보고서취지문 본보고서는이미국내공공발주기관의역할선진화를촉구하가위해수행한연구보고서를재편집한것이다. 중앙정부와지자체가공사관리선진화를위한정책과제도개선방안을도출하기위해국내및해외건설공사의사례조사의참고자료로서활용하는데적합하다고판단했다. 기존과제의연구책임자가현재서울대학교건설환경종합연구소에서목적에맞도록재편집하는것이가능했다. 기존보고서는도로사업중심이지만공공공사라는점에서국내제도가미치는범위가포괄적이어서확대적용해도문제가없을것이다. 다만도로, 지하철, 환경설비등인프라유형별적용제도가상이한문제는있으나, 이또한이보고서에서제시하는조사항목에따라해당법과제도에대해사례조사를수행한다면문제가없으리라고판단된다.
목 차 요약 ⅰ 제 1 장서론 1 1. 연구의배경및목적 1 2. 연구의범위 2 3. 연구의방법및한계 3 4. 기대효과 3 제 2 장도로건설현황 5 1. 한국 5 (1) 도로의분류 5 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 7 (3) 도로건설관련법 9 (4) 주요설계기준 10 2. 미국 15 (1) 도로의분류 15 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 16 (3) 도로건설관련법 17 (4) 주요설계기준 18 3. 일본 19 (1) 도로의분류 19 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 20 (3) 도로건설관련법 23 (4) 주요설계기준 25 4. 비교결과및시사점 26 제 3 장발주및입 낙찰체계 28 1. 한국 28 (1) 도로건설의발주과정 28 (2) 도로건설의발주방식 29 (3) 도로건설의입 낙찰방식 33 2. 미국 37
(1) 도로건설의발주과정 37 (2) 도로건설의발주방식 42 (3) 도로건설의입 낙찰방식 46 3. 일본 62 (1) 도로건설의발주과정 62 (2) 도로건설의발주방식 69 (3) 도로건설의입 낙찰방식 74 (4) 기타 : 다양한발주및입 낙찰방식의도입 81 4. 비교결과및시사점 88 제 4 장생산체계 103 1. 한국 103 (1) 사업수행체계및업무처리계통 103 (2) 발주자조직체계 104 (3) 감리단조직체계 105 (4) 시공생산조직체계 108 (5) 현장공사관리업무및사업참여자별역할분담 112 (6) 하도급발주및관리 113 (7) 사후평가 116 2. 미국 117 (1) 사업수행체계및업무처리계통 117 (2) 발주자조직체계 118 (3) 감리단혹은사업관리자조직체계 120 (4) 시공생산조직체계 120 (5) 현장공사관리업무및사업참여자별역할분담 121 (6) 하도급발주및관리 124 (7) 사후평가 125 3. 일본 127 (1) 사업수행체계및업무처리계통 127 (2) 발주자의조직체계및역할 127 (3) 사업참여자의역할 132 (4) 하도급발주및관리 134 (5) 사후평가 137 4. 비교결과및시사점 139 제 5 장종합시사점및결론 142
참고문헌 144 부록 147 < 부록 1> 일본건설업법과지방자치법시행령주요내용 147 < 부록 2> 한 미 일설계기준비교표 152 < 부록 3> 감리수행지침서상의공사시행단계별사업참여자역할분담 156
표목차 < 표 Ⅱ-1> 도로법에의한도로분류 6 < 표 Ⅱ-2> 도로의구조 / 시설기준에관한규칙상의도로분류 6 < 표 Ⅱ-3> 도시계획시설기준에관한규칙상의도로구분 7 < 표 Ⅱ-4> 국내도로망현황 (2004년 12월 ) 8 < 표 Ⅱ-5> 도로망현황비교 (2004년 12월 ) 8 < 표 Ⅱ-6> 한국의도로지표순위 8 < 표 Ⅱ-7> 도로부문예산추이 9 < 표 Ⅱ-8> 교통시설특별회계도로계정 (2004년) 9 < 표 Ⅱ-9> 미국의도로분류 15 < 표 Ⅱ-10> 텍사스주교통국지출세부항목 17 < 표 Ⅱ-11> 일반도로개량율, 정비율, 4차선화율 20 < 표 Ⅱ-12> 2000사업년도이후의일본도로공단 (JH) 의각사업실시상황 21 < 표 Ⅱ-13> 일본도로공단건설 관리도로의연장 (2005년 4월 ) 21 < 표 Ⅱ-14> 고속도로의연장과정비율 (2003년말 ) 21 < 표 Ⅱ-15> 일반유료도로의연장과정비율 (2003년말 ) 22 < 표 Ⅱ-16> 일본도로공단 (JH) 의공사도급계약실적추이 22 < 표 Ⅱ-17> 일본도로공단 (JH) 의조사등계약실적추이 22 < 표 Ⅱ-18> 도로관계 4 공단민영화관계 4법 ( 자료 N2) 23 < 표 Ⅲ-1> 공구분할 (A고속도로, B고속도로, C고속도로 ) 29 < 표 Ⅲ-1> 공구분할 (A고속도로, B고속도로, C고속도로 )( 계속 ) 30 < 표 Ⅲ-2> 공구분할 ( 설계가기준 ) 31 < 표 Ⅲ-3> 공구분할 ( 연장길이기준 ) 32 < 표 Ⅲ-4> 댈러스지역도로시공프로젝트개요 40 < 표 Ⅲ-5> 제안서요구양식의물량추정예 41 < 표 Ⅲ-6> 각주별자격심사내용 50 < 표 Ⅲ-6> 각주별자격심사내용 ( 계속 ) 51 < 표 Ⅲ-7> 달라스지역도로공사시공낙찰개요예 57 < 표 Ⅲ-8> 항목별입찰가예 57 < 표 Ⅲ-9> 발주단위별공표의형식과내용예 63 < 표 Ⅲ-10> 입찰및계약에관계되는각종하부체계 70 < 표 Ⅲ-11> 일본의입찰관련회계법개정이력 73 < 표 Ⅲ-12> 일본의입찰방식개선노력 73 < 표 Ⅲ-12> 일본의입찰방식개선노력 ( 계속 ) 74 < 표 Ⅲ-13> 2005 일본도로공단전체의발주공표건수 ( 공종별공사 ) 75
< 표 Ⅲ-14> 현재의일본의대표적인입찰방식 82 < 표 Ⅲ-15> 일본의낙찰자결정방식 85 < 표 Ⅲ-16> 기술제안방법 (1998년중앙건설업심의회 ( 이하 중건심 ) 건의에의함 ) 85 < 표 Ⅲ-17> 입찰및계약방식에따른잠재적효과 92 < 표 Ⅳ-1> 감리단 ( 자문단 ) 의부문별검토건수 106 < 표 Ⅳ-2> 시공업체품질관리인원구성 (A고속도로 4 구간의예 ) 112 < 표 Ⅳ-3> 하도급발주패키지구성 115 < 표 Ⅳ-4> 미국고속도로건설공사발주자의사업관리역할주체 (Design-Build 시 ) 123 < 표 Ⅳ-6> 도로공단일반사항 129 < 표 Ⅳ-5> 설계시공일괄수행하에서의품질관리책임분담 124 < 표 Ⅳ-7> 일본의건설시스템의단계별특성 133 < 표 Ⅳ-8> 일본의건설시스템의매니지먼트분야별특성 134
그림목차 < 그림 Ⅱ-1> 텍사스주교통국의수입원과지출 17 < 그림 Ⅱ-2> 일본도로구성과관리주체 19 < 그림 Ⅱ-3> 민영화의이미지 23 < 그림 Ⅲ-1> 도로건설사업수행의흐름 28 < 그림 Ⅲ-2> 국내건설업체입찰가결정구조 34 < 그림 Ⅲ-3> 도로설계계약체결과정 (non-db, non-ddb) 39 < 그림 Ⅲ-4> 텍사스교통국의도로공사발주체계 44 < 그림 Ⅲ-5> 미국건설업체입찰가결정구조 54 < 그림 Ⅲ-6> 고속도로의정비순서 65 < 그림 Ⅲ-7> 일반유료도로정비의흐름 68 < 그림 Ⅳ-1> 국내고속도로건설공사시공관리체계 ( 각구간별로약간다름 ) 103 < 그림 Ⅳ-2> 기술자문단운영하에서의업무처리계통 104 < 그림 Ⅳ-3> 감리단운영하에서의업무처리계통 104 < 그림 Ⅳ-4> 발주자관리조직 ( 건설사업소조직구조 ) 105 < 그림 Ⅳ-5> 책임감리형태의감리단조직구조 107 < 그림 Ⅳ-6> 일반적인도로공사현장시공조직구조 108 < 그림 Ⅳ-7> C국도건설공사현장시공조직구조 110 < 그림 Ⅳ-8> 품질관리업무흐름도 111 < 그림 Ⅳ-9> 발주자측품질관리조직 111 < 그림 Ⅳ-10> C국도건설공사하도급발주개념 116 < 그림 Ⅳ-11> Old Kings Road Pedestrian/Equestrian Overpass 117 < 그림 Ⅳ-12> 텍사스주교통국조직체계 119 < 그림 Ⅳ-13> 캘리포니아교통국현장관리조직 120 < 그림 Ⅳ-14> San Francisco-Okland Bay Bridge 현장조직도 121 < 그림 Ⅳ-15> 국토교통성의조직과고속도로공사 128 < 그림 Ⅳ-16> 일본도로공단 (JH) 의조직도 129 < 그림 Ⅳ-17> 발주자현장조직개념도 130 < 그림 Ⅳ-18> 공공공사의품질확보구조 132 < 그림 Ⅳ-19> 건설공사의청부및고용관계 136 < 그림 Ⅳ-20> 도로사업의흐름과사업평가의흐름 138
I. 서론 요약 - 지금까지국내정부와산업은중소기업보호와육성을위한시장배분보다는업체와업역을보호해주는제도중심으로일관해왔다. 그러나시장배분없이제도만으로는기업의규모별동반생존이나성장에는한계가있을수밖에없다는판단이다. 건설산업의축소국면에있어서대 중 소건설업의균형발전은시장규모확대를통한해결보다는역할분담을통해시장이체계적으로분배될수있는가능성을검토해볼시점으로판단된다. - 이에본연구에서는우리와유사한환경의일본과또다른발전된생산체계를갖고있는미국의조사및비교를통해국내건설산업의생산체계및사업참여자의역할분담을진단해보았다. 또한건설사업에있어서발주방식은방식의선택에따라사업자의각기다른형태의참여및역할을규정할수있으므로생산체계비교분석과더불어이러한생산체계에영향을미치는발주방식의종류와추진형태와입찰및낙찰의과정을비교하였다. II. 도로건설현황비교 - 2004년말현재국내도로현황은고속도로 24개노선 2,923km, 국도 56개노선 14,246km을포함하여총연장 100,278km으로써, 미국텍사스주의약 21%, 일본의 9% 수준이다. 한국의도로지표순위는 OECD 30개국중국토면적당 18위, 차량1대당 28위, 국토계수당도로연장이 28위에머무는등전반적으로선진국에비해국내의도로연장률은뒤쳐져있다. - 설계기준에있어서는지형여건에따른약간의차이를제외하고는큰차이가없음을보여주고있다. III. 발주및입 낙찰체계비교 원도급발주패키지구분 - 국내의경우원도급패키지구분은공구내교량및터널등모든구조물을포함하는공구단위로발주가되며, - 공구분할기준은미국과마찬가지로기본적으로공사금액, 공구연장과공사의특성을고려하여결정한다.
