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3 학술대회준비위원 * 회장 : 박세훈 ( 전북대학교 ) * 부회장 : 김성열 ( 경남대학교 ) [ 학술위원회 ] * 위원장 : 주철안 ( 부산대학교 ) * 부위원장 : 김병찬 ( 경희대학교 ) * 위원 : 김갑성 ( 한국교원대학교 ) 김민조 ( 청주교육대학교 ) 박소영 ( 숙명여자대학교 ) 백정하 ( 대학교육협의회 ) 변기용 ( 고려대학교 ) 이덕난 ( 국회입법조사처 ) 이태상 ( 상지대학교 ) 하봉운 ( 경기대학교 ) * 사무국장 : 정재균 ( 전북교육정책연구소 ) * 총무간사 : 정석우 ( 전북대학교 ) * 편집간사 : 김진미 ( 고려대학교 ) * 행사준비 : 정재안 ( 전북대학교 ) 정희종 ( 전북대학교 ) 김새롬 ( 전북대학교 )

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5 초대의글 회원여러분안녕하십니까 청마의기상을품고시작했던갑오년도벌써일사분기끝을향해힘차게달리고있습니다 회원여러분들의건승과가정의행복을기원합니다 월 일에있을춘계학술대회에여러분을초대하고자합니다 특히이번춘계학술대회주제는 한국교육자치제의성찰과미래방향탐색 입니다 주지하는바와같이 지방선거를앞두고정치권을중심으로교육자치제를바꾸려는움직임이있었습니다 지방선거가있을때마다교육자치제는일반행정으로의통합공세에시달려야만했습니다 교육자치제는교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장하고 지방교육발전에이바지해야할지방교육거버넌스구조의본질임에도불구하고 지금까지교육자치제를논의하는데교육계의주장과목소리는외면되고우여곡절의역사를거쳐오늘에이르고있습니다 우리학회는 년과 년두차례에걸쳐교육자체제의발전방향과교육자체제에대비한학교경영의방향을주제로학술대회를개최한바있습니다 반세기만에우리나라의교육자치제가걸어온험난한궤적을되돌아보고앞으로의발전방향을탐색하는뜻깊은학술대회를마련하였습니다 바쁘시겠지만 부디참석하시어교육자치제를바로세우는의미있는논의의자리를빛내주시기바랍니다 기조강연 을맡아주신송기창교수님 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 을발표해주실신현석교수님 교육부와시도교육청의관계분석및미래방향 을발표해주실정기오교수님 한국교육감의역할분석및미래방향 을발표해주실김용일교수님 한국교육위원회의역할분석및미래방향 을발표해주실고전교수님께깊이감사드립니다 그리고각주제의토론을맡아수고해주실 이기우교수님 김찬기박사님 임연기교수님 김경회교수님 신상명교수님 김신호교육감님 이명주교수님 윤명화의원님과사회를맡아수고해주실주철안교수님과김재웅교수님께도감사드립니다 종합토론을맡아주실강인수부총장님과학술대회준비로수고하신주철안위원장님과김병찬부위원장님 정재균사무국장을비롯한사무국식구들께도심심한사의를표합니다 마지막으로이번학술대회공동주최자로물심양면으로많은도움을주신경희대학교교육대학원관계자여러분에게도깊이감사드립니다 년 월 일 - i - 한국교육행정학회장박세훈

6 축 사 안녕하십니까 한국교원단체총연합회회장안양옥입니다 오늘 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 이라는주제로춘계학술대회를개최하게된것을진심으로축하드립니다 오늘이뜻깊은자리를마련하신한국교육행정학회박세훈회장님과학회관계자여러분 그리고참석하신모든분들께도감사의말씀을드립니다 한국의교육자치제는한국교총과숙명적인인연을맺고있는제도라고할수있습니다 한국교총은교육자치제도입단계부터현재에이르기까지끊임없이교육자치제수호활동을펼쳐왔습니다 년제정된교육법에지방교육자치의제도적기틀을규정하고 년시 군단위의지방교육자치 년시 도단위교육자치제시행을위해 그리고 년새로운지방교육자치실시를법제화하기위해끊임없이노력해왔습니다 그동안여러차례에걸쳐정치권 행정계통으로부터일반행정으로의통합과예속시도가있어왔고 한국교총은그때마다전국교원의총의를모아강력한대응활동으로교육행정의전문성을강화하는동시에 교육의자주성 전문성 정치적중립성의헌법정신을구현하고자했습니다 하지만한국교총의이러한노력에도불구하고 오랜기간유지되어왔던교육자치제의본질적기능은사실상정지되어가고있습니다 지난해국회정개특위에서지방교육자치선거제도등이논의되어 한국교총등교육계의총력노력으로교육감후보의교육경력요건 년유지는이뤄냈지만 끝내교육자치의근간이자한축을이루고있던교육의원제도일몰제를폐지하는데까지는이뤄내지못했습니다 독임제교육집행기관인교육감에대응하여균형과견제를담당할별도의의결기관인교육위원회가없는교육자치의모습은명목만있는사실상유명무실화된것이라할수있습니다 더나아가일반자치우위론자및행정계통에서는일반자치와교육자치의연계 협력을넘어서서통합까지내다보고있으며 교육계의반대에도불구하고교육위원회의여타상임위원회로의통합을진척시키고있습니다 이렇게되면 각당의당론에따라 또경제적효율성에따라시도교육이좌지우지되는상황이발생함으로써교육의전문성과정치적중립성은크게위협받게될것이자명합니다 - ii -

7 금년 전국동시지방선거이후에는비교육경력자의교육감탄생 시 도의회교육위원회의여타위원회와의통합 교육전문가가대폭축소된시 도의회위원회구성등이현실화될것입니다 교육자치제의헌법적가치복원을위한교육계의의지와실천적활동이중요한시점입니다 학교현장의실천적경험및교육의기본원리에따라교육문제가논의되고 지방교육자치제가교육전문가에의해이뤄질수있는토대를마련하기위해교육계의총의를모아야할것입니다 오늘한국교육행정학회의학술대회는지방교육발전을위한지방교육거버넌스구조에대한본질적가치를찾고 미래의교육자치연구에대한비전을제시하는자리로서큰의미를지니고있다고봅니다 부디이러한노력을기울이는가운데교육자치의성숙된연구풍토를공고히다지는기반을구축할수있기를바랍니다 그리고오늘이자리가우리나라지방교육자치제가제대로된모습으로착근하여나갈수있도록힘을모음에있어서도유용한자리가되기를진심으로바랍니다 귀한자리를마련해주신한국교육행정학회관계자여러분께다시한번감사의인사를드립니다 감사합니다 년 월 일 한국교원단체총연합회회장안양옥 - iii -

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9 학술대회일정 09:00-09:40 등록및접수 09:40-10:00 개회사 : 박세훈 ( 전북대, 한국교육행정학회회장 ) 사회 : 정재균 ( 사무국장 ) 축사 : 경희대학교부총장, 안양옥 ( 한국교원단체총연합회회장 ) 10:00-10:30 기조강연 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 발표 : 송기창 ( 숙명여대 ) 10:30-11:30 1 주제 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 ( 발표 : 20 분, 토론각각 10 분, 청중토론 10 분 ) 발표 : 신현석 ( 고려대 ) 토론 : 이기우 ( 인하대 ), 김찬기 ( 전전남대사무국장 ) 11:30-12:30 2 주제 교육부와시도교육청의관계분석및미래방향 ( 발표 : 20 분, 토론각각 10 분, 청중토론 10 분 ) 발표 : 정기오 ( 한국교원대 ) 토론 : 임연기 ( 공주대 ), 김경회 ( 성신여대, 전서울시부교육감 ) 사회 : 주철안 ( 부산대 ) 12:30-13:30 점심시간경희대내 ( 푸른솔식당 ) 13:30-14:30 3 주제 한국교육감의역할분석및미래방향 ( 발표 : 20 분, 토론각각 10 분, 청중토론 10 분 ) 발표 : 김용일 ( 한국해양대 ) 토론 : 신상명 ( 경북대 ), 김신호 ( 대전시교육감 ) 사회 : 김재웅 ( 서강대 ) 14:30-15:30 4 주제 한국교육위원회의역할분석및미래방향 ( 발표 : 20 분, 토론각각 10 분, 청중토론 10 분 ) 발표 : 고전 ( 제주대 ) 토론 : 이명주 ( 공주교대 ), 윤명화 ( 서울시의회교육위원회부위원장 ) 15:30-16:30 종합토론좌장 : 강인수 ( 수원대 ) 16:30-17:00 폐회식사회 : 정재균 ( 사무국장 ) ( 전임회장단감사패전달 ) - v -

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11 목 차 기조강연 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 송기창 ( 숙명여대교수 ) 1 주제발표 1 주제 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향발표 신현석 ( 고려대교수 ) 31 토론 이기우 ( 인하대교수 ) 63 김찬기 ( 전전남대사무국장, 현 The K 경주호텔대표이사 ) 73 2 주제 교육부와시도교육청의관계분석및미래방향발표 정기오 ( 한국교원대교수 ) 79 토론 임연기 ( 공주대교수 ) 89 김경회 ( 성신여대교수 ) 94 3 주제 한국교육감의역할분석및미래방향발표 김용일 ( 한국해양대교수 ) 101 토론 신상명 ( 경북대교수 ) 116 김신호 ( 대전광역시교육감 ) 주제 한국교육위원회의역할분석및미래방향발표 고전 ( 제주대교수 ) 127 토론 이명주 ( 공주교대교수 ) 157 윤명화 ( 서울시의회교육위원회부위원장 ) vii -

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13 기조강연 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 송기창 ( 숙명여대교수 )

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15 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 3 기조강연 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 송기창 숙명여대교수 서론 제헌국회가교육법을제정하면서가장논란이되었던주제는학제와지방교육자치제였다 처음에 제로정했던학제는공포한지 개월만에 제로바꾸는혼란을겪었고 다시 년만에현재의 제로개정하여오늘에이르고있다 물론학제개편논의가여러번있었으나 년개정 교육법 법률제 호 에서확정한학제의골격은계속유지되고있다 그러나지방교육자치제는도입당시부터많은논란이있었다 당시내무부측은지방행정의종합성을이유로교육구제의시행을저지하려하였고 교육감의설치도강력히반대하였다 시와특별시에교육비특별회계를두는것은중앙부처마다재무부를만드는것과같다고하면서재정권이내무부장관에게있음을강조하였고 예산절약을위해서도교육구의분리는있을수없다고하였으며 또한교육구가분리되면군수아래에있는읍 면장이교육세징수에협조를하지않을것이고 그렇게될경우에교육재정에막대한지장이있을것이라고하였다 송기창 우여곡절끝에 교육법 이통과되었으나 교육법시행령 제정과정에서도많은진통이있어서교육법이통과된지 년반이지나서야지방교육자치제도가시행되었다 제 기교육자치제는출범하자마자공격의대상이되었다 년 월개최된전국도지사회의 월 일지방자치제실시 주년기념대회 월 일에개최된전국도지사회의에서교육구폐지를주장하였고 년 월에는내무부가지방자치법개정시안을마련하면서교육감폐지를시도하였고 월에이르러일부지방의회로부터교육구청폐지운동이일어났다 년 월에이르러서는정부기구의간소화를논의하면서또다시교육자치제를폐지해야한다는주장이나왔고 년 월교육세법안의국회상정을앞두고내무부는다시교육자치제폐지를주장하였다 출범후네차례에걸친폐지주장에도견뎌내던교육자치제는 년 에의해지방자치제와함께폐지되는운명을맞이하였다 송기창

16 4 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 지방자치와달리교육자치는폐지된지 년만에부활되었고 적어도형식상으로는 년부터제 기교육자치가실시되었다 형식상의교육자치가실시되는동안에도교육자치폐지주장은계속되었다 년교육세법제정을논의하는과정에서재산세에교육세를부가하는방안이나오자내무부는교육자치와일반자치의분리를이유로반대하였으며 년 지방교육자치에관한법률 제정과정에서는교육자치자체를반대하던입장을바꿔교육위원회의의결기관화를반대하는대신합의제집행기관화를주장하였다 년 월 지방교육자치에관한법률 이제정된후 출범한제 기교육자치제도순탄하지않은것은마찬가지였다 위임형의결기관형태로출범한교육위원회구성을위한교육위원선출과정에서잡음이많이발생하였고 교육위원회를운영하는과정에서시 도의회와마찰이잦았다 년 교육개혁안의후속대책의일환으로교육재정 를확보하는과정에서지방세의일부를교육재원으로이전하는조건으로교육자치와지방자치의연계협력문제가거론되었고 년지방세분교육세를지방교육세로개편하는과정에서도지방교육에대한일반자치단체의연계협력이라는논리가개입되었다 지방자치와교육자치의연계성강화 를선거공약으로내걸었던참여정부는교육계인사를배제한채 정부혁신지방분권위원회를통해교육자치제개선이라는명분을내세워 년 월 교육위원회를시 도의회상임위원회로개편하고 시 도교육감을주민들의직접선거로선출하는내용을골자로하는개정 지방교육자치에관한법률 을통과시키게된다 그러나교육의원제는계속논란의대상이었고 교육감직선제는계속공격의대상이었다 개정법률이통과된지 년만에본격도입된교육의원제는한번만시행하고 년후에는폐지하기로법률을다시개정하는입법기관의자기모순적행태를속수무책으로받아들인결과 폐지가기정사실화되고있으며 교육감주민직선제는교육감자격기준폐지로교육자치의본질에대한혼미속에보궐선거부터교육경력또는교육행정경력을 년요구하는것으로봉합했지만 대세는교육감직선제의폐지내지교육감제도의폐지쪽으로치닫고있다 주민직선에의한교육의원제폐지와제 기교육감선출을앞두고 그동안한국교육자치제가흘러온과정을성찰해보고 이를바탕으로미래를전망한후 앞으로교육자치제가나아가야할방향을제시하는것은매우의미있는작업이될것이다

17 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 5 한국교육자치제도의과거에대한성찰 한국교육자치제도의변천과정 가 교육위원회및교육감위상의변천과정 1) 1949년교육법적용기 (1952.5~1961.5) 년제정된 교육법 에따라 년 월교육위원선거를거쳐그해 월출범한교육위원회는행정수준에따라다양한형태를띠고있었다 교육법 제정과정에서동일구역에지방자치단체와교육자치단체를동시에둘수없다는 구역 자치단체 의원칙때문에논란을빚었고 논란끝에절충안으로합의한것이이미지방자치단체가있는구역 도 특별시 시 읍 면 에는의결기관으로서의교육위원회를두지않고당시지방자치단체가아니었던행정구역인군지역에만의결기관으로서의교육위원회를둔다는것이었다 절충의결과로나타난교육위원회의구조는매우복잡한양상을띠고있었다 군에는교육자치단체로교육구를두고 교육구에는의결기관으로서구교육위원회를 집행기관으로서교육감을두었다 교육구는군내의초등교육을관장하도록하였으므로군지역초등교육의경우완전한분리 독립형태의교육자치를경험한셈이었다 시의경우에는이미지방자치단체가있었으므로별도의교육구를둘수없었다 교육에관한의결기관은시의회였으며 시교육위원회는집행기관 즉합의제집행기관성격을띠고있었다 시교육위원회에도교육감을두고있었으나 시교육감은집행기관이아니라시교육위원회의사무를대행하는사무장성격이었다 시교육위원회는시의초등교육만을관장하였다 교육자치제도입당시중등교육은도에서관장하고있었고 도는지방자치단체였으므로중등교육을관장하는교육구를둘수없었다 시와마찬가지로합의제집행기관으로서의도교육위원회를둘수있었으나 당시내무부의반대로합의제집행기관대신에심의기관으로서의도교육위원회를두게되었다 중등교육에대한의결기관은도의회 집행기관은도지사였고 도교육위원회는도지사의심의기관에불과하였다 따라서도내중등교육은도지사의관할하에있었고 중등교육은도교육감대신에도지사가임명한교육국장이관장하는구조였다 특별시의경우시와비슷했지만 동일한구조는아니었다 시와마찬가지로특별시에

