수시연구보고서 16-15 미국트럼프신행정부의에너지정책과시사점 유학식
참여연구진 연구책임자 : 부연구위원유학식
< 요약 > 1. 연구의필요성및목적 미국트럼프대통령은에너지정책으로미국내화석에너지자원의개발과생산을활성화하고수출을촉진하고자하며이를위해서에너지부문의각종규제들을완화또는폐지해야한다고주장한다. 지난오바마행정부에서기후변화대응정책들을적극추진하면서화석연료소비는지속적으로줄여나가려했던것에비하면매우다른방향이다. 원유와천연가스의주생산국이자신재생에너지산업도발달한미국의이러한정책변화는미국의에너지산업과에너지수급뿐만아니라세계석유가스시장, 신재생에너지산업및기후변화대응에상당한영향을줄수밖에없다. 미국의신정부는이미출범하였고에너지정책이크게변화할것으로예상됨에따라서미국의에너지수급변화와세계에너지시장에의영향, 나아가이런변화에대한우리나라의대응이나정책시사점을찾아내는노력은매우시의적절하고유의미한작업이라할수있다. 특히에너지자원의대외의존도가절대적인우리나라이기에더욱그러하다. 이에본연구는트럼프행정부출범초기미국의에너지정책의변화와추진방향을검토하고관련정책조치들이어떤내용과의미를갖는지를해석및분석하여미국및세계에너지부문에의영향과변화방향을전망하여우리나라에의시사점을도출하는것을목표로한다. 요약 i
2. 내용요약 미국은트럼프대통령의집권으로에너지및기후정책에있어많은변화를겪고있다. 미국의국익을최우선으로한다는 미국우선주의 는트럼프행정부의모든정책의원칙으로적용되어에너지정책또한 미국최우선에너지계획 (America First Energy Plan) 이라는명칭으로발표되었다. 트럼프행정부는미국최우선에너지계획에서제시한미국내화석연료개발확대, 에너지산업관련규제완화, 연방환경보호청의역할제한등을행정명령과의회심사법등을활용하여추진하고있고에너지부, 국무부, 연방환경보호청등미국의에너지정책과관련된정부부처및기관의수장들도트럼프대통령의에너지정책에관한인식을같이하는인사들로채웠다. 석유가스개발과수출을중시하는트럼프행정부하에서 OPEC의감산조치와시기적으로맞물려어쨌든미국의원유및천연가스생산은빠르게증가하고있다. 2016년연평균 890 만 b/d였던미국의원유생산량은 2017년 4월첫째주 924만 b/d까지증가하였고미국의원유생산량은더욱증가할전망이다. 이렇게미국은이미전년도평균생산량보다 30만 b/d 이상더많이생산하고있고이는 OPEC의감산목표량의 1/4 정도를상쇄하는양이다. 2018년에는 2016년대비 1백만 b/d 이상더생산될것으로전망되어세계석유시장에의미국의영향력은더욱커지고저유가를장기화하는요소로작용할수있다. 미국산원유는금수조치가해제된이후 2016년에는수출이본격적으로늘어나지는않았으나 2017년들어서는타유종과의가격격차가커져미국산원유수출은보다활발해지고있다. 미국의에너지자원수출관점에서본다면천연가스의역할이더욱 ii
커질것은분명해보인다. 천연가스는에너지안보측면에서전략적중요성이원유보다상대적으로낮아대량수출에대한우려가작으며, 낮은생산비에힘입어중장기적으로미국내가격이안정될것으로전망될뿐만아니라국내소비대비생산량이더많아수출에도유리하다. 한편미국의천연가스수출은향후 LNG 수출이주도할것으로전망된다. 다만저유가상황에서는중동산 LNG와같은유가연동방식의 LNG와의상대적경쟁력은열세일가능성이있으나미국산 LNG는도착지제한조항이나의무인수조항과같은경직적인계약에서자유로운유연한계약조건의장점이있고트럼프행정부하에서미국내천연가스가격이더욱하향안정화될경우미국산 LNG의경쟁력은개선될여지가있다. 향후장기적으로미국의국내전력믹스에서석탄화력은빠른감소세를겪는반면천연가스화력과신재생에너지가지속적으로증가하여 2020년중반에는천연가스발전이석탄화력발전량을추월하고 2030 년경에는신재생에너지발전량도석탄화력발전량을추월할것으로전망된다. 그러나현재반대소송으로재판에계류중이면서트럼프대통령의행정명령에따라전면재검토중인청정전력계획이폐지될경우천연가스화력발전량은 2030년대중반에가서야석탄화력을추월하게되며신재생에너지도지속적으로증가하기는하지만장기적으로석탄화력발전량에는미치지못할것으로전망된다. 그러나전반적으로천연가스화력과신재생에너지발전의증가추세는장기에걸쳐지속될것이며석탄화력이증가세로반전되지는못할것이다. 대선과정에서트럼프대통령이보여준신재생에너지에대한반감과화석에너지진흥위주의정책에도불구하고신재생에너지연방세액공제의일 요약 iii
몰까지시한이남아있고신재생에너지기술개발과비용감소로미국의신재생에너지산업이경쟁력을갖추게됨에따라서신재생에너지설비투자와발전량은지속적으로증가할것으로전망된다. 트럼프대통령은대선과정과공약에서기후변화대응정책에대해강하게비판해왔고취임이후오바마대통령의많은기후정책들을재검토및폐지조치하였다. 가장주목이되었던파리협정과관련해서는미국이구속력이약한파리협정을탈퇴하여얻을실익이크지않을뿐만아니라미국내에너지기업들의탈퇴반대여론도있어탈퇴가능성에대해회의적인전망이많았으나트럼프대통령은결국많은논란과우려에도불구하고미국의국익을내세우며탈퇴를선언하였다. 파리협정절차에따른다면가장빨리탈퇴가되는경우에도협정의발효일이후최소 4년이걸리게된다. 이는미국의최종탈퇴처리되는기일이최소 2020년 11월 4일은되어야하며, 이는트럼프대통령의임기대부분기간동안미국이적어도형식적으로는파리협정안에머무르게됨을의미한다. 이에트럼프행정부는우선적으로파리협정에의해구속되지않는여러국내감축정책들을폐지하고완화시킬것으로전망된다. 다만미국외에중국, 유럽, 인도등주요당사국들은미국의탈퇴선언에도불구하고지속적인감축노력과파리협정준수입장을밝혀국제사회의기후변화대응노력이심각하게손상을입을것이라는우려는다소줄어들긴했지만세계 2대온실가스배출국인미국의탈퇴선언으로얼마간신기후체제에타격은불가피해졌다. iv
3. 연구결과및정책제언 미국의화석에너지생산확대와수출촉진정책에대응하여우리나라도적절한대응이요구된다. 원유수입은가격, 수송비, 국내정제설비에의적합성등을종합적으로감안하여결정되어야할것으로국내정유사는시장여건에맞게설비적합성높은유종의최적가격도입노력을지속해야할것이다. 미국의원유생산기술개선과미국산원유의생산이지속적으로증가하고있어가격적측면에서볼때미국산원유의경쟁력은개선될가능성이있다. 최근미국산원유의가격이두바이유나브렌트유보다낮게형성되고있고 2016년에비해가격차이도커진것은긍정적인변화라고할수있다. 한편미국산천연가스생산은지속증가하고수출가능한잉여물량이계속발생할것으로전망됨에따라서트럼프행정부에서는 LNG 수출에적극적으로나설가능성이높다. 우리나라는 2025년까지의국내천연가스수요물량은확보한상황으로미국산 LNG는이미연간 560만톤규모의도입계약이체결되었다. 그러나 2025년경에계약만료예정인물량이 900만톤정도되고 2025년이후의필요물량에대비한 LNG 계약은트럼프대통령의임기중에결정해야할가능성이높다. 배럴당 60달러이하의저유가상황하에서는유가연동형 LNG 에비해서미국산 LNG 가격이비쌀가능성이높아미국산 LNG의도입비중증대는국내천연가스도입비용상승과국내천연가스가격인상요인으로작용할우려를배제할수없다. 반대로유가가중장기적으로배럴당 80달러이상으로회복된다면미국산 LNG 가격이중동산유가연동형 LNG에비해상대적으로가격경쟁력을가질수있고, 또한미국의자원개발기술이지속적으로개선되고셰일자원량이확대 요약 v
된다면이러한현상은더욱강화될수있으므로미국산 LNG의경쟁력은지속적으로모니터링해야할것이다. 이렇듯미국산 LNG의여러장점들과상대적가격경쟁력, LNG 계약이주로 15년이상의장기계약임을모두고려하여향후그영향을상업적관점에서면밀히분석하고추가계약여부를결정해야할것이다. 한편우리나라는 2017년 3월경제성과환경성및안전성까지고려하여전력수급계획과급전순위를결정할수있는법적근거를마련하였다. 이러한정책환경변화로석탄발전이나원전이제약될가능성이있고이에따라천연가스발전이증가할가능성이높아천연가스도입수요도증가할여지가많아미국산 LNG도다양한수입원중하나로고려대상이될수있을것이다. 신재생에너지및신산업의경우트럼프행정부하에서미국시장의진출여건이악화될가능성에대비할필요가있다. 미국의신재생에너지시장진출을위해서는현지사업정보, 주별법제도등정보지원과연방세액공제제도의일몰에대비해우리나라내수시장확대, 미국외수출지역으로의진출다변화, 미국시장의유지전략이필요하다. 미국은가장시장제도가잘갖추어진성장하는선진시장이므로미국외지역으로의수출다변화노력과동시에미국시장의유지및진출확대노력도지속해야한다. 해외시장, 특히미국과같은선진시장진출경쟁력강화를위해실증경험축적과원가절감노력이필요하다. vi
ABSTRACT 1. Background and Objectives U.S. President Donald Trump intends to encourage the development and production of fossil fuels in the U.S. and to promote exports of them. For that to happen, he argues that regulations put in place in the energy sector have to be eased or repealed. All these represent a significant change of direction from former President Barack Obama's energy policies, where ambitious actions on climate change were taken and efforts to reduce the use of fossil fuels were made. This policy change in the U.S., a main producer of crude oil and natural gas and a leading country in the renewable energy industry, would have a significant impact not only on the U.S. energy industry but on the global oil and gas markets, the renewable energy industry, and climate change policies. With the new administration taking office in the States, its energy policy is expected to change significantly. Therefore, it is very meaningful to make efforts to study changes in U.S. energy supply and its impact on the world markets and, of course, to find ways for the Republic of Korea to deal with them. It is particularly so because Korea relies heavily on foreign energy resources. Abstract i
The purpose of this study is to draw implications for Korea by reviewing changes in the U.S. energy policy during the early days of the Trump administration, interpreting and analyzing the content and meaning of relating measures taken by the administration, and predicting the impact of the changes on the energy sector around the world including the US and the direction they head. 2. Summary After President Trump took office, there have been many changes in the U.S. energy and climate policies. As the phrase "America First," which means to put the national interests of the U.S. first, has been applied as a principle to every policy under the Trump administration, the new energy policy has been announced under the name of America First Energy Plan. As proposed in the America First Energy Plan, the Trump administration has been trying to expand the development of fossil fuels in the U.S., to lift regulations related to the energy industry, and to limit the role of the U.S. Environment Protection Agency (EPA) by using executive orders and the Congressional Review Act (CRA), and nominated the heads of federal departments and agencies like the Department of Energy (DOE), the Department of State (DOS), and EPA with those who have the similar view on the energy policy as the President himself. Coinciding with the crude oil production cut by the OPEC (Organization of the Petroleum ii
Exporting Countries), the U.S. productions of oil and gas have been sharply increasing. The crude oil production in the U.S. in the first week of April 2017 jumped to 9.24 million barrels a day, compared to the annual average of 8.9 million barrels a day in 2016. The crude production in the U.S. has increased by more than 30 thousand barrels a day compared to 2016, equivalent to a quarter of OPEC's production cuts. As the crude production of the U.S. in 2018 has been expected to increase by one million barrels a day from 2016, the U.S. influence in the global oil market will likely grow, and low oil prices could last longer. In fact, U.S. crude oil exports had not increased significantly in 2016, right after lifting ban on crude oil exports, but they have been expanding in 2017 thanks to the WTI Brent spread has been increased. It is certain that the share of natural gas in the U.S. energy exports will grow. From the perspective of energy security, natural gas is less important than crude oil somehow, and not many concern about massive exports of natural gas. Moreover, the price of natural gas in the U.S. is expected to be stable due to the relatively low production costs, and natural gas production exceeds the domestic consumption, allowing more gas to be exported. Liquefied natural gas (LNG) is predicted to lead U.S. natural gas exports going forward. When oil prices are low, LNG from the Middle Ease could have a competitive edge due to oil-price indexation. However, U.S. LNG is more flexible in terms of contracts since not tied to Abstract iii