- 텍사스주의중소업체입찰참가를위해대규모공사는작게분할을하는경우도있지만, 교량구간은금액이조금커져도교량구간전체를단일패키지로발주하는것이일반적이다. 발주방식 - 한미일 3국모두기본적인도로건설공사발주방식은설계와시공분리발주 (Design-Bid-Build) 방식이며, 설계는기본설계와실시설계로나누어발주한다. 또한설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 의적용이확대되고있는추세이다. - 일본도최근발주기관이사양규정을강제하지않고특정성능을발휘할수있는사양을자유롭게설계할수있는성능발주를법적으로도추가하였다. - 미국의경우도설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 이전통적인발주방식보다비용, 공기, 품질면에서뛰어남이입증이되어확대되고있는추세이다. 실시설계용역자선정국내의경우실시설계용역자선정은도로및공항, 토목구조, 토질및기초의 3개전문기술면허소재업체로서사업수행계획서평가후적격업체로선정된업체를대상으로입찰하여선정하며미국의경우설계용역수행업체선정에있어서설계용역수행능력이가장중요한선정의잣대가되며, 단지설계비용을기준으로선정하지는않는다. 예정가산정한국과일본은품셈과내역으로만들어진원가산정방식인데반하여미국은추정가 (Engineer's Estimate) 를효과적인검토와입찰금액비교를위해공사에소요되는총금액을충분히자세한수준까지산정한다. 자격심사 - 미국에서는자격심사를사전자격심사, 낙찰후자격심사, 면허등여러가지방법으로평가하고있으며, 각주마다평가항목이다르게구성되어있다. 시공을위한사전자격심사는적절, 부적절 (Pass, fail) 로만평가하며, 여기서고려된평가사항은제안서평가에서다시사용하지는않는다. - 일본에서는수주희망자는입찰의전제조건으로각발주기관의명부에일반경쟁및지명경쟁유자격자로서사전에등록되어있어야한다. - 국내의경우사전자격심사 (PQ) 대상사업을규정하고있으나사전자격대상이아닌공사의경우도공사수행능력항목심사는 PQ 심사항목을준용
하기때문에모든공공공사에사전자격심사를실시한다고볼수있다. 경쟁입찰 - 미국은기본적으로일반경쟁입찰이다. - 일본의경우는지명경쟁입찰방식이대부분이었으나, 몇가지폐해가제기되어이러한문제점해결과입 낙찰과정의투명성과경쟁성향상을위해대형공사에일반경쟁입찰이채용되었으나, 현재까지는지명경쟁이건수면에서압도적으로많다. 입찰참가자수미국도로건설공사입찰참가자수는 3~5개사이며, 일본지자체발주도로공사에서도입찰참가자수는 10개사내외인데반해국내의경우최저가낙찰제하에서도로건설공사입찰참가자수는평균 30~40개업체이다. 입찰가산정방식및입찰전략 - 미국은예상수익률 (expected profit) 이입찰참가결정의가장중요한요소여서, 상대적으로전략적수주라는명목이한국에비해상대적으로적은편이다. - 일본의경우도비록발주자가제시하는내역서와예정가를중심으로실제공사원가를산정하더라도공법은입찰자가결정하는구조로되어있어서낙찰우선이아닌손익분기점에서투찰금액을결정할수밖에없는구조로되어있다. - 그러나국내시공입찰에는미국이나일본과달리발주자가내역서에세부공종별내역서물량을고정된공법을기준으로제시해주기때문에별다른노력없이도입찰에참여할수있고, 투찰금액결정은철저하게낙찰가능성을기준으로한다. 저가심의판별기준미국은추정가대비입찰자들이제시한입찰가에대한심의기준을두고운용하는경우가있으며, 일본도발주자책임하에산정된예정가격을기준으로일정비율까지를저가심의대상기준으로정하고있는데반해한국은입찰자가제시한공종별평균가격을기준으로하고있으며, 발주자주관적으로제시하는하한선기준은없다. 낙찰자선정 - 미국의낙찰자선정기준은주마다심지어사업마다다르게적용되고있으며, 최근들어가격뿐만아니라여러가지요소들을함께고려하는최고가치 (Best Value) 에의한선정이증가하고있다.
- 일본도마찬가지로낙찰방식은최저가낙찰을기본으로하고있으나, 낙찰자의결정을가격만으로하지않고종합평가하는입체적평가를시도하고있다. 시공계약및정산방식 - 국내시공계약은일반적으로총액단가계약 (Target Cost Unit Price) 형식으로계약이이루어진다. - 일본은 1960년대중반정도까지는자재지급또는실비정산이많았으나, 총액도급 (Lump Sum Fixed Price: LSFP) 계약이일반화되었다. - 정산방식은일본은요율에의한정산을하고, 미국은단가, 물량정산방식이다. - 한국과일본에는선수금이지급되지만미국에는선수금이지급되지않는다. 공동도급 - 미국도로건설공사에있어서공동도급은발주자의요구사항으로서가아니라건설업체스스로의위험예방, 부보를위해자연발생적으로구성된다. - 일본공동도급은발주자가지정하는지명하도급자 (Nominated Subcontractor; NSC) 방식이며기술적이유보다공평분배의역할이강하다. - 국내의경우대부분의고속도로건설공사가공동도급으로수행되며, 현장인원투입등참여율은지분율과다르며, 주간사에서지분율이상의역할을한다. 미국과일본의입찰및계약방식개선노력 - 보다나은도로건설사업수행, 공기단축과공공의편익을위해공기단축계약 (Cost Plus Time Method 또는 A+B Method) 방식, 차선임대방식 (Lane Rental) 등다양한입찰및계약방식을운용하고있다. - 일본은지명경쟁입찰의다양화, 기술제안형경쟁입찰, 기술제안형종합평가방식을통한낙찰자결정방식등입찰방식개선을위해다양한노력을하고있다. - 도로건설사업을포함한모든건설사업에서우량업체의선정은사업성패를좌우할수있는가장큰조건이기에국내에도사업수행방식, 입 낙찰방식개선에많은노력이필요할것으로사료된다.
IV. 생산체계비교 발주자의역할분담 - 국내도로공사의시공관리체계는발주자가관리감독업무를수행하고기술자문단을두어이론적뒷받침을하는경우와책임감리단을별도로운영하여시공관리를하는두가지의경우가있다. - 일본은어드바이저방식과기술자문방식으로수행하는경우도있지만시공관리보다는기술적자문역할이크다. 또한발주자의사업관리기능에대한역량부족은기존에도상당한시공관리업무영역을갖고있는원도급자의업무범위를일괄발주방식을통해더욱넓게확대시키는방법과다른하나는발주자 / 설계자와원도급자가분담하고있던사업관리전문영역을제4의타인에게위탁하여발주자를지원토록하는방식의도입을통해이루어진다. - 미국도로건설사업에있어서사업관리기능은발주자가직접수행하는경우, 민간컨설턴트가수행하는경우, 그리고발주자가민간컨설턴트와공동으로수행하는경우로나눌수있다. 개별사업에서의발주자의수행조직 - 개별고속도로건설공사에서는약 8개공구정도로분할된사업구간을건설사업소를설치하여관리하며, 각공구당 3명의감독관을배치하는데반해, - 미국의경우에는기본적으로교통국내에서수행하며, 공사관리를위해서는미국캘리포니아주교통국의경우총책임자 1인하에공종별감독관을배치하고그아래검측원 (Inspector) 을배치하는데, 현장상주는검측원만하고있는것으로나타났다. 감리조직 - 국내에있어책임감리로수행하는경우에는발주자와직접계약하여현장에상주하는것을원칙으로하여상근과비상근감리원으로구분하여운영하며, 설계및시공상의제반문제점검토및공사의품질향상을위한현장검측및확인업무를주내용으로한다. - 그러나미국 ( 텍사스 ) 의경우설계시공분리수행방식공사에는일반적으로감리단을따로두지않으며발주자인교통국에서직접감리를하는방법을이용하고있다. 이러한관리는공사가진행되고있는지역의지부 (Area Office) 에서담당하도록되어있다. 현장조직
- 국내의공사현장조직에는별도의설계담당을두지않으며현장에서설계변경사항발생시본사기술팀혹은설계자로부터지원을받는데반해미국의현장조직에는 shop drawing, 제품설명서, 샘플검토를담당하는팀이있다. - 국내현장조직구성에대한저가수주의영향은두가지의모습으로나타나는데, 하나는실행률을낮추기위해하도급외주부분의일부를원도급업체가직영으로수행하여공사관리담당인력이많아지는경우와이와반대로관리비절감을위해원도급업체의업무영역으로여겨졌던시공관리부분을주협력업체에이관하여, 원도급업체현장조직에는공사팀이없이기술, 행정, 관리업무만담당하는경우가있다. 품질관리 - 국내의경우품질관리업무수행은시공회사가직접적으로시행하고감독원이확인을하고있으며, 직접적인품질관리업무수행은발주자감독관과시공사시험실이담당한다. 감리단은본부자재의공급원승인및재료의품질관리기준수립등품질에관한방침사항에대한업무를담당한다. - 미국또한시공품질관리는시공회사에서직접하는부분과발주자인주교통국에서하는부분으로나누어져있으며시공업체는스스로품질관리를하며, 주교통국은담당지부 (Area Office) 에서시공자의품질관리절차, 노력및일련의행위가적합하다는것을확신하기위해발주자자신혹은외부민간컨설턴트를통해검사및감독을하는품질보증을하며, 지부의본부에속해있는실험실에서직접현장에나와 3자품질보증 (Independent Quaity Assurance or Independent Assurance Testing) 을통해품질관리를위해사용되는시험방법및장비의적합성여부를분석하는작업을발주자혹은외부민간컨설턴트를통해수행한다. - 일본에서는발주자가현장을순회하며시공자가제출한공사기록 공사사진등을토대로공사가시공계획대로진행되고있는지를감독한다. 중소기업에대한배려 - 미국은공공사업에서소수자보호차원에서소규모의기업, 여성경영기업, 사회적약자기업의공사수주율이하도급발주액및자재구매액의일정비율이상이되도록규정하고있다. - 일본도관공수법과지역업체우대제도, 등급제도, 중소기업참여를위해
필요이상의발주단위세분화등으로중소기업은약자라는인식하에보호를하고있는데긍정적인면도있지만상청과마루나게등부작용도적지않은듯하다. 하도급발주및관리 - 국내의경우일반건설업체와일반건설업체간하도급계약은금지되어있고, 다만하도급자사이에는특별한경우발주자의승인을받은후중층하도급이가능하다. 일본의경우도국내와마찬가지로일괄하도급은금지되어있으나, 하도에대한엄밀한규제가없어 4~5차에이르는중층하도급이이루어진다. - 국내는의무시공 (Mandated Construction) 조항이 30억미만에만있다. 종전의의무하도급 (Mandated Subcontract, 30%) 하한규제는소멸되었다. 미국의경우에는주정부의도로사업에대해서는주별로일정수준이하로하도급비율을제한하는상한선이있다. - 국내도로건설공사에서하도급업체선정은우선원도급업체에등록된협력업체중해당공종에필요한면허소지업체를대상으로경쟁입찰을실시하여최저가격을투찰한업체를선정한다. - 미국의경우는시공회사가업무에따라서하도급을줄경우발주자에게하도급업체를승인받아야한다. - 한국과미국과는달리일본에는중소업체가수주한공사를대기업이하청을받는상청과마루나게라고불리는일괄하도급이빈번하게발생하여문제가된적이있다. 특히, 도로포장분야에서많이나타났다. V. 종합시사점및결론본연구를통해본바아래와같은분야에좀더심도깊은연구가필요할것으로판단된다. - 다양한발주방식및입 낙찰도입검토 - 건설산업구조개편에따른제도의연착륙을위한시장배분중심의발주규모산정 - 건설생산체계내발주자-계약자 ( 설계 / 시공 )-하도급자의기능및역할심층분석을통한효율적사업수행체계확립에대한연구 - 효율적인발주자의사업관리기능배분및이양방안검토 - 실질적인생산주체인중소업체보호를위한전문화유도방안
미국과일본의발주및입 낙찰방식과생산체계는국내도로건설공사사업수행에시사하는바도많고, 본받아야할점이많음과동시에타산지석으로삼아야할부분도많은것같다.