18 6 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 도합의제집행기관으로서특별시교육위원회를두었고 사무장으로서교육감이있었다 물론의결기관은특별시의회였다 특별시교육위원회가시교육위원회와다른점이있다면초등교육은물론중등교육도관장했다는점이었다 요컨대 교육위원회가군지역에서는의결기관 시와특별시지역에서는합의제집행기관 도지역과중앙에서는심의기관이었고 교육감은군지역에서는집행기관 시와특별시지역에서는사무장이었고 도지역에는교육감이없었다 따라서 년 교육법 에의한교육자치는초등교육의자치였고 시 군단위교육자치였다 특별시의경우예외적으로중등교육도교육자치대상이었음 이교육자치는 년 월시작하여 년 에의해중단되었고 법적으로는 년 월까지유지된것으로볼수있었다 2) 교육자치폐지시기 (1961.5~ ) 이후혁명정부는교육위원회의기능을정지하고교육자치제를폐지하는등일련의교육개혁조치들을단행하는데 이를법제화한것이 년 월 일 법률제 호 개정된 교육법 이었다 이는지방의교육자치기관인종전의교육구및시교육위원회를폐지하고지방의교육 학예에관한행정사무는서울특별시장 시장또는군수로하여금이를장리케함으로써교육자치제를폐지하는것을골자로하는것이었다 다만 중앙교육위원회는종전과마찬가지로유지되었으나 년 월 일제정된 교육에관한임시특례법 제 조규정에의하여중앙교육위원회가구성될때까지문교재건자문위원회가그기능을대신하였다 개정 교육법 은 집행기관은통합하는대신의결기관은유지하도록규정하고있었다 교육의전문성과지방교육의특수성을살리기위하여서울특별시 도 시와군에교육및학예에관한의결기관으로서교육위원회 의장은호선 를두도록하였다 교육위원회가의결기관으로규정되어있었지만 교육위원회의의결은당해지방의회의권한을배제하지아니한다고규정함으로써지방의회와대등한의결기관은아니었다 지방의회가구성될때까지그의결을요하는사항은 교육법 과 지방자치법 에규정된감독청의승인을얻어실시하도록하였다 법률상의결기구라명시되어있을지라도시 도교육위원회는시 도지사 시 군교육위원회는시장 군수의관할하에있었기때문에실제로는교육위원회가심의기관내지는자문기관역할을했던것으로이해된다 교육부가발행한교육 년사부록에의하면 교육구를폐지하는대신시 군교육위원회는 년 월 일에설치되었으며 시 도교육위원회는 년 월 일구성된것으로나타난다 3) 형식적교육자치시기 (1964.1~1991.6) 년 월 일헌법이개정되어헌법상교육의자립성과정치적중립성을보장받

19 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 7 게됨에따라지방교육행정을일반행정기관으로부터분리 독립하여교육자치제를실시할수있게되었고 년 월 일 교육법 이개정됨에따라 년부터교육자치를실시하게되었다 중앙교육위원회는종전과같이 년말까지유지되었다 교육자치제의부활을위하여교육 학예에관한행정사무의집행기관으로서서울특별시 부산시및도에교육위원회를 시및군에교육장을두어그사무에관하여당해지방자치단체를대표하게하였다 지방교육에관한의결기관은시 도의회또는시 군의회였으나 지방자치가실시되지않음에따라시 군의회기능은시 도교육위원회가 시 도의회기능은문교부장관이대행하였다 시 도교육위원회는종전의특별시 시교육위원회처럼합의제집행기관의위상을갖게되었고 시 군의교육장은종전의교육감과같이집행기관으로서위상을가지게되었다 교육위원회와교육장은교육 학술에관하여당해지방자치단체를대표하였다 한편 교육위원회의사무를처리하기위하여교육위원회에교육감을두었다 4) 실질적교육자치시기 (1991.6~2010.6) 지방자치가실시됨에따라 교육법 에규정되어있던지방교육자치및지방교육관계조항을분리하여독자적인법률로 지방교육자치에관한법률 법률제 호 이제정되었고 시 도의교육 학예에관한중요사항을심의 의결하기위하여시 도에교육위원회를설치하도록하였다 또한 시 도의교육 학예에관한사무의집행기관으로시 도에교육감을두도록하였다 결과적으로교육위원회는합의제집행기관성격에서위임형의결기관성격으로바뀌었고 교육감은합의제집행기관이었던교육위원회의사무장성격에서독임제집행기관성격으로바뀌었다 5) 교육자치일부폐지기 (2010.7~2014.6) 년 월 지방교육자치에관한법률 개정 법률제 호 전부개정 은시 도의교육 학예에관한의안과청원등을심사 의결하기위한교육위원회를시 도의회내상임위원회로두도록하고 시 도의회의원과교육의원으로교육위원회를구성하되 교육의원이과반수가되도록하였다 교육감의성격은변화가없었고 다만학교운영위원에의한간선제에서주민직선제로변화되었을뿐이다 년 월이후교육자치의결기관이었던교육위원회가시 도의회에통합되고 집행기관인교육감만분리된채로남아있게되었다

20 8 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 6) 교육위원회폐지기 (2014.7~) 년말개정된 지방교육자치에관한법률 에의해 년 월부터교육위원회가시 도의회교육상임위원회로개편되도록예정된가운데다시 년 월개정된 지방교육자치에관한법률 은교육의원주민직선제를 년 월말까지유지하는이른바교육의원일몰제를규정함에따라 년 월부터교육의원제가페지될예정이며 교육의원이폐지될경우 지방교육자치에관한법률 에규정되어있는교육위원회및교육위원관련조항들은삭제될예정이어서 지방교육자치에관한법률 에는교육감에관한규정만남게되어법률의존폐마저문제가될것으로예상된다 표 교육위원회와교육감의성격및위상의변천 년 년 년 년 년 구분 의결기관심의기관집행기관비고법률규정실제운용사무장 교육구 군 구교육위원회좌동 교육감 유 초등교육 시시의회좌동 시교육위원회교육감유 초등교육 도도의회좌동도교육위원회도지사 중등교육 특별시특별시의회좌동 특별시교육위원회교육감유 초 중등교육 국가국회좌동중앙교육위원회문교부장관 시 군 특별시 도 시 군의회 미구성 시 군교육위원회 시 도의회 미구성 시 도교육위원회 좌동 좌동 국가국회좌동 중앙교육위원회 문교재건자문위원회 시장 군수 교육과장 특별시장 도지사 교육국장 문교부장관 시 군시 군의회 미구성 시 도교육위원회 교육장 유 초 중교육 시 도시 도의회 미구성 문교부장관 시 도교육위원회교육감고교교육 국가국회좌동 시 도 시 도의회 중요사항 시 도교육위원회 기타사항 국가국회좌동 시 도 시 도의회 교육위원회 국가국회좌동 중앙교육위원회 년폐지 문교부장관 좌동 교육감유 초 중등교육 교육부장관 교육인적자원부장관 좌동 교육감유 초 중등교육 교육과학기술부장관 교육부장관 시 도시 도의회좌동 교육감유 초 중등교육 국가국회좌동교육부장관

21 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 9 7) 종합앞의 표 에서보는바와같이 교육위원회의위상은독립형의결기관 년대의구교육위원회 합의제집행기관으로서의교육위원회 년대의특별시 시교육위원회 년이후의시 도교육위원회 위임형의결기관으로서의교육위원회 년이후의시 도교육위원회 를거쳐시 도의회상임위원회로서의교육위원회로변화를겪었으며 교육자치기관으로서의교육위원회는 년 월부터폐지될예정이다 교육감의경우에는독임제집행기관 년대의구교육감 년이후의시 군교육장 에서사무장 년대의특별시 시교육감 년이후 년까지의시 도교육감 으로위상의변화가있었으나 년이후독임제집행기관의위상을유지하고있다 다만 제주특별자치도의경우 현재까지 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 에규정된교육자치관련규정의변화가없기때문에 년 월지방선거이후에도일반의원과주민직선으로선출된교육의원에의해구성되는교육상임위원회가유지된다 참여정부가제주특별자치도를먼저교육상임위원회로개편한후 나머지시 도의교육위원회를교육상임위원회로개편하려는전략은그대로적중하였으나 제주도의교육위원회는유지되고나머지시 도의교육위원회는폐지되는운명이되었다 나 교육위원및교육감선출제도의변천과정 1) 최초교육자치실시기의교육위원및교육감선출 (1952.6~1961.5) 년 교육법 에의하면 구교육위원회는군수와구내각읍 면의회에서 인씩선출한위원으로써조직하고 특별시또는시의교육위원회는시장 특별시장포함 과시의회 특별시의회포함 에서선출한 인의위원으로써조직하도록하였다 도교육위원회는도내각교육구및시교육위원회에서 인씩선출한위원과도지사가선임한 인의위원으로써조직하였다 중앙교육위원회는교육에이해가깊고학식덕망이높은 인의위원으로써조직하며 위원은특별시와도의교육위원회에서각 인씩추천한자와문교부장관이제청한자를국무회의의의결을경하여대통령이위촉하였다 교육위원은지방의회 구교육위원은읍 면의회 특별시 시교육위원은특별시 시의회 도교육위원은구 시교육위원회 에서무기명투표로써선거하되 재적의원 분지 이상의출석과출석의원 분지 이상의찬성투표로써당선을결정하고 분지 이상의득표자가없는때는 차투표를행하며 차투표에도 분지 이상의득표자가없는때는다수득표자 인에대하여결선투표를행하여다수득표자를당선자로하고 결선투표에있어서동점인경우에는추첨에의해결정하도록하였다 교육위원은지방의회의의원 국회의원 국가공무원 시장제외 또는지방공무원을겸할수없고 명예직이었다 만 세에달한자로서 개월이래동일교육구의구역내에

22 10 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 주소를가진자는그소속한교육구의교육위원의선거권이있으며 교육위원선거권이있는자로서만 세이상이된자는교육위원피선거권이있었다 교육구와특별시 시교육위원회에두는교육감은 교육공무원법 의정하는자격을가진자로서교육위원회의추천으로도지사와문교부장관 특별시교육감은문교부장관 을경유하여대통령이임명하였다 교육공무원법 제정 법률제 호 별표 에의하면 교육감의자격기준은 1 년이상의교육또는교육행정경력을가진자 2고등고시 행정과제 부 합격자로서 년이상의교육또는교육행정경력이있는자 3대학 사범대학을포함 졸업자로서 년이상의교육또는교육행정경력을가진자등이었다 2) 교육자치폐지기의교육위원선출 (1962.1~ ) 서울특별시와도교육위원회위원은지방의회에서선출한 인 문교부장관이임명한 인으로구성하고 시 군교육위원회는지방의회가선출한 인과도지사가임명하는 인으로구성하도록하였다 그러나지방의회가구성되지않았으므로지방의회의선임또는추천을요하는특별시 도교육위원은서울특별시장또는도지사의추천으로문교부장관이 시 군교육위원은시장또는군수의추천으로도지사가임명하였다 교육위원의자격기준은고등학교졸업자또는동등이상의학력을가지고 년이상교육또는교육행정경력을가진자로하였으며 국회의원 지방의회의원 기타공무원 사립학교법인의임원 사립학교교원및정당당원은교육위원을겸할수없도록하였다 교육자치폐지기에교육위원자격기준에교육 행정 경력이포함되었다는것은아이러니한것이지만 교육위원을의결기관의일원이아니라심의기관의일원으로간주했던것으로본다면이해될수있다 3) 형식적교육자치기의교육위원및교육감선출 (1964.1~1991.5) 년부터 년까지형식적교육자치가실시되던시기의교육위원 교육감 교육장선임방법은 년대교육자치실시시기의것과대동소이하나자격기준이구체화되었다 교육위원회는당해지방의회에서선출하는 인의위원 선출직교육위원 과당해지방자치단체의장및교육감으로써조직하였다 선출직교육위원은학식과덕망이높은자로서교육또는교육행정경력이있고 당해지방의회의원의피선거권이있는자라야했으며 국회의원 지방의회의원 공무원 대학의교원은제외 당해교육위원회의감독에속하는사립학교교원과사립학교법인의임원또는사립학교경영자를겸할수없었고 정당또는기타정치단체에참여하거나가입할수없었으며 당해지방자치단체및교육기관과영리를목적으로하는거래를하거나당해지방자치단체및교육기관과관계있는영리사업에종사할수없었다

23 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 11 선출직교육위원은지방의회에서단기무기명투표로써선거하도록했고 재적의원 분의 이상출석과출석의원과반수의찬성투표로써당선인을결정하되 출석의원과반수의득표자가없거나득표자가동수인때에는 차투표를행하고 차투표에있어서도출석의원과반수의득표자가없을때에는다수득표자를당선인으로결정하고 득표수가동수일때에는추첨으로써당선인을결정하도록하였다 교육위원선출을위한지방의회를 차소집하여도재적의원 분의 에달하지못한때에는그과반수의출석으로써선출하도록하였다 교육위원의선거는임기만료전 일이내에행하되 선거일은당해지방의회의장이정하여선거일 일전에공고하도록하였다 교육감은 학식과덕망이높고교육또는교육행정경력이있는자 중에서당해교육위원회의추천에의하여문교부장관의제청으로대통령이임명한다고규정함으로써교육감의자격기준에 학식과덕망 이포함되었다 종전규정과비교하면교육경력또는교육행정경력의최저연수가삭제된것이다 시 군에두는독임제집행기관으로서의교육장은따로법률로정하는자격기준에해당하는자중에서교육감의제청으로문교부장관을경유하여대통령이임명하도록하였다 여기서말하는법률은 교육공무원법 을지칭하며 교육공무원법 법률제 호 제 조와 별표 의교육장자격기준에의하면 교육장은 1종전의고등고시행정과제 부합격자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자 2대학졸업자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자 3고등학교졸업자또는이와동등이상의학력을가진자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자라야하였다 종전과비교하면 교육경력과교육행정경력에교육연구경력이추가된것이다 이후교육감의자격기준은 년교육법이개정될때까지변함이없었으나 교육장의자격기준은 교육공무원법 개정 법률제 호 으로약간의변화가있었다 교육대학 초급대학 실업고등전문학교또는전문학교 이들과동등정도의각종학교를포함 졸업자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자와장학사 교육연구사또는초등학교이상의학교교장으로 년이상근무한경력이있는자가추가된것이다 년 월에개정된 교육공무원법 법률제 호 은교육장의자격기준을 1행정고등고시합격자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자 2대학 사범대학 교육대학 이들과동등정도의각종학교를포함 졸업자로서 년이상의교육경력이나 년이상의교육경력을포함한 년이상의교육행정경력또는교육연구경력이있는자 3 년제교육대학또는전문대학 이들과동등정도의각종학교를포함 졸업자로서 년이상의교육경력이나 년이상의교육경력을포함한 년

