November 2016 Vol.45 GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 글로벌사회정책브리프 청년니트족 : 실태와정책 지난한해경제협력개발기구 (OECD) 회원국청년인구의 15%(4 천만명 ) 는취업을 지난한해 OECD 청년인구의 15% 는니트족이었던것으로조사되었다. 이러한사회현상은청년의사회통합을저해할뿐아니라사회적, 경제적으로큰손실을끼친다. 오늘날청년의고용전망을밝히는일은 OECD 국가의정책최우선순위중하나가되었다. 구조적인문제로분석되는니트족문제를해결하려면선별적정책이필요하다. 발행일 2016. 11. 14 발행인김상호발행처 (30147) 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1 층 ~5 층 ) 정리 편집라기태 kt@kihasa.re.kr TEL 044)287-8101 FAX 044)287-8052 www.kihasa.re.kr 하지않은채교육이나훈련도받지않는청년니트족 (Not in Employment, Education or Training) 이었던것으로조사되었다. 청년이사회생활을시작하는초기에안정적인일자리와소득을얻지못하면이는장기적으로청년의건강, 출산율, 범죄율등에심각한영향을미치며청년의사회통합을저해한다. 이로인한경제적손실도큰데, OECD는 2014년에청년니트족이일을했더라면얻을수있었던총소득이 3,600억 ~6,050억달러 (OECD 국내총생산의 0.9~1.5%) 인것으로추산했다. 오늘날청년에게양질의교육을제공하고청년고용전망을밝힘으로써청년의사회 노동시장통합을높이는일은 OECD 국가의정책최우선순위가되었다. 주요 20개국은 2014년정상회의에서 2025년까지저숙련청년, 청년니트족, 비공식부문종사청년의수를 15% 줄이겠다는목표를세웠다. 니트족교육수준이중학교이하인청년이니트족의 30% 이상을차지한다. 저학력청년이니트족이될확률은대학졸업자의세배에달한다. 이와함께읽기와수리능력이떨어지는청년이니트족이될확률이높은것으로나타나조기중퇴자를위한양질의대안교육 훈련프로그램을마련하는것이중요한정책과제가되었다. 장기적인관점에서는여성이니트족에머물위험이크다. 많은청년여성이가정에서자녀나가족을돌보는의무를담당하기때문에청년여성이니트족이될확률은청년남성의 1.4배이다. 특히편모가일하거나공부하면서육아를병행하는것이어렵기때문에청년여성의고용상황을개선하기위해서는보육서비스의접근성을높이는것이중요하다. 또한취약계층청년이니트족이될위험이높다. 이민자는이민국의언어에익숙하지않고기술수준이낮아니트족이될확률이이민국청년의 1.5배이다. 부모의교육수준이낮거나부모가일하지않는가정의청년이실업이나무기력상태를경험할확률이높다. 즉사회적약점이세습되는것이다. 질환을앓는청년역시니트족이될확률이높다. 청년니트족은다른청년에비해행복지수, 삶의만족도, 타인에대한신뢰도가낮은것으로조사되었다. 그들은정치에무관심하면서도시민을돌봐야할책임이정부에있다고믿는경향이강한것으로나타났다. 일부국가를조사해본결과조사기간 4년동안청년의절반이상은니트족이된경험이전혀없었다. 그러나청년인구의 5분의 1은 1년이상을니트족으로지냈는데, 경제위기로부터타격을크게입은국가의장기니트족비율이높았다. 여성일수록, 교육수준이낮은청년일수록, 그리고질환이있는청년일수록장기니트족이될위험이큰것으로조사되었다.
GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 청년니트족의 3분의 2 이상은구직활동을하지않았다. 니트족은구조적인현상이며, 이를해결하려면청년이직면한고용장애를해소하기위한선별적정책이필요하다. 구직활동하지않는니트족청년니트족의 3분의 2 이상은구직활동을하지않았다. 구직활동을안하는니트족의비율은터키와멕시코에서가장높았고이탈리아, 칠레에서도상당히높았다. 이들이구직활동을하지않는이유로는가족을돌봐야할의무, 건강문제, 약물중독, 구직활동을해봐야소용없을것이라는부정적인태도등이꼽힌다. 짧은기간일지라도사회생활초기에실직상태에있다든지구직활동을포기한다든지하면이것이그들의일생에지속적으로영향을미친다는연구결과가많다. 니트족은구조적인현상 < 그림 1> 은 1990년대후반이후구직활동을안하는니트족과구직활동중인니트족의비율을보여준다. 구직활동을안하는청년비율을나타내는곡선은완만하지만꾸준히하향해금융위기기간을포함한지난 17년간이비율은 2% 포인트감소했다. 반면구직활동중인니트족비율은경기변동과함께움직이는것이명확해보인다 ( 금융위기이후 2013년이비율은 7.5% 까지올라갔다 ). 이것은금융위기가청년의대량실업을촉발했지만경기가회복되어도 OECD 평균니트족비율은 2~3% 포인트이상떨어지지않을것이라는점을말해준다. 따라서니트족은구조적인현상이며, 이를해결하려면청년이직면한고용장애를해소하기위한선별적정책 (targeted policies) 이필요하다. 그림 1 구직활동을안하는니트족현상은구조적인문제 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 구직활동하는니트족비율구직활동않는니트족비율니트족비율 출처 : OECD Education Database 청년의빈곤과의싸움에서사회 안전망은효과적이지않다. 청년에대한사회안전망은약한편학교중퇴자와띄엄띄엄일한경력밖에없는청년은사회보험을통한소득지원을받을자격을갖추지못한게보통이다. 30세이상구직자중실업급여를받는사람의비율은 40% 인데반해실업급여를받는실직청년비율은 30% 에불과하다. 30세이상빈곤선이하소득자중 50% 가소득지원을통해빈곤을탈출하는반면빈곤선이하청년소득자중소득지원을통해빈곤을탈피하는비율은 40% 에그친다. 대략청년 8명중 1명은빈곤에처해있으며오늘날의청년빈곤율은노인빈곤율보다높다. 청년의빈곤과의싸움에서사회안전망은효과적이지않다. 학교중퇴예방의중요성니트족문제를효과적으로해결하려면각국정부는모든청년이적어도고등학교졸업이상의학력을갖도록해계속해서학업을이어가거나노동시장에서필요로하는기술을갖출수있도록해야한다. 지난 10년간 OECD 국가에서고등학교졸업장을받지못한채학교를떠난청년의비율은줄어들었다. 그러나여전히 OECD 평균 25~34세청년 6명중 1명은고등학교졸업장을갖지못했는데, 이탈리아, 포르투갈, 스페인, 터키등남유럽국가에서는이비율이월등히높다. 조기중퇴율을낮추려면중퇴징후를일찍발견해야하고조기중퇴위험이높은청년그룹에는 2
한국일본헝가리칠레아이슬란드뉴질랜드스페인에스토니아멕시코이스라엘프랑스덴마크영국터키포르투갈스웨덴독일폴란드오스트레일리아노르웨이이탈리아룩셈부르크벨기에슬로베니아스위스네덜란드슬로바키아핀란드오스트리아체코OECD0 일랜드GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 교육이수에필요한지원을제공해야한다. 중퇴는갑작스럽게일어나는사건이라기보다는점진적인과정의결과이다. 학습장애, 정신건강문제, 가족문제, 교육이나학교에대한부모의태도등다양한요인들이일정기간동안영향을미쳐나타난결과인것이다. 따라서중퇴를예방하기위해서는이런문제들이불거지기전에도움을제공해야한다. 안정적인일자리만이그역할을할수있다. 성공적인노동시장진입에필수적인직업교육훈련소득지원등의사회안전망은청년이빈곤에서벗어나도록하는데일정한역할을하지만청년의경제적자립을돕는데는충분하지않다. 안정적인일자리만이그역할을할수있다. 일부청년여성에게는미흡한보육제도가노동시장참여에걸림돌이되고있지만대부분의청년은구직에필요한기술이부족해일자리를찾지못한다. 따라서정부지원은청년이노동시장에서성공하는데필요한자질을갖출수있도록돕는방향으로이뤄져야한다. 이를위해서는위험집단에속한청년이자립할수있도록집중적이고정책대상목표가뚜렷한지원정책이필요하다. 양질의직업교육훈련 (Vocational Education and Training, VET) 양질의직업교육훈련 (VET) 은두가지필수적인역할을한다. 하나는청년이노동시장에진입할 수있는기술을갖추도록하는것이고다른하나는노동시장의기술수요에대응하는것이다. 교실수업과실질적직업훈련을병행하는것은청년이학교에서직장으로이전하는과정을 매끄럽게만드는매력적인방식이다. 