교육감선거제도개선방안 75 교육감선거제도개선방안 최영출 ( 충북대학교 ) Ⅰ. 서론 2010년 6월 2일, 전국동시지방선거가실시되었다. 이번지방선거는지방교육자치에있어서의결기관인교육위원회가시 도의회상임위원회로그위상이변화된이후처음실시되는선거였을뿐아니라, 교육감과교육의원을지방교육자치역사상처음으로주민직선으로선출하는방식이었다는점에서큰변화가있었다. 특히지방교육자치의수장인교육감선출에대해서는선거과정뿐아니라선거결과에대해서도매우관심이높았다. 그동안교육계에서는 1991년처음지방교육자치가실시된이후, 그성격과위상, 원리, 집행기관과의결기관의구성및선출방식, 자격조건, 일반행정과의관계정립등을둘러싸고오랜기간논쟁이있었다. 그런데 2006년지방교육자치에관한법률개정이후이번에실시된새로운방식의교육감선거는광역자치단체에따라부분적으로이루어져왔지만교육의원선거는제주특별자치도를제외하고는처음실시되는것이었다. 그런데그동안부분적으로이루어진선거과정에서낮은투표율, 선거비용에따른비리, 교육의정치적중립성등에대한잡음이끊이지않았고다양한문제들이계속적으로제기되어오고있으며, 이번선거에서도이러한문제가일부분나타나기도하였다. 따라서지방교육자치제도가제대로정착되고지방교육의발전을가져오기위해서는, 2010년교육감및교육의원선출방식과결과에대한분석이매우필요한시점이다. 본연구는지방교육자치를둘러싼다양한쟁점중에서 교육감선출방식 에초점을맞추어개선방안을제시하는데목적을두고수행되었다. 이를위하여본연구에서는문헌분석, 2010 선거결과분석, 전문가설문조사등의연구방법을사용하였다. 먼저교육감선출제도의역사적변천과정, 외국사례등선행연구를분석하여교육감선출제도대안의종류및대안별장 단점을분석하였다. 또한 2010년교육감선출과정및결과분석을실시하였는데, 교육감선출과정에서는예비후보자및후보자등록현황, 언론기사에나타난쟁점을중심으로분석하였다. 2010년선거의교육감선출결과는당선자투표율, 득표율, 줄투표현상등을분석하였다. 본연구에서
76 교육감선거제도개선방안 는학교운영위원, 교원, 교육행정학자, 일반행정학자등의전문가를대상으로한 AHP를실시하여교육감선거제도개선방안을제시하는기초자료로사용하였다. II. 교육감선거제도개관 1. 변천과정 광복후 1980년대까지각시 도의교육행정기관장은대통령이임명하였고, 교육감의위상과명칭은다소변화가있었다. 지방교육자치에관한법률 이제정되고실질적인의미의교육자치제가출범한것은 1991년이후로, 교육감은 시 도의교육 학예에관한사무의집행기관 이라는법적위상을가지고종전과는다른방식으로선출되었다. 교육감선출제도는 3가지방식의간선제를거쳐현재와같은주민직선제로변경되었다. 이러한변천과정의개요를살펴보면 < 표 Ⅱ-1> 과같다. < 표 Ⅱ-1> 교육감선출제도의변천과정 구분선출방식자격임기 1991-1996 년 1997-1999 년 2000-2006 년 간선제 ( 교육위원회 ) 간선제 ( 학교운영위원회선거인과교원단체선거인으로구성된선거인단 ) 간선제 ( 학교운영위원회위원전원으로구성된선거인단 ) 2007 년 - 현재주민직선제 학식과덕망이높음 시 도의회의원피선거권 비정당원 교육경력또는교육전문직원경력 20년이상 * 학식과덕망이높음 시 도지사피선거권 비정당원 교육경력또는교육행정경력 5년이상 학식과덕망이높음 시 도지사피선거권 비정당원 (2년) 교육경력또는교육행정경력 5년이상 시 도지사피선거권 비정당원 (2년) 교육경력또는교육행정경력 5년이상 4 년 중임 1 회 4 년 중임 1 회 4 년 중임 1 회 4 년 중임 3 회 출처 : 지방교육자치에관한법률 * 주 : 1995 년에시 도지사피선거권, 교육경력또는교육행정경력 15 년으로변경됨. 중앙집권적인대통령임명제에서전환하여최초로시도된교육감선출제도는교육위원회에의한간선제였다. 이방식은 교육법 에서지방교육자치에관한사항
교육감선거제도개선방안 77 을별도의법률로규정한 지방교육자치에관한법률 의제정에따라새롭게도입되었다. 교육위원회는교육 학예에대한심의 의결기관으로서, 당해시 도의회에서시 군및자치구의회가추천한자중에서무기명투표로선출하였고, 정수의 2분의 1이상은교육또는교육행정경력이 15년이상있는자로하였다. 교육감은교육 학예에관한사무의집행기관으로서, 시 도의회를통해선출된교육위원회에서무기명투표로선출하였다. 교육위원회에서재적교육위원과반수의찬성으로선출되고, 과반수득표자가없을때에는 2차투표를하고, 2차투표에도과반수의득표자가없을때에는최고득표자가 1인이면최고득표자와차점자에대하여, 최고득표자가 2인이상이면최고득표자에대하여결선투표를하여다수득표자를당선자로하고다수득표자가 2인이상인경우에는연장자를당선자로하였다. 교육감의자격은학식과덕망이높고시 도의회의원의피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야하고, 교육경력또는교육전문직경력이 20년이상있거나, 양경력을합하여 20년이상있는자였으나, 1995년에시 도지사피선거권과교육경력또는교육행정경력 15년으로변경되었다. 이러한교육감선출방식은추천이나출마의과정이없어서후보자의포부나소신을알수있는기회가없고, 적절한후보자를모색하는과정에서음성적인거래나부작용이발생하는문제가있었다. 당시교육감후보등록이나후보추천제를채택하는경우교육자집단내에선거열풍이불어각종선거비리가발생할것을우려하여이러한교황선출제모델을채택하였다고하나, 이론과실제의괴리가표출되었던것이다. 또한의결기관과집행기관을분리시킨구조에서교육위원회가교육감을선출하는것이기관독립의정신에부합하지않는다는점도지적되었다 ( 윤정일외, 1996: 705-706). 이러한교육감선출제도는 1997년부터선거인단에의한간선제로전환되었다. 학교운영위원회에서선출한선거인 ( 학교당 1인 : 학부모또는지역사회인사 ) 과시 도에조직된교원단체에서추천한교원의선거인 ( 학교운영위원회선거인총수의 100분의 3) 으로구성된시 도교육감선거인단에서선출하였고, 교육위원도동일한방식으로시 도교육위원선거인단을구성하여선출하였다. 학교운영위원회선거인의선출과교원단체선거인의추천은교육감선출일공고일부터선출일 20일전까지하고, 교육감후보가되고자하는자는선출일 20일전까지교육위원회의교육감의사국에등록하도록했다. 교육감은교육감선거인단에서무기명투표로선출하되, 전체교육감선거인과반수의찬성을얻은자를당선자로하였다. 과반수득표자가없는때에는최고득표자가 1인이면최고득표자와차점자에대하여, 최고득표자가 2인이상이면최고득표자에대하여결선투표를하여다수득표자를당선자로하고, 다수득표자가 2인이상인경우에는연장자를당선자로하였다. 교육감의자격은교육경력또는교육행정경력이 5년이상으로대폭줄어들었다.
78 교육감선거제도개선방안 이러한교육감선출방식은교육위원회에의한간선제의문제점을보완했다는점에서는의미가있었으나, 선거인수가적어금품수수등이용이하여공정선거에어려움이있고, 선거운동의제한으로후보자검증기회가부족하며, 교육위원회의사국의전문성부족과인력제한으로선거관리능력에한계가있다는점이문제로지적되었다 ( 고전 김이경, 2003). 이에따라선거인단의확대가제기되었고, 가장유력한대안으로학교운영위원회위원이부상하였다. 선거인단의구성은 2000년부터변화되어, 학교운영위원전원에의한간선제로변경되었다. 교육감과교육위원모두학교운영위원선거인단에서동일한방법으로선출되고, 선거사무는중앙선거관리위원회에서통할 관리하게되었다. 교육감의선출은교육감임기만료일 30일내지 10일전에실시하고, 교육감후보자로등록하고자하는자는당해선거의선거일전 10일 (1일간) 에관할선거구선거관리위원회에서면으로신청하며, 등록이끝난때부터선거일전일까지선거운동을할수있었으나, 선거공보의발행 배포와소견발표회개최, 언론기관등초청대담 토론회외의일체의선거운동을할수없었다. 교육감의자격은종전과동일하나, 비정당인자격에서 후보자등록일부터과거 2년동안정당의당원이아닌자 로변경되었다. 이러한교육감선출방식은종래의선출제도에비하여대표성이확보되었고, 투표율이높아졌다는장점이있으나, 선거인단의구성측면에서선거인단의여전히규모가작아부정선거가빈발하고, 학교운영위원의구성과정에서대표성을확보하지못하며, 학교운영위원회가정치적도구로이용된다는문제와과반수득표및선거운동의제한등이문제점으로지적되었다 ( 강인수 김성기, 2005). 실제로교육감선거가있는해의학교운영위원선거는다른해에비하여과열되는양상이나타났다. 2007년부터교육감선출제도는주민직선제로변경되었다. 그간간선제방식으로선출되던교육감과교육의원을모두주민직선제로선출하게된것이다. 이것은교육계에서간선제에의한교육감선출방식의대안으로오랫동안주장해왔던방안이었다 ( 강인수 김성기, 2005; 노종희, 2002; 윤정일외, 1996). 교육계가주민직선제를선호한이유는다음두가지입장으로구분할수있다. 하나는교육감및교육위원의주민대표성이부족하다는비판에대한반작용으로, 이들을주민들이직접선거하면교육감과교육위원의주민대표성이확고해져교육자치를흔들지못할것이라고생각하는교육자치강화론자의입장이다. 다른하나는학교운영위원들이교육감및교육위원을선출하다보니학교운영위원에대한교장의영향력때문에진보세력들이진출하는데어려움이있다는인식하에주민직선제도입을통해진보세력의입지를강화하자는진보진영의입장이다 ( 송기창, 2009: 55-56). 당시정부의입장은시 도지사와교육감의러닝메이트또는시 도지사임명제였으나법률개정과정에서교육위원회를시 도의회와통합한것에대하여일종의 대가 로주어진 ( 송기창, 2009: 33) 측면도없지않다.