24 12 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 이상의교육행정경력또는교육연구경력이있는자 4고등학교졸업자또는이와동등이상의경력을가진자로서 년이상의교육경력이나 년이상의교육경력을포함한 년이상의교육행정경력또는교육연구경력이있는자 5장학사 교육연구사또는초등학교이상의학교교장으로서 년이상근무한경력이있는자로조정하였다 4) 지방의회 교육위원회에의한교육위원 교육감선출 (1991.6~ ) 지방교육자치에관한법률 법률제 호 에따라교육위원및교육감선출방법에변화가있었다 교육위원은학식과덕망이높고시 도의회의원의피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야하며 교육위원정수의 분의 이상은교육또는교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자이어야했다 년개정된 지방교육자치에관한법률 법률제 호 제 조는교육위원의자격을학식과덕망이높고당해시 도의원피선거권이있는자로서정당의당원이아닌자로서 교육경력또는교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자로개정하여경력연수를 년낮췄다 교육위원은국회의원 지방의회의원 국가공무원및지방공무원과사립학교교원 조교수이상의대학교원제외 사립학교를설치 경영하는법인의임원또는사립학교경영자를겸할수없도록하였다 또한 교육위원은당해지방자치단체의교육기관 교육행정기관 교육연구기관 교육연수 수련기관 도서관 교원 학생복지후생기관등을포함 과영리를목적으로하는거래를할수없으며 이와관련된재산의양수인또는관리인이될수없었다 교육위원은당해시 도의회에서시 군및자치구의회가추천한자중에서무기명투표로선출하되 그정수의 분의 이상은교육또는교육행정경력이있는자이어야하며 시 군및자치구의회의교육위원추천은 인으로하되 그중 인은교육또는교육행정경력이있는자이어야했다 특별시및직할시교육위원의선출은자치구의회에서추천한자중에서자치구별로 인씩선출하되교육위원정수에미달된경우에는미달된수의교육위원은자치구의회의추천에관계없이선출하였다 도교육위원의선출은지역교육청이관할하는지역의시 군의회에서추천한자중에서교육청마다 인씩선출하였다 다만 선출된교육위원의수가정수에미달된경우에는미달된수의교육위원은시 군의회의추천에관계없이선출하였다 교육감선출에관한규정도약간의변화가있었다 지방교육자치에관한법률 제 조는교육감의선출에관해규정하였는바 교육감은당해교육위원회에서무기명투표로선출하되 재적교육위원과반수의찬성을얻어야하며 과반득표자가없을때에는

25 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 13 차투표를하고 차투표에도과반득표자가없을때에는최고득표자가 인이면최고득표자와차점자에대하여 최고득표자가 인이상이면최고득표자에대하여결선투표를하여다수득표자를당선자로하고다수득표자가 인이상인경우에는연장자를당선자로한다고규정하였다 교육감의자격은 학식과덕망이높고시 도의회의원의피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야하며 교육경력또는교육전문직원경력이 년이상있거나 양경력을합하여 년이상있는자이어야한다 고규정하였으며 교육감은국회의원 지방의회의원또는교육위원기타대통령령이정하는직을겸할수없도록하였다 지방교육자치에관한법률시행령 제 조는 대통령령이정하는직 을 국가공무원법 제 조에규정된국가공무원과 지방공무원법 제 조에규정된지방공무원및 사립학교법 제 조의규정에의한사립학교의교원 사립학교경영자또는사립학교를설치 경영하는법인의임원 그리고영리를목적으로하는단체의임 직원 으로규정하였다 년개정된 지방교육자치에관한법률 법률제 호 제 조는교육감의자격을 학식과덕망이높고당해시 도의원피선거권이있는자로서정당의당원이아닌자 에서 학식과덕망이높고당해시 도지사피선거권이있는자로서정당의당원이아닌자 로개정하였으며 교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자로개정하여경력연수를 년낮췄으며 교육전문직원경력 을 교육공무원으로서의교육행정경력 으로바꿨다 5) 학교운영위원회에의한교육위원및교육감선출 ( ~ ) 년 월개정된 지방교육자치에관한법률 법률제 호 은교육위원과교육감선거방식을대폭변경하였다 교육위원회가선출하던교육위원과교육감을학교운영위원회선거인과교원단체선거인으로구성된교육위원선거인단과교육감선거인단에서무기명투표로선출하도록하였다 교육감의경우 전체교육감선거인과반수의찬성을얻은자를당선자로하도록바꾸었다 과반득표자가없는때에는최고득표자가 인이면최고득표자와차점자에대하여 최고득표자가 인이상이면최고득표자에대하여결선투표를하여다수득표자를당선자로하고 다수득표자가 인이상인경우에는연장자를당선자로하도록하였다 학교운영위원회선거인은대통령령이정하는일정규모이상의학교마다 인으로하되 초 중등교육법 제 조제 항의규정에의한당해학교의학부모대표또는지역사회인사중에서선출하고 교원단체선거인수는학교운영위원회선거인총수의 분의 으로하였다 학교운영위원회선거인의선출과교원단체선거인의추천은교육위원 교육감선출일공고일부터교육위원 교육감선출일 일전까지하여야하며 교육위원 교육감후보

26 14 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 가되고자하는자는선출일 일전까지교육위원회의사국에등록하여야하고 교육위원 교육감의임기만료로인한교육위원 교육감의선출은교육위원 교육감임기만료일 일내지 일전에실시하도록규정하였다 교육감의자격은학식과덕망이높고당해시 도지사의피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야한다는규정은동일하나 교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력이 년이상있는자 에서 년이상있는자 로개정되었다 년 월개정 법률제 호 에서는교육감이겸직할수없는직에사립학교법인의임원을추가하고 교육감이당선전부터겸직이금지된직을가진경우에는임기개시일전일에그직에서해직되도록하였으며 교육위원및교육감후보자는후보자등록일부터과거 년동안정당의당원이아니어야하고 교육경력등을가진경우에는후보자등록일을경력환산의기준시점으로하였다 또한 종전에는학교별각 인의학교운영위원회선거인및교원단체선거인으로선거인단을구성하던것을앞으로는교육위원 교육감선거인증원을위하여 초 중등교육법 제 조의규정에의한학교운영위원회의구성원전원으로교육위원 교육감선거인단을구성하도록하였고 교육위원당선인결정시등록일부터선거일투표마감시각까지후보자가사퇴 사망하거나등록무효로인하여위원정수미만인때에는투표를실시하지아니하고후보자전원을당선인으로결정하는등무투표당선에관한규정을신설하였고 교육감후보자가 인인경우에도투표자총수의과반수를득표하여야만당선인으로결정하도록하는규정을신설하였다 교육위원 교육감의후보자가없거나당선인이없는등재선거사유발생시재선거를실시하도록하는규정을신설하고 선거의연기 선거의일부무효로인한재선거 천재 지변등으로인한재투표에관한규정을신설하였다 선거의효력또는당선의효력에관하여이의가있는관계인은선거소청을제기하고그결정에대하여불복하는때에는선거소송또는당선소송을제기할수있도록하였다 6) 주민직접선거에의한교육의원및교육감선거 (2007.1~2014.6) 년 월 지방교육자치에관한법률 이전부개정 법률제 호 됨에따라교육위원회는시 도의회내상임위원회로전환되고 교육의원및교육감을주민직선으로선출하게되었다 교육의원후보자가되고자하는자는시 도의회의원의피선거권이있는자로서후보자등록신청개시일부터과거 년동안정당의당원이아닌자이어야하며 후보자등록신청개시일을기준으로교육경력또는교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자이어야했으나 년 월개정에서정당원제한기간이 년으로 교육경력또는교육행정경력기준이 년으로완화되었다 년 월개정에서교육감후

27 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 15 보자의자격도정당원제한기간이 년으로 교육공무원으로서의교육행정경력 년이상 이 교육행정경력 년이상 으로완화되었다 교육의원선거에관하여는 정치자금법 중지역구시 도의회의원선거에적용되는규정을 교육감선거에관하여는 정치자금법 의시 도지사선거에적용되는규정을각각준용하도록함으로써음성적선거비용모금등을제한하며 교육감후보자의경우후원회를지정하여후원금을모금할수있도록하였다 교육의원선거에관하여 공직선거법 중지역선거구시 도의회의원에관한규정을준용하도록하고 교육감선거에관하여는 공직선거법 의시 도지사에관한규정을준용하도록함에따라교육감후보자등록을신청하는자는등록신청시에 천만원의기탁금을 교육의원후보자등록을신청하는자는등록신청시에 백만원의기탁금을중앙선거관리위원회규칙이정하는바에따라관할선거구선거관리위원회에납부하도록되었으며 선거구선거관리위원회는기탁금에서부담하는비용을뺀나머지금액을선거일후 일이내에기탁자에게반환하되 후보자가당선되거나사망한경우와유효투표총수의 분의 이상을득표한경우에는기탁금전액 후보자가유효투표총수의 분의 이상 분의 미만을득표한경우에는기탁금의 분의 에해당하는금액을반환하도록되었다 정당은교육의원 교육감선거에후보자를추천할수없으며 정당의대표자 간부및유급사무직원은특정후보자 후보자가되려는사람을포함 를지지 반대하는등선거에영향을미치기위한선거관여행위를할수없으며 그밖의당원은소속정당의명칭을밝히거나추정할수있는방법으로선거관여행위를할수없고 후보자는특정정당을지지 반대하거나특정정당으로부터지지 추천받고있음을표방 당원경력표시포함 할수없도록되었다 교육의원및교육감후보자가되려는사람은선거일전 일까지그직을그만두도록하되 교육의원 교육감선거에서해당지방자치단체의교육의원이나교육감이그직을가지고입후보하는경우에는예외로하였다 7) 주민직접선거에의한교육감선거 (2014.7~) 년 월개정된 지방교육자치에관한법률 에의해교육의원제가폐지됨으로써 년 월지방선거에서교육의원선거자체가없어지게되었고 교육감후보자의자격기준에서정당원제한기간이 년은유지되었으나 교육행정경력이삭제됨으로써교육경력이나교육행정경력이없는교육감이가능하게되었다 그러나 년 월개정된 지방교육자치에관한법률 은교육감후보자의자격기준으로 교육경력또는교육행정경력 년이상 을다시규정함으로써 년 월지방선거

28 16 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 이후에치러지는교육감보궐선거나 년 월지방선거에서는무경력자교육감은불가능하게되었다 다만 년 월지방선거에서무경력자로서교육감에당선된사람은 년간의교육감경력이교육행정경력으로인정되기때문에계속교육감후보로입후보할수있을것이다 다만 제주특별자치도의경우 현재까지 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 에규정된교육자치관련규정의변화가없기때문에 년 월지방선거와그이후에도교육감후보자의자격기준으로요구했던 교육경력또는교육행정경력 년이상 도그대로유지된다 표 교육위원과교육감의자격기준및선출방법의변천 시기 행정구역 교육위원 교육의원 교육감 교육장 자격기준선출방법자격기준선출방법 교육구 군 시 특별시 지방의원피선거권이있는자 개월이래 동일구역내에주소를가진 만 세이상이된자 교육구내각읍 면의회 교육공무원법 의정에서 인씩선출한자하는자격을가진자와군수 당연직 1 년이상의교육 시의회에서선출한 인과시장 당연직 특별시의회에서선출한 인과특별시장 당연직 또는교육행정경력을가진자 2고등고시 행정과제 부 합격자로서 년이상의교육또는교육행정경력이 있는자 3대학 사범대학을포함 졸업자로서 년이상의교육또는교육행정경력을가진자 교육위원회의추천으로도지사와문교부장관을경유 특별시교육감은문교부장관만경유 하여대통령이임명 도 중앙 도내각교육구및시교육위원회에서 인씩 선출한자와도지사가선임한 인 인 특별시와도의교육위원회에서각 교육에이해가깊고인씩추천한자와문 학식덕망이높은자교부장관이제청한자를대통령이위촉

29 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 17 시기 행정구역 교육위원 교육의원 교육감 교육장 자격기준선출방법자격기준선출방법 시 군 특별시 도 중앙 고등학교졸업자또는동등이상의학력을가지고 년이상교육또는교육행정경력을가진자 지방의회가선출한 인과도지사가임명하 는 인 지방의회에서선출한 인 문교부장관이임 명한 인 특별시와도의교육위교육에이해가깊고원회에서각 인식추학식덕망이높은자천한자와문교부장관 중앙교육위원회기 이제청한자를국무능을임시적인문교재회의의의결을경하여건자문위원회가대행내각수반이위촉 시 군 교육공무원법 의교육장자격기준 1종전의고등고시행정과제 부합격자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자 2대학졸업자로서 년이상의교육경력시 도교육감의제청으이나교육행정경력또로문교부장관을경유는교육연구경력이있하여대통령이임명는자 3고등학교졸업자또는이와동등이상의학력을가진자로서 년이상의교육경력이나교육행정경력또는교육연구경력이있는자 이후약간의변화있었음 시 도 선출직교육위원은학식과덕망이높은자로서교육또는교육행정경력이있고 당해지방의회의원의피선거권이있는자 당해지방의회에서선출하는 인의위원 선출직교육위원 과당해지방자치단체의장및교육감 학식과덕망이높고교육또는교육행정경력이있는자 당해교육위원회의추천에의하여문교부장관의제청으로대통령이임명 중앙 교육에이해가깊고학식덕망이높은자 년까지유지 특별시와도의교육위원회에서각 인식추천한자와문교부장관이제청한자를국무회의의의결을거쳐대통령이위촉

30 18 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 시기 행정구역 시 도 시 도 교육위원 교육의원 교육감 교육장 자격기준선출방법자격기준선출방법 학식과덕망이높고시 도의원의피선거권이있는자로서정당 의당원이아니어야하며 교육위원정수의 분의 이상은교육또는교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자 년이후 년이상 학식과덕망이높고시 도의원의피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야 하며 교육위원정수의 분의 이상은교육또는교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자 비정당인기간 년필요 시 도의원피선거권이있는자로서과거 년동안정당의당원이아닌자 교육경력또는교육행정경력이 년이상있는자 정당원제한기간이 년으로 교육경력또는교육행정경력기준이 년으로개정 당해시 도의회에서시 군및자치구의회가추천한자중에서 무기명투표로선출하되 그정수의 분의 이상은교육또는교육행정경력이있는자이어야하며 시 군및자치구의회의교육위 원추천은 인으로하되 그중 인은교육또는교육행정경력이있는자 학교운영위원회선거인과교원단체선거인으로구성된교육위원선거인단에서무기명투표로선출 학교운영위원회의구성원전원으로교육위원선거인단을구성 주민의보통 평등 직접 비밀선거에따라선출 학식과덕망이높고시 도의원피선거권이있는자로서정당의당원이아니어야하며 교육경력또는교육전문직원경력이 당해교육위원회에서년이상있거나 양경무기명투표로선출력을합하여 년이상있는자 년이후시 도지사피선거권이있는자로경력 년이상 학식과덕망이높고당해시 도지사피선거권이있는자로서정당의당원이아니며 교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자 비정당인기간 년필요 시 도지사의피선거권이있는자로서과거 년동안정당의당원이아닌자 교육경력또는교육공무원으로서의교육행정경력이 년이상있거나양경력을합하여 년이상있는자 정당원제한기간이 년으로 교육경 력 교육행정경력이상으로개정 년 학교운영위원회선거인과교원단체선거인으로구성된교육감선거인단에서무기명투표로선출 학교운영위원회의구성원전원으로교육감선거인단을구성 주민의보통 평등 직접 비밀선거에따라선출 시 도 시 도지사의피선거권주민의보통 평등 직이있는자로서과거접 비밀선거에따라 년동안정당의당원선출이아닌자

