효과가미칠수있기때문에그러한제한은헌법적근거에의해서합리적으로정당화되어야한다고하였다는점이다. 402) 2 특별지원금등추가적인혜택의배제사회급부의제공을제한하는것과달리북한지역주민에게최저생활을보장하는수급권을인정해주면서남한지역으로이주하는경우특별지원금과같은추가적인혜택을배제하는것은거주 이전의자유에대한침해라고보기어려운측면이있다. 구체적으로제한의정도와규모에따라이에관한결론이달라질여지가있으나이러한방식의경제적유인정책은입법자의입법형성의자유범위를벗어나지않는다고보는것이합리적일것이다. 403) ( 라 ) 법익균형성북한지역주민들이남한으로이주하는것을간접적으로제한하는두경제적유인정책및이에따른입법은결국이를통해달성하고자하는궁극적인목적, 즉통일이후한반도에서의국가안전보장과통일비용의절감을통한국민의부담완화등에비추어법익의균형성을판단해야할것이다. 우선, 사회급부의제공을제한하는방식으로북한지역주민들의이주를제한하는것은이러한접근이추구하는목적의공익에비해서거주 이전의자유가지나치게침해될우려가크다. 기본적인사회급부가거부된다면가장기초적인생활도보장하기어려워지므로이는과도한침해가아닐수없다. 이런면에서첫번째유형의경제적유인정책을추진하기는쉽지않아보인다. 다음으로, 기본적인사회급부는제공하되특별지원금등의추가적인혜택을제공하지않는정책은고려할여지가있는것으로판단된다. 기본적인사회급부의제공을거절하는것과달리최소한의생활수단이마련된다는점, 그리고추가적인 402) Das Wohnortzuweisungsgesetz hindert die Beschwerdeführer zwar nicht unmittelbar an der Wahl eines anderen Wohnortes als des zugewiesenen. [...] Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können Grundrechte beeinträchtigen und müssen daher von Verfassungs wegen hinreichend gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 105, 279 <300 f.>). 403) 송진호, 통일후북한주민의거주이전의자유제한에대한검토 ( 발제문 )( 주 348), 195. 183

제 5 장제도통합의과제와방안 혜택의미제공이거주 이전의자유를간접적으로나마영향을미치는것은사실이지만국가안전보장이나통일비용으로인한국민의부담완화라는공익에비추어보면그정도의침해는용인될가능성이있다. 물론이경우에도구체적으로어떤조치가취해지는지에따라결론이달라질수있으므로주의가요구된다. 다. 정리이상의논의를종합해보면허가제의도입을통해서북한지역주민들의이주를원칙적으로금지하고예외적으로허용하는접근은과잉금지의원칙에부합하지않는다는이유로채택하기어려울것이다. 또한경제적유인책을통한거주 이전의자유에대한간접적제한도그유형에따라도입이쉽지않다. 사회급부의제공을제한하는것은거주 이전의자유는물론북한지역주민들의다른기본권을과도하게침해하는것이므로받아들이기어렵다. 결국가장현실적인방법은경제적유인정책가운데남한으로이주할경우북한지역에잔류하는주민들에게제공되는특별지원금등추가적인혜택받을권리를제한하는것으로판단된다. 다만이또한실제로취해질조치의양상이나성격에따라과잉금지의원칙에위배될여지가있기때문에신중을거듭할필요가있다. 한편우리보다먼저통일을이룬독일의경우동독주민에대해서거주 이전의자유를특별히제한하지않았음을확인할수있었다. 그러나통일당시서독은세계제2의경제대국으로서경제적으로매우부유하였을뿐만아니라서독과동독사이의경제규모격차가오늘날남북한의격차보다훨씬작았으며분단지역간상호교류가꾸준하게이루어졌다는점을무시할수없다. 404) 그러므로베를린장벽이무너지면서동독에서서독으로유입된인구보다도한반도에서휴전선이개방되면짧은기간내에발생할수있는인구이동은더클가능성이높다. 그러므로독일과우리나라의적지않은차이점들을고려한다면남북한의통일시아무런제한을 404) 독일의통일당시서독의국민총생산 (GNP) 이동독의약 10 배, 1 인당국민소득은약 3 배, 인구는인구는약 4 배정도였다 [Paul J.J. Welfens, EC Integration and Economic Reforms in CMEA Countries: A United Germany as a Bridge between East and West, Economic Aspects of German Unification: National and International Perspectives, Springer-Verlag (1992), 15]. 반면남북한의경우 2015 년을기준으로남한의명목국민총소득 (GNI) 은북한의약 46 배, 1 인당국민총소득 (GNI) 은약 22 배, 인구는약 2 배이다 [ 주요남 북한지표비교 (2015 년기준 ), 북한통계, <http://kosis.kr/bukhan/index.jsp>, (2017. 3. 23. 확인 )]. 바로이런이유로남한의통일비용부담은독일과비교가되지않을만큼클수밖에없다. 184

