발간등록번호 11-1261021-00005-10 ISSN 2005-7512 정책연구시리즈 2017-18 우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 고재남유럽 아프리카연구부교수
발간등록번호 11-1261021-00005-10 ISSN 2005-7512 정책연구시리즈 2017-18 우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 고재남유럽 아프리카연구부교수
정책연구시리즈 2017-18 우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 발 행 2018 년 2 월 발행처국립외교원외교안보연구소 발행인국립외교원장 주소서울서초구남부순환로 2572 전화 3497-7760 ( 代 ) 팩시밀리 571-1032 홈페이지 www.knda.go.kr www.ifans.go.kr 디자인 인쇄웃고문화사 (02-2267-3956) c 국립외교원외교안보연구소, 2017 비매품 ISSN 2005-7512
정책연구시리즈 2017-18 우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계
국립외교원외교안보연구소는중장기적시각에서정부의외교안보정책입안과시행에기여하기위하여대외정책기조및주요외교사안에대한연구를수행하고있으며, 그결과를 정책연구시리즈 로발간하고있습니다. 이책자는집필자의견해를바탕으로 열린외교 의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로외교부의공식입장과는무관합니다.
목차 요약 1 Ⅰ. 문제의제기 4 Ⅱ. 포로셴코정부이전외교정책개관 6 1. 크라프추크정부시대 (1991~1994 년 ) 6 2. 쿠츠마정부시기 (1994~2004 년 ) 10 3. 유쉔코정부시기 (2005~2010 년 ) 12 4. 야누코비치정부시기 (2010~2014 년 ) 15 Ⅲ. 포로셴코정부의외교정책우선과제 18 1. 포로셴코정부의외교 안보문건채택경과 18 2. 안보전략의목표와위협인식 19 3. 국가안보정책과국가별외교정책의우선과제 20 Ⅳ. 포로셴코정부의외교정책추진환경 24 1. 정치 외교적환경 24 2. 경제 에너지환경 28 3. 군사 안보적환경 32 4. 러시아의크림반도합병과분리주의지원 34 Ⅴ. 포로셴코정부의주요국관계 36 1. 러시아 36 2. EU 40 3. 미국 43 4. NATO 47 Ⅵ. 결론및정책적고려사항 49 1. 결론 49 2. 정책적고려사항 51
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 요약 우크라이나는과거 350여년간러시아 소련일부로존재해온속박경험, 민주주의및시장경제로의체제전환을통한국가발전추구, 중유럽국가로서의정체성에기반한유럽국가로의발전등과같은요인들에의해독립후친서방 탈러정책을우선적인외교정책으로추진하였다. 그러나 유로마이단혁명 (Euromaidan Revolution) 이전정부의친서방 탈러정책은대통령, 의회의원등을포함한정치엘리트의정책성향, 국내외경제 에너지동향, 국민여론, 정경유착, 러시아 미국 EU 등주요국가들의상호관계및우크라이나에대한정책등복합적인요인들에더많은영향을받아결정 실행되어왔다. 따라서 유로마이단혁명 이전, 정부는 다면정책 (multi-vector policy) 을외교정책의기조로내세웠음에도불구하고, 상기한요인들에영향을받아실제정책은러시아또는유럽 ( 미국포함 ) 사이에서한쪽으로치우치는 편중성 또는 경사성 을보였다. 분리 민족주의세력의지지를얻어집권한크라프추크 (Leonid Kravchuk) 정부는친서방경향을, 친러시아지역인동부지역의압도적인지지를받아집권한쿠츠마 (Leonid Kuchma) 정부는제1기정부에서는친서방경향을, 그리고제2기정부에서는친러경향을보였다. 한편미국과유럽연합 (EU: European Union) 의후원을받은 오렌지혁명 으로집권한유셴코 (Viktor Yushchenko) 정부는맹목적인친서방경향을보인반면, 전임정부에서총리직을수행하고친러시아지역인동부지역의지지를받아집권한야누코비치 (Viktor Yanukovych) 정부는러시아와유럽 ( 미국 ) 에대한균형정책을모색하였다. 유로마이단혁명 이친서방 반정부기치를내건시민혁명임을고려해볼때, 과도 포로셴코 (Petro Poroshenko) 정부가친서방정책을지향할것임은명백한예상이었다. 푸틴 (Vladimir Putin) 정부의입장에서볼때, 과도 포로셴코정부의 EU와의제휴협정 (Association Agreement) 체결과이를통한양측간정치 경제적협력의확대 심화는우크라이나의북대서양조약기구 (NATO: North Atlantic Treaty Organization) 가입으로이어질 1
2017 년정책연구시리즈 수있다는우려를자아내었다. 푸틴정부는이러한사태발전은미국주도의 NATO 미사일방어체제 (MD: Missile Defense) 에더해러시아에치명적인안보위협을가져다줄것이라판단하고, 이를저지시키기위한작전, 즉크림반도합병을통한흑해함대의안전성확보, 동부우크라이나지역의분쟁지역화를추진하였다. 이러한예기치않은러시아의침략정책은과도 포로셴코정부로하여금친서방 반러정책을적극추진하는것이외에는다른정책적선택이없게했다. 포로셴코정부는독립후가장강력한친서방 반러정책을추진해오고있으며, 그결과대서방외교에서는많은성과를거두었지만대러외교에서는많은정치 외교적갈등과경제적손실을경험하고있다. 포로셴코정부는푸틴정부의우크라이나침략정책에강력히반발하는 EU와미국의대러정책을활용해, 한편으로는 EU, 미국과협력을확대 강화하는외교정책을수행하면서, 다른한편으로는반러정책을강화해서방세계의대러제재지속과강화, 우 러협력축소등과같은외교정책을적극추진하고있다. 실제로포로셴코정부는지난 4년간대EU, 대미외교에서많은성과를거두었다. 우 EU 간포괄적자유무역협정 (DCFTA: Deep and Comprehensive Free Trade Area) 과비자면제협정이체결 발효되었고, EU, 미국의대러제재가완화되기보다는확대 강화되었다. 또한 EU, 미국등서방국가들과이들이주도하는국제통화기금 (IMF: International Monetary Fund), 국제부흥개발은행 (IBRD: International Bank for Reconstruction and Development) 등국제금융기구들의우크라이나경제 금융위기극복과정치 경제 사법개혁을촉진시키기위한재정지원도지속되고있다. 또한미국과 NATO의우크라이나의국방력강화를위한군사지원도계속되고있다. 그러나우크라이나의 NATO 가입은포로셴코정부의강력한의지와이를실현하기위한관련정책의추진에도불구하고, 러시아의강력한반대, 국내군사적분쟁상황등을고려할때불가능할것이다. 우크라이나의 EU 정회원국조기가입도 EU 내반대의견존재및가입을위한국내여건미비로쉽지않을전망이다. 2
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 그리고 EU 내대러제재지속에대한이견증대, 트럼프 (Donald Trump) 행정부와의회간대러제재를둘러싼이견, 민스크협정 Ⅱ 이행을위한후속조치부재와돈바스분쟁상황지속등은서방세계의대러제재와포로셴코정부의대외적입지를약화시키는요인으로작용할것이다. 또한 2019년예정된대선, 총선준비를위한포로셴코대통령의권력강화정책및사법개혁등주요개혁의본격적인추진부진에대한서방세계의불만점증은향후 EU, 미국의우크라이나에대한맹목적지원을약화시키는요인으로작용할것이다. 대러관계의경우, 포로셴코정부는항공기의운항금지, 가스수입의금지, 러시아어의교육제한, 기체결된수많은협력협정의폐기등반러정책을강화시키는조치를취하였다. 심지어포로셴코대통령은러시아와실전발발가능성을언급하면서양국간군사적긴장을고조시키고있다. 이러한포로셴코대통령의대러적대정책의강화는국론분열과경제 에너지안보의취약화, 러시아와군사적갈등심화, 돈바스문제해결을위한협력감소, 민스크협정 Ⅱ 의이행부진등과같은부정적결과를가져왔다. 민스크협정 Ⅱ 또는다른방안을통해돈바스분쟁지역의문제가해결될경우, 크림반도를둘러싼분쟁이지속됨에도불구하고우크라이나반러정책이완화될것으로전망된다. 특히포로셴코대통령이 2019년재선에실패할경우우크라이나의반러정책이완화될가능성은더많다. 3
2017 년정책연구시리즈 Ⅰ. 문제의제기 우크라이나에서 2014년 2월 18~23일사이에발생한 존엄의혁명 (Revolution of Dignity; Revoliutsiia hidnosti) 또는 유로마이단혁명 (Euromaidan Revolution) 1 은우크라이나외교정책노선을획기적으로변화시키는전환점이되었다. 우크라이나는 1991년말소연방의붕괴와더불어신생독립국이된이래, 중유럽국가로서의정체성을확립하고유럽으로의통합을지향하는정책을우선시했으나, 국내외여건의제약속에서소위 동 ( 러시아 ) 과서 ( 유럽, 미국 ) 의길목 에서방황하였다. 실제로정치인, 기업인과일반국민들의외교정책에대한지향성또는노선은시대적인상황에따라서 유럽노선, 유라시아노선, 균형노선 등이우선성 (priority) 또는지배성 (dominance) 을달리하면서공존하였다. 유럽노선 을지지하는정치인, 기업인그리고일반국민들은우크라이나가유럽국가라는것을강조하면서, 러시아의역사 정치 경제적질곡을벗어나유럽으로통합되는것만이번영과안전을보장해줄것이라고주장하면서유럽연합 (EU: European Union) 과북대서양조약기구 (NATO: North Atlantic Treaty Organization) 가입을적극지지하였다. 반면에 유라시아노선 을지지하는사람들은수백년간정치 경제 민족 언어적으로공존 공생해온역사성과경제의존성을감안해, 러시아와긴밀한우호협력관계를유지하면서러시아가주도하는다양한유라시아통합, 즉독립국가연합 (CIS: Commonwealth of Independent States) 국가들과의협력확대및심화를강조하였다. 한편 균형노선 을주장하는사람들은우크라이나의지정학적역학관계와러시아의우크라이나중시정책또는절대불포기 1_ Euromaidan 은 Europe 과 Maidan( 광장, 즉수도키예프중심에위치한독립광장 ) 의합성어로서야누코비치 (Viktor Yanukovich) 전대통령이 2013 년 11 월 21 일 EU 와동년 11 월 29 일리투아니아빌리우스에서개최될정상회담에서체결할예정이었던 Association Agreement 체결준비를중단시키면서발생한반정부 / 친서방시위사태를알리는아프가니스탄출신학생의 트위터 (Twitter) 계정명을글로벌미디어매체가차용하면서유래했음. 4
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 정책을고려해, 실리추구의러시아와유럽 ( 미국포함 ) 에대한균형정책을주장하였다. 2 제2절에서상술하고있는바와같이, 우크라이나의외교정책노선은우크라이나의국내상황, 특히대통령을포함한집권세력의지지기반과대러 대EU 인식을포함한정책성향, 경제여건, 서방과러시아의우크라이나정책에큰영향을받으면서변화 추진되었다. 특히국내정치세력들간이해관계의충돌, 정경유착, 높은수준의대러경제 에너지의존도는각정부가출범초기내세웠던탈러 친서방접근정책을러시아와서방에대한균형정책또는친러정책으로되돌리는정책전환의요인이되었다. 따라서러시아의크림반도합병과돈바스분리주의자들에대한경제적 군사적지원으로양국관계가더이상정상적인우호협력관계로회복이불가능한상황에서출범한포로셴코 (Petro Poroshenko) 정부의외교정책의내용과그지속성여부, 그리고그것이주요국관계에어떠한영향을미치고있는지에대한관심이지속되고있는상황이다. 따라서본연구는제2절에서독립국가로출범한후포로셴코정부가출범하기전까지우크라이나외교정책이어떻게변화 발전되어왔는지를살펴보고, 제3절에서포로셴코정부의외교정책의추진환경을국내외적여건으로나누어분석하고, 제4 절에서포로셴코정부하에서채택된외교정책관련문건에나타난정책방향과내용을분석하며, 제5절에서포로셴코정부의주요국관계, 즉유럽, 미국, 러시아, NATO와의관계를분석하며, 제6절에서포로셴코정부의외교정책을전망하면서우리나라의정책적대응방안을제시하고있다. 2_ 역사적으로우크라이나는러시아인들에게있어서 러시아의모태 (Kiev s Russia) 또는 소형제국 (a little Russia) 으로인식되어왔으며, 이런맥락에서레닌은 1922 년 12 월소연방을출범시키면서우크라이나가없는소연방은불가하다는주장을, 그리고고르바초프도 1991 년우크라이나가빠진국가연합식소연방은불가하다는주장을하였음. 소연방붕괴후에도러시아는우크라이나가 CIS 헌장에서명하지않은준회원국임에도불구하고 CIS 차원의정상회의, 총리회의, 장관급회의등각종회의에참여를허용했음은물론러시아주도의 집단안보조약 (CSTO) 과각종 경제공동체 (Eurasec, SAS, Customs Union, CIS FTA, Eurasian Economic Union 등 ) 의참여를지속적으로유도하였음. 5
