입법과정책 제 9 권제 1 호 2017. 4. pp.371~393 국회입법조사처 한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 1) 김기영 * 국문초록 빠른속도로증가하는다문화학생과교육현장의변화로인해다문화교육정책역시꾸준히변화해가고있다. 다문화관련교육예산은 2016 년기준 160 억이교육현장에투입되고있으나 모두를위한다문화교육 으로수렴되지못하고있다. 이런문제의식을바탕으로 2006 년부터 2016 년까지진행되어온다문화교육정책의목적과대상, 내용을살펴보고예산의세부내역을분석하고자한다. 연구결과다문화교육정책은사업내용도해마다확장되었고예산도큰규모로증가했다. 그러나다문화교육정책의범위와대상, 내용의확장에도불구하고예산안은여전히모두를위한다문화교육이아닌, 다문화학생즉이주배경학생에게머물러있고그내용은이들의한국어교육과한국문화적응에집중되어있다. 다문화학생을중점지원하는것도필요하지만, 그로인해스스로다문화교육정책의범주를축소시키는결과를초래했다. 따라서교육정책은모두를위한다문화교육으로그정책내용과예산의범위가확장되어야한다. 국가과학기술표준분류 : SD0515. 이주 / 다문화주제어 : 다문화교육정책, 교사교육, 다문화감수성 논문접수일 : 2016 년 10 월 31 일, 심사일 : 11 월 3 일 (1 차 ), 12 월 5 일 (2 차 ), 게재확정일 : 12 월 5 일 * 한양대학교글로벌다문화교육원연구위원 (kiyoungkim6@gmail.com) 이논문은저자의박사학위논문의일부를수정및재구조화한것임을밝힙니다.
372 입법과정책 제 9 권제 1 호 Ⅰ. 서론 1990년대후반부터노동이주, 결혼이주, 탈북이주가과거보다빠르게진행되었고, 참여정부는 2006년 한국이다인종다문화사회로이행하는것은거스를수없으며, 다문화1) 정책을통해이주자를통합하려는노력을해야한다 고선언했다 ( 김희정, 2007). 이후교육부에서도 2006년부터다문화교육지원정책을시행하고있으며, 정부는다문화가족구성원의삶의질향상과사회통합을목적으로 2008년 3월 다문화가족지원법 을제정하여다문화가족지원의법적근거를마련하였다. 다문화가족지원법 상다문화가족은국적법제2조에따라출생시부터대한민국국적을취득한국민과결혼이민자또는귀화자로이루어진가족을말한다. 또한, 2013년 7월부터시행되고있는 난민법 에의한난민가족, 대한민국영주자격을취득한자들로이루어진가족, 혹은영주권자와영주권이없는외국국적자와가족을이룬경우모두다문화가족의지원대상에서제외된다 ( 박복순외, 2013). 이는사회적으로통용되는다문화가족중외국인노동자, 국제결혼이주여성, 북한이주민등을포괄하지못하기때문에법적용대상을여성결혼이민자로제한적으로설정함으로써많은가족이지원대상에서제외되고있다는비판을받고있다 ( 이경희, 2011). 그러나다문화교육정책에서는 UN 아동권리협약 에서명시하고있는아동의보호및교육권보장등국가의책무와관련해초중등교육법시행령과청소년복지지원법등일부법률의개정을통해지속적노력을해왔다 ( 양승주외, 2016). 또한, 불법체류자녀의경우국내학교에입학또는전학을할수없어아동의교육권을침해한다는지적이있었는데, 2008년 2월초중등교육법시행령개정을통해국내학교에입학및전학이가능하게했다. 교육부에따르면, 2015년현재초 중 고다문화학생2) 은 8만 2천여명 ( 전체학생 1) 다문화 라는용어가언제부터대중적으로사용되었는지살펴본이경희 (2011: 115) 에따르면, 다문화가정이란인종 민족, 국적을달리한내국인과외국인이결혼한가정을일컫는것으로이용어는 2003년 30여개의시민단체로구성된 < 건강가정시민연대 > 가 국제결혼, 혼혈아 등의차별적용어와국적에따른차별성을내포하고있던국제결혼가족이라는용어를대신하기위해 다문화가족 이라고제안했다는것 이다. 즉결혼이민자가주는부정적이미지를해소하고자관련단체들이다문화가정이라는용어를사용함으로써보편화된것이다. 2) 2012년교육부는 다문화학생교육선진화방안 을발표하면서다문화학생에대한범주를구체적으로제시하고, 이들학생을다문화학생교육정책의대상으로설정하였다. 교육부에서정의하는다문화학생은국제결혼가정의국내출생자녀, 국제결혼가정의중도입국자녀, 외국인가정의자녀등세가지로유형화
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 373 대비 1.35%) 으로초등학생중다문화학생비율은 2% 를넘어섰다 ( 교육부, 2016). 현재우리나라의출산율은 1.2% 대인반면다문화가정의출산율은 2.5% 이며, 다문화가정자녀중 6세미만미취학아동이약 12만명으로향후다문화가정의자녀가상대적으로더욱증가할것으로예상하고있다. 세계화와신자유주의의영향으로과거보다이주민이증가하고, 이들이이민국에서출산했거나모국의자녀를초대함으로인하여학교에서도이주배경의아동의구성이다양해지는것은우리나라뿐만아니라세계적인추세이다. OECD 회원국평균적으로 2012년현재 15세학생의 12% 가이주배경을가진것으로나타났으며 (OECD, 2015; 양승주외, 2016 재인용 ), 이들중 6% 가이민국에서태어난학생이라면, 5% 는이민국밖에서태어나중도입국한학생으로분석된다. 빠른속도로증가하는다문화학생과교육현장의변화는보는이들에따라 위기 혹은 가능성 으로해석되고있으나, 다문화학생에대한교육적염려는이들의학업성취도가낮고, 학업중단율이높다는부정적측면에기반해강화되고있다. 