제 3 절주민등록제도의운용방안 두지않고자유로운이주또는여행을허용하는것이적절한지고민하게된다. 독일에서처럼유연한노동시장과자유로운시장경제에의존하여시간이지남에따라자연스럽게인구이동문제가해결될것으로기대할역량과여유가우리나라에있을지확신할수없다. 그럼에도무조건통일직후거주 이전의자유에대한제한을전제로하여제도의통합을논의하는것도지양해야할것이다. 갑작스런인구유입을방지하는것도중요하고이를달성하는데다양한정책이존재하지만그적법성을고려하여최대한신중히접근할필요가있다. 적어도통일이아직가시화되고있지않은오늘날에는많은견해를수렴하고다양한정책을검토하고더적절한방안을모색하기위해노력해야할것이다. 2. 주민등록증의발급거주 이전의자유를제한하는문제와별도로주민등록제도의구축과관련하여주민등록증의발급이중요한의미를갖는다. 주민등록증은신분확인이라는기능을넘어행정사무처리와관련해서도핵심적인역할을한다. 그러므로통일이후국민의일상생활이가능하기위해서는주민등록증의발급이우선적으로이루어져야할것이다. 주민등록증의발급과관련하여통일이후의상황은크게세가지방향으로진행될수있다 : 1 현재남한에서발급되는주민등록증을활용하여북한지역에서도이를그대로발급하는방안 ; 2 통일이후한반도의모든주민들에게새로운유형의주민등록증을발급하는방안 ; 3 주민등록증을아예폐지하는방안. 아래에서는각방안을차례대로살펴보기로한다. 가. 현행주민등록증의확대발급현실적으로가장간편한방안으로현행주민등록증을통일이후그대로북한주민들에게확대 발급하는방안이있을수있다. 이방안에따르면남한주민들의주민등록증을그대로유지하게되어모든행정역량을북한지역의주민들에게만집중시킴에따라새로운주민등록증의발급으로인한비용과시간및행정업무의부담을상대적으로줄일수있다. 다만이경우에도동시에모든북한주민들에게주 185