교육감선거제도개선방안 79 2006년 지방교육자치에관한법률 의개정으로 2007년부터 2009년까지교육감잔여임기가 1년이상남은지역에서부분적으로주민직선제가실시되었고, 2010년 6월 2일전국적으로동시에 16개시 도교육감을선출하는주민직선제가역사상처음으로실시되었다. 현행교육감선출제도의주요내용을정리하면 < 표 Ⅱ-2> 와같다. < 표 Ⅱ-2> 현행교육감선출제도의주요내용 구분 내용 선출방식주민직선제 ( 주민의보통 평등 직접 비밀선거 ) 선거사무시 도선거관리위원회 선거구시 도 정당관련 후보자격 입후보자격 정당의후보추천, 선거관여금지 후보자의정당지지 반대, 지지 추천표방금지 시 도지사의피선거권이있는사람으로서후보자등록신청개시일부터과거 1 년동안정당의당원이아닌사람 후보자등록신청개시일을기준으로교육경력또는교육행정경력이 5 년이상있거나양경력을합한경력이 5 년이상있는사람 * 선거일전 90 일 ( 보궐선거등의경우후보자등록신청전 ) 까지그직을그만두어야함 ( 해당지방자치단체의교육의원이나교육감이그직을가지고입후보하는경우제외 ) 임기 4 년, 3 차중임가능 투표용지 투표용지에후보자의성명을한글로표시함 ( 한글성명이같은후보자가있는경우에는괄호안에한자를함께기재 ) 선거구선거관리위원회는후보자등록마감후에후보자나그대리인을현장에출석시켜추첨으로후보자의투표용지게재순위를결정함 ( 후보자나그대리인이현장에출석하지아니한경우해당선거구선거관리위원회위원장이나그가지명한사람이대리추첨 ) 후보자등록기간이지난후에후보자가사퇴 사망하거나등록이무효로된때라도투표용지에해당후보자의성명은그대로둠 투표용지에일련번호를인쇄함 공직선거법준용정치자금법준용 교육감선거에관하여 지방교육자치에관한법률 에서규정한사항을제외하고 공직선거법 준용 정치자금법 의시 도지사선거에적용되는규정을준용 * 2010 년 2 월 26 일의개정으로이자격은 2014 년 6 월 30 일까지유효함 2. 외국사례 국가마다교육자치제의내용과환경, 전통이다르고, 교육감의명칭과역할또한
80 교육감선거제도개선방안 국가마다차이가있다. 여기에서는 광역단위의교육행정최고책임자 에해당하는직위를 교육감 으로하고, 그선출방식을살펴보도록한다. 우리나라는역사적으로교육행정과일반행정이분리된지방교육행정체제를발전시켜왔으나, 많은국가에서는일반행정과교육행정이통합되어있고, 일반행정계통에서교육감을임명하고있다. 주요국의교육감선출방식을개괄하면 < 표 Ⅱ-3> 과같다. < 표 Ⅱ-3> 주요국의교육감선출방식 국가 교육감선출방식 일반행정과교육행정의관계 일본 지방자치단체장임명 통합 영국 지방의회임명 통합 프랑스 대통령임명 분리 독일 지방자치단체장임명 통합 핀란드 지방자치단체장임명 통합 미국 주마다다름 ( 임명또는선거 ) 주마다다름 ( 통합또는분리 ) 제2차세계대전의패전이후우리나라와같이교육행정과일반행정이분리된체제로출발하였으나 1958년부터양기관을통합한일본에서는광역및기초지방자치단체장이임명한교육위원회에서위원장을제외한교육위원중에서교육장 ( 敎育長 ) 을임명한다. 교육위원회는지방교육관계사무의집행기관으로, 교육장은교육위원회사무국장의역할을수행한다. 교육장의임기는교육위원의재임기간중으로하며, 교육장의자격은교육위원의일부로서 인격이고결하고교육, 학술및문화에관해식견을갖는자 로폭넓게규정하고있으나, 실제의경우교육경력자의비중이높다. 2001년에교육장임명에대한문부과학대신의승인을철폐하여지방분권의성격을강화하였다 ( 나민주외, 2008: 27). 영국은전통적으로지방교육행정이하나의자치기능으로서지방자치단체에의하여수행되어왔고, 이를광역적기능으로인식하여기초자치단체가아닌광역자치단체에서수행하도록기능을부여하였다. 지방교육행정은우리나라의도에해당하는카운티 ( 농촌의경우 ) 와도와시군의기능을같이수행하는단층자치단체에서수행하고있다. 지방자치단체가교육기능을담당하는부서를국 ( 局 ) 으로설치하고있고, 이부서를담당하는국장 (director of children's services) 은지방자치단체장이임명한다 ( 최영출외, 2009: 77). 전통적으로중앙집권적행정의성격이강한프랑스는대통령이교육감을임명한다. 일반행정구에서아카데미 (Academie: 전국 30개 ) 로분리된교육구에아카데미본청이설치되고, 대학사무총장을겸하는교육청장 (Recteur) 은대통령에의해각아카
교육감선거제도개선방안 81 데미마다임명되어레죵 (Région: 광역자치단체 ) 내에서교육부장관을대변하며아카데미장학청직원들과기술자문위원들의보좌를받는다 ( 최영출외, 2009: 100-101). 한편지방자치의전통이강한독일은연방국가로, 교육은주정부의책임이다. 교육감은교육문화부장관 (Minister für Kultur und Bildung) 에해당하고, 주정부내각의일원으로주지사 (Ministerpräsident) 가임명하며, 이는 16개연방주의주헌법 (Landesverfassung) 에명시되어있다 ( 최영출외, 2009: 142). 최근교육경쟁력이높은국가로주목받고있는핀란드는 432개의지방자치단체가중앙정부와협력하여일선교육행정을책임지고있다. 중앙정부는정책결정, 학위수여, 재원확보및배분등을책임지고, 교육의실제수행은지방자치단체 (municipality) 가책임지도록하고있다. 지방정부의교육행정담당자로는교육국국장 (director of educational department), 교육문화서비스국국장 (directors of educational and cultural manager) 등이있으며, 이들은지방자치단체장에의하여임명된다. 작은규모의지방정부에서는일반행정직이교육문화행정을담당하기도하며, 이경우교장도교육행정업무외에문화나서비스행정을겸직하는경우도있다 ( 최영출외, 2009: 210-211). 한편미국의경우, 주마다다양한교육행정체제를가지고있고, 교육감선출방식또한다양한방식을보이고있다는점에서참조할만한사례가될수있다. 교육에관한법적권한과책임은주정부에있으며, 주정부에따라주지사로부터주 ( 州 ) 차원의독립된교육행정기관혹은통합된교육행정기관이있다. 주의교육행정체계는교육위원회 (a state board of education), 교육감 (chief state school officer), 교육부 (state department of education) 로구성된다. 주의회는교육위원회위원과교육감의선출방식및그들의직무를결정하고, 교육세, 교육비지원수준, 교육과정등을결정한다. 주지사는교육예산편성안을제출하고, 주단위의교육직원을임명하거나해고할수있다. 많은주에서주지사가교육위원을임명하고, 일부주에서는교육감을임명하고있다 (Lunenburg & Ornstein, 2008: 250-260). 교육감은각주에따라 chief state school officer, state superintendent, commissioner of education, superintendent of public instruction, chancellor 등다양하게호칭되고, 교육감의역할과위상또한주마다차이가있다. 교육감의선출방식은크게임명과선거로구분되고, 임명주체는주교육위원회와주지사로구분된다. 주별로교육감에대한선출방식의역사적추이를살펴보면 < 표 Ⅱ-4> 와같다. 20 세기전반까지는선거제가우세하였으나 20세기중반이후임명제가우세하게되었다. 또한주교육위원회임명제가전체의절반내외인가운데, 선거제는감소하고주지사임명제는증가하는추세를보이고있다.
