국토정책 Brief 는주요국토정책현안을적시하고정책방안을제안하는주간지입니다. 2017 1.2 KRIHS POLICY BRIEF No. 597 발행처 국토연구원 발행인 김동주 www.krihs.re.kr 원도심과신도심간상생발전을위한통합적도시관리방안 박정은국토연구원책임연구원 요약 1 ( 도심내 외부개발실태 ) 도시성장기부터추진해오던도시외부대규모개발추진과동시에도시내부는쇠퇴문제해결을위한재정비 재생사업을병행추진하여양쪽모두사업효과를기대하기어려움 2 ( 해외사례 ) 일본의경우인구감소에따른토지이용변화에대응하기위하여도시계획법, 대점입지법, 중심시가지활성화법제 개정시행등도시전체를대상으로하는통합적대응을시도 3 ( 통합적도시관리개념 ) 인구감소시대에대응하여효율적으로공간을활용하기위하여도시전체를대상으로기능을재분배하고, 도시공간을체계적으로계획 개발 운영관리하는것임 3 ( 체계구축 ) 도시공간구조파악및공간별특화기능분석을토대로선택과집중을통한관리방향정립후계획적 제도적 재정적수단을복합적으로적용하는통합적체계마련필요 4 ( 단계적실현 ) 통합적도시관리체계를도시여건에맞게단계적으로적용하여도시관리수단적용의실효성및효과극대화 정책방안 1 통합적도시관리실현을위하여도시여건에맞게단기적으로는도심공간의경쟁력을강화하고중기적으로는도심내외부연계방안 ( 가이드라인 ) 을작성 배포하며, 장기적으로는외곽개발을제한 2 중단기실현을위하여도심입지특성을고려하여도심특화산업뿐만아니라주변산업및기능등의지원기능을강화하여도심중심성향상과동시에도시전체경제생태계형성을유도 3 노후건축물, 열악한기반시설, 고지가등도심장애요인해소를위하여도심입지권장업종마련, 기부채납방식개선을통한도심내저렴공간마련, 사업성확보를위한일괄운영관리주체육성방안마련, 민간참여시주택도시기금우선지원및기금회수기간연장등다양한수단의일괄 통합적용하여도심기능을우선강화 4 통합적도시관리체계구축을위하여도시기본계획수립지침, 도시재생활성화및지원에관한특별법, 도시재생관련지침, 도시재생국비지원사업선정지침등제도개선필요
1. 도심내 외부개발실태와결과 도심내부와외부개발실태 ( 외부 ) 대도시뿐만아니라중소도시역시경제성장기에는활발한도시개발사업이추진되며도시공간은외곽으로계속확장되어왔음 2010 년대비인구가감소하고있는 7개중소도시 ( 진주, 익산, 여수, 경주, 목포, 강릉, 충주 ) 중중소도시특성이뚜렷한목포시와강릉시사례분석결과외곽개발이지속되어왔음을확인 ( 내부 ) 외곽의대규모신규개발, 공공시설이전등과함께도심지역쇠퇴가가속화되었으며이에대응하기위하여재정비사업및도시재생사업을공공중심으로활발히추진해왔음도시외곽으로인구가유출된결과쇠퇴한도심지역을대상으로다양한재개발, 재건축사업계획을수립하였으며최근도시재생활성화계획을수립하는등대응방안을모색중임한도시내에서도심내부와외부공간이분리된채로외부는성장기부터추진해오던대규모개발기조를유지하고, 내부는쇠퇴문제해결을위한공공재정지원중심의재생사업을병행추진중 도심내부와외부개발의결과 ( 공간구조변화 ) 외곽개발로인해도시중심성이변화되었고그결과도시공간구조가변화됨고용밀도에따른도시중심성분석결과유사한인구규모에도불구하고도시의입지, 산업등특성에따라외곽개발이후도심의대표적인특성인중심성이변화를보임목포시의경우하당신도시개발로인해원도심이가지고있던중심성이하당지역으로이전되며사실상새로운도심이형성강릉시는택지개발사업이후도심중심성은유지되고있으나규모 ( 고용밀도의한공간범위 ) 는축소그림 1 고용밀도변화를통해본도시중심성변화 1995 년 2014 년범례 도심중심성이신도심으로이동 ( 다핵도시공간구조형성 ) 목포시 도심중심성유지, 공간범위축소 ( 단핵공간구조형성 ) 강릉시