다문화관련교육예산은 2016년기준 160억으로다문화학생들을위해투입되고있다 ( 교육부, 2016). 그러나이러한정책적시혜라고할수있는 지원 에도불구하고학교에서다문화학생들은다문화교육을 지원 이아닌 차별 3) 의코드로받아들이고있다. 교육당국과대상자간에인식의차이가있는것이다. 적지않은예산을쏟아붓는정책사업에서이러한간극의원인이무엇인지, 그차이를좁힐수있는해결방안을찾아야보다바람직한정책향방을논의할수있을것이다. 이와같은문제의식을바탕으로이연구는 2006년부터진행되어온다문화교육정책이표방하고있는목적과대상, 내용을살펴보고, 예산의사용내역과방향성이일치하는지여부를분석하고자한다. 또한, 이연구를통해제기된문제점과한계를개선하기위한방향성을제안하고자한다. 위와같은연구목적을위해다문화교육정책과관련해교육부에서발표한보도자료, 선행연구, 예산안등을활용하였다. 연구분석틀로정책의목표및대상, 정책의내용, 정책의예산등세가지에초점을맞춰 2006년부터 2014년까지교육부에서발표하고실행해온정책의변화과정을분석하였다. 된다. 3) 여성가족부에서실시한조사결과에의하면다문화가정출신의많은학생이 다문화 라는용어를싫어한다고답했는데, 그이유는가난과차별을상징하기때문이라는것이다 ( 고현실, 2015.9.30.).
374 입법과정책 제 9 권제 1 호 Ⅱ. 선행연구 1. OECD 국가의이주배경학생들에대한지원정책 이주배경학생의비율이해마다증가하는것은비단우리나라만의문제가아니다. 1960년대이후 OECD 국가로의순이민은 3배이상증가했으며, 독일, 프랑스, 네덜란드스웨덴은이주배경학생의비율이 10% 이상이며, 스위스, 호주, 뉴질랜드의경우이주배경학생의비율은 20% 를상회한다. 많은 OECD 국가역시사회통합과우수인적자원확보차원에서이주배경학생에대한다양한교육정책을시행하고있으나언어장벽과사회경제적위치로인해낮은교육성과를보이고있다 (Nusche, 2009). OECD의보고서에따르면, 대부분의 OECD 국가에서이주배경학생들은본토학생 (native student) 4) 보다학업성취가낮으며, 다양한요소 ( 거주지분리, 선발시스템, 자원불균형등 ) 로인해질높은교육에의접근권이제한되어있고, 중도탈락률이높은것으로나타나고있다 (Nusche, 2009). OECD PISA 자료에따르면, 본토학생과이민학생간학업성취격차는지속적으로나타나고있으며, 이민 1세대자녀의경우본토학생보다학업연수가 1.5년뒤처지는것으로보고된다. 그러나주목할만한것은이러한결과가모든국가에서동일한것이아니며호주, 뉴질랜드, 캐나다의경우이민학생과본토학생간격차가없는것으로나타나고스웨덴과같은일부국가에서는사회경제적배경을통제했음에도이민학생이더높은성과를보이는경우가있었다 (Nusche, 2009). 이는이민이라는배경적요인이국가수준에서어떠한정책을시행하는가에따라다른결과를보일수있다는가능성을함축하고있다. OECD 국가들의이주배경학생지원정책을첫째, 자원의배분방식과둘째, 효율적관리방법에대해논의할수있다. 즉모든취약계층에재원을배분할것인지, 이주배경학생들에게집중해배분할것인지의문제, 정부에서재원을관리할것인지 4) OECD 에서밝히는본토학생과이민학생개념정의 - 본토학생 (native student): 부모와학생본인이모두본토 ( 해당국 ) 에서태어난경우 - 이민학생 (migrant student): 이민 1 세대 ( 부모와학생모두외국에서태어난경우 ) 와이민 2 세대 ( 부모모두는외국에서태어났으나학생은본토 (receiving country) 에서태어난경우 ) 모두포함이글에서이주배경학생은이민자 1 세대와 2 세대를통칭하는의미로사용된다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 375 학교단위로내려보낼것인지등누가재원을관리할것인가문제등이대두된다. 자원배분의방식을살펴보면, 이주배경학생만을타깃으로하는국가도있으며, 교육소외층의모든학생을대상으로하는경우도있다. 영국의경우이민학생에초점을둔접근방안을택하고있는데 EMAG(Ethnic Minority Achievement Grant: 소수인종성취보조금 ) 예산을통해학교별로소수인종과영어학습자의수에따라자원을배분하고있다 (Nusche, 2009). 그러나취약계층전체를대상으로하는접근방안을선택한네덜란드의교육우선정책 (Educational Priority Policy) 은추가적인재정자금의배분을학부모의학력수준에따른가중치시스템에의거해결정하고있다 ( 양승주외, 2016). 과거에는학생의인종적배경도별도의가중치를부여받았으나이후인종보다는부모의학력이더큰영향력을갖는것으로평가되어현재는부모의학력수준이유일한기준으로사용되고있다는것이다. 프랑스의교육우선지구 (Priority Education Zones) 도직접적으로이주배경학생을타깃으로하지않으며, 사회경제적 교육적취약정도에따라교사와행정직원을추가로투입하는방식으로모든소외계층을대상으로하는통합적접근법을선택한다. OECD 보고서에서는 능력에따른그룹핑 (ability grouping) 이교육적차별로이어질수있기때문에이것을완화하는방안에초점을맞추고있다. 이주배경학생들에게언어교육이필요한것은분명하지만, 영국, 미국, 네덜란드에서언어교육을위해일반학급에서학생들을분리시켜따로교육하는분리프로그램 (pullout programme) 은효과가없는것으로나타났다 (Nusche, 2009). 왜냐하면, 이러한프로그램은일반교육과정을이수하지못하고, 대부분의언어교사들수준이더낮으며, 낙인효과가있는데다가언어교사와과목교사들간협조가미흡하다는점을들고있다. 따라서이주배경학생들에게조기에언어교육은지원하는것은중요하되, 통합교육을실시하는것이중요하다는시사점을얻을수있다. 2. 동화주의와비판적다문화주의의혼재 우리나라는 1990년대이후외국인비율이증가하고있어인종, 문화적차원에서다양성을경험하고있지만, 미국의경우건국초기부터다양한이민자유입을통해국가가형성된대표적다문화국가5) 라고할수있다. 1960년대이전미국에서다문