31 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 19 시기 행정구역 교육위원 교육의원 교육감 교육장 자격기준선출방법자격기준선출방법 시 도 시 도지사의피선거권이있는자로서과거주민의보통 평등 직 년동안정당의당원접 비밀선거에따라이아닌자 교육경력 선출교육행정경력이 년이상있는자 한국교육자치제도의쟁점 한국교육자치제도의변천과정을분석해볼때 교육자치제도를도입하고폐지하고부활하고확대하는과정에서논란이되었던쟁점을요약하면교육감및교육위원의자격 교육감및교육위원선출방법 교육위원회의성격및위상등 가지였다 이들쟁점은지방교육자치의법적근거에대한혼동과지방교육자치의본질에대한혼란으로귀결된다 가 지방교육자치의법적근거 먼저 지방교육자치의법적근거를헌법제 조제 항으로보느냐 지방자치법 제 조로보느냐의문제이다 헌법제 조제 항은 교육의자주성 전문성 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 고되어있으며 지방자치법 제 조는교육 과학및체육에관한기관을규정한조항으로 1 지방자치단체의교육 과학및체육에관한사무를분장하기위하여별도의기관을둔다 2 제 항에따른기관의조직과운영에관하여필요한사항은따로법률로정한다 고되어있다 따라서쟁점은교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장하는법률이 교육법 년 월 일까지 또는 지방교육자치에관한법률 이냐 년 월 일이후 아니면 지방자치법 제 조제 항에의한 교육법 또는 지방교육자치에관한법률 이냐로모아진다 그러나 지방교육자치에관한법률 어디에도 지방자치법 과관련성을규정하고있지않다 지방교육자치에관한법률 제 조에는 이법은교육의자주성및전문성과지방교육의특수성을살리기위하여지방자치단체의교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육기타학예에관한사무를관장하는기관의설치와그조직및운영등에관한사항을규정함으로써지방교육의발전에이바지함을목적으로한다 고규정함으로써헌법제 조제 항의 교육의자주성과전문성 용어를명시하고있다 송기창 지방자치법제 조의위임에의하여제정된법률이아니라는것이다 또한 지방교육자치를규정한 교육법 은 년 월제정되었고 교육 과학및체육

32 20 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 에관한기관을규정한 지방자치법 은 년 월 일에개정된법률이라는점이다 년에 지방자치법 이전부개정되어제 조에교육 과학및체육에관한기관을규정하기전까지는 지방자치법 에 교육 과학및체육에관한기관 을규정한조항이없었다 년 월 일 지방자치법 이개정되는날동시개정된 교육법 제 조는 교육의자주성 전문성과지방교육의특수성을살리고지방자치단체의교육 과학 기술 체육기타학예 이하 교육 학예 라한다 에관한중요사항을의결하기위하여특별시 직할시 도 이하 시 도 라한다 와시 군및자치구 지방자치단체인구를말한다 이하같다 에교육위원회를둔다 고되었다 년이전에지방자치는실시되지않았어도교육자치는합의제집행기관형태로실시되고있었다 교육법 에서교육위원회를의결기관으로규정하자서둘러 지방자치법 에교육위원회를집행기관으로규정하는조항을슬그머니끼워넣은것이다 년 교육법 개정법률안을심의하는과정에서당시문교공보위원회전문위원은 지방자치법 개정법률안제 조가집행기관만규정하고별도의의결기관에대한규정을하고있지않아수정이필요하다는심사의견을제시하였으나 국회사무처 반영되지않았다 당시내무부가제안한 지방자치법 개정안에는제 조가 1지방자치단체의교육ㆍ과학및체육에관한사항을분장하게하기위하여집행기관을둔다 2제 항의규정에의한집행기관의조직과운영에관하여필요한사항은따로법률로정한다 로되어있었다 내무위원회법안심사소위원회가대안을마련하는과정에서 집행기관 이 기관 으로수정되었을뿐이다 송기창 당시문교공보위원회전문위원이 지방자치법 개정법률안제 조가집행기관만규정하고별도의의결기관에대한규정을하고있지않아수정이필요하다는심사의견을제시하였으나 이는 교육법 이 지방자치법 제 조의위임에따라제정된법률로오해한것이다 지방자치법 에교육 학예에관한의결기관조항을추가하자고제안할것이아니라 교육법 제 조와모순되는지방자치법제 조를삭제해야한다고주장했어야한다 또하나의문제는 년에 교육법 의교육자치관련조항을분리하여별도의법률인 지방교육자치에관한법률 을제정하면서 교육법 제 조를가져오지오지않고 지방자치법 제 조를그대로가져와제 조에 이법은교육의자주성및전문성과지방교육의특수성을살리기위하여지방자치단체의교육 과학 기술 체육그밖의학예에관한사무를관장하는기관의설치와그조직및운영등에관한사항을규정 한다고명시함으로써잘못된 지방자치법 개정을정당화시켜주는결과가되었다 이때불합리하게개정된조항을근거로교육자치폐지론자들은교육위원회의의결기능을부정하게되고 헌법재판소가교육자치의근거를헌법제 조제 항이라고판결을

33 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 21 해도 헌재 헌마 이를부정하고 지방자치법 제 조라고우기는것이다 급기야는 지방교육자치에관한법률 에의결기관으로규정된교육위원회를집행기관이라고주장하기위하여 모든의사결정을의결기관이하는것은아니며집행기관도일정한범위내에서의사결정권이부여되어있다 이기우 고의결 議決 을의사결정 意思決定 의줄임말로오해하는경우까지도있었다 요컨대 지방자치법 개정과정에서슬그머니끼워넣은조항이이제와서는교육자치의본질을왜곡하는근거로주장되는안타까운일이다 나 지방교육자치의본질에대한혼란 현행 지방교육자치에관한법률 제 조는 이법은교육의자주성및전문성과지방교육의특수성을살리기위하여지방자치단체의교육 과학 기술 체육그밖의학예에관한사무를관장하는기관의설치와그조직및운영등에관한사항을규정함으로써지방교육의발전에이바지함을목적으로한다 고규정하고있다 따라서지방교육자치제도란 교육의자주성및전문성과지방교육의특수성을살리기위하여지방자치단체의교육 과학 기술 체육그밖의학예에관한사무를관장하는기관을별도로설치하여조직및운영함으로써지방교육의발전을도모하는제도 라고정의할수있다 지방교육자치제도의 차적목표는교육의자주성및전문성 지방교육의특수성을살리는것이며 궁극적인목적은지방교육의발전을도모하는것이고 이러한목표와목적을달성하기위한수단은지방자치단체의교육 학예에관한사무를관장하는기관을별도로설치하여조직 운영하는것임을알수있다 송기창 지방교육자치에관한법률 에지방교육자치의목적을교육의자주성및전문성과지방교육의특수성을살리는것이라고천명하고있기때문에지방교육자치의본질이헌법제 조제 항과무관하다고말하는사람은없는듯하다 다만 헌법제 조제 항에서언급한 교육 의자주성 전문성 정치적중립성이 교육행정 의자주성 전문성 정치적중립성과어떠한논리적관계를가지는지에대해서는교육자치옹호론과폐지론사이에견해차이가존재한다 헌법재판소는교육의자주성을 교육이정치권력이나기타의간섭없이그전문성과특수성에따라독자적으로교육본래의목적에기하여조직 운영 실시되어야한다는의미에서의교육의자유와독립을말한다 고밝힌바있으며 교육의전문성을 교육자내지교육전문가에의하여교육이주도되고관할되는것 으로정의한바있다 송기창 정치적중립성에대하여 허종렬 은정치세력이교육내용과활동에개입하여서는안된다는측면과교육자혹은교육전문가가학생에게정치적으로어느한쪽에편향된교육을하여서는안된다는측면을의미한다고주장하였고 안기성

34 22 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 은입법학적관점에서헌법의 교육의자주성 조항을해석하면서이는종래의내무행정이나경찰행정으로부터교육행정의독립을의미하는것으로서교육의정치적중립성 즉파당성의금지와같은맥락에서이해되어야한다고주장함으로써교육의정치적중립성을교육의자주성에포함될수있는개념으로보았다 이러한관점에서본다면 지방교육자치에관한법률 제 조에서교육의정치적중립성을언급하지않았다고해서교육의정치적중립성이지방교육자치의본질과무관하다고단정할수는없다 반면 교육자치폐지론자로알려진이기우 는교육의자주성 전문성 정치적중립성에대하여달리해석하고있다 교육의자주성이란교육의내용 방법을교육자가스스로정할수있고행정권력에의한간섭의배제를의미하므로 교육의자주성이곧교육행정기관을일반행정기관으로부터분리하여야한다는근거는되지못한다고주장하며 교육의전문성이란교육에대해전문적인지식과능력을갖춘자가교육을담당해야한다는것을의미하며 교육행정청의전문성을의미하는것이아니라면서교육행정청이모두교육전문가로구성되어있다고하더라도교육전문가로구성된교육행정청이일선교사의교육활동을획일적으로통제하는경우에는그교사의전문성은발휘될수없고심대한침해를받게된다고주장한다 또한 교육의정치적중립도교육이정치적인목적으로이용되어서는안된다는것을의미할뿐 교육행정의정치로부터의단절을의미하는것은아니라고주장한다 쟁점은교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장해야한다는헌법조항의의미가교육행정의자주성 전문성 정치적중립성도보장해야한다는의미를포함하는지여부다 송기창 교육자치옹호론에서는교육의자주성 전문성및정치적중립성보장을위하여당연히교육행정의자주성 전문성및정치적중립성도보장되어야한다고주장하는반면 교육자치폐지론에서는교육행정의분리 독립이교육의자주성 전문성및정치적중립성보장과관계가없거나오히려장애가될수있다고주장한다 그러나그동안교육계는교육행정의분리 독립이어떠한기제를통해교육의자주성 전문성및정치적중립성보장에작용하는지입증하는데성공하지못했다 이는교육위원회를집행기관으로할것인지 의결기관으로할것인지 교육자주성을우선할것인지 지방행정의종합성을우선할것인지 교육전문성이우선인지 주민대표성이우선인지를결정하는데있어서가장근본이되는문제였다 교육자치의본질에대한혼란은교육위원회의성격및위상을점점약화시키는원인이되었으며 급기야교육위원회폐지로연결되었다 교육자치의본질에대한모호성은교육감및교육위원자격및선출제도를설계함에있어서교육전문성강화보다는주민대표성강화에초점을두게했으며 교육자치의본질추구보다는선거부정최소화에중점을두는결과를초래하였다

35 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 23 한국교육자치제도에대한반성 한국교육자치제도는 년입법과정에서치열한논쟁속에탄생하였으나 출범이후 년이상폐지논란을거치면서당초제도의취지가상당히약화되었다 앞절에서밝혔듯이 지방교육자치의법적근거에대한명확한입장을확립하지못했으며 지방교육자치의본질에대한혼란이교육행정학계내에서조차정리되지못했다 교육위원및교육감선출제도에매몰된채교육자치의본질에대한혼란을극복하지못했다 교육계가교육자치에대해무관심하고대응이미온적인이유로는다음몇가지로정리한바있다 송기창 첫째 지방교육자치를둘러싸고너무오랫동안논란을벌여온결과 지방교육자치독립 통합어느쪽으로든확정되었으면좋겠다는지방교육자치에대한피로현상이다 둘째 지방교육자치를시행해본결과 현행지방교육자치구조와운영에문제가많았으므로개선이필요하다는교육자치개선론이다 셋째 지방자치가확대됨에따라지방교육자치도일반지방자치에통합하여운영하는것이좋겠다는일반자치통합론이다 넷째 교육자치구조가어떻게설정되든관심이없다는교육자치무관심론이다 다섯째 중요한것은실질적인학교자치를실현하는일이라는학교자치우선론이다 이러한교육자치에대한무관심은교육자치제도에대한실증적인연구에대한무관심으로이어졌다 교육자치폐지를주장하는일반행정학자들은행정학의각전문영역에서교육자치문제를다루면서폐지를줄기차게주장해온반면 교육자치를연구하는교육행정학자는몇명되지않아서학문적으로대항하는데한계가있었다 또한교육학의학문성격상현실적인정치나행정에참여하는것보다학문적관심이교육계내로국한되는경향이있었고 결과적으로교육행정학자의정치역량을키우는데실패한측면이있었다 교육자치관련정부위원회에교육행정학자의참여가미흡했고 결과적으로일반행정학자시각으로교육자치제가끌려갈수밖에없었다 한편 교육자치이론과현실사이에괴리현상도발생하였다 교육자치담당자 교육위원 교육감 양성에대하여교육행정학계가관심을가지지못한결과 정작교육자치를담당하는교육위원과교육감들은교육의전문성이높지못하다는비판에서자유롭지못했고 정치적중립성을주장하면서도자신들은정치적행보를계속하였다 교육의원이나교육감중에는교육자치제도를시도의원이나시도지사로올라가기위한사다리로여기는현상도나타났다 역사적으로볼때 교육자치제도를폐지해야한다는외적인도전에넘어가지않은이유중의하나는적어도 년이전까지는교육자치를둘러싸고교육계의이해관계와교육행정가들의이해관계가일치했다는점이다 시행되지않은교육자치제도를설계했

36 24 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 던 년교육법개정과정에서교원들의이해관계와교육부관료들의이해관계가나눠지기시작했다 한국교총이나서서교육감의자격기준에서교육행정경력을제외함으로써교원출신만교육감이될수있도록하였고 부교육감도교원출신만할수있도록추진하였으나국회심의과정에서교육행정직도보임할수있도록복수직화되었다 즉 교육경력에집중한나머지교육자와교육행정가의분리를초래하였다 이후교육자치방어를위하여교육계가역량을결집하는데실패하였고 한국교총과전교조로교원단체가분리되면서교육계내에서도이해관계가대립됨으로써교육계가교육자치에대한일관된입장을견지하지못했다 한국교육자치제도에대한미래방향 한국교육자치제도에대한전망 년말지방교육자치제도의골격이바뀐후 필자는다음과같이향후지방교육자 치제의변화를전망한바있다 송기창 년말에개정된지방교육자치법은이미시행에들어갔고 교육감임기가끝나는순서대로교육감주민직선도계속될것이다 그러나 1 교육의원과교육감직선에대해서는향후긍정적인측면보다는부정적인측면이더부각될가능성이높다 중략 교육의원과교육감은특정정당의기반을가지고있지않고 정치적중립성을표방하고있지만 주민직선에의해선출된다는점에서기본적으로정치적일수밖에없다 2 주민직선에의해선출된교육의원과교육감은교육전문가지만 이들의활동논리는전문적이기보다정치적일가능성이높다는것이다 3 교육의원과교육감의정치적행태가부각될경우 교육의정치적중립성논리는퇴색될것이며 이는교육의원과교육감에대한정당공천논란으로확대될것이다 또한 4 교육의원과교육감의정치성부각은교육의전문성에대한도전으로이어져자격제한폐지논란으로이어질가능성이높다 결국 교육의원과교육감주민직선제는 5 비례대표방식에의한교육의원선출과교육위원회의일반상임위원회전환 교육의원분리선출제도폐지 그리고 6 시 도지사러닝메이트에의한교육감선출주장으로귀결될가능성도높다 교육의원과교육감에대한주민직선제는교육위원회를교육상임위원회로전환하는데대한유화책으로도입된제도였기때문에 7 교육의원과교육감에대한직선제자체는쉽게바뀌지않을것이다 그러나 8 교육의원에대한주민직선제는표의등가성과주민대표성의문제를안고시작된것이기때문에어떤방식으로든변화가불가피할것으로예상된다 9 교육위원회의일반상임위원회전환논의가이뤄질경우 아예합의제집행기관을설치하여현행교육위원회최종의결사항에대한심의를맡기는문제로귀결될가능성도있다 한편 교육상임위원회의위상제고와관련된논의도활성화될것이다 현재는제주특별자치도교육상임위원회가고립된상태지만 10 나머지 개시 도에도교육상임위원회가구성될