( 도심내공실증가 ) 공공시설, 상업시설등이외곽으로이전하며도심내공실은빠르게증가목포시의경우지상 1층공실률은 14.2% 임 ( 지하 52.4%, 지상 2층 23.8%, 지상 3층 36.6%) 강릉시의경우 1층공실은없으나지하층및지상 2 3 층에모두공실존재 ( 지하 14.7%, 지상 2층 8.8%, 지상 3층 12.4%) 목포시와강릉시모두도심고유의기능인업무, 상업등이차지하는비중이줄고주거, 숙박업, 공실이차지하는비중이증가하는경향을나타냄 ( 사업추진지연 ) 인구감소 저성장기에접어들면서도시개발수요는감소되고사업추진지연장기화외곽신규개발은구역지정이후계획수립등의행정절차는꾸준히이행되고있으나사업시행가능성은희박한상태 ( 사업시행장기지연에대한관리방안은부재 ) 도심지역노후문제해결을위하여과거부터다양한재정비사업을추진해오고있으나토지확보의어려움으로사업추진이지연되고있으며최근에는수요마저감소하여사실상사업추진이불가능재정비사업의대안으로도시재생사업에대한관심이높아지며근린재생형, 중심시가지형도시재생사업을추진중에있으나마찬가지로토지확보가어려워프로그램중심의사업을추진할수밖에없는한계봉착 2. 통합적도시관리필요성과개념 통합적도시관리필요성 2006년일본국토교통성이시행한 토지문제에대한국민의식조사 결과, 도심공동화및빈집 빈땅증가 를인구감소에따른토지이용영향과관련한가장중요한과제로인식하고있음을확인일본정부는인구감소에따른문제해결을위하여도시전체를체계적 종합적으로관리하기위하여 마치즈쿠리 3법 제 개정시행 그림 2 국민인식조사결과 : 인구감소가토지이용에미치는영향 대도심권 빈점포의증가등시가지의공동화문제 주택지의빈집 빈땅증가 사람의손이가지않은농지 산림증가 지역커뮤니티의붕괴로인한지역공용시설의유지 관리가어려움 지가하락으로인한주택가격및임대료의저하 공간적으로여유로운주택및거리조성이가능함 기타 모르겠다 특별히영향은없다 자료 : 일본국토교통성. 2006. 일본토지백서 ; 마상열. 2007. 일본의인구감소시대에대응한도시정책변화고찰. 경남발전 87 호 : 54 에서재인용. 1 2 4 3 5 5 9 7 8 2 1 3 4 5 6 9 7 8 지방권 0.5 0.5 0.4 5.6 6.4 5.1 9.5 8.4 7.9 8.7 14.1 17.1 12.3 12.4 17.1 29.2 31.3 33.6 29.9 35.8 37.4 전국 39.8 43.4 41.6 44.5 42.7 대도시권지방권 44.5 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 도심공동화에따른문제대응뿐만아니라외곽개발등을고려하여도시전체차원으로접근하여도시계획 법개정 (1998), 중심시가지활성화법제정 (1998), 대점입지법개정 (2000) 일괄추진 일본사례와같이도심내외부를구분하지않고도시전체를하나로보는통합적시각견지필요