제 5 장제도통합의과제와방안 민등록증을바로발급하는것이현실적으로쉽지않기때문에한시적으로임시신분증의발급이필요할수있다. 현행주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문, 발행일, 주민등록기관을수록 ( 주민등록법제24조제2항 ) 하는데이가운데특별히신경써야할부분이주소, 주민등록기관과주민등록번호이다. 일단주소의확정은거주 이전의자유에대해서어떤정책을채택하는지에따라결정된다. 허가제등을통해서거주 이전의자유를제한할경우기존의공민등록상주소를그대로사용하면되겠지만, 자유로운이주를허용하게되면많은주민들이동시에거주지를옮김에따라주소를확정하는작업에어려움이따를수있다. 한편주민등록기관과주민등록번호를수록하기위해서는통일이후주민등록기관이북한지역에설치되고각기관의고유번호가확정되어야하는데이역시완전한체계를갖추기위해서는일정한시간이요구된다. 바로이런점으로인하여북한주민들에게는임시신분증을발급한후점진적으로주민등록증을도입해야할것이다. 현행주민등록증을확대발급하는방안의단점으로는현행주민등록증이갖는여러문제점 405) 이개선되지않은채그대로북한지역의주민들에게발급되어주민등록제도를개선할기회를놓친다는점을들수있다. 우리나라의주민등록증이지식정보사회와전자정부시대에부합하는지에대해서논란 406) 이많이있음에도개선을하지않고기존의제도를그대로존속시키는것은다양한문제를야기할수있다는점에서바람직하지않을수있다. 나. 새로운주민등록증의발급통일이후북한지역주민들뿐만아니라남한지역주민들을포함하여모든국민을대상으로새로운주민등록증의발급을생각해볼수있다. 여기서새로운주민등록증이란현행플라스틱카드를유지하면서점진적으로개선하는정도에서부터전자주민카드형태의주민등록증을도입하는정도까지다양한모습이될수있다. 우리나라는 1997년전자주민카드의도입을시도하였으나정치권과시민단체의반대로무산되었으며, 1999년기존의종이신분증에서현행플라스틱카드로전 405) 이와관련해서는황보열, 우리나라주민등록증현황과개선방향 : 해외국가국가신분증동향과주민등록증변경의도분석을중심으로, 한국행정학회동계학술발표논문집 (2004. 12.), 534-536 참조. 406) 이장희 ( 주 331), 98 이하참조. 186

제 3 절주민등록제도의운용방안 환한바있다. 그뒤로벌써 20여년이지났으며전세계적으로도플라스틱카드에칩을포함한스마트카드나전자주민카드의도입이확산되고있는추세를감안한다면통일이후새로운주민등록증의발급을고려해볼수있다. 특히단순히외관이나기능적인측면의개선뿐만아니라수록정보의성격이나주민등록증의사용범위등다양한요소들에대한고민을할필요가있다. 한편통일이후새로운주민등록증의도입은지식정보화시대에부합하는제도의개선을이룰수있는것외에북한지역주민의상대적박탈감을줄여줄수있는이점이있다. 북한의공민증또는평양시민증을폐기하고남한지역주민들의주민등록증을그대로발급하는경우보다남북한의주민이동일하게새로운신분증을받음으로써북한지역주민들도남한주민들과함께통일한국에서동등한국민이된다는인식을심어주어국민통합에기여할수있다. 반면새로운주민등록증의발급의단점으로는지나치게많은비용의발생과남북한의 17세이상주민모두에게새신분증을발급하는데서오는행정업무의부담과사회적혼란을들수있다. 통일로인하여국민이부담하게될비용이상당한수준에이를것으로예상되는가운데모든국민을위한새로운주민등록증의개발과발급은감당하기어려운부담이될수있다. 뿐만아니라과거에도그랬듯이다양한이유로칩이들어간플라스틱카드형태의주민등록증이나전자주민카드의도입에는시민사회등의반대에부딪쳐제도의개선이쉽지않을수있다. 다. 주민등록증의폐기또하나의방안으로통일이후주민등록증자체를폐기하는방안도있을수있다. 우리나라는 1962년에도입한이후수십년동안운용해온주민등록제도에익숙하기때문에개인신상정보가포함된보편적개인식별번호의의무적부여가당연하다고생각할수있다. 그러나우리나라의주민등록제도는전세계적으로볼때예외적인경우에해당한다. 보편적개인식별번호를이용하는경우 ( 체코, 루마니아, 우간다등 ) 가없는것은아니지만이를부여하지않는경우 ( 호주, 필리핀등 ) 도있고, 보편적이아닌목적별식별번호또는사회영역별식변번호 ( 가령, 납세자번호, 건강보험카드번호, 사회보험신분카드번호등 ) 를부여하는경우 ( 영국, 헝가리등 ) 가많으며, 187