376 입법과정책 제 9 권제 1 호 화정책의주된경향은 동화주의 로볼수있다. 동화주의는소수자들이주류문화에동화해야한다는입장이다. 따라서이민자나소수집단구성원이다수집단의사회문화적제도와관행속에융해되어본래의문화나정체성을포기할것을요구한다. 동화주의적정책은다수집단중심으로형성된사회에적응및재사회화에맞춰져있다 ( 차윤경, 함승환, 2012: 33). 그러나여기서간과되기쉬운것은국가가이주민에게동화를강요하거나강요하지않더라도이주민들은유입국에서살아남기위해스스로동화되려는노력을하고있다는것이다. 국가는이주민의주체성을간과하고, 이민자들이자신의고유한생활방식을포기하는것을유입국에대한적응과동일시하지만이주민은자신의문화적배경과생활양식을그들자신만의방식으로수정하여독특한문화적정체성을형성해간다. 미국은 1960년대이후흑인과백인의통합교육과적극적차별수정정책이 1970 년대부터는보상교육, 이중언어교육, 장애학습을위한학습지원정책등으로바뀌었다 ( 장인실외, 2012). 그러나미국은다문화교육의목적이문화적다원주의에기초하여소수집단학생에게동등한교육기회를제공하는것에서시작하여모든학생이다문화사회에적응하는방향으로변화했다지만, 불평등한권력관계와인종차별은사라지지않고여전히문제와한계로남아있다. 유럽에서는다문화주의 (multiculturalism) 라는용어보다문화와문화의교류양상즉, 문화간상호작용에주목하는상호문화주의 (interculturalism) 가더보편적으로사용되고있다. 상호문화주의는차별주의나보편주의에빠지지않으면서동시에다원성과다양성을고려할수있는가에대한중요한질문을가지고있다 (Abdallah-Pretceille, 2010: 10). 압달라 -프렛세이(Abdallah-Pretceille) 는다문화주의가차이에대한인정에서시작되기때문에집단간갈등이나문제해결에근본적도움이되지못하며, 이런점에서집단간차이를드러내고거기에머무르는것을한계점으로보고있다. 한편상호문화주의에서는단지소수의이주민그룹이 5) 동화주의와다문화주의에대한논의에앞서우선오늘날다문화사회의유형을두가지로구분한다면다음과같다 ( 최성환, 2008: 294-295). 첫째는국가의출범초기부터다양한인종과문화로구성된이민자의나라였던캐나다, 미국등의경우로이들은상대적으로다문화사회의도전에익숙하지만, 여전히사회통합의문제는심각한수준에있다. 둘째는유럽국가처럼비교적동질문화를가졌던전통적인국민국가들이식민지경영과산업화과정에서자본과노동의세계화를겪고, 그결과이주노동자와낯선문화그리고새로운종교의유입과함께다문화사회의도전에직면한경우이다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 377 이주해온나라의문화뿐만아니라이주민을맞이하는다수그룹역시이주민혹은소수민들의문화를역으로배워야한다는점을강조한다. 서구유럽의국가들이실행해왔던다문화정책실패의이유를킴리카 (Kymlicka, 2012: 23; 김희강, 2013: 83 재인용 ) 는 이민자수용을위해다양한제도적 사회적비용을지출해왔음에도불구하고, 이민자의복지수혜에만신경을쓰고이들에게일할수있는기회를제공하려고노력하지않았기때문에어려움을겪고있다 고보았다. 즉이들을복지의 대상 으로만보고스스로삶을주체적으로살아갈기회를보장하지못했기때문에사회는이들을복지제도에 기생 (live off) 해살아가는 위협적 존재로인식하고있으며 (Kymlicka, 2012: 23; 김희강, 2013: 83 재인용 ), 복지중심으로접근했던다문화주의의부작용은이민자폭동, 테러등으로나타나고, 이민자들은인종차별피해자로서의분노를여지없이드러내고있다. 비판적다문화주의는기존다문화주의가갖는한계를극복하기위해본질주의적문화개념보다문화간경계넘기와문화간혼성을통해새로운문화를지속적으로창출해내는데의의를두고있다. 다문화주의의가장큰딜레마는문화와정체성을 본질화 하고, 문화화 하는것이다 ( 차윤경, 함승환, 2012: 33-34). 본질화 란어떤개인이보수적인문화에서나고자랐다면, 그개인역시보수적인성향을취할것이라는전제를하고, 개인의본질을집단의정체성과동일시하는것을말한다. 이것은개인을자신이소속된공동체안에고립시키는결과를초래할수있는데, 개인이자신이속한공동체를넘어유동적이고다층적인정체성을선택할수있다는가능성을배제한다. 또한, 문화와정체성의다양성과차이를배려한다는명목으로소수집단을대상화하는함정에빠지기도한다. 비판적다문화주의의관점에서볼때다수의다문화주의자가문화와정체성의다양성에집중함으로써소수집단이처한정치, 사회, 경제적불평등과억압구조를외면하거나과소평가한다는것이다. 대부분사회에서소수집단은정치적으로나경제적으로불리한입장에놓인경우가허다하며, 계층구조의하층이나사회의주변부로밀려나는경향이있다. 이러한현상은정치적권력이나경제적자원의배분과관련된문제이며, 이러한사회적상황을 문화화 하는것은문화의차이를존중한다는명분으로그들을정치적으로나경제적으로배제하는결과를초래할수있다.