82 교육감선거제도개선방안 < 표 Ⅱ-4> 미국의주별교육감선출방식변화 ( 단위 : 주 ) 구분 1910 1930 1950 1973 1983 1992 2008 교육위원회임명주지사임명 선거 4 (9%) 7 (15%) 33 (72%) 8 (17%) 7 (14%) 33 (69%) 13 (27%) 6 (13%) 29 (60%) 23 (46%) 5 (10%) 22 (44%) 27 (54%) 5 (10%) 18 (36%) 26 (52%) 9 (10%) 15 (36%) 24 (48%) 12 (24%) 14 (28%) 기타 2* (4%) 합계 46 48 48 50 50 50 50 출처 : McCarthy, M., Langdon, C., Olson, J. (1993: 21), CCSSO: http://www.ccsso.org(2008년검색결과 ) * 주의회임명또는전임교육감지명 2008년현재, 교육감의임명방식은 36개주에서, 선거방식은 14개주에서채택하고있다. 그가운데주교육위원회가임명하는주가 24개, 주지사가임명하는주가 12개, 정당기반선거가 8개주, 비정당기반선거가 6개주이다. 그내용을정리하면 < 표 Ⅱ-5> 와같다. < 표 Ⅱ-5> 미국의교육감및교육위원회선출방식 교육감 교육위원회 임명 (36) 선거 (14) 주교육위원회 (24) 주지사 (12) 비정당기반 (6) 정당기반 (8) 임명 (32) 주지사 Alaska, Arkansas, Connecticut, Florida, Illinois, Kentucky, Maryland, Massachusetts, Missouri, Vermont, West Virginia Delaware, Iowa, Maine, New Hampshire, New Jersey, South Dakota, Tennessee, Virginia California, Idaho, North Dakota, Oregon Arizona, Georgia, Montana, North Carolina, Oklahoma, Wyoming 주의회 New York 주지사주의회 Mississippi, Rhode Island South Carolina 혼합 (6) 선거임명 Louisiana, Ohio New Mexico, Pennsylvania, Washington Indiana 투표 (9) 비정당기반 Hawaii, Nebraska, Nevada, Utah Texas
교육감선거제도개선방안 83 정당기반 Alabama, Colorado, Kansas, Michigan 없음 Minnesota Wisconsin (2) 출처 : The Council of Chief State School Officers(http://www.ccsso.org), The Office of Superintendent of Public Instruction(http://www.ecs.org) 교육감의직무와교육감과교육위원회의관계는주마다다른데, 일반적으로교육감이임명직이냐선거직이냐에따라좌우된다. 교육감이선거로선출되었을경우상대적으로독립성을갖는경향이있다 (Lunenburg & Ornstein, 2008; 258). 주교육감의자격요건은주에따라상이하나, 대부분주의시민권을소유하고일정연령에도달해야하며교사또는학교행정가자격을소지할것을규정하고있다 (McCarthy et al, 1993: 23). < 모델 1> 주지사 교육위원회 주지사 < 모델 2> 교육위원회 교육감 교육감 Alaska, Arkansas, Connecticut, Florida, Illinois, Kentucky, Maryland, Massachusetts, Missouri, Rhode Island, Vermont, West Virginia (12개주) < 모델 3> Alabama, Colorado, Hawaii, Kansas, Michigan, Nebraska, Nevada, Utah (8 개주 ) < 모델 4> 주지사 교육위원회 교육감 주지사 교육감교육위원회 Arizona, California, Georgia, Idaho, Indiana, Montana, North Carolina, North Dakota, Oklahoma, Oregon, Wyoming (11 개주 ) = 선거 = 임명 = 임명 Delaware, Iowa, Maine, New Hampshire, New Jersey, Pennsylvania, South Dakota, Tennessee, Virginia (9 개주 ) [ 그림 Ⅱ-1] 미국의주교육위원회 - 교육감의선출방식 미국의주교육위원회-교육감의선출방식은 [ 그림 Ⅱ-1] 과같은 4가지기본모델로구분된다. 2008년현재 50개주가운데 40개주에이러한모델이적용된다
84 교육감선거제도개선방안 (http://www.ecs.org/). 1993년과 2008년을비교하면, 모델 1은 10개에서 12개주로, 모델 2는 9개주에서 8개주로, 모델 3은 11개주에서 11개주로, 모델 4는 7개주에서 9 개주로, 이모델에속하지않는주는 13개주에서 10개주로변화되었다 (McCarthy et al, 1993: 9). 이가운데 Washington주사례를살펴보면, 주지사는교육에대한주정부의최고책임자이고, 주정부는기본적으로교육예산을포함한주내의모든예산을편성하여주의회에제출한다. 주지사는특별한사안이발생할경우특별위원회를설치하여교육문제에관여할수있으며, 대학의이사회이사등주요직책을임명한다. 초 중등교육에관한대부분의권한은교육감과교육위원회에위임하고있다 ( 최영출외, 2009: 32-33). Washington주의경우위의 4가지기본모델에속하지않는다. 교육위원회가선거와임명이혼합된형태로구성되기때문이다. Washington 주의교육위원회는총 16 명이고, 구성방식은 < 표 Ⅱ-6> 과같다. < 표 Ⅱ-6> 미국 Washington주교육위원회구성 대표성 구성원수 선출방식 학교위원회선거주민대표 5명 ( 동부2, 서부3) 학교위원회선거 사립학교대표 1명 승인된사립학교에서선거 주교육감 1명 주민선출 주지사임명주민대표 7명 주지사임명 학생대표 2명 ( 동부 1, 서부 1) 주의회선정 ( 투표권없음 ) 출처 : Washington The Office of Superintendent of Public Instruction (http://www.k12.wa.us/) Washington주의주교육감은교육전문가일뿐아니라주정부의관료이며, 명칭은 Superintendent of Public Instruction이다. 교육감은주민의직접투표로선출되고, 임기는 4년이며, 재임에대한제한은없다. 교육감도교육위원회를구성한다. Washington주에서교육감과사법기관은비정당기관 (nonpartisan offices) 이다. 1) 입후보자는정당과연계되어서는안되고, 투표방법또한정당과관련되지않는다. 모든후보자들은예비선거 (Primary ballot) 에나오는데, 한후보자가과반수이상을득표하면그가결선 (General election ballot) 에올라가고, 아무도다수를점하지못하면두명의후보자 (Top 2 primary) 가결선에올라간다. 가장최근의교육감선거로는, 2008년 8월 19일에예비선거가주지사선거등과함께이루어졌고, 6명의후 1) 이하의내용은 Washington State Constitution(Art. 4, Sec. 29) 과 State Statute (RCW 29A. 36. 171), Washington the Secretary of State 홈페이지 (http://www.sos.wa.gov/) 를참고하였다.
교육감선거제도개선방안 85 보자중당시교육감이던 Teresa(Terry) Bergeson이 39.31%, Randy Dorn이 34.13% 의득표를얻어결선에올라갔다. 11월 4일의결선결과, Randy Dorn이 52.38% 의득표를얻어교육감으로당선되었다. 3. 현행선출제도를둘러싼논란 최근 20여년간, 교육감을선출하는제도는교육위원회간선제, 선거인단간선제, 학교운영위원에의한간선제, 주민직선제로네차례변경되었다. 그리길지않은기간동안이와같이교육감선출방식을여러번변경해왔음에도불구하고매번법률이개정되자마자새로운대안이제기되었고, 2006년에도입된주민직선제또한예외가아니다. 종전의교육감선출방식의문제점을대신하여주민직선제가도입되었지만, 주민직선제에대해서는도입당시부터이견이많았고, 일부지역에서교육감선거를운영하면서더욱논란이가열되었다. 2007년부산의교육감선거와 2008년서울의교육감선거는낮은투표율, 예산낭비, 선거비리, 정치적대립과갈등의심화등의문제점을드러냈다. 그러나김흥주 (2008: 16) 는과도기적인선거상황에서나타난문제점으로인해합의된교육감직선제를변경하자는논의는기회주의적인발상이며, 송기창 (2009: 37) 은 2010년이전의주민직선제시행을통해나타난문제점과주민직선제자체의문제점을구분해야한다고지적하면서, 주민직선제자체의문제점으로는교육전문성보다사회적지명도가중시될가능성, 지역주민의교육전문성판단능력부족, 교육감의관심사는교육이아닌표, 교육감선거비용마련장치미비, 교육감후보기호배정장식의불합리, 교육감고령화촉진하는 3선허용등을들고있다. 2010년 6월 12일의전국지방선거를맞아, 사상처음으로 1인 8표를행사하는동시선거속에서교육감주민직선제를시행하게되자, 이시기를전후하여다시교육감선출방식은다시논란의대상이되었다. 많은언론에서교육감선출방식에대한문제점을제기하였고, 후보자파악의어려움, 유권자의무관심, 로또선거, 줄투표등의문제점이예견되었다. 최근제기되고있는교육감선출제도에대한대안들을살펴보면, 18대국회의원들이제출한교육감선출방식관련의안은 < 표 Ⅱ-7> 과같다. < 표 Ⅱ-7> 교육감선출방식관련 18 대국회의원의안 날짜발의자이유및내용선출방식 2008. 11. 이시종등 몇개시 도교육감을주민직선제로실시한결과, 많은문제점을야기하고있음. 예를들면, 법정선거비용 (720 제한적직선제 *