37 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 25 경우교육의원들의연합된목소리가한층강화될가능성이크다는것이다 교육상임위원회가시 도의회의특별상임위원회로위상을높일가능성이있으며 어떤방식으로든현행운영과정상의문제점은일부개선될것으로전망된다 원문자는나중에삽입한것임 총 가지를전망했는데 가지 는완벽하게들어맞았고 한가지 5 는완전히들어맞은것은아니지만큰흐름상으로틀린것은아니며 또한가지 10 는예측과달리교육의원들이무기력하여연합된목소를내지못하였으므로예측이빗나갔다 마지막한가지 9 는아직가능성이남아있으므로전망이들어맞을지여부를두고볼일이다 교육자치의결기구의폐지는교육자치집행기구의개편을가속화할가능성이크다 년 지방교육자치에관한법률 개정과정에서교육감의자격기준을상징적으로부활시켰지만교육경력또는교육행정경력 년이교육전문성을담보하는기준이될수있는지에대한실효성논란으로이어지면서결국경력기준폐지쪽으로결말이날가능성이크다 다만 현행교육감제도를폐지하고시 도부지사형태로개편하는것은교육계마저이념논쟁에휘말릴가능성이있어서결정하기가쉽지않을것이다 결국 교육자치의형식적인골격을유지하면서교육의자주성 전문성 정치적중립성을지키는길의하나로 년에전망했던바와같이 합의제집행기구형태로교육위원회를설치하고 현행 지방교육자치에관한법률 에서교육위원회최종의결사항으로규정한사항에대한심의를맡기는문제를검토하게될것이다 이경우교육감은당연직교육위원으로참여하게될것이며 교육감및교육위원선출또는임명제도를둘러싸고또한차례의격돌이불가피할것이다 또한 교육위원및교육감의교육경력기준은강화될것이며 정당원제한규정도유지될것으로전망된다 그러나이러한제도는현실적으로정당간정치적이해관계가달라서여야간합의가쉽지않을것이다 아쉬운점은교육자치제도논의가이미교육계의손을떠난듯하다는점이다 한국교육자치제도의바람직한방향 교육자치제도의본질인교육의자주성 전문성 정치적중립성을확보하기위해서는적어도교육자치의결기관은존치되어야했다 완전한독립형의결기관은기대하기어렵지만 적어도시도의회교육상임위원회형태의교육위원회는유지되었어야한다 교육의원선거제도에문제가있었다면 교육계가교육의정치적중립성을한발양보하여직능비례대표형태로라도별도의교육경력시도의원이선출되어교육의자주성과전문성을확보할필요가있다 따라서향후교육계가교육상임위원회제도와교육의원제도부

38 26 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 활에모든역량을집중할수있기를기대한다 교육감의경우 주민직선의문제도모두외면하기어려운만큼교육경력및교육행정경력기준을강화하고 년에개정된 년에서 년정도로조정 정당원제한규정 년 을유지한채로 교육계인사와학부모를선거권자로하는제한적주민직선제를검토할필요가있다 일반지역주민들은교육에대한관심이적으며 교육전문성에대한판단능력도부족할수있으므로주민대표성보다는교육전문성을강조하는제한적주민직선제를제안하는것이다 향후교육감제개편을추진할경우 합의제집행기구형태로교육위원회를개편하고 현행 지방교육자치에관한법률 에서교육위원회최종의결사항으로규정한사항에대한심의를맡기면서교육감은임명제나시도의회선출방안등이논의될수있으며 이때는교육위원을어떻게선출하느냐가관건이될것이다 그러나이는교육자치의본질로부터많이이탈한제도로바람직한대안이아니다

39 한국교육자치제에대한성찰과미래방향 27 참고문헌 국회사무처 제 회국회문교공보위원회제 차회의록 송기창 교육자치와일반지방자치의역사적관계고찰 교육행정학연구제 권제 호 송기창 지방교육자치와지방자치의통합논리에대한비판적고찰 교육행정학연구 송기창 참여정부의지방교육자치구조개편에대한평가 교육행정학연구 송기창 지방교육자치제의발전을위한과제 교육정치학연구 송기창 지방교육자치구조개편의정치학적쟁점과과제 교육정치학연구 안기성 교육의전문성과자주성에관한교육법해석학 교육법학연구 이기우 지방교육행정기관과일반행정기관의관계에대한비판적검토 한국지방자치학회보 임연기외 지방교육행정체제선진화방안 한국교육행정학회 허종렬 개정지방교육자치법의위헌요소검토 교육법학연구

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41 1 주제 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 발표 : 신현석 ( 고려대교수 ) 토론 : 이기우 ( 인하대교수 ), 김찬기 ( 전전남대사무국장, 현 The K 경주호텔대표이사 )

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43 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 31 1 주제 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 신현석 고려대교수 서론 세계역사에서 년대는정치적으로탈냉전의서막을알리고 경제적으로본격적인후기산업사회에접어들게되었으며 사회문화적으로다양한가치의폭발과함께탈근대화현상이본격적으로나타나게된시기였다 이현상의핵심적인키워드는복잡성과다양성의증가였다 사회현상이복잡해져서정책과제도운영에서탈권위화가추동되고 복잡한조직의등장은경영관리의다양한패러다임의출현을야기하였다 사회와조직의기본단위로서인간의행동이다양하게표출되는것은환경의변화를선도하는아방가르드와구조적변화에적응하는과정에서각방면에서새로운시대적조류를창출해냈다 다양한가치가거침없이표출되는다원주의사회에서인간행동은이제더이상하나의주류적패러다임으로설명할수없게되었고 이에따라사회현상을보다실질적으로설명할수있는대안적패러다임과이론들이사회과학계를지적으로풍부하게만들었다 이제사회현상은하나의학문 한가지관점으로기술하고설명 예측하기힘들게되었고 학문간협동적접근을넘어융복합적으로봐야다양성을이해할수있게되었고새로운것이보이는시대가되었다 바야흐로복잡한사회현상을보다본질에가깝게이해하고관찰하기위해서는다양한관점을바탕으로한통합적 종합적접근이반드시필요하게되었다 사회현상으로서교육자치는대단히복잡한현상이다 교육자치가시대적환경의변화에따라점점복잡해지는경로를밟아왔다는것은정부수립이후교육자치제의역사적변천과정을통해알수있다 송기창 교육자치가이렇게복잡해지는현상은환경의변화에부합하기위하여교육자치에관한정책및제도그자체가수시로변경되는과정에서나타났는데 여기서환경의변화에부응하기위한교육자치의복잡한변화는 년지방교육자치제의실행이후대부분일반자치와의관계속에서비롯되었다 즉 교육자치는폐쇄적인교육공간을넘어또다른그러면서연관되어있는일반자치와의상대적인관계속에서복잡한변화의양상을띠게되었다는것이다 이로써교육자치는

44 32 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 이제더이상교육 적 현상이아니며사회현상이고 일반자치와복합적인관계를형성하게되어다양한접근과관점에의한현상분석과설명이필요하게되었다 실제로 년이후 년에걸쳐지방교육자치에관한연구경향을분석한결과 교육자치는특정학문의연구프레임에의해서연구될수있는독자적인학문분야가아니고다양한학문의관점과논리에의해연구될수있는분야로밝혀졌다 박수정외 본연구는교육자치의독자적인현상이나제도를분석하는것이아니라교육자치와일반자치의관계를분석하는데초점을맞춘다 사회현상으로서교육자치와일반자치의관계는관계를보는다양한시각이존재한다 선행연구들로부터확인된교육자치와일반자치의관계는대체로법규적관계 정치적관계 행 재정적관계등사회현상의가장빈번한주류적관계로압축하여살펴볼수있다 첫째 교육자치와일반자치의법규적관계를분석하는연구들은헌법과각종법령과규칙상에언급된교육자치와일반자치의명시적인관계를논리적으로규명하고자한다 이기우 송기창 허종렬 둘째 교육자치와일반자치의정치적관계를분석하는연구들은주로교육행정과일반행정의내재화된가치와이념과제도적대안에대한집단적주장에따른관계를상론한다 신현석 이은구 김용일 송기창 셋째 교육자치와일반자치의행 재정적관계를분석하는연구들은주로교육자치와일반자치간에실제발생하는상호작용 지원혹은연계 협력등 에의한결과로나타나는행정적 재정적관계실태를조사한다 송기창 하봉운 이인회외 이선호외 이상의연구들은교육자치와일반자치의관계현상이다양하게표출된다고할때둘간의법규적 정치적 행 재정적관계에초점을맞추어분석한다 그러나관계현상을분석하는것은그현상자체가교육자치와일반자치라는고유현상의 차적응용현상을대상으로하기때문에쉬운일이아니다 실제로이러한관계분석이각기고유한접근관점과분석틀에의해이루어질때간혹선행연구들이간과하고있는것은교육자치에대한개념의의미와범위를분명하게설정하지않고분석을하고있다는것이다 교육자치는보통중앙수준의교육자치와지방수준의교육자치를포함하고있고 일반자치와의관계도서로독자적인영역을구축하고있는분리 독립된관계를전제로하고있는것인지아니면일반자치안의특수한자치를전제로하고있는것인지불분명한경우가있다 따라서교육자치와일반자치의관계를분석하고자할때선행적으로해야할것은우선교육자치의개념과범위를획정하고 관계의범주를분명하게설정하는것이다 교육자치와일반자치의관계를분석함에있어서관계의범주를정한후관계현상의분석관점에따라분석준거를설정하고준거에따라분석을진행해야한다 관계현상을접근관점에따라분석의요점도없이망라적으로분석하고 치밀하지못한성긴귀

45 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 33 납법적논리적추론을통해문제와개선방안을제시하는연구는탈맥락적인문제진단과논리비약적인대안을제시하는함정에빠지기십상이다 따라서교육자치와일반자치의관계를분석하고자할때는특정의관점에서어떤준거를적용할것인지목표대상을분명히설정하는것이중요하다 마지막으로 교육자치와일반자치의관계를분석한선행연구들에서아쉬운것은각분석의관점에서최선의분석과이에따른문제와개선방안을도출 제시하지만관점의통합을통한문제의진단과대안의개발이미진하다는것이다 다양한관점은다원주의사회에서교육자치와일반자치의복잡한관계현상을조망하는데필요하지만관점들의통합을통한접근없이는응용현상으로서관계문제에대한실효성있는근본적인처방은쉽지않다 왜냐하면각각의관점은독자적인패러다임에따라타관점과상호배타적인관계속에서풍선효과적인처방으로끝날가능성이높기때문이다 따라서교육자치와일반자치의관계를분석하고자할때는관점들을통합적인분석이필요하며 대안도이러한관점에제시될필요가있다 이러한필요에따라본연구는교육자치와일반자치의관계를다양한각도에서분석 진단하고 이러한관계의통합적분석을통해얻은결과를통해연계협력의실질화를도모할수있는방안을도출 제안하는데목적이있다 이러한목적을달성하기위하여교육자치와일반자치의관계에대한개념과분석관점을밝히고 도출된분석틀에따라관계현상을분석 진단한다 이론적배경 교육자치와일반자치의관계에대한개념적이해 탐구의대상으로서교육자치와일반자치의관계를보다명확하게분석하려면먼저두개념이역사적발전과정으로부터어떻게생성되었고변화되어왔는지살펴보고그개념의용법에따라관계의의미와범위를획정하는일이중요하다 우리나라의교육자치는 년제정된교육법에교육자치의제도적기틀을규정하고 태동기 이승만정부시기인 년내무행정으로부터의독립된시 군단위의교육자치제를실시하였으며 형성기 년윤보선정부와 혁명그리고이듬해 군사정변을통해교육자치제도의확대 개편 폐지의단계를거치면서결국내무행정에통합되었다 시련기 그이후교육자치는제 공화국수립과함께 년문교부장관이임명하는시 도단위교육위원과교육위원추천및문교부장관제청에따라대통령이임명하는교육감으로구성되

46 34 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 는교육자치제도가 년 지방교육자치에관한법률 법률제 호 이제정 발효될때까지장기간유지되었다 과도기 년동법률의발효에따라실시된교육자치는 년중단되었다가부활된일반자치혹은지방자치와함께새롭게출범하였으며 제도적으로일반자치와마찬가지로의결기관과집행기관이별개로존재하는기관분립형이면서일반지방자치와구분되는지방교육자치제의모습으로시작하였다 정착기 년이전의교육자치가중앙수준에서교육행정의내무행정으로부터의독립과중앙의교육통치로부터의지방교육의자율권확보가관심의대상이었고논의의초점이었다고한다면 년이후교육자치는실질적으로지방교육자치를의미하며지방수준에서일반자치와의관계가핵심사안으로등장하였다 비록교육자치와일반자치는동일한출발선상에서분리된채제도적으로시작되었지만지방자치단체장의지방교육에대한관여와책임의부재및교육위원회와지방의회의권한중복등으로불거진지방교육자치의비효율성이문민정부교육개혁위원회 에의해지적되면서교육자치제는일반자치와의 분리대통합 논쟁이촉발되는계기를맞게되었다 그리하여 년이후 번에걸친교육감간선제실시에따른교육감선출을둘러싼비리와갈등의발생과지방교육행정의비효율성문제가여론을주도하면서참여정부당시 년지방교육자치법개정에따라 년부터교육감선출이직선제로이루어졌고 교육위원회는시 도의회의상임위원회로변경되었다 실제로 년전국동시지방선거를통해서주민투표로교육감및교육의원이선출되고 교육위원회는위임형의결기관에서시 도의회내상임위원회로격하되었다 특히 이명박정부당시 년지방교육자치법개정에따라교육의원일몰제에의해 년 월부터는교육위원회구성의무규정이사라지게되어교육위원회는일반시 도의원으로구성된교육위원회혹은통합된다른이름의위원회로존재하게되었다 이처럼 년이후교육자치와일반자치의관계는 년을기점으로분리로부터통합으로기우는모습을보여주고있으며 그시작은교육위원회의통합으로부터교육감선출의통합을통해지방교육자치의일반자치로의통합을모색하는단계로진행되고이에대한교육계의저항과반대의견이팽팽하게대립되고있는정치적인갈등양상으로전개되고있다