제 5 장제도통합의과제와방안 무엇보다도개인식별번호에개인정보가포함되지않아프라이버시보호의문제가크지않은경우 ( 캐나다, 미국등 ) 가대부분이다. 407) 우리나라에서는주민등록번호가유출되더라도한번부여된번호가원칙적으로변경될수없기때문에 408) 이로인하여심각한사회적문제가대두되고있다. 그러므로통일을계기로주민등록번호를폐기하고그대안으로서개인정보가포함되지않은독립적난수기반개인식별번호 (Unconnected Random Personal Identification Number) 를도입 409) 하거나사회영역별로식별번호체계를정착시키는방법등을고려해볼수있을것이다. 라. 정리통일이후주민등록증의발급과관련된논의가다양하게전개될수있다. 현행주민등록증을확대 작용하는것부터모든국민을위한전자카드형태의새로운주민등록증의도입또는주민등록증자체의폐기까지선택의폭이매우넓다. 궁극적으로어떤방안을채택할지에대해서는깊이있는논의가많이이루어져야한다. 지금까지주민등록제도의개선과관련된논의가많았으나대부분의경우통일과무관하게남한내에서의제도의적법성또는효율성만이중요하게다뤄졌다. 그러므로앞으로는통일및통일이후의상황을고려하여제도의통합에관한논의가활발하게진행되어야할것이다. 아울러주민등록증은국민개개인의삶에대해서직접적으로영향을미치는중요한제도이다. 이는법률적문제에국한되지않기때문에정치 사회 경제적으로고려할요인이많다. 그러므로그개선과관련하여대국민설득작업이병행되어야하며사회적합의를이끌어낼수있는정책방향을추구하는것이중요하다. 407) 진보네트워크센터, 국민식별번호와영역별식별번호, 해외사례분석 (2014), 35-36. 408) 가족관계등록신고등에따른주민등록표의정리가필요하거나 ( 주민등록법제 14 조 ) 주민등록번호에오류가있음이발견된경우 ( 주민등록법시행령제 8 조 ) 등극히예외적인경우에만주민등록번호를정정할수있다. 409) 한문정외, 국가개인식별번호체계개선에관한연구 독립적난수기반개인식별번호체계로전환, 정보보호학회논문지제 24 권제 4 호 (2014. 8.), 721-737 참조. 188

제 4 절주민요해사업의폐지 제 4 절 주민요해사업의폐지 제 4 절주민요해사업의폐지 통일이후가족관계등록제도나주민등록제도의구축과달리이견의여지가있을수없는것은북한에서운용되고있는주민요해사업의폐지이다. 현재북한에서전체주의독제체제유지에핵심적인역할을담당하고있는이제도는자유민주주의법치국가에서어떠한형식으로도설자리가없고무슨이유로도정당화될수없다. 특히주민등록대장에서주민개개인의상세한신상정보가작성 관리된다는점에서통일시그내용이유출될경우개인정보의보호등과관련하여심각한문제가발생할수있다. 그러므로원칙적으로주민등록대장은폐기되어야할것이다. 다만통일한국에서의단일주민등록제도구축및가족관계등록창설과관련하여주민등록대장에기초하여북한지역주민들의개인정보를확인할수있다는점에서그활용가능성을고민해볼필요는있을것이다. 주민등록대장을참고하지않더라도 ( 가령, 사건별등록부를비롯한공민증, 출생증및평양시민증등 ) 통일이후가족관계등록제도와주민등록제도의구축이라는목적을달성하기위해서필요한개인정보가충분히확보될수있다면 ( 통일이후불법청산을위해서주민등록대장을활용하는방안은차치하더라도 ) 적어도이러한목적을위해서주민등록대장이활용되는것은지양해야한다. 또한설사주민등록대장을활용하게되더라도그공개대상을최소한으로제한하여실무를위해서꼭필요한경우에만열람이가능하도록하는것이중요하다. 189