take-or-pay and destination clause. Also, the competitiveness of U.S. LNG could be improved if the domestic price of the U.S. natural gas stays lower under the Trump administration. In the long term, the use of coal-fired power plants in the U.S. will sharply decrease while the use of natural gas-fired power plants and renewable energies will continue to grow. The generation by natural gas-fired power plants is expected to exceed that of coal-fired power plants by the mid- 2020s, and even the generation by renewable energies is expected to surpass that of coal-fired power plants around 2030. However, if the CPP (Clean Power Plan), halted by Supreme Court and currently being reviewed by EPA following the President Trump's executive order, was eliminated, the generation by natural gas-fired power plants would exceed that of coal-fired power plants by the mid-2030s, and the generation by renewable energies would not reach that of coal-fired power plants, though the renewable energy industry would continue to grow. Nevertheless, natural gas-fired power plants and renewable energies would grow continuously in the long run, and coal -fired power plants would not reverse its horizontal trend to upward. In spite of the President Trump's skepticism towards renewable energies and his policies to promote fossil fuels, investments in renewable power generation facilities and generation by them are expected to expand continuously thanks to federal tax credits which are effective until around 2020, advances in renewable energy technology, and growing iv
competitiveness of the U.S. renewable energy industry. President Donald Trump, a fierce critic of climate change policies during the presidential campaign, has ordered to roll back many of the Obama administration s climate change mitigation efforts since his inauguration. For the U.S. withdrawal from Paris Agreement, which has been paid the most attention, many have been skeptical about the possibility of the U.S. withdrawal because it would bring little benefit to the U.S. and even many U.S. energy companies are against it. Nonetheless, President Trump announced that he would pull the U.S. out of the climate deal, citing American interests come first. In accordance with Paris Agreement, it takes up to four years to effectively withdraw from the agreement, meaning the U.S will remain as a party to the Paris deal until at least November 4th, 2020 and for most of Trump s presidency. Therefore, the Trump administration is expected to repeal or rewrite a number of federal regulations not bound by Paris Agreement. The concern that the U.S. exit will severely weaken global efforts to combat climate change has been somewhat relieved after the EU, China, India, and other major players have pledged to uphold their commitments to the Agreement and reiterated their willingness to pursue further emissions reductions with or without the US. Considering the U.S. is the second-largest emitter of greenhouse gases in the world, however, its exit would have an unavoidable impact on the new climate regime. Abstract v
3. Research Outcome and Policy implications In response to the U.S. policies to expand fossil fuels production and to promote their exports, Korea should take necessary actions. Crude oil imports need to be determined with careful consideration in terms of their prices, shipping costs, and suitability to domestic refineries, and refineries in Korea should continue to try to import crude oil at the best prices possible, securing the suitability to the domestic refining facilities. Advances in crude oil production technologies and growing oil production in the U.S. are highly likely to improve the competitiveness of U.S. crude oil. The fact that the prices of U.S. crude oil remain lower than Dubai and Brent crudes and their price differences have grown compared to those in 2016 can be seen as another positive sign. U.S. natural gas production is expected to grow continuously, allowing more gas to be sold overseas. Under the circumstance, the Trump administration would double the efforts to lift LNG exports. Korea has already secured LNG supply to meet the domestic gas demands until 2025 and signed contracts to import 5.6 million tons of U.S. LNG each year. With deals of about 9 million tons of LNG set to expire by 2025, the country is likely to negotiate new contracts, during Trump s presidency, on the LNG supply for after 2025. In case of low oil prices below $60 per barrel, where U.S. LNG prices would likely be higher than the prices of other oil-indexed LNGs, an increase in U.S. LNG imports may lift the vi
importing costs, driving up the domestic price of natural gas in Korea. The medium- and long-term recovery of oil prices above $80 per barrel, by contrast, will enhance price competitiveness of U.S. LNG. This price advantage will be further improved when U.S. oil and gas production technologies continue to advance and its shale oil and gas productions keep growing. Thus, the competitiveness of U.S. LNG is to be monitored constantly and additional contracts for U.S. LNG imports should be carefully made by analyzing the impact from the commercial perspective considering the advantages and changing price- competitiveness of U.S. LNG and the nature of the contracts, lasting over 15 years. In March 2017, the Korean government established legal basis to consider environmental effect and safety as well as economics when crafting electricity supply and demand plan and determining a dispatch order. This policy change may impose constraints on electricity generation from fossil fuels and nuclear power, resulting in favorable conditions for natural gas-fired electricity generation to increase. This will highly likely increase natural gas imports, and U.S. LNG could become one of the options. Market conditions are less favorable for renewable energy and new energy industry under the Trump administration. A successful penetration of the Korean companies to the U.S. renewable market requires meticulous research on the local market and different laws and regulations by state. At the same time, it is needed to expand Abstract vii
the Korean domestic market, diversify the export markets other than America, and implement strategies to maintain the U.S. market to cope with a phase-out of federal tax credits, because the U.S. is one of the advanced markets with a well-functioning market system. Building up track records in the target markets and cost reduction efforts are the keys to strengthen the competitiveness in the advanced markets including the U.S. viii
제목차례 제1장서론 1 제2장최근미국의에너지수급동향 5 1. 석유, 가스생산및수출현황 5 2. 석탄생산및수출현황 10 제3장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 15 1. 트럼프및공화당의대선공약주요내용 15 가. 2016년공화당정강 (platform) 채택 15 나. 2016년공화당정강의에너지기후정책부문주요내용 16 2. 트럼프인수위의에너지정책제안 18 가. 인수위에너지정책제안의역할 18 나. 인수위에너지정책제안주요내용 19 3. 트럼프신행정부출범과에너지정책추진 21 가. 미국최우선에너지계획 21 나. 에너지관련대통령직권조치 23 다. 에너지관련규제해제를위한의회절차추진 36 4. 트럼프신행정부출범과에너지관련부처인선 37 5. 트럼프신행정부의예산안주요변화 41 가. 에너지부 42 나. 국무부 ( 및국제개발처, 재무부국제프로그램 ) 43 다. 연방환경보호청 43 차례 i
제4장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 45 1. 석유가스부문 45 가. 석유 45 나. 천연가스 50 2. 전력부문 54 가. 장기발전믹스전망 54 나. 신재생에너지 57 3. 기후변화대응정책 61 제5장미국의에너지정책변화와우리나라에의시사점 65 1. 석유부문 65 2. 천연가스부문 67 3. 신재생에너지및신산업 70 제6장결론 75 참고문헌 81 ii
표차례 < 표 3-1> 2016년미국대선과정의공화당의주요공약문건 16 < 표 3-2> 에너지관련재검토대상규제와주요내용 34 < 표 3-3> 에너지관련주요부처장관의기후변화관련발언내용 41 < 표 4-1> 미국대선이후미국원유생산량증가전망변화추이 47 < 표 4-2> 주요신재생에너지원에대한연도별연방세액공제율 57 < 표 5-1> 전통적 LNG 계약과미국산 LNG 계약의비교 69 차례 iii
그림차례 [ 그림 2-1] 미국원유생산추이 5 [ 그림 2-2] 2016년미국산원유의수출대상국가 7 [ 그림 2-3] 미국천연가스생산추이 8 [ 그림 2-4] 건설중인미국 LNG 설비의용량추가 ( 완공 ) 계획 10 [ 그림 2-5] 미국의석탄생산량추이 11 [ 그림 2-6] 미국의석탄수출입추이 13 [ 그림 3-1] 미연방환경보호청의예산규모및직원수추이 44 [ 그림 4-1] 미국원유생산량과시추리그수변화 46 [ 그림 4-2] 국제유가와미국원유및석유제품수급변동영향 48 [ 그림 4-3] 미국에너지원별생산전망 51 [ 그림 4-4] 미국에너지원별순수입전망 51 [ 그림 4-5] 미국의천연가스수출실적및전망 52 [ 그림 4-6] 국제유가와미국산 LNG의수출경쟁력과의관계 54 [ 그림 4-7] 청정전력계획유지여부에따른미국발전믹스전망 56 [ 그림 4-8] 미국주요산지별석탄생산전망 56 [ 그림 4-9] 미국주별사업용태양광균등화발전단가 58 [ 그림 4-10] 미국주요발전원별균등화발전단가전망 (2022년) 59 [ 그림 4-11] 미국주별신재생에너지공급의무화제도현황 60 [ 그림 4-12] 미국의주요에너지산업의고용규모비교 61 [ 그림 5-1] 2016년중동산원유와미국산원유가격추이 65 [ 그림 5-2] 최근 1년간 NEX 지수변화 (2016.5~2017.4) 71 iv
[ 그림 5-3] 세계지역별태양광설비신규설치현황및전망 72 [ 그림 5-4] 세계지역별풍력설비신규설치현황및전망 73 차례 v
제 1 장서론 도널드트럼프공화당대선후보는 2016년 11월 8일치러졌던미국대선에서승리하였고 2017년 1월 20일제 45대대통령으로취임하였다. 대선과정에서이미트럼프대통령의정책이오바마행정부의정책과는상당히다른방향으로설정될것이예견되었고에너지및기후정책에있어서도마찬가지로큰변화를겪고있다. 실제로트럼프대통령은취임후그간구상해왔던에너지부문정책기조를제시하고에너지부문규제전면재검토나중단되었던에너지프로젝트등을여러정책조치들을통해서빠르게추진하고있다. 트럼프대통령은미국내화석에너지자원의개발과생산을활성화하고수출을촉진하고자하며이를위해서에너지부문의각종규제들을완화또는폐지해야한다고주장한다. 지난오바마행정부에서기후변화대응정책들을적극추진하면서화석연료소비는지속적으로줄여나가려했던것에비하면매우다른방향이다. 셰일혁명으로 2010년이후미국산원유와천연가스생산이빠르게증가하고있는상황에서미국의이러한정책변화는미국의에너지산업과에너지수급뿐만아니라세계석유가스시장, 신재생에너지산업및기후변화대응에상당한영향을줄가능성이높다. 물론이러한견해에는이견도존재한다. 미국은에너지및자원정책, 환경규제의많은부분이주정부의주도로이루어지고있어연방정부의정책변화에따라에너지부문이급변할것이라는예상은과한것일수있다는견해도많다. 또한세계적인기후변화대응에의공조와저탄소에너지 제 1 장서론 1