378 입법과정책 제 9 권제 1 호 Ⅲ. 다문화교육정책의전개 1. 다문화교육정책내용의변화과정 2006년부터 2016년까지다문화교육정책의목표와대상은지속적으로수정 확장되었고이에따라정책의내용도달라졌다. 초기의다문화교육정책은동화주의와다문화주의의혼재를보여주었다. 2006 년의정책목표를 다문화주의적관점 에서지원대책을마련했다고명시했지만, 구체적정책비전으로 한국을문화적용해의장 (Cultural Melting Pot) 으로전환 을제시하고있다. 문화적용해 (Melting Pot) 는동화주의를대표하는슬로건이다. 한국어교육지원과한국사회적응지원을위한교육을동화주의적입장에서설계된것이라고보면, 이중언어교육과외국인차별금지에대한교육은다문화주의적입장이라고볼수있을것이다. 2006년당시학계에서는동화주의와다문화주의에대한이론적연구가진행되었고, 다른한편에서는실태조사로이주배경학생들에대한정책연구가시작되었다. 연구결과이주배경학생들의학교부적응과정체성혼란, 아이들의사회적응을염려하는결과가보고되었다. 이러한연구결과는사회적관심을불러일으킬수있었고, 다문화교육정책의필요성과당위성의근거가되었다. 또한, 배제의대상이었던이들을국민의범주안에포함시켜동화의대상으로인식하면서이들의한국적응과한국문화적응을대표적으로내세우는동화주의적접근이확산되었다. 그러나미국식동화주의에대한비판적의견은다문화주의에대한관심을불러일으켰고, 마치동화주의의대안이다문화주의인것처럼논의되기도하였다. 2008년의정책은다원주의를기조로하며, 다문화가정자녀에대한인식의전환을포함시켜그영역을확장하고자했다. 중앙중심의지원에서벗어나각시 도별다문화교육계획을수립하게하고예산을확보하여지역의특성에맞는다문화교육을실행하도록하였다. 또한, 교사연수와학부모연수를통해다문화에대한인식전환을제안했다. 그러나여전히이주배경아동들을지원의대상, 사회통합의대상으로바라보는시각은바뀌지않고이들에대한한국어와한국문화지원프로그램을강조하고있다. 즉정부는이주배경아동들을지원과사회통합의대상으로바라보는시각은유지한채, 교사들과학부모들다수국민들을대상으로다문화에대한인식을전환하겠다는이중적태도를보이고있는것이다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 379 이주배경아동을교육소외계층으로보고, 언어와학습에어려움이있을것으로전제했던다문화교육정책의관점에비판이가해지자이들에대한관점의변화를선언하고새롭게도입된것이글로벌브릿지사업이다. 2011년시작된글로벌브릿지사업은이주배경학생들의 글로벌인재로성장 을위해부모의출신국이해및리더십향상을위한프로그램으로언어, 과학, 수학, 예체능등을각지역의대학에서중점지도하는것이다. 또한, 정책의대상을교사들로확장시켜교사를위한다문화이해교육을확대하였는데, 교대및사범대에 다문화교육강좌 를개설하였고, 현직교사들을대상으로하는연수를강화했다. 2012년에는다문화학생을지원의대상으로보던과거의시각을탈피하겠다는 관점의변화 가정책의핵심이라면, 2014년에는다문화학생에국한되었던것을 모두를위한교육 으로 대상을확장 한것이핵심이다. 2012년에는 다름을재능으로, 모두를위한다문화교육! 이라는기조를내세워기존의정책과차별화를기했다. 그러나새로운슬로건에도불구하고, 정책의내용과대상은기존의틀을벗어나지못하고있다. 정책의내용이크게여섯가지인데그중다섯가지가다문화학생에대한지원이며여섯번째정착의내용이일반학생과학부모에대한교육이다. 2014 년에는 모든학생을대상으로하는다문화교육사업으로 변화를밝히고있다. 기존의정책들이 다문화학생에대한지원 에중점을두고있었음을인정하고, 모두를위한 다문화교육에대한의지를표명하고있는것이다. 그세부방안으로 다문화교육중점학교 를 120개지정 운영하는것과지원예산의확대를중점적으로설명하고있다. 그러나기존의 다문화거점학교 (2010) 에서 글로벌선도학교 (2012) 로또다시 2014년에는 다문화교육중점학교 로명칭을변경한것으로전국 120개교인규모와내용적차원에서도과거의것과크게다르지않다. 또한, 교사들을대상으로하는다문화교육연수의프로그램내용을살펴보더라도다문화가정의실태와교육문제, 이들의수업사례및지도방안등에초점이맞춰져있을뿐다수학생을대상으로하는다문화이해혹은교육과정개발등의내용은미흡하다. 중앙다문화교육센터에서방학중에초 중등교사를대상으로실시하는 60시간짜리연수프로그램의교육과정을분석해본결과, 초 중등교원을대상으로다문화교육의연수가 15시간에서 30시간, 60시간으로확대되는것은바람직하다고볼수있지만, 그내용을살펴보면, 여전히이주배경아동들에초점이맞춰져있다.