Korea Research Institute for Human Settlements 도시전체를대상으로입지접근성이양호하며기존에특화기능이집적되어있는곳등을중심으로복합화 집약화하는동시에장기적으로더이상외곽의무분별한신규개발은지양할필요 통합적도시관리개념 ( 목적 ) 인구감소시대에대응하여효율적으로도시공간을활용하기위하여 ( 대상 ) 도시전체를대상으로도시기능을재분배하고 ( 내용 ) 제도 계획 정책 재정적수단을체계적으로활용하는것그림 3 통합적도시관리개념 통합적도시관리란? 대상의통합 : 도심내부 + 외부 제조 주변과단절 외곽 원도심 유출 신도심 주거상업 운수 제조 외곽 교통원활 도시전체원도심연계 교통원활신도심 신도시기능특화 ( 상업 / 서비스 ) 운수 수단의통합 : 제도 + 계획 + 정책 + 재정 공공행정국방 유출 확산 주거 공공행정국방 버스연계 지원 버스연계 주거 [As is] 원도심인구등유출, 쇠퇴가속화 [To be] 원도심기능강화 ( 지원기능 ), 중심성향상 3. 통합적도시관리체계구축및정책방안 통합적도시관리체계구축 통합적도시관리체계구축은도시공간구조파악및공간별특화기능분석에서시작 하여선택과집중을통한관리방향을정립한후종합적으로접근 그림 4 통합체계 도심내외부의다양한문제를일관성있고지속가능하게대응하기위하여단일 처방이아닌제도적 계획적 정책적 재정적수단을복합적 전략적으로적용 표 1 통합적도시관리수단 ( 예시 ) 구분주요내용 ( 예시 ) 제도적수단장기미추진대규모개발사업관리제도, 원도심주차장법완화, 빈점포운영 관리제도등 계획적수단 도시기본계획수립방향재정립, 외곽대규모장기미추진계획및사업등타당성검토, 정비해제구역관리계획, 대규모축제등개최시기존시설활용계획수립등 정책적수단도심인프라개선재정지원확대, 기부채납방식선진화를통한저렴공간제공등 재정적수단원도심내사업추진시주택도시기금을활용한금융지원 ( 출자, 융자, 보증등 ) 강화 통합체계를도시여건에맞게단계적으로적용하여도시관리수단적용의실효성및효과극대화첫째, 단기적실현을위해서는도심을중심으로한개발을유도 ( 도심장점부각, 경쟁력제고 ), 둘째, 중기에는도심내외부연계방안을마련하여배포 적용 ( 가이드라인작성및배포 ), 마지막으로, 장기적으로는외곽개발을제한 ( 기존미추진대규모개발사업정리 )
통합적도시관리를위한정책방안 ( 도시전체차원기능배분 ) 동또는집계구단위현황자료를활용하여도시전체차원에서인구, 특정기능이 집적한공간을파악하고공간별특화기능및주요시설등재배치 효율적공간구조로의전환을위한도시기본계획수립지침등개정 : 인구등밀집 감소지역파악및공 간별특화기능밀집지역등을파악하여도시공간체계재구성, 재구성된도시공간체계실현을위한구체화된부문별계획수립 ( 도심내부와외부연계 ) 내부경쟁력강화, 내외부간연계, 외부의체계적관리를위한관련제도개선 도심내부경쟁력강화를위한도시재생법제도개선 : 활성화계획수립시특화의경제생태계 구축및강화, 빈집 빈점포활용을위한운영주체의선정및민간참여방안, 도심활성화를위한인프라지원방안, 국비지원시외곽개발추진여부고려등 도심내외부연계및외부의체계적관리를위한도시계획법제도개선 : 인구, 특화기능이밀접한지역 간연계를위한인프라구축방안마련 ( 종류, 적정규모, 연결구간등 ), 외곽개발지양, 도시관리중심의도시기본계획역할변화유도 표 2 정책방안 ( 예시 ) 구분 기능배분에따른공간구조재배치 도심내외부연계 통합적도시관리수단 ( 예시 ) 계획제도정책재원 집계구현황분석공간체계재구성 활성화계획수립시도심경제생태계구축강조기능 / 공간간효율적연계계획수립 특화기능 ( 업종 ) 유도수단 신탁회사등다양한민간참여수단노후신도시효율적관리방안마련 도시관리중심의도시기본계획지향 도심활성화를위한금융지원방안제시기부채납선진화외곽개발지양 특화기능 ( 업종 ) 강화지원사업 도심인프라개선사업지원지역간연계인프라복합화 집적화 원도심 > 신도심 도시기본계획수립지침등 도시계획법, 도시재생활성화및지원에관한특별법, 도시재생활성화계획수립지침, 도시재생사업시행지침등 4. 