47 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 35 이상교육자치의제도적역사적변화과정을통해서볼때 개념적으로교육자치는크게세가지수준에서논의될수있다 첫번째로교육자치는중앙수준에서교육에대한결정및집행권한이내무행정으로부터분리 독립하는것을의미한다 년 월 교육에관한임시특례법 에따라시 군의교육행정은시장 군수산하의교육과에편입되었고 시 도에서는시장 도지사산하의교육국으로편입됨으로써내무행정에통합된바있다 남정걸 물론 이는 공화국의수립과함께 년과도기형태의도단위교육자체제가실시되면서폐지되었다 둘째 교육자치는지방분권및주민통제의가치를실현하기위해중앙의교육통제로부터벗어나지방교육자치기구가지방의특색에부합하는교육에대한결정및집행을해나가는것을의미한다 이때교육자치는지방교육자치를의미하며 지방교육자치에관한법률 제정에따라 년부터명목상중앙의교육행정체제와분리되는지방교육행정체를통해독립적으로지방교육과학예에관한사무를관장해시행되어오고있다 실질적으로는교육감간선제시기 동안중앙관료의부교육감임명등을통해중앙과지방의교육행정은긴밀하게유착되어왔다 그러나교육감주민직선제선출이후에는소위진보교육감의당선으로중앙교육부와지방의교육자치권한을둘러싼갈등이빚어지고있다 셋째 교육자치는일반 지방 자치와분리 독립적으로지방교육행정사무를결정하고집행하는제도나행정체제를의미한다 이때교육자치는마찬가지로지방교육자치를의미한다 교육자치와일반자치는대의적으로는지방분권과주민통제의현대민주주의통치이념을공유하지만 그럼에도불구하고교육자치가일반자치로부터분리 독립되어야한다고주장하는근거로헌법제 조 항의 교육의자주성 전문성 정치적중립성 이자주언급되고있다 김흥주 윤정일외 즉 교육활동은인간의사고와태도를지배하는기본권보장의자주적행정대상이기때문에파당적견해가개입되거나정파적협상으로부터자유로운엄정한정치적중립성을견지할필요가있으며 교육의내용과방법의적용에따라인간의성장과발달이개인의장래는물론국가의미래를좌우할수있기때문에교육적전문성에근거한체계적인관리가필요하다는것이다 이와같은교육자치의세가지의미해석을통해서볼때 본연구의주제인 교육자치와일반자치의관계분석 에서교육자치는 지방교육자치 를의미하며일반자치는 지방자치 를의미하는것으로본다 따라서교육자치와일반자치의관계는엄밀하게말하면 지방교육자치와지방자치 의관계이며 지방교육자치를대표어혹은축약어로교육자치라표현한것이다 따라서본연구는교육자치의세번째의미인지방교육자치의

48 36 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 제도적구성물인교육감과교육위원회로대변되는지방교육행정제도혹은지방교육행정 체제가지방행정체제와어떤관계를형성하고상호작용하고있는지그리고그결과는 어떠한지를중심으로살펴보고자한다 관계현상과분석관점 현재교육자치와일반자치의관계는구조적으로의결기관이통합되고집행기관이분리되는형태로되어있다 즉 의결기관은교육자치의교육위원회가알반자치지방의회의상임위원회로설치되어있어외형적으로통합된모습을띠고있다 그러나집행기관은지방자치단체장과교육감모두주민직선에의해선출되지만지방행정과지방교육행정은법률적으로그기능이분리된구조를갖고있다 그러나 지방교육자치에관한법률 제 조에의거양기관장은협의로지방교육행정협의회를설치 운영할수있도록되어있으며 교육자치와일반자치의연계 협력을도모하기위해각각담당부서를설치하고교육협력관제운영을통해다양한교육협력사업을추진하고있다 재정적으로도일반자치단체는교육자치단체에대해법규와조례에따라전입금과경비보조를할수있도록되어있다 전국적으로교육자치 기구 와일반자치 단체 간의교육연계 협력은다음과같은방식으로이루어진다 이인회외 첫째 교육협의체를운영하는방식으로양기관에서책임있는자리에있는사람들이함께모여교육관련사무를협의하여처리할수있도록협의체를구성 운영하는것이다 둘째 교육협력관제를운영하는것으로양기관간교육에관한의견을조정하고상호협력을이끌어내기위하여교육청소속공무원들이교육협력관 또는교육기획관 이라는이름으로시 도청에파견 근무하게하는것이다 셋째 교육지원에관한조례를제정하여지방자치단체가교육협력사업의근거를마련하고사업을추진하는것이다 넷째 교육위원회가일반의회상임위원회의하나로통합되면서교육위원회의제반사무를지원하기위해교육청에서파견 전출하는공무원과사무직원으로구성되는지원조직을제도적으로설치하는것이다 이지원조직은교육자치와일반자치단체간의교육협력을이끌어내는새로운창구역할을담당하고있다 한편 교육자치와일반자치가제도적으로집행기관이분리되어있지만행 재정적측

49 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 37 면에서연계 협력하도록법규적근거가마련되어있다 그러나실제로양자간에교육협력이행해지고있어서외견상관계현상은건전한것으로보이지만협력과정에서소통이원활하지못하고자치단체장이소극적인경우실효성을거두기힘든면이있다 특히 교육감직선제를둘러싼선거방식의문제점 직선제도입이후늘어나는비리교육감의증가 일반지자체의교육자치에대한일방적재정지원구조에따른불만등으로인해교육자치와일반자치간의갈등이증폭되고있다 급기야지방교육자치의효율성증대를위해교육감직선제를시 도지사러닝메이트제혹은임명제등교육자치를아예지방자치에통합하자는논의가계속주창되어오고있다 최영출 결국 한편으로행 재정적으로교육자치와일반자치간에연계 협력이진행되고있지만 여전히제도적으로는교육자치의실현을위한양자간분리와지방교육자치의효율성증진을위한양자간통합을둘러싼갈등의불씨는내재되어있는상태이다 이상과같이교육자치와일반자치간의관계는구조적으로명확해보이지만현상적으로나타나는관계는매우복합적이고다양하다 이러한관계를그림으로나타내면다음과같다 국가 교육부 지방분권기능배분 지방자치단체 의결기관 지방의회 교육위원회 견제 균형 균형 견제 일반행정 집행기관 지방자치단체장 연계ㆍ협력 참여서비스 집행기관 교육감 교육행정 참여통제서비스 참여분권배분통제서비스 시민 주민참여 그림 교육자치와일반자치의관계주 이인회외 의표를본연구의취지에맞게재구성하였음 단위학교

50 38 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 교육자치와일반자치의관계를역사적으로고찰하고현재나타나고있는현상을관찰해보면서론에서밝힌것처럼그들간의관계는법규적관계 정치적관계 행 재정적관계등세가지로압축할수있다 이들관계현상을이론적으로분석하는관점은각각법규해석적관점 정치학적관점 행 재정실태분석적관점등세가지로제시할수있다 이들관점은접근의학술적근거에따라고유한방식으로교육자치와일반자치의관계현상을분석하고진단하며각각의학문적특성이내재되어있다 관점들은각각의분석의초점에따라분석내용을설정하고관계분석을통해생성되는주요쟁점을파생한다 첫째 법규해석적관점은교육자치와일반자치의관계를관련법규에근거해서해석하고추론하는법리적공방을통해규명하고자한다 교육자치와일반자치의법규적관계는법규에의해생성된선언적관계이며 실제에적용된다는의미에서이론적관계이다 법규적관계는행정행위적성격보다는법규해석적성격이강한우리나라 교육 행정의전통에서법규에근거한제도의설계와행정추진이중요하기때문에자치제도와행정의독립변수적인역할을한다 따라서관계에대한법규의내용이명확하지않을경우필연적으로관계는지방자치의법리해석을둘러싼갈등으로이어질가능성이매우높다 이에교육자치와일반자치의관계에대한법규해석적관점의연구들은교육자치의존립근거와현법령구조에서교육자치의독자적인존재가능성그리고관할사무에대한법률해석등을집중적으로분석한다 송기창 이기우 윤정일외 하봉운 허종렬 표시열 조석훈 교육자치와일반자치의법규적관계의궁극적인지향점은분리와통합이다 즉 교육자치의이상론자들은교육자치와일반자치의완전분리를선호하고 지방자치의현실론자들은이들간의완전통합을주장한다 그러나분석대상으로서법규적관계는법규의내용이다의적으로해석될수있기때문에그리고법규적으로명시된내용이실제에서다르게나타나기때문에항상논란과논쟁의대상이었다 이는역사적으로교육자치와일반자치의관계가제도적으로완전분리와완전통합사이를오고가고있는것으로부터잘알수있다 송기창 현재의지방자치제도가 년성립된이래교육자치와일반자치는의결기구의연계형분리 집행기구의분리라는분리지향적관계였으나 년부터교육위원회및교육의원제도가폐지됨에따라의결기구가통합되고집행기구는분리되어있는중도적인상태로관계가당분간유지될예정이다 둘째 정치학적관점은교육자치와일반자치의관계를지방교육의주도권을누가장악하느냐를둘러싼집단간의이해관계와주장논리분석을통해관계를규명하고자한다 교육자치와일반자치의정치적관계는분리와통합을주장하는집단들의서로에대한합리적비판으로가장한손익계산에의한권력관계이다 따라서교육자치와일반자

51 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 39 치의분리와통합을둘러싼법리공방은자연스럽게이들을옹호하는집단간의논쟁과정치적인실력행사로나타나기마련이어서자연스럽게이해관계에따라정치적관계로변환되는모습을보여준다 교육자치와일반자치의정치적이해관계는관련법규에의해실행되는행정및재정관련각종지원및협력활동의질과효용가치를결정하는데중요한매개변수로서기능한다 즉교육자치와일반자치간의소통과타협이원활하여협력적인관계가형성되면양자간의지원및협력활동이좋은사례로평가받을수있지만 갈등관계를보일경우지원및협력활동은좋은결과를야기하지못하게되는것이다 이인회외 대체로교육자치와일반자치의관계에대한정치학적관점의연구들은지방교육자치의권력관계분석 분리 통합의쟁점분석을통한선호가치의주장 타협적관계모색을통한대안탐색등의주제를탐구한다 신현석 이은구 송기창 이기우 윤정일외 이혜숙외 김용일 조석훈 조동섭 성수자 이인회외 교육자치와일반자치의정치적관계의궁극적인지향점은갈등과타협이다 교육자치혹은일반자치어느한쪽의법리적논거와추구하는가치의고수를통해상대방법리해석과주장을비판하고자신의분리혹은통합의관점을주장하는경우갈등이유발된다 자신의주장과배치되는정치권의움직임과정부의제도개선이시도되는경우에는집단적저항을의사로표현하거나실력행사에돌입하기도한다 한편 교육자치와일반자치의갈등은합리적논쟁으로해결될수없는것이며이는지리한소모전으로이어져집단간분열을초래하여비생산적이므로타협을모색하는방향도있다 타협을강조하는연구들은교육자치와일반자치가처해있는현실을수용하고상호이해를촉구하는중재안혹은타결책을제안한다 조석훈 조동섭 이인회외 교육자치와일반자치의소모적논쟁을지양하고타협을강조하는대안들은헌법정신에충실한적절한조화와균형 조석훈 협력을위한행정적인제도의설계및운용 이인회외 협력적거버넌스의구축 조동섭 성수자 양승실외 신현석 등다양하게제안되고있다 셋째 행 재정실태분석적관점은교육자치와일반자치의관계를행정적협조상황과재정지원활동실태를사실에근거하여조사 분석하여규명하고자한다 교육자치와일반자치의행 재정적관계는양자간의행 재정측면에서의연계 협력행위적관계이며 법규에명시된이론적관계를직접실천하는것이기에실제적관계라할수있다 행 재정적관계는법규적관계의영향과정치적관계의매개적작용에의해좌우되기때문에종속변수적역할을하게된다 종속변수로서교육자치와일반자치의행 재정적관계는현상황에서이루어지는관계의결과가실효성이있는것인지에대한해석과관계개선을위한제언으로설명되기때문에결과에대한판단이중요하다 이러한판단과

52 40 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 제언의제시는다시피드백되어법규적인관계와정치적인관계를논의하는전거로활용되기도한다 대체로교육자치와일반자치의관계에대한행 재정실태분석적관점의연구들은지방자치단체와의교육연계 협력추진체계의운영실태분석 교육 협력사업의분석및평가 교육지원규모및성과분석등을집중적으로분석한다 송기창 김흥주외 이혜숙외 하봉운 하봉운 양선아 하봉운외 박수정 김용 이인회외 이선호외 교육자치와일반자치의행 재정적관계의궁극적인지향점은실태분석을통해관계의실효성여부에따라회의론과효용론으로나뉜다 교육자치의일반자치에대한행 재정적관계의회의론은현재와같은집행기관이분리된지방자치제도하에서는양자간연계 협력에대해미온적이어서제도적장치가충분히활용되지못하고있다는입장이고 재정지원및지출의미비와임의성문제로재정운용이비효율적이라고주장한다 이승종 이기우 이인회외 이러한회의론자들은이러한문제를근본적으로해결하기위해서는교육자치의일반자치로의통합이불가피하다는것이다 한편 교육자치의일반자치에대한행 재정적관계의효용론은비록양자간에집행기관의구조적인분리로인한연계 협력이원활하지않은부분이있으나행정적인협조와교육협력사업이잘이루어지는우수사례도발견되고있다는것이다 하봉운외 이인회외 또한 교육재정의운용측면에서지자체의전입금과경비보조지원을통해교육환경을개선하고교육협력사업을지속할수있어오히려교육투자를확대하는효과와재정투자의실질적효과를높일수있다는입장이다 윤정일외 김민희 효용론자들은한발더나아가지자체의교육투자에대한법적근거를마련하는등일반회계로부터의교육재정확충이안정적으로확보될수있도록적극적인방안마련이필요하다고주장한다 양승실외 이선호외 지금까지교육자치와일반자치의관계를분석하는세가지관점 법규해석적관점 정치학적관점 행 재정실태분석적관점 의분석초점 분석내용그리고파생된주요쟁점을비교하는표로나타내면다음과같다

53 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 41 표 교육자치와일반자치관계분석의관점비교 법규해석적 정치학적 관점분석초점분석내용주요쟁점 행 재정실태분석적 선언적관계 이론적관계로서법규적관계 권력관계 손익관계로서정치적관계의갈등과타협 행위적관계 실제적관계로서행 재정적관계 교육자치의존립근거에대한헌법적해석 교육자치의독자적인존재가능성에대한법률해석 관할사무에대한법규해석 교육자치의권력관계분석 분리 통합의쟁점분석을통한선호가치의주장 타협적관계모색을통한대안탐색 교육연계 협력추진체계의운영실태분석 교육 협력사업의분석 평가 교육지원규모및성과분석 분리론대연계 통합론 갈등론대타협론 회의론대효용론 관계의분석틀 본연구는교육자치와일반자치의관계를선행연구의고찰을통해법규적관계를중심으로연구하는법규해석적관점 정치적관계를중심으로분석하는정치학적관점 행ㆍ재정적관계를위주로탐구하는행 재정실태분석적관점으로나누어살펴볼수있음을밝혔다 지금까지의선행연구들은교육자치와일반자치의관계를개별적인관점에서분석하거나여러관계를관점이나분석틀에의해분류하지않고전체적인현황과문제점그리고개선방안을두루망라해서보는관점을취했다 이는정책연구보고서에서흔히탐구되는방식으로교육행정학연구동향에서꽤많은비중을차지하고있다 이에본연구에서는각각의관점에서분석할때집중해야할관계현상의초점과내용을밝혀쟁점을도출하고이에대한해결과제를종합적으로밝히고자하였다 본연구에서각관점의분석대상인교육자치와일반자치의관계는상호배타적으로격리된상태의병렬적인관계혹은개별적인관계로존재하지않는다 이론적배경에서