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 제 1 장서론 1. 연구의배경및목적현재미국을중심으로한서구선진국건설시장의변화추세는대형은초대형기업으로, 중소기업들은특정상품중심으로전문화경향이가속되고있으며, 규모면에서도양극화현상을띠고있음을발견할수있다. 또한, 국내와일부유사한환경을갖춘선진국인일본역시건설산업의체질을변화시키는다양한노력을시도하고있음을볼수있다. 이러한세계적인변화추세는건설시장내에서수요와공급의점진적인변화에따른것으로파악할수있으며, 시장의변화에정부가정책적 제도적으로대응한결과라고볼수있다. 국내건설시장역시많은변화를겪으며현재의모습을갖추고있으며, 향후지속적인변화와발전을요구하고있다. 건설시장이라는주제하에서항상관심을끄는부제가바로건설시장의균형발전이다. 지금까지국내정부와산업은중소기업보호와육성을위한시장배분보다는업체와업역을보호해주는제도중심으로일관해왔다. 그러나발주중심의제도만으로는시장의균형발전이나기업의경쟁력및생존능력을발달시키는데부족한점이있다는목소리가많다. 이러한논제의가장큰요인은정책이나제도가시장을유인하는중요한키이기는하지만전부는아니라는점이다. 건설시장은타산업에비해긴생산기간과복잡한절차를갖고있으므로각각의진행과정에따른변수가모두시장의모습을결정하는요소로작용하게된다. 결국건설업과시장의균형발전을위해서는시장규모확대와분배보다는적절한역할분담과정책적 제도적지원방향을모색할필요성이부각되고있다. 이에본연구에서는우리와유사한환경의일본과또다른발전된생산체계를갖고있는미국을통해국내건설산업의생산체계및사업참여자의역할분담을진단해보고자한다. 건설산업구조는여러가지정책과제도가연계되어있으므로, 건설산업의생산체계변화는핵심적인제도에의한영향력과밀접한관련이있다. 이상호 (2004) 의연구결과에따르면최근의대 중 소건설업체간의수주영역분화양상은최저가낙찰제도입및단계적확대, 턴키 / 대안입찰공사발주확대등의공공건설공사발주방식의변화와연관되어있으며, 이석묵 (2003) 은발주방식선정에있어서근본적인문제는발주대상과상관없이일률적인발주방식을적용하는것이라보고있다. 따라서건설산업에있어서발주방식은방식의선택에따라사업자의각기다른형태의참여및역할을규정할수있으므로생산체계비교분석과더불어이러한생산체계에영향을미치는발주방식의종류, 추진형태와입찰및낙찰의과정을비교해볼필요가있어본연구에서는한 미 일 3국의발주방식의선정에서부터사후평가까지를개괄적인조사와비교분석을하고자한다. 그리고국내의도로공사생산체계를벤치마킹대상이되는일본 미국의도로공사생산체계의비교를통해서 제 1 장서론 1
서울대학교건설환경종합연구소 시장배분을위한단위공사에서발주패키지분할방식과크기, 기준등을비교해보고발주자와일반건설업체간의계약구조분석을통해이에따른발주자의사업관리기능이사업관리기능과역할이어떤형태로이루지는것인지를알아본다. 이어서, 공사관리체계및현장생산체계의비교를통해사업참여자 ( 발주자, 감리자, 일반 / 전문건설업체, 설계자등 ) 의역할분담실태를조사비교하고국내공사관리및현장관리체계에대한시사점을도출하고자한다. 2. 연구의범위 건설산업의전체생산체계를대상으로하는것은무리이므로대표성이강한사업분야를선정하여비교를용이하도록하기위하여, 한 미 일 3국의도로건설을대상으로발주및입 낙찰제도와생산체계를비교하였다. 미국의경우각주마다다른기준이많아텍사스주중심으로조사하고, 필요한부분은미국전체에대한내용을추가하였다. 주요비교항목은아래와같다. 한 미 일 3국의도로건설현황및도로건설시장의특징 도로공사발주에대한일반적인사항 ( 발주기관, 생산기관등 ) 도로공사발주를지배하는주요법규와제도 도로설계기준 사업수행방식 발주방식및입 낙찰방법 계약구조와대가지불방식 발주패키지 ( 설계 / 시공 ) 의규모와패키지내용 ( 공종구성등 ) 생산참여자구조및역할분담 : 발주자, 설계자, 시공자, 책임감리, CM 등 사업관리조직및건설현장생산조직 발주자의사업관리역할분담 하도급발주및관리 원도급업체와하도급업체의역할분담 2 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 3. 연구의방법및한계 미국과일본의도로생산체계는비교대상국의도로건설생산체계를경험해본전문가를통하여자료수집및분석을진행하였으며, 일부부족한부분에대해서는본연구진이보완조사를실시하였다. 연구과정에서미국과일본의관련현장을직접방문하기도했다. 국내에대해서는일차적으로건설지등의문헌자료를통한조사와분석을실시하였으며, 도로분야와관계된국가기관및현장을방문하여실상에대한사례조사를추진하였다. 아울러, 가능한일대일대응의비교를위해조사대상사업의기준을일치시키고, 연구진전체의시각을일치시키기위한정기적인회의를진행하였다. 미국과일본의전체생산체계에대한조사및분석에있어서발주및입 낙찰제도와관련해서는이전및이후의생산과정에비해상대적으로많은자료와분석결과가존재하여연구추진에큰무리가없었다. 하지만, 발주이후의생산과정, 특히현장중심의생산과정에대해서는관련조사자료를구하기어려웠으며, 실제로이에대한전문지식을갖고있는전문가도확보하기어려운상황임을연구추진이후에알수있었다. 현장중심의생산체계에대한관련자료와전문가가없는이유는현장이라는특성때문으로볼수있다. 현장은각각의사업특성과해당국의문화가함께반영되어있어일반적인형태를제시하기어려우며, 특히하도급과정등에있어서는해당국의상업문화까지합쳐져있어서내부적인실상을파악하기어려웠다. 이러한사정은해당전문가의부재로이어지고있음을볼수있다. 4. 기대효과 발주방식및생산체계의기본구조파악을통해미래건설생산체계가나아갈방향에대한연구의기초제공 선진국의현장생산및관리체계조사를통해주요시사점도출과국내현장생산및관리체계의개선방향제시 건설생산체계에있어서각각의사업참여자들의역할과참여범위조사및시사점도출 타분야건설생산체계조사및광범위한건설생산구조변화에대한미래연구의기초제공 제 1 장서론 3
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 제 2 장도로건설현황 1. 한국 (1) 도로의분류 먼저도로에대한정의를살펴보면, 현재국내의경우세개의법 ( 건축법, 도로법, 도로교통법 ) 에서도로를정의하고있는데각각의법마다조금씩다르게정의하고있다. 건축법상의도로는동법제2조제11호의정의에따르면 보행및자동차통행이가능한너비 4m이상의도로로서도시계획법, 도로법, 사도법, 기타관계법령에의하여신설또는변경에관한고시가된도로와건축허가또는시장, 군수, 구청장이그위치를지정한도로 로규정되고있다. 도로법 ( 제2조제1 항및제11조 ) 에서는도로를 일반의교통에공용되는길로서고속도로, 일반국도, 특별광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도를말하며, 터널, 교량, 도선장, 도로용엘리베이터및도로와일체가되어그효용을다하게하는시설또는그공작물까지포함한다 고정의하고있다. 이와더불어도로교통법 ( 제2조제1호 ) 에서는 도로라함은도로법에의한도로, 유료도로법에의한유료도로그밖의일반교통에사용되는모든곳을말한다 고정의하고있다. 일반적으로도로는크게도로법에의한분류, 도로의구조 시설기준에관한규칙에의한구분, 도시계획시설기준에관한규칙상의기준으로구분할수있다. 도시계획시설기준에관한규칙에서는사용및형태, 규모및기능에따라구분하고있다. 1) 도로법에의한도로분류 도로법제2장제11조에서는도로를고속국도 ( 고속도로 ), 일반국도, 특별광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도등 7가지로구분하고있다. 7가지종류의도로는도로의종류에따라각기다른기관이노선지정, 계획, 건설및유지 관리한다. 법에규정된각급도로의정의및관리기관은다음과같다. 제 2 장도로건설현황 5
서울대학교건설환경종합연구소 < 표 Ⅱ-1> 도로법에의한도로분류 구분정의노선지정 / 건설및관리청 고속국도 ( 고속도로 ) 일반국도 특별광역시도 자동차교통망의중추부분을이루는중요도시를연결하는자동차전용의고속교통이이용하는도로 주요도시, 지정항만, 주요비행장, 관광지등을연결하며국가기간도로망을이루는도로 서울특별시, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산광역시구역내의도로 노선은대통령령으로지정, 건설및관리는건설교통부장관 ( 한국도로공사사장대행 ) 노선은대통령령으로지정, 건설및관리는건설교통부장관 ( 국도유지관리사무소, 시관내는해당시장 ) 특별시장또는광역시장 지방도 지방의간선도로망을이루는도로 - 도내의주요도시를연결하는도로 - 도내의비행장, 항만, 역도는이와밀접한관계가있는지역을상호연락하는도로 - 국가와지방자치단체가역할을분담하여건설하는도로 도지사 시도 시구역내의도로 시장 군도 군구역내의도로 군수 구도 구구역내의도로 구청장 2) 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의한도로분류 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의하면도로는크게고속도로와일반도로로나눠지며, 일반도로는주간선도로, 보조간선도로, 집산도로, 국지도로로구분될수있다. < 표 Ⅱ-2> 도로의구조 / 시설기준에관한규칙상의도로분류 일반도로 구분고속도로주간선도로보조간선도로집산도로국지도로 종류국도국도또는지방도지방도또는군도군도 3) 도시계획시설기준에관한규칙상의도로분류 도시계획시설기준에관한규칙에서는도로를도로의사용및형태, 규모, 기능등 3 가지기준에따라구분하고있다. 도로의사용및형태별로는일반도로, 자동차전용도로, 보행자전용도로, 자전거전용도로, 고가도로및지하도로로구분이되며, 도로의규모 ( 폭 ) 에의해서는크게광로, 대로, 중로, 소로로구분되며, 각각의구분은또다시 1류, 6 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 2류, 3류로나뉜다. 기능에의한구분은접근성과이동성을기준으로고속도로, 간선도로, 집산도로, 국지도로로구분할수있다. 상위의도로일수록이동성이강조되고, 하위의도로일수록접근성이강조된다. < 표 Ⅱ-3> 도시계획시설기준에관한규칙상의도로구분 구분방법구분비고 사용및형태 규모 기능 광로 대로 중로 소로 일반도로 자동차전용도로보행자전용도로자전거전용도로고가도로지하도로 고속도로간선도로집산도로국지도로 그외녹도, 공원도로, 군용도로, 경작도, 산림도, 산업도로등이있음 1류 폭 70m 이상 2류 폭 50m 70m 3류 폭 40m 50m 1류 폭 35m 40m 2류 폭 30m 35m 3류 폭 25m 30m 1류 폭 20m 25m 2류 폭 15m 20m 3류 폭 12m 15m 1류 폭 10m 12m 2류 폭 8m 10m 3류 폭 8m미만 4) 표층재료에의한분류 노면에사용하는표층재료에따라토사도, 자갈도, 블록및포장도로, 아스팔트콘크리트도로, 시멘트콘크리트포장도로로구분될수있다. (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 예전부터다양한형태의도로가있었다. 그러나도로건설이라는본격적인의미의시작은 1968년착공, 그해 12월 21일에완공된국내최초의고속도로인총연장 29.5km의경인고속도로로볼수있다. 그리고근대화의상징적사업인경부고속도로 ( 총연장 428km) 제 2 장도로건설현황 7