제 6 장 결론

제 6 장결론

제 6 장결론 북한신분등록제도, 공민등록제그리고주민등록제도의연혁과운용실태를전반적으로살펴본결과핵심적인특성하나를꼽자면북한의신분및거주등록제도가사회주의법전통의산물이자체제유지를위한필수불가결한수단이라는점이다. 북한의신분및거주등록제도의근간은사회주의법이다. 이는북한에서신분등록제도와공민등록제도가도입되어발전한과정을살펴본결과구소비에트연방의영향을많이받았다는사실로부터확인할수있었다. 무엇보다도북한이정권을수립하여제도를확립하던시기가전체주의가기승을부리던스탈린시대와겹친결과그당시사회주의법국가에서중시하던주민에대한철저한감시와통제가북한제도의중요한목적과기능이되었다. 더나아가 20세기후반사회주의체제로부터탈피한러시아나정치적으로는사회주의를유지하면서도경제적으로는개방을추구하는중국과달리북한은기존의체제를강화해나가면서더욱더폐쇄적인국가로변모하였고이로인하여신분및거주등록제도가주민들에대한국가의억압과착취를위한도구로서심화되었다. 중국에서시간이지남에따라주민들에대한통제수단으로서인사당안 ( 人事档案 ) 의기능이약화된것과달리북한에서주민요해제도의중요성이커져온사실이이를잘보여준다. 바로이런점으로인하여남북한의통일시신분및거주등록제도의통합은그만큼더까다로울수밖에없을것이다. 서로다른길을너무오랫동안걸어온결과남북한의제도사이에이질성정도가높다. 그러므로앞으로북한사회가부분적으로라도개방하여체제의성격을바꾸지않는한통일이이루어졌을때제도를통합하는데남한과북한제도의절충점을찾기가쉽지않아보인다. 독일의경우를보면동독이서독에의해서흡수통일되었기때문에후자의법제도가거의그대로동독지역으로확대 적용되었다. 그렇다면독일과여러면에서차이를보이는통일한국의경우에는남한의법제도가북한지역에그대로적용될수없다고생각할수도있다. 이와동시에통일한국이자유민주주의와시장경제원리에기초할것이라는점을고려하면현남한의제도와유사한형태로북한지역에새제도가구축될가능성이있다. 물론이경우에도북한체제의특성이고려되어야하며무엇보다도남북한제도의통합과정이어느기간동안, 어떤방식으로진행될지에대해서많은논의를거쳐야할것이다. 그러므로이연구보고서에서는통합과관련하여하나의접근만을고집하기보다는앞에서검토한여러내용에기초 193

제 6 장결론 하여잠정적으로만결론을내리기로한다. 우선, 통일이후북한지역에서가족관계등록제도가신속하게확립되는것이중요해보인다. 통일이후북한지역주민들의신분관계를공시 증명하는공적기록에공백이생기지않도록하여그들로하여금새로운사회 정치 경제환경에잘적응할수있게법률적토대를마련해주어야하기때문이다. 이과정에서가정법원의가족관계등록사무부담이증가할가능성이높기때문에이를해결하기위하여통일이후지역별가정법원의수를늘리고법원의인적자원을효율적으로이용및확충할필요가있다. 무엇보다도정확한가족관계등록창설을위하여통일이전북한당국이관리하던모든관련자료를확보하여이를기초및대조자료로활용할것이요구된다. 다음으로, 북한주민들에대한주민등록제도의구축과관련해서는통일이후혼란의방지및사회의안정을고려하여신중한접근을취하는것이필요하다. 객관적인상황을고려할때통일이가시화되면북한에서남한으로대규모인구유입이발생할가능성이존재한다. 이와관련하여국내에서는그동안허가제를통해거주 이전의자유를직접적으로제한하는방안과경제적유인정책을통해간접적으로만제한하는방안이활발하게논의되어왔다. 전자는통일이후주민등록제도의통합을일정기간동안유보하여통일의충격을흡수할수있는과도기를두자는방안인반면, 후자는남한의현주민등록제도에기초한제도를발전시켜이를북한지역에서도입하고북한주민들의자유로운이주를허용하되경제적유인정책과시장경제원리를통해점진적으로상황이해결될수있도록하는방안이다. 각방안을그적법성여부에따라판단해보면과잉금지원칙에위배될가능성이높은허가제보다는경제적유인정책이더바람직할것으로생각된다. 물론이경우에도구체적으로어떤내용의정책이제안되는지에따라최종결론이좌우될수있는만큼신중하게접근할필요가있다. 특히비교법적으로동독주민들에게사실상거주 이전의자유를전면인정해주었던독일의사례도더깊이분석할필요가있다. 마지막으로, 전체주의의상징인북한의주민요해사업은통일과함께중단 폐지되어야하며여기에는이견이있을수없다. 다만북한에서작성 관리해온주민대장은가족관계등록제도와주민등록제도를정비하는데중요한자료가될것이므로이를즉각적으로폐기하는것은부적절하다. 그런데주민대장에는꼭필요한 194