86 교육감선거제도개선방안 19. 10 인 억원추산 ) 의과다로인한주민세금부담의과중, 투표율의극심한저조로인한대표성결여, 정당개입의개연성및진정한일꾼보다는정치바람에의한부적격자의당선가능성, 교육정책의질과수준의저하등많은문제를가져다줄것으로전망됨 후보예상자들이교육현장을찾기보다는교육과무관한일반인들의체육대회나이벤트성행사장에참석해얼굴알리기에전전함에따라자치의본질이심각하게훼손되는상황으로치닫고있음 직선제문제점이종전간선제의문제점보다훨씬더크고심각하다고판단됨으로시 도교육감및교육위원의선출방식을현행직선제를폐지하되, 과거간선제보다확대하여학부모, 교직원, 교육청직원, 학교운영위원회위원, 사립학교재단이사장 이사등교육관계자전원에의한직선제로전환함 2009. 3. 13. 김세연등 10 인 현행법은교육감선임을일률적으로주민직선으로선출하도록규정하고있어교육수요자인주민들의의사를반영해선임방식을선택할수있는자유를제한하고있으며, 또한교육감의자격을교육경력및교육행정경력이있는자로제한하고있어헌법상직업선택의자유및공무담임권등을침해하고있음 교육감선임의방식을주민들이선택할수있도록조례로정하도록하고, 교육감의자격제한을완화함과동시에부교육감을시 도지사가임명하도록하는등실질적으로수요자중심의자치적인교육행정이이뤄질수있도록개정함 시도별선택제 ** 2009. 4. 7. 정희수등 10 인 주민직선제실시로법정선거비용의과다로인한주민세금부담의과중, 지방선거의영향으로교육감선거로왜곡, 정당의선거참여로교육의자주성정치적중립성훼손우려등의문제가발생되고있음 일본 독일 프랑스등많은교육선진국가의경우도직접선출에대한여러문제들로인하여임명제를채택함 주민직선제실시에따라나타나는문제점을개선하고자교육감의선출방식을임명제로개정함 시 도지사임명제 2009. 12. 11 원유철등 16 인 시 도지사선거의후보자가교육정책을공유할수있는자에대하여교육감선거의후보자로추천할수있게하여시 도지사선거와교육감선거가러닝메이트방식으로치러질수있도록변경하여교육감선거에대한주민들의관심도를높여투표율을제고할수있도록함 교육감선거의후보자에선거권자추천을받는자이외시 도지사후보자의추천을받은자를추가함 러닝메이트 *** 2010. 3. 19. 강기정등 16 인 정당과후보자간정책지지 반대및정책연대를금지하여정당활동을과도하게제한하고있음 정당이나후보자가그정책에관하여는지지 반대및정책연대등을할수있도록하여정책선거를활성화함 정책연대
교육감선거제도개선방안 87 출처 : 국회 - 의안검색시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp) * 교육의원선거도동일하고, 교육위원회는별도의시 도교육위원회를설치함 ** 시 도지사임명제, 시 도지사선출시후보자지명, 주민직선중선택함 *** 이철우등 11 인의의안 (2009. 11. 16) 과기본적으로동일함 의안에서알수있듯이여당인한나라당은러닝메이트와시 도지사임명제를옹호하는입장이다. 2008년에한나라당제6정책조정위원장인나경원의원이교육감선거에대한국민적관심과교육감자리에대한책임감을높이기위해서는정당공천이나러닝메이트제도입등의보완책이필요하다고언급하였는데, 나의원은교육감에대한비정치신화를버리고교육감선거에서도정당공천이나교육감이시 도단체장의러닝메이트로출마하는방안에대한공론화가필요하다고주장하였다. 그중에서도여러가지문제가있을수있는정당공천제보다는지방자치단체장과합심하여일할수있는러닝메이트방식이더바람직하다고생각한다고밝혔다 ( 세계일보, 2008. 7. 22). 제1야당인민주당은직선제의보완내지간선제를옹호하는입장으로보인다. 교육관련인사에의한제한적직선제를검토하고있고, 최근정당과후보자간의정책연대를직선제보완안으로내놓고있다. 교육계에서는주민직선제를고수하는입장이우세하나 ( 김흥주, 2008), 최근교육관련집단에의한제한적인직선제방안도신중하게검토하는입장이다. 송기창 (2009) 은주민직선제의유지 보완하는방안으로교육감교육경력기준상행조정, 선거비용마련통로개방, 교원단체의후보지지표명허용등을제시하고, 주민직선제를대폭개선하는방안으로교육관계자 ( 교원, 행정직원, 학부모및친권자, 사립학교법인임직원 ) 의직접선거에의한방안을제안하였다. 일반행정의입장에서는시 도지사와교육감의러닝메이트제와임명제를가장선호하고있다. 2008년 1월 22일에열린전국시도지사협의회는교육자치의일반자치로의흡수통합을건의하면서, 교육감선출방식을시 도지사 러닝메이트제 로하거나임명제방식의 교육담당부단체장 으로전환하고, 국가공무원인부교육감을지방공무원으로보임하며, 교육위원회가의결하는일부사항을시 도의회본회의의결로갈음하는특례제도를폐지할것을주장하였다 ( 전국시도지사협의회, 2008). 서울시정개발연구원에서수행한연구 ( 이혜숙, 2008: 87-92) 는러닝메이트를 2가지방식으로제안하고있다. 첫째, 시 도지사-교육감의러닝메이트 ( 공동출마 ) 방안은일반행정과교육행정의기관통합없이시 도지사와교육감의연계 협력을가능하게하기위한방안으로, 지방자치단체장이지방교육정책을입후보단계에서공동으로만들고그실천전략을구상함으로써당선이후정책적공조가가능할것으로보았다. 경력과비정당인등교육감후보자자격요건을유지함으로서정치적중립성도보장할수있다고보고있다. 둘째, 시 도지사-교육부시장 ( 부지사 ) 의러닝메이트방안은일반행정과교육행정의통합을전제로한다. 시 도지사밑에교육부시장
88 교육감선거제도개선방안 또는교육부지사를두되, 교육의중요성을감안하여교육부시장 ( 부지사 ) 선출을시 도지사-교육부시장 ( 부지사 ) 러닝메이트로직선하는방안이다. 이경우에도교육경력자로제한하고, 교육에대한전적인결정권을부여하도록하였다. 행정학계및법학계에서는기관통합과시 도지사임명제를선호하고있다 ( 이기우, 2008). 4. 대안논의 지금까지교육감선출제도는여러가지방식을경험하였고, 또한새로운방식들이다양하게논의되었다. 예컨대, 지난참여정부의정부혁신지방분권위원회에서검토했던교육감선출방안은 1 러닝메이트제, 임명제, 주민직선제, 선거인단확대방안중시 도조례로선택하게하는방안, 2 시 도지사와러닝메이트로주민직선하는방안, 3 시 도지사가시 도의회의동의를얻어임명하는방안, 4 주민직선으로선출하는방안, 5 선거인단을유지하되선거인단을확대하는방안등이었다 ( 이기우, 2004). 이러한선행논의와연구, 외국사례등을바탕으로, 이연구에서는교육감선출제도의대안을다음의 10가지로선정하였다. 그내용은다음과같다. 가. 현행제도를유지, 보완하는대안 주민직선제 - 현재와같이전체주민이교육감을직접선출함 - 비정당인자격을전제로함 정당공천제 - 각정당이교육감후보자를공천하고, 공천을받은후보자를주민이직접선출함 - 피선거권자로하여금정당을통한후보자선택을용이하게함 정당표방제 - 후보는특정정당을지지한다는의사만표명하고, 공천을받지않은상황에서주민이직접선출함 - 정당공천제에비하여정당과의연결은약한수준이면서, 현재보다는후보자의성향을알수있음 시 도지사러닝메이트 (running mate) 제 - 시 도지사가교육감후보와동반입후보하여주민이직접선출함 - 러닝메이트는일반적으로한직위가다른직위의하위직을의미하나, 여기에서시 도지사와교육감의관계는일단상정하지않는것으로함 나. 현행제도를개선하는대안
교육감선거제도개선방안 89 시 도지사임명제 - 시 도의회에서복수의후보자를추천하고시 도지사가최종적으로선택함 - 시 도지사가임명의최종결정권자임 시 도의회임명제 - 시 도지사가복수의후보자를추천하고시 도의회에서최종적으로선택함 - 시 도의회가임명의최종결정권자임 제한적주민직선제 - 학부모, 교직원, 학교운영위원, 사립학교관계자등교육계관련인사들만참여하여교육감을선출함 - 교육의관련성이있는자에게선거권을제한적으로부여함 단위학교교육감선출위원단제 - 단위학교내에학교운영위원및교원대표등으로구성된 교육감선출위원단 을구성하여교육감을선출함 - 종전에시행하였던선거인단에의한간선제와유사함 공개모집초빙제 - 별도로구성된 교육감선출위원회 가교육감후보자의지원을받아공개토론, 소견발표등을거친후선출함 - 고위직공무원채용시실시하는개방형공모제의개념과유사함 시 도별결정제 - 각시 도조례에서교육감선출방식을선택함 - 교육감선출방식의범위와제한을둘수도있고, 두지않을수도있음 한편, 교육감선출제도의대안을평가한다고할때, 다음의준거들을고려해볼수있다. 주민대표성 : 주민의의사를반영하는정도 교육전문성 : 교육및교육행정에대한전문적인지식과기술 정치적중립성 : 특정정당내지정파와관련이없는독자성 행정효율성 : 행정처리와운영측면의효율성 ( 선거비용포함 ) 일반행정연계성 : 같은지역의일반행정과의연계 협력정도 이상의준거와선행연구를바탕으로추출한각대안별평가결과는 < 표 Ⅱ-8> 과같다. 2) 2) 사실, 교육전문성 과같은준거는교육감의선출방식보다는자격조건을통해더욱정확하게평가할수있다. 여기에서는일반적인추세와경향성을바탕으로평가하며, 실증적인연구결과는 AHP 조사를통해분명해질것이다 (Ⅳ 장참고 ).