서울대학교건설환경종합연구소 가 1970년 7월에완전개통되면서고속도로의시대가열렸다. 1960년대에는고도성장의기반구축, 1970년대에는지방균형개발에중점을두고도로건설이추진되었으며, 1980 년대에는국민생활환경개선, 1990년대는국토간선도로망확충과교통애로해소를중점으로도로정책이수립되고추진되었으며, 2000년대에는교통효율극대화및지역균형개발촉진에중점을두고있다 1). 2004년말현재국내도로현황은고속도로 24개노선 2,923km, 국도 56개노선 14,246km을포함하여총연장 100,278km이고, 이중 76,347km가포장되어포장률은 76.1% 이다. 포장도로 76,347km중 4차로이상의도로가 17,890km로 23.4% 를차지하고있다. 또한전체도로중 2차로이하의도로가 76.6% 인 58,457km이다. 현재국내도로의현황은선진외국에비하여크게뒤떨어지고있다 (< 표 Ⅱ-4, 5, 6> 참조 ). 2) < 표 Ⅱ-4> 국내도로망현황 (2004 년 12 월 ) 구분계고속도로일반국도 특별시도광역시도 지방도 ( 국지도 ) 연장 (km) 100,278 2,923 14,246 17,371 17,476 24,539 23,723 포장 (km) 76.347 2,923 13,869 17,231 13,698 16,107 12,519 미포장 13,278 66 140 2,367 1,400 9,305 미개통 10,653 311 1,411 7,032 1,899 자료 : 건설교통부 시도 군도 < 표 Ⅱ-5> 도로망현황비교 (2004년 12월 ) 구분 단위 한국 미국 텍사스 3) 일본 면적당도로연장 km/km 2 0.9 0.6 0.7 3.1 인구당도로연장 km/ 천인 1.9 22.8 23.3 9.1 차량당도로연장 km/ 천대 7.4 30.8 26.4 7.4 자료 : 건설교통부, 제2차중기교통시설투자계획 ( 안 ), 2004 < 표 Ⅱ-6> 한국의도로지표순위 구분 1인당연장 국토면적당연장 차량 1대당연장 국토계수 4) 당연장 도로전체 28위 18위 28위 28위 고속국도 24위 7위 19위 22위 주 : OECD 30개국중의순위 1) 이춘용외 도로정비기본계획재정비수립연구 국토연구원, 2004 2) 2005 년도국토의계획및이용에관한연차보고서, 건설교통부, 2005 3) 텍사스주총도로연장길이 : 486,000km, 인구는 20,851,820 명, 차량대수는 18,400,000 대 ( 이상 2004 년말기준 ), 면적은 678,616km2, 4) 국토계수 =( 인구 x 면적 ) 1/2 8 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 2003년중앙정부의도로부문예산은 90,260억원이며, 연도별도로부문예산추이는 < 표 Ⅱ-7> 과같다. < 표 Ⅱ-7> 도로부문예산추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 1993년 1995년 1997년 1999년 2001년 2003년 계 27,234 33,715 51,910 71,721 78,339 90,260 전년대비증가율 (%) 25.39 17.89 23.86 21.14 3.99 11.47 자료 : 건설교통부 국내도로사업은 1988년까지일반회계재원으로시행되었으나, 이후로는도로사업에소요되는재원을안정적이고효율적으로조달하기위해도로사업특별회계를운영한다. 이때의주재원은도로와관련된휘발유특별소비세의 90%, 경유특별소비세, 승용자동차특별소비세이며, 부족액은일반회계에서추가로지원을받아왔다. 1980년대의도로투자미흡으로인한누적된도로시설부족과, 1980년대말이후특별회계의도입으로도로부문예산이대폭늘었으나, 용지보상비등건설비의상승으로투자규모에비하여도로의증가가미미한실정이다. < 표 Ⅱ-8> 교통시설특별회계도로계정 1) (2004년) 단위 : 백만원 세입 세출 교통세 6,022,100 국도건설 7,242,920 승용차특소세 1,071,400 도로운영 530,245 일반회계추가지원 659,914 재특전출 67,955 일반수입 ( 이자수입 ) 67,400 차관상환 28,719 보전수입 ( 이월금 ) 49,224 연금부담금 199 계 7,870,038 계 7,870,038 자료 : 건설교통부 (3) 도로건설관련법 도로에관한법률은도로법, 도로정비촉진법, 고속국도법, 유료도로법, 사도법등이있다. 먼저, 도로망의정비와도로관리를위해제정한법률인도로법은국가나지방자치단체가관리하는도로에관한기본법으로서노선의지정, 또는인정, 관리, 시설기준, 보전및비용등에관한사항을규정한법이다. 노선의지정은고속국도와일반국도는대통령령으로지정하고, 기타도로는해당도로관리기관이지정한다. 도로의건설과유지는해 제 2 장도로건설현황 9
서울대학교건설환경종합연구소 당도로관리기관이하는것이원칙이다. 도로의신설 개축및수선에관한도로공사와그유지를행하는관리청은국도의경우건설교통부장관, ( 국가지원 ) 지방도에있어서는도지사, 기타도로는그노선을인정한행정청이된다. 관리청은 10년을단위로하여도로정비기본계획을수립하고 5년마다그타당성여부를검토하여야한다. 도로의굴착이나형질변경이수반되는공사를한때에는관리청의확인을받아야한다. 고속국도에관하여도로법에규정한것외에그노선의지정, 도로의구조관리및보전등에관하여필요한사항을규정한고속국도법, 도로에관한재원을확보하고도로의정비를촉진하며, 교통의편리를증진하기위하여통행료를징수할수있는도로의신설, 개축, 유지, 수선기타관리에관하여도로법에대한특례를규정하고있는유료도로법, 국가나지방자치단체이외의자가설치하는도로 ( 도로법의준용을받지아니하는도로 ) 의설치, 관리, 사용및구조에관한사항을규정한사도법등이있다. 그외관련법규및규칙으로는건설기술관리법, 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률, 국토의계획및이용에관한법률, 환경, 교통, 재해등에관한영향평가법, 문화재보호법, 국가를당사자로하는계약에관한법률등이있다. (4) 주요설계기준 1) 개요 설계기준은도로구조설계에있어서가장기본이되는사항으로서일반적으로도로를신설하거나개량하는경우도로의구조및시설에적용되는최소한의기준을규정하고있는 도로의구조 시설기준에관한규칙 을따르고있다. 또한, 이외의사항은한국도로공사설계기준, 도로설계요령및 AASHTO(American Association of State Highway and Transportation Officials) 규정과기존고속도로적용현황을참고하고있다. 도로의계획목표연도는도로의구분, 교통량예측의신뢰성, 투자의효율성, 단계적인건설의가능성, 주변여건, 주변지역의사회 경제계획및도시계획등을고려하여정하여지며, 통상적으로 20년이내로정한다. 2) 설계속도 설계속도는도로설계의기초가되는자동차의속도를말하는데, 이는도로의기하구조를결정하는데기본이되는것으로써지형상황, 교통량및경제성을고려하여결정한다. 설계속도를 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는계획교통량과지형조건에따라규정하고있으며, 고속도로의경우지방지역은평지 120km/hr, 산지는 100km/hr, 10 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 그리고도시지역은 100km/hr로규정하고있다. 일반도로의경우도로의종류와지형상태에따라 40km/hr에서 80km/hr로차등적용하고있다. 3) 횡단면설계기준 가 ) 차로폭 차로의폭은차선의중심선에서인접한차선의중심선까지로규정하며, 차로폭은차량이필요로하는여유폭을보완한것으로주행속도에따라변화하고교통량중대형차혼입율에따라크게영향을받는다. AASHTO 에서는모든도로에대해 12feet(3.66m) 가이상적이라고규정하고있으며, 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는차로의최소폭을고속도로의경우 3.5m로규정하고있다. 일반도로의경우는지형상황과설계속도에따라최소 3.0m로규정하고있다. 나 ) 중앙분리대 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의하면중앙분리대는도로의종류와지형상황에따라달리적용하는데, 고속도로의경우지방지역은 3.0m이상, 도시지역은 2.0m이상으로, 일반도로의경우지방지역은 1.5m, 도시지역은 1.0m이상으로규정하고있다. 다 ) 길어깨 길어깨는고장차나임시대피차를본차로에서안전하게분리시켜수용하고, 또한도로포장구조를보호하는기능을함으로써차도와함께중요한설계요소로인식된다. 처음에는도로포장구조의보조로써중요시되었으나, 차량의잦은이용과교통주행상의장점때문에근래고장차나임시대피소의수용장소로길어깨가이용되고있다. 이러한기능의변화로길어깨의폭도차츰증가하는것이선진국의추세이다. 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는차도오른쪽길어깨의최소폭을고속도로의경우지방지역은 3.0m, 도시지역은 2.0m로규정하고있다. 그러나터널, 교량, 고가도로의길어깨폭은고속도로의경우 1m이상, 일반도로의경우 0.5m이상으로할수있다. 라 ) 측대 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는고속도로의측대폭을설계속도가 제 2 장도로건설현황 11