시스템으로의전환노력은이미대세적인흐름이어서이러한조류에대한미국의역행에는한계가있을수밖에없다는평가도설득력이있다. 어쨌든많은우려속에서미국의신정부는이미출범하였고에너지정책의상당부분이빠르게변화하고있다는점에서이것이미국의에너지수급변화와세계에너지시장에의영향, 나아가이런변화에대한우리나라의대응이나정책시사점을찾아내는노력은매우시의적절하고유의미한작업이라할수있다. 특히에너지자원의대외의존도가절대적인우리나라이기에더욱그러하다. 이에본연구는트럼프행정부출범초기미국의에너지정책의변화와추진방향을검토하고연관된정책조치들이어떤내용과의미를갖는지를해석및분석하여미국및세계에너지부문에의영향과변화방향을전망하여우리나라에의시사점을도출하는것을목표로하였다. 본연구의많은부분은미국의정부기관의문서나분석보고서, 외신자료, 에너지전문기관의분석자료등을바탕으로미국트럼프행정부의에너지정책추진현황을정리및분석하였고이연장선위에서미국및세계에너지시장수급에의영향을전망하여우리나라에의시사점과대응방향을도출하였다. 이후본연구보고서는제 2장에서미국의에너지자원의수급현황을최근의변화를중심으로살펴보았고제 3장에서트럼프신행정부의에너지및기후정책변화의주요내용을대선공약에서부터인수위의에너지정책제안, 공식취임이후의에너지정책추진동향과대통령직권조치, 에너지관련주요부처인선등을살펴보았다. 이후제 4장에서는미국과세계시장과의연관성하에서석유가스부문, 전력 2
부문, 신재생에너지및기후변화대응부문에의미국의에너지정책변화의영향과향후전망을다루었고, 제 5장에서는미국의에너지정책변화에대응한우리나라에의시사점과대응방향을도출하였다. 제 6 장은본연구의결론을제시한다. 본연구는미국의에너지정책을중심으로다루고있지만결과적으로우리나라에의시사점을도출하고자하였으므로미국의에너지정책을주로연구하고있는필자외에에너지원별로국내외에너지정책을다루고있는에너지경제연구원의많은연구진들의자문과분석에상당히의존하였음을밝힌다. 구체적으로에너지경제연구원석유정책실, 가스정책연구실, 신재생에너지연구실, 에너지수요관리연구실의자문위원들의도움을많이받았으며진심으로감사를표한다. 제 1 장서론 3
제 2 장최근미국의에너지수급동향 1. 석유, 가스생산및수출현황 미국의원유생산은 2010년이후미국내 3대셰일오일지대인퍼미언 (Permian) 분지, 이글포드 (Eagle Ford) 분지, 바켄 (Bakken) 분지에서셰일오일생산이급격히증가하면서미국의원유생산증가를주도해왔다. 수압파쇄법의실용화로셰일자원의개발이가능해짐과동시에미국의원유가스생산기업들은기술개발을통해시추비용감소와효율성개선을지속적으로달성함으로써생산량을늘려왔다. 2015년에는미국의셰일오일생산량이미국전체원유생산량의절반을넘어서며미국에서는전통원유 (conventional crude oil) 생산보다비전통원유의생산이주를이루게되었다. [ 그림 2-1] 미국원유생산추이 ( 단위 : 백만 b/d) 자료 : EIA, 2017.2.13., Today in Energy Tight oil expected to make up most of U.S. oil production increase through 2040 을저자가재편집 제 2 장최근미국의에너지수급동향 5
본격적인저유가기조가 2014년하반기이후시작되었고미국의원유생산량은 2014년연평균 8.71백만 b/d, 2015년에는 9.42백만 b/d, 2016년에는 8.87백만 b/d를기록하였다. 국제유가가브렌트유현물의경우 2014년에는연평균배럴당 98.89달러였고, 2015년에는 52.32달러, 2016년에는 43.74달러였다는점을감안하면미국의경우국제유가감소폭에비해원유생산량은감소폭이상당히적었다는점을알수있다. 이는앞서언급하였듯미국의원유가스생산기업들이기술개선을통해생산성과효율성을높였고, 동시에저유가상황하에서경제성높은유정 (sweet spot) 으로생산활동을집중함으로써평균적인손익분기점을빠르게개선해왔기때문에가능한일이었다. 미국내최대셰일오일생산지대인퍼미언분지의생산기업들은저유가에도생산동을지속하였고 2016년에전반적으로점진적인유가반등이지속되자시추설비를늘렸다. 한편미국은약 40년간유지했던자국원유수출금지정책 1) 을해제하고 2016년부터미국산원유의수출을시작하였다. 2016년미국산원유의수출은국내원유생산감소에도불구하고연간평균수출량은 52만 b/d를기록하여 2015년대비 5.5만 b/d 증가하였다. 2) 하지만원유수출금지해제이전인 2014년에도연간약 30만 b/d 정도의수출이이루어졌던것을상기한다면원유수출금지의전면해제에도불구하고 2016년의미국산원유의수출증가는더딘편으로여겨진다. 1) 원유수출금지정책하에서도캐나다로의수출이나일부예외적조건하에서의수출은허가되었음. 2) EIA, 2017.3.28., Today in Energy U.S. crude oil exports went to more destinations in 2016 6
이는미국산원유의가격경쟁력이경쟁원유에비해충분히확보되지않은데다미국내원유수출항이대량의원유를선적하고 VLCC(Very Large Crude Carrier) 급초대형유조선을접안할수있는충분한규모를갖추고있지않기때문이다. 다만과거미국산원유의수출대상국이거의캐나다에집중되었고소량씩수출되는국가를포함해도 10개국미만이었던것에비하면 2016년미국산원유가수출된대상국가는 26개국으로크게확대되었다. 3) [ 그림 2-2] 2016 년미국산원유의수출대상국가 ( 단위 : 천 b/d) 자료 : EIA, 2017.3.28., Today in Energy U.S. crude oil exports went to more destinations in 2016 천연가스의경우도 2007 년까지 20 조입방피트 (Tcf) 미만에머물렀던 미국의건성천연가스생산량이이후고유가하에서수압파쇄법도입 으로셰일가스생산이가능해지면서 2008 년이후생산량이연간 20 3) EIA, 2017.3.28., Today in Energy U.S. crude oil exports went to more destinations in 2016 제 2 장최근미국의에너지수급동향 7
Tcf를넘어섰고 2015년에는 27 Tcf가생산되었다. 다만 2016년에는낮은미국내천연가스가격과저유가로인한셰일오일시추감소로동반생산되는천연가스생산량도감소하여 2005년이래최초로천연가스생산량이감소하였다. 미국의셰일가스는펜실베이니아주, 웨스트버지니아주, 오하이오주, 뉴욕주에걸쳐있는마셀러스 (Marcerllus) 분지에서의생산량이가장많으며이외에는오하이오주중심의유티카 (Utica) 분지, 루이지애나및텍사스주의헤이네스빌 (Haynesville) 분지, 텍사스주이글포드 (Eagle Ford) 등에서주로생산된다. [ 그림 2-3] 미국천연가스생산추이 ( 단위 : 조입방피트, Tcf) 자료 : EIA, 2017.1.5., Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050 p.57 을저자가재편집 미국의천연가스수출은그동안거의전량이파이프라인을통해이 루어졌으며이때문에수출대상국은주로캐나다와멕시코에한정되 었다. 2016 년미국의천연가스총수출량은 2.3Tcf 로이중 2.1Tcf 가 8
파이프라인을통한수출이었으며캐나다와멕시코로각각 0.77Tcf, 1.35Tcf가수출되었다. 한편 2016년 2월 Cheniere Energy 의사빈패스 (Sabine Pass)LNG 플랜트에서최초로브라질로 LNG를수출하면서미국의 LNG 수출시대가열리게되었다. 2016년미국산 LNG는칠레, 멕시코, 아르헨티나등중남미지역으로의수출비중이높았으나인도, 중국일본, 한국등아시아지역으로도수출이시작되었다. 4) 과거미국내에서는발전용천연가스의국내가격상승을우려해천연가스수출을우려하는목소리도있었으나현재까지 LNG 프로젝트승인은거부없이진행되어왔으며 2017년 1분기현재미국의 LNG 설비용량은 2.3 Bcf/d로매해완공되는추가설비를감안하면 2019년말까지는설비용량이 9.4 Bcf/d에이를전망이다. 5) 미국내 LNG 플랜트로가장먼저가동을시작한사빈패스 LNG는현재 3기의트래인이가동중이며 2017년에트래인 4, 2019년에트래인 5가완공을목표로건설중이다. 트래인 6은인허가는모두받았으나아직건설을개시하지는않았다. 또한코브포인트 (Cove Point) LNG의트래인 1이 2017년말에완공될예정이며, 현재건설중인카메론 (Cameron)LNG, 코퍼스크리스티 (Corpus Christi)LNG, 프리포트 (Freeport)LNG, 엘바아일랜드 (Elba Island)LNG의설비가차례로 2018년과 2019년기간동안완공될예정이다. 예정대로라면건설중인 LNG플랜트의완공과함께미국산 LNG 수출도 2020년경까지급증할전망이다. 4) EIA 웹사이트 (https://www.eia.gov/dnav/ng/ng_move_expc_s1_a.htm, 접속일 : 201 7.4.13.) 5) 2017 년 3 월현재미연방에너지규제위원회 (FERC) 에서승인한 LNG 수출터미널프로젝트의총설비용량은 4.16 Bcf/d 에달한다. 제 2 장최근미국의에너지수급동향 9
[ 그림 2-4] 건설중인미국 LNG 설비의용량추가 ( 완공 ) 계획 ( 단위 : Bcf/d) 자료 : EIA, 2017.3.1., Natural Gas Weekly Update 다만미국내 LNG 프로젝트가당초추진되었던몇년전과는달리세계 LNG 시황이많이달라졌다. 동북아중심의 LNG 수요가둔화또는감소하고있으며호주의 LNG 수출도증가할전망이다. 따라서미국산 LNG가세계시장에서본격적인경쟁력을갖고제안된프로젝트들의건설이현실화되기위해서는넘어야할장애요인들도많다. 6) 2. 석탄생산및수출현황 미국에서생산되는석탄은대부분발전용으로소비되고일부제철 용으로소비된다. 그리고국내소비외에잉여물량은수출한다. 2016 년발전용소비가전체석탄소비의 92% 를차지했다. 석탄생산량은 6) EIA, 2017.3.4., Growth in domestic natural gas production leads to developme nt of LNG export terminals 10
최근약 10 년간꾸준히감소추세에있다. 2016 년미국의석탄생산량 은 2015 년대비약 18% 감소하여 7 억 3,900 만숏톤 7) 을기록하였고 이는 1978 년이래약 40 년만에가장낮은생산량이다. 8) [ 그림 2-5] 미국의석탄생산량추이 ( 단위 : 백만숏톤 ) 자료 : EIA 웹사이트 (https://www.eia.gov/coal/data.php, 접속일 : 2017.4.13.) 미국에서석탄생산량이감소하게된것은셰일가스생산급증으로천연가스국내가격이낮게형성되면서천연가스발전과의경쟁에서뒤진석탄화력발전기의이용률이떨어지게되었고세계적저탄소정책추진에따라세계석탄수요도감소해왔기때문이다. 또한미국에서신재생전원이급격히확대되면서발전부문에서석탄화력의비중은점차감소하게되었다. 2008년부터 2016년까지미국내발전량에서석 7) 숏톤 (Short Ton) 은 901kg 을 1 톤으로하는중량단위로주로미국에서사용되어미톤이라고도함. 8) EIA, 2017.2.13., Today in Energy U.S. coal production and coal-fired electricity generation expected to rise in near term 제 2 장최근미국의에너지수급동향 11
탄화력이차지하는비중은지속적으로감소했고 2016년에는천연가스화력비중이처음으로석탄비중을넘어서게되었다. 단기적으로 2017 년과 2018년에는미국내천연가스가격이다소상승할것으로전망됨에따라석탄화력비중이증가하고석탄생산량도소폭증가할것으로예상된다. 9) 국내생산량감소에따라서미국의석탄수출량도최근빠르게감소하는추세다. 2016년미국의석탄수출량은 2015년대비 23% 나감소한 6천만숏톤에그쳤다. 10) 미국의석탄수출량은 2012년 1억 2,570 만숏톤에달했으나이후 4년째연속적으로빠르게감소하고있다. 미국의석탄수출이감소한것은세계석탄수요증가둔화와더불어수출국간경쟁이심화된데에서원인을찾을수있다. 호주, 인도네시아, 콜롬비아, 남아공등주요석탄수출국에서채굴비용및수송비감소등으로경쟁력을유지한반면미국의석탄은채굴비용이증가하여국제경쟁력이약화되었다. 동시에국내발전부문에서도낮은가격의천연가스에비해석탄의경쟁력이뒤지면서국내생산량이감소하였고이에따라수출량도감소하게되었다. 9) EIA, 2017.2.8., Today in Energy U.S. coal production and coal-fired electricity generation expected to rise in near term 10) EIA, 2017.3.14., U.S. coal exports and imports both decline in 2016 as U.S. remains net coal exporter 12
[ 그림 2-6] 미국의석탄수출입추이 ( 단위 : 백만숏톤 ) 자료 : EIA, 2017.3.14., U.S. coal exports and imports both decline in 2016 as U.S. remains net coal exporter 제 2 장최근미국의에너지수급동향 13
제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 제 3장에서는미국트럼프신행정부의에너지및기후정책을중점적으로살펴본다. 먼저트럼프당시대선후보와공화당이 2016년대선과정에서제시했던대선공약의에너지기후정책관련주요내용을간략히정리한다. 그리고 2016년 11월 8일대선에서트럼프후보가승리한이후정권인수위에서내놓은에너지정책방향을정리하고 2017년 1월 20일트럼프대통령이취임한이후제시된에너지정책과여러행정조치들을통해트럼프행정부의에너지정책의실체를확인한다. 1. 트럼프및공화당의대선공약주요내용 가. 2016년공화당정강 (platform) 채택 2016년 7월 18일부터 21일까지 4일간미국공화당은제 45대대통령선거를약석달앞두고전국전당대회를열어도널드트럼프를당의공식대통령후보로선출하였고대선에대비하여공화당의정책을담은 2016년공화당정강을채택하였다. 11) 트럼프대통령의에너지정책관련한공약내용은공화당당내경선중이었던 2016년 5월노스다코타 유세에서발표했던 미국최우선에너지계획 (America First Energy Plan) 에서최초로드러난다. 그러나상당부분이공화당정강과중복되므로본절에서는공화당정강을바탕으로트럼프대통령의에너지부문대선공약과에너지정책기조를살펴보기로한다. 11) 에너지경제연구원, 2016.8.5. 세계에너지시장인사이트제 16-29 호, p.4 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 15
< 표 3-1> 2016 년미국대선과정의공화당의주요공약문건 주요공약문건미국최우선에너지계획 ( 16.5) a) 공화당정강 ( 16.7) b) 취임100 일과제 ( 16.10) c) 에너지관련핵심내용 미국내화석연료개발및생산확대를통한에너지독립추구 에너지환경규제철폐주장 국내자원생산및수출확대 연방정부의규제반대 주정부중심의에너지환경정책추진 기후변화대응노력반대 UNFCCC 에의미국정부의재원공여중단 에너지인프라법제정으로인프라투자확대 자료 : a) 에너지경제연구원, 2016.8.5., 세계에너지시장인사이트제 16-29 호,p.7 b) Republican National Committee, 2016, Republican Platform 2016, p p.19~22 (https://prod-cdn-static.gop.com/media/documents/draft_12_f INAL[1]-ben_1468872234.pdf, 접속일 : 2017.1.20.) c) Donald J.Trump, 2016, Donald Trump s Contract with the American Voter pp.1~2 (https://assets.donaldjtrump.com/_landings/contract/o-tr U-102316-Contractv02.pdf, 접속일 : 2017.1.20.) 나. 2016 년공화당정강의에너지 기후정책부문주요내용 대선을앞두고확정된 2016년공화당정강은석유, 천연가스, 석탄과같은국내에너지자원의생산을확대하고수출을활성화하겠다는정책기조를분명히하였다. 미국의영토에매장된화석연료자원을최대한생산하고활용하여에너지독립을달성하고자하며자원개발을촉진하기위해서연방소유의공공토지와대륙붕근해의탐사와생산에대한규제를완화하거나폐지해야한다고주장했다. 또한생산된원유와천연가스등미국산에너지의수출을증진하여연관산업의고용과성장을촉진함과동시에무역수지를개선하고에너지안보도강화하겠다는것이다. 16
공화당정강과트럼프당시후보가주장한화석에너지자원의개발을촉진한다는방침은결국화석에너지관련규제완화, 인프라건설촉진, 비화석에너지원에의지원폐지로연결된다. 공화당은민주당의화석연료개발과관련한여러환경규제, 안전성강화조치등을고용을저해하는불필요한규제라고비난하였다. 특히기존화력발전기의이산화탄소배출기준을연방환경보호청 (EPA) 의규제로정한청정전력계획 (Clean Power Plan, 2015년 8월확정발표 ) 을완전히폐지할것이라고밝히고있다. 또한환경영향평가등모든인허가과정을통과했음에도불구하고 2015년 11월, 오바마대통령의최종승인거부로무산되었던키스톤 XL 파이프라인건설을재추진할의사를확실히하였다. 한편신재생에너지에대한지원정책은화석에너지와의공정한경쟁을막고일방적으로화석에너지를불리하게만드는것이므로폐지해야한다고주장하였다. 2016년공화당정강의주요내용에서두드러지는한가지는연방정부주도의오바마행정부의에너지정책을강하게비판하면서에너지정책이나환경정책은주정부에서주도해야한다고강조한다는점이다. 에너지부문에관련한규제도연방정부에서주도하는하향식규제가아닌주정부가주체가되어자율적으로규제해야한다는입장이다. 심지어는연방정부의소유지도지리적으로주정부내에속해있으면주정부에서해당연방소유지에매장된자원을관리하거나규제해야한다고주장하였다. 한편기후변화대응정책에대해서공화당은정강을통해교토의정서와파리협정을모두부인하면서국제기후변화대응체제에대한반대입장을분명히드러냈다. 파리협정도상원의비준을거칠때에만미국 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 17