제 6 장결론 정보외에도북한주민들개인에관한민감한신상정보가많이포함되어있는관계로그관리및궁극적처분에상당한주의가요구된다. 남북한의통일이언제어떤방식으로이루어질지현재로서는그누구도알수없다. 그러나지금부터북한의신분및거주등록제도에관한지속적인연구를통해그특성에대한이해도를높이고이를바탕으로남북한제도의통합을준비할필요가있음은부인할수없다. 특히북한제도에관한자료가많지않고접근이제한되어있는현실을고려하면이러한준비는결코단시간내에끝날수없다. 또한이연구보고서에서처럼통일방식을한가지로만국한시키지않고더다양한시나리오를산정하여각상황에맞춰서제도의통합을고민해볼필요도있을것이다. 이연구보고서는이러한준비과정에서첫발을내디딘것일뿐이다. 앞으로북한그리고통일한국의신분및거주등록제도와관련하여이루어질논의에대해서이연구보고서가조금이나마보탬이될수있길기대한다. 195

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용어해설 과같다 : 410) 북한에서신분관계등록제도와관련하여사용하는주요용어를정리하면다음 용어 의미 가계가계표가재가호거주지거처결간공민공민권공판근본근친기본군중등록등본대장료해리력 한집안의대를이어내려오는계통 자기를기준으로한가족관계와친척관계및그들의경력이나직업, 정치생활정형을간단히알아볼수있게적은문건 한집안의재물또는재산 세대를단위로하여이루는집 사람이자리를잡고살거나묵는곳 일정하게자리를잡고살거나묵는곳 집의원채에달려지은간살또는결방 한나라의국적을가지고그나라헌법에규정된권리와의무를지닌사람 공민으로서가지는법적권리와의무의총체 재판소가소송당사자들의참가밑에제기된사건에대한정확한판단과해결을위하여그사건을심의하고판결을내리는일 어떤것의본질로되거나바탕이나기본이되는것, 혹은자라온환경과경력 촌수가가까운일가 로동계급의혁명위업을수행하기위하여당일직접뿌리를박고있는로동자, 농민, 근로지식인들 공식적으로대장이나문건에올리는것 원본을그대로옮겨베끼는것또는그서류 어떤근거가되도록일정한양식으로기록한문건이나장부 구체적인실정이나내용을아는것 개벽적인사람이출생하고자라난정치적환경과사회경제적처지와학력, 직업, 조직생활을비롯한사회정치생활의중요한경력 410) 모든용어와의미는주민등록사업참고서에서직접인용하였다. 206