서울대학교건설환경종합연구소 80km/kr 이상일경우는 0.5m이상으로, 80km/hr 미만일경우는 0.25m이상으로규정하고있다. 4) 기하구조기준 가 ) 평면선형 1 평면곡선반경도로의최소곡선반경은적용최대편경사, 설계속도에따라다양한값이적용된다. 고속도로의경우설계속도가 120km/hr 이고적용최대편경사가 6%, 7%, 8% 일때평면곡선반경은각각 710, 670, 630으로적용된다. 동일한적용최대편경사에서설계속도가 100km/hr일때는각각 460, 440, 420으로규정하고있다. 2 최소평면곡선길이고속주행의경우곡선부의길이가짧으면핸들의조작이어려워진다. 또한, 도로교각이작으면운전자에게는곡선길이가실제보다짧게보이고곡선반경도작게느끼게되므로주행상위험이뒤따르게된다. 즉, 운전자가착각을일으키는한계도로교각을 5도 ( ), 핸들조작에곤란을느끼지않고곡선부를주행할수있는통과시간이적어도 4초가필요한것으로계산하여 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는도로의교각이 5도미만인경우와이상인경우로나누어규정하고있다. 설계속도가 120km/hr일경우도로의교각이 5도미만이면평면곡선의길이는 700/θ이상으로도로의교각이 5도이상인경우는 140m이상으로규정하고있다. 3 완화곡선길이완화곡선은직선부와평면곡선사이또는평면곡선과평면곡선사이에서자동차의원활한주행을위하여설치하는곡선으로서, 완화구간의길이는중심가속도의변화율을 0.5~0.15m/sec 2 이하로제어하고핸들조작상무리가없도록그길이를택하는것이필요하다. 도로의구조 시설기준에관한규칙 에따르면설계속도가 120km/hr일경우완화곡선의최소길이는 70m, 설계속도가 100km/hr일경우에는 60m로규정하고있다. 4 최대편경사 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서최대편경사는도로의구분, 당해도로가위치하는지역, 적설과한냉의정도, 당해도로의설계속도, 평면곡선반경등을고려하여결정하고, 6~8% 이하로규정하고있다. 나 ) 종단선형 1 종단경사 12 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 종단경사는도로의진행방향중심선의길이에대한높이의변화비율을나타내는것으로서, 도로의설계속도에따라동일규격의설계구간에서는동일한주행상태가유지될수있도록하여야한다. 국내의경우설계속도가 120km/hr일경우, 평지에서는 3%, 산지에서는 4% 이하로규정하고있다. 또한설계속도가 100km/hr일경우에는평지에서는 3%, 산지에서는 5% 이하로규정하고있다. 2 종단곡선종단곡선은충격경감에필요한종단곡선길이와시거확보를위하여필요한종단곡선길이를산출하여최소종단곡선변화비율을규정하여놓았다. 그러나실제로설계할때에는안전성 쾌적성등을고려하여최소규정치의 1.5배정도의값을바람직한최소치로규정하여적용한다. 또한, 종단경사차가적을경우종단곡선길이는짧아도되나실제로운전자에게는급하게절곡된것처럼느끼게되므로설계속도로 3초간주행할수있는거리를최소종단곡선길이로정한다. 종단곡선의변화비율은설계속도및종단곡선의형태에따라다르며, 종단곡선의길이는설계속도에따라다르게적용되는데, 설계속도가 120km/hr일경우종단곡선의최소길이는 100m, 설계속도가 100km/hr일경우종단곡선은최소 85m이상이되어야한다. 3 시거제동정지시거는운전자가같은차로상에서고장차등의장애물을인지하고안전하게정지하기위하여필요한거리로서, 장애물을발견한후운전자가브레이크를밟을때까지의반응시간과타이어, 노반, 제동조건에따라종방향활동마찰계수및주행속도, 종단경사에따라달라진다. 국내도로설계의기준은설계속도 120km/hr 일경우최소정지시거길이는 280m, 설계속도가 100km/hr일경우에는 200m로규정하고있다. 5) 포장구조설계 가 ) 설계방법 현재국내의포장설계법은 AASHTO 설계법 TA법 PCA법등이있으며, 이들방법중 AASHTO 설계법이보편적으로사용되고있다. 이들포장법은미국 일본등에서개발된것으로설계인자가국내여건과달라한국형포장설계법을개발하기위한연구가진행중에있다. 제 2 장도로건설현황 13
서울대학교건설환경종합연구소 나 ) 설계하중 내구성, 경제성및유지보수측면을고려하여포장두께설계시공용개시후 20년교통량에대하여설계한다. 다 ) 포장두께 포장두께는지형의특성및지반조건에따라달라질수있으므로특정값을규정하기어렵다. 라 ) 포장용콘크리트 콘크리트포장슬래브는교통축하중을직접지지하기위하여휨강도 (fbk) 45 kgf/ cm2의콘크리트가사용된다. 14 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 2. 미국 (1) 도로의분류 미국의도로는크게행정상의분류와기능적분류에의해나눠질수있으며, 행정적분류하에서는연방정부관할도로와지방정부관할도로로나눠진다. 기능상의분류체계하에서는주요간선도로, 보조간선도로, 주요집산도로, 보조집산도로, 지역도로로나뉠수있다. < 표 Ⅱ-9> 미국의도로분류 행정적분류 기능적분류 연방정부관할도로 지방정부관할도로 연방보조도로 기타도로 주요간선도로 (Principal Arterials) 보조간선도로 (Minor Arterials) 주요집산도로 (Major Collectors) 보조집산도로 (Minor Collectors) 지역도로 (Local roads and streets) 전국간선도로망 (National Highway system) 기타도로 연방공유지도로 ( 삼림도로, 공유지도로, 공원도로 ) 삼림개발도로 미국텍사스주는다음과같이도로를구분하여표기하고있다. IH (Interstate Highway): 미국연방정부의기금으로건설된고속도로 IS (Interstate Highway Spur): Interstate Highway 에서분기하여하위급고속도로로연결되는 Interstate Highway BI (Business Interstate Highway): Interstate Highway 에서분기하여주로도시등을통과하여다시같은 Interstate Highway에합쳐지는 Interstate Highway US (US Highway): 미국연방정부의기금으로건설된 IH보다한단계하위급고속도로 UA (US Highway Alternate): US Highway 에서분기하여다시같은 US Highway 에합쳐지는 US Highway 에쓰이는명칭 UP (US Highway Spur): US Highway 에서분기하여일반도로로연결되는 US Highway BU (Business US Highway): US Highway 에서분기하여주로도시등을통과하여다시같은 US Highway 에합쳐지는 US Highway SH (State Highway): 주정부의기금으로건설된고속도로 SA (State Highway Alternate): State Highway 에서분기하여다시같은 State Highway에합쳐지는 State Highway에쓰이는명칭 제 2 장도로건설현황 15
서울대학교건설환경종합연구소 SS (State Highway Spur): State Highway 에서분기하여일반도로로연결되는 State Highway BS (Business State Highway): State Highway에서분기하여주로도시등을통과하여다시같은 State Highway 에합쳐지는 State Highway FM (Farm to Market Road): 일반적으로도심외곽시골지역에서주정부와도시또는카운티의기금으로건설된도로로써도로의건설과유지는주정부에서담당하고도로의운영권은시나카운티에서담당함. 시골의농장에서도심의시장을연결하는도로라는데서유래한명칭임. BF (Business Farm to Market Road): Farm to Market Road에서분기하여주로도시등을통과하여다시같은 Farm to Market Road에합쳐지는 Farm to Market Road RM (Ranch to Market Road): Farm to Market Road에포함되며시골의목장에서도심의시장을연결하는도로라는데서유래한명칭임. RR (Ranch Road): Farm to Market Road에포함되는도심외곽의도로 PR (Park Road): 유명한주립또는국립공원으로연결되는도로 RE (Recreational Road): 유명한휴양지로연결되는도로로주정부의기금으로건설 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 텍사스주는 2004년말까지총연장 302,028마일 ( 약 486,000km) 의도로를보유하고있으며이러한도로중 79,535중앙선마일 (centerline mile)( 약 127,800km) 길이의도로를주정부에서유지하고있다. 중앙선마일이란차선의수에관계없이도로의길이를나타내는방법이며, 이에비해차선마일 (lane mile) 이란각각의차선의길이를모두합하여나타내는도로길이측정의방법이다. 따라서차선마일은중앙선마일의몇배에달하게된다. 텍사스주정부에서유지하는도로중 3,233중앙선마일 (5,200km) 은 Interstate Highway이며 12,102중앙선마일 (19,470km) 은 US Highway이고 16,199중앙선마일 (26,070km) 의 State Highway와 40,985중앙선마일 (65,960km) 의 Farm to Market Road를보유하고있다. 2004년말기준으로총 135억달러 ( 약 13조5천억원 ) 규모의공사가텍사스주교통국에의해진행중이며 2004년에만기록적인 41억달러 ( 약 4조1천억원 ) 의도로건설계약을체결하였다. 이는차량의계속적인증가와함께더소통이원활한도로, 또한더욱안전한도로를요구하는사용자의요구에부합하기위한것이다. 안전한도로를만들기위해기존의도로중도로의폭이 24ft( 약 7.2m) 이하인도로는도로의폭을넓히는공사를수행하며또한중앙분리대등도건설하고있다. 참고로텍사스주에등록된차량수는 2004년말기준으로 1,840만대이다. 텍사스주교통국의 2004년 1년예산은 68억달러 ( 약 6조8천억원 ) 였으며수입과지출을 16 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 살펴보면 < 그림 Ⅱ-1> 과같다. 수입은연방정부로부터지원받는금액이전체의절반을차지하고있으며주정부에의해충당되는수입이그외의거의절반을차지하고있다. 수입원중주도로기금 (State Highway Fund) 은 66% 가휘발유등자동차연료에대한세금이며차량등록세가 26% 를차지하고있다. 지출을살펴보면가장많은부분을유지비용으로사용하고있으며다음으로건설비, 그다음으로계획에비용을사용하고있음을알수있다. < 표 Ⅱ-10> 은지출에대한세부항목을나열하고있다. < 그림 Ⅱ-1> 텍사스주교통국의수입원과지출 (a) 수입 (b) 지출 < 표 Ⅱ-10> 텍사스주교통국지출세부항목 항목 예산 ( 단위 : 백만불 ) 항목 예산 ( 단위 : 백만불 ) Plan It Use It Plan/design/manage 718.0 Public transportation 63.8 Right of way acquisition 475.0 Medical transportation 94.0 Research 22.6 Registration and titling 68.4 Total 1,215.6 Vehicle dealer regulation 5.7 Build It Traffic safety 35.1 Highway construction 2,402.0 Travel information 19.7 Aviation 62.3 Automobile theft prevention 10.3 Total 2,464.3 Total 297.0 Maintain It Manage It Contracted maintenance 2,039.2 Central administration 36.8 Routine maintenance 520.7 Information resources 33.0 Gulf waterway 1.6 Other support services 36.6 Ferry system 52.2 Regional administration 68.2 Total 2,613.7 Total 174.6 Grand Total 6,765.2 (3) 도로건설관련법 미국도로건설과관련된법및규정으로서는연방법체계의제23편 (U.S. Code Title 23 Highway ) 이대표적이다. 그외에연방도로보조법 (Federal-aid Highway Act), 육상교통원조법 (Surface Transportation Assistance Act), 도로세입법 (Highway Revenue Act), 도로안전법 (Highway Safety Act) 등에서규정하고있으며, 이러한법들은도로정책에따 제 2 장도로건설현황 17