의감축의무가구속력이생길수있으며미국정부가유엔기후변화협약 에공여키로약정한녹색기후기금 (Green Climate Fund) 과같은재원 공여도즉각중단해야한다고주장하였다. 2. 트럼프인수위의에너지정책제안 가. 인수위에너지정책제안의역할 2016년미국대선이트럼프후보의승리로귀결되면서트럼프인수위 (Trump transition team) 가구성되었고동인수위에서는간략하지만공화당정강의연장선에서에너지정책방향을제안하였다. 12) 트럼프인수위의주요활동은신임내각을구성할연방부처의장관및주요연방청의청장내정자를선임하는일이었다. 동시에향후대통령으로공식취임한이후의정책청사진을보여주는것또한인수위의중요한임무라고할수있다. 이미트럼프대통령이취임한현시점에서는인수위의정책제안이트럼프행정부의정책을분석함에있어대단히중요한역할을하지는않는다. 그러나대선직후당시예상을뒤엎고승리한트럼프대통령이취임직전까지어떤방향성을유지할것인지에대해서는논란이많았다. 특히트럼프대통령의대선과정에서의에너지부문이나기후정책에관한발언들은 기후변화는중국이만들어낸거짓 이라거나 파리협정을취소하겠다. 는식의정제되지않은언어를사용하면서까지기존의오바마행정부의정책과는정반대되는입장에있었기때문에대 12) 트럼프당선인인수위원회웹사이트 ( https://greatagain.gov/energy-independence- 69767de8166, 접속일 : 2017.1.10) 18
선에서트럼프대통령이승리한상황에서도이런공약들이얼마나유지될것이고얼마나현실화될것인가에대해불확실성이매우높았던것이사실이다. 이때문에인수위의활동이약두달남짓의기간에한정되었고에너지부문의정책제안이다소짧은선언적문장임에도불구하고인수위의에너지부문정책제안은그불확실성에대한얼마간의해답을주었다는의미에서나름의역할을했다고할수있다. 나. 인수위에너지정책제안주요내용트럼프인수위는에너지정책에대해서 에너지독립 이라는주제를제목으로정책청사진을제시하였다. 인수위의제안은미국을에너지독립국으로만들겠다는것을먼저선언하고있는데이는국내에너지자원을최대한으로활용함으로써달성할수있음을이어서밝힌다. 인수위는개발대상인국내에너지자원에전통적인화석에너지자원뿐만아니라신재생에너지원도명시적으로포함하였다. 인수위는미국영토를아직개발하지않은엄청난에너지자원의보고라고일컬으며이러한에너지자원개발을활성화하고수출도확대하는에너지혁명 (energy revolution) 을통해서미국이에너지순수출국이되고수백만개의일자리를창출할것이라고강조하였다. 인수위는국내에너지자원개발확대를위해서는지난오바마행정부에서취해온화석에너지생산및소비제한정책에서벗어나서연방공유지및연방해양영토에서의자원개발을위한임대 (lease) 를개방할것이라고제안하였다. 그리고오바마행정부에서중단되었던수십억달러규모의에너지프로젝트에대한인허가과정에서의장애요소를없애고인허가를빠르게추진할것이며에너지부문, 특히화석에 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 19
너지부문의고용을위협했던오바마행정부의많은행정명령들을철 회할것이라고하였다. 한편인수위는트럼프행정부가들어서면오바마행정부에서추진 했던 석탄과의전쟁 13) (war on coal) 을끝내고신규석탄광산임대 중단조치와내무부의과도한수자원규제도폐지하겠다고밝혔다. 그 리고오바마행정부에서도입된석탄을제약하는모든규제들을전면 적으로재검토하겠다는방침을제시하였다. 또한인수위는 2015 년미 국수자원규제 14) (Waters of the US rule, 2015 년 5 월발표 ) 와오바마 행정부의기후변화대응에관한포괄적인정책프레임인기후행동계획 (Climate Action Plan, 2013 년 8 월발표 ) 과기존화력발전기에대한 이산화탄소배출규제인청정전력계획을특정하여폐지대상규제로명 시하였다. 이에더해인수위는에너지정책에대한몇가지기준을제 시함으로써트럼프행정부가추구하는방향과가치관을제시하였으니 결국에너지산업을통해고용창출, 소득증대, 그리고낮은에너지가 격을유지하는것이다. 마지막으로인수위는환경정책에대한새로운기준을제시하였다. 즉과거민주당행정부처럼환경문제에대해급진적인정치적의제를 따르기보다는전문성을갖고접근하겠다는것이며정부조직에서는연 방환경보호청을대기오염정화, 식수원관리등에너지부문에의영향 력을줄이고소극적인환경정책에재집중하도록하겠다는청사진을 내놓았다. 13) 오바마행정부에서기후변화대응에적극적으로나서면서석탄발전등석탄의사용에제약이생겼다고인식한공화당진영은이를 석탄과의전쟁 이라고표현해왔음. 14) 미국의청정수질법 (Clean Water Act) 에의거연방정부가규제할수있는수자원의범주에상류지류, 습지등을추가하여셰일자원및석탄개발에규제요소로작용하였음. 20
3. 트럼프신행정부출범과에너지정책추진 가. 미국최우선에너지계획 2017년 1월 20일트럼프대통령의취임과동시에백악관은홈페이지를통해미국최우선에너지계획을발표하였다. 15) 짧게정리된동계획은대선과정에서동일한제목으로 2016년 5월에발표했던미국최우선에너지계획의연장선상에있으며인수위의에너지정책기조와도거의유사하다. 미국최우선에너지계획은첫째 미국내에너지자원개발확대, 둘째 에너지산업에대한규제, 특히화석에너지관련규제의철폐, 그리고셋째로 에너지정책과환경정책의동반추진 이라는세가지어젠다로정리된다. 1) 미국내화석연료개발확대와에너지독립추구트럼프행정부는동계획에서셰일자원및원유가스자원의최대한개발 활용하여미국인의고용과소득증진을추구한다는것을가장먼저밝히고있다. 이를위해서미국영토에매장된막대한규모의화석에너지자원을반드시개발해야하며, 특히연방공유지의자원개발도제약없이개발할것을제시하였다. 또한트럼프행정부는이렇게에너지생산을통해서정부가거두어들인세수는도로, 학교, 교량및공공인프라건설에재투자하겠다는방향을제시한다. 석탄에대해서는특별히청정석탄기술개발을촉진하고석탄산업을부활시키겠다고 15) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/america-first-energy, 접속일 : 2017. 3.10.) 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 21
언급하고있다. 트럼프행정부는국내자원개발활성화를결국에너지독립으로연결시키면서미국내자원생산증진으로해외, 특히 OPEC 카르텔과적대국으로부터의원유수입의존도를낮추고에너지독립을이룰것이며이는궁극적으로미국의국가안보에도부합한다고주장한다. 2) 에너지산업관련규제해소트럼프행정부는동계획에서에너지산업에부과되는각종규제들을해소할것을천명하였다. 특히청정전력계획 (CPP) 이나미국수자원규제를불필요하고에너지산업에피해를주는사례로직접언급하면서이를폐지하겠다고밝혔다. 동계획에서는에너지부문규제제거의경제적효과로향후 7년이상총 300억달러이상의근로소득증가가있을것이라고언급하였다. 3) 에너지정책과환경정책의동반추진한편미국최우선에너지계획에서는에너지정책과환경정책의동반추진을이야기하고있다. 트럼프행정부는미국의에너지정책을책임성있는환경정책과동반추진할것이며미국의대기와수질보호, 자연서식지및천연자원보전에언제나우선순위를둘것이라고강조한다. 그러나이러한입장은원론적인관점에서의환경정책과에너지정책의조화를이야기할뿐이것이오바마행정부에서와같은적극적인환경규제를말하는것은결코아니다. 트럼프행정부의이러한환경정책에대한인식은연방환경보호청의업무영역에대한재조정계획을통해서구체적으로확인된다. 트럼프행정부는연방환경보호청을 대 22
기와수질보호 라는본연의핵심임무에다시집중하도록하겠다고밝혔다. 이는사실상인수위에서드러난연방환경보호청의업무영역축소청사진을그대로가져온것으로트럼프행정부는오바마행정부에서연방환경보호청의역할이과하게비대해졌다고생각하고있으며, 연방환경보호청을 대기와수질보호 라는본연의임무에재집중하도록조치한다는완곡한표현을사용하고있지만결국연방환경보호청이각종규제를통해에너지부문에직접적으로관여해왔던오바마행정부의정책방식을더이상지속하지않겠다는의미로해석된다. 한가지눈에띄는점은인수위의정책제안에서는신재생에너지를국내에너지자원생산활성화정책에포함하여언급하였지만미국최우선에너지계획에서는신재생에너지에대한언급은전혀없으며기후정책에대한언급도마찬가지다. 이는트럼프대통령의취임과동시에발표된동계획이우선적으로담아야할의제를위주로짧게기술되었으며따라서신재생에너지를언급하지않은것은신재생에너지원이화석에너지자원에비해정책적우선순위가후순위에있음을반증하는것이라고할수있다. 기후정책을언급하지않은것도마찬가지맥락에서이해할수있다. 나. 에너지관련대통령직권조치트럼프대통령은취임직후행정명령등대통령의직권을이용해추진할수있는다수의조치들을단행하였다. 이에는에너지부문과연관된내용들도상당수있으며이는이미대선공약이나미국최우선에너지계획에서밝힌바있는규제완화및폐지조치나에너지관련인프라건설을촉진하는내용이주를이룬다. 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 23
1) 취임직후 1 주일간의행정명령및대통령메모 Memorandum for the Head of Executive Departments and Agencies 16) (2017.1.20.) 동대통령메모는연방정부부처의규제추진을신임내각이완성되기전까지전면중단한다는내용이다. 구체적으로는 2017년 1월 20 일이후, 연방정부부처장관및연방청장의취임전까지새로운규제 (regulations) 의미연방관보실 (OFR) 에제출을금지하였다. 통상적으로미국의정부부처나연방청에서발표하는규제의최종확정안은연방관보 (Federal Register) 에등록하고일정기간게재한후에발효된다. 예를들어, 오바마행정부의신규화력발전이산화탄소배출규제인청정전력계획은연방환경보호청이 2015년 8월에규제를최종확정발표하였고, 2015년 10월에관보에등록및게재된후, 2015년 12월에발효되었다. 상기대통령메모에따르면오바마행정부에서임명된현연방부처장관및청장들은각부처및청에서발의된모든신규규제의심사및승인권한을후임신임장관및청장에게위임토록요구하였다. 이미규제가확정발표되어연방관보실에제출되었지만게재는되지않은상태에있는신규규제는즉시제출을철회하고회수하여다시후임장관또는청장이취임한이후재심사및승인을거치도록하였다. 이미관보실에제출되어연방관보에게재된상태인규제는상기대통령메모에의거, 발효일을 60일간연기하고재검토해야한다. 16) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/20/memora ndum-heads-executive-departments-and-agencies, 접속일 : 2017.1.21.) 24
동대통령메모에따르면오바마행정부의최말기에확정되어관보등록이나게재단계에있는에너지부나연방환경보호청등에너지관련연방부처및연방청의규제들도모두적용된다. 예를들어 2016년 12월 28일에너지부에서확정발표한가전기기또는보일러, 펌프관련에너지효율규제 4건은관보등록및게재되지못하고중단되게되었다. Executive Order Expediting Environmental Reviews and Approvals For High Priority Infrastructure Projects 17) (2017.1.24) 동행정명령은 우선순위가높은인프라 건설프로젝트의경우환경영향평가승인과정을빨리처리하도록명령한것이다. 어떤인프라프로젝트가 우선순위가높은인프라 인지를선정하는것은연방정부의환경영향평가를거쳐야하는프로젝트중에서관련부처장관또는청장, 프로젝트관련주지사, 백악관환경품질위원회의장의요청에의거하여공공복리, 국가이익, 환경혜택등을고려하여결정한다. 그리고 우선순위높은인프라 로선정된프로젝트에대해서는백악관환경품질위원장이관련주무기관장과협의하여신속처리절차를수립하고환경영향평가승인을완료해야하는시한을정해야한다. 정해진환경영향평가기한안에환경영향평가가완료되지못하면관련환경영향평가주무기관장은백악관환경품질위원장에게지연사유를소명하고최대한빠른시일내에환경영향평가와승인을완료할 17) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/24/executive -order-expediting-environmental-reviews-and-approvals-high, 접속일 : 2017.1.27.) 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 25
수있도록명확한조치계획을제출해야한다. 동행정명령이에너지부문과연관되는점은에너지관련인프라가 우선순위가높은인프라 에포함될가능성이높다는점이다. 동집행명령에서는제1항에서일반적으로국가적으로우선순위가높은인프라중에서에너지관련인프라로전력망, 항만수리및개선, 파이프라인을예로들고있다. 따라서동행정명령을따른다면미국전력망현대화 (Grid Modernization) 촉진, 현재항만용량이제한적인원유수출항개선사업, 원유가스파이프라인의신설또는노후파이프라인의개선사업등이신속하게추진될수있는여건이마련될수있다. Presidential Memorandum Regarding Construction of Keystone XL Pipeline 18) (2017.1.24) 동대통령메모는키스톤 XL 파이프라인의건설을위해서프로젝트제안사업자인 TransCanada 로하여금국경간에너지자원의수출입설비에대한대통령의승인권한을위임받은국무부장관에게키스톤 XL 프로젝트추진을위한사업제안서를다시제출할것을요청하는내용이다. 동대통령메모에따르면국무장관은키스톤 XL 파이프라인프로젝트제안서가다시제출되면필요한심사절차를신속하게처리하여제안서제출후 60일이내에최종승인되도록해야한다. 이를위해과거오바마행정부의연방부처에서키스톤 XL 파이프라인프로젝트에대해승인하였던모든내용은유효한것으로인정하도록 18) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/24/presidenti al-memorandum-regarding-construction-keystone-xl-pipeline, 접속일 : 2017.1.27.) 26
했다. 국무부외에육군부, 내무부등관련연방부처도동일하게관련심의에대해신속한처리를위해협조해야한다. 동대통령메모에따라서키스톤 XL 파이프라인건설프로젝트추진절차가빠르게재개되었고 2017년 3월 24일트럼프대통령은키스톤 XL 파이프라인프로젝트를최종적으로승인하였다. 키스톤 XL 파이프라인프로젝트는캐나다의알버타 에서미국네브라스카 까지캐나다산중질원유 ( 오일샌드 ) 를수송하기위한파이프라인건설프로젝트로오바마대통령이 2015년 11월최종적으로승인을거부하여무산되었던바있다. 키스톤 XL 파이프라인은네브라스카 에서다시기존파이프라인과연결되면텍사스주의주요정제설비로연결되어미국의석유안보에기여하게되며, 건설사업에고용및성장효과가기대된다는게프로젝트찬성론의기본입장이다. Presidential Memorandum Regarding Construction of the Dakoda Access Pipeline 19) (2017.1.24) 동대통령메모는육군성에통해다코타액세스파이프라인의완공과개통을위해필요한절차를빨리추진할것을요구한다. 다코타파이프라인은노스다코타주 Bakken 셰일지대와 Three Forks 셰일지대에서생산된원유를일리노이주까지수송하는원유파이프라인프로젝트로이미모든절차를승인받고건설공사를진행하여 90% 이상공정이완성되었으나일부구간에서원주민들의반발로오바마행정부는 2016년 12월초미완공구간에대한건설을취소하고환경영향평가 19) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/24/presidenti al-memorandum-regarding-construction-dakota-access-pipeline, 접속일 : 2017.1.27.) 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 27
를재검토하도록한바있다. 동대통령메모에의거해서다코타파이프라인이완공및운영되면예정대로미국내원유수송이원활하게가동될수있고특히 Bakken 지대는동파이프파인이개통되면과거수송인프라제약으로철도등육상운송에의존했던점이해결될수있어생산량증가에도도움이될수있다. 동대통령메모에따라서실제로미육군공병대는 2017년 2월 7일공사를재개하였고노스다코타 의원주민그룹은워싱턴 D.C 연방항소법원 (US Court of Appeals for the District of Columbia Circuit) 에공사재추진중지를요구하는가처분신청을하였으나 2017년 3월 18 일법원은이를기각하였고미건설구간이완공이됨에따라서노스다코타액세스파이프라인은 5월 14일부터원유수송을개시하게되었다. 20) Presidential Memorandum Regarding Construction of American Pipeline 21) (2017.1.24) 대통령메모는미국영토내에건설되는모든신규파이프라인건설 ( 기존파이프라인의개선, 수리, 확장도포함 ) 에는미국산자재와설비를법이허용하는한최대한많이사용해야하며, 상무부장관을포함관련부처는동내용과관련하여 180일이내에계획을수립하여제출할것을명령하고있다. 특히철강의경우, 모든공정이미국내에서이루어진완제품만을미국산으로인정하며, 반제품을수입해서 20) Reuters, 2017.4.13., Dakota Access Pipeline to start interstate service May 14 (http://www.reuters.com/article/us-north-dakota-pipeline-iduskbn17f2to, 접속일 : 2017.4.13) 21) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/24/presiden tial-memorandum-regarding-construction-american-pipelines, 접속일 : 2017.1.27.) 28