2017 년정책연구시리즈 Ⅱ. 포로셴코정부이전외교정책개관 1. 크라프추크정부시대 (1991~1994년) 소련에서고르바초프 (Mikhail Gorbachev) 시대 (1985~1991 년 ) 의시작으로촉진된소련과동유럽의탈공산화움직임은우크라이나에도영향을미쳤다. 폴란드, 헝가리등중부유럽의탈공산화움직임과고르바초프소련공산당서기장의민주화및언론통제약화정책에기인해, 1990년부터발트 3국에서주권선언이시작되었고, 이는여타소연방공화국으로확산되었다. 우크라이나최고회의도 1990년 7월 16일 주권선언 (Declaration of State Sovereignty of Ukraine) 을하였고, 이는우크라이나외교정책의주요방향과목표를제시한사상첫번째의문건이었다. 3 당시크라프추크 (Leonid Kravchuk) 전대통령은우크라이나인민회의 (People s Deputy of Ukraine) 의의원이었으며, 주권선언이후동년 7월 23일부터대통령직에취임한 1991년 12월 5일까지최고회의의장직을수임하면서, 우크라이나국내외정책결정과집행에주도적인역할을하였다. 물론 주권선언 은당시정치적상황을고려해소연방으로부터의분리독립보다는경제적주권과소련영토통합성, 핵무기비확산 3원칙고수, 국제적역할등의선언적내용을담고있다. 즉주권선언은우크라이나의경제독립, 환경안전에관한한양도할수없는권리와소련영토의불침범성을강조하면서 ( 제5조 ), 보석, 보유외환, 금등소연방부의공유권 ( 제6조 ), 우크라이나공화국외에거주하는국민들의권리와문화의보호권 ( 제8조 ), 핵무기의반입과생산, 취득의금지 ( 제9조 ), 국제적행위자로서의법적지위확보및국제법준수 ( 제10절 ) 등을명시하고있다. 4 또한우크라이나의회 (Verkhovna Rada) 는 1991년 8월보수 반도쿠데타가실패로끝난직후인 8월 24일 우크라이나독립선언에관한법 을채 3_ Lyudmyla D. Chekalenko, Foreign Policy of Ukraine (Kyiv, Ukraine: LAT&K, 2016), p. 80. 4_ Ibid. 6
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 택하여유엔헌장과여타국제법문건을토대로민족자결권에입각해독립된국가인우크라이나를창설한다고선언하였다. 5 크라프추크최고회의의장은 8월 24일부터대통령직도입에따른헌법개정을통해임시대통령에지명되었으며, 우크라이나의독립을소연방차원에서는물론국제적차원에서쟁취하고현실화하기위한외교정책을적극추진하였다. 따라서우크라이나는 8월군사정변으로소연방유지의원심력이점증하는상황에서 1991년 12월 1일실시된대통령선거및소연방탈퇴여부를묻는국민투표를실시하였다. 투표결과는소연방탈퇴에대한압도적인국민지지와민족주의자인크라프추크의대통령당선으로나타났고, 이러한우크라이나국내정세는소연방의붕괴와신생독립국가우크라이나의독자적인외교정책추진의시작을열었다. 실제로크라프추크는 12월 8일벨라루스에서소연방내여타슬라브 2국대통령, 즉옐친 (Boris Yeltsin) 러시아공화국대통령, 슈슈케비치 (Stanislav Shushkevich) 벨라루스공화국대통령들과회동해소연방의해체와 CIS 의창설선언 (the Belavezha Accords) 을주도했으며, 12월 21일에는카자흐스탄의수도알마아타에서여타소연방공화국지도자들과회동해 알마아타선언 등 6개문건채택을통한소연방해체를공식화하였다. 크라프추크시기우크라이나외교정책의최우선목표는국제사회에서주권국가로서정통성확립과양자외교관계의수립, 다자국제기구의가입, 그리고영토의통합성과안전을보장하는것이었다. 특히러시아로부터의정치적 경제적 군사안보적예속관계를벗어나는문제는신생국가인우크라이나외교 안보정책의최대우선과제였다. 6 따라서크라프추크정부는러시아주도의 CIS 차원의다자협력체에는불참또는소극적인참여를하면서, 유럽과미국등서방세계와의협력을확대및심화시키는친서방주의정책을적극추진하였다. 이를위해크라프추크정부는우크라이나가중유럽국가라는지리적정체성을확립하면서 5_ Ibid. 6_ 박정호, 전환기우크라이나대외정책의기본방향및특성연구, 슬라브학보 제22권 3호 (2007), pp. 177-179. 7
2017 년정책연구시리즈 탈공산화된중유럽국가들과는물론, 서유럽, 미국, 캐나다등서방국가들과의정치 경제 안보협력의토대를구축하고협력을확대 심화시키는정책을추진하였다. 실제로크라프추크정부는러시아가창설을주도하고이의제도화를위해채택한 CIS 헌장 (CIS Charter) 도비준하지않아준회원국으로남았으며, 1991년말독자군창설을선언하면서 CIS 통합군은물론 CIS 차원의평화유지군에참여하지않았다. 또한우크라이나는 1992년 5월창설되고러시아, 벨라루스, 아르메니아, 카자흐스탄등중앙아시아 4개국등 7개국이참여한 집단안보조약 (CST: Collective Security Treaty, 이하 CST, CST는 2002년창설 10주년을기해푸틴 (Vladimir Putin) 정부의주도로보다제도화된 집단안보조약기구, 즉 CSTO: Collective Security Treaty Organisation 으로개명 ) 에도가입하지않았다. 이와는반대로크라프추크정부는우선유럽국가들과제반분야에서협력을확대하기위한정책을적극추진하였다. 우선접경국인폴란드, 헝가리등과의협력강화를위해이들이주도한협력체인 비제그라드 (Visegrad Group 또는 V4, 1991년 2월폴란드, 헝가리, 체코슬로바키아가 EU 가입, NATO 가입등공동의외교 안보정책추진을위해창설 ) 와 중부유럽이니셔티브 (CEI: Central European Initiative, 1989년창설된유럽통합을위한상호지원하기위한포럼 ) 에가입하려는정책을추진하였다. 또한크라프추크정부는중유럽국가들의요청에의해 NATO 국가들이바르샤바조약기구 (WTO: Warsaw Treaty Organization) 국가들과의협의채널로 1991 년 12월출범시킨북대서양협력회의 (NACC: North Atlantic Cooperation Council) 와이의후속기구로 1994년출범한 NATO-평화적동반자관계 (PFP: Partnership for Peace) 에도동년 2월가입하였다. 또한유럽안보협력회의 (CSCE: Conference on Security and Cooperation in Europe) 와같은유럽안보협력기구에도가입하였다. 한편크라프추크정부는 1993년 7월 2일외교정책의토대가되는 외교정책의기본방향 (Basic Directions of Ukraine s Foreign Policy) 을공표하였다. 이문건은국제사회에서우크라이나가추구할국익을명시하고 8
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 외교정책의목표와외교정책개념의원칙을제시하였다. 이에의하면, 외교정책목표는인접국가들과의양자관계발전, 서유럽국가및서유럽국제기구들과의관계발전등이다. 7 한편소연방의붕괴로비자발적으로핵보유국이된우크라이나의비핵국가화문제는국제적인문제로대두되었다. 우크라이나에서는러시아로부터오는안보위협에대한억제력확보와핵보유국으로서의대외적위상또는자존감의과시등과같은순기능적자산의포기여부를둘러싸고국내적논쟁이벌어졌다. 이에따라카자흐스탄, 벨라루스와는달리핵포기에대해주저하는경향을보였으며, 미국과러시아는소련의유일한핵무기보유계승국은러시아라는데공감하면서우크라이나의비핵국가화를위해공동보조를취하였다. 8 크라프추크정부는러시아와양자협상그리고미국이가세한 3자협상을통해자국의안보와영토보전, 그리고경제 에너지이익의보장및확보를비핵화의대가로보상을받기를원했다. 우크라이나는하기하는쿠츠마정부하인 1994년 12월 부다페스트메모렌덤 (The Budafest Memorandum) 의채택을통해미 러 영 3국과비핵화에합의하였다. 크라프추크정부의비핵화합의는미국, 러시아등국제사회의비핵화압력도주요요인으로작용하였지만, 심각한대러에너지의존도등높은수준의대러경제의존도그리고친서방정책의진전을위해서는미국주도의비핵화정책을거스를수없다는현실적판단에기인한다. 1990년대초반우크라이나는갑작스러운소연방의붕괴에따른경제협업및통합질서의붕괴와서방세계의미미한경제지원등으로매우심각한경제위기상황에직면해있었다. 결론적으로크라프추크정부하의외교정책노선은신생독립국가로서의대외적주권확립과안전보장, 특히러시아로부터오는잠재적이고현재적 7_ Lyudmyla D. Chekalenko, op. cit., p. 81. 8_ 우크라이나비핵화를위한 3 자협상에대해서는다음문헌참조. Steven Pifer, The Trilateral Process: The United States, Ukraine, Russia and Nuclear Weapons, The Brookings Arms Control Series, Paper 6 (May 2011), pp. 1-43 참조. 9
2017 년정책연구시리즈 인안보위협의극복, 더나아가체제전환기경제위기의극복을위해친서방정책을적극추진하였다고평가할수있다. 2. 쿠츠마정부시기 (1994~2004년) 크라프추크정부시기극심한경제위기와정치적불안정은기존정부의국내외정책에대한국민들의불만을야기하였고, 그결과 1994년중반치러진대선에서러시아 CIS와협력관계를강조한쿠츠마 (Leonid Kuchma) 의당선을가져왔다. 따라서쿠츠마정부의출범은전임정부가추진한친서방주의의후퇴와친러정책의대두를기대하게하였다. 이는쿠츠마대통령은우크라이나와러시아와의연계성및협력필요성을강조하였으며, 그결과친러성향이강한우크라이나동부지역에서압도적인지지표를받아당선되었기때문이었다. 또한쿠츠마대통령은이를반영하듯이대통령취임사에서러시아와우호협력관계유지의필요성을강조하였다. 그러나제1기쿠츠마정부 (1994~1999 년 ) 는의회를장악한공산주의및민족주의성향의정치엘리트들과러시아의위협, 그리고크림자치공화국의분리주의에직면해정권안보를강화하기위한친서방주의정책을추진할수밖에없었다. 쿠츠마대통령은언제가 EU의준회원국이될수도있다는기대하에 EU와관계를개선하기위한정책을적극추진하였다. 쿠츠마정부는 1994년 EU와협력협정을체결하였고 1995년에는 유럽회의 (Council of Europe) 에도가입하였다. EU와미국도우크라이나의시장경제와민주주의로의체제전환을지원하기위한재정적 기술적지원을확대하였다. 그리고 1998년쿠츠마정부는 EU와 PCA(Partnership and Cooperation Agreement) 를체결하여제반분야에서협력의확대 심화의틀을구축하였다. EU는 1996년그리고미국은 1998년막대한돈을우크라이나에차관또는무상으로공여하였다. 이는이들국가들이우크라이나를지전략적으로매우중시하였음을의미한다. 한편포로셴코정부는 NATO-PFP 활동에도 CIS 국가들중가장적극적이었으며, 그결과 NATO와정치 군사적측면에서활발한협력의토대를 10
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 발전시켰다. 또한쿠츠마대통령은유럽, 미국등서방국가들에대한정상방문외교를강화해경제지원은물론안보협력을확대하기위한노력을기울였다. 쿠츠마대통령은미국을국빈방문했으며, 클린턴 (Bill Clinton) 대통령은 2002년까지우크라이나를 3번이나방문하였다. 또한쿠츠마정부는대러접근정책을추진해러시아와현안해결을위한노력을경주하였고, 소위 Big Treaty 로불리는 우 러우호 협력 동반자조약 (Treaty of Friendship, Cooperation and Partnership between Ukraine and Russia) 을체결하였다. 동조약은우크라이나에게매우중요한의미가있는데, 동조약체결은러시아가흑해함대의모항인세바스토폴을포함한크림반도는물론전우크라이나에대한주권을최종적으로인정한다는의미를갖기때문이다. 9 또한동조약을통해흑해함대의분리와러시아의세바스토폴에대한임차가 1차적으로 2017년까지매듭지어졌다. 그러나쿠츠마정부의친러정책이명백해진것은제2기정부 (1999~ 2004년 ) 때부터이다. 비록친서방정책에힘입어 1994년때와는달리서부지역유권자들의압도적인지지를받아재선되었지만, 국내경제상황의악화와체제개혁의부진, 정국불안정이지속된가운데개인권력강화를위한통제정책의강화를위한반정부인사의탄압은서방세계의비난과고립을심화시키는요인으로작용하였다. 특히 2000년언론인곤가제 (Grigory Gongadze) 의암살사건과 2002년이라크에조기경보레이더체계판매등은서방세계로부터쿠츠마대통령에대한비난과고립을가중시켰다. 10 이런상황은쿠츠마정부로하여금대러 / 대CIS 접근 협력정책을적극추진하는요인으로작용하였다. 이러한국내문제에기인한서방과의관계악화, 국내정치 경제상황의불안정, 특히푸틴정부의출범에따른러시아의정국안정과국제적지위향상, CIS 권에대한리더십강화, 미국의 9.11 9_ Pavel D anieri, Ukrainian Foreign Policy from Independence to Inertia, Communist and Post-Communist Studies, Vol. 45, No. 3-4 (September-December 2012), pp. 449-450. 10_ Taras Kuzio, Neither East Nor West: Ukraines s Security Policy Under Kuchma, Problems of Post-Communism, vol. 52, no. 5 (September/Octber 2005), p. 65. 11
2017 년정책연구시리즈 테러사태에따른우크라이나에대한관심저하등국내외요인들도쿠츠마정부의대러 대CIS 접근정책의복합적요인이되었다. 그결과제2기쿠츠마정부들어쿠츠마대통령의 CIS 정상회의적극참여가진행되었고, 우크라이나주도로결성된 CIS 내친서방국가들의다자협력체인 GUUAM(1997 년결성된것으로조지아, 우크라이나, 우즈베키스탄, 아제르바이잔, 몰도바회원국 ) 에대한관심이저하되었다. 또한쿠츠마정부는 CIS와 방공협정및반테러센터 차원에서 CIS 국가들과군사협력도진행시켰다. 그러나쿠츠마대통령은이러한러시아와여타 CIS 국가들과의협력관계강화가 EU 가입등유럽으로의통합정책과배치되지않는다고주장하면서, EU와유럽경제공동체 (EEC: European Economic Community) 에옵저버국가로참여하는조치를취하였다. 결론적으로쿠츠마정부는 다면정책 (muti-vector policy) 을내세우면서지정학적또는국내적요인에따라서러시아또는 EU를중시하는정책을추진하였다. 즉쿠츠마정부는제1기때서방국가들, 특히유럽 북미국가들의협력체에가입해이들국가들및지역협력체와협력을확대 심화하는정책을우선적으로추진하였으나, 제2기들어국내외여건의변화에순응해러시아 CIS 중시하고동과서에대한균형정책을추진했다고평가할수있다. 3. 유쉔코정부시기 (2005~2010년) 서방세계가지원한소위 오렌지혁명 (2004년 12월 ~2005년 1월 ) 으로탄생한유셴코 (Viktor Yushchenko) 정부는전임정부와차별화되는친서방주의정책을적극추진하였다. 11 이는만약야누코비치 (Viktor Yanukovych) 가대통령에당선되었을경우, 매우다른정책이추진되었을것임을의미한 11_ 2004 년 10 월치러진대선에 23 명이출마했으며, 11 월 21 일야누코비치와유센코가결선투표에경쟁, 야누코비치가승리했으나, 선거부정에항의하는데모가반정부시위와결합해대규모시위로변화되었음. 우크라이나최고법원은선거결과를무효화하였고동년 12 월 26 일재선거가실시돼유센코가대통령으로당선, 2005 년 1 월신임대통령으로취임하였는데, 이를시위대들이착용한오렌지색옷과모자를특징화시켜 Orange Revolution 으로칭하고있음. 12