서울대학교건설환경종합연구소 라수시로수정, 개정된다. 또한 1998년승인된 21세기교통최적화법 (Transportation Equity Act for 21st Century: TEA 21) 이있다. 5) (4) 주요설계기준 < 부록 2> 한 미 일설계기준비교표참조 5) 권영주외 주요국고속도로관리조직운영실태조사연구, 2000, 한국도로공사 18 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 3. 일본 (1) 도로의분류 일본의도로는고속자동차국도, 직할국도, 보조국도, 도도부현도, 그리고시청촌도로구분된다. 도로정비및관리의책임분담은, 전국적인간선도로망을구성하는도로에대해서는국가및그대행기관인도로공단 (JH), 지역의생활에밀착한도로에대해서는지방자치체가각각관리하고있다. 도로연장전체의 95% 는도도부현 ( 都道府縣 ) 도로또는시청촌 ( 市町村 ) 도로로서지방공공단체가관리하고있다. < 그림 Ⅱ-2> 일본도로구성과관리주체 국가권한을도로공사 (JH) 가대행관리 국가의직할관리 국가가도도부현지사에관리위임 7,000km(0.6%) 고속자동차국도직할국도 21.897km(1.9%) 보조국도 31,968km(2.7%) 유료 국가의직할사업 도도부현관리 도도부현도 128,554km(10.9%) 국가보조사업 지방단독사업 시청촌관리 시청촌도 987,943km(83.9%) 합계 약 1,177,362km(100%) 2002 년 4 월기준 고속도로등국가 ( 도로공단 =JH) 가건설및관리하는도로는건설단계와영업단계의관리주체가다르기도하다. 예를들어, 건설단계에서는 JH시즈오카건설국 ( 그산하에몇개의공사사무소가있음 ) 이관할하지만, 영업중에는동경관리국이담당하기도한다. 제 2 장도로건설현황 19
서울대학교건설환경종합연구소 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 1) 도로건설현황 일본의도로건설은도로포장등기술적인면에서국내와유사한형태를취하는것으로조사되었다. 그러나관리주체면에서는대부분이지방자치체의관리하에서발주되고있다. 앞서조사한바와같이일본의면적대비도로연장은 3.1배로서선진국에비해서도 2~3배수준으로거의포화된상황이라볼수있다. 그런이유로현재이루어지는대부분의도로건설사업은개량및유지보수사업이주류를이루고있다. < 표 Ⅱ-11> 일반도로개량율, 정비율, 4 차선화율 ( 단위 : km,%) 4 차선이상구간개량구간정비된구간구분실연장 ( 폭 13.0m 이상 ) 연장 % 연장 % 연장 % 일반국도 53,865.8 48,408.6 89.4 30,094.6 55.9 6,539.6 12.1 지정구간 21,897.0 21,885.9 98.3 10,973.7 50.1 4,931.9 22.5 지정구간외 31,968.8 26,522.7 83.3 19,120.9 59.8 1,607.8 5.0 도도부현도 128,554.0 82,917.9 64.5 67,171.6 52.3 4,828.3 3.8 주요지방도 57,584.8 42,399.2 73.6 32,202.5 55.9 3,036.2 5.3 일반도도부현도 70,969.2 40,518.7 57.1 34,969.1 49.3 1,792.1 2.5 국가 도도부현도계 182,419.8 131,326.5 72.0 97,266.2 53.3 11,367.9 6.2 시읍면도 987,943.1 521,453.3 52.8 521,453.3 52.8 4,766.8 0.5 계 1,170,362.9 652,779.8 55.8 618,719.5 52.9 16,134.7 1.4 주 1: 실연장은 2002 년 4월 1일, 정비제구간은 1999 년도전국도로교통센서스 (census) 에근거하는추계치이다. 주 2: 개량구간은차도폭 5.5 m이상개량된구간을말한다. 다만시읍면도는차도폭 5.5 m미만의개량된구간도포 함한다. 주 3: 정비율은개량구간중혼잡도가 1.0 미만의연장 ( 시읍면도는개량구간연장 ) 의실연장에대한비율이다. 주 4: 시읍면도의정비율및정비된연장은개량율및개량된연장이다. 2) 고속도로사업현황 전체도로사업의약 5% 정도를차지하는고속국도등은국가관리대상으로서도로공단이대행하여발주및관리하고있다. 그러나근래에와서는일본의높은도로율로인해전반적으로사업규모가감소되어가고있는실정이다. 다음표는 2000년도이후의도로공단사업현황을보여주는표로서전체적인신규사업감소를쉽게알아볼수있다. 최근에와서는사회적요구로서도로공단의민영화가추진되고있다. 20 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) < 표 Ⅱ-12> 2000 사업년도이후의일본도로공단 (JH) 의각사업실시상황 항 목 2000년 2001년 2002년 2003년 고속도로건설사업 1,368,329 1,248,039 1,095,530 807,135 일반유료도로건설사업 91,971 88,467 78,129 64,099 사회자본정비사업 2,702 1,599 2,474 1,046 개량사업 220,303 172,977 156,590 159,315 고속도로 202,260 155,278 140,953 139,069 일반유료도로 18,043 17,699 15,636 20,245 방재사업 42,389 32,111 29,542 29,594 고속도로 38,485 28,207 26,844 26,418 일반유료도로 3,904 3,904 2,697 3,176 조사사업 5,019 4,423 3,908 3,076 고속도로 3,890 3,358 2,895 2,306 일반유료도로 949 924 867 642 영업 179 140 145 127 영업수입 2,099,117 2,155,253 2,128,329 1,915,421 고속도로요금수입 1,858,052 1,914,300 1,881,807 1,680,358 일반유료도로요금수입 238,180 237,950 243,749 232,315 사용료수입 800 792 791 779 부대사업수입 1,764 1,890 1,662 1,590 고속도로관련시설부대요금수입 319 319 319 377 < 표 Ⅱ-13> 일본도로공단건설 관리도로의연장 (2005년 4월 ) 구 분 고속도로 일반유료도로 개통연장 7,363km 980.6km 건설중연장 1,280km 181.6km < 표 Ⅱ-14> 고속도로의연장과정비율 (2003 년말 ) 구분 연장 법정예정노선에대한비율 법정예정 노선 11,520 km - 기본계획연장 10,607 km 92% 정비계획연장 9,342 km 81% 중 JH구간 8,643 km 75% 개통연장 7,343 km 64% 주 1: 정비계획연장중 JH 구간의연장에대해서는, 2004 년 1 월 30 일의정비계획변경에의해, 시행주체가일본도로공단에서국토교통대신으로변경 ( 신직할구간 ) 이된연장 699km 를제외한것이다. 주 2: 개통연장구간에는긴키도카이난 ( 近畿道海南 ) 키비 ( 吉備 ) 구간이포함된다. < 표 Ⅱ-15> 일반유료도로의연장과정비율 (2003년말 ) 개통연장 66 도로 921.3km 공사중연장 26 도로 278.4km 무료개방도로 66 도로 601.5km 인계양도도로 13 도로 128.4km 주 : 또, 인계양도도로로서상기외페리사업항로분 (40.3 km) 이있다. 제 2 장도로건설현황 21
서울대학교건설환경종합연구소 < 표 Ⅱ-16> 일본도로공단 (JH) 의공사도급계약실적추이 연도항목계약건수계약금액 ( 단위 : 백만엔, 2003 년 JH 연보 ) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 4,599 4,440 4,624 4,411 4,167 4,298 4,336 3,821 3,949 3,695 963,671 910,661 1,036,034 1,116,870 1,110,499 1,305,701 1,299,728 1,022,507 879,038 703,458 < 표 Ⅱ-17> 일본도로공단 (JH) 의조사등계약실적추이 연도항목 ( 단위 : 백만엔 ) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 계약건수 6,366 6,274 6,603 6,601 5,908 6,030 6,180 5,938 5,282 4,755 계약금액 132,759 128,110 152,685 166,924 154,742 136,022 140,844 133,590 125,511 106,844 주 : 계약금액 100 만엔이상을대상으로한다. 3) 도로사업관련공단의민영화 민영화는 2005년 10월 1일을목표로하고있다. 일본도로공단, 수도고속도로공단, 한신고도로공단, 혼슈 / 시코쿠연락교공단을동일본고속도로주식회사, 중일본고속도로주식회사, 서일본고속도로주식회사, 수도고속도로주식회사, 한신고속도로주식회사, 혼슈시코쿠연락고속도로회사 ( 경영이안정화되면서일본회사와합병 ) 로민영화하고, 이회사는주로고속도로의건설관리요금을징수하며, 기존의채무및신규채무에관해서는 고속도로의보유채무변제기구 를설립하여별도관리한다는것이민영화의기본구상이다. < 표 Ⅱ-18> 도로관계 4 공단민영화관계 4 법 ( 자료 N2) 업무 관할법 Ⅰ. 회사의설립, 업무등에관한일 고속도로주식회사법 Ⅱ. 기구의설립, 업무등에관한일 독립행정법인일본고속도로보유채무변제기구법 Ⅲ. 회사가유료도로사업을실시하는경우의수속등에관한일 일본도로공단등의민영화에수반하는도로관계법률의정비등에관한법률 Ⅳ. 민영화에수반하는경과조치등에관한일일본도로공단등민영화관계법시행법 22 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) < 그림 Ⅱ-3> 민영화의이미지 (3) 도로건설관련법 일본에서는최근까지중앙부처및지방자치체의공공조달을국가차원의일반규정인회계법과지방자치법, 전국적인건설업일반을규정하는건설업법등으로규정해왔다. 그리고발주방식이나입찰방식및낙찰자결정방식등상세한것에대해서는중앙성 청별또는지방자치체별의조례및규칙등으로각각규정해왔다. 따라서큰틀에서의일반성하에구체적인내용의개별성이인정되는시스템이었다. 그러던중특히건설조달분야의불미스러운일이부각되어, 공공공사의입찰및계약의적정화촉진에관한법률 ( 이하적정화법, 2000년 11월 27일법률제127호 ) 이라는새로운법을제정하게되었으며, 중앙의각부처와각지방자치단체의공공공사의운영및관리의구체적수법에도통일성을강화하였다. 1) 회계법 회계법4조계약에서는모든정부기관의계약에관한기본원칙을정하고있다. 29조 1에 계약의최고책임은각성, 각청의장 임을명시하고있다. 29조 2는 계약업무에대한계약업무의위임 에관하여기술하고, 29조의 3에서는금액이작은계약및정령이정하는경우등지명경쟁및수의계약이가능한특별한경우를제외한모든계약은 경쟁원칙 을천명하고있다. 29조의 5에서는경쟁은 입찰 을통할것이며, 29조의 4에는 5% 이상의입찰보증금 을의무화하고있다. 29조의 6에는국가에유리한 예정가격의제한범위내에서최고또는최저가원칙 이천명되어있다. 29조의 9에는 계약금액의 10% 이상의계약보증금 을명시하고있다. 29조의 10에는각성청의장 ( 계약담당관 ) 은 계약이행에관한감독및검사의무와이업무의 제 2 장도로건설현황 23