질을보장하면서훈련의노동수요관련성도확보하기 위해서는 VET 가실제기업과연계돼이뤄져야한다. OECD 평균고등학생의절반미만이 VET 과정을밟고있으며, 그비율은나라에따라큰차이가있다 ( 그림 2). 그림 2 국가별고등학생의 VET 참여율비교 100 80 60 40 20 아일반교육과정 직업교육훈련 출처 : OECD (2015), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris 민간 공공부문사용자와학생을수년에걸쳐연결하는도제제도는가장효과적인직업훈련프로그램으로알려져있다. 도제제도 민간 공공부문사용자와학생을수년에걸쳐연결하는도제제도는가장효과적인직업훈련 프로그램으로알려져있다. 직업교육훈련과정설계에기업등의사회파트너를참여시키는것과 더불어현장직업훈련과교실수업을병행하는제도는직업훈련이사용자의필요를충족시키면서 도제에게는중요한초기직업경험을제공할수있도록한다. 이러한프로그램의이상적인결말은 도제와사용자가정규직고용관계로발전하는것이다. 실증연구에의하면도제제도는임금수준과안정적일자리제공에긍정적으로기여한다. 도제제도는조기중퇴예방에도효과적일수있다. 학교수업의필요성을느끼지못하는실용적 사고를가진청년이일자리를찾아학교를떠나게만드는유인을줄일수있는것이다. 3
GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 도제제도가학교에서노동시장으로의성공적인이행경로로인정받을수있도록확대되기위해서는무엇보다기업의태도가중요하다. 최근에오스트리아, 독일, 스위스같이강력한도제전통을가진국가에서나타난도제제도의긍정적인노동시장성과는도제훈련에대한각국의관심을되살리고있다. 그전까지많은정부는양질의고용창출을위한그들의관심을 VET에서학교교육으로옮겨왔었다. 많은나라에서 VET는매력이없는, 학업에실패한청년의차선책정도로여겨졌었다. 그결과일부국가를제외하고는각국의도제제도가활성화돼있지못하다. 그러나이러한경향이최근변하고있다. 이탈리아, 스페인등은자국의 VET 제도개혁을위해독일과긴밀히협력하고있으며한국은 2014년독일, 영국, 호주시스템을본으로삼은도제제도를도입했다. 도제제도가학교에서노동시장으로의성공적인이행경로로인정받을수있도록확대되기위해서는무엇보다기업의태도가중요하다. 도제제도의효과성과관련해많은나라의문제는양질의훈련시설이부족한데있는것이아니라기업의참여가부진한데있다. 노동비용이일부기업의도제제도도입에걸림돌이되자많은 OECD 국가는사용자재정유인정책을도입하고있다. 도제제도도입을위한사용자재정유인정책 직접적보조금 여러나라가도제제도를도입한사용자에게보조금을지급한다. 영국도제서비스 (National Apprenticeship Service) 는 16~24 세청년을도제로고용하는근로자 1,000 명 이상사업자에게도제 1 명당보조금 1,500 파운드를제공한다. 오스트리아는이전 연도에고용한도제수를넘어서는도제고용건에대해건마다재정보상을한다. 호주도제유인프로그램 (Australian Apprenticeships Incentives Programme) 은기업이도제 프로그램을도입하면 4,000 호주달러까지인센티브를받을자격을준다. 한편이러한 보조금정책은도제제도도입에는상당한효과가있으나도제프로그램을유지하거나 프로그램중도하차를막는데는역부족인것으로평가된다. 세액공제와사회보장세환불 프랑스정부는도제 1명당 1,600유로의세액공제를제공하며도제에게장애나다른 취약사항이있으면공제액을 2,200 유로까지올려준다. 이뿐만아니라도제고용에 따른기업의사회보장세도면제한다. 각지역정부는세액공제에더해추가보조금도 제공한다. 캐나다에서는도제일자리창출세액공제 (Apprenticeship Job Creation Tax Credit) 제도에따라자격을갖춘사용자에대해도제 1 명당연간 2,000 캐나다달러까지청구할 수있도록규정해놓았다. 특별최저임금 도제고용에따른비용은별도의 특별최저임금 (special sub-minimum wage) 에합의함 으로써낮출수있다. 여러나라가이제도를활용한다. 프랑스에서도제최저임금은 도제의나이와훈련연수에따라다른데 18 세청년의최저임금은첫해에법정최저임금의 25% 에서시작하며도제훈련 4 년째에는 93% 까지증가한다. 독일에서는훈련급여액이 도제의나이와회사근무연수에따라차이가있다. 도제기금 기업을유인하는또다른간접적인방법은도제를채용하는회사만혜택을볼수 있는특별훈련기금에기업이기여하도록강제하는것이다. 덴마크에서는모든기업이 근로자 1 명당 400 유로를사용자도제기금 (Employers Refunds for Apprentices Fund, AER) 에연간기여금으로내야한다. AER 은도제를고용한기업의도제고용비를도제 1 명당 24 개월까지보상한다. 프랑스에서는모든기업이내는도제세 (apprentice tax) 로만든 기금이현장직업훈련에활용된다. 도제세는근로자 250 명미만회사는고용세의 0.05%, 근로자 250 명이상인회사는 0.06% 로정해져있다. 일정한수이상의도제를 채용한회사는이세를면제받는다. 4