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 다. 실제로대선과정에서야누코비치는우크라이나의 NATO 가입을반대하면서세계무역기구 (WTO: World Trade Organization), EU를러시아와함께가입하겠다고천명하였다. 또한야누코비치는 EU 가입의꿈을버리고러시아가주도하는 CIS 차원의 단일경제공간 (Single Economic Space) 의창설을적극지지하면서러시아와안보협력강화의필요성을주장하였다. 12 실제로유셴코대통령은쿠츠마정부하에서추진된실용주의적, 비이념적접근에입각한전방위외교노선을포기하면서, 친서방주의, 특히 EU와 NATO 가입정책을핵심정책으로추진할것임을천명하였다. 취임후얼마안되어유셴코대통령은유럽과의협력에관한정책을제시했는데, 즉 EU가우크라이나를 EU 가입의전제조건인시장경제로인정해주고, 우크라이나의 WTO 가입을지원해주고, EU가양자관계를 PCA에서제휴협정 (Association Agreement) 으로격상시켜궁극적으로 EU 가입을허용해줄것을요청하였다. 13 EU 의회는유셴코정부의요청에부응해 2005년 1월시민혁명으로보다민주적인정부가출범한것을긍정적으로평가하면서, 우크라이나가 EU 가입요건에부합되는체제전환을성공적으로추진할경우 EU 가입도가능할것이라는결의안을채택하였다. 또한 EU는 2009년 5월우크라이나, 벨라루스등 CIS 국가들과양자협력을확대하는유럽근린정책 (ENP: Eastern Neighborhood Policy) 을출범시켰고, 러시아의비난에도불구하고우크라이나, 벨라루스등이가입하였다. 유셴코정부의친서방정책은성과를거두어우크라이나는미국과 EU로부터시장경제의지위를인정받았으며, 2008년에는 WTO 가입을실현하였다. 이는 EU 내부의 EU 확대에대한이견과우크라이나의정치 경제적여건미성숙, 즉가입요건에부합되는체제전환이국내정국혼란, 러시아의직 간접적반대외교등이부정적으로작용했기때문이다. 그러나유셴코정부의 NATO 가입정책은부시 (George Bush) 행정부가우크라이나의지정학적중요성을중시하고러시아의패권을약화시키기위한 CIS 내지 12_ Taras Kuzio, op. cit., p. 66. 13_ Taras Kuzio, Is Ukraine Part of Europe s Future? The Washington Quarterly, 29(3), p. 89. 13
2017 년정책연구시리즈 정학적다원주의를적극추진함에따라서상당한진전이이루어졌다. 상기한바와같이, 우크라이나는 1995년 NATO-PFP를체결해 NATO와정치 군사적협력을확대 심화시켜왔으며, 1997년에는 Ukraine-NATO 헌장 을채택하였다. 그리고 2005년 4월유셴코의성공적인워싱턴방문후 NATO는 NATO 가입협상국의지위를부여한회원국행동계획 (MAP: Membership Action Plan) 의전단계인 Intensified Dialogue on Membership 지위를우크라이나에부여하였다. 이는부시행정부가대러견제차원에서우크라이나의 NATO 가입을얼마나적극적으로추진하였는지반증한조치였다. 이후 2006년라트비아수도리가에서개최된 NATO 정상회의에서우크라이나의 NATO 가입전망을밝게하는여러조치들이취해졌고, 부시행정부의마지막정상회의인 2008년 4월부쿠레시티정상회의에서미국은우크라이나와조지아에게 MAP 지위부여하는의제를제안하였으나, 러시아의반발을우려한프랑스, 독일등의반대로채택되지않았다. 또한오렌지혁명을주도한양지도자들인유셴코대통령과총리인티모쉔코 (Yulia Tymoshenko) 간정책 권력갈등이심화되면서정국불안이가중되었고, 이는유셴코정부의통일된정책추진을저해하였다. 특히티모쉔코총리의후임으로친러인사인야누코비치가임명되면서유셴코정부의친서방주의정책추진의동력이약화되었다. 14 결론적으로유셴코정부의외교정책은시민혁명에힘입어친서방주의정책기조에입각해 EU와 NATO 가입을위한정책을적극추진하게끔하였고, 이는 EU, 미국의지원과협력에힘입어상당한성과를거두었다. 그러나우크라이나와러시아와관계악화로 2006년, 2009년가스분쟁발생등갈등을야기하면서우크라이나의경제상황이악화되었다. 특히 2008년 8월발생한미국발세계경제 금융위기는우크라이나경제상황을크게악화시켜유셴코정부의친서방주의외교정책의추진동력을약화시켰을뿐만아니라정권재창출에부정적으로작용하였다. 14_ Taras Kuzio, Ukraine Foreign and Security Policy Since the Orange Revolution, The International Spectator, Vol. 16, No. 4 (October-December 2006), pp. 25-42. 14
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 4. 야누코비치정부시기 (2010~2014년) 세계경제 금융위기, 러 조전쟁, 그리고러 우관계의악화상황에서 2010년 2월탄생한야누코비치정부의외교정책노선에대한국내외관심이컸다. 즉야누코비치대통령이자신이총리까지역임한유셴코정부의친서방정책을계승할것이지, 또는자신의지지기반인동부우크라이나지역의민심을고려해친러정책을추진할것인지, 또는쿠츠마정부때와같이 다면정책 을기조로러시아와서방세계에대한균형정책을추진할것인지에대한국내외관심이제기되었다. 야누코비치대통령은대선과정에서친러성향의이미지를불식시키기위한외교정책방향을제시하였다. 즉그는서방국가들과의협력이필요한외국인직접투자 (FDI: Foreign Direct Investment) 의유치확대, 글로벌시장에서경쟁력강화, 경제현대화, 에너지절감정책을제시하였다. 또한그는 EU, 미국과전략적동반자관계의구축을강조하였다. 하지만야누코비치는대러관계의재정립, 러시아의제2 국어화, 비블럭 (non-bloc) 정책추진, 국내적자원을동원한군사력강화등을제시하면서, 우크라이나가 동과서의교두보 가되겠다고주장하였다. 15 실제로야누코비치는취임후첫정상방문지로 EU를택하였다. 이는국민들의유럽통합에대한높은지지를반영한정치행위였다. 그러나야누코비치정부하에서우크라이나와 EU 관계는국내외요인들에의해기대에못미친수준에머물렀다. EU는우크라이나에게단기간에회원국이될수있다는기대감을주지않았고, 우크라이나또한국내여건개선을위한여러개혁들이성과를내지못하였다. 즉우크라이나정치엘리트들은 EU가가입전제조건으로제시하는국내정치 경제개혁은추진하지않으면서 EU 로부터금융 기술지원을받기를바랐다. 또한동부지역에거주하는국민들은 EU 가입에따른셍겐레짐으로러시아와우크라이나간국경통제가 15_ Elena Kropacheva, Ukraine s Foreign Policy Choices after the 2010 Presidential Election, Journal of Communist Studies and Transition Politics, vol. 27, issue 3-4 (2011). 15
2017 년정책연구시리즈 이루어지는것을바라지않았다. 그럼에도불구하고야누코비치정부는 EU 와비자면제협정과자유무역협정 (FTA: Free Trade Agreement) 이조기에체결되길희망하였다. 또한 2008년발발한세계적인경제 금융위기와러 우관계의악화로인하여우크라이나경제 에너지여건이독립후최악의상황에빠짐에따라서, 야누코비치정부는서방세계로부터의금융지원을얻기위한매우적극적인대서방외교를추진하였다. 그결과 2010년 5월 18일유럽의회는향후 30개월내에 6억달러에달하는차관을제공하기로결정하였고, 2011~2013년사이에 ENP 차원에서 4억 7천만달러를제공하기로결정하였다. 그러나야누코비치정부는 EU 국가들이직면한경제 금융위기때문에이들자금이제대로지원될지에대해서는의문을가졌다. 또한 EU의금융지원은항상국내정치 경제개혁을진전을전제조건으로삼음에따라서, EU의금융지원이현실화되기에는많은난관이있었다. 야누코비치대통령은대미외교에도관심을기울여 2010년워싱턴핵안보정상회의를계기로오바마 (Barack Obama) 대통령과정상회담을갖고, 미국과의전략적동반자관계를재확인하였다. 그는야당의반대에도불구하고우크라이나내보관된고농축우라늄을폐기할것을다짐했으며, 그결과오바마행정부는체르노빌원전의안전조치를위해 2억 5천만달러를지원하기로약속하였다. 16 한편야누코비치대통령은취임하자마자러시아와관계개선을위한행보를적극진행시켰다. 즉야누코비치대통령은 2010년 4월 21일러시아접경지역에위치한하르키브 (Kharkiv) 에서메드베데프 (Dmitry Medvedev) 대통령과정상회담을개최해, 러시아흑해함대의세바스토폴군항이용을과거협정기한에 25년을연장해 2042년까지사용할수있게한대신, 러시아가수출하는가스수입가를 30% 할인받을수있었다. 야누코비치대통령의이러한빅딜은우크라이나가직면한심각한경제 에너지위기를반영한불가피한선택이었다. 17 또한야누크비치정부는 2010년 6월 3일의회 ( 라 16_ Ibid., p. 8. 17_ 박정호, 야누코비치정부의신국가안보전략연구, 中蘇硏究 제37권제3호 (2013), pp. 284-287. 16
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 다 ) 가채택한 국가안보전략 에관한문건에서 NATO 가입목표를설정하지않은후에동년 7월에는 NATO, CSTO 등군사동맹에가입하지않는다는 비블럭정책 을공식화하였다. 이러한비블럭화정책은러시아의반대와우 러간경제 에너지상호의존도등우크라이나의지정학적 지경학적상황을고려한선택이었다. 이후야누코비치정부는 EU의 ENP를통해양측간협력관계를발전시켰으며, 2012년부터는제휴협정 (Association Agreement) 을체결하기위한협상을진행시켰다. 한편러시아는 EU의우크라이나, 벨라루스등옛소연방국가들과의정치 경제협력을확대 심화시키기위한동협정을추진하자, CIS 내 유라시아경제연합 을추진한다는목표아래 2010년러시아, 벨라루스, 카자흐스탄, 키르기스스탄등이참여하는 관세동맹 (Customs Union) 을출범시켰다. 러시아의우크라이나를참여시키기위한외교적 경제적압박은지속되었으나야누코비치정부는불참노선을지속하였다. 2012년등장한제3기푸틴정부는유라시아경제통합정책을더욱강력하게추진하였고, 이상황에서러시아의경제압박에도불구하고야누코비치정부가 2013년 11월말리투아니아빌리우스에서개최될 EU-ENP 국가정상회의에서제휴협정체결을위한협상이막바지에이르자이를저지시키기위한외교 경제적노력을경주하였다. 당시야누코비치정부는이협정을무기로 EU에 180억달러에달하는차관을요청하였으나별다른진전이없었고, 이상황을이용해푸틴대통령은동년 11월야누코비치와하리키브에서정상회담을갖고 150억달러차관지원을약속하였으며, 30억달러가 1차분으로즉각제공되었다. 이런상황에서야누코비치대통령이 11 월 21일 EU와제휴협정체결협상을중단시켰고, 이에반발한반정부 친서방데모가서부지역르비프에서부터시작되어, 전국적규모, 특히수도키예프에서의대규모유혈시위로비화되었다. 이유혈사태는 2014년 2월말 유로마이단혁명 으로이어져, 야누코비치정부가몰락하고동년 5월 25일대선을통해친서방 반러포로셴코정부가탄생하였다. 18 18_ 고재남, 우크라이나사태의주요쟁점과국제적함의, 주요국제문제분석 ( 국립외교원 17
2017 년정책연구시리즈 결론적으로야노코비치정부는유셴코정부의편향된친서방주의를수정해러시아와 CIS 등옛소연방국가들과의관계복원을통한 다면정책 또는러시아와서방국가들에대한균형정책을추진하였다. 야누코비치대통령의균형정책은자신을포함한집권세력들의친러적인정책성향과 2008년 8월발발한미국발세계경제 금융위기에따라더욱심화된국내경제위기의극복을위한국익우선의실용주의정책이었다고평가할수있다. 그러나 EU의 ENP를통한우크라이나의유럽편입정책의추진과이에대응한푸틴정부의유라시아통합정책이충돌하면서유로마이단혁명을촉발시켰고, 반러 친서방포로셴코정부의출범을가져왔다. Ⅲ. 포로셴코정부의외교정책우선과제 1. 포로셴코정부의외교 안보문건채택경과친서방 반정부 유럽통합슬로건을내건 유로마이단혁명 후러시아의크림반도합병과동부분리주의자들에대한경제 군사적지원은혁명후집권세력으로하여금우크라이나의친서방 반러외교정책을적극추진하게하는핵심적인요인으로작용하였다. 야누코비치정부의붕괴가가시화되면서의회내여당인지역당출신의원들은물론, 정부내고위직인사들의이탈이대거발생해야당과민족주의성향의인사들이연합해의회를장악하였다. 이들은야누코비치와시위주도반정부세력과 2.21 합의 한문건에의거, 2010년재확립된대통령중심제헌법을파기하고 2004년채택한이원집정부제정부, 즉대통령과의회가권력을공유하는헌법을복원시켰다. 의회는 2월 23일투르치노프 (Oleksandr Turchynov) 의회의장을대통령대행에, 그리고친서방인사인야체뉵 (Arseniy Yatsenyuk) 을총리에임명하였다. 임시정부출범후 외교안보연구소 ; 2013. 3. 25). 18