서울대학교건설환경종합연구소 위탁 에대하여기술하고있다. 이것은모든공공공사의발주및계약에적용되는공통규정이다. 2) 건설업법 6) 일본의건설업법에서는건설공사계약의원칙 (18조), 19조에서는건설공사의도급계약의내용 (19조의 1), 현장대리인의선임등에관한통지 (19조의 2), 부당하게낮은도급대금의금지 (19조의 3), 부당한사용자재등의구입강제의금지 (19조의 4), 발주자에대한권고 (19조의 5) 등을규정하고있다. 또한건설공사의견적 (20조), 계약의보증 (21조), 일괄하도급의금지 (22조), 하도급인의변경청구 (23조), 도급계약으로간주하는경우 (24조) 등을규정하고있다. 건설업법의자세한내용은 < 부록 1> 일본의건설업법의내용에서볼수있다. 3) 지방자치법 지방자치법제6절계약에는회계법의대원칙을다소구체적으로기술하고있으며, 234조 6 항에서경쟁입찰자의필요자격, 경쟁입찰의공고또는지명의방법, 수의계약및경매의수속그외계약의체결방법에관계되어필요한사항은정령으로정한다고되어있다. 한편, 234조의 3에서는 장기계속계약 에대하여언급하고있으며, 단년도회계 의예외에대하여기술하고있다. 4) 지방자치법시행령 7) 지방자치법시행령에서는지명경쟁입찰을실시할수있는경우, 수의계약에의할수가있는경우를명시하고, 일반경쟁입찰의참가자자격, 사전자격심사, 낙찰자선정에대한규정을명시하고있다. 5) 수도고속도로공단계약규정 (1996 년규정제 8 호 ) 수도고속도로공단계약규정 (1996 년규정제 8호 ) 은수도고속도로공단의계약에대하여상세히규정하고있다. 제3조 ( 계약의방법 ) 에는일반경쟁, 지명경쟁, 수의계약이있으며, 이 3가지방식의실천에대하여그이하의조항에서상세하게규정하고있다. (4) 주요설계기준 6) 건설업법의자세한내용은 < 부록 1> 일본건설업법주요내용참조 7) < 부록 1-2> 일본지방자치법시행령세부내용참조 24 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) < 부록 2> 한 미 일설계기준비교표참조 제 2 장도로건설현황 25
서울대학교건설환경종합연구소 4. 비교결과및시사점 1 도로의정의및구분현재국내의경우세개의법 ( 건축법, 도로법, 도로교통법 ) 에서도로를정의하고있는데각각의법마다조금씩다르게정의하고있다. 국내의도로구분또한여러가지기준에따라다르게구분되고있다. 도로법에의한분류 ( 고속국도, 일반국도, 특별광역시도, 지방도, 군도, 구도 ) 와도로의구조 시설기준에관한규칙에의하면도로는크게고속도로와일반도로로나눠지며, 일반도로는주간선도로, 보조간선도로, 집산도로, 국지도로로구분될수있다. 그외도시계획시설기준에관한규칙상의분류, 표증재료에의해구분할수있다. 미국의도로는크게행정상의분류와기능적분류에의해나눠질수있으며, 행정적분류하에서는연방정부관할도로와지방정부관할도로로나눠진다. 기능상의분류체계하에서는주요간선도로, 보조간선도로, 주요집산도로, 보조집산도로, 지역도로로나뉠수있다. 일본의도로는고속자동차국도, 직할국도, 보조국도, 도도부현도, 그리고시청촌도로구분된다. 도로정비및관리의책임분담은전국적인간선도로망을구성하는도로에대해서는국가및그대행기관인도로공단 (JH), 지역의생활에밀착한도로에대해서는지방자치체가각각관리하고있다. 도로연장전체의 95% 는도도부현도또는시읍면도이며, 지방공공단체가관리하고있다. 한 미 일 3국공히도로의종류에따라건설및관리주체가다르게편성하고있다. 2 도로현황 2004년말현재국내도로현황은고속도로 24개노선 2,923km, 국도 56개노선 14,246km을포함하여총연장 100,278km으로써, 미국의텍사스주 (486,000km) 의약 21%, 일본의 1,170,362km의 9% 수준이다. 물론, 각국의면적과인구가다르고도로정책이달라단언하기는무리일수있지만, 미국, 일본과비교하였을때크게뒤떨어지고있음은사실이다. 인구당도로연장도인구천명당한국은 1.9km인데비하여, 미국은 22.8km( 텍사스주는 23.3km), 일본은 9.1km로나타났으며, 차량당도로연장도차량천대당미국의 30.8km( 텍사스주는 26.4km), 한국은 7.4km에불과하다. 한국의도로지표순위는 OECD 30개국중국토면적당 18위, 차량1대당 28위, 국토계수당도로연장이 28위에머무는등전반적으로선진국에비해국내의도로연장률은뒤쳐져있다. 또한, 일본은전국의어떤지역에서라도 1시간내에고속도로에접근할수있는 11,520km의도로네트워크를계획하여 2003년현재 64% 를완성하여사용하고있다. 26 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 3 도로재원수입및지출 2003년국내중앙정부의도로부문예산은 9조260억원 (2003년) 으로적지않은예산규모를차지하고있으나, 1980년대의도로투자미흡으로인한누적된도로시설부족과, 1980 년대말이후특별회계의도입으로도로부문예산이대폭늘었으나, 용지보상비등건설비의상승으로투자규모에비하여도로의증가가미미한실정이다. 도로재원의수입을보면, 미국택사스주의수입의반은연방정부지원금이며나머지반은주정부의수입으로충당하는데비해한국의경우, 수입원의 87% 를도로사업특별회계에의한휘발유특별소비세, 경유특별소비세, 승용자동차특별소비세로충당하며, 나머지부족분은일반회계에서추가로지원을받는다. 텍사스주정부의수입원은자동차연료에대한세금이 66%, 차량등록세가 26% 로큰비중을차지하고있다. 미국텍사스주의경우지출면에서는가장많은부분을유지관리비용으로지출하고있으며, 다음은건설비, 계획순으로사용하고있다. 반면한국은 90% 이상을국도건설에사용하고있다. 4 설계기준설계기준면에서 3국을비교하여보면, 횡단구성설계기준에서는한미일 3국이유사한것으로나타났으며, 단중앙분리대폭의기준은한국과일본에비해미국에서는큰폭을요구하고있다. 기하구성은한국과일본은거의유사하나정지시거는한국의경우좀더많은거리를확보해야하는것으로나타났으며, 포장설계기준에서는한국은콘크리트포장일경우공용개시후 20년교통량기준으로설계하고, 아스팔트포장일경우는공용개시후 10년교통량을기준으로하나미국은콘크리트포장일경우 30년, 아스팔트포장은 20년을기준으로하고있다. 비교결과대부분의경우에서구조적으로근소한차이를갖고있어크게다르다고보이는부분은발견하기어려웠다. 다만, 몇몇사항에대해서는지역적특성을고려한결과로서차이가발생하는것으로판단할수있었다. 5 기타일본의중앙과지방의성청및부국은관할시설물을직접발주하는권리및의무가있으며, 미국의 GSA(General Service Administration) 이나한국의조달청과같은발주및계약전담중앙기구가없다. 따라서자체의조례나규칙을통하여수행하기때문에개별프로젝트운영의일관성및발주계약의책임측면에서는명확하다고볼수있으나, 통일성있는관리와수주자의번잡함을줄이기위해공공공사입찰및계약의적정화의촉진에관한법률과각기다른지방자치체의의견을조정하기위해중앙공공공사계약제도운용연락협의회를운용하고있다. 제 2 장도로건설현황 27
서울대학교건설환경종합연구소 제 3 장발주및입 낙찰체계 1. 한국 (1) 도로건설의발주과정 도로의신설혹은기존도로의확장필요성이제기되었을때타당성조사와환경영향평가등의검토를거쳐도로신설혹은확장기본계획을수립한다. 기본계획에의거기본설계가완성되면발주자는실시설계를위한입찰을공고하여일반적으로건설기술진흥법에의한사업수행계획서평가후적격업체로선정된업체를대상으로지명경쟁입찰하여선정한다. 실시설계완료후시공입찰을통해시공자를선정하는입 낙찰과정을거쳐공사를수행한다. < 그림 Ⅲ-1> 은일반적인도로건설사업수행의흐름을보여준다. 일반적으로발주과정이라함은사업수행방식결정에서시공자선정까지이루어지는과정을말한다. 신설 / 확장계획수립 < 그림 Ⅲ-1> 도로건설사업수행의흐름 타당성조사 / 환경영향평가분석 기본설계 공사입찰공고 사업수행방식결정 입찰참가자격심사 실시설계입찰공고 시공입찰 실시설계낙찰자결정 시공사선정 실시설계계약체결 계약체결 기본계획검토및세부노선결정 공사 실시설계완료 준공 28 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) (2) 도로건설의발주방식 1) 발주패키지의결정 원도급발주패키지구분은공구단위단일발주패키지로구분된다. 즉, 일반적으로공구내교량및터널과토공구간이혼재되어있지만, 패키지는공구내터널, 교량등모든구조물을포함하는형식으로발주가된다. 또한, 2천억원미만공사의경우통상적으로금액에도로의길이를맞춰패키지를분할하는방법이사용된다. < 표 Ⅲ-1> 공구분할 (A고속도로, B고속도로, C고속도로 ) 구분 공구 연장 (km) 구분 공구 연장 (km) 계 27.9 B고속도로 1공구 6.6 1공구 4.96 1구간 2공구 6.5 2공구 5.7 3공구 6.9 3공구 4.7 4공구 5.6 C고속도로 5공구 2.3 계 87.5 계 42.7 1공구 18.2 1공구 3.9 2공구 19 1구간 2공구 3.5 3공구 21.2 2구간 3공구 3.6 4공구 22.1 4공구 7.5 5공구 7 5공구 7.9 계 35.6 6공구 8.7 2구간 6공구 19.7 7공구 7.6 7공구 15.9 3구간 18.8 계 26.2 계 103.7 3구간 10공구 6.9 1공구 14.3 11공구 19.3 2공구 12.82 계 85.5 3공구 10.1 5공구 11.7 4구간 4공구 12.6 6공구 13.8 5공구 10.22 7공구 9.5 6공구 10.29 8공구 7.5 7공구 12.4 4구간 9공구 5.3 8공구 10.9 10공구 4.2 9공구 10.37 11공구 6.2 계 23.8 12공구 8.1 5구간 10공구 12.4 13공구 9.4 11공구 4 14공구 9.8 12공구 7.4 5구간 계 42.3 제 3 장발주및입 낙찰체계 29