90 교육감선거제도개선방안 < 표 Ⅱ-8> 교육감선출방식대안별평가 대안 준거 주민대표성 교육전문성 정치적중립성 행정효율성 일반행정연계성 주민직선제 정당공천제 정당표방제 시 도지사러닝메이트제 시 도지사임명제 시 도의회임명제 제한적주민직선제 단위학교교육감선출위원단제 공개모집초빙제 시 도별결정제 상 중 하 Ⅲ. 2010 년교육감선출과정및결과분석 지난 6월 2일치러진전국동시지방선거에서는지방자치단체장및지방의원외에도교육감과교육의원을주민들의직접선거를통하여선출하였다. 특히 2006년지방교육자체에관한법률개정이후최초로 16개시 도에서동시에교육감을선출한다는것에의의가있었다. 즉 2006년법개정이후교육감선거는각지역마다따로실시되었고, 2007년충북, 제주, 경남, 울산교육감선거가대통령선거와같이이루어진것을빼고는모두독자적으로투표가실시되었다. 그러나 2010년 6.2 동시지방선거는 1인 8표제가처음으로도입되었기때문에교육감및교육의원의선출에관해서는지방자치단체장과지방의원의선출에비해지역주민의관심이덜하여선거전부터 로또선거, 줄투표 등많은논란을불러일으키면서 16명의시 도교육감을탄생시켰다. 이하에서는주민의직접투표로전국 16개시 도교육감을동시에선출한 2010년동시선거의과정및당선결과를분석하면서논란이되었던부문에대한시사점을탐색하고자한다. 1. 교육감선출과정
교육감선거제도개선방안 91 가. 후보자등록현황 교육감으로출마하고자하는자는지방교육자치에관한법률제24조에따라당해시 도지사의피선거권이있는자로서후보자등록신청개시일로부터과거 2년동안정당의당원이아니어야하며, 등시에후보자등록신청개시일을기준으로교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력이 5년이상있거나양경력을합하여 5년이상있는자이어야한다. 따라서이번교육감선거에서는이러한두가지자격요건을충족시킨사람이교육감후보로등록할수있었으며, 이에따라 < 표 Ⅲ-1> 에서보듯이전국적으로총 74명의후보가등록하여평균 4.6:1의경쟁률을나타내었다. 부산과대구가가장높은 9:1의경쟁률을나타내었으며, 충남과경북이가장낮은 2:1의경쟁률을보였다. 그리고많은사람들이관심을기울인서울은 7:1로나타났다. 또한선거과정상에서서울, 인천, 전남, 경북은후보단일화로인하여다소경쟁률이낮아졌다. < 표 Ⅲ-1> 후보자등록및경쟁률 시 도 선거구수 정수 등록후보자수등록사퇴 / 사망 / 등록무효 경쟁률 합계 16 16 74 7 4.6:1 서울 1 1 7 1 7.0:1 부산 1 1 9 0 9.0:1 대구 1 1 9 0 9.0:1 인천 1 1 5 2 5.0:1 광주 1 1 5 0 5.0:1 대전 1 1 3 0 3.0:1 울산 1 1 3 0 3.0:1 경기 1 1 4 0 4.0:1 강원 1 1 4 0 4.0:1 충북 1 1 3 0 3.0:1 충남 1 1 2 0 2.0:1 전북 1 1 5 0 5.0:1 전남 1 1 4 3 4.0:1 경북 1 1 2 1 2.0:1 경남 1 1 6 0 6.0:1 제주 1 1 3 0 3.0:1 그리고교육감후보에대한자격요건, 특히경력요건은후보들의직업에도영향을미쳐 < 표 Ⅲ-2> 에서보듯이교육자가 29명으로가장많았으며, 현직교육감도 8 명이재출마하였다. < 표 Ⅲ-2> 직업별후보자수
92 교육감선거제도개선방안 시 도 후보자수 국회의원 지방의원 교육감 교육위원 정치인 운수업 수산업 건설업 직업별후보자수 약 언론 금융 사ㆍ 변호 인 업 의사 사 합계 74 0 0 8 3 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 29 0 0 2 11 19 서울 7 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 1 부산 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 5 대구 9 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 4 0 0 1 2 0 인천 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 1 광주 5 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 1 대전 3 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 울산 3 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 경기 4 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 강원 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 1 1 충북 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 충남 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 전북 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 3 전남 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 0 경북 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 경남 6 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 1 1 제주 3 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 종교인 회사원 교육자 정보통신업 출판업 공무원 무직 기타 아울러경력요건은후보자의학력에도영향을미쳐 < 표 Ⅲ-3> 에서보듯이전체후보자모두가대졸이상의학력을보유하고있는것으로나타났으며, 대학원졸업자이상도 53명으로나타나다른선거에비해고학력자들이많음을알수있다. < 표 Ⅲ-3> 학력별후보자수
교육감선거제도개선방안 93 시 도 후보자수 미기재 무학 ( 독학 ) 전문대재 전문대퇴 전문대졸 학력별후보자수 대재 합계 74 0 0 0 0 0 0 0 0 14 4 0 3 53 서울 7 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 5 부산 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 1 6 대구 9 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 7 인천 5 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 1 2 광주 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 3 대전 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 울산 3 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 2 경기 4 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 강원 4 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 3 충북 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 충남 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 전북 5 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 3 전남 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 경북 2 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 경남 6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 제주 3 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 2 대퇴 대학교수료 대졸 대학원재 대학원퇴 대학원수료 대학원졸 교육감선거후보자의성별은 < 표 Ⅲ-4> 에서보듯이남성이 69명으로전체후보자의 93.3% 를차지하였으며, 여성은 5명으로 6.7% 를차지하였다. 교육감후보자의연령대는 60대가 37명으로전체후보자의 50% 를차지하였으며, 그다음으로 50대가 33명으로 44.6% 를차지하여교육감선거에서는 50대와 60대의비율이전체의 94.6% 를차지하고있다. 반면에 40대에서는 1명, 70대이상에서는 2명으로나타났으며 30 대이하에서는한명도없는실정이어서다른선거에비해상대적으로젊은후보자가없는현상을보여주고있다. < 표 Ⅲ-4> 성별연령별후보자수
94 교육감선거제도개선방안 성별 연령별 시 도후보자수 30세이상 40세이상 50세이상 60세이상남여 30세미만 39세이하 49세이하 59세이하 69세이하 70세이상 합계 74 69 5 0 0 2 33 37 2 서울 7 5 2 0 0 0 5 2 0 부산 9 7 2 0 0 0 5 4 0 대구 9 9 0 0 0 0 6 3 0 인천 5 5 0 0 0 0 2 2 1 광주 5 4 1 0 0 0 2 3 0 대전 3 3 0 0 0 0 2 1 0 울산 3 3 0 0 0 1 0 2 0 경기 4 4 0 0 0 0 3 1 0 강원 4 4 0 0 0 0 1 3 0 충북 3 3 0 0 0 0 1 2 0 충남 2 2 0 0 0 0 0 2 0 전북 5 5 0 0 0 0 2 3 0 전남 4 4 0 0 0 0 1 2 1 경북 2 2 0 0 0 0 0 2 0 경남 6 6 0 0 0 1 2 3 0 제주 3 3 0 0 0 0 1 2 0 나. 선거비용 교육감선거와관련하여유능하고능력있는후보자들의진입을가로막는장애중의하나로선거비용의문제가제기된다. 교육감후보자의법정선거비용제한액은선거구역이같은해당시 도지사선거와같으며, 그구체적인내역은 < 표 Ⅲ-5> 와같다. 이에따라서울시교육감선거의경우 38억원이상이소요되며, 경기도의경우에는 40억원이넘어선다. 그나마제주도의경우가가장적은 4억9천만원이필요하다. 이러한막대한선거비용의소요로지난 2008년서울시교육감선거에서공정택전교육감이선거과정에있어서이해관계자로부터선거자금을차입한사실이밝혀져문제가되기도하였으며, 여전히선거부정의소지를안고있다. 이에따라개정지방교육자치에관한법률에서는정치자금법상의정치자금의회계처리, 후보자후원회등시 도지사선거에적용되는규정을준용하여교육감후보자의경우후원회를지정하여후원금을모금할수있도록하고있으나그모금액이미미하여일반정치인에비해선거비용조달에많은애로를겪고있다. < 표 Ⅲ-5> 교육감선거비용제한액