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 러시아의크림반도합병과동부지역분리주의자들에대한지원이본격화되면서, 우크라이나의당면과제는주권보호와영토통합성회복, 유럽통합정책의추진등서방세계의지원획득과협력확대, 러시아의우크라이나에대한침략행위억제, 서방지원을통한경제위기의극복등이었다. 투르치노프 (Oleksandr Turchynov) 과도정부와동년 7월출범한포로셴코정부는상기외교 안보정책의목표를달성하기위하여, 과거정부에서채택된외교 안보문건들을국내외상황과신정부가추구하는외교 안보정책의목표를반영해수개의외교 안보문건들을수정또는새로채택하였다. 예를들어, 2015년 5월 26일 우크라이나국가안보전략, 동년 9월 24일 우크라이나군사독트린, 동년 12월 23일 국가안보이슈를위한입법개선, 그리고 2016년 3월 14일 우크라이나국방 안보부문의발전개념, 동년 6월 6일 우크라이나국방전략블레틴, 동년 3월 15일 우크라이나사이버안보전략 등을각각채택하였다. 19 본보고서는 우크라이나국가안보전략 에나타난안보전략의목표, 당면한위협인식, 안보전략의우선과제, 외교정책의우선과제등을소개하고있다. 20 2. 안보전략의목표와위협인식 2015년 5월 26일채택한 국가안보전략 은국가안보전략의목표를 국가주권에대한위협의최소화, 국제적으로인정된국경내에서우크라이나의영토통합성의회복을위한여건조성, 민주적발전과새로운차원의경제적 인도적발전을통한유럽일원으로서의우크라이나의발전보장 등이다. 민간연구소에서발간한 우크라이나의외교안보전략 도외교정책이추구하는핵심적이고우선적인국가이익을 주권보호, 영토통합성의회복, 19_ Key Findings of the First Stage of Reform of Ukrainian National Security and Defence, http://www.rnbo.gov.ua/files/2016/en_print-1.pdf ( 검색일 : 2017 년 10 월 10 일 ). 20_ Narional Security Strategy of Ukraine, http://www.niss.gov.ua/public/file/2015- table/draft-strategy.pdf ( 검색일 : 2017 년 10 월 5 일 ). 19
2017 년정책연구시리즈 대외관계기구를포함한효과적이고안정적인정부기구의창설, 민주적규범과가치의지원 등으로규정하고있다. 또한동문건은외교정책을추구하는여타이익을 유럽내지역안보의강화와회복, 유럽통합과정의심화와확대, 지역분쟁의해결과이의지속적인방지를위한메커니즘의발전, 높은수준의경제성장률유지, 국제테러의국지화와제한, 국제레짐과기구, 조직들의역할강화, 비확산및전통적군비통제레짐의강화, 국제연합 (UN: United Nations) 과유럽안보협력기구 (OSCE: Organization for Security and Cooperation in Europe) 의국제분쟁예방과해결을위한역할강화, 초국경도전에의한위협의최소화, 우크라이나동맹국들의안보와보호책임강화 등이다. 21 한편 국가안보전략 은우크라이나가당면한안보위협으로 ( 러시아에의한 ) 영토통합성의침해, 러시아군의크림반도및동부지역에서의주둔및우크라이나국경지역에러시아의군사력증강, 우크라이나에대한러시아의하이브리드전쟁수행, 우크라이나를위한신뢰할수있는대외적안전보장의부재, 테러리즘과분리주의, 공공기관의부패와비효율적제도, 국가안보체제의비효율성, 경제위기, 국민들의생활수준의저하, 에너지안보위협, 정보위협, 인위적이고환경적인요인에의한위협 등을지적하고있다. 3. 국가안보정책과국가별외교정책의우선과제 국가안보전략 은우크라이나가추구해야할우선적인안보과제로 공공기관의개혁, 효율적인안보및국방부문의발전, 국가방위능력의업그레이드, 내무부, 보안부대, 국경수비대, 민병대, 정보기관등법집행기구, 특별서비스기관과정보기관의개혁, 영토통합성의회복, 유럽으로통합, 효율적인안전보장체제의창설, NATO와높은수준의동 21_ Foreign Policy Strategy of Ukraine, http://iser.org.us/en/strategiia-zovnishnoyipolitiki-u-stani-viini ( 검색일 : 2017 년 1 월 10 일 ). 20
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 반자관계구축 등을제시하고있다. 동 국가안보전략 은상기한정책목표를달성하기위한외교부문에서의우선과제를다음과같이제시하고있다. 대미정책의경우, 우크라이나는우선외교정책과제중의하나인대미관계를 2008년 12월 9일채택한 우크라이나-미국전략적동반자헌장 (Strategic Partnership Charter Ukraine-USA) 에입각해양국관계를심화 발전시켜나가겠다는정책방향을제시하고있다. 동문건은미국이우크라이나의주권과영토통합성의보장자이며, 민주적발전과유럽통합으로의과정에서후원국이라고밝히고있다. 즉동문건은미국이우크라이나의민주주의, 법치, 부패척결과사법개혁, 경제위기극복과글로벌경제에의적응, 국방력의증강과국방개혁, 에너지안보강화지원, 핵안전등을위해매우중요한국가라고강조하고있다. 그리고동문건은 2020년까지추진해야할우선과제로양국간 FTA와공동방어체제의구축을제시하고있다. 대폴란드정책의경우, 동문건은폴란드가국제적으로가장중요한파트너중의한국가라고지적하면서양국간전략적동반자관계를발전시켜나가야한다고적고있다. 따라서우크라이나는양국관계를 1992년 5월체결한 선린, 우호협력조약 (Treaty on Good Neighborhood, Friendly Relations and Cooperation), 1996년 6월 25일양국정상의공동성명등에입각해발전시켜야하며, 2020년까지달성할외교정책의우선과제로양국간군사원조에관한협정체결이라고밝히고있다. 여타서방국가들과의경우, 동문건은우크라이나는영국, 호주, 일본, 발트 3국, 스웨덴, 루마니아, 슬로베니아, 몰도바등과특별한동반자관계를발전시켜나가는것이외교정책에서매우중요한정책방향이라고밝히고있다. 또한동문건은 EU와 NATO에서주요한역할을하고있는독일, 프랑스와의관계를중시하면서, 이들국가와의협력관계구축의강화필요성을강조하고있다. 동문건은향후양국과전략적동반자관계를구축하기위해서도이들국가들과양자 다자차원에서협력긴밀화필요성을밝히고있다. 21
2017 년정책연구시리즈 대러정책의경우, 동문건은러시아의우크라이나에대한침략행위는독립국가로출범한후발전시켜온전략적동반자관계를파탄나게했다고강조하고있다. 동문건은우크라이나는러시아와선린관계, 평등과우크라이나의주권존중과영토통합성을포함한상호존중을바탕으로양국관계를발전시켜나가길바란다고적고있다. 또한동문건은러시아가국제법을존중해우크라이나에가한주권침해와영토통합성의훼손을원상복귀, 보상할경우적극적인정치대화, 교역등경협과사회 문화교류를확대할준비가되어있다고양국관계정상화조건을제시하고있다. 중 동유럽국가들에대한정책의경우, 동문건은대부분의국가가 EU, NATO 국가들임을강조하면서이들국가들은우크라이나의정치 경제여건의안정, 안보환경의개선, 국가안보의강화지원등을위한우선적인양자 다자협력의대상이라고밝히고있다. 또한우크라이나와 EU 간제휴협정체결은이들국가와의협력을더욱심화 확대할것이라고강조하고있다. 특히이들국가들은우크라이나가제휴협정을이행하면서가입전제조건들을충족시켜가는과정에서많은도움을줄것이라고밝히고있다. 또한이들국가들이추진하고있는비제그라드그룹 (Visegrad Group), 발트해국가이사회 (CBSS: Council of Baltic Sea Countries), 노르딕발틱이니셔티브 (Nordic-Baltic Initiative) 등기존다자협력에우크라이나의참여기회를확대시킬것이며, 이들국가들과새로운소다자협력을구성할수있을것이라고밝히고있다. 따라서우크라이나는향후비제그라드그룹을추진할것이며, 과도기적으로 4+1 형태의협력을추진할예정이다. 또한우크라이나는발트 3국과양자 다자차원의협력을강화하면서, 상기한발트 3국이가입해활동하고있는기존다자지역협력체의가입을위한여건조성을해나갈예정이다. 또한우크라이나는군사협력, 트랜스드니스트리아문제해결을포함한지역안정, 에너지안보, 초국경위협등을위해안보대화를심화시킬필요가있는루마니아와향후전략적동반자관계를발전시켜나갈예정이다. 흑해지역협력의경우, 우크라이나는흑해지역을중 동부유럽지역과동등하게지역협력의우선지역으로인식하였다. 동문건은우크라이나가 22
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 EU, NATO 가입을위해서도흑해지역국가들과의양자 다자차원의협력이중요하다면서, 이들국가와역내에너지, 교통, 커뮤니케이션의협력프로젝트를구체화시켜나갈예정이다. 흑핵지역국가들과의협력확대를위해 GUAM, 흑해경제협력 (BSEC: Black Sea Economic Cooperation), 흑해해군협력그룹 (BLACKSEAFOR) 등기존협력기구들은물론터키와협력을더욱확대시켜나갈예정이다. 특히우크라이나는흑해지역내분쟁유발자로러시아의패권정책을지적하면서, 지역안정및러시아의세력확산을저지하기위해서라도흑해지역국가들과의협력이중요하다고강조하고있다. CIS 국가들과협력의경우, 우크라이나는 CIS 창설국으로옵저버로서 2011년 10월 18일발효된 CIS FTA 등 CIS 차원의다자협력을지속할것이며, 이를대체하려는러시아의 유라시아경제연합 (EAEU: Eurasian Economic Union) 의확대정책에저항할것임을밝히고있다. 한편러 우갈등상황에서우크라이나는 EAEU 회원국인카자흐스탄, 벨라루스와양자차원의동반자관계를발전시키면서경제 통상협력을유도해야함을강조하고있다. 아 태지역국가들의경우, 우크라이나는글로벌경제중심으로변화하고있는중국, 일본, 호주, 한국, 동남아국가연합 (ASEAN: Association of South East Asian Nations) 등아 태지역국가들과전략적동반자관계를발전시켜나가는협력확대및관계개선정책을추진해야한다고강조하고있다. 중국과는 2013년 12월 5일체결한 우호 동반자조약 을통해양국간동반자관계를심화시키며, 민주적개혁을가속화하는데정치적지원을제공할수있는일본과의협력도중시하고있다. 이외에도 국가안보전략 은 UN, OSCE, 유럽이사회 (Council of Europe) 등다자국제기구와의협력을강조하면서에너지안보, 정보안보, 환경안전등을위해대외협력을적극추진할것임을밝히고있다. 결론적으로포로셴코정부는 유로마이단혁명 의정신과러시아의크림반도합병과돈바스분리주의자들에대한지원등으로형성된친서방 반러외교 안보정책을구체화한 국가안보전략 에기초한외교정책을추진하고 23
2017 년정책연구시리즈 있다. 그러나이들정책들은하기한국내외환경에긍 부정적영향을받으면서실행되고있다. Ⅳ. 포로셴코정부의외교정책추진환경 1. 정치 외교적환경 유로마이단혁명 과포로셴코정부의탄생은정치권력의격변을의미했다. 실제로 유로마이단혁명 후 2004년 오렌지혁명 의결과로도입된이원집정부제헌법이복원되었으며, 그결과의회 ( 라다 ) 와의회가선출하는다수당출신의총리권한이크게증대하였다. 또한야누코비치정부하에서다수당의위치에서야누코비치대통령의국내외정책을뒷받침하였던 지역당 (Party of Regions) 이분열되었고, 그결과임시의회에서야당을중심으로한연합정권이탄생해친서방 반야누코비치 반러정책추진에시동을걸었다. 즉오랫동안관계개선의전제조건으로내걸었던티모센코전총리가 2014년 2월 22일석방되었다. 야누코비치대통령이러시아로망명한상황에서정부내고위직인사교체가의회주도로이루어졌다. 의회는 2월 23일의회의장인투르치노프를임시대통령으로, 2월 27일친미성향이두드러진야체뉵을총리로각각임명하였다. 또한 2월 23일의회에서러시아어, 루마니아어, 헝가리어등특정지역에서의제2 공용어지위를박탈하는법률이채택되었으며 (3월 1일대통령대행거부권행사 ), 이는크림자치공과세바스토폴특별시의반유로마이단시위의촉발과러시아에의한크림반도합병정책촉발시켰다. 임시대통령투르치노프는취임사에서 러시아가우크라이나의유럽선택정책존중할경우대화의문이열려있다 고선언했다. 22 이러한유로마이단혁명후우크라이나의유럽과러시아에대한정책기조는 3월 18일에단행 22_ Ukraine: Speaker Oleksandr Turchynov named interim president, http://www. bbc.com/news/world-europe-26312008 ( 검색일 : 2017 년 10 월 10 일 ). 24