미국내에서최종가공한경우나, 미국내에서제조한반제품을해외에서최종가공한경우는미국산으로인정하지않는다고그기준을엄격히하고있다. 동대통령메모는에너지부문과직접적인영향이없는것으로보일수있으나앞으로모든파이프라인건설에요구되는사안이므로에너지인프라사업에상당히중요한요인으로작용할수있다. 미국산철강완제품만을사용함으로써파이프라인건설비용이증가하거나미국산철강완제품을조달하는데어려움을겪을경우프로젝트가지연될위험이있는것이다. 파이프라인신설프로젝트뿐만아니라시급을요하는파이프라인수리나개선사업도미국산철강완제품을사용한강관을적시에조달하지못하면어려움에처하게될수도있다. 따라서이에대한업계의반발이나논쟁이예상된다. 한편미국백악관은동대통령메모에따른미국산강관사용의무가키스톤 XL 파이프라인과다코타액세스파이프라인의건설에는적용하지않겠다고발표했다. 22) 트럼프대통령은당초행정명령은신규파이프라인이나기존파이프라인의수리및확장사업에해당하는것이라며이미프로젝트가추진중이거나공사가진행중인키스톤 XL 파이프라인과다코타액세스파이프라인은프로젝트나공사를되돌릴수없기때문에예외로한다고밝혔다. 실제로철강업계에서는동행정명령을위의두개파이프라인프로젝트에적용할수있을지에대해부정적인견해가많았다. 즉공정률이 90% 를넘은다코타액세스파이프라인은이미필요한강관의구매계약이이루어진상황이며키스톤 XL 프로젝트에서요구하는압력조건도만족하면서 36~42 22) 에너지경제연구원, 2017.3.13., 세계에너지시장인사이트제 17-8 호, pp.49~50 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 29
인치의대구경강관을미국국내업체에서완제품을생산할수있을지에대해서도회의적이었던것이다. 미국내에서이러한강관을생산할수있는철강업체는대부분외국사에국한되며, 미국의철강업체들은 36~42인치규격을갖추고압력에도저항할수있는강관을만들기위해서는생산설비를재투자하거나완전히개비해야할것이라는분석이다. 23) 2) 에너지부문규제완화를위한포괄적행정명령 (2017.3.28) 트럼프대통령은취임두달이지난 2017년 3월 28일 에너지독립과경제성장에관한행정명령 (Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth 24) ) 을내림으로써각연방정부부처와연방기관들은에너지부문의규제완화를위한가장포괄적인조치에착수하게되었다. 동행정명령은도입부에서에너지자원개발을촉진하는것이국익에부합하며이를위해서는반드시규제완화가필요하므로이를위한조치를단행한다고밝히고있다. 주목할점은미국내전력공급의원칙으로가격의적절성외에도안정성, 안전성, 청정성의원칙을제시하면서전력을생산하기위한발전원으로석탄, 천연가스, 원자력, 수력및기타신재생에너지등국내자원을활용해야한다고강조하고있다는점이다. 그동안의트럼프대통령의화석연료에대한선호를 23) Reuters, 2017.1.30., American steel unlikely to get Keystone boost despite Tr ump order (http://www.reuters.com/article/us-usa-trump-pipeline-transcanada-idu SKBN15E22M, 접속일 : 2017.3.28) 24) 백악관웹사이트 (https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/28/presiden tial-executive-order-promoting-energy-independence-and-economi-1, 접속일 : 201 7.3.29.) 30
상기한다면발전원으로가장먼저석탄을제시하였고신재생에너지를제일마지막에제시한것은우연으로보이지는않는다. 동행정명령은연방부처와연방기관들이즉시현행규제를검토하여잠재적으로미국내에너지자원의개발과사용에과도하게부담을주는경우해당규제를유예, 수정또는철회해야한다고요구하고있다. 동행정명령에의거각연방정부부처및연방기관의기관장은에너지자원개발과관련한규제, 명령, 지침등모든현행정책조치들을재검토해야한다. 특히석유, 천연가스, 석탄, 원자력에대한규제는집중검토하게된다. 각기관장은향후제시된일정에맞게동행정명령을이행해야하며대통령실예산관리국에조치내용을보고제출해야한다. 각기관장은동행정명령발동후 45일이내에대통령실예산관리국에소속기관관할규제의재검토계획을보고해야하며부통령, 경제정책비서관, 환경품질위원회에도동일계획을제출해야한다. 또한각기관장은행정명령발동이후 120일이내에규제재검토결과보고서초안을제출해야하는데, 제출된보고서초안은규제재검토에따라명시적인규제완화및철회방안을포함해야한다. 그리고최종적으로향후 180일까지규제재검토결과보고서최종본을완성하여제출하여야한다. 대통령실예산관리국장은경제정책비서관과협의하여최종보고서에제시된규제완화조치를최종조정할수있으며, 각연방부처기관장은최종보고서에포함된방안에따라조속히해당규제를유예하거나수정또는철회조치하여야한다. 한편동행정명령은몇가지에너지및기후변화대응과관련된기존행정명령또는규제에대해서는재검토과정을거치지않고즉각폐기를명령하였다. 동행정명령이적시한즉각폐기대상규제는오 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 31
바마행정부의주요행정명령, 대통령메모, 연방규제가포함되는바, 기후변화영향에대한적응성증진을위한행정명령 (2013년 11월발표 ), 전력부문탄소배출기준대통령메모 (2013년 6월발표 ), 천연자원개발의환경영향완화와관련민간투자촉진을위한대통령메모 (2015년 11월발표 ), 기후변화및국가안보를위한대통령메모 (2016년 9월발표 ), 기후행동계획 (Climate Action Plan) 보고서 (2013년 6월발표 ), 메탄감축을위한기후행동계획전략보고서 (2014년 3월발표 ), 연방부처및연방청의온실가스배출및기후변화영향에대한지침 (2016년 8월발표 ) 이이에해당한다. 즉각폐지대상규제의관할연방부처는해당규제와관련한기관내모든정책및조치들을사안에따라조속히유예, 수정또는철회해야한다. 또한동행정명령은청정전력계획 (CPP) 과신규화력탄소배출기준 (Carbon Pollution Standard, CPS, 2015년 8월확정발표 ) 그리고청정전력계획모범이행규칙초안 (2015년 10월제안 ) 에대해서도즉각재검토하고관련된지침이나세부조치들도유예, 수정또는철회하도록요구하였다. 청정전력계획과신규화력탄소배출기준은이미반대소송진행중으로규제담당기관인연방환경보호청은재검토에따른모든후속조치들을법무장관에게보고해야하며, 법무장관은재량적판단에따라관련법적소송들을중지또는연기하거나해당규제를적절히완화할수있는방안을찾도록법원에요청할수있게하였다. 추가적으로청정전력계획과함께발표되었던 청정전력계획의법적이슈에관한각서 도즉시재검토하고결과에따라유예, 수정또는철회절차를밟아야한다. 온실가스의사회적비용평가체제와방법론등도동행정명령에따 32
라서재검토된다. 이러한재검토의배경으로이산화탄소, 아산화질소, 메탄으로구성되는 3대온실가스의사회적비용에대한정확한평가가건전한규제정책의사결정을위해매우중요하기때문이라고행정명령은밝히고있다. 이에따라서기존의 온실가스사회적비용평가를위한범부처작업반 (Interagency Working Group on Social Cost of Greenhouse Gases, IWG) 은해체하며동작업반에서발표했던모든비용평가보고서는철회되고더이상미국정부의정책을대변하거나근거로사용될수없다. 대신에온실가스의사회적비용또는감축의효용평가방법론은 2003년발행된규제분석지침 (OMB Circular A-4 of September 17, 2003, Regulatory Analysis) 만을준용토록하였다. 한편동행정명령은석탄, 석유및천연가스개발과관련한연방내부무관할규제에대해서는별도로재검토및완화조치를요구하고있다. 이에따라연방공유지석탄리스중단조치도완화및해제된다. 연방내무부장관은 연방토지내석탄광산리스중단장관령 (2016년 1월발표 ) 을수정또는철회하기위해모든조치를취해야하며연방토지내리스중단조치를해제하고법적한도내에서리스발급활동을재개해야한다. 연방내무부장관은석유및천연가스개발과관련한규제도재검토해야하는데, 석유가스부문신규재건개보수설비온실가스배출규제 (2016년 6월발표 ) 를재검토하고관련지침, 하위규정들도빠른시일내에유예하거나수정또는철회하여야한다. 이외에내부무장관이재검토해야하는석유가스부문규제로 연방공유지및원주민토지에서의수압파쇄법관련규정 (2016년 3월발표 ) 과 일반조항및비연방토지석유가스권규정 (2016년 11월발표 ), 비연방토지석유가스권관리규정 (2016년 11월발표 ), 폐기물오염방 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 33
지및자원보전규정 (2016 년 11 월발표 ) 이동행정명령에적시되었 다. 내무부장관은상기규제의재검토에따른부처내모든후속조치들 을법무장관에게보고하여법무장관은재량에따라서관련법적소송 들을중지또는연기하거나적절한규제완화방안을강구하도록법원 에요청할수있다. 아래표는동행정명령에따라즉시폐지조치되었거나재검토되는 에너지부문규제들과이전에별도로먼저재검토명령이내려졌던 에너지관련주요규제들의성격과주요내용을정리한것이다. 조치대상규제주요내용 EO 즉시폐지 PM 즉시폐지 < 표 3-2> 에너지관련재검토대상규제와주요내용 PM PM RP RP GD Preparing the U.S. for the Impact of Climate Change('13.11, EO13653) Power Sector Carbon Pollution Standards('13.6) Mitigating Impacts on Natural Resources from Development and Encouraging Related Private Investment('15.11) Climate Change and National Security('16.9) The President's Climate Action Plan('13.6) Climate Action Plan Strategy to Reduce Methane Emissions('14.3) Final Guidance for Federal Departments and Agencies on Consideration of Greenhouse Gas Emissions and the Effects of Climate Change in National 연방정부기관의기후변화대응준비강화지시 화력발전소 CO2 배출규제기준마련지시 토양, 수질, 동식물등생태계에의기후변화영향완화를위한대응촉구 연방정부기관이국가안보정책및계획추진시동정책의기후변화영향고려지시오바마행정부의포괄적기후정책보고서 ( 국내감축조치, 국제기후변화대응등포함 ) 매립지, 석탄광산, 농업, 석유가스산업의메탄배출량감축을위한정책방향제시 연방부처및연방청의제안프로젝트에대해예상온실가스배출량및기후변화영향을보고토록의무화 34
조치대상규제주요내용 재검토 RG RG RG AM SO RG RG RG Environmental Policy Act Reviews('16.8) Carbon Pollution Emission Guidelines for Existing Stationary Sources: Electric Utility Generating Units('16.8) Standards of Performance for Greenhouse Gas Emissions from New, Modified, and Reconstructed Stationary Sources: Electric Utility Generating Units('16.8) Federal Plan Requirements for Greenhouse Gas Emissions From Electric Utility Generating Units Constructed on or Before January 8, 2014('16.10) Legal Memorandum Accompanying Clean Power Plan for Certain Issues('16.8) Federal Land Coal Leasing Moratorium(Discretionary Programmatic Environmental Impact Statement to Modernize the Federal Coal Program)('16.1) Oil and Natural Gas Sector: Emission Standards for New, Reconstructed, and Modified Sources('16.6) Oil and Gas; Hydraulic Fracturing on Federal and Indian Lands('15.3) General Provisions and Non-Federal Oil and Gas Rights('16.11) 기존화력발전기에대한 CO2 배출규제 신규화력발전기에대한 CO2 배출규제 CPP 이행계획미제출주에대해적용할기준계획제안 CPP 관련법적이슈에대한대응지침 연방토지내신규탄광임대중단및기존탄광의탄소배출조사강화 석유가스부문신규설비의온실가스배출기준강화 연방토지및원주민토지에서의수압파쇄법관련환경기준및보고의무강화 비연방토지에서의석유가스개발권행사에따른환경기준및보호의무강화 재검토 RG Management of Non Federal Oil 환경영향의완화를위한 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 35
조치대상규제주요내용 RG RG RP RG and Gas Rights('16.11) Waste Prevention, Production Subject to Royalties, and Resource Conservation('16.11) Final Rule for Model Year 2017 and Later Light-Duty Vehicle Greenhouse Gas Emissions and Corporate Average Fuel Economy Standards('12.18) Emission Standards for Cars and Light Duty Trucks - Model Years 2022-2025('17.1) Clean Water Rule('15.5) 비연방토지에서의석유가스개발권관리강화 연방토지 및원주민토지내 석유가스 생산시소각누출 등오염배출규제 2017~2025 년식승용차대한연비기준 2022~2025 년식승용차량연비기준에대한적정성평가보고서 ( 오바마대통령퇴임직전인 17.1.12 에동연비기준의적정성인정 ) 연방정부규제대상수자원에상류지류, 습지등을추가하여셰일및석탄개발에규제요인으로작용 주 : RG: Regualation ( 연방부처또는연방청에서직접발의 시행하는규제 ), EO: Executive order ( 대통령행정명령 ), PM: Presidential Memorandum ( 대통령메모 ), SO: Secretary s Order( 연방부처장관명령 ), AM: Agency Memorandum ( 연방부처및연방청의메모 ), RP: Reports ( 정부보고서 ), GD: Guidance ( 지침 ) 자료 : 백악관웹사이트 (www.whitehouse.gov) 를토대로저자가재구성 다. 에너지관련규제해제를위한의회절차추진미의회는의회심사법 (Congressional Review Act, CRA) 에의거하여발효된지 60일 ( 의회회기일 ) 이내의연방정부기관 (federal agencies) 의규제에대해서상하원공동결의안을의결함으로써폐기할수있다. 이에따라미의회는대략 2016년 6월이후에확정발표되었던규제들을대상으로폐지의결을할수있다. 25) 36
이에공화당우위의미의회는트럼프행정부취임과동시에오바마행정부에서도입되었던에너지부문규제의폐지를위한의회심사법절차에착수하여 2017년 2월 3일처음으로폐지안을승인하였다. 26) 이로써폐지된규제는미국의상장기업이해외에서자원개발사업을할경우현지국정부에지불한세금, 로열티, 라이센스비용등회계정보를미증권거래위원회 (U.S. Securities and Exchange Commission, SEC) 에의무적으로보고토록한것으로오랜논란끝에 2016년 12월에시행되었던것이었다. 같은날폐지된다른규제는미국에서석탄개발시주변의수자원지류오염규제기준을강화한내무부규제로이역시 2016년 12월에시행되었다. 이외에도미의회는 2016년 11월에발표된연방정부소유공공토지에서석유천연가스생산시소각, 환기및누출되는메탄에대한내무부토지관리국 (Bureau of Land Management) 의규제에대한폐지심사에착수했다. 4. 트럼프신행정부출범과에너지관련부처인선 트럼프행정부의주요연방부처및연방청의장관및청장내정자에대한인선이인수위에서이루어진후상원청문회를거쳐각각취임하였다. 에너지및기후변화대응정책과관련있는부처는에너지부, 국무부, 상무부, 연방환경보호청등으로에너지부장관에는릭페리 (Rick Perry) 전텍사스주지사, 국무장관에는렉스틸러슨 (Rex Tillerson) 전 25) Congressional Research Service, 2001.10.10., Disapproval of Regulations by Congress: Procedure Under the Congressional Review Act, p.2 26) 에너지경제연구원, 2017.2.13. 세계에너지시장인사이트제 17-4 호, p.45 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 37