380 입법과정책 제 9 권제 1 호 < 표 1> 다문화교육정책의내용과대상의변화 년도교육정책의핵심내용대상 2006 2008 2010 2012 2014 2016 교육소외계층의현황파악 다문화주의적관점에서종합지원대책보고 다문화가정학생교육격차해소및의사회통합 일반학생의다문화감수성및이해제고 다문화가정학생맞춤형교육지원 다문화가정의교육취약지대발굴 지원 일반인의다문화이해제고및인식개선 다문화학생공교육진입을위한예비학교및코디네이터운영 한국어교육과정도입및기초학력책임지도강화 이중언어교육강화 일반인인식제고 중도입국학생적응을위한예비학교확대 모든학생을위한다문화교육중점학교운영 대학생멘토링확대및글로벌브릿지사업및직업교육확대 맞춤형교육으로공교육진입과적응지원 다문화수용성제고를위한이해교육확대 부처간협업, 지역내연계강화 국제결혼가정자녀 외국인근로자자녀 다문화가정학생 일반학생 다문화가정학생 ( 중도입국자녀포함 ) 교사, 일반학생, 학부모 다문화가정학생 ( 중도입국자녀포함 ) 교사, 일반학생, 학부모 다문화가정학생 ( 중도입국자녀포함 ) 모든학생 일반인 다문화가정학생 ( 중도입국자녀포함 ) 모든학생 일반인 출처 : 교육인적자원부 (2006), 교육과학기술부 (2008; 2010; 2012), 교육부 (2014; 2016). 2. 다문화교육정책의예산확대 10년전정부의다문화예산은 2005년여성발전기금에서결혼이민자여성을위해지원한 2억원이전부였다 ( 국회예산정책처, 2010). 2006년 4월정부에서혼혈인, 결혼이주자등을통합의대상으로, 다문화 라는이름으로새롭게규정하면서관심을불러일으켰고, 이후 2007년에는 재한외국인처우기본법 을, 2008년 3월 다문화가족지원법 을제정하면서예산도늘어나기시작했다. 다문화교육예산역시확대되어, 2016년에는교육부중앙예산만 161억, 정부총예산은 917억 ( 국회예산처, 2016) 에이르고있다. 지난 10년간이주배경아동의수는 4배이상증가했으며, 전체예산은 10배이상증가한것이다. 2008년부터 2016년까지다문화가족지원사업의부처별예산현황은다음과같다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 381 < 표 2> 다문화가족지원사업부처별예산현황 Ⅰ: 2008-2013 단위 : 백만원 년도부처별 2008 2009 2010 2011 2012 2013 교육부 3,934 6,500 6,200 6,300 18,100 15,540 여성가족부 24,062 29,551 41,937 55,524 65,655 71,169 법무부 1,530 3,660 4,670 4,788 5,531 5,529 고용노동부 - 52 467-393 525 안전행정부 469 2,429 820 1,360 1,100 1,400 문화체육관광부 2,586 4,048 5,644 5,982 4,033 4,938 농림축산부 - 426 1,176 1,176 1,476 1,626 총계 32,581 42,274 62,914 88,668 96,288 100,727 출처 : 국회예산정책처 (2010: 51; 2013: 186-187). < 표 3> 다문화가족지원사업부처별예산현황 Ⅱ: 2014-2016 단위 : 백만원 년도부처별 2014 2015 2016 교육부 21,500 14,200 16,070 여성가족부 72,702 68,691 63,759 법무부 5,463 5,278 5,501 고용노동부 525 525 360 행정자치부 1,088 - - 문화체육관광부 5,463 4,692 4,323 농림축산식품부 1,766 1,766 1,666 합계 108,507 95,152 91,679 출처 : 국회예산정책처 (2016). 다문화예산의변화를살펴보면, 2006년전체예산 2억에서 2014년까지크게증가했다가 2015년에대폭감소했다가 2016년에다시증가세로돌아섰다. 교육부예산의경우 2012년에는전년도 63억에서 180억으로세배가량증가했다. 2014 년에는 215억으로증가했다가 2015년 142억으로감소후 2016년 160억으로증가했다.