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 된러시아의크림반도합병조치, 4월초부터시작된동부분리주의자들에경제 군사적지원으로양국관계가극도로악화되면서우크라이나정치권의반러 친서방정책은당분간변경될수없는정책으로자리매김하였다. 동부지역의분리주의운동의확산과러시아의크림합병에대한서방세계의대러비난과제재가점차가중되기시작한시점인 5월 25일대선이실시되었으며, 그결과우크라이나의대표적인기업인또는올리가르히이자반정부시위과정에서자신이소유한 TV를통해 유로마이단혁명 을대대적으로보도한포로셴코가유효투표 54.7%(2위인티모쉔코는 12.8% 득표 ) 를얻어신임대통령에당선되었다. 포로셴코대통령은푸틴정부가우크라이나의제휴협정체결을저지시키기위해경제압박을할때, 자신이소유한초코렛회사 (Roshen) 에경제재제를가하였고, 그결과 유로마이단혁명 과정에서반러시위및보도에앞장선것으로알려졌다. 포로셴코대통령은 2014년 6월 7일발표한취임사에서러시아의크림반도합병을결코받아들일수없으며, 동부지역반군들은무기를버릴것을요청하면서러시아용병들이러시아로의자유귀환을허용할것이라고밝혔다. 23 이러한포로셴코대통령의입장은푸틴대통령, 미국바이든 (Joe Biden) 부통령등과의회담에서거듭천명되었다. 야체뉵총리도기회있을때마다러시아의크림반도합병과돈바스분리주의자들에대한지원의위법성, 침략성을강조하면서국제사회의대러제재의강화를촉구하였다. 우크라이나정치환경에지대한영향을미친의회 ( 라다 ) 의원 450명을선출하는선거가 2014년 10월실시되었다. 동선거에서친서방정책을주장하는포로셴코블록이 132명, 야체뉵의인민전선이 82명당선되었으며, 개혁정책연합인사모포미치 (Samopomich; Self-reliance) 당이 33명, 급진당이 22명, 티모센코전총리의 19명등 288명으로구성된친서방연합정부가탄생하였다. 과거집권당이자야누코비치전대통령의지지기반인지역당의후신인 야당블록 (Opposition Bloc) 은 29석을그리고 유로마 23_ Petro Poroshenko s Inaugural Address, https://en.wikisource.org/wiki/petro_ Poroshenko%27s_Inaugural_Address ( 검색일 : 2017 년 10 월 10 일 ). 25
2017 년정책연구시리즈 이단혁명 과정에서급진적인시위를주도했던스보보다 (Svoboda) 와라이트섹터 (Right Sector) 는각각 6석과 1석을차지하는등국민들의지지를얻지못했다. 즉의회선거는친서방 개혁 반러정책성향을가진정당들이압도적인다수를차지해포로셴코정부의친서방 개혁 반러정책추진에동력을제공할수있는정치상황이구축되었다. 24 12월초신임총리로연임된야체뉵은신정부의우선적인정책목표는 EU 가입을목표로제반국내여건들을 EU 표준에맞추는것이라고주장하였다. 또한야체뉵은지속적으로부패척결, 규제완화, 관료기구축소, 사회에대한올리가르히의영향력최소화, 세원항목축소와지방정부로의예산권강화등을주장하였다. 이러한정부개혁과운영의합리화그리고서방세계와의협력증대를위해미국시민권자이자과거국무성관리인자레스코 (Natalia Jaresko) 를재무장관에임명하고리투아니아인아브로마비키우스 (Aivaras Abromavicius) 를경제장관으로임명하였다. 심지어전조지아대통령사카쉬빌리 (Mikhail Saakashivili) 에게시민권을부여해오뎃사시장으로임명하였다. 실제로포로셴코대통령은취임후국민들과서방세계의요구에부응해수개의정치 경제 사법개혁구상들을실행시키기위한정치적노력을경주하였다. 반부패국 (Anti-Corruption Bureau) 이구성되어정부관료들의부패혐의를조사하기시작했고, 이를뒷받침하기위해 2014년 반부패법 이의회에서채택되었고미국, EU 등의도움으로실행에옮겨지고있다. 그러나워낙뿌리깊고광범위한부패고리에뿌리를둔정경유착과법치주의미정착으로부패척결을위한관련법규들의제정또는개혁의실행이매우더디게진행되면서국민들은물론서방세계의불만이커지고있다. 25 24_ 보다구체적인것은다음문헌참조. Oxana Shevel, The Parliamentary Elections in Ukraine, October 2014, Notes on Recent Elections/Electoral Studies 39 (2015), 153-177. 25_ 포로셴코정부하에서추진된개혁의성과및장애요인에대해서는 Testimony of Assistant Secretary of State Victoria Nuland, in U.S. Congress, Senate Committee on Foreign Relations, Testimony on Ukraine, hearings, 114th Congress, 1st session (October 8, 2015) 참조. 26
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 2016년 2월초정치적간섭과저항에의한개혁추진의고충을토로하면서아브로마비키우스경제장관이사임했다. 이에앞서 2015년 8월에는 민스크협정 Ⅱ 의이행을위해돈바스분리주의자행정구역 ( 도네츠크인민공화국, 루한스크인민공화국 ) 에특수지위를부여하는헌법개정을둘러싸고연합정권내각세력간충돌이발생했다. 그리고동년 9월에는연합정권에참여하고있는사모포미치당이야체뉵총리의불신임안을의회에제출하면서연정을탈퇴하겠다고선언해파장을일으켰다. 의회의장인그로이스만 ( 흐로이스만, Volodymyr Groysman) 도야체뉵내각의업무에대한평가의필요성을제기하였다. 이런상황에서 2016년 2월 15일포로셴코대통령은야체뉵총리의개혁추진성과부진과의회내연립정당들의불신임을이유로사임을촉구하였다. 이에야체뉵총리는일단의회에신임투표를요청하였고가까스로불신임을면하였다. 그러나재신임투표결과에반발해조국당 (Fatherland Party) 과사모포미치당이연정탈퇴를선언하였다. 야체뉵총리를둘러싼우크라이나정치세력간갈등과대립은동년 4월야체뉵총리의퇴진과포로셴코대통령의측근이자의회의장인그로이스만의총리임명으로일단락되었다. 그로이스만총리의취임이후비록느리지만에너지보조금축소, 부패척결, 투명성제고, 은행개혁등과같은일단의개혁조치들이성공적으로추진되었다. 그러나우크라이나정치상황은 2017년들어사법개혁과사카쉬빌리의반정부주도를둘러싸고불안정한상황이노정되면서반정부시위가발발하고있다. 사법개혁의부진에대한국제통화기금 (IMF: International Monetary Fund) 등서방국가들의다자협력체는물론회원국들의비판이제기되고있는상황에서, 의회내친정부세력인정당들은 2014년 12월초독립적인 특별반부패특별검사부 (Special Anti-Corruption Prosecutor s Office) 와 국가반부패국 (National Anti-Corruption Bureau) 의수장들을의회에서파면할수있는권한이명시된법률안을제출하였다. 26 이에 26_ Tadeusz Iwanski, Paralysis of anti-corruption institutions in Ukraine, http:// 27
2017 년정책연구시리즈 앞서이들기관들의역할과기능을무력화하려는여러조치들이있었다. 또한포로셴코대통령과충돌하면서시민권이박탈당하고오뎃사주지사직을물러난사카쉬빌리전조지아대통령은포로셴코대통령의실정을지적하면서조기사임과대선실시를주장하고있으며반정부시위를주도하고있다. 27 결론적으로포로셴코대통령은총리교체를통하여의회내자신의권력기반을강화하였지만, 여전히친서방 반러성향을가진정당들의연합정권이라는한계성을갖고있으며, 사법개혁의부진, 부패만연등서방세계의기대에부응하지못하고있다. 또한에너지보조금삭감, 연금개혁등개혁조치에반발하는시위가진행되고있는상황에서사카쉬빌리전조지아대통령이반정부세력의결집과데모를주도하고있다. 포로셴코대통령은 2019년으로예정된대선과총선을앞두고대국민지지기반강화및권력공고화를위한조치들로개혁추진동력을약화시키고있으며, 이는 EU와의협력확대에부정적으로작용하고있다. 2. 경제 에너지환경우크라이나경제는포로셴코정부출범전까지독립후 20여년이넘었음에도불구하고시장경제로의체제전환이완결되지않은상태에서극심한정경유착과대러경제 에너지의존도가높은상태였다. 특히 2008년 8월발생한미국발세계경제 금융위기는우크라이나의경제적취약성을노출시켰으며, IMF로부터구제금융을받는등대외관계에서경제 에너지외교의취약성을부각시켰다. 2009년초에는러시아의가스공급가를둘러싼갈등이발생해가스수입이일시중단되기도했으며, 경제 금융부문의구조조정지연으로 IMF의구제금융반입이중단되기도했다. 이러한경제위기의심화와오렌지혁명세력의분열이 2010년 2월야누코비치대통령의 www.osw.waw.pl/print/25880 ( 검색일 : 2018 년 12 월 3 일 ) 27_ Mark Raczkiewycz, Poroshenko faces worst political crisis of his administration, The Ukrainian Weekly (December 15, 2017). 28
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 대선승리요인으로작용하였다. 야누코비치는동서양에대한다면정책을통한경제외교를적극추진하였다. 야누코비치정부의 EU ENP 가입, 대중국정상외교, 친러정책등은당면한경제위기의극복과경제발전의토대를쌓기위한경제외교중시정책이었다. 그결과우크라이나경제가야누코비치정부출범후정경유착과부정부패가여전함에도불구하고점차회복되기시작하였다. 그러나 유로마이단혁명 에따른러시아와경협단절과크림반도상실, 중공업중심지인돈바스지역의내란은우크라이나경제여건에매우부정적으로작용하고있다. 러시아의크림합병은우크라이나 GDP의 4% 축소를, 그리고돈바스지역의내란은 2013년기준 GDP 7% 의감소를초래하고있다. 이에앞서우크라이나의제휴협정체결을저지시키기위해 2013년실행된러시아의경제제재는우크라이나대러수출의 70% 축소시켰으며, 이는우크라이나총수출의 18% 를감소시켰다. 2014년들어우크라이나의대러수출은 50% 가감소하였는데, 이는여타국가들과의수출선이확보되지않은경제 산업여건으로인해우크라이나의 GDP를 6% 감소시키는부정적영향을미쳤다. 또한돈바스지역의내란지속은외국인투자감소라는부정적영향을미치고있다. 28 우크라이나경제는 2015년부터서방세계의재정지원및경협확대, 그리고경제개혁에힘입어여건이나아지고있다. IMF는우크라이나의재정건전성을향상시키기위해 175억달러차관제공을약속했으며, 2015년 3월 1차분을제공하였다. 또한우크라이나정부는동년 8월 180억달러의대외공적채무를민간채권기관과재조정하는데성공하였다. 또한 IMF는동년 15월러시아가제공한 30억달러의본드를상환하지않고도 IMF로부터계속차관을받을수있도록별도의조치를취하였다. 29 포로셴코정부도국내적필요성과 IMF, EU의압력에부응해재정적자축소를위한세제개편, 에너지가격인상및보조금축소, 금융기관개혁, 28_ Vincent L. Morelli, Ukraine: Current Issues and U.S. Policy, Congressional Research Service Report 7-5700 (January 3, 2017), p. 14. 29_ Ibid., p. 15. 29
2017 년정책연구시리즈 국영기업의민영화와구조개혁, 부정부패척결을위한사법개혁추진등과같은조치를취하고있다. 이러한포로셴코정부의경제개혁노력은 IMF의구제금융의추가제공을가져왔으며, 2016년말현재 77억달러가제공되었다. 그러나 EU와우크라이나간 FTA가 2016년 1월발효될것이확실해지자러시아는우크라이나와 CIS 차원의 FTA를파기하였으며, 그결과우크라이나의대러수출이 50% 나감소했다. 물론우크라이나는러시아와경협이축소되면서대체시장을찾기위한노력을기울여왔으며, EU, 미국등신시장개척등상당한성과를거두고있다. 또한경제성장률도 2014-2015년사이에 GDP가 16.4% 감소했으나, 2016년부터 2.3%, 2017년에는 2.1% 의 GDP 성장률을각각보였다. 이코노미스트인텔리전스유닛 (EIU: Economist Intelligence Unit) 에따르면, 2019-2022 년사이에 GDP가연평균 2.2% 의성장률을시현할것으로전망하고있다. 30 또한우크라이나와 EU 간 FTA가우여곡절을겪다가 2017년 9월발효되었으며, 이는양측간경협확대는물론우크라이나의국내경제여건개선에기여할것으로전망된다. 에너지문제는 EU, 미국등서방국가들이포로셴코정부에요구하는개혁진전, 부패척결이슈와밀접히연관되어있다. 우크라이나는에너지자원이다량매장되어있는것으로파악되고있으나, 소련시대부터높은수준의대러에너지의존도, 시장가에크게못미치는에너지가와높은수준의에너지보조금등이여전한상황에서재정적자의확대등국가재정은물론대러관계에매우부정적으로작용해왔다. 포로셴코정부는에너지부문과연관된부패를척결하기위한지속적인노력을기울이면서보조금축소및철폐를위한수개의개혁을추진했다. 또한포로셴코정부는대러에너지의존도를획기적으로축소하는여러조치를취해오고있다. 우크라이나는 2012년경우총가스소비량의 63%, 석유소비량의약 75% 를러시아로수입했으며, 원전과화학발전소를운전하기위한농축우라늄과석탄을수입했다. 이러한높은대러에너지의존도 30_ Economist Intelligence Unit, Country Report: Ukraine (November 25, 2017). 30
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 는역사적으로우크라이나로하여금러시아의정치 외교적압력에취약한요인으로작용했다. 반대로러시아는대유럽가스수출량의 40% 정도가우크라이나를통과함에따른리스크관리를위해서 노드스트림 (Nord Stream) 과 터키스트림 (Turkey Stream) 등우크라이나를우회하는가스관건설을추진할수밖에없었다. 러시아와우크라이나간가스공급가를둘러싼갈등은 2006년과 2009년두차례에걸친가스공급중단을초래했으며, 그결과대유럽가스공급이 2~3주간각각중단되었다. 포로셴코정부는 2015년 11월부터러시아로부터직접가스수입을중단했으며, 이에따라러시아산가스를서부국경지역에위치한슬로바키아, 헝가리등으로부터우회수입하였다. 31 물론러시아로부터가스직수입은이전정부하에서체결된상대적으로비싼가스가격에그원인도있었지만, 포로셴코정부의대러에너지의존도를줄이기위한탈러 반러정책의일환이었다. 그러나러시아산가스의우회수입은직수입보다 20~30% 비싼가격에수입하는결과를가져와우크라이나재정에많은부담을안겨주었다. 32 또한동년 10월말부터포로셴코정부는러시아항공기가우크라이나영공을통과하면서군사정보수집등우크라이나안보를위협하고있다면서, 러시아항공기의영공통과를금지해양국간국적항공기의취항이금지된상태에있다. 또한 2017년 3월 15일포로셴코대통령은돈바스분리주의공화국으로연결된철도, 도로를봉쇄하는조치를취했으며, 이는도네츠크인민공화국과루한스크인민공화국에서생산된자원및상품의유입을막아우크라이나경제에부정적인요인으로작용하고있다. 결론적으로포로셴코정부들어경제여건은점차개선되고있으며 IMF, 미국등서방세계의차관공여, 금융지원등이국가재정안정의주요수 31_ Ukraine stops buying Russian gas and close its airspace, http://newsinfo. inquirer.net/742590/ukraine-stops-buying-russian-gas-closes-its-airspace ( 검색일 : 2017 년 12 월 1 일 ). 32_ 포로셴코정부는러시아산에너지우회수입에따른재정부담및에너지가상승을막기위해서러시아산에너지직수입을재개할움직임을보이고있다. Olena Holubeva, Ukraine will buy Russian gas. At what price: https://112.iinternational/article/ ukraine-will-buy-russian-gas-at-what-price-24243.html ( 검색일 : 2018 년 1 월 4 일 ). 31