54 42 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 살펴보았듯이법규적관계는정치적관계나행 재정적관계와독립적으로일어나는현상이아니며서로연결되어있거나복합적인현상으로나타나기도한다 정치적관계나행 재정적관계도마찬가지이다 그렇다고체제론적관점에서법규적관계는정치적관계를야기하고 정치적관계는다시행 재정적관계의직접적인동인으로나타나는인과적선후관계로나타나지도않는다 이러한체제론적관점에서세가지관계현상은기계적으로투입 과정 산출의요소로분류되기때문에관계의복합적인상호작용의측면이나매개작용을통한역동적인요소간의관계를설명하는데한계를드러내기때문이다 또한체제의구성요소로세가지관계를보게되면각각의관점에의한관계는경계자체가불분명하여실제로관계현상자체가중첩되어나타나는현상을간과하게된다 이에본연구에서는교육자치와일반자치의관계를보다실제적으로이해하고분석하기위해두가지전략적접근을취한다 첫째는관계현상의방향과실제의관계로서법규적관계와행ㆍ재정적관계를직접적인영향관계로보지않고 법규적관계는정치적관계에의해매개되어실천적단계인행ㆍ재정적관계에이르는것으로본다 이는법규해석적인 교육 행정의전통하에서법규의신설및개폐에따라행정및재정이운용되는우리의상황에서정치적인변수가직 간접적으로영향을미치는우리의행정문화 풍토와경험을반영한것이다 마찬가지로교육자치와일반자치의실제적인결과로서행ㆍ재정적관계의성과와문제점들은피드백되어법규적관계와정치적관계의재구성에영향을미친다 이러한관계의순환구조는모두우리의고유한역사와문화적환경에터해반복과변화를거듭하면서정형화된다 이러한방식으로교육자치와일반자치의관계를이해하기위한개념틀을그림으로제시하면다음과같다 법규적관계 행ㆍ재정적관계 정치적관계 그림 교육자치와일반자치의복합적관계흐름개념도

55 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 43 둘째는교육자치와일반자치의복합적관계흐름에따라각관점에서관계현상을분석하고자할때분석준거 를명확히설정하여해당관점에서의독립적인분석을실시할뿐아니라 결합된관계의분석을병행하고각관계가파생한다양한쟁점들을해소하여긍정적인피드백으로전환시켜서로윈윈할수있는상생적관계로의발전가능성을통합적인관점에서살펴보는것이다 이는교육자치와일반자치의실제적관계를선순환구조로전환하는데도움이될수있을것이다 이러한방식으로본연구에서교육자치와일반자치의관계현상을분석하기위한분석틀을선행연구를고찰한결과인 표 를참고하여제시하면다음과같다 표 교육자치와일반자치관계의분석틀 관점분석준거분석내용주요쟁점현상 법규해석적 법규적관계의명확성 교육자치의존립근거에대한헌법적해석 교육자치의독자적인존재가능성에대한법률해석 관할사무에대한법규해석 분리대연계 통합 정치학적 소통과협력의충실성 교육자치의권력관계분석 분리 통합의쟁점분석을통한선호가치의주장 타협적관계모색을통한대안탐색 갈등대타협 행 재정실태분석적 연계 협력의실효성 교육연계 협력추진체계의운영실태분석 교육 협력사업의분석 평가 교육지원규모및성과분석 회의대효용 통합적 상생적관계로의발전가능성 다양한쟁점의해소방안 쟁점해소방안의통합가능성 교육자치와일반자치간의관계분석및진단 법규적관계분석및진단 법규적관계분석및진단은전술한바와같이교육자치와일반자치의관계를관련

56 44 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 법규에근거해서해석하고추론하는분석및진단이다 법규적관계분석및진단을위해먼저교육자치의존립근거에대한헌법적해석을분석하였다 헌법제 조제 항은 교육의자주성ㆍ전문성ㆍ정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 고규정하고있고 헌법제 조제 항은 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다 고규정하고있다 이에대하여헌법재판소 이하헌재 는이두규정이제도보장으로서의교육자치와지방자치를규정하고있다고명시적으로판결하였다 헌재는현행지방교육자치제도의헌법적근거는헌법상보장되고있는지방자치제도의이념과함께헌법제 조제 항의 교육의자주성ㆍ전문성ㆍ정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 는규정에서찾을수있다 헌재 헌재 고판결하였다 나아가지방교육자치는교육자치라는영역적자치와지방자치라는지역적자치가결합한형태로서 교육자치를지방교육의특수성을살리기위해지방자치단체의수준에서행하는것을말한다 헌재 고해석하였다 헌법은일반자치와교육자치의근거를제시하고있지만분리대연계 통합문제에대한분명한규정을두고있지는않다 교육자치의독자적인존재가능성은 지방교육자치에관한법률 에근거하고있다 지방교육자치에관한법률 제 조는 이법은교육의자주성및전문성과지방교육의특수성을살리기위하여지방자치단체의교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육그밖의학예에관한사무를관장하는기관의설치와그조직및운영등에관한사항을규정함으로써지방교육의발전에이바지함을목적으로한다 고규정하고있어교육자치의독자적인존재가능성을분명하게규정하고있다 헌재 는지방교육자치가 민주주의 의요구를절대시하여비정치기관인교육위원이나교육감을정치기관 국회의원 대통령등 의선출과완전히동일한방식으로구성한다거나 지방자치 의요구를절대시하여지방자치단체장이나지방의회가교육위원 교육감의선발을무조건적으로좌우한다거나 교육자주 의요구를절대시하여교육 문화분야관계자들만이전적으로교육위원 교육감을결정한다거나하는방식은그어느것이나헌법적으로허용될수없다 헌재 고판결하여 지방교육자치에관한법률 에규정될교육자치제도의방향을제시하고있다 이러한헌재의판결은교육자치와일반자치가완전히통합되거나 완전히분리되어서는안되는입장이라고해석 이기우 할수도있다 다만 헌재는일반자치와교육자치의분리대연계 통합문제에대해서는현행 지방교육자치에관한법률 이규정하고있는의결기구의통합규정과교육위원선출규정이헌법이보장하는기본권을침해하지않는다고판결하였다 헌재의이러한결정은우선 헌법소원청구요건을결하여각하한것임을유의 표시열 하더라도 헌재는 시 도

57 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 45 의교육 학예에관한중요사항을심의 의결하는교육위원회는학생 학부모에대한직접적인교육행위의주체가아니므로 그설치 구성및운영에관한규율이학생의교육을받을권리 학부모의교육을시킬권리를침해할수없고 교사의교육을할권리는헌법상보장되는기본권이라보기어려울뿐만아니라 관련법률조항이 교사의어떠한권리도침해할수없다 고판결하고있다 헌재 이러한헌재의해석과판결에근거한다면 일반자치와교육자치의분리론과통합론은모두각기다른관점에서의논리적인 주장 이지 헌법 에근거한 법규적관계 라고보기는어렵다 결국 헌재는일반자치와교육자치의분리와통합문제에대한입법기관의재량을상당한폭으로허용하고있다고해석된다 다만 통합론에서는이를통합가능성을암시 이기우 하고있다고해석하고 분리론에서는이를반대로해석할여지를주고있다 지방교육자치에관한법률 지방교육자치에관한법률시행령 지방교육재정교부금법 지방교육재정교부금법시행령 학교급식법 학교급식법시행령 평생교육법 평생교육법시행령 등법령에근거하여일반자치와교육자치의관할사무를분석하면 교육청은유 초 중등교육분야에서주도적이고중심적인역할을수행하지만 지방자치단체는보조적이고지원적인역할을수행하도록되어있다 하지만 평생교육진흥사업에관한주요책임은지방자치단체장에게주어졌다고할수있으며 교육청은지원역할을수행하도록규정되어있다 현행법령에는교육청은고등교육기관에관한권한과역할이부여되어있지않다 하지만 지역인적자원개발을위해서는 산학협력을통한인적자원개발의질제고 가필수적인요건이기에지방자치단체는초중등교육에대한지원만이아니라고등교육기관과의협력이가능하고필요한사무라고할수있다 실제로일부지방자치단체에서는지역내고등교육기관과협력하여지역주민을위한 사이버시민대학 등다양한고등교육수준평생교육프로그램을운영하고있다 안선회 노명순 안선회외

58 46 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 표 유 초 중등교육분야지방자치단체와교육청역할 구분 학교교육 학교급식 교육자치 교육청 주도적중심적역할수행 시 도교육청 교육감 교육 학예에관한사무전반을총체적으로관장 예산편성 집행과초 중등교육정책수립 인사관련권한보유 학교급식시설관리 운영 학교급식직영전환 교육청세출예산편성에대한협의권 평생학습관점학교교육개선지원 고등학교에대한지도 감독 지방교육행정협의회구성 운영협의 지역교육청 교육장 시 도교육 학예에관한사무중위임받아분장 공 사립의 유치원 초 중학교에관한지도 감독 그외조례로정한사무 학교급식직영전환 학교급식 교육감의권한을위 학교급식위원회설임받아업무수행치 운영 유치원 초 중학교 학교급식시설관리 급식관리운영 일반자치 지방자치단체 보조적지원적역할수행 시 도 지사 광역자치단체 공립학교설치 운영 교육환경개선을위한법정 비법정전출금부담 교육비특별회계전출금으로충당되는교육청세출예산편성에대한협의권 초 중등학교에대한교육경비보조사업 교육지원사업 지방교육행정협의회의구성 운영협의 평생학습관점학교교육개선지원 청소년지원사업 지원 필요시책강구 학교급식지원심의위원회설치 운영 시 군 구 기초자치단체 교육감의권한에속하는사무의일부를위임받아수행가능 고등학교이하각급학교에교육경비보조가능 교육격차해소와우수인재양성주력 유치원 초 중학교 위주교육경비지원 교육환경개선과학교교육질향상 사교육비경감을위한보육 방과후학교 영어교육지원등 청소년지원사업 학교급식행 재정적 행 재정적 지원강구 학교급식지원심의위원회설치 학교급식지원센터설치 운영

59 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 47 표 평생교육분야지방자치단체와교육청역할 구분 평생교육 교육자치 교육청 역할축소 지원적역할수행 시 도교육청 교육감 시 군 구평생학습관등의설치 운영 평생교육시설관할권 지정 인가취소등 다만 사내대학형태의평생교육시설은교육과학부장관인가 평생교육시설행정처분권 문자해득교육프로그램설치 운영또는 지정 경과조치 법시행전부터수행해온평생교육관련업무계속수행 지역교육청 교육감권한을위임받아업무수행 일반자치 지방자치단체 역할 책임확대 주도적역할수행 시 도 지사 광역자치단체 시 군 구 기초자치단체 평생교육진흥정책의수립과추진 평생교육진흥사업을실시또는지원 평생교육활동지도 지원 연수 평생교육진흥위해학습자에게직접경비보조가능 정보화관련평생교육의진흥 소속직원의학습휴가및학습비지원 문자해득교육의실시노력 능력측정검사를통한자격인정가능 시 도평생교육협의회설치 운영 연도별평생교육진흥시행계획수립 시행 평생교육통계조사실시 시 도평생교육진흥원운영 시 군 자치구평생교육협의회설치 운영 평생학습도시추진 교육 과학부지정 지원 평생학습관설치 지원 인적자원개발 지역인적자원개발시책을수립 시행함에있어서지방자치단체의장에게의견개진 국가시책과지역특성을고려하여인적자원개발에필요시책강구 정책추진 지원제공 지역인적자원개발협의회구성 운영 지역인적자원개발사업자체평가 인적자원개발정책책임관터지정 주 안선회 노명순 안선회외 를일부수정 전술한바와같이 교육자치와일반자치의법규적관계의궁극적인지향점은분리와통합이다 즉 교육자치의이상론자들은교육자치와일반자치의완전분리를선호하고 지방자치의현실론자들은이들간의완전통합을주장한다 그러나헌법은일반자치와교육자치의분리대연계 통합문제에대한분명한규정을두고있지는않기에분석대상으로서법규적관계는법규의내용이다의적으로해석될수있으며 법규적으로명시된내용이실제에서다르게나타나기때문에항상논란과논쟁의대상이되어왔다 현행 지방교육자치에관한법률 등교육자치관련법령들은교육자치와일반자치의관할사무에대해대체로분명한규정을두고있다 지방교육자치관련법령은이러한과정이분리나통합이아니라연계 협력차원에서이루어지도록규정하고있다 교육자치기구인교육청은유 초 중등교육분야에서주도적이고중심적인역할을수행하지만

60 48 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 일반자치기구인지방자치단체는보조적이고지원적인역할을수행하도록되어있다 평생교육진흥사업에관한주요역할과책임은반대로규정되고있다 문제는이러한분명한규정에도불구하고 교육자치기구인교육청과일반자치기구인지방자치단체가모두유 초 중등교육과평생교육분야에서역할을수행할수있도록허용하고있다는점이다 따라서집행권한을가진교육감과시 도지사의판단과의지에 협력의정도와수준에따라교육사업에서연계 협력이잘이루어지거나 혼선이나갈등이발생할여지를모두가지고있다 교육자치와일반자치의분리와통합이라는쟁점에도불구하고현행법령이교육자치와일반자치의완전한분리나통합이아닌의결기구의통합과집행기구의 연계 협력 을규정하고있기에현상적으로는유기적인협력과집행과정의갈등가능성을모두안고있다 이러한상태에서법령의명확성과무관하게법령개정을통한 분리 나 통합 추진주장도지속적으로제기될것으로판단된다 정치적관계분석및진단 정치학적관계분석및진단은교육자치와일반자치의관계를지방교육의주도권을누가장악하느냐를둘러싼집단간의이해관계와주장논리분석을통해관계를규명하고자한다 전술한바와같이대체로교육자치와일반자치의관계에대한정치학적관점의연구들은지방교육자치의권력관계분석 분리 통합의쟁점분석을통한선호가치의주장 타협적관계모색을통한대안탐색등의주제를탐구한다 신현석 이은구 송기창 이기우 윤정일외 이혜숙외 김용일 조석훈 조동섭 성수자 이인회외 이명박정부의학교자율화조치로인한교육감의권한강화와 년 월 일지방동시선거로인한주민직선제도입이후지방교육의주도권을장악하기위한정치적인활동이확대되고있다 현행 지방교육자치에관한법률 제 조에규정한바대로교육감은 시ㆍ도의교육ㆍ학예에관한사무의집행기관 으로서 교육ㆍ학예에관한소관사무로인한소송이나재산의등기등에대하여당해시ㆍ도를대표한다 동법제 조에근거하여교육감은시 도의교육 학예에관한사무전반을총체적으로관장하며 예산편성 집행과초 중등교육정책수립 인사관련권한을보유 행사하고있다 이러한법률규정에의해서대통령의소속정당과중앙정부 교육부 의이념 정책방향과관계없이시 도의교육ㆍ학예에관한사무에관한총체적이고전반적인권한을가지고교육정책을집행하고있다 이러한관계는일반자치 즉시 도지사와의관계에서도동일하게적용된다 특히 교육자치와일반자치의관계에서정치적주도권다툼은유 초 중등교육분야에관한한교육집행기관인교육감이법령에근거한주도권을지니고