382 입법과정책 제 9 권제 1 호 전체다문화예산중가장많은예산을집행하는여성가족부의사업내용을살펴보면, 결혼이민자가정의교육과다문화가족지원센터운영에비중을두고있다. 문화체육관광부에서는한국어교재및한국문화관련콘텐츠를담당하고, 안전행정부는생활정책지원교육, 농림축산부는영농교육, 노동부는외국인근로자안전보건교육, 통일부는탈북주민정책등을수행하고있다. 교육부예산의추이를살펴보면, 2008년에비해 2014년까지증가한금액은 215 억으로 512% 증가한금액이다. 2014년예산의세부내용을살펴보면, 학교다문화교육역량강화사업의일환인중앙다문화교육센터의운영예산이해마다고정적으로확보되었고, 무엇보다가장크게증가한사업은대학생근로장학금지원 ( 다문화멘토링 ) 사업으로 22억에서 135억으로 6배이상예산이확대되었다. 2014년까지세부내역을살펴보면다음과같다. 6) < 표 4> 교육부세부예산내역 (2008-2014) 단위 : 백만원 년도세부예산내역학교다문화교육역량강화대학생근로장학금지원 ( 멘토링 ) 시 도교육청맞춤형교육지원 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 434 800 500 600 600 540 600-2,200 1,500 1,500 5,000 7,000 13,500 3,500 3,500 4,200 4,200 12,500 8,000 10,000 총계 3,934 6,500 6,200 6,300 18,100 15,540 24,100 출처 : 국회예산정책처 (2010: 51; 2013: 186-187). 교육부에서공식발표한 2014년다문화교육예산을살펴보면, 총예산은 215억으로그중국고보조금은 136억, 나머지는특별교부금 80억이다. 그세부내용을보면다음과같다. 6) 국회예산처에서는해마다정부계획성과평가를공개하여, 그예산내역을밝히고있으나 2015 년, 2016 년의정부계획성과평가에서는다문화관련세부예산내역을밝히지않고있다. 따라서 2014 년까지의예산안을중심으로분석했다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 383 < 표 5> 2014 년다문화교육예산현황 단위 : 백만원 사업내용 금액 1. 학교전 편입및적응촉진 2,640 -편입학시스템정착지원 300 -예비학교운영 2,340 2. 사회통합을위한다문화교육활성화 2,420 -다문화교육중점학교운영 1,300 -한국어 (KSL) 교육지원 170 -다문화교육기반확대 ( 연구학교지원 ) 950 3. 다문화학생소질 재능개발지원 15,070 -이중언어재능육성 ( 말하기대회, 이중언어강사 ) 460 -진로 진학지도강화 ( 글로벌브릿지, 직업교육 ) 940 -대학생멘토링효과제고 13,670 4. 다문화교육지원체계구축 1,370 -교원인식및역량제고 510 -다문화교육센터역할강화 ( 중앙다문화교육센터 ) 860 총계 21,500 출처 : 교육부 (2014). 사업과예산의세부내용을살펴보면, 이주배경아동을위한학교적응촉진, 사회통합을위한다문화교육활성화, 다문화학생소질 재능개발지원, 다문화교육지원체계구축등네가지로영역으로나뉘어있다. 예산의가장큰비중을차지하는것이다문화학생소질 재능개발지원이며, 그중에서도멘토링사업이총예산의 50% 를차지한다. 사회통합을위한다문화교육활성화에서도다문화중점학교의내용이있으나, 이사업역시주로다문화학생을위한프로그램들이우선적으로진행되고있다.
384 입법과정책 제 9 권제 1 호 Ⅳ. 다문화교육정책의분석 1. 이주배경아동이다문화학생이되기까지 한국인과한국문화와는섞이기어려운존재로배제의대상이었던혼혈인과외국인노동자들이포용의대상으로된것은 2004년참여정부가우리사회를 다문화사회 로규정한데서부터다. 참여정부의 빈부격차 차별시정위원회 는불법체류자와이주여성의가정폭력, 그리고이들자녀의사회부적응등을근간으로하는업무보고를하였다. 이자리에서노무현대통령은 다문화사회는당면한문제이며, 해결해야할과제 라고지적했다. 혼혈인, 외국노동자, 탈북자, 외국인이주자등이 배제의대상 에서 포용의대상 으로전환되었으며, 마존 (Majone, 1989: 19) 7) 의말을빌리면, 새로운규범 으로설정된것이다. 2006년교육인적자원부에서발표한최초의다문화교육정책안은 다문화가정자녀교육지원대책 이었다. 정책안에서함의하고있듯이정책의대상은 다문화가정자녀 이며정책의목표는이들에대한 교육지원 이다. 어떠한정책이정당성을갖기위해서는근거가필요하다. 다문화가정자녀들에대한지원의당위를설명하기위해이주배경자녀들에대한문제화라는기제가동원된것이다. 2006년 다문화가정자녀교육지원대책 에는국제결혼가정의자녀들이언어발달에지체를보이고, 학교수업에대한이해도가낮으며, 정서장애도나타나고, 집단따돌림을당하는등의문제를겪고있기때문에이들에대한지원이시급하다고명기되었다. 그러나근거자료의원문인조영달외 (2006) 의보고서에는 국제결혼가정중고소득층에속하면서도시지역에사는가정의경우에는자녀교육에큰문제가없는것으로판단된다 고사회경제적차이를언급하고있었으나이내용은묵과되었다. 또한, 교육인적자원부에서는 다문화가정자녀교육지원대책 (2006 년 5월 ), 다문화가정자녀교육지원계획 (20007년 6월 ), 다문화가정학생교육지원방안 (2008년 10월 ) 등으로이주배경학생들을위한정책에 다문화가정, 다문화교육 이라는용어를지속적으로사용하면서, 이주배경학생들을 다문화가정학생, 7) 마존 (Majone, 1989: 19) 은그의책에서어떤특정한상황이정책문제로간주되며문제로공식화되는지에대해논의하고있는데, 마존이제시한예는미국의빈곤문제이다. 미국에서도빈곤문제는 1963 년미국의대통령이 빈곤과의전쟁 을선포하기전까지는 개인의문제 였지만, 그이후부터는 사회구조의문제 로규정된다. 빈곤문제를새로운규범으로보게된것이다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 385 혹은 다문화 로범주화하고있다. 그러나범주화는범주가포함하는외연이넓어질수록부정확해진다. 범주화는문제를단순화하는데도움을주지만, 세상을잘못인식할가능성도내포하고있다. 