2017 년정책연구시리즈 단으로작용하고있다. 33 서방세계는 IMF 차관공여를포로셴코정부의정치 경제개혁을촉진시키는수단으로활용해오고있으며, 현재까지일정정도성공을거두고있다. 그러나우 러관계의악화와돈바스지역내내란지속은대러경협축소는물론외국인투자에부정적으로작용하고있다. 3. 군사 안보적환경우크라이나는독립과더불어민족군대의창설을선언하면서소연방붕괴와더불어러시아가구상한 CIS 통합군의창설을무산시켰음은물론러시아가 1992년출범시킨 집단안보조약 (CST, 2002년에 CSTO) 에도가입하지않았다. 이후러시아와미국등서방세계의압력과회유에굴복해 1994년에는 부다페스트메모렌덤 (Budafest Memorandum) 을러시아, 미국, 영국과체결해소연방의붕괴로인해비자발적으로세계 3위의핵무기보유국이었던지위를포기하고핵확산금지조약 (NPT: Nuclear nonproliferation treaty) 에가입하였다. 또한 1997년에는러시아와 우호 협력및동반자조약 을체결해흑해함대를러시아와분할했으며, 세바스토폴군항을러시아흑해함대군에게 1차적으로 2017년까지임대하였다. 이후우크라이나의취약한경제여건은국방비지출을지속적으로낮은수준에머물게하였고, NATO-PFP 를통해 NATO와정치 군사적협력을확대 심화시켜왔지만, 러시아의강력한반대와야누코비치정부의비블럭정책으로 NATO 가입이추진되지않았다. 물론우크라이나는 1996년 12월 26일 우크라이나군의육성과발전을위한국가프로그램 을채택해제1차군개혁을단행하였다. 당시쿠츠마정부는열악한재정상황과경제위기를반영해국방비축소를위한군개혁을단행했으며, 대체로군단위의축소와군인들의조기전역을유도하였다. 하지만쿠츠마정부는잠재적인러시아의위협에대한대응책으로자국 33_ 유로마이단혁명 후우크라이나경제여건의평가에대해선다음문헌참조. Tadeusz Iwanski, The Stable Crisis, Ukraine s Economy three years after the Euromaidan, OSW Commentary, No. 235 (April 5, 2017). 32
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 내군수산업체의 T-84, BMP-1UBTR-3, Antonov An-70 등과같은독자적인무기와전투기개발과생산을장려해우크라이나군을무장시킴은물론외화획득을위해해외에수출하였다. 그러나경제여건의악화는쿠츠마대통령으로하여금본격적인군현대화정책을포기하게하였고, 이는군산복합체의재정안정및고용안정을해치는결과를가져왔다. 또한러시아에게첨단방산부품또는완제품의수출축소는이들문제를더욱악화시키는결과를가져왔으며, 그결과미국등서방국가들의우려에도불구하고첨단방산물자와미완성의항공모함 (Varyag) 을파키스탄이나중국에각각수출할수밖에없었다. 34 우크라이나군은제2기쿠츠마정부에서도군현대화정책의결과현대화된무기로무장은했으나, 국방비부족으로훈련과합동군사작전이충분히이루어지지못하였다. 우크라이나군은 2004~2010 년사이에더욱감축되었고, 유셴코정부하에서추진된 NATO 가입을위한노력도러시아의강력한반대와독일, 프랑스등일부회원국들의동조로무산되었다. 또한 2008년 8월발발한세계금융 경제위기도우크라이나경제위기를심화시켜국방비지출을축소시켰다. 2010년출범한야누코비치정부는 NATO 가입을포기하면서러시아와군사협력을확대하는정책을적극추진하였다. 또한경제위기에기인해군의규모가더축소되고군수산업도위축되었으며, 군사훈련, 부품공급및장비유지도정기적으로이루어지지못했다. 따라서러시아의크림반도합병이단행된 2014년 3월당시우크라이나군은러시아군에비해매우취약하고전투수행이불가능한상태였다. 35 우크라이나는러시아군의이러한군사도발에대응해 2014년 3월새로운군복무형태로서국가방위군 (National Guard) 을창설하였다. 또한동년 4월동부지역분리주의자들에의해고위군장교가탄헬리콥터가추락해사상자가발생하자, 분리주의자들과의전쟁을테러와의전쟁으로규정하면서군조직을새롭게재정비하고무장력을강화하기시작하였다. 34_ Armed Forces of Ukraine, https://en.wikipedia.org/wiki/armed_forces_of_ukraine ( 검색일 : 2017년 12월 1일 ). 35_ Ibid. 33
2017 년정책연구시리즈 4. 러시아의크림반도합병과분리주의지원러시아의크림반도합병은 2.21 합의 가일부과격민족주의시위대에의해거부되면서야누코비치대통령의러시아로의탈주, 임시의회에서러시아어의제2 공용어로서의지위박탈과크림자치공의반발등을활용해정치 군사적개입과국민투표, 합병조약등을통해전격적으로이루어졌다. 크림반도는원래러시아연방공화국의영토였으나, 1954년흐루시초프 (Nikita Khrushchyov) 소련공산당제1서기장이우크라이나병합을가져온페레야슬라프조약체결 300주년을기념해우크라이나공화국에편입시켰다. 소연방의붕괴로우크라이나가독립국가로출범하면서크림자치공화국지휘부는러시아로복귀를위한분리주의운동을적극추진했으나, 당시극심한경제위기상황에서시장경제와민주주의로의체제전환을추진하고있던옐친정부는적극적인지원을할수없었다. 또한당시우선과제는우크라이나의협조를얻어우크라이나의비핵화, 흑해함대해결을우선적으로달성하는것이었다. 크림반도문제는일단 1997년우 러양국이 우호 협력및동반자조약 을통해러시아가당시크림반도를포함한국경선을인정해우크라이나의주권과영토적통합성을인정한조약이었으나, 이러한행정구역병합의역사성, 크림반도내인구구성비에서러시아인의다수성 (65% 이상, 우크라이나인 16%, 크림타타르인 13%; 2014년기준 ) 과러시아어사용인구 (97%, 2014년기준 ) 등은잠재적인분리독립의위험성을안고있었다. 따라서푸틴정부는 유로마이단혁명 을파시스트쿠데타에의한정통성있는정부전복으로규정하였고, 특히과도정부가반러정책을내세우면서 EU, NATO 가입등친서방주의정책을적극추진하겠다고선언함에따라서, 흑해함대가위치한크림반도의재병합을추진하는작전을신속하게그러나주도면밀하게추진하였다. 당시세계적이목이집중된소치동계올림픽이진행되고있던상황에서우크라이나사태에대한개입을 2월말까지최대한자제했으나, 폐회식이끝나자마자 3월초부터적극적이지만은밀한정치 군사적개입정책을실행하였다. 그결과우크라이나, 미국, EU 등이 34
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 주민투표의위법성과무효를주장한가운데, 3월 16일실시된주민투표에서 83% 의유권자가참여해그중 97% 의투표자가러시아로의합병을지지하였다. 이에따라, 3월 18일크림자치공과세바스토폴특별시지도부가크렘린을방문해푸틴대통령과합병조약을체결하였고, 의회는이를승인하였다. 한편크림반도를합병한푸틴정부는 노보러시아 ( 신러시아, New Russia) 구상하에 4월초부터러시아인과친러성향의우크라이나인들이많이거주하는동부지역의분리주의를부추겼다. 그결과동부지역의수많은행정구역에서반정부분리주의가발생했으나, 돈바스의도네츠크주와루한스크주의상당지역을제외하고는진압되었다. 동지역은소련시기중공업위주의산업화가집중적으로이루어진곳으로러시아인과친러성향의우크라이나인들이다수살고있는지역이다. 또한러시아와국경선을접해러시아가경제 군사적지원을쉽게할수있다. 따라서푸틴정부는이들두행정구역에대한정치 군사 경제적지원을통해분리주의를강화했으며, 이들지역내분리주의자들은 도네츠크인민공화국 (DPR), 루한스크인민공화국 (LPR) 으로행정개명을선언한본격적인분리독립투쟁을하였다. 그러나러시아는이들행정구역을병합하기보다는우크라이나내에서연방제에준하는권한을보장받는특별행정구역으로남아서중앙정부의 NATO 가입등친서방화정책을저지시키는역할을하길바라고있다. 우크라이나분리주의문제를해결하기위한국제사회의노력, 즉서방국가들의대러외교 경제제재와 노르망디포맷 을통한 민스크협정 Ⅰ, Ⅱ 의체결등양자 다자차원의노력이지속되고있으나아직까지별다른성과를거두지못하고있다. 36 우크라이나군과돈바스분리주의자들간군사 36_ 13 개항으로구성된 민스크협정 Ⅱ 은 (1) 즉각적이고완전한휴전, (2) 전투지역에서중화무기 (heavy weapons) 철수와 50 km안전지대설정, (3) OSCE 를통한휴전및무기철수감시, (4) 지방선거실시를위한협의즉각개시, (5) 돈바스지역분쟁참가들에대한사면실시, (6) 포로및억류자석방, (7) 인도적구호물품공급보장, (8) 분쟁지역의사회 경제적링크복원, (9) 2015 년말까지지방선거실시와우크라이나의러 우국경통제확립, (10) 돈바스지역으로부터모든외국군및무기의철수, (11) 2015 년말까지 DPR 과 LPR 의특별지위부여하는헌법개정, (12) OSCE 의기준에부합되는지방선거실시, (13) 민스크협정 Ⅱ 을이행할실무그룹의구성등 TCG 의활동강화등과같은조치를 35
2017 년정책연구시리즈 적충돌로지난 3년 10개월간 1만명이상이사망하고 250여만명 ( 이중 100만명정도는러시아로이주 ) 의이재민이발생하였다. 그러나국제사회가개입해 2015년 2월마련한 민스크 Ⅱ 가우크라이나의회의이행관련헌법개정거부로진전이없는가운데, 휴전상태에서간헐적인군사적충돌이발발하고이로인해사상자가계속늘어나고있다. 37 Ⅴ. 포로셴코정부의주요국관계 1. 러시아친서방 반정부 탈러정책을추구하는 유로마이단혁명 은러시아의크림반도합병과돈바스분리주의지원으로러 우관계를소연방붕괴후최악의관계로변화시켰다. 따라서과도정부는물론포로셴코정부는반러정책을본격적으로추진하였다. 실제로포로셴코정부는 국가안보전략 에서 러시아의우크라이나에대한침략행위는독립이래항상우크라이나외교정책의초석중의하나인전략적동반자관계를붕괴시키고교역과경제적 인도적유대를파괴하였다 고주장하였다. 38 또한 2015년 9월 2일채택한신 군사독트린 (Military Doctrine) 도사상처음으로러시아를 군사적반대국가 (military opponent) 또는 주권을침해한침략국 으로규정하면서, 러시아가점령한돈바스와크림반도를탈환하기위해싸워야한다고강조하고있다. 39 러시아는 유로마이단혁명 을탈법적인방법으로야누코비치정부를전복한 파시스트쿠데타 로규정하면서과도정부의정통성을인정하지않고 담고있음. 37_ 고재남, 우크라이나사태해결을위한 민스크협정 Ⅱ 의이행평가및전망 주요국제문제분석 ( 국립외교원외교안보연구소 ; 2016. 4. 14) 참조. 38_ National Security Strategy of Ukraine, op. cit. 39_ Military Strategy of Ukraine, https://en.censor.net.ua/resonance/367277/military_ strategy_of_ukraine ( 검색일 : 2017 년 12 월 1 일 ). 36
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 러시아에체류중인야누코비치가대통령임을주장하였다. 40 그러나 5월 25일실시된대선에서포로셴코가승리하고 6월초포로셴코정부가출범하자정통성을인정하면서양자관계는물론다자관계에서대화 협상의파트너로인정하는정책을추진하였다. 과도정부와포로셴코정부하에서러 우관계는크림반도합병과동부분리주의에대한지원이핵심현안들이었다. 러시아는 2014년 3월 18일크림자치공화국과세바스토폴특별구의주민투표결과를바탕으로합병조약을체결하였다. 이에과도정부는주민투표가우크라이나헌법상무효이며, 따라서러시아의크림반도합병조치는국제법을위반한것이라고주장하면서합병조치를저지시키기위한국제사회의지원을호소하였다. 이에미국, EU 국가들을중심으로크림반도합병불인정과국제법위반에대한비난이폭증하고오바마행정부는동합병에관련된인사들과기업체들에대한제재를동년 3월말발표하였다. 또한미국과서방국가들은러시아의크림반도합병에승인하지않으면서, 3월말 UN 총회에서러시아의크림반도합병반대결의안을주도해찬성 100표, 반대 11표, 기권 58표로채택하였다. 또한우크라이나의회는 2014년 4월 15일크림공화국과세바스토폴시를러시아에의해 점령된영토 (occupied territories) 라고선언하였다. 푸틴정부의 유로마이단혁명 을무력화시키기위한우크라이나분할정책은상기한바와같은 노보러시아 건설등우크라이나동부지역의분리주의를부추기는정책으로 2014년 3월초부터시작되었다. 도네츠크주와루한스크주에서반정부투쟁이시작되었으며, 4월초부터여타동부지역으로확대되었다. 이에우크라이나는 5월초부터동부분리주의를무력화시키기위한반테러작전을본격화하였다. 그결과분리주의친러 반정부세력이장악한도네츠크주와루한스크주의절반이상의영토를제외하고정부군이반정부세력을무력화하였다. 친러 반정부세력들이무력화되는것에위기를느낀푸틴정부는도네츠크주와루한스크주분리주의세력에 40_ Address by President of the Russian Federation (March 18, 2014), http:// en.kremlin.ru/events/president/news/20603 ( 검색일 : 2017 년 12 월 1 일 ). 37