용어 의미 리향립양래력문중사회성분상속상주순시원신고신분등록신원신원보증세대세대주세민세습세업주민주소출신성분출생지퇴거이주입북 고향을떠나는것 친부모와친자녀관게에있지않는사람들사이에서양부모, 양아들딸의관계를맺는법률제도 현지상태에이르기까지지내온과정이나경력 성과본이같은가까운집안 본인이사회생활을시작한이후그직업및사회계급적관계에의하여규정되는성분 사람이죽은뒤에그가가지고있던재산에대한법적권리를다른사람이넘겨받는것 어떤곳에가거나와서늘머물러있는것 순시하는사람 해당기관에일정한사실을알리는것 공민들의신분및그와관련되는것을국가적으로등록하는일 개인이자라고생활하여온과정과관련되는자료, 곧출생지, 주소, 사회정치적환경, 직업, 품행등 어떤사람의신원이확실함을인정하는보증 한살림을이루고있는가정 한세대를대표하여책임지고있는사람 가난하고권리없는인민을이르던말 신분, 직업, 재산등을한집안에서자손에게대대로물려주게되어있는것 대대로물려내려오는직업 일정한지역안에살고있는사람 거주하여살고있는곳, 행정구역이름 태어나고자랄때의가정이처한사회정치적처지와사상상구성성분에따라규정되는사회계급적소속관계를보여주는성분 난곳 거주지를다른곳으로옮겨가는것또는거주지의행정기관에다른거주지로옮겨감을알리고정해진수속을하는것 본래살던고장을떠나딴곳으로옮겨가는것 남쪽지방에서북쪽지방으로들어오는것 207

사법정책연구원발간연구보고서목록 2014 년 연번보고서명연구총서발간일 1 재외국민을위한가족관계등록사무처리절차의개선방안에관한연구 2014-01 2014. 12. 30. 2 국선전담변호사제도의개선방안에관한연구 2014-02 2014. 12. 30. 3 파산법원설치에따른회생 파산절차관여자에대한적정한관리 감독방안에관한연구 2014-03 2014. 12. 30. 4 현행이원적부동산공시제도의발전방안에관한연구 2014-04 2014. 12. 30. 2015 년 연번보고서명연구총서발간일 1 국민의사법행정참여방안에관한연구 2014-05 2015. 2. 27. 2 3 4 중 고등학생을위한수준별모의재판시나리오개발에관한연구 [ 별책 : 모의재판시나리오및지도안 ] 오스트리아司法制度硏究 - 최고재판소, 행정재판소및헌법재판소의상호관계에대한헌법규정분석을중심으로 - 법관의초 중 고등학생을위한수준별강의안에관한연구 [ 별책 : 강의안 (PPT 및해설자료 )] 2014-06 2015. 2. 27. 2014-07 2015. 2. 27. 2015-01 2015. 5. 22. 5 부동산등기제도의개선방안에관한연구 2015-04 2015. 5. 29. 6 7 판결에대한국민의이해를높이고이를알릴수있는방안에관한연구 국민과함께하는모의재판실시방안에관한연구 - 일반국민용모의재판시나리오모음집 수록 - 2015-02 2015. 5. 30. 2015-03 2015. 6. 10. 208

연번보고서명연구총서발간일 8 중 고등학생을위한법원체험프로그램에관한연구 [ 별책 : 프로그램안내 ] 2015-06 2015. 6. 26. 9 효율적인증거개시 수집을위한제도개선방안에관한연구 2015-05 2015. 6. 30. 10 디지털증거의증거능력판단에관한연구 2015-08 2015. 6. 30. 11 영국의양형기준제도 - 양형기준제도의법령및현황 - 2015-07 2015. 7. 13. 12 영국과미국의법관에의한중재및그도입가능성에관한연구 2015-10 2015. 7. 17. 13 재판기록및조서에관한실무개선방안연구 - 재판서 조서의전자화, 법정녹음시행을중심으로 - 2015-11 2015. 7. 24. 14 커뮤니케이션학에기초한바람직한법정소통방안에관한연구 2015-09 2015. 7. 31. 15 법률문헌등의인용방법에관한연구 - 첨부 : 법률문헌등의인용방법표준안 [ 시안 ] - 2015-12 2015. 9. 14. 16 가사사건의상담제도발전방안에관한연구 2015-16 2015. 11. 9. 17 북한이탈주민에대한사법적지원방안에관한연구 2015-14 2015. 11. 13. 18 국민의사법절차에대한이해도및재판에관한인식조사결과의분석 2015-13 2015. 11. 25. 19 각국법원모욕의제재방식에관한연구 2015-15 2015. 11. 27. 20 각국법관징계제도에관한연구 2015-17 2015. 12. 23. 209