교육감선거제도개선방안 95 구분 제 5 회지방선거선거비용제한액 제 4 회지방선거선거비용제한액 합계 25,000,000,000원 22,242,000,000원 평균 1,562,500,000원 1,390,125,000원 서울 3,857,000,000원 3,452,000,000원 부산 1,626,000,000원 1,493,000,000원 대구 1,274,000,000원 1,155,000,000원 인천 1,349,000,000원 1,180,000,000원 광주 700,000,000원 621,000,000원 대전 717,000,000원 636,000,000원 울산 594,000,000원 527,000,000원 경기 4,073,000,000원 3,468,000,000원 강원 1,309,000,000원 1,179,000,000원 충북 1,313,000,000원 1,173,000,000원 충남 1,454,000,000원 1,290,000,000원 전북 1,403,000,000원 1,272,000,000원 전남 1,420,000,000원 1,293,000,000원 경북 1,630,000,000원 1,473,000,000원 경남 1,791,000,000원 1,590,000,000원 제주 490,000,000원 440,000,000원 2. 선출결과 이번 6. 2 동시지방선거에서교육감선출과정상가장논란이된부분이지방자치단체장선거와연계된일괄투표즉, 묻지마투표 혹은 줄투표 현상에대한우려였다. 이러한투표형태에대한우려는교육감및교육의원선거는 로또선거 라는또다른논란을불러일으키기도하였다. 특히 2010년 6. 2 지방선거에서는 1인당 8표씩을행사하기때문에후보자들이많이출마하였고, 그만큼시민들이각종후보자들에대한관심과지식이떨어지게되었다. 또한시민들은지방자치단체장들에대한정보만가지고있는편이대부분이고그외의다른후보에대해서는정보가부족한것이사실이다. 이에시민들은아무런정보도없이후보자의이름만보고표를찍던가아니면앞에서투표해왔던번호들에이어서같은번호로투표하는줄투표현상등으로교육감선거에임할개연성이높다는것이다. 즉교육감선거는정치적중립성을이유로정당추천에의한기호배정을하는지방자치단체장의선거와는달리추첨에의한투표용지순서를정함으로써투표용지상의순서가당선에영향을미칠것이라는우려등으로혹자는교육감선거를 로또선거 라고하기도하였다. 선거관리위원회에서는이러한 줄투표, 묻지마투표 현상을방지하기위해 2010년선거에서는교육감과교육의원선거투표용지를정당후보들이있는다른용지들앞에주기로하는등의노력을기울였으나, 실제선거과정에서몇몇선거투표
96 교육감선거제도개선방안 소에서는정당후보투표용지뒤에교육감선거용지가나가는일이있어서항의하는소동이벌어지기도하였다. 가. 교육감당선자현황 교육감선거와관련한여러논란에도불구하고 6.2 지방선거에서교육감으로선출된당선자들을살펴보면구체적으로 < 표 Ⅲ-6> 과같다. 연령별로는 50대가 7명, 60대가 8명, 70대가 1명으로나타났으며, 성별로는처음으로부산에서여성직선교육감 1명탄생하였다. 득표율은경북이 73.37% 로가장높았으며부산이 19.98% 로가장낮았다. 그리고당선자모두대졸이상의학력을보유한것으로나타났다. 직업은교육자가 6명으로가장많았으며, 현직교육감은 5명이었다. < 표 Ⅲ-6> 교육감당선자현황 시 도 선거인수 투표수 당선자 연령 성별 득표수 득표율 최종학력 직업 서울 8,211,461 4,427,504 곽노현 55세 남 1,459,535 34.34% 대학원졸 교육자 부산 2,849,895 1,410,247 임혜경 62세 여 271,699 19.98% 대학원재 기타 대구 1,928,835 886,222 우동기 58세 남 269,762 31.34% 대학원졸 교육자 인천 2,096,853 1,067,626 나근형 70세 남 259,888 25.44% 대졸 무직 광주 1,064,913 530,014 장휘국 59세 남 206,264 39.79% 대학원졸 교육위원 대전 1,127,547 596,901 김신호 57세 남 240,804 41.58% 대학원졸 교육감 울산 838,805 462,221 김복만 62세 남 169,212 37.36% 대학원졸 교육자 경기 8,761,840 4,535,513 김상곤 60세 남 1,846,083 42.33% 대학원졸 교육감 강원 1,190,509 741,762 민병희 56세 남 281,805 39.91% 대졸 교육자 충북 1,183,811 696,474 이기용 65세 남 310,358 46.28% 대학원졸 공무원 충남 1,595,587 901,880 김종성 60세 남 578,991 69.23% 대학원졸 교육감 전북 1,442,805 856,165 김승환 56세 남 236,947 28.99% 대학원졸 교육자 전남 1,504,902 967,306 장만채 52세 남 453,760 54.95% 대학원졸 무직 경북 2,122,905 1,260,675 이영우 64세 남 817,019 73.87% 대졸 교육감 경남 2,506,393 1,549,990 고영진 63세 남 385,466 25.86% 대학원졸 교육자 제주 424,098 276,111 양성언 68세 남 129,543 47.93% 대학원졸 교육감 * 출처 : 중앙선거관리위원회 (2010) 자료를토대로재구성 특히교육감선거는정당공천이없으므로후보자가난립하기쉽고, 이에따라당선자의득표율이낮을경우주민대표성의논란이제기된다. 이와관련하여교육감당선자의득표율을도식화하여보다구체적으로살펴보면 < 표 Ⅲ-7> 과같다. 득표
교육감선거제도개선방안 97 율이 50% 이상인당선자는전체당선자 16명중 3명으로 50% 를넘지못하는곳이 13개시도나된다. 특히부산의경우는득표율이 20% 로미만으로사표 ( 死票 ) 가많이발생하여주민대표성의논란을불러일으키고있다. < 표 Ⅲ-7> 교육감당선자의득표율범위 시 도 당선인수 20% 미만 20% 이상 ~ 30% 미만 30% 이상 ~ 40% 미만 득표율별당선인수 40% 이상 ~ 50% 미만 50% 이상 ~ 60% 미만 60% 이상 ~ 70% 미만 70% 이상 ~ 80% 미만 80% 이상 합계 16 1 3 5 4 1 1 1 0 0 서울 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 부산 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 대구 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 인천 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 광주 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 대전 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 울산 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 경기 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 강원 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 충북 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 충남 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 전북 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 전남 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 경북 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 경남 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 제주 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 무투표당선 나. 투표용지순서와득표율 2010년교육감선거에서가장논란이되었던부분중의하나가투표용지상의순서배정이었다. 정당추천에의한지방자치단체장의경우국회의원의석수에따라기호배정을하나, 교육감은후보자간의추첨에의해투표용지상의순서만을정할뿐기호는따로부여하지않는다. 여기에다시민들의교육감선거에대한무관심과지방자치단체장의선거에대한관심이결합하여투표용지상의순서가교육감선거의당락에결정적인요인으로작용할것이란논란이지속적으로제기되어왔다. 이와관련하여 16개시도교육감후보자들의투표용지순서와득표율을구체적으로살펴보면 < 표 Ⅲ-8> 과같다. 그결과투표용지순서상 1번이당선된곳이 6곳, 2번이 4 곳, 3번이 5곳, 6번이 1곳으로나타났다. < 표 Ⅲ-8> 투표용지순서별 ( 번호별 ) 후보자득표수및득표율현황
98 교육감선거제도개선방안 시도구분 1번 2번 3번 4번 5번 6번 7번 8번 9번 서 득표수 1,411,752 502,396 125,457 517,640 53,742 1,459,535 178,592 울 득표율 33.22% 11.82% 2.95% 12.18% 1.26% 34.35% 4.20% 부산대구인천광주대전울산경기강원충북충남전북전남경북경남제주 득표수 271,699 105,777 127,474 144,827 210,105 90,923 117,282 233,747 58,015 득표율 19.98% 7.78% 9.37% 10.65% 15.45% 6.69% 8.62% 17.19% 4.27% 득표수 159,089 36,951 269,762 35,432 21,234 95,649 58,218 129,530 54,691 득표율 18.49% 4.29% 31.35% 4.12% 2.47% 11.11% 6.77% 15.05% 6.36% 득표수 207,400 259,888 128,330 256,337 169,540 득표율 20.30% 25.44% 12.56% 25.09% 16.60% 득표수 69,219 48,090 206,264 69,599 125,095 득표율 13.36% 9.28% 39.80% 13.43% 24.14% 득표수 160,087 178,196 240,804 득표율 27.64% 30.77% 41.58% 득표수 169,212 118,643 165,003 득표율 37.37% 26.20% 36.44% 득표수 844,853 485,803 1,846,083 1,184,164 득표율 19.37% 11.14% 42.33% 27.15% 득표수 281,805 96,992 97,003 230,187 득표율 39.92% 13.74% 13.74% 32.60% 득표수 130,848 310,358 229,316 득표율 19.51% 46.29% 34.20% 득표수 578,991 257,280 득표율 69.23% 30.77% 득표수 234,666 99,641 236,947 175,992 70,008 득표율 28.71% 12.19% 28.99% 21.53% 8.57% 득표수 182,265 453,760 45,640 144,068 득표율 22.07% 54.95% 5.53% 17.45% 득표수 817,019 288,959 득표율 73.87% 26.13% 득표수 216,295 385,466 343,721 63,005 361,718 120,117 득표율 14.51% 25.86% 23.06% 4.23% 24.27% 8.06% 득표수 129,543 68,407 72,300 득표율 47.93% 25.31% 26.75% 음영부분은교육감당선자의득표수와득표율을나타냄.