2017 년정책연구시리즈 대한직 간접적경제 군사지원을통해전투력을제고시켰고, 그결과수많은사상자와이재민이발생하면서국제문제화되었다. 또한 7월 17일돈바스지역에서반군들의공격으로추정되는미사일공격으로말레이시아여격기가격추돼대부분이 EU 회원국국민인탑승객 300명이상이사망하였고, 이는 7월말 EU와미국의대러제재를부문별제재로확대 강화시키는배경이되었다. 41 한편동부지역의분리주의움직임의확산과정부군과분리주의세력간충돌로사상자가발생하기시작하자우크라이나와러시아는미국, EU와 4월 17일제네바에서외무장관회담을갖고사태안정과해결을방안을담은성명에합의하였다. 또한 6월 6일노르망디상륙작전 70주년기념식참석을계기로프랑스, 독일, 러시아, 우크라이나는돈바스분쟁해결을위한위해 노르망디포맷 을구성해정상회담, 외무장관회담을개최하기로합의하였다. 이후러시아와우크라이나는이들국가와민스크에서회동해 2014년 9월 민스크협정 I, 그리고 2015년 2월 민스크협정 Ⅱ 를각각채택하였다. 특히 민스크협정 Ⅱ 는돈바스문제해결을위한가장종합적인문건이나, 분리주의세력점령지역의헌법상특수지위부여, 분리주의자들에대한사면과지방선거실시, 그리고러시아군철수및러 돈바스지역간국경통제등을둘러싼우크라이나, 분리주의세력, 러시아간입장충돌로아직까지사태해결을위한진전이없는상태가지속되고있다. 포로셴코정부의출범은양자 다자차원에서우크라이나의대러압박또는반러정책을더욱강화하는계기로작용하였다. 포로셴코대통령은미국, EU 등서방국가들에대한활발한정상외교를펼치면서서방국가들의대러제재의연장과확대를성공적으로추진해오고있다. 오바마행정부는 2014년 3월대러대제를처음부과한이래, 동년 6월소치에서예정된 G8 정상회담의보이코트를주도해브뤼셀에서러시아를배제한 G7 정상회담을개최했다. 포로셴코대통령은 2017년워싱턴을방문해러시아의미국 41_ 고재남, 미국과 EU의대러제재와러시아의대응, 주요국제문제분석 ( 국립외교원외교안보연구소 ; 2014년 9월 1일 ) 참조. 38
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 대선개입을활용해러시아에우호적인트럼프 (Donald Trump) 행정부에들어서도대러제재를확대 강화시키는분위기를조성하는데일조하였다. 또한포로센코정부는 EU 국가들과정상회담, 고위급회담을적극추진해제재지속에관해회원국간이견이있는 EU의대러제재를현재까지연장시키는데성공하였다. 또한포로셴코정부는국제사회에서크림반도문제를계속해서이슈화하는정책을추진하고있다. 예를들어, EU 의회가 2016년 2월 4일채택한 크리미아, 특히크리미아타타르에관한인권상황에관한결의안 에는크림반도의군사화와인권위반에관한내용들이포함되어있다. 한편우 러관계차원에서포로셴코정부는러시아의우크라이나에대한정치 경제 에너지영향력을축소시키기위한정책을추진하고있다. 우선과도한대러에너지의존도에따른정치 외교적영향력을축소시키기위해 2015년부터러시아로부터가스직수입을중단하고서부국경지역에위치한슬로바키아, 헝가리, 폴란드등을통한우회수입으로변경하였다. 또한러시아항공기의우크라이나영공통과를금지해항공기운항을상호금지시켰으며문화 예술교류도축소시켰다. 또한국내교육기관에서러시아어, 헝가리어등의제2 외국어교육을제한하는법률이의회에서채택되었다. 또한우크라이나의 EU와 DCFTA 체결은러시아에의한우크라이나의 CIS FTA 무효로이어졌다. 양국관계의악화는상기한바와같이큰폭의교역량의감소를가져왔다. 또한포로셴코정부는독립후 2017년까지러시아와체결한 35개협정을일방적으로폐기했으며, 추가로 8개협정도폐기할것이라는것을공표하였다. 심지어일부의회의원들은러시아와단교하는법안을제안하기도했다. 42 결론적으로러 우관계는 유로마이단혁명, 그리고러시아의크림반도합병과돈바스분리주의세력의지원에의해우크라이나의외교정책방향을일방적인친서방주의로변화되었으며, 그결과양국관계는독립후최 42_ Ukraine Denounces 35 Ukrainian-Russian Agreements, https://www.unian.info/ po;itics/2360110-ukraine-35-ukrainian-russian-agr... ( 검색일 : 2018. 1. 24). 39
2017 년정책연구시리즈 악의관계로떨어졌다. 양국간적대관계는일차적으로 민스크협정 Ⅱ 또는유사한합의를통해돈바스문제가해결되지않는한지속될것으로보인다. 특히포로셴코정부들어강화되고있는 우크라이나화 (Ukrainization) 정책은대러관계를더욱악화시키고있다. 그러나국내경제 정치여건이악화되고대외환경이비우호적으로변해포로셴코대통령이 2019년재선에실패할경우, 그리고돈바스문제가해결될경우, 러 우관계가현재보다는개선될가능성도많다. 이는양국간갈등보다는협력해야국익에도움이됨은물론역사 문화 민족 종교영역에서공통분모가많기때문이다. 2. EU 우크라이나는독립후 EU와긴밀한협력관계를발전시켜결국에는 EU에가입한다는친서방주의정책을적극추진하였다. EU도우크라이나가갖는지정학적 지경학적중요성을감안해 EU를확대하는과정에서우크라이나를 CIS 국가중우선협력대상으로간주했다. 실제로 EU가 2004년우크라이나접경지역으로까지확대되자, EU는 Neighborhood Policy 와 Eastern Partnership 정책을추진해우크라이나, 벨라루스등 EU 접경국들과의정치 경제협력을확대하는정책을적극추진하였으며, Eastern Partnership 정책은푸틴정부가추진한 Eurasia Economic Union 정책과충돌해 유로마이단혁명 의핵심요인으로작용하였다. 유로마이단혁명 후출범한과도정권과포로셴코정부의대EU 정책의목표는 EU와협력확대와궁극적으로 EU 가입토대마련, 경재 재정지원의확보, 그리고 EU의대러제재강화와지속이다. 2014년 2월말출범한과도 포로셴코정부는러시아의크림반도합병과동부분리주의에대한지원에있어 EU의비난과제재를끌어내기위한외교를강화하였다. 또한과도 포로셴코정부는위기국면에서 EU의재정지원을획득하기위한경제외교를강화했다. EU는 유로마이단혁명 과정은물론혁명후출범한과도정부의친서방주의를유도하기위해러시아의크림반도합병을비난하면서재정지원과 40
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 대러제재를추진하였다. 실제로 EU 집행위는과도정부출범직후인 3월신정부가포괄적인개혁을추진할경우, 155억달러 ( 이중 22억달러는정부에대한재정지원차관 ) 에상당하는금융지원패키지를공개하였다. EU 는또한 2014~2020년사이에우크라이나개혁을지원하기위해 21억 7천만달러보조금지원에합의하였다. EU 집행위의금융지원패키지에는유럽투자은행 (EIB: European Investment Bank) 과유럽재건개발은행 (EBRD: European Bank for Reconstruction and Development) 으로부터나오는 111억 6천만달러를포함하고있는데, EIB는우크라이나의인프라건설등다양한프로젝트를위해이미 40억달러상당을지원하기로약정돼있었다. 43 또한우크라이나과도정부는 2014년 3월서둘러 EU와정치분야에관한협력이포함된제휴협정을체결했으며, 포로셴코정부가출범한직후인 6 월 27일에는경제협력이슈가포함된 DCFTA가체결되었다. 44 EU의목적은우크라이나와제휴협정체결을통해우크라이나의민주주의와시장경제로의발전을촉진시키고, 이를통해우크라이나의유럽통합을촉진시키는것이다. 우크라이나와 EU의 DCFTA의비준은러시아의위협에직면해지연되다가 9월에야비준되었고, DCFTA 실행도 2016년까지연기하기로합의하였다. 하지만 EU는과도기적으로우크라이나에일방적인교역특혜를부여하였다. 2016년들어 4월실시된네덜란드국민투표에서우크라이나와체결한제휴협정이부결되었으며, 이후 EU 운영위와네델란드간타협점을찾기위한협상이진행되어동조약이우크라이나의 EU 가입을위한디딤돌이아니라는것과집단안보제공또는군사지원을의미하지않는다는것에합의하였다. 네덜란드의회는이합의에따라의회비준을 2017년완료하였고, 그결과 DCFTA가동년발효되었다. 45 한편대러제재에관한양측간협력은러시아의크림반도합병이시작된 43_ Vincent L. Morelli, Ukraine: Current Issues and U.S. Policy, op.cit., p. 32. 44_ 구체적인내용은 EU-Ukraine Deep and Comprehensive Free Trade Area, https:// eeas.europa.eu/sites/eeas/files/tradoc_150981.pdf ( 검색일 : 2017 년 12 월 1 일 ) 참조. 45_ Vincent L. Morelli, Ukraine: Current Issues and U.S. Policy, op.cit., pp. 32-33. 41
2017 년정책연구시리즈 직후부터계속되고있다. EU는크림자치공과세바스토폴시가러시아와의합병여부를묻는주민투표를실시한다음날인 2014년 3월 17일주민투표실시의주역인크림자치공고위인사들과러시아인 21명의비자발급금지와자산압류조치를취하였다. 그리고푸틴대통령과크림자치공과세바스토폴시지휘부가 3월 18일합병조약을체결하자, 이를부정 비판하면서러시아인 12명을추가제재명단에올렸다. 또한러시아의동부분리주의세력에대한지원으로우크라이나가분열위기에처하자 28명정도의러시아인과크림반도소재 2개기업에대한제재조치를취하였다. EU는대러제재를진행함에있어서미국보다는상당히조심스러운접근을보였으나, EU 국가들이대부분의승객인말레이시아항공기가 7월 17일돈바스반군지역에서추락하자, 이를러시아가지원하는반군의행위로간주, 미국주도의부문별제재조치에동참하였다. 특히부문별제재조치는에너지, 금융, 방산등의제재를포함해러시아에심대한타격을안겨주는조치였으며, 러시아도이에대응해 EU산농수산물의금수조치를내렸다. 또한 EU와미국, 우크라이나의압력에의해프랑스조선업계가제작해러시아에인수하려던헬리콥터해상작전용전함 미스트랄급공격함 2척인도 (1척이 1차적으로 2014년 10월말인도될예정이었음 ) 가무산되었다. 46 EU는우크라이나사태가지속됨에따라서회원국내대러제재의지속에대한반대여론이제기됨에도불구하고, 2015년 1월제재명단에개인과기업들을추가했다. 그리고 EU는 2016년 7월해제될예정이었던부문별제재를 민스크협정 Ⅱ 가이행되지않으면서돈바스분리주의를둘러싼내전상태가지속됨에따라서, 러시아를압박하기위해제재조치를 6개월마다연장해오고있다. 한편우크라이나는 유로마이단혁명 이전부터 EU와비자면제협정을체결하기위한기나긴협상을진행시켜왔으나합의에도달하지못하였다. 46_ Ukraine crisis: France halts warship delivery to Russia, http://www.bbc.com/ news/world-europe-29052599 ; Why France Should Not Deliver the Mistral Ships to Russia, http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/57441 ( 검색일 : 2017 년 11 월 20 일 ) 참조. 42
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 그러나혁명후 EU는우크라리나의 EU로의편입정책을적극추진했으며, 양측간제휴협정체결은비자면제협정의조기체결에기여하였다. 양측이체결한우크라이나국민들의 90일간 EU 여행가능비자면제협정은 2017년 6월 11일발효되어양측간인적교류는물론협력관계발전에크게기여하고있다. 포로셴코대통령은이협정에대해 러시아제국으로부터최후의탈출 이라고의미를부여하였다. 47 3. 미국우크라이나는독립직후인 1991년 12월 25일미국과외교관계를수립했으며, 이후경제 군사적으로세계초강대국인미국과양자차원은물론다자차원의협력을확대하기위한외교적노력을경주해왔다. 미국도지정학적중요성이큰우크라이나를끌어안아유라시아로의진출을위한교두보확보와러시아를견제하기위한접근정책을적극추진하였다. 실제로미국은소연방붕괴후우선과제로떠오른우크라이나의민주주의및시장경제로의체제전환지속및비핵화를위한개입정책을 1992년부터추진하였다. 미국은 1992년 5월 23일전략무기감축협정 (START: Strategic Arms Reduction Talks) 의당사국이된러시아, 우크라이나, 카자흐스탄, 벨라루스와동군축협정의유효성지속과 3개국의 NPT 가입을위한 리스본프로토콜 (Lisbon Protocol) 을체결했다. 우크라이나는상기한바와같은 Budafest Memorandum 을 1994년체결해자국내핵무기와핵물질을러시아로이관하고 NPT에가입하였다. 미국은 넌-루거법 (Nunn-Lugar Act) 또는 협력적위협감축프로그램 (Cooperative Threat Reduction (CTR) Program) 을통해우크라이나의비핵화와비확산을위해수억달러를지원하였다. 또한미국은우크라이나의국방력강화를위해 47_ EU visa-free travel for Ukraine comes into force June 11, https://www.unian. info/politics/1969116-eu-visa-free-travel-for-ukraine-comes-into-force-jun-1 1.html ; Ukrainians Celebrate Visa-Free Travel To EU, https://www.rferl.org/ a/ukraine-poroshenko-eu-visa-free-goodbye-ussr/28539873.html ( 검색일 : 2017 년 11 월 11 일 ). 43