이주배경학생들의학습능력과태도, 또래관계및교사와의관계, 정체성, 생활영역등은다문화라는하나의이름으로범주화되기에는각아이들의처지가너무나다르며, 부모의사회경제적배경에따라전혀다른생활모습을보인다. 그러나교육부의지원정책과다문화담론이확산되면서이주배경여성혹은아동들은가난하고, 우울하고, 공부는못하고정체성에혼란을겪을것이라는왜곡된이미지도함께유포되었다. 정부의정책과담론은이주배경학생들이학교에서겪는부정적측면을확대재생산해가면서정책은정당성을확보하며예산을확장해갈수있었다. 2. 사회경제적배경은간과된채분리교육의대상으로 다문화교육정책초기부터일관되게추진하고있는것은이주배경아동들의한국어교육과한국문화교육이다. 정책에서는이들을 사회취약계층 으로전제하고, 지원의대상 으로보고있는데그전제는이주배경아동들이한국어와기초학력수준이낮을것이라는가정에서출발한다. 따라서이들에게주로한국어지원 ( 예비학급, 특별학급, KSL 과정등 ), 학습지원 ( 멘토링프로그램 ), 이중언어지원등을실행하고있는것이다. 그러나한국에서나고자란아이들은한국어에어려움이없으며, 중도입국한아이들도한국체류기간과개인간차이에따라각기다른학업성취도를보인다 ( 김기영, 2016). OECD 국가중에서도네덜란드는학생의학업성취도에인종적배경보다부모의학력이더큰영향력을미친다는평가결과를토대로추가재정을학부모의학력수준에따른가중치시스템에의해결정짓는다. 프랑스역시인종적배경이아닌학업성취도, 가족소득, 부모학력, 이주여부, 가정에서사용하는언어등모든소외계층을대상으로하는통합적접근을통해재정지원을결정한다. 그러나우리나라에서는 이주배경 이라는하나의준거만으로정책대상을설정하여이들에대한지원프로그램을실행하기때문에정책의효과성이낮아지게된것이다. 다문화학생들의발달과정을추적한종단연구 ( 양계민, 김승경, 박주희, 2013)
386 입법과정책 제 9 권제 1 호 에따르면, 이주배경패널집단과일반청소년패널집단을비교했을때학교성적, 성적에대한만족도, 학교적응 ( 학습활동, 교육관계, 교사관계 ), 거주지에대한인식, 키몸무게등이평균치보다낮게나왔으나, 소득수준별로분석해본결과이러한차이는주로저소득층에서나타나는결과를보였다. 즉이주배경보다소득수준이청소년의삶의만족도와학교적응에변수가되고있다고볼수있다. 다문화가정청소년이라는이유로지원하는방식이아니라저소득층중심의다문화가정청소년에대한집중지원이필요하다는문제제기가이어져왔다 ( 양계민, 김승경, 박주희, 2013). 2012년에는 다름을재능으로, 모두를위한다문화교육으로 정책의방향을전환한다 ( 교육과학기술부, 2012). 기존에이주배경아동들을지원의대상으로보는시각에서벗어나이들의가능성에초점을맞추고자한획기적인시도였으나, 여전히프로그램들은 이주배경 에초점이맞춰져있으며, 이들의사회경제적배경은간과된채아동을대상화하여분리교육의형태로진행되고있다. 다문화멘토링프로그램의경우 2014년에들어서면서예산은 135억, 수혜학생수는 6천명이상으로확대하여다문화학생의기초학력을증진한다고정책의목표를수립하였다. 대학생에게는근로장학금을지급하고, 이주배경아동의학력신장을위한맞춤형교육을실시한다는두가지목적이있는이사업은다문화교육예산중가장큰비중을차지한다. 그러나한국에서태어나고자란아이들과이제막한국에입국한중도입국자녀들이동일프로그램의대상이되며, 멘토학생들은그야말로 복불복 8) 으로맞춤형교육을실시해야하는상황이다. 멘토링프로그램에참여한대학생들의열정과의지는높지만 ( 김기영, 2014), 현직교사들도기초문해교육에어려움을호소하고있는상황에서 ( 양계민, 김승경, 박주희, 2013) 멘티와멘토가만나학습적측면과정서적측면에서어떠한효과를내고있는지세밀한평가가필요하다. 3. 다문화중점학교에전가된 모두를위한다문화교육 2016년다문화교육지원계획 ( 교육부, 2016) 에따르면, 모든학생의다문화수용도와이해도를높이기위해다문화중점학교를 180개교로확대지정운영한다 고 8) 멘토링프로그램에참여한학생을대상으로인터뷰한결과 ( 김기영, 2014) 어떤멘티를만날지진짜 복불복 인심정 이라고밝힌바있다.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 387 밝히고있다. 교육부에서설명하는다문화중점학교는 다문화학생과일반학생이다름을존중하고어울려살수있도록학교교육과정을통해다문화감수성제고, 다문화이해및반편견교육등을실시 하는학교이다. 그러나 2016년다문화중점학교컨설팅결과 ( 국가평생교육진흥원, 2016) 에따르면, 다문화중점학교는다문화학생을 중점 적으로다루는학교가아니라한마디로다문화친화적인학교환경조성을목표로하는학교라고볼수있음. 따라서다문화중점학교에서는다문화학생또는다문화가정만을선별하여진행하는별도의프로그램 ( 전통문화, 뮤지컬관람, 캠프등 ) 은바람직하지않음 등을지적하고있다. 즉현실의다문화중점학교에서는모두를위한다문화교육보다다문화학생을 중점 적으로다루는데머물러있음을알수있다. 국가수준의교육과정에서다문화교육의내용이포함되어있지만, 그것을다루는교사의역량에따라학생들의다문화적감수성을키우는데큰편차를보일수있다. 다문화중점학교에서교육과정운영에다문화교육과연계하는방식을시도하여수업할수있도록연구하도록장려하고있다. 그러나정책의도와달리현장에서는 담당교사가특별한기준없이갑작스럽게지정된경우가많고다문화업무의지속성및연속성이부족하여해당업무진행의어려움과함께심리적부담감을느끼고있는 ( 국가평생교육진흥원, 2016) 실정이다. 또한 관리자의이해도및적극성에따라사업의질적수준이달라지는경향 도보이고있다. 모두를위한다문화교육 은정책의기획단계에서는그의도와목적이분명하지만, 학교단위로내려갔을때현장에서받아들이는교사개인의부담과관리자의성향에따라정책의결과는다르게나타난다. 교사개인의열정과헌신으로기획 운영 유지되는다문화교육은지속가능하기어렵다. 학생의사회경제적배경과상관없이교육적성과에영향을미치는가장중요한요소는교사의질이다. 우수교사확보와지속을위한정책방안으로 OECD 에서는첫째, 학급규모감소, 둘째, 교사인센티브추가, 셋째, 다문화배경을가진교사채용등의정책적대안을제안및실행하고있으나 (Nusche, 2009), 우리나라에서는다문화업무를담당하는교사에대한보상체계가미흡하고, 이들에대한보수교육도제한적이다. 모두를위한다문화교육에이르기위해서는학교단위의관리자와교사교육이보다중요하게다뤄져야할것이다.