아이슬란드네덜란드스위스독일노르웨이캐나다영국핀란드미국프랑스스페인그리스스트리아CD평균6 리아GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 도제전단계프로그램도제전단계프로그램 (Pre-apprenticeship programmes) 은취약계층청년의 VET 프로그램준비를돕는다. 읽기, 수리능력을향상시켜주고동기를부여하며근로에익숙해질수있도록돕는다. 독일에서도제자리를찾지못한청년은 ( 학교성적이나쁘거나학습장애및기타취약사항이있어서 ) 도제전단계프로그램에신청할수있다. 1년단위의이프로그램은훈련생에게다양한직업을소개하고정부보조금으로운영되는기업의인턴십에훈련생을배치한다. 이과정은중학교를졸업하지못한청년에게도열려있어이들은학교를다니면서파트타임으로도제전단계프로그램에참여할수있다. 프로그램의목적은참가자들이정규도제프로그램에들어갈수있도록돕는것이다. 독일의도제전단계프로그램성과는고무적이다 ( 그림 3). 그림 3 주요국의 15~29 세청년니트족비율오28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 오스트레일OE출처 : OECD (2016), Youth not in employment, education or training (NEET) (Indicator). 미국에서는고등학교 5,000여곳에있는커리어아카데미 (Career Academy) 가학생들이대학으로진학하거나취업하는데도움을준다. 직무에연관된학교교육과기술교육을병행하면서지역내사용자와협력하여학생들의직업인식을돕고실제직무에기반한학습기회를제공한다. 추적연구에따르면커리어아카데미졸업생들은조사기간인 8년동안비교집단에비해연간약 2,000달러더많은소득을벌어들였다. 인턴십여름인턴십프로그램은청년이관심있는산업에몸담아보고첫직업경험을얻고지역내사용자와의관계를형성할수있는기회가될수있다. 그러나양질의인턴십을구하는것은쉽지않고무급인경우가대부분이어서저소득청년이참여하기엔재정적인어려움이따른다. 이러한문제는공공인턴십프로그램이해결할수있다. 미국뉴욕시는 1960년대부터여름청년고용프로그램 (Summer Youth Employment Program) 을통해취약계층청년을위한여름일자리제공기업에보조금을지원해왔다. 수업과직무훈련을병행하는이프로그램은저소득가정혹은빈곤지역에사는 14~24세청년에게열려있다. 2015년에만 13만명이지원했으며그중 5만 4,000명이일자리를얻어비용효과적인프로그램으로평가된다. 이프로그램과유사한프로그램의성공에힘입어미국노동부는현재여름인턴십프로젝트 (Summer Opportunity Project) 를개발중인데기업과더불어취약계층청년에게일자리와직업훈련을제공하는게목적이다. 한국의니트족 2013년을기준으로우리나라 15~29세니트족의비율은 18% 로 OECD 평균 16% 보다높게나타났다. 또한구직을않는니트족의비율도 84% 로 OECD 평균 56% 를훨씬상회했다. 이렇게우리나라의니트족비율과구직활동않는니트족비율이높은이유는분절현상 ( 정규직 5
GLOBAL SOCIAL POLICY BRIEF 한국의니트족문제는한국청년의기본적인읽기 수리능력부족때문이아니라분절화된노동시장에서한국청년들이비효율적인과잉교육으로몰리기때문에나타난다. 대비정규직, 대기업대중소기업의임금, 고용안정, 근로조건등의현격한차이 ) 이뚜렷하게나타나는한국의노동시장에서대기업이나공공부문에취업하기를희망하는청년이스펙을쌓거나자격증을따기위해노동시장진입을늦추기때문이다. 이런노력은공식교육제도밖에서이뤄져이런과정에들어선청년이통계적으로는구직활동을않는니트족으로분류된다. 한국의니트족문제는한국청년의기본적인읽기 수리능력부족때문이아니라분절화된노동시장에서한국청년들이비효율적인과잉교육으로몰리기때문에나타난다. 따라서한국에서는교육에서고용으로의전환을원활하게하는정책이우선되어야한다. 교육시장이노동시장의수요에맞는인재를양성할수있어야한다. 출처 OECD (2016), Society at a Glance 2016: OECD Social Indicators, OECD Publishing, Paris OECD (2016), How does Korea compare? Society at a Glance 2016: A Spotlight on Youth. www.oecd.org/korea/sag2016-korea.pdf 에서 2016. 11. 11. 인출. 6