2017 년정책연구시리즈 수천달러를지원했으며, CIS의지정학적다원주의를촉진하기위해 1997년에는우크라이나가주도적인역할을하고있는 GUAM 창설을지원하였다. 그리고친서방정권이었던유셴코정부의 NATO 가입을실현시키기위해정치 외교적노력을기울였으며, 이를위해미국은 2008년 4월부쿠레시티에서개최된 NATO 정상회의에서우크라이나에 NATO-MAP 지위부여를위한추진했으나실패하였다. 한편미국은 Freedom for Russia and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets Support Act (FSA) 를통해우크라이나의민주주의및시장경제로의전환을위한정부의정책을 1990년초반부터적극실행하였다. 48 우크라이나의지정학적중요성과탈러 친서방정책추진은우크라이나를 FSA의최대수혜자로만들었다. 특히친서방유셴코정부하인 2008년 미국-우크라이나전략적동반자헌장 (U.S.-Ukraine Charter on Strategic Partnership) 을채택해제반분야에서협력증진을위한토대를구축하였다. 미국의국제개발처 (USAID: U.S. International Development Cooperation Agency) 에의하면, 미국은 1990년부터 2012년까지 40억달러를지원했다. 또한미국은우크라이나에시장경제지위를부여해양국간교역증대는물론우크라이나에대한외국기업의투자확대를견인하였다. 우크라이나는 2014년현재미국의 80번째교역국으로교역액은 21억달러를기록하였다. 과도정부및포로셴코정부도러시아의침략행위에대항하면서경제위기극복과유럽통합을달성하기위해서는미국과전략적동반자관계를확대 심화가불가피하였다. 물론당시탈냉전시기가장악화된대러관계에있던오바마정부도과도정부및포로셴코정부의친서방 탈러정책을공고화시킬필요가있었으며, 그결과우크라이나에대한경제 군사적지원을확대하고대러제재를강화시키는데주도적인역할을하였다. 실제로오바마행정부는우크라이나의금융부문안정, 농업개혁추진, 비즈니스환경 48_ Ukraine-US Relations, https://www.globalsecurity.org/military/world/ukraine/ forrel-us.htm ( 검색일 : 2017 년 11 월 10 일 ). 44
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 개선, 헌법개정지원, 시민사회의육성, 언론의독립성강화등을지원하는조치를취하였다. 예를들어, 오바마행정부는비군사적 비인도적지원항목으로 2014년 8천만달러, 2015년에 3억1500만달러, 2016년에는 5억 750만달러 ( 이중 2억 9000만달러는 10억달러에달하는차관보증비용지원 ) 를각각지원하였다. 트럼프행정부도 2018년도예산에우크라이나에대한비군사적 비인도적지원액으로 2억 100만달러 ( 하원은 3억 1300만달러, 상원은 3억 2300만달러를각각배정 ) 를의회에요청하였다. 또한미국은유엔난민기구 (UNHCR: The UN Refugee Agency) 및여타국가들과협력해우크라이나분쟁으로생긴이주민과부상자들을돕기위한인도적지원으로 2014년이후 1억 3500만달러를지원하였다. 49 또한미국은분쟁상태에있는우크라이나군의훈련및군장비개선을위해수억달러를지원하였다. 2016년 7월오바마행정부는우크라이나사태가발발한 2014년부터 6억달러이상을지원했으며, 우크라이나의주권과영토통합성을지원하고러시아와분리주의자들의추가침략행위를억제시키기위해적절한안보지원 ( 방어용무기및레이더장치등 ) 과정보수집자산제고등을해오고있다. 또한 300여명이상의군사고문단 훈련교관을파견해군개혁과훈련을지원하고있으며, 50 양국간군사협력을제도화하기위해 2016년 9월양국국방장관은우크라이나국방력강화, 국방개혁, 방산기술협력의촉진등을위한협력협정에서명했다. 또한양국은 RAPID TRIDENT( 지상군평화유지훈련 ), SEA BREEZE( 해군훈련 ) 등을표방한두차례의합동군사훈련을러시아의반발에도불구하고흑해에서진행하였다. 우크라이나는사이버안보분야에서미국의지원을받고있으며, 2017년 9월에는키예프에서 양자사이버안보대화 를개최했다. 51 한편포로셴코정부는미국에무기지원을요청해왔다. 그러나오바마행 49_ 보다자세한것은 Ukraine: Background and U.S. Policy, op. cit., pp. 11-13 참조. 50_ In Ukraine, the US Trains an Army in the West to Fight in the East, http:// www.defenseone.com/threats/2017/10/ukraine-us-trains-army-west-fight-east/1... ( 검색일 : 2017 년 11 월 26). 51_ Ukraine: Background and U.S. Policy, op. cit., p. 13. 45
2017 년정책연구시리즈 정부는의회내일부의원들의요청에도불구하고내전악화와러시아군의직접적인개입에의한확전을우려해 치명적인살상무기 (lethal weapons) 지원은하지않았다. 그러나의회는 2017년회계연도예산에방어적인살상무기를지원하는예산을배정하였고, 트럼프행정부는 2017년말의회의압력을수용해사태악화를조장하지않는선에서방어용살상무기를지원하기로결정하였다. 52 한편포로셴코정부는미국과정상회담, 고위급회담등을통해러시아에대한외교 경제적압박외교, 즉대러제재강화외교를적극추진해오고있다. 오바마행정부는 EU, G7 국가들과더불어러시아의우크라이나에대한침략행위를저지또는해결하기위해 2014년 3월부터대러제재를주도해왔으며, 또한선도적으로대러제재를점차강화해왔다. 즉미국은 2014년 3월부터 600여명에달하는개인과기업들을제재대상으로지정해왔다. 특히미국은러시아의경제 에너지분야에심대한타격을가해우크라이나사태해결을위한러시아의협조를얻어내기위해동년 7월부터금융 에너지 방산부문에대한부문별제재를시행하였다. 미국의대러제재는주로대통령의행정명령 (13660, 13661, 13662, 13685 등 ) 에의해추진되었으나, 2017년 8월의회가러시아의대선개입에대한제재를위해입법조치를취하면서법률화하였다. 53 트럼프행정부는대러제재해제조건으로우크라이나사태의원상복귀를강조하고있으나, 대러관계개선차원에서추가대러제재를자제해왔다. 그러나의회가상기한바와같이대러제재를위한입법조치를취함에따라서트럼프행정부의대러제재의 52_ 미국의우크라이나에대한 치명적인살상무기 지원을둘러싼논쟁에대해서는다음문헌참조. Rajan Menon and William Ruger, The Trouble With Arming Ukraine: Sending Lethal Weapons Would Backfire, https://www.foreignaffairs.com/article/ ukraine/2017-10-11/trouble-arming-ukraine ( 검색일 : 2017 년 11 월 26 일 ); Charles Kupchan, Why giving Ukraine lethal weapons would be a massive mistake, The Washington Post (August 7, 2017); Trump s approval of lethal arms to Ukraine is a sideways move to nowhere, https://wwww.rt.com/op-edge/423863- us-ukraine-lethal-arms ( 검색일 : 2017 년 12 월 15 일 ). 53_ 보다자세한내용은 Ukraine: Background and U.S. Policy, op. cit., pp. 15-16; Ukraine: Current Issues and U.S. Policy, op. cit., 44-45 참조. 46
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 완화또는해제가쉽지않을전망이다. 4. NATO 우크라이나는독립후러시아로부터오는안보위협에대처하고더불어자국의유럽정체성을공고화하기위한방편으로 NATO 가입을계속추진해왔다. 우크라이나는동유럽의탈공산화후출범한 NATO 주도의비회원국과협력프로젝트, 즉나토협력이사회 (NACC: North Atlantic cooperation council), NATO-PFP 등에적극동참해 NATO 가입을위한양자협력을확대 심화시켰다. 특히미국은자국의지정학적이익확대와 NATO 역할증대를위해탈냉전기에도 NATO 확대정책을지속해추진해왔으며, 유셴코정부때는우크라이나의 NATO 가입을실현시키기위한외교 군사적노력을기울였다. 우크라이나는 1997년 7월 9일 NATO와전략적협력을심화 발전시키는헌장, 즉 우크라이나-NATO 간특별동반자헌장 을채택하였고, 2009년 8월 21일에는동헌장을보완하는추가성명을채택하였다. 또한우크라이나사태가진행중이던 2014년 9월 4일포로셴코대통령과 NATO 정상들은정상회담을개최하고양측간긴밀한안보협력을추진하기로합의하였다. 우크라이나의 NATO 가입이보다본격적으로추진된것은오렌지혁명으로탄생한유셴코정부시기이다. 후임야누코비치정부는 2010년부터러시아의강력한반대및독일. 프랑스등일부유럽회원국들의반대, 국민들의다수반대여론등을고려해 NATO 가입을포기하는 반블럭정책 을추진하였다. 그러나 유로마이단혁명 후출범한포로셴코정부는 2014년 12월 23일의회입법을통해 비블럭정책 을포기하면서이후채택된 국가안보전략, 군사독트린 을통해 NATO와협력강화와궁극적으로 NATO 가입을우선과제로설정하였다. 이후 2016년 12월 7일의회청문회에서채택한결의안은 NATO 가입을위한입법조치들을가속화시킬것을제언하고있다. 그결과의회는 2017년 6월 8일 우크라이나외교정책과정에관한일부법수정에관한법 을통과시켰으며, 이후채택된 우크라이나 47
2017 년정책연구시리즈 국가안보에관한법 과 국내외정책의기본에관한법 등도유럽 대서양영역으로의통합을주요외교정책목표로제시하였다. 54 우크라이나는 NATO와 NATO-PFP 와이후채택된협력메커니즘에의해정치대화와실질협력을진행시켜오고있다. 이들협력을위해양측간 1997년채택된동반자헌장에의해구성된 우크라이나-NATO 위원회 (Ukraine-NATO Commission) 가구성되어 2009년부터연례협력프로그램을채택하고이를통해양측간협력을확대 심화시켜오고있다. 우크라이나사태발발후 NATO 가입에관한국민들의지지가과거와달리과반수를넘으면서포로셴코정부나 NATO는양측간협력을가속화하고있다. 현재우크라이나의국방력과내전에서방위력강화를위해 5개의기금, 즉양측간 Cyber Defence Trust Fund, Logistics and Standardization Trust Fund, Medical Rehabilitation Trust Fund, Command, Control, Communication and Computers Trust Fund, Military Career Management Trust Fund가구성되어관련분야협력을촉진하고있으며, 방사능, 지뢰제거등여타문제해결을위한기금이추가적으로구성되고있다. 또한양측은위원회내에 5개의실무그룹, 즉국방개혁 (JWGDR), 국방기술협력 (JWGDTC), 경제안보, 국민비상계획, 과학 환경협력등이구성되어관련분야협력을확대해오고있다. 또한우크라이나는 NATO의아프가니스탄과코소보에서의작전에참여하고있다. 55 54_ Distinctive Partnership between Ukraine and NATO, http://mfa.gov.ua/en/ about-ukraine/euroatlantic-cooperation/ukraine-nato ( 검색일 : 2017 년 12 월 1 일 ). 55_ Ibid. 48
우크라이나포로셴코정부의외교정책과주요국관계 Ⅵ. 결론및정책적고려사항 1. 결론 유로마이단혁명 과뒤이은러시아의크림반도합병및돈바스분리주의세력에대한지원은우크라이나정치세력들은물론일반국민들의친서방 반러감정을독립후최고수준으로증폭시키는요인으로작용하였다. 우크라이나는과거 350여년간러시아 소련일부로존재해온속박경험, 민주주의및시장경제로의체제전환을통한국가발전추구, 중유럽국가로서의정체성에기반한유럽국가로의발전등에같은요인들에의해독립후친서방 탈러정책을우선적인외교정책으로추진하였다. 그러나 유로마이단혁명 이전정부의친서방 탈러정책은대통령, 의회의원등을포함한정치엘리트의정책성향, 국내외경제 에너지동향, 국민여론, 정경유착, 러시아 미국 EU 등주요국가들의상호관계및우크라이나에대한정책등복합적인요인들에더많은영향을받아결정 실행되어왔다. 따라서 유로마이단혁명 이전정부는 다면정책 (multi-vector policy) 을외교정책의기조로내세웠음에도불구하고, 상기한요인들에영향을받아실제정책은러시아또는유럽 ( 미국포함 ) 사이에서한쪽으로치우치는 편중성 또는 경사성 을보였다. 분리 민족주의세력의지지를얻어집권한크라프추크정부는친서방경향을, 친러시아지역인동부지역의압도적인지지를받아집권한쿠츠마정부는제1기정부에서는친서방경향을그리고제2기정부에서는친러경향을보였다. 한편미국과 EU의후원을받은 오렌지혁명 으로집권한유셴코정부는맹목적인친서방경향을보인반면, 전임정부에서총리직을수행하고친러시아지역인동부지역의지지를받아집권한야누코비치정부는러시아와유럽 ( 미국 ) 에대한균형정책을모색하였다. 유로마이단혁명 이친서방 반정부기치를내건시민혁명임을고려해볼때, 과도 포로셴코정부가친서방정책을지향할것임은명백한예상이었다. 푸틴정부의입장에서볼때, 과도 포로셴코정부의 EU와제휴협정체 49