엑손모빌회장, 상무장관에는윌버로스 (Wilbur Ross) 투자전문가출신트럼프인수위자문위원, 연방환경보호청장에는스캇프루잇 (Scott Pruitt) 전오클라호마주법무장관이각각임명되었다. 세계최대석유가스기업의최고경영자이자친러시아인사로알려진렉스틸러슨국무장관의경우내정당시러시아푸틴대통령과의친분관계나엑손모빌최고경영자시절러시아에투자했던석유가스개발프로젝트가있다. 이때문에 2014년초러시아의우크라이나무력개입으로미국을포함한서방의대러시아경제제재가지속되고있는상황에서특히오바마행정부에서경색되었던미국과러시아간의관계가다시회복될지모른다는전망이나오기도하였다. 그러나 2016년미국대선과정에러시아의개입설이끊임없이미국정치권의이슈로떠오르면서일단미러관계의회복은기대되지않고있다. 동시에 2017년 4월 7일시리아의아사드정권이화학무기를사용하여반군지역의민간인을공격한것으로알려지자트럼프대통령이즉각시리아공습을단행하였고시리아아사드정권을후원하고있는러시아는미국의공습을비난하고있어미러관계가단기에회복될여지는매우낮은상황이다. 미국무부는주로미국의대외관계를담당하는외교부적성격이강한부처이면서에너지와관련한업무도소관한다. 특히유엔기후변화협약 (UNFCCC) 등국제기후변화대응을위한국제협력사업의미국을대표하는주무부처이다. 렉스틸러슨국무장관은석유가스기업의최고경영자출신이긴하지만과거에도기후변화를부정하지는않았던것으로알려진다. 실제로 2017년 1월 11일에열렸던인사청문회에서도기후변화에대한상원의원들의검증질문에대해 기후변화는실 38
재하는것이며그영향을예측하기어렵고대책이필요할만큼충분히심각하다 라고답한바있다. 27) 한편릭페리미에너지부장관은과거기후변화를부정했던것으로알려져있어인사청문회에서도이에대한질문이매우많이주어졌다. 특히민주당출신의상원의원들은기후변화에대한릭페리장관의견해와신재생에너지, 에너지효율등기후정책과관련한에너지부의기술개발예산등을줄일것인지에대해집중적으로물었다. 릭페리장관은인사청문회에서 기후변화는일어나고있다. 그러나이에대한대응을위해성장이나일자리, 그리고에너지자원의가용성을희생해서는안된다 28) 면서기후변화의부정론에서는다소물러선입장을보였으나적극적인기후변화대응정책에는선을그었다. 릭페리의전력을보면신재생에너지에대해서호의적이지는않지만그렇다고반대하는입장은아닌것으로평가된다. 텍사스주지사시절석유가스개발도강조했지만풍부한태양광및풍력을활용한신재생에너지전원도크게확산되었다. 릭페리에너지부장관은이런면에서어떤에너지원에대한선호를갖고있다기보다는산업적측면에서개발가능하고활용가능한자원이면그것이화석에너지이든신재생에너지이든상관없이활용성을높인다는입장으로이해할수있다. 윌버로스상무장관의경우에너지부문과는특별한인연이없었다고할수있고상무부의업무영역또한에너지부문과직접적관련성은높지않지만트럼프행정부에서미국산에너지의수출과무역수지개선을내세우면서에너지부문과연관성이커졌다고할수있다. 윌버로스상무장관은인수위에서내정자시절에이미보호무역주의를강 27) Forbes, 2017.1.11. Rex Tillerson To Congress: I Am A Realist 28) Reuters, 2017.1.19. Trump s energy pick Perry softens stance on climate change 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 39
조하면서대미무역흑자국들이미국으로수출은많이하면서에너지자원은미국이아닌다른나라로부터수입한다며미국산에너지특히셰일가스의수입을강하게요구할것임을피력한바있다. 트럼프행정부의출범이후멕시코장벽문제, 대북문제, 중미관계, 중동정책등다른부문의현안에미국정부가우선적으로몰두하면서현재까지는미국산에너지의수입을노골적으로요구하고있지는않은상황이다. 스캇프루잇연방환경보호청장은기후정책에강한반대를해온인물이다. 실재로그는오클라호마주법무장관시절연방환경보호청의환경규제에대해반대소송을주도해온이력이있다. 따라서미국의환경정책을주도하는연방환경보호청의수장으로지명됨으로써많은논란을몰고왔다. 인사청문회에서도이러한관점에서많은질문이주어졌으나스카프루잇연방환경보호청장당시내정자는 기후변화가거짓이라고믿지는않지만인간의활동이기후에미치는영향을정확히측정하는것은보다많은논의를거쳐야한다. 29) 며다소유보적인입장으로청문회에대응하였고결국상원위원회의인준을받아연방환경보호청장에취임했다. 이후 2017년 3월 28일에너지부문규제완화를위한포괄적행정명령도연방환경보호청사에서발표되었고 4월들어서는파리협정은면밀히검토해야하고개인적인의견임을전제로했지만미국이탈퇴하는것이좋겠다고이야기하는등 30) 환경규제완화와기후정책후퇴에연방환경보호청이앞장서고있는형국이다. 29) CNN, 2017.1.18. Trump s EPA pick: Human impact on climate change needs more debate 30) Washington Post, 2017.4.14., Scott Pruitt calls for an exit from the Paris accord, sharpening the Trump White House s climate lift 40
< 표 3-3> 에너지관련주요부처장관의기후변화관련발언내용 에너지관련연방부처장관 렉스틸러슨 ( 국무장관 ) 발언내용 기후변화는실재하나그영향을예단하기어렵다. 대책이필요할만큼심각한것은맞다. (1.11 청문회 ) 릭페리 ( 에너지부장관 ) 스캇프루잇 ( 연방환경보호청장 ) 기후변화는일어나고있지만, 이에대한대응을위해성장, 일자리, 에너지자원가용성을희생시켜서는안된다. (1.19 청문회 ) 기후변화가거짓이라고믿지는않는다. 그러나이에대한의견은분분하여면밀한논의가더필요하다. (1.18 청문회 ) 파리협정은면밀한검토가필요하며개인적으로는미국이탈퇴하는것이좋겠다.(4.13 언론인터뷰 ) 자료 : Forbes(2017.1.11.), CNN(2017.1.18.), Reuters(2017.1.19.), Washington Post(2017.4.14.) 5. 트럼프신행정부의예산안주요변화 트럼프행정부는 2018 회계연도 (2017년 10월 1일 ~2018년 9월 30 일 ) 연방부처예산안 31) 을 2017년 3월 16일의회에제출하였다. 물론이는예산안이므로연방하원과상원을거쳐확정이되며그과정에서수정및변경이생길수있다. 에너지및기후정책관련부처예산은주로에너지부, 연방환경보호청, 국무부등과관련된다. 본절에서는동부처및기관에대한예산안을간략히살펴봄으로써트럼프대통령의정책기조의연장선에서평가한다. 31) Office of Management an Budget, America First : A Budget Blueprint to Ma ke America Great Again (https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/ omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf, 접속일 : 2017.4.1.) 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 41
가. 에너지부 2018년도예산안 32) 은에너지부에약 280억달러를배정하여전년대비약 5.6% 삭감하였다. 미에너지부는 2000년대이후에너지, 환경, 원자력문제에대응하여미국의안보와번영을확보하는것을핵심어젠다로삼고이를통해서미국의에너지시스템의변화, 에너지기술개발, 핵안보증진등을중점사업으로수행하고있다. 2018년도예산안에는과거와마찬가지로핵폐기물과오염정화에대한예산비중이높다. 예산안은에너지연구및핵무기생산으로발생한폐기물과오염정화프로그램에 65억달러를배정하였고유카마운틴 (Yucca Mountain) 사용후핵연료영구처분장관련인허가활동재개와중간저장프로그램 (interim storage program) 착수에 1억 2천만달러를배정하였다. 트럼프행정부는에너지관련기술의연구개발은민간부문의역할을강조하면서에너지부에서수행해온상업화단계의기술개발예산은많은부분삭감하였다. 이에따라고등연구계획국 -에너지분야예산, 혁신기술신용보증프로그램, 첨단기술차량제조프로그램등은폐지하였다. 에너지효율및신재생에너지, 원자력, 전력공급및안정성관련연구개발예산은기초연구를중심으로예산을지원하도록하였으며특히에너지효율과신재생에너지관련예산은대폭삭감되었고, 전력망복원성강화와사이버보안을위한전력망현대화관련예산도크게줄었다. 또한주정부의에너지정책에대한연방정부의개입을줄인다는취지로주택단열보조프로그램 (Weatherization Assistance Program) 과주 ( ) 에너지프로그램을폐지하였다. 32) Office of Management an Budget, America First : A Budget Blueprint to Make America Great Again, pp.19~20 42
나. 국무부 ( 및국제개발처, 재무부국제프로그램 ) 국무부및국제개발처, 재무부국제프로그램에대한예산안 33) 은총 256억달로전년대비 28% 감축된수준으로제시되었다. 미국의국제기후변화대응과관련한활동이상당부분국무부의예산으로집행되는데이번예산안에서는예산이완전히삭감되었다. 세계기후변화이니셔티브 (Global Climate Change Initiative) 를폐지하고, 녹색기후기금 (Green Climate Fund) 과기후투자기금 (Climate Investment Funds) 에대한자금지원을종료하기로하였다. 이는유엔 (UN) 기후변화프로그램에의미국정부의재원공여를중단하겠다던트럼프대통령의대선공약을이행하겠다는의지를보여준다. 다. 연방환경보호청 2018 년예산안에서가장두드러지게축소된기관이연방환경보호청이 다. 동예산안 34) 에따르면연방환경보호청예산으로전년대비 31% 감 축된 57 억달러가배정되었다. 당초미국최우선에너지계획에서도연방환 경보호청의역할을소극적환경보호임무로재조정또는축소하겠다는 의도가포함되어연방환경보호청의역할축소는예견되었던것이지만전 년대비 31% 의예산감축은상당히큰폭의축소를의미한다고할수있 다. 동예산안은이로써연방환경보호청의직원수가 3,200 명정도줄것 이라고밝히고있다. 회계연도 2016 년의연방환경보호청직원수가 15,376 명이었던것으로감안하면 3,200 명이감원될경우약 12,000 명수 33) Office of Management an Budget, America First : A Budget Blueprint to Make America Great Again, pp.33~34 34) Office of Management an Budget, America First : A Budget Blueprint to Make America Great Again, pp.41~42 제 3 장트럼프신행정부의에너지및기후정책변화 43
준이될것인바, 이는 1970 년대말 ~1980 년대초수준이다. 35) [ 그림 3-1] 미연방환경보호청의예산규모및직원수추이 자료 : 미연방환경청웹사이트 (https://www.epa.gov/planandbudget/budget, 접속일 : 2017.4.10.) 35) 미연방환경청웹사이트 (https://www.epa.gov/planandbudget/budget, 접속일 : 2017. 4.10) 44
제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 본장에서는트럼프행정부의에너지정책이미국의에너지수급및세 계에너지수급에어떤영향을미칠지를살펴보고자한다 1. 석유 가스부문 가. 석유먼저트럼프행정부에서추진하는석유가스부문개발규제및환경규제완화, 오바마행정부의탈탄소정책의철회또는후퇴, 석유가스부문에너지인프라확대정책은미국내원유가스생산여건개선에긍정적인요인으로작용할것으로기대된다. 특히 2016년 11월말 OPEC 및비OPEC의감산합의로국제유가가배럴당 50달러대로반등함에따라미국의셰일자원생산기업들의채산성이개선되어 2017년 4월현재미국의원유및천연가스생산량은지속적으로증가추세에있다. 특히미국의원유생산은생산리드타임이짧아유가변동에탄력적으로반응하는셰일오일이견인하고있으며향후에도미국의원유생산증가는이셰일오일이주도할전망이다. 미국내원유시추리그수를보면 2016년 11월 25일 477기에서 2017년 4 월 13일에는 683기로증가하여이미미국의상류부문활동이빠르게활성화되고있다는것을알수있다. 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 45
[ 그림 4-1] 미국원유생산량과시추리그수변화 자료 : 원유생산량 (EIA, https://www.eia.gov/dnav/pet/pet_sum_sndw_dcus_nus_w.ht m), 시추리그수 (Baker Hughes, http://phx.corporate-ir.net/phoenix.zhtml?c=7 9687&p=irol-reportsother) 2016년저유가상황에서미국의연평균원유생산량은 890만 b/d를기록하였으나미에너지정보청 (EIA) 은 2017년에는 920만 b/d로늘어날것으로전망하였고, 2018년에는이보다 50만 b/d 가량더늘어난 990 만 b/d까지이를것으로전망하였다. 36) EIA는매달발간하는단기에너지전망보고서 (Short-Term Energy Outlook) 에서 2016년 11월이후에는거의매달연속해서원유생산량전망치를상향조정하였는데이는 OPEC의감산조치에의한유가반등효과와미국상류부문기업들의손익분기점이낮아진덕분인것으로생각할수있다. 36) EIA, 2017.4, Short-Term Energy Outlook, p.1 46
< 표 4-1> 미국대선이후미국원유생산량증가전망변화추이 2016 년실적 16.11 월시점 2017년전망 2018년전망 16.12 월 17.1 월 17.3 월 17.4 월 17.1 월 17.2 월 17.3 월시점시점시점시점시점시점시점 ( 단위 : 백만 b/d) 17.4 월시점 890 870 880 900 920 920 930 950 970 990 자료 : EIA, Short-Term Energy Outlook, 2016.11 월호 ~2017.4 월호 배럴당 50달러대의국제유가수준은 2016년초배럴당 20달러대까지하락했었던것에비하면분명유가가회복된것이지만더이상은반등하지못하고있는데반해미국이셰일오일생산량이 50달러대의유가수준에서도지속적으로증가할수있는것은미국의자원개발기업들이기술개선, 유전운영합리화를통해비용을절감하였고또한학습효과등으로비용감소와생산효율성이향상되어단위당한계생산비가하락했기때문이다. 또한트럼프행정부의화석연료촉진정책에대한기대감등으로상류부문투자가활발해진점도있다. 한편트럼프대통령이추구하고있는저렴한에너지의국내공급, 화석연료수출확대, 에너지독립달성, 자원산업활성화및고용확대라는다소이질적이고상충관계가있는목표들을동시에그리고지속가능하게달성하는것이쉬운일은아니다. 예를들어국제유가가올라가면상류부문원유및천연가스생산기업의채산성이좋아져생산량이올라가지만시장공급량증가로인해순차적으로유가하방압력을내포하며가채자원량이일정하다는가정하에서는채굴량증가로중장기적으로는자원량이고갈됨에따라생산량도감소할수밖에없다. 반대로낮은유가수준에서는원유생산량이증가할수가없거나 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 47
원유생산량증가가제약되며이는화석연료수출확대나자원산업의활성화나고용유지에도악역향을준다. 따라서미국내에너지자원의생산증가와자원수출확대가장기적으로현실화되기위해서는손익분기점이상의유가수준과기술혁신으로인한생산비용감소와가채자원량의확대가중요하다. 아래 [ 그림 4-2] 는국제유가수준과미국의국내원유및석유제품수요변화사이의관계를도식으로나타낸것이다. [ 그림 4-2] 국제유가와미국원유및석유제품수급변동영향 2016년 11월말, OPEC은원유생산량을 3,250만 b/d로제한하는감축안에최종합의한바이는 2016년 10월 OPEC의원유생산량인 3,314만 b/d의 3.4%, 세계원유생산량의 1.2% 인 114만 b/d를감축하는것이었다. 한편 2016년 12월에는 OPEC의감산합의에동조하여러시아등 11개비OPEC 산유국들도 2017년상반기동안 55.8만 b/d 감축하는방안에합의하였고, 이로써 OPEC과비OPEC의총감산량은약 170만 b/d 규모가되었다. 한편국제적감산공조는단기적으로유가상승요인으로작용하고있고국제원유시장은재고량이감소하며수급균형에접근하고있다. 그러나미국의원유생산량이 2017년 4월첫째주에 924만 b/d를기록함으로써이미미국의전년도평균생산량보다 30만 b/d 더많이생 48
산하고있다. 이는 OPEC의감산목표량의 1/4 정도를상쇄하는것으로향후더많은미국산원유의증산이전망되는상황임을감안하면앞으로미국의셰일오일생산증가로국제석유시장에대한미국의영향력확대와이에반해 OPEC의상대적영향력감소는저유가장기화의요인으로작용할수있다. 미국산원유생산증가는경질원유인셰일오일이주도하고있고셰일오일의주산지인퍼미안 (Permian) 분지나이글포드 (Eagel Ford) 분지에서가까운미국의최대원유정제단지인휴스턴등텍사스주걸프만지역의정제설비는중질유에최적화되어있어미국의정유사들이급증한자국산경질원유를정제하는데에는한계가있다. 따라서미국은이를수출하는것이하나의방법이된다. 그러나미국산원유의수출이활성화되기위해서는미국산원유의가격경쟁력이중요하다. 즉수출대상지역의입장에서볼때수송비까지포함한수입가격에서미국산원유가타지역에서생산된원유보다유리해야만미국산원유를구매하게된다는것이다. 미국산원유의수출금지정책이 2015년 12월에해제되었음에도불구하고 2016년한해미국산원유의수출은 50~60만 b/d 수준에머물렀는데작년한해 Brent유와 WTI의가격격차 (Brent-WTI spread) 가매우작게형성되었고심지어는 WTI 가격이두바이유보다높게형성되었던사실이이를설명해준다. 최근 OPEC의감산으로인해중동지역원유생산이감소한반면미국의세일오일생산은증가하여중동산원유와미국산원유간의가격격차가커지고있다. 2016년의경우중동산두바이유가격이미국산 WTI에비해배럴당 2달러가량높게형성되었던반면 2017년에는 WTI 가격이두바이유에비해배럴당 1.5달러가량낮게형성되어 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 49