통합적도시관리중단기실현방안 도심내장애요인해소를통한기능특화 과거에비해도심공간은쇠퇴하였으나도소매, 숙박, 음식, 금융, 복지등은과거부터현재까지도심공간에서특화 발전해오고있으므로이러한특화기능을중심으로경쟁력강화방안모색도심특화기능강화를위하여현재도심활성화를위한장애요인 ( 높은지가, 소규모노후건축물, 낮은기반시설등 ) 을파악하고이를해소하는실질적인접근부터시도 그림 5 단계적실현방안 도시전체 경쟁력강화 1 단계 2 단계 3 단계 경쟁력있는도심, 도심으로의회귀 도심기능강화, 주변지역과연계 / 지원 외곽개발자연감소 / 제한 ( 효율적공간활용 )
주거 + 공공 업무시설 + 상업시설 + 문화시설등복합화유도, 도심입지권장업종입지유도 도심노후 방치시설및공간등일괄적운영 관리주체육성관련제도신설 ( 신탁회사등 ) 도심인프라개선지원, 기부채납방식변경 ( 공간등으로기부채납받아저렴공간제공 청년창업지원 ) 민간, 신탁회사등참여시주택도시기금우선지원및기금회수기간연장 ( 운영기간고려 ) 표 3 정책방안 ( 예시 ) 구분원도심 < 신도심원도심 > 신도심 인구등 종사자수, 도로율, 건축물규모 ( m2 / 동 ) 인구, 사업체수, 고용밀도 용도지역비중 준주거, 중심상업 일반상업 건축물연면적 판매 영업, 의료시설, 업무, 숙박, 위락 문화 집회, 교육연구 복지 건축물수 업무, 위락 문화 집회, 판매 영업, 의료시설, 교육연구 복지, 숙박 공시지가 - 준주거, 일반상업 그림 6 건축물용도별규모 ( m2 / 동 ) 목포시 강릉시 위락숙박업무운동교육연구 복지의료시설판매 영업문화 집회제2종근생제1종근생공동주택단독주택총합계 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 위락숙박업무운동교육연구 복지의료시설판매 영업문화 집회제 2 종근생제 1 종근생공동주택단독주택총합계 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 목포시신도심목포시원도심 강릉시교1동강릉시원도심 원도심과신도심간기능배분 특화및인프라연계 복합화 입지특성을고려하여도심특화기능뿐만아니라주변산업및기능등의지원기능을강화하여원도심과신도심이상생가능하면서도도시전체차원에서경제생태계가형성될수있도록유도 원도심특화기능강화결과신도심의기능이원도심지역으로빠져나가는것이아니라원도심기능의지원을통해더욱다양화 활성화되어경쟁력이제고될수있도록상생방안마련 특화기능및기능간연계성분석을통하여중소도시에적용가능한경제생태계형성 효율적이고지속가능한경제생태계형성및운영관리를위한인프라구축및지원방안마련 중소도시규모, 환경등을고려하여원도심과신도심을가장효율적으로연계할수있는인프라의종류, 규모, 구간계획을수립하고이를구축하기위한재원조달방안마련 지속가능하고자립적인인프라운영관리를위한타기능과의복합화및통합운영관리주체발굴및육성 ( 예 : 버스터미널 + 상업시설 + 의료시설 + 교육시설복합운영등 ) 본자료는 박정은. 2016. 도심내외부개발실태분석및통합적도시관리방안. 안양 : 국토연구원 의내용을발췌 정리한것임. 박정은국토연구원도시연구본부책임연구원 (jepark@krihs.re.kr, 031-380-0284) 경기도안양시동안구시민대로 254 홈페이지 www.krihs.re.kr 전화 031-380-0114 팩스 031-380-0470