교육감선거제도개선방안 99 3. 교육감선거에서나타난주요쟁점 가. 지역주민의교육에대한무관심 2010년교육감선거는지방선거와동시에실시되고, 또 1인 8표씩의투표로인하여지역주민의관심이낮았으며, 지방자치단체장에대한관심과기호의연계로 줄투표 현상의논란을초래하였다. 또한교육감후보자에대한정당추천에대한오해, 투표용지상의기호는없고단지순서만기재하는등의선거절차에대해서도많은시민들이제대로이해하지못하는경우가많았다. 이로인하여교육감후보자들이제시한교육정책에대한검증이상대적으로소홀할수밖에없었으며, 아울러시민들의교육전문성에대한역량을배양할수있는기회를스스로상실하는측면이있었다. 따라서지역발전의한축인지역교육발전을위한지역교육의수장을뽑는교육감선거에 줄투표 에대한우려를불식하고보다더많은지역주민들이관심을기울일수있는방안들에대한검토가필요함을 2010년동시선거는시사해주고있다. 나. 입후보요건 현행교육감선거제도는입후보자격요건으로 5년의교육경력또는교육행정경력을요구한다. 이와관련하여평등권과공무담임권의침해를이유로완화또는폐지에대한요구가지속적으로제기되어왔다. 이러한요구를반영하여개정지방교육자치에관한법률에서는 2014년 6월 30일임기만료에의한교육감선거부터는교육경력또는교육행정경력을요구하지않고피선거권이있는사람은누구나입후보가가능하도록하여교육감선거에대한문호를개방하고있으나, 임기만료전의보궐선거나재선거에서는요건이그대로적용된다. 그러나이요건은교육행정의전문성및특수성차원에서요구되는최소한의조건으로합리적차별이라하겠고 ( 고전, 2008), 오히려 5년에서 10년으로강화해야한다는주장도있다 ( 송기창, 2009). 만약이러한자격조건이없다면교육의전문성을가진인사, 교육자치및지역교육발전을위하여꼭교육감이되어야할인사는출마를포기하는대신에정치적성향을가진인사, 대중적인기가높거나사회적지명도가높은인사가출마하여당선될가능성이높으므로, 헌법및지방교육자치에관한법률등에서보장하고있는교육의전문성과특수성을훼손할우려역시있을수있다. 그러므로교육감선거에서교육경력또는교육행정경력을입후보요건으로두는필요성유무에대한논의가보다더활성화될필요가있다. 또한교육감선거입후보자는후보등록신청개시일로부터과거 2년동안정당의
100 교육감선거제도개선방안 당원이아니어야한다. 이요건역시기본권침해로헌법소원 (2007헌마1175) 이제기된바있으며, 완화하고자하는입법시도역시있었다 ( 고전, 2008). 그러나교육의전문성과정치적중립성을고려할때비정당원요건은있어야할것으로판단되며, 그적절한기간은결국은입법부및사법부의결정에따라정해질수있을것이다. 다. 득표율과선거비용 이번교육감선거에서두드러지게나타난사항은교육감당선자지지율 ( 득표율 ) 이 50% 를넘지못하는시 도가 < 표 Ⅲ-9> 에서보듯이 16개시 도중에서무려 13개나된다는것이다. 이것은시장및도지사당선자감득표율 50% 미만이서울, 대전, 충남, 제주의 4곳밖에되지않는것과비교가된다. 투표율이약 50% 인상황에서당선자의득표율이 50% 이하라면산술적으로주민의 25% 의지지를얻었다는뜻이된다. 이것은교육감의대표성에많은영향을줄수있는사항이다. 득표율이낮은이유는시민들의교육감선거에의참여부족과정보의부족도한몫을하고있지만가장큰이유로는후보자들이난립하였기때문이라고해석할수있다. 특히이번선거에서 5:1 이상의경쟁률을보인서울, 부산, 대구, 인천, 광주, 전북, 경남에서교육감당선자의득표율은광주의약 40% 를제외하곤 20~30% 사이의낮은지지율로당선이되었다. 이런낮은지지율로인한주민대표성논란은향후교육감이교육정책을펼칠때주민들이과연동의를해준다거나, 정치적인지지를보낼것인지에관해서는의문을불러일으킬수밖에없다. 기존의지방육자치에관한법률은선거비용의모금과관리, 후보자후원회등에대해정치자금법을준용하지않았으나법개정으로이를준용함에따라교육감후보자는후원회를지정하여후원금을모금할수있다. 그러나이러한제도적개선이일반시민들에게잘알려지지않아교육감후보자는시 도지사후보자에비해후원금의모금에많은애로를겪었을뿐만아니라 < 표 Ⅲ-9> 에서보는것처럼그모금액또한기대에미치지못했다고할수있다. 또한 < 표 Ⅲ-5> 에서나타난교육감선거의법정선거비용제한액은유능한교육자의교육감선거에의도전을가로막고재력가의교육감진출을용이하게할수있는측면이있으므로교육감후보자에게는정부가법정선거비용을일부보조해주는방안을고려해볼수있을것이다. 라. 투표용지순서의영향 2010년교육감선거에서가장많은논란이제기되었던부분이추첨에의한투표용지순서의결정이었다. 이러한연유로지역의정치적여건을고려한정당추천의지방자치단체장과연계된후보가유리하며, 따라서투표용지상에기재되는순서를
교육감선거제도개선방안 101 잘뽑으면되는 로또선거 라는논란을초래하였다. 이를구체적으로 < 표 Ⅲ-9> 에서시 도지사당선자의기호와교육감당선자의투표용지상의번호순서를살펴보면일치하는곳이부산, 인천, 대전, 울산, 충북, 전남, 경북의 7곳에이르는것으로나타나, 당초에우려한것만큼크지않은것으로평가할수있다. 그렇지만지역에따라서는영향을받은곳이있을수있으므로향후교육감선거에서는이러한논란을불식시키기위한제도적개선이필요하다. < 표 Ⅲ-9> 시도도지사기호와교육감당선자투표용지순서에의한득표율및후원금 시 도 시도지사 정당기호득표율후원금 투표용지순서 교육감 득표율 서울한나라당 1 47.43% 12 억 4000 만원 6 34.35% - 부산한나라당 1 55.42% 6 억 896 만원 1 19.98% - 후원금 대구한나라당 1 72.92% 6 억 218 만원 3 31.35% 4 억 3862 만원 인천민주당 2 52.69% 5 억 5029 만원 2 25.44% - 광주민주당 2 56.73% - 3 39.80% 2285 만원 대전자유선진당 3 46.67% 3 억 5800 만원 3 41.58% 1 억 5994 만원 울산한나라당 1 61.26% 2 억 9700 만원 1 37.37% 650 만원 경기한나라당 1 52.20% 19 억 8056 만원 3 42.33% 3 억 2185 만원 강원민주당 2 54.36% 2 억원 1 39.92% 600 만원 충북민주당 2 51.22% 1 억 1945 만원 2 46.29% 1 억 9175 만원 충남민주당 2 42.25% 5 억 2000 만원 1 69.23% 2 억 3393 만원 전북민주당 2 68.67% 5 억 3734 만원 3 28.99% - 전남민주당 2 68.30% 5 억 3753 만원 2 54.95% 2 억 1162 만원 경북한나라당 1 75.36% 5 억 5000 만원 1 73.87% - 경남무소속 7 53.50% - 2 25.86% - 제주무소속 9 41.40% 2 억 4498 만원 1 47.93% 1 억 140 만원 중앙선거관리위원회 (2010) 의자료, 동아일보 (2010.08.05) 를비롯한언론자료를토대로재구성
102 교육감선거제도개선방안 Ⅳ. 교육감선출방식대안별우선순위분석 1. AHP 조사내용및방법 가. 조사대상 본연구에서는교육감선거에대해서직, 간접으로보다많은관심과지식, 그리고경험을가지고있을것으로생각되는이해관계자집단을대상으로계층분석적의사결정 3) (AHP, Analytical Hierarchy Process) 방법에의한자료를수집하여분석하였다. 이방법은주로전문가집단에게적용하는것으로서본연구에서는학교운영위원 ( 학부모위원 ), 학교운영위원 ( 지역사회위원 ), 교원, 시민단체, 교육행정학자, 일반행정학자등 6개집단으로나누어설문지를구성하였다. 그러나각집단별엄격한대표성을확보하는것과관련한문제및자료수집상관련된여러가지어려운문제로인하여이번연구는집단별의견이라기보다는개략적인경향치를파악하고대안구상시참고정도로활용하는탐색적연구의성격에보다가깝다고할수있다. 전체분석에는교육행정학자 10매, 일반행정학자 10매, 교원 14매, 그리고학부모운영위원 8매인총 42매의 AHP 설문지가활용되었다 4). 시민단체와지역사회학교운영위원은회수율이낮아서이번분석대상에서는제외되었다. 나. 조사내용 본연구에서실시한 AHP 설문지는, 교육감의자격요건에대한세부요건의중요도가중치와, Ⅱ장에서제시한교육감선출방식과관련한 10개대안에대한선호도를조사하여가중치를고려한교육감선출방식대안을찾고자하는것과관련된다. 이를위해서교육감자격요건에대한세부요건을계층별로구분한본연구의분석틀은아래 < 그림 Ⅳ-1> 과같다. 3) 이방법은의사결정의계층구조를구성하고있는요소간의쌍대비교 (pairwise comparison) 를통하여평가자의지식, 경험및직관을포착하고자하는하나의새로운의사결정방법론이다 ( 조근태외, 2005: 3). 4) 자료내용의부실및일관성지수 (CR, Consistency Ratio) 가낮은설문지를제외함.
교육감선거제도개선방안 103 교육감의자격요건 교육전문성정치적중립성행정운영능력 교육경력 ( 교사, 교수 ) 교육행정기관근무경력 정당가입미경험 특정정당지지활동미경험 ( 찬조연설등 ) 정책기획능력 조직관리운영능력 갈등조정능력 친화력 [ 그림 Ⅳ-1] 교육감자격요건에대한설문지내용 한편, 교육감선출방식에대한 10가지대안에대해서는교육감자격요건을감안할때각대안들이어느정도자격요건을잘반영해줄수있을지를기준으로설문하였다 ( 예시 : 아래 < 표 Ⅳ-1> 참조 ). < 표 Ⅳ-1> 대안 1 : 주민직선제 ( 현재와같이전체주민이교육감을직접선출하는방식 ) 부문교육전문성정치적중립성행정운영능력 평가기준 매우잘반영할수있음 보통 전혀반영하지못함 교육경력 5 4 3 2 1 교육행정기관근무경력 5 4 3 2 1 정당가입미경험 5 4 3 2 1 특정정당지지활동미경험 5 4 3 2 1 정책기획능력 5 4 3 2 1 조직관리운영능력 5 4 3 2 1 갈등조정능력 5 4 3 2 1 친화력 5 4 3 2 1