미국산원유수출에유리한가격구도를형성하고있다. 이와함께 2017 년 2 월에는미국의원유수출량이최대 1 백만 b/d 를넘어서는등 미국산원유의수출은보다활발해지고있다. 나. 천연가스트럼프대통령이추구하는에너지자원생산및수출확대, 낮은수준의국내에너지가격유지, 에너지독립등을모두만족시키는데에는천연가스가적절해보인다. 천연가스는원유에비해서에너지안보측면에서전략적중요성이원유보다덜하여대량의수출로인한에너지독립에의우려가적고실제로원유생산시수반생산되는등낮은생산비로생산량이지속적으로증가하고있을뿐만아니라중장기적으로도미국내가격이안정적으로낮게형성될것으로전망되기때문이다. 또한국내수요량에비해생산량이많아수출을위한잉여물량이충분히확보될수있다. EIA의장기에너지전망보고서는미국의에너지원중에서장기적으로생산량이지속증가할것으로전망되는것은천연가스가독보적임을보여준다. 아래 [ 그림 4-4] 와 [ 그림 4-5] 는각각 2040년까지미국의에너지원별생산량과미국의에너지원별수출량을전망한것이다. 50
[ 그림 4-3] 미국에너지원별생산전망 ( 단위 : 천조 BTU) 자료 : EIA, 2017.1.5., Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050, p. 13(https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, 접속일 : 2017.4.10.) [ 그림 4-4] 미국에너지원별순수입전망 ( 단위 : 천조 BTU) 주 : 그래프의값은순 (net) 수입량을표시하는것이므로양 (+) 의값일경우순수입의경우가되며, 음 (-) 의값일경우이와반대로순수출에해당함. 자료 : EIA, 2017.1.5., Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050, p. 17(https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, 접속일 : 2017.4.10.) 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 51
미국은천연가스순수입국이었으나 2018년에는천연가스순수출국으로전환될전망이다. 해상수출로를통한미국산 LNG의수출이본격화되고인접국인캐나다와멕시코로의 PNG 수출도증가할전망이다. 그러나캐나다와멕시코의 PNG 수입량은제한적일수밖에없기때문에중장기적으로미국의천연가스수출을크게견인하는것은 LNG가될것이다. 미국에서제안된 LNG 수출프로젝트는약 3억 6천만톤규모이고이중 2017년 1분기현재건설중인 LNG 수출프로젝트의액화설비용량은약 6,650만톤으로 2020년까지완공될예정이다. 37) [ 그림 4-5] 미국의천연가스수출실적및전망 ( 단위 : Tcf) 자료 : EIA, 2017.1, Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050, p.65 (https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, 접속일 : 2017.4.10.) 미국산 LNG 의가격결정구조는중동산과같은유가연동계약가격과 37) IHS Energy Liquefaction Database(2017.4.28) 와 IHS Energy, 2017.1.12., Global Liquefaction Outlook, p.4 52
는달리미국내천연가스가격에액화비용과수송비가그대로반영되는방식으로천연가스생산증대로미국내천연가스가격이하락하면수출가격도하락하게된다. 미국내천연가스거래허브인헨리허브 (Henri Hub) 가격에액화설비이용료와 LNG 해상수송비를더하면미국산 LNG의도입가격이된다. 미국산 LNG를유가연동방식의 LNG와비교하면유가가높을수록미국산 LNG 수출에는유리해질가능성이높다. 고유가상황에서일반적으로석유제품수요는하락하게되고 LNG 수요는증가하게되는데, 유가연동방식의 LNG 가격은유가와함께높게형성되므로미국내천연가스가격이안정될경우국제유가의직접적영향을받지않는미국산 LNG는상대적으로가격경쟁력이좋아져수출에유리하게되는원리다. 구체적으로배럴당유가가약 80 달러이상이될경우미국산 LNG의아태지역도입가격이유가연동 LNG에비해낮게형성될수있다. 최근 LNG 수송비용이하락한추세이고미국의자원기술이개선되고셰일자원량이지속적으로증가하여생산량이증가한다면미국산 LNG가경쟁력을갖게되는유가수준이더낮아질가능성도있다. 또한미국내천연가스수요가급격히높아질것으로보기어려운상황에서트럼프행정부에서규제완화등정책환경변화로생산량이늘어나게된다면이역시미국내천연가스가격의하향안정화가능성을높여유가수준과는별개로미국산 LNG의가격경쟁력개선에도움을주게된다. 또한향후미국에서천연가스화력발전량은지속증가할것으로전망되지만, 트럼프행정부하에서청정전력계획이폐지또는약화될가능성이높아석탄발전설비의감소세는둔화될것으로보이는반면신재생에너지보급은지속되어미국내천연가스수요증가세도청정전력계획이유지될경우에비해일부제약될 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 53
여지가있는데이또한미국산천연가스의가격안정화에기여할수있는요인이될수있다. 그러나최근처럼저유가가지속되는상황에서는유가연동방식의 LNG 가격도경쟁력이있으므로국제 LNG 시장에서의미국산 LNG의가격경쟁력은상대적으로열세일수있다. 그럼에도불구하고미국산 LNG는도착지제한이나의무인수조항등에서자유로워계약조건이유연한장점이있어이러한여러조건들이고려되어국제시장에서경쟁하게될것이다. [ 그림 4-6] 국제유가와미국산 LNG 의수출경쟁력과의관계 2. 전력부문 가. 장기발전믹스전망현재청정전력계획은연방법원에서합법성여부를두고반대소송이진행중으로최종판결이나올때까지는시행되지않고중단중이다. 미국의장기발전믹스에가장큰영향을줄수있는오바마행정부의정책이바로이화력발전기의온실가스배출량을규제하는청정전력계획이다. [ 그림 4-7] 은미국의장기발전믹스를전망한그래프이다. 기준시나리오는청정전력계획이유지될경우를가정한것으로 2020 년중반까지는천연가스발전이석탄화력발전량을추월하고, 2030 년경에는신재생에너지전원도 54
석탄화력발전량을추월하여 2030 년이후에는천연가스발전과신재생에너지발전이미국의발전부문을주도할것으로전망된다. 그러나트럼프행정부하에서청정전력계획이약화되거나사실상폐지될경우지속적으로감소될전망이었던석탄화력은중장기적으로현수준을지속적으로유지할것으로전망되며천연가스화력발전량은 2030 년대중반에가서야석탄화력발전량을추월하고신재생에너지발전량도지속적으로증가하긴하지만장기적으로도석탄화력발전량에는미치지못할것으로전망된다. 그러나청정전력계획이유지되는경우에비해증가세가둔화되기는할지라도장기적으로천연가스화력과신재생전원의증가추세는지속되는것으로이해할수있다. 청정전력계획이폐지되면청정전력계획에의해가장직접적으로규제되었을석탄화력의감소세는일부회복되어장기간현수준을유지할것으로보이지만트럼프대통령이주장하는석탄산업의재부활은불투명하다는것이중론이다. 미국의석탄소비는 90% 이상이발전용으로소비되는바결국석탄산업의부활은석탄화력의부활에달려있고석탄화력의부활여부는천연가스발전및신재생에너지발전과의상대적경쟁력에달려있기때문이다. 특히셰일가스개발확대로천연가스가격이장기적으로안정적으로유지될것으로전망되는한그리고발전연료비용이들지않아사실상변동비가거의없는신재생전원과의경쟁을생각하면현수준이상으로석탄화력이다시반등할가능성은크지않다. 물론석탄화력발전량이현수준을유지하는선에서최근까지의감소세를벗어남에따라미국의석탄생산량도감소일로에서다시완만하게회복되어장기적으로현수준을유지할것으로보인다. 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 55
[ 그림 4-7] 청정전력계획유지여부에따른미국발전믹스전망 ( 단위 : 십억 kwh) 자료 : EIA, 2017.1, Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050, p.69(https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, 접속일 : 2017.4.10.) [ 그림 4-8] 미국주요산지별석탄생산전망 ( 단위 : 백만숏톤 ) 자료 : EIA, 2017.1, Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050, p. 83(https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, 접속일 : 2017.4.10.) 56
나. 신재생에너지트럼프행정부는대선과정에서신재생에너지에대한지원을불공평한것이며화석에너지에대한차별이라고비난했었다. 미국연방정부의대표적인신재생에너지지원정책은연방세액공제이다. 연방세액공제는신재생에너지발전량에비례해서세액공제혜택을주는생산세액공제 (PTC, Production Tax Credit) 방식이나신재생에너지설비투자금액의일정비율만큼을세액에서환급해주는투자세액공제 (ITC, Investment Tax Credit) 방식이있다. 동일한설비에대해두가지방식의공제를모두받을수는없으며어느한쪽을선택적으로적용받게된다. 신재생에너지연방세액공제제도에대해서는많은찬반논란이있어왔지만 2015년 12월민주당과공화당의합의로일몰시한이연장되어현재는신재생에너지원에따라서다르긴하지만 2020년을전후해서일몰이도래하며공제율은일몰시한까지일정비율로할인된다. < 표 4-2> 주요신재생에너지원에대한연도별연방세액공제율 구분 풍력풍력외사업용태양광가정용태양광생산세액공제생산세액공제투자세액공제투자세액공제 2016 100% 100% 30% 30% 2017 80% - 30% 30% 2018 60% - 30% 30% 2019 40% - 30% 30% 2020 - - 26% 26% 2021 - - 22% 22% 2022 - - 10% - 2023 이후 - - 10% - 자료 : EIA, Annual Energy Outlook 2016 with projections to 2040, 2016.8, p.lr-8 ( 에너지경제연구원, 세계에너지시장인사이트제 16-42 호, 2016.11.21., p.9 에서재인용 ) 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 57
연방정부의이러한세액공제제도는그동안신재생에너지전원의확산에크게기여하였다. 아래 [ 그림 4-9] 는 2016년상반기미국의사업용태양광의균등화발전단가를주별로나타낸것이며, [ 그림 4-10] 은미국내주요발전원별균등화발전단가전망치로투자세액공제등세제혜택을통해서신재생에너지원의균등화발전단가가크게하락하고이로인해신재생에너지원의경쟁력이상당히확보됨을알수있다. [ 그림 4-9] 미국주별사업용태양광균등화발전단가 (2016 년상반기기준 ) 자료 : BNEF, 2016.4.12. H1 2016 AMER LCOE Outlook, p.7 ( 에너지경제연구원, 2016.11.21., 세계에너지시장인사이트제 16-42 호, p.9 에서재인용 ) 58
[ 그림 4-10] 미국주요발전원별균등화발전단가전망 (2022 년 ) 자료 : EIA, 2017.1, Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050, p.85(https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf, 접속일 : 2017.4.10.) 대선과정에서트럼프당시후보가보여준신재생에너지원에대한반감에도불구하고트럼프행정부하에서도미국의신재생에너지는지속적으로확대될전망이다. 향후일몰도래시추가적으로더는일몰연장이이루어지지는않는다하더라도일몰시한까지는신재생에너지연방세액공제혜택이지속되며미국의신재생에너지기술개발과비용감소가상당히경쟁력있는수준까지발전했고주별로재생에너지공급의무화제도 (Renewable Portfolio Standard) 등주별보급정책도여전히유효하기때문이다. 이에따라서연방세액공제의일몰도래시추가적일몰연장이없을경우투자는일시적으로위축될수있으나장기적으로미국에서의신재생에너지설비투자와전원비중은지속적으로증가할것으로전망된다. 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 59
[ 그림 4-11] 미국주별신재생에너지공급의무화제도현황 자료 : NCSL 웹사이트 (http://www.ncsl.org/research/energy/renewable-portfolio-standar ds.aspx, 접속일 : 2017.3.20) 게다가트럼프대통령이화석에너지중심의에너지정책을추구한다고하더라도신재생에너지를인위적으로축소시키거나억제할가능성은없을것으로보인다. 민간기업들이이윤동기에따라투자및운영을하는미국의에너지산업환경에서, 더욱이신재생에너지원이경쟁력을갖추어가고있는상황에서연방정부가특정에너지원을축소하는정책을추진하는것은오히려기대하기어렵다. 또한신재생에너지산업은이미미국에서상당한고용을창출하고있어일자리를중시하는트럼프대통령에게도신재생에너지산업은중요한분야가될수있다. 그리고텍사스주나아이오와주등공화당성향의주에서도풍력, 태양광등신재생에너지전원이매우큰비중으로성장하고있어공화당내에서도신재생에너지에대한선호가반드시일치하지는않는다. 60
[ 그림 4-12] 미국의주요에너지산업의고용규모비교 자료 : SEIA, 2016.7.12., Renewable electricity: State-level Issues and Perspectives, p.4(https://www.eia.gov/conference/2016/pdf/presentations/gallagher.pdf, 접속일 : 2017.4.10.) 3. 기후변화대응정책 트럼프대통령은대선과정과공약등을통해서는기후변화의실재성과기후변화가인간의활동에의해서야기된것이라는인과성에대해서부인해왔다. 그러나당선이후에는비교적신중한태도를견지하면서발언은자제하는모양새를취했다. 그러나트럼프행정부가출범직후기후변화에대한강한부정이나파리협정탈퇴를드러내놓고추진하지는않았지만백악관내부에서는사실상 5월말을시한으로두고파리협정탈퇴여부를긴밀히논의해왔다. 또한앞서살펴본바와같이오바마행정부에서추진했던많은기후변화대응정책들을폐기하거나재검토하고있고연방환경보호청의예산도대폭삭감하는등 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 61
분명히기후변화대응정책에있어서후퇴기조는명백하다. 트럼프대통령의파리협정탈퇴공약에도불구하고대선이후트럼프대통령이파리협정에대해과격한발언을자제하고드러내놓고탈퇴의지를피력하지는않았던터라많은전문가들은탈퇴까지강행하지는않을것이라는기대섞인전망이있었던것이사실이다. 트럼프대통령이자신의공약에도불구하고파리협정탈퇴는하지않을것이라는견해는미국이파리협정을탈퇴해서얻을실익이그리크지않기때문에파리협정내에잔존할것이라는상황논리를기반으로조심스럽게제시되었다. 이들의논리는다음과같다. 파리협정의절차를준수하여탈퇴를하려면협정발효일로부터 3년이지난이후부터탈퇴신청을할수있고탈퇴신청후최소 1년이경과해야최종적으로탈퇴가이루어진다. 사실상트럼프대통령의임기가다지나야최종탈퇴가가능하다는이야기가된다. 또한미국은천연가스를활용한감축여력도클뿐만아니라최근지속적으로온실가스배출량이감소추세에있고청정전력계획이폐지되는경우에도에너지부문의온실가스배출량은장기적으로크게증가하지않을전망으로감축부담이그리크지않은미국이탑다운방식의교토의정서보다구속력이약한파리협정을굳이탈퇴할실익이크지않다는견해였다. 또한백악관내부에서실력을행사하고있는트럼프대통령의맏딸이반카트럼프 (Ivanka Trump) 와사위이자백악관수석고문역인자레드쿠시너 (Jared Kushner) 가파리협정탈퇴를주장하는강경론과는거리를두고신중론내지는옹호론에서고있고심지어는엑손모빌이나로열더치쉘, BP 등석유가스기업들이나셰니에르에너지 (Cheniere Energy) 사와같은 LNG 수출기업도미국이파리협정내에잔존하는 62
것이더비용효과적이며화석에너지중심의에너지시스템에서저탄소에너지시스템으로의전환과정에서교량 (bridge) 역할을하는미국산천연가스와같은에너지자원수출에도유리하다는입장을취하는등미국내여론도파리협정잔존쪽으로기우는듯했다. 38) 그러나결국트럼프대통령은많은논란과우려에도불구하고 2017 년 6월 1일, 미국의국익을내세우며파리협정탈퇴를선언하였다. 39) 트럼프대통령이대선공약으로파리협정탈퇴를주장해왔고또한취임이후지금까지거의대부분의공약을실제로이행했다는사실을상기한다면파리협정탈퇴를선언한것도사실그리놀라운일은아닐수있다. 앞서언급한바와같이파리협정절차에따른다면가장빨리탈퇴가되는경우에도협정의발효일이후최소 4년이걸리게된다. 이는미국의최종탈퇴처리되는기일이최소 2020년 11월 4일은되어야하며, 이는트럼프대통령의임기대부분기간동안미국이적어도형식적으로는파리협정안에머무르게됨을의미한다. 이에트럼프행정부는우선적으로파리협정에의해구속되지않는여러국내감축정책들을폐지하고완화시킬것으로전망된다. 미국외에중국, 유럽, 인도등주요당사국들은미국의탈퇴선언에도불구하고지속적인감축노력과파리협정준수입장을밝혀국제사회의기후변화대응노력이심각하게손상을입을것이라는우려는다소줄어들긴했지만세계 2대온실가스배출국인미국의탈퇴선언으로미국의공백으로인한신기후체제의타격은불가피해졌다. 38) Bloomberg, 2017.4.19., Exxon, Shell Join Ivanka Trump to Defend Paris Cli mate Pact (https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-04-17/exxon-and-shel l-join-ivanka-trump-to-defend-paris-climate-accord, 접속일 : 2017.4.20.) 39) The White House, 2017.6.1., https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/0 6/01/statement-president-trump-paris-climate-accord 제 4 장미국정책변화에따른에너지부문영향및전망 63