388 입법과정책 제 9 권제 1 호 Ⅴ. 결론 다문화학생들을 지원 과 통합 의대상으로설정하고, 이들을분리하여한국적응에초점을맞춘교육프로그램들이기획되고시행되어왔다. 그런데이러한다문화교육은이주배경학생들이가진다양성과이들이가진 차이 에집중한나머지지원의목적으로차이를드러내고분리하여그차이를없애가는방향인동화주의적입장을견지하고있다. 차이에집중하는이러한접근의문제점은다문화학생에게도움을주는것과동시에부정적이미지와선입견을부과할수있고, 이들을돕기위해만들어진여러가지정책들이오히려그들을차별하는고정관념과편견을확대, 재생산하는결과를낳을수있다. 다문화교육정책의목표와대상, 내용, 예산에대한분석을종합해보면, 2006년부터 2016년까지다문화교육정책은사업내용도해마다확장되었고예산도큰규모로증가했다. 그러나다문화교육정책의예산안은여전히모두를위한다문화교육이아닌, 다문화학생즉이주배경학생에게머물러있고그내용은이들의한국어교육과한국문화적응에집중되어있다. OECD 국가들이이주배경학생들의언어교육을가장중요하게다루고있고이를위해재정지원을하고있으나, 그방식은우리와사뭇다르다. 언어교육을위해별도분리교육이아닌통합교육을강조하고, 일반교육과정내용을통해언어습득을하는것이효과적이라는데이터를축적하고있다. 또한, 교육과정과교수학습자료속의이민자들이긍정적이미지로표현되도록권고하고있다. 무엇보다자국의문화와언어배경을소중하게여기도록하는것이중요하게고려된다 (Nusche, 2009). 이주배경 이라는하나의준거로 다문화 라고범주화하는것은대상이가진고유성과특별성을간과하기마련이다. 아이를그자체로 보지못하고, 이주배경아이들은가난하고어려울것 이라는전제하에지원의대상으로보는다문화교육정책의방향은이들을따로구별해차별적지원을실행하는과정에서아이들의자존감을상하게한다. 따라서교육정책은대상에따라그내용과방법이다르게적용될수있도록수정되어야한다. 또한, 모두를위한다문화교육을지향하겠다고슬로건을내세운것에비해다수의인식전환이나교사교육에대한예산편성은크게달라지지않고있다. 다수의학생을대상으로하는다문화교육이일부시행되고있으나, 주로다른나라의문화를
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 389 단편적으로소개하는데그치고있어학생들이다문화사회의구성원으로서필요한태도와가치관을갖도록하는데미흡하다 ( 양승주외, 2016). 따라서모두를위한다문화이해교육및다문화감수성프로그램개발과확산이필요하다. 다문화교육은다른것을대하는우리의태도와관점에서시작되어야하기때문이다.
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392 입법과정책 제 9 권제 1 호 A Study on the Changing Process of Multicultural Education Policies 9)Kim Kiyoung* Abstract The multicultural education policies have continued to change according to the rapidly rising number of multicultural students and the changing field of education. In 2016, 16 billion won of multicultural education budget has been poured into the field of education, but it has not converged into multicultural education for all. Based on that problematic consciousness, this study set out to examine the goals, targets, and content of multicultural education policies from 2006 to 2016 and analyze the details of budgets. The findings show that multicultural education policies have increased in scope every year with a big surge in the budget size. In spite of expansion in the scope, targets, and content of multicultural education policies, however, the budget bills still focus on multicultural students or children with migration backgrounds instead of multicultural education for all and concentrate their content on the Korean education and adjustment to the Korean culture of those children. It is, of course, necessary to provide intensive supports to multicultural students, but they have eventually reduced the scope of multicultural education policies. It is thus needed to expand the content and budget scope of educational policies to multicultural education for all and develop curriculums and * Researcher, Institute of Globalization and Multicultural Studies. Hanyang University.
한국다문화교육정책의변화과정에관한연구 393 programs to enhance multicultural sensitivity. Field: Migration/multicultural Key Words: Multicultural Education Policies, Education budget, Multicultural Sensitivity