61 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 49 있다고할수있다 교육정책을둘러싼이러한주도권다툼은주로무상급식등교육복지정책및관련예산편성의문제 학생인권조례문제 지방자치단체 경기도 의교육조직 교육국 설치등을둘러싸고전개되어왔다 이러한교육자치와일반자치간의정치적주도권다툼과정에서결정적인변수는지역여론의향방과시 도의회의구성이었다 여론의향방은지방선거과정에서결정적으로작용하게된다 그결과선거를통해교육감과시 도지사의정치적인성향이일치또는반대여부가결정되고 시도의회의원의소속정당분포가결정된다 교육감과시 도지사의정치적인성향이일치할경우에는정치적인협력이확대되지만 다르거나반대일경우에는정치적인갈등과대립이증가하게된다 선거이후교육자치와일반자치간의정치적주도권다툼과갈등과정에서결정적인변수는시 도의회의원의소속정당분포라고할수있다 서울시와경기도에서교육자치와일반자치간의정치적주도권다툼이발생한경우시 도의회의다수당이지지하는교육감또는시 도지사가주도권을지니게된다 이때시 도의회의다수당은시 도의회의조례의제정권과예산심의권을활용하여지지하는교육감또는시 도지사의정치적인주도권확보와권한행사를지원하게된다 교육자치와일반자치의정치적관계는결국 시 도의회의조례의제정권과예산심의권을활용한정치적인실력행사에의해판가름이나게된다 교육자치와일반자치의정치적관계에서드러나는분리론과통합론이지향하는선호가치는분명하게차이가있다 분리론은대체로교육의자주성 전문성 정치적중립성 교육적타당성을선호한다 이일용 송기창 표시열 임연기 통합론은행정의통일성 행정의효율성 능률성 주민대표성 교육감후보요건과선거과정을정당에개방하자는개방성 교육에대한민주적인통제와책무성등을지향하고있다 이기우 김태수 송기창 표시열 하지만 교육자치와일반자치의정치적관계에서드러나는분리론과통합론이지향하는선호가치의차이는별다른의미가없다 각각헌법정신에부합하며 논리적이며 교육적으로타당하다고주장하더라도그주장중하나만이옳다고단정할수없는것이정치적인현실이자 법률적인현실이다 교육자치와일반자치의정치적관계는분리론과통합론이지향하는선호가치의차이보다정치적인성향과소속정당 또는지지를받는정당 이선호하는이념과가치차이에의해좌우된다 교육자치와일반자치의정치적관계에서분리론과통합론이지향하는선호가치의차이는지방교육자치제도의변경과정에서중요하게드러난다 전술하였듯이 이과정에서교육자치혹은일반자치어느한쪽의법리적논거와추구하는가치의고수를통해상대방법리해석과주장을비판하고자신의분리혹은통합의관점을

62 50 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 주장하는경우갈등이유발된다 자신의주장과배치되는정치권의움직임과정부의제도개선이시도되는경우에는집단적저항을의사로표현하거나실력행사에돌입하기도한다 하지만 일상적인시기의교육자치와일반자치의정치적관계는교육감 시 도지사 시 도의회의정치적인성향과소속정당 또는지지를받는정당 이선호하는이념과가치차이에의해좌우된다 결국 교육자치와일반자치의갈등을해결하는방안은크게두가지접근이가능하다 첫째는교육감 시 도지사 시 도의회간의정치적인성향과소속정당 또는지지를받는정당 이선호하는이념과가치차이를그대로인정하며 타협을모색하는접근이있다 전술한바와같이 타협을강조하는측에서는교육자치와일반자치가처해있는현실을수용하고상호이해를촉구하는중재안혹은타결책을제안한다 조석훈 조동섭 이인회외 교육자치와일반자치의소모적논쟁을지양하고타협을강조하는대안들은헌법정신에충실한적절한조화와균형 조석훈 협력을위한행정적인제도의설계및운용 이인회외 협력적거버넌스의구축 조동섭 성수자 양승실외 신현석 등다양하게제안되고있다 이러한접근방법은대체로분리론을주장하는교원단체와교육학계에서내놓고있다 교육자치와일반자치의갈등을해결하기위한두번째접근방법은교육감선출방법변경을통한것이다 년 월에전국시도지사협의회 가개최한토론회에서김민배인천발전연구원장은 교육사업추진에대한지방자치단체와교육청의이분화로인해중복행정으로인한낭비및교육분야투자와재원확보의어려움 지출에있어서역할및책임이분산되고 교육분야과제에대한종합적이고체계적인대응을하기어려워질뿐만아니라 그결과에대한책임소재를따지기힘들게만드는문제를야기한다 고주장하였다 송영길인천시장은현재의교육감직선에따른제도적 현실적문제점을지적하면서교육의독립성과민주적정당성을조화할수있는방안의모색이필요하고 그대안으로러닝메이트제의도입이나 시도의회또는교육계의통제를가미한임명제등의대안을제시하였다 교육감선출방법변경을통한교육자치와일반자치의갈등해결은대체로통합론을지향하는정치권과행정학계등에서제시되고있다 이러한분석에근거한다면 소통과협력의충실성이라는분석준거는실제정치과정에서달성하기어려운것이라고할수있다 다만 현행교육감선출방식을유지하는상태에서는소통과협력의충실성이라는분석준거는선거를통해교육감 시 도지사 시 도의회간의정치적인성향과소속정당 또는지지를받는정당 이동일하거나유사한경우에는실현될가능성이있으나그러하지못한경우에는당위적인지향으로남을뿐실제로정치적으로실현되기는어렵다고분석할수있다

63 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 51 행 재정적관계분석및진단 행 재정적관계분석및진단은교육자치와일반자치의관계를행정적협조상황과재정지원활동실태를사실에근거하여조사 분석하여규명하는것이다 전술한바와같이교육자치와일반자치의관계에대한행 재정실태분석적관점의연구들은지방자치단체와의교육연계 협력추진체계의운영실태분석 교육 협력사업의분석및평가 교육지원규모및성과분석등을집중적으로분석한다 송기창 김흥주외 이혜숙외 하봉운 하봉운 양선아 하봉운외 박수정 김용 이인회외 이선호외 전국적으로교육자치 기구 와일반자치 단체 간의교육연계 협력은네가지방식으로이루어진다 이인회외 첫째 교육협의체를운영하는방식이다 둘째 교육협력관제를운영하는것이다 셋째 교육지원에관한조례를제정하여지방자치단체가교육협력사업의근거를마련하고사업을추진하는것이다 넷째 교육위원회가일반의회상임위원회의하나로통합되면서교육위원회의제반사무를지원하기위해교육청에서파견 전출하는공무원과사무직원으로구성되는지원조직을제도적으로설치하는것이다 년현재교육자치와일반자치의협력관계현황은 표 과같다 표 교육자치와일반자치의협력관계현황 년현재 협력방식지방교육행정협의회교육협력관제교육지원을위한조례제정교육위원회지원조직교육협력담당부서설치 해당시 도서울 부산 대전 울산 강원 경북 경남 전북 제주서울 대구 인천 광주 충북 충남 제주경기 서울 인천 대전 충북 경남 전남 대구 개시 도법정기구로설치 개시 도모두설치 운영 주 이인회외 을참고하여본연구자가작성하였음 이러한여러가지교육연계 협력추진체계에서도지방자치단체의교육지원이안정적으로이루어지기위해서는조례의제정과그에근거한지원이필수적이다 이러한교육지원조례는 년경기도가 월처음제정하여 년서울과충북으로확대되었으며 년에는대전과인천 년에는경남과전남 년에는대구로확산되었다 이인회외 년현재전국의 개시 도 광역자치단체 에서는교육지원조례를제정하여운영하고있다 이선호외 교육지원조례의주요내용은교육지원조례의목적 기본계획수립 예산지원 예산규모및소요경비부담 교육지원사업의평가관리 교육지원협의기구설치 교육협력관파견요청등으로구성되어있다 이

64 52 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 인회외 이선호 의연구에따르면 년의지방자치단체교육지원투자규모는총 조 억원으로전년대비 억원 증가하였다 성질별로살펴보면경상비가 조 억원 으로가장많고 시설비 억원 인건비 억원 순으로나타났다 전년과비교하여경상비의투자규모 억원 와비중 이모두증가한반면 인건비의경우투자규모는증가 억원 하였으나비중은다소감소 하였으며 시설비는투자규모 억원 와비중 모두감소한것으로조사되었다 년의지원활동내용을조사한결과 가장많은비중을차지한사업은급식지원이었다 급식지원에총 억원을투자하여전체지원사업중 를차지하였는데 이는전년 억원대비 가늘어난것이다 다음으로교육환경시설개선 억원 교육과정 프로그램운영 억원 의순으로나타났는데 년과비교하여이들사업이전체사업에서차지하는비중이다소축소된것으로나타났다 그러나이들 개사업이차지하는비중은 로전년보다늘어난것으로분석되었다 사실상급식지원으로인해지방자치단체의공약이행등을위한독자적인투자방향및계획들이잠식당하고있다고해석할수있다 이선호 교육 협력사업 교육재정지원을종합적으로분석 평가하면 먼저성과측면에서는지방자치단체교육지원투자규모는지속적으로확대되고있으며 그에따라교육복지는점차확대되고 교육시설의개선이이루어졌으며 교육프로그램지원이보다더이루어지고있다고할수있다 하지만지방자치단체교육지원이합리적으로이루어지고있거나 정치적인합의에따라원활하게이루어지고있다고하기는어렵다는점이한계로드러난다 특히 가장큰비중을차지하고있는급식지원비중확대는일부교육감의정치적인지지확보를위한정책이행 재정적관계에영향을미친대표적인사례라고할수있다 이러한교육자치 기구 와일반자치 단체 간의교육연계 협력은교육감 시 도지사 시 도의회간의정치적인성향과소속정당 또는지지를받는정당 이동일하거나유사한경우에더욱확대 강화되는경향이있다 하지만 교육감 시 도지사 시 도의회간의정치적인성향과소속정당 또는지지를받는정당 이다르거나반대일경우에는교육자치 기구 와일반자치 단체 간의교육연계 협력은원활하게진행되지못한다 그런의미에서행 재정적관계는법규적관계의영향과정치적관계의매개적작용에의해좌우되기때문에종속변수적역할을하게된다 전술한바와같이 교육자치와일반자치의행 재정적관계의궁극적인지향점은실태분석을통해관계의실효성여부에따라회의론과효용론으로나뉜다 교육자치의일반자치에대한행 재정적관계의회의론은현재와같은집행기관이분리된지방자치제도

65 교육자치와일반자치의관계분석및미래방향 53 하에서는양자간연계 협력에대해미온적이어서제도적장치가충분히활용되지못하고있다는입장이고 재정지원및지출의미비와임의성문제로재정운용이비효율적이라고주장한다 이승종 이기우 이인회외 교육자치의일반자치에대한행 재정적관계의효용론은행정적인협조와교육협력사업이잘이루어지는우수사례도발견되고있으며 하봉운외 이인회외 교육재정의운용측면에서지자체의전입금과경비보조지원을통해교육환경을개선하고교육협력사업을지속할수있어오히려교육투자를확대하는효과와재정투자의실질적효과를높일수있다는입장이다 윤정일외 김민희 효용론자들은한발더나아가지자체의교육투자에대한법적근거를마련하는등일반회계로부터의교육재정확충이안정적으로확보될수있도록적극적인방안마련이필요하다고주장한다 양승실외 이선호외 효용론은대체로교육학계의주장이라고할수있다 이러한연계 협력의실효성에대한회의론과효용론은통합론과분리론으로대별되지만양자모두순환론적인오류를범하고있다 회의론은교육자치와일반자치의분리로인해효과가미흡하고통합되면더큰효과가나타난다는입장이며 효용론은교육자치와일반자치의분리상태에서이러한성과를거두었기에분리가효용적이라는것이다 하지만 회의론은과거지방교육자치가실시되지않던 시련기 의교육재정확충미흡등문제를보지못하고있다 효용론은자신들이주장하는성과가분리론의성과라기보다는지방자치제도와교육자치제도의실시 특히시 도지사와교육감의주민직선제도로인한교육정책의사회적쟁점화와경쟁적인교육공약제시효과라는점을간과한측면이있다 또한효용론은의도와는달리의결기관의통합이가져오는긍정적인측면이있을수있음과아울러교육자치와일반자치의연계 협력이더욱강화된교육감선출방식이나교육자치와일반자치의통합상태가더욱연계 협력의실효성을높일수있다는점을간과하고있다 결국 교육자치와일반자치의행 재정적관계는피드백을통해교육자치와일반자치에관한정치적인관계와법규적인관계개선에크게기여하지못한채악순환하고있는측면이있다 하지만 이러한순환논리의오류와영향관계에서의악순환 분리론과통합론사이의갈등에도불구하고교육자치와일반자치의연계 협력은점차빈번해지고 자치단체의교육재정과교육복지부문투자는확대되고향상되어가고있다 이러한긍정적인변화는교육자치와일반자치가서로윈윈할수있는상생적관계로발전할수있는가능성을보여주고있다고할수있다 분리론과통합론주장의논리적인오류와악순환에도불구하고 민주주의체제에서의선거와정치를통해교육자치와일반자치의실제적관계를선순환구조로점차전환시키려는노력은앞으로도지속될것으로보인다

66 54 한국교육자치제에대한성찰과미래방향탐색 관계의통합적분석및진단 지금까지교육자치와일반자치의세가지관계를법규해석적관점 정치학적관점 행 재정실태분석적관점에서분석했을때 결과적으로법규적관계는분리론대연계 통합론 정치적관계는갈등론대타협론 행 재정적관계는회의론대효용론으로쟁점화된다는것을알수있었다 그리고각쟁점들에대한해소방안은자신이고수하는쟁점논리에터한해결책을담고있으며 이러한쟁점들에대한대안들은진단을통해특별한전환의계기가없는한교육계와일반행정계의 분리대통합 을둘러싼이분법적갈등으로회귀하고있다는것을알수있었다 교육자치와일반자치의다양한관계로부터파생된쟁점과그해소방안들은관계의구별을통해분석되었지만이들관계는다시종합적으로분석될필요가있다 물론 이때종합적인분석은단순히 부분의종합 으로서의관계에대한분석이자칫환원론적논리의오류 에빠질수있기때문에본연구에서는단순 종합 의발전적 혹은미래지향적 개념으로서통합적인관점에서의분석으로변환된다 통합적관점의분석준거는교육자치와일반자치관계의 상생적관계로의발전가능성 이다 이는통합적관점의미래지향성을반영한것으로정치적갈등으로표출되는쟁점의포용을통한해소전략이자미래발전적관계의표징으로서의미를갖는다 이러한통합적관점의분석준거에따라법규적 정치적 행 재정적관계에서파생되는쟁점들에대한해소방안을분석해보면바람직한기준도달에미흡하다는것을알수있다 예를들어 법규적관계의쟁점인분리론대연계 통합론은각각교육자치와일반자치의분리및종속적연계혹은완전통합을명시해야한다는분파적입장으로귀결되기때문에통합적분석의준거인 상생적관계로의발전가능성 에미치지못하고있다 정치적관계의쟁점인갈등론과타협론역시권력관계의차이에의한갈등의정당화와갈등을해소하기위한여러타협적방안들을제시하지만미래지향적상생관계에는못미치고있는것으로나타났다 마지막으로 행 재정적관계의쟁점인회의론대효용론은각각연계 협력의비실효성에따른통합론으로의회귀와분리를전제로한지원확대의필요성과실효성을주장함으로써근본적으로상생적관계를상정하지않고있거나이기적인상생관계를상정하고있는것으로보인다 이러한통합적관점에서분석준거를적용하여판단해볼때 각쟁점의해소방안들은교육자치와일반자치의상생적관계로의발전가능성에이르지못하고있다는것을알수있다