여러국내저탄소정책중에서도오바마행정부에서매우강조되었던자동차제조업체의평균연비기준 (Corporate Average Fuel Economy, CAFE) 으로대표되는에너지효율정책도트럼프행정부에서는약화될가능성이높아질것으로보인다. 차량의연비기준은오바마행정부에서급격히강화된바있고오바마대통령의퇴임직전인 2017년 1월 12일연방환경보호청은 2022~2025년식경형차량 (Light-Duty Vehicle) 에적용되는기업평균연비기준이적합하다는중간평가보고서 (Midterm Evaluation) 를채택한바있다. 40) 기존에확정된평균연비기준은 2025년식승용차의경우평균 54.5mpg로트럼프대통령은이러한연비기준이적합하다고평가한중간평가보고서를 2017년 3월 15일에재검토하도록지시한것이다. 자동차업계의반발뿐만아니라화석에너지생산및이용의활성화를추구하는트럼프대통령의기조를생각할때향후미국의평균연비기준도완화될가능성이있다. 40) EPA 웹사이트 (https://www.epa.gov/regulations-emissions-vehicles-and-engines/mi dterm-evaluation-light-duty-vehicle-greenhouse-gas-ghg, 접속일 : 2017.4.6.) 64
제 5 장미국의에너지정책변화와우리나라에의시사점 1. 석유부문 국내원유공급을전량해외에의존하고있는우리나라로서는미국산셰일오일수입이원유도입선다변화의방안이될수있다. 사실미국산원유의수출이가능해진것도얼마되지않았기도하지만우리나라가미국산원유를수입한실적은매우미미하다. 미국산원유의전면수출자유화가시작되기전 처리된 (processed) 컨덴세이트의수출이가능해졌던 2014년하반기이후 2016년까지우리나라가컨덴세이트를포함한미국산원유를수입한것은총 473만배럴로우리나라연간원유수입량인약 10억배럴에비하면매우작은양이다. 2016년에는연간원유수입량의 0.2% 만을미국에서수입하였다. 이는 2016년중동산원유가미국산원유보다가격이낮게형성되었던것에서 1차적인이유를찾을수있다. [ 그림 5-1] 2016년중동산원유와미국산원유가격추이 ( 단위 : 달러 / 배럴 ) 자료 : 한국석유공사페트로넷 (www.petronet.co.kr, 접속일 : 2017.1.30.) 제 5 장미국에너지정책변화와우리나라에의시사점 65
원유수입은수입국인우리나라입장에서수송비까지감안하여경제성이있을때수입을결정할수있을것이다. 우리나라의정유업계는통상중동산대비미국산원유의수송비가배럴당약 3.5달러정도높은것으로보고있다. 이를그대로받아들인다면적어도미국산원유가격이중동산원유보다배럴당최소 3.5달러는낮게형성되어야수송비까지감안했을때우리입장에서선택의여지가있을것이다. 이렇듯우리나라정유사들이미국산원유도입에적극적이지않았던점은미국산원유가격, 수송비측면에서설명이가능하다. 하지만김재경 (2016) 에따르면우리나라의원유도입시통관실적을바탕으로역산하여미국산컨덴세이트와중동산컨덴세이트의수송비용을추정한결과두유종간에수송비에서유의미한차이를발견하지못하였다. 이에김재경 (2016) 은결과적으로미국산원유의수입은사실상전적으로미국산원유의가격과타유종의가격이수입결정요인이될것으로분석하였다. 결국미국산원유수입의수송비가결코중동산원유의수입수송비보다유의미하게높지않다고하더라도최소한미국산원유가두바이원유보다는가격이높게형성되지는않아야수입국입장에서는미국산원유의수입여부를고려할수있을것이다. 2017년들어서는미국산원유가두바이유나브렌트유보다가격이낮게형성되고있어미국산원유의수입을고려한다면긍정적인변화라고할수있다. 특히미국의원유생산기술혁신이지속되고있고셰일자원량도지속적으로증가하고있으며현재미국산원유의생산량도지속적으로증가하고있어미국산원유의가격경쟁력이개선될가능성이있다. 또한우리나라의정제설비는중동산중질유를정제하는데에최적 66
화되어있어경질유인미국산원유를적극도입하기에는매력도가낮다는견해도있다. 그동안소량의미국산원유를수입했던것들도주로설비적합성시험을위한시험물량으로도입했을가능성이높고국내정유설비용으로는매력도가낮다는전언이다. 장치산업의특성상환경변화에단기적대응은제약이있어국내정유사는시장여건에맞게설비적합성높은유종의최적가격도입노력을지속해야할것이다. 2. 천연가스부문 원유와마찬가지로국내 LNG 공급을전략해외에의존하고있어미국산 LNG는우리나라입장에서는도입선다변화의하나의옵션으로고려되어왔다. 실제로우리나라는이미연간 560만톤규모의미국산 LNG 도입계약을체결한바있다. 41) 이는약연간 3,400만톤내외로예상되는향후국내수요의약 1/6에해당하는양이다. 미국산 LNG 가격은미국내천연가스가격이그대로반영되는구조로미국내천연가스가격이하락하면여기에액화비용과수송비를합한가격인미국산 LNG의도입가격도하락하게된다. 미국내천연가스수요가급격히증가할가능성이낮은상황에서트럼프행정부의상류부문규제완화및화석에너지진흥정책으로미국내천연가스생산이늘어날경우미국내천연가스가격이하향안정세가예상된다. 이경우미국산 LNG의수출가격이하락하여이미 560만톤의미국산 LNG를계약한우리나라 41) 미국산 LNG 도입계약은한국가스공사 ( 연간 280 만톤, 2017~2037 년 ), SK E&S( 연간 220 만톤, 2019~2039 년 ), GS EPS( 연간 60 만톤, 2019~2039 년 ) 으로일본미츠이상사를통해도입하는 GS EPS 외에는모두미국의 LNG 생산프로젝트와직접계약을맺고있다. 제 5 장미국에너지정책변화와우리나라에의시사점 67
의경우도입비용하락을기대할수있다. 미국은천연가스생산이중장기적으로지속증가할것으로전망되고국내소비량대비생산량이많아잉여물량이계속발생하므로트럼프행정부에서는 LNG 수출에적극적으로나설가능성을배제할수없다. 또한트럼프대통령이중시하는에너지자원산업의고용창출및유지필요성, NAFTA 재협상시 멕시코천연가스수출감소가능성등미국의 LNG 수출촉진요인은다수존재한다. 현재우리나라는 2025년까지의국내천연가스수요를충당하기위한물량은이미도입계약체결로확보한상황이다. 그러나현재우리나라가보유한 LNG 도입계약중약 9백만톤이 2025년경에만료될예정이어서도입물량확보의지속성을위해서는 2025년이후의필요물량에대비하여 LNG 계약을해야하는데이는트럼프대통령의임기중에이루어져야할가능성이높다. 한국가스공사의국내공급계약갱신, 신규 LNG 프로젝트추진기간등을고려하여대략 2020년이전에는기존물량을대체하기위한신규계약에대해입장이정해져야할것이다. 물론향후미국의 LNG의추가구매에대해서는기존계약의만료일정, 우리의주도입계약인유가연동방식가격과의비교우위등을신중하게검토하여결정되어야할것이다. 미국산 LNG는중동산중심의전통적인 LNG 구매계약과는달리유가가아닌미국국내천연가스가격에연동되어있고도착지제한이나의무인수조항등구매자에불리한계약조건들로부터자유로워서 2010~2014년고유가시기에큰인기를끌었다. 그럼에도불구하고저유가상황하에서는유가연동형 LNG에비해서미국산 LNG 가격이비쌀가능성이높으므로 68
미국산 LNG의도입비중증대는천연가스도입비용부담의증가와국내천연가스가격인상요인으로작용할우려를배제할수없다. 역으로유가가중장기적으로배럴당 80달러이상으로회복된다면미국산 LNG의가격이중동산유가연동형 LNG에비해서상대적으로가격경쟁력을가질수있고, 또한미국의자원기술개선과자원량확대에따라서이러한현상은더욱강화될여지도있으므로미국산 LNG의가격경쟁력변화가능성을지속적으로모니터링해야할것이다. 이렇듯미국산 LNG의여러장점들과상대적가격경쟁력, LNG 계약이주로 15년이상의장기계약임을모두고려하여향후그영향을상업적관점에서면밀히분석하여추가계약여부를결정해야할것이다. < 표 5-1> 전통적 LNG 계약과미국산 LNG 계약의비교 계약요소전통적 LNG 계약미국산 LNG 계약 가격결정방식 국제유가에비례 미국내천연가스가격 + 액화수송비 재판매용이성 하역항지정으로재판매구매자소유선박이용시제약재판매제약없음 계약물량미인수시비용 물량미인수시전액비용 액화시설이용료만지불 계약기간 15년이상장기 15년이상장기 한편최근까지우리나라의천연가스국내수요증가세는둔화되었으나최근에는국내정책환경의변화로천연가스의활용도가높아질전망이다. 최근심각해진미세먼지문제로노후석탄화력을중심으로조기폐기나신규석탄화력발전의신규건설이제한될가능성이높다. 또한국회에서전력수급기본계획및전력시장운영에서환경과국민안전을경제성과함께종합적으로고려하도록하는전기사업법개정 제 5 장미국에너지정책변화와우리나라에의시사점 69
안이국회를통과하여과거경제성원칙을중심으로전력수급계획과급전순위를결정하던방식에서환경성과안전성까지고려하여전력수급계획과급전순위를결정할수있는법적근거가마련되었다. 이러한정책환경변화로석탄발전이제약되거나안전성을고려하여노후원전의계속운전이나신규원전건설이제약될경우이공백을메우기위해서는천연가스발전이증가할가능성이매우높다. 이경우증가한천연가스수요를반영하여천연가스도입수요도크게증가할여지가있고미국산 LNG도고려대상이될수있을것이다. 3. 신재생에너지및신산업 앞서보았듯이미국의신재생에너지생산세액공제와투자세액공제제도가세부신재생에너지원별로차이는있지만 2020년전후까지보장되어있어단기간에미국신재생에너지시장의위축은발생하지않을전망이다. 트럼프행정부의기후변화대응이나신재생에너지에대한입장과상관없이장기적으로기후변화대응강화, 저탄소에너지시스템의확산, 분산형전원에의한자급자족에너지시스템으로의전환은세계적으로대세적인트렌드라고보아야할것이다. 트럼프행정부가화석에너지원을중시하는입장을보이고있지만중국, EU 등세계주요국들은지속적으로저탄소경제시스템으로의전환에노력을지속할것이다. 재생에너지및저탄소에너지분야에서활동하는공개상장기업의가중지수인 NEX(The WilderHill New Energy Global Innovation Index) 도트럼프대통령의당선의영향으로 2016년 11월미국대선직후일시적으로하락했으나 2016년 12월이후현재까지 70
지속적으로재상승추세를보이고있다. 현트럼프행정부하에서신재생에너지제품및현지투자에영향을줄수있는본격적인보호무역정책이추진되고있지는않으나미국시장의진출여건이악화될가능성에대비할필요는있을것이다. 연방세액공제제도가남아있는기간동안미국의신재생에너지시장진출을위해서는현지사업정보, 주별법제도등우리기업의진출에도움이될수있도록정보를지원하는것이필요하다. [ 그림 5-2] 최근 1 년간 NEX 지수변화 (2016.5~2017.4) 자료 : NEX 지수웹사이트 (http://www.nexindex.com, 접속일 : 2017.4.20.) 또한 2020년경이후연방세액공제제도가추가연장없이종료될경우미국시장의위축및성장세의일시적둔화를겪을수있어우리나라의국내시장확대, 미국외수출지역으로의진출다변화, 미국시장의유지전략이필요하다. 세계의태양광시장은서유럽중심에서중국, 인도, 인도의비중이커지고있고풍력시장은중국, 중남미시장이성장하고있어수출지역다변화를위한노력이필요할것이다. 동 제 5 장미국에너지정책변화와우리나라에의시사점 71
시에미국은여전히시장규모가성장할전망이고시장제도가가장잘갖추어진선진시장이다. 미국외수출지역으로의진출다변화노력과동시에미국시장의유지및진출확대를위한노력도지속되어야한다. 해외시장, 특히미국과같은선진시장에진출경쟁력강화를위해서는실증경험의지속적축적이중요하다. 또한해외시장에서수주와사업성확보를위해서는가격경쟁력제고를위한원가절감노력도중요할것이다. 우리정부측면에서는해외진출기업에대한금융지원등이기업에게는큰도움이될수있다. [ 그림 5-3] 세계지역별태양광설비신규설치현황및전망 ( 보수적시나리오 ) 자료 : BNEF, 2017.2., Q1 2017 Global PV Market Outlook, p.4 72
[ 그림 5-4] 세계지역별풍력설비신규설치현황및전망 ( 단위 : GW) 자료 : BNEF, 2017.3.8., Q1 2017 Global Wind Market Outlook, p.3 제 5 장미국에너지정책변화와우리나라에의시사점 73
제 6 장결론 미국은트럼프대통령의집권으로에너지및기후정책에있어많은변화를겪고있다. 미국의국익을최우선으로한다는 미국우선주의 는트럼프행정부의모든정책의원칙으로적용되어에너지정책또한 미국최우선에너지계획 (America First Energy Plan) 이라는이름으로제시되었다. 트럼프행정부는미국최우선에너지계획에서제시한미국내화석연료개발확대, 에너지산업관련규제완화, 연방환경보호청의역할제한등을행정명령과의회심사법등을활용하여추진하고있고에너지부, 국무부, 연방환경보호청등미국의에너지정책과관련된정부부처및기관의수장들은트럼프대통령의에너지정책에관한인식을같이하는인사들로채워졌다. 미국의석유가스개발과수출을중시하는트럼프행정부하에서정책효과라고하기에는섣부른감이있지만어쨌든미국의원유및천연가스생산은빠르게증가하고있다. 2016년연평균 890만 b/d였던미국의원유생산량은 2017년 4월첫째주 924만 b/d까지증가하였고미국의원유생산량은더욱증가할전망이다. 이렇게미국은이미전년도평균생산량보다 30만 b/d 이상더많이생산하고있어 OPEC의감산목표량의 1/4 정도를상쇄하고있다. 2018년에는 2016년대비 1백만 b/d 이상더생산될것으로전망되어미국의세계석유시장에의영향력은더욱커지고저유가의장기화에도중요한요소로작용할것으로보인다. 미국산원유는금수조치가해제된이후 2016년에는수출이본격적으로늘어나지는않았으나 2017년들 제 6 장결론 75
어서는타유종과의가격격차가커져미국산원유수출은보다활발해지고있다. 미국의에너지자원수출정책으로보자면천연가스가더욱중요한역할을할것으로보인다. 원유대비에너지안보측면에서전략적중요성이원유보다덜하여대량수출에대한우려가작고낮은생산비로중장기적으로미국내가격이안정될것으로전망될뿐만아니라국내소비대비생산량이더많아수출에도유리하다. 미국의천연가스수출은향후 LNG 수출증가가주도할것으로전망된다. 다만저유가상황에서는중동산 LNG와같은유가연동방식의 LNG와의상대적경쟁력은열세일가능성이있으나미국산 LNG는도착지제한조항이나의무인수조항과같은경직적인계약에서자유로운유연한계약조건의장점이있고트럼프행정부하에서미국내천연가스가격이더욱하향안정화될경우미국산 LNG의경쟁력은개선될여지가있다. 미국의국내전력믹스는장기적으로석탄화력은빠른감소세를겪는반면천연가스화력과신재생에너지가지속적으로증가하여 2020년중반에는천연가스발전이석탄화력발전량을추월하고 2030년경에는신재생에너지발전량도석탄화력발전량을추월할것으로전망된다. 그러나현재반대소송으로재판에계류중이고트럼프대통령의행정명령에따라전면재검토중인청정전력계획이폐지될경우천연가스화력발전량은 2030년대중반에가서야석탄화력을추월하고신재생에너지는지속적으로증가하기는하지만장기적으로석탄화력발전량에는미치지못할것으로전망된다. 그러나전체적으로장기적으로천연가스화력과신재생에너지발전의증가추세는지속되며석탄화력이 76
증가세로전환하지는못할것이다. 신재생에너지는대선과정에서트럼프대통령이보여준반감과화석에너지진흥위주의정책에도불구하고신재생에너지연방세액공제의일몰까지시한이남아있고신재생에너지기술개발과비용감소로미국의신재생에너지산업이경쟁력을갖추게됨에따라신재생에너지설비투자와발전량은지속적으로증가할것으로전망된다. 트럼프대통령은대선과정과공약에서기후변화대응정책에대해강하게비판해왔고취임이후오바마대통령의많은기후정책들을재검토및폐지조치하였다. 가장주목이되었던파리협정과관련해서는미국이구속력이약한파리협정을탈퇴하여얻을실익이크지않을뿐만아니라미국내에너지기업들의탈퇴반대여론도있어탈퇴가능성에대해회의적인전망이많았으나트럼프대통령은결국많은논란과우려에도불구하고미국의국익을내세우며탈퇴를선언하였다. 파리협정절차에따른다면가장빨리탈퇴가되는경우에도협정의발효일이후최소 4년이걸리게된다. 이는미국의최종탈퇴처리되는기일이최소 2020년 11월 4일은되어야하며, 이는트럼프대통령의임기대부분기간동안미국이적어도형식적으로는파리협정안에머무르게됨을의미한다. 이에트럼프행정부는우선적으로파리협정에의해구속되지않는여러국내감축정책들을폐지하고완화시킬것으로전망된다. 다만미국외에중국, 유럽, 인도등주요당사국들은미국의탈퇴선언에도불구하고지속적인감축노력과파리협정준수입장을밝혀국제사회의기후변화대응노력이심각하게손상을입을것이라는우려는다소줄어들긴했지만세계 2대온실가스배출국인미국의탈퇴선언으로얼마간신기후체제에타격은불가피해졌다. 제 6 장결론 77
미국의화석에너지생산확대와수출촉진정책에대응한우리나라의대응방안은무엇일까? 미국산원유수입은미국산원유의가격, 수송비, 국내정제설비에의적합성등을종합적으로고려하여결정되어야할것이다. 가격측면에서본다면미국의원유생산기술개선과미국산원유의생산이지속적으로증가하고있어미국산원유의경쟁력이개선될가능성이있다. 특히미국산원유가격이 2017년들어두바이유나브렌트유보다낮게형성되고있고가격차도확대되고있어긍정적인변화라고할수있다. 미국산천연가스생산은지속증가하고수출가능한잉여물량이계속발생할것으로전망됨에따라서트럼프행정부에서는 LNG 수출에적극적으로나설가능성이높다. 우리나라는이미연간 560만톤규모의미국산 LNG 도입계약을체결한바있다. 우리나라는 2025년까지의국내천연가스수요물량은확보한상황이나 2025년경에만료예정인물량이 900만톤정도되고 2025년이후의필요물량에대비한 LNG 계약은트럼프대통령의임기중에결정해야할가능성이높다. 저유가상황에서는유가연동형 LNG에비해서미국산 LNG 가격이비쌀가능성이높으므로유연한계약이라는미국산 LNG의장점에도불구하고 15년이상의장기계약임을감안하여상업적관점에서신중하게미국산 LNG 도입을결정해야할것이다. 한편우리나라는 2017 년 3월경제성과환경성및안전성까지고려하여전력수급계획과급전순위를결정할수있는법적근거를마련하였다. 이러한정책환경변화로석탄발전이나원전이제약될가능성이있고이에따라천연가스발전이증가할가능성이높아천연가스도입수요도증가할여지가많아미국산 LNG도수입고려대상이될수있을것이다. 78
신재생에너지및신산업의경우트럼프행정부하에서미국시장의진출여건이악화될가능성에대비할필요가있다. 미국의신재생에너지시장진출을위해서는현지사업정보, 주별법제도등정보지원과연방세액공제제도의일몰에대비해우리나라내수시장확대, 미국외수출지역으로의진출다변화, 미국시장의유지전략이필요하다. 미국은가장시장제도가잘갖추어진성장하는선진시장이므로미국외지역으로의수출다변화노력과동시에미국시장의유지및진출확대노력도지속해야한다. 해외시장, 특히미국과같은선진시장진출경쟁력강화를위해실증경험축적과원가절감노력이필요하다. 제 6 장결론 79
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