2016 년 연번보고서명연구총서발간일 1 전문가감정및전문심리위원제도의개선방안에관한연구 2016-02 2016. 1. 13. 2 원격영상재판에관한연구 - 외국의원격영상재판이용현황을중심으로 - 2016-03 2016. 1. 14. 3 성폭력재판절차에서의피해자증인신문재판참고사항에관한연구 2016-05 2016. 1. 15. 4 바람직한법관상구현을위한법관임용및평가방식에관한연구 - 미국과영국의제도를중심으로 - 2016-01 2016. 2. 16. 5 동산공시제도및동산담보제도의개선방안에관한연구 2016-06 2016. 2. 25. 6 한국형대체적분쟁해결 (ADR) 제도의발전방향에관한연구 2016-04 2016. 2. 26. 7 압수 수색절차의개선방안에관한연구 2016-07 2016. 3. 28. 8 정식재판청구제도개선방안에관한연구 2016-08 2016. 3. 28. 9 재산분할의기준정립을위한방안연구 2016-09 2016. 4. 4. 10 EU사법재판소 (CJEU) 와유럽인권재판소 (ECtHR) 에관한연구 2016-10 2016. 8. 26. 11 미국연방대법원판결의유형과사회적영향에대한연구 2016-11 2016. 9. 8. 12 증인신문절차및기법에관한연구 2016-12 2016. 9. 30. 13 피고인의형벌감수성이양형에미치는영향에관한비교법적연구 2016-13 2016. 10. 17. 14 변호사시험합격자에대한실무연수방안에관한연구 2016-15 2016. 10. 21. 15 네덜란드의사법개혁과법조인양성제도에관한연구 2016-14 2016. 10. 25. 16 미국특허쟁송실무에관한연구 - 연방순회항소법원 (CAFC), 연방지방법원, 국제무역위원회 (ITC), 특허청 (USPTO) 을중심으로 - 2016-18 2016. 11. 18. 210

2017 년 연번보고서명연구총서발간일 1 민사소액재판의개선방안에관한연구 2016-19 2017. 1. 24. 2 대형경제형사사건의효율적인관리및증거조사방법에관한연구 2016-16 2017. 2. 23. 3 전자정보의증거조사현황과개선방안에관한기초연구 2016-22 2017. 2. 28. 4 법원의프로보노활동지원방안에관한연구 2016-17 2017. 3. 13. 5 공익소송제도의현황과개선방안 2016-20 2017. 3. 30. 6 규제개혁과사법심사에관한연구 2016-21 2017. 4. 28. 7 프랑스민사소송에서의증거법에관한연구 2017-02 2017. 5. 17. 8 북한의신분ㆍ공민ㆍ주민등록제도에관한연구 2017-03 2017. 6. 20. 211

북한의신분 공민 주민등록제도에관한연구 2017년 6월 15일인쇄 2017년 6월 20일발행발행처사법정책연구원고양시일산동구호수로 550 TEL 031-920-3583 인쇄처세광디자인프린팅 TEL 02-2278-2490 < 비매품 > 1. 본책자의무단복제및전재는삼가주시기바랍니다. 2. 전문 ( 全文 ) 은사법정책연구원홈페이지 (http://jpri.scourt.go.kr) 에게시되어있습니다. ISBN 979-11-6168-005-7