104 교육감선거제도개선방안 다. 분석방법 수집된설문지는코딩작업을거쳐통계처리하였다. 일관성분석을거친뒤통계처리하였으며, 세부요소별가중치분석을위해서는 EXPERT Choice 2000 프로그램을활용하였다. 교육감자격요건에대한세부요소별가중치를구한뒤, 각대안별로교육감자격요건을어느정도반영할수있을지에대한세부요소별의견을구한값에각세부요소별가중치를곱하여종합점수를구하였다. 2. 연구결과 가. 교육감자격요건에대한가중치와우선순위 아래 < 표 Ⅳ-2> 는교육감자격요건에대한집단별가중치와우선순위결과를보여주고있다. 우선 1계층에서의순위를보면, 집단간의차이가있음을알수있다. 학부모운영위원, 교원, 그리고교육행정학자들의경우교육전문성을 1순위로들고있는반면, 일반행정학자들은행정운영능력을 1순위로들고있다. < 표 Ⅳ-2> 교육감자격요건에대한가중치및우선순위 1 계층 2 계층 구분 학부모운영위원교원교육행정학자일반행정학자가중치순위가중치순위가중치순위가중치순위 교육전문성 0.430 1 0.502 1 0.460 1 0.390 2 정치적중립성 0.214 3 0.153 3 0.146 3 0.127 3 행정운영능력 0.354 2 0.344 2 0.392 2 0.482 1 합계 1.0 1.0 1.0 1.0 교육경력 0.320 1 0.400 1 0.346 1 0.261 1 교육행정경력 0.110 4 0.102 4 0.113 3 0.129 3 정당가입미경험 0.146 2 0.101 5 0.078 6 0.071 6 특정정당지지미경험 0.068 8 0.051 7 0.068 7 0.056 7 정책기획능력 0.129 3 0.107 3 0.177 2 0.085 5 조직관리운영능력 0.077 6 0.129 2 0.089 4 0.237 2 갈등조정능력 0.070 7 0.077 6 0.088 5 0.117 4 친화력 0.078 5 0.030 8 0.037 8 0.042 8 합계 1.0 1.0 1.0 1.0
교육감선거제도개선방안 105 2계층의경우를보면, 모든집단이공히교육경력이제일중요한우선순위를차지해야함을보이고있다. 그러나여기서도약간의차이를볼수있는데, 학부모운영위원과교원, 그리고교육행정학자들의경우는교육경력을 1순위로들고있고, 가중치점수면에서 2위와큰차이를보이고있는반면에일반행정학자들의경우에는교육경력을 1순위로들지만, 2위인조직관리운영능력과큰차이를보이고있지않다는점이다. 즉, 일반행정학자들의경우는교육전문성뿐만아니라동시에행정효율성도다같이중요하게인식하고있음을보여주고있다고할수있다. 나. 집단별대안의우선순위 아래 < 표 Ⅳ-3> 은 4개집단별로교육감자격요건에대한가중치를고려한, 10개대안별우선순위분석결과를보여주고있다. 전술한바와같이, 각집단들의응답자들이전체집단을잘대표할수있다고보기는어려운한계가있으므로대략적인경향치를파악하는자료로삼고자한다. < 표 Ⅳ-3> 집단별 10 개대안에대한우선순위 구분 학부모운영위원교원교육행정학자일반행정학자 가중치합산점수 순위 가중치합산점수 순위 가중치합산점수 순위 가중치합산점수 현행과같은주민직선제 2.89 3 3.10 5 2.85 7 2.21 9 정당공천제 2.42 6 2.55 10 2.94 6 3.71 4 정당표방제 2.38 7 2.86 9 2.43 10 4.13 2 시 도지사와의러닝메이트제 1.93 9 3.00 8 2.74 8 4.28 1 시 도지사임명제 2.49 5 3.02 7 3.13 4 3.73 3 시 도의회임명제 2.23 10 3.18 4 2.70 9 2.14 10 제한적주민직선제 3.52 1 3.91 1 3.36 2 2.47 8 단위학교교육감선출위원회제 2.79 4 3.90 2 3.25 3 2.66 7 공개모집초빙제 3.19 2 3.65 3 3.92 1 3.33 6 시도별결정 2.04 8 3.01 6 3.02 5 3.49 5 순위 위의표를보면, 학부모운영위원들의경우에는제한적주민직선제를가장선호하고있으며, 그다음으로는공개모집초빙제를선호하고있고현재와같은주민직선
106 교육감선거제도개선방안 제는세번째로선호하고있다. 교원들의경우에도제한적주민직선제를 1순위로들고있으며, 2순위는단위학교교육감선출위원회제를선호하고있으며현재와같은주민직선제는 7위정도로서대단히낮게선호하고있다. 교육행정학자들의경우에는공개모집초빙제를가장선호하고있다고볼수있으며, 제한적주민직선제를그다음으로선호하고있다. 단위학교교육감선출위원회제도세번째로선호하고있다. 즉, 학부모운영위원, 교원, 그리고교육행정학자등교육에직접이해관계를많이가지고있는집단들의경우현행과같은주민직선제보다는간선제와같은제도를선호하고있음을알수있다. 한편, 일반행정학자들의경우에는교육관련집단과큰차이를보여주고있다. 1순위로는시 도지사와의러닝메이트제도를선호하고있으며, 다른요소와의점수차이도비교적크다. 이는일반행정학자들은많은경우, 일반행정과교육행정과의통합을선호하는경향이큰관계로이러한인식들이반영된것으로보여진다. 2순위는정당표방제를선호하고있으며, 시 도지사가교육감을임명하는안을 3순위로두고있다. 이러한현상은일반행정학자들이교육감선거관련해서교육분야관련집단과는큰인식차를보이고있음을나타내주고있다고할수있다. Ⅴ. 교육감선거제도개선방안 본연구에서는교육감선거제도개선방안을제시하기위하여, 지금까지진행되어온교육감선거제도개관, 주요국사례분석, 2010년 6월 2일동시지방선거결과분석및전문가를대상으로한 AHP 분석결과를종합적으로활용해보았다. 본연구에서실시한전문가대상 AHP 설문조사는극히일부집단만을대상으로한탐색적연구의성격이강하기때문에일반화하기에는제한을지닌다. 그러나본연구의결과는여러문제를지니고있는현재의교육감선거제도를개선하기위한다양한방안을도출하고공론화할수있는기초자료를제공해주고있다는점에의의가있다. 여기서는먼저본연구의주요결과를정리하고교육감선거제도개선방안을모색할때고려할수있는사항을제시하고자한다. 첫째, 2010년 6. 2 지방선거분석결과에의하면, 현재주민직선제의가장큰문제점은지역주민의교육에대한무관심인것으로생각된다. 지방선거와교육감, 교육의원선거가동시에실시되고 1인 8 표의투표가가장큰원인이었으나, 교육감후보자에대한정보가많지않았다는점도지역주민들의무관심을높이는요인이되고있다. 지방의회와연계하지않고독립적으로실시되었던 2010년 6월 2일이전의교육감선거에서투표율이낮았던경험에비추어볼때, 교육감선거제도의개선방안을모색할때가장먼저고려해
교육감선거제도개선방안 107 야할점은교육감후보의교육정책공약에대한검증기회를확대하는것이다. 즉교육감후보에대한정보를제공하고지역주민들의관심을높일수있는방안이필요하다. 둘째, 본연구에서는지금까지의교육감선거제도의변천과정및주요국의사례를통해 10가지의교육감선거제도대안을제시하고이에대한규범적평가를실시하였다. 현재주민직선제를유지, 보완하는대안으로는현재와같이전체주민이직선으로교육감을선출하되, 정당공천제나정당표방제, 시 도지사와의러닝메이트제등정당과연계한후보자를선출할수있도록하는것이다. 현행제도를변경하여간선제형식을취하는대안은시 도지사임명제, 시 도의회임명제, 제한적주민직선제, 단위학교교육감선출위원단제, 공개모집초빙제, 시 도별결정제등다양하게제시될수있다. 이러한 10가지대안에대해본연구에서는먼저, 교육전문성, 정치적중립성, 행정효율성등의몇가지준거를설정하고이에근거하여대안별검토를실시하였다. 그런데이러한평가는규범적평가에가깝기때문에 10가지교육감선거제도대안중에서어느하나의대안을선택해야할경우어떠한준거를가장우선적으로고려할것인지에따라선택결과가달라질수있을것이다. 셋째, 전문가를대상으로실시한 AHP 분석결과에서는각이해집단간에확연한입장차이가있음을확인할수있었다. 이는다시말해, 교육감선거제도를둘러싸고교육에관심을가지고있는구성원이라고할지라도통일된입장을가지고있지않으며, 각자다양한관점으로교육을바라보고있음을시사한다. 본연구에서는지금까지제시한연구결과를종합하여볼때, 교육감선출방식에대한새로운대안도장기적으로는검토할필요성이있다고생각한다. 다만, 주민직선제를제대로시도해본경험이이번이거의처음이라고할수있는상황에서또제도를변경할필요성이있느냐는지적이있을수있을것이다. 그러나위에서검토해본바와같은문제들이현존하는상황을감안하면장기적으로는제도개선의필요성도제기된다고할수있다. 1) 주민직선제에대한새로운대안검토필요교육감에대한현재의주민직선제는기본적으로아래와같은몇가지문제점이여전히내재하고있다. 첫째, 넓은의미의주민대표성은있다고하더라도 4년임기동안직접교육감의교육정책과관련되지않는유권자들이참여함으로써직접적으로관계되는학부모나학생들의이해가반영될수있는가능성을상대적으로낯추는문제가있다. 둘째, 교육행정에불가피하게관련될수밖에없는일반자치단체와의협력이나연계관계가형성되지않을수있으며, 그결과는고스란히교육정책의
108 교육감선거제도개선방안 수혜자들인학생들에게갈수밖에없다. 두단체장을같이주민직선으로함으로써이념적으로나정책방향면에서두단체장이충돌하는경우, 협력과연계관계가형성되지않을수있다는점이다. 셋째, 지금과같은동시선거하에서는주민들의선거관심이모두자치단체장에게집중되는현상을가져오게되어상대적으로교육감후보자에대한관심도가떨어지며, 이러한현상은여전히교육감후보자에대한정확한정보나지식이없이투표하는경향으로이어질수있다는점이다. 넷째, 외국의경우를보더라도미국의일부주를제외하고는지방자치선진국의경우우리나라처럼교육감에대한주민직선제를유지하는나라를찾아보기어렵다는점이다. 그리고미국의경우도주민직선제를유지하는주의수는계속줄어들고있다. 다섯째, 사회통합적인차원에서보더라도제도를통해서국가나지역사회의분열보다는통합을지향해나가는방향에서제도설계도고려해볼필요가있다는점이다. 현재처럼일반자치단체의직선제와교육감의직선제를병행하는경우는지역사회내에서분열과갈등의소지를더욱양산하는결과를초래할수있다고본다. 2) 교육감직선제에대한대안검토 (1) 교육관련성을높이는선출방식을도입하는방안제한적직선제, 단위학교교육감선출위원단제, 공개모집초빙제와같이교육관련인사들에의한선출방식에대한요구도높게나타나고있는것으로보인다. 그러나제한적직선제는현실적인운영방안을강구하는것이간단치않을것으로보이고, 단위학교교육감선출위원단제는이미실시했던선거인단에의한간선제와거의동일한방안이므로과거로회귀한다는비판을받을수있으며, 공개모집초빙제는지역교육행정기관의수장을결정하는주체가누가되어야하느냐를결정하기어렵다는문제가있다. (2) 시 도지사와의관련성을높이는선출방식을도입하는방안대부분의경우주민직선제에서정당과의관련성에대해서는민감하게반응할수있지만, AHP 조사결과에서는시 도지사와교육감이관련을맺는시 도지사러닝메이트와시 도지사임명제등에대한지지가적지않은것으로나타났다. 이것은정치적중립성과교육전문성훼손가능성에대한우려를피할수있으면서행정효율성과협력적거버넌스를용이하게만드는장점이있다. 그러나시 도지사와교육감의관계가제도적으로종속적일수밖에없고, 기관분리형의교육자치제라는점에서현실적인어려움이있다는지적을받을수있다. 어떤제도도완벽하게모든요건과기준을충족시키기에는한계가있다. 많은경우대안들은일정한기준을두고상쇄관계 (trade-off) 를가지는경우가많다. 교육감
교육감선거제도개선방안 109 직선제의경우도마찬가지이다. 그러나, 위에서검토해본바와같이, 시 도지사와의관련성을높이는방안이상대적으로볼때, 교육전문성을훼손하지않으면서협력적거버넌스를통한교육서비스제공에상대적으로용이하다고생각한다. 이러한관점에서시 도지사와의러닝메이트제나시 도지사임명제방안을향후에는보다적극적으로검토할가치가있다고생각한다.
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