서울대학교건설환경종합연구소 < 표 Ⅲ-1> 공구분할 (A 고속도로, B 고속도로, C 고속도로 )( 계속 ) 구분공구연장 (km) 구분공구연장 (km) 6 구간 7 구간 계 113.24 17공구 12.4 13공구 6.3 18공구 9.9 5구간 14공구 12.74 19공구 10.5 15공구 6.26 20공구 9.5 16공구 9.1 17공구 9.31 18공구 13.56 19공구 15.5 20공구 10.56 21공구 8.92 22공구 9.79 23공구 11.2 계 23.9 24공구 8.112 25공구 4.528 26공구 9.552 A고속도로공사의경우조사대상인 6개구간 (3구간제외 ) 은적게는 3개의공구에서 (5구간), 많게는 11개의공구로 (6구간), 총 38개의공구로분할발주되었다. B고속도로의경우 3개공구로나뉘었고, C고속도로 ( 확장공사는제외 ) 의 5개구간은총 23개공구 (IC 공구제외 ) 로나눠져수행되었다 (< 표 Ⅲ-1> 공구분할참조 ). 가 ) 금액기준 공구분할에대해서엄격한기준이있기보다는각각의사업특성에맞는분할을원칙으로하지만, 공구분할을금액 ( 설계가 ) 기준으로보면, A고속도로의경우, 최저는 1구간 5 공구로써 215억원이며, 최고는 1,764억원 (4구간 1공구 ) 으로나타났다. 자료가없는구간을제외한 35개공구의평균설계가는 864억원으로조사되었다. B고속도로 3개구간은평균 324억원이었으며, C고속도로의경우전체평균은 875억원이었으며, 최대는 4구간의 9공구로서연장길이는 5.3km에불과하지만 2,354억원이었으며, 최소는 1구간 5공구의 180억원으로조사되었다. 조사대상 3개고속도로의공구분할을금액기준으로보면설계가기준으로평균 841억원으로나타났다 ( 단, 공사비는공구별준공당시를기준으로시간에따른할인율은고려하지않음 ). 30 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) < 표 Ⅲ-2> 공구분할 ( 설계가기준 ) 단위 : 억원 구분고속도로구간 평균 최소 최대 1구간 366 215 488 2구간 505 418 613 A고속도로 C고속도로 4구간 1,296 1,167 1,764 5구간 619 521 728 6구간 1031 781 1,270 7구간 N/A B고속도로 324 180 541 1구간 411 180 569 2구간 554 519 589 3구간 366 243 488 4구간 1160 542 2354 5구간 1161 1075 1241 주 : A 고속도로 3 구간은자료미비로제외 나 ) 연장길이기준 공구분할을도로길이측면에서보면 (IC 공구제외 ), A고속도로의경우최단은 2.3km(1구간 5공구 ), 최장은 15.5km(6구간 19공구 ) 이며, 조사대상 6개구간 38개공구의평균연장길이는 8.79km 인것으로나타났다. B고속도로의경우 3개공구로나눠졌으며, 공구별평균연장길이는 7.7km. 이며, C고속도로의경우전체평균공구별연장길이는약 12km로조사되었다. C고속도로의경우공구별로편차가심해길게는 22.1km, 짧게는 4.2km로다양한분포를나타냈다. 그러나공구분할은지역적으로도많은차이를보이며, 도심지역근처에서는짧게, 평야지역에서는길게분할을한것으로조사되었다. 따라서연장길이가공구분할의절대적기준은아닌것으로볼수있다. 제 3 장발주및입 낙찰체계 31
서울대학교건설환경종합연구소 < 표 Ⅲ-3> 공구분할 ( 연장길이기준 ) 고속도로 A 고속도로 C 고속도로 구간 공구연장길이의합 공구수평균최소최대 1 구간 27.9 5 5.6 2.3 6.9 2 구간 42.7 7 6.1 3.5 8.7 4 구간 103.7 9 11.6 10.1 14.3 5 구간 23.8 3 7.9 4.0 12.4 6 구간 113.3 11 10.3 6.3 15.5 7 구간 22.2 3 7.4 7.4 9.6 B 고속도로 15.36 3 5.1 4.7 5.7 주 : A 고속도로 3 구간은자료미비로제외 단위 : km 1 구간 87.5 5 17.5 7 22.1 2 구간 37.6 2 17.8 15.9 19.7 3 구간 26.2 2 13.1 6.9 19.3 4 구간 85.5 10 8.6 4.2 13.8 5 구간 42.3 4 10.6 9.5 12.4 다 ) 실시설계 / 시공 / 감리공구일치여부 조사대상대부분의공구가실시설계 / 시공용역에대해같은공구를적용하였고, 책임감리는구간별로한업체에서수행하였다. 일례로 A고속도로 1구간의경우시공은 5 개공구로분할되어발주되었지만, 제4공구와 5공구에대한실시설계는묶어서발주되었고, 책임감리는 5개공구전체를한업체에서수행하였다. 6구간의경우 11개의공구로분할되어시공계약이되었고, 실시설계용역에있어서 18공구와 19공구는 18-1,18-2 와 19-1,19-2로세분화되어발주되었다. 책임감리를실시한 2개공구 (22, 23공구 ) 는한업체에서감리용역을수행하였다. 2) 발주형태 국내도로건설공사의경우기본적인발주방식은설계와시공분리발주 (Design- Bid-Build: DBB) 방식이며, 설계시공일괄수행 8) 방식은교량이나터널등을중심으로적용되고있다. 8) 국내제도상의설계시공일괄수행은미국의 Design-Build 와유사하며, 일반적으로턴키 (Turn-Key) 발주라고칭한다. 32 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) (3) 도로건설의입 낙찰방식 1) 설계발주및입 낙찰방식 국내도로건설공사에서설계는기본설계와실시설계로분리발주된다. 설계감리는설계계약단위로발주자재량에의해발주하는반면, 책임감리는시공계약단위로 100억원이상은의무발주하도록되어있다. 설계입찰은 PQ(Pre-qualification, 사전자격심사 )+ 가격 이지만 PQ 변별력부재로가격에의한경쟁이형성되고, 실시설계용역자선정은도로및공항, 토목구조, 토질및기초의 3개전문기술면허소재업체로서건기법에의한사업수행계획서평가후적격업체로선정된업체를대상으로입찰하여선정한다. 설계용역에대한계약은기본적으로 Lump Sum Fixed Price 방식으로계약한다. 계약범위에는세부설계, 도면작성, 시방서작성및예정가산정 (Cost Estimate by Pay Item, 내역서에해당 ) 이포함된다. 2) 시공발주및입 낙찰방식 국내도로공사의경우기본적으로설계와시공을분리 (Design-Bid-Build) 하여발주하는것이원칙이다. 이에따라시공입찰이별도로이루어지게되며, 시공입찰의형태는발주자가예정가 (Sealing Price) 를제시하고입찰자가예정가이하로가격을기입하는방식을채택하고있다. 가격제시의기준이되는물량 (Bill of Quantity) 은발주자가제공하고, 입찰자는발주자가제공한물량에단가를기입하는내역서를작성하여가격을제출하게된다. 발주자가제공하지않은물량이나오면계약변경사유가된다. 3) 사전자격심사 현행국내법에서는 1,000억원이상 22개공종을대상으로사전자격심사를실시할수있도록하고있다. 대상이아닌공사의경우도공사수행능력항목심사는사전자격심사의심사항목을준용하기때문에모든공공공사에사전자격심사기준이적용된다고볼수있다. 그러나국내도로공사의경우, 최저가낙찰제공사 PQ통과업체는평균적으로 2001년에는 25개업체, 2002년 27개업체, 2003년 33개업체, 그리고 2004년에는무려 41개업체로 9) 자격심사의분별력이문제가되고있다. 또한, 자격심사는실제공사를수행할수있는지의여부를판단하는기준으로사용되어야함에도불구하고, 지나친과거실적위주로운용되고있다는의견도있다. 10) 9) 이상호 최저가낙찰제개선방안, 최저가낙찰제개선토론회, 2005 10) 이상호 한국건설산업대해부 2003 제 3 장발주및입 낙찰체계 33
서울대학교건설환경종합연구소 4) 입찰참가비용 일반적으로 1건의국내공공공사입찰에소요되는비용은발주방식 ( 설계와시공분리, 턴키등 ) 에따라큰차이가있으나, 국내에서조사된턴키입찰비용사례조사를보면약 3% 의비용이최소한지출되는것으로알려져있다 11). 상대적으로비용이적게드는설계 시공분리발주방식의입찰자가경우에따라수십이상이몰리는것에비해턴키방식의입찰참가자수가 3~5개컨소시엄미만인것도입찰비용과직접관계가있는것으로볼수있다. 5) 입찰가산정방식 국내건설업체의경우투찰금액결정방식은입찰예정가격산정과별도로진행된다. 정작입찰시투찰금액은철저하게낙찰가능성을기준으로결정하는구조를가지고있다. 즉, 건설공사에서실제소요되는비용에서발생하는손익분석보다낙찰가능성이우선적이라는의미다. 미국이나일본과달리발주자가내역서에세부공종별내역서물량을고정된공법을기준으로제시해주기때문에별다른노력없이도입찰에참여할수있고, 투찰금액과함께공종별단가를중요시하기때문에공법이나공사비를절약할수있는대안을선택하지않는다. 다시말해적어도투찰금액을결정하는데는기술력이나프로젝트관리의전문성보다는상업적감각이나모험적판단이중요한작용을한다. < 그림 Ⅲ-2> 국내건설업체입찰가결정구조 1) 도면 + 시방서계약조건 발주자작성내역서 공사종류별시공방법결정 유사공사의예정가 입찰예정가산정 Engineering 중심 과거낙찰율조사 낙찰가능율산정 Business 중심 입찰율 (%) 결정 11) 건설교통부조사자료 2001 34 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 6) 최저가낙찰제와저가심의 국내공공공사는 500억원이상의설계 시공분리발주방식의공사에대하여최저가낙찰제를적용하고있다. 이경우최저가낙찰제의폐해를방지하기위한대책으로국내에서는저가심의제도, 보증제도및책임감리의강화라는세가지가주된방책으로사용되고있다. 우선국내의저가심의의경우판별기준이발주자가아닌입찰자가제시한공종별평균가격을기준으로하고있어상황에따라달라지며, 발주자가제시하는기준은없다. 즉, 공공공사의입찰자가제시한입찰가총액을대상으로하기보다내역서에있는개별공종별평균값을기준으로하여입찰총액이아닌품목별평균단가가입찰자가제시한가격의적격여부를결정하는구조이다. 선진국의경우에서처럼발주자스스로다양한가치평가를통해최저가를포함한최고가치 (Best Value) 를찾는것과는대조적으로국내에는발주자의평가기준을저가심의과정에서찾아볼수없다. 결국, 저가심의제도는무제한적인저가경쟁을방지하기위한수단으로제구실을다하고있다고보기어렵다. 또한, 보증제도도 500억원이상의공사에참여하는대형건설기업에게는장벽일수없다. 그이유는대형건설기업의사업구조상최저가대상일수있는공공공사의비중이그다지높지않기때문이다. 책임감리는품질의최저기준을만족시키는방책이고낙찰후시점인공사과정에적용되는사후대책이므로저가투찰자체를막기에는역부족이다. 7) 계약 시공계약은일반적으로총액단가계약 (Target Cost Unit Price) 형식으로계약이이루어진다. 즉, 계약은총액 (Target Cost) 이지만대가지급은계약단가 (Unit Price) 로하며물량이변경되면계약금액도바뀌는구조를가지고있다. 시공계약은총액계약후매년예산에따라연차별계약 ( 차수별계약 ) 을하는 장기계속계약 방식이적용된다. 예를들면 2년이소요되는공기이면총액계약, 1차년도계약, 2차년도계약등 3차례에걸쳐계약이이뤄지는형태이다. 또한, 표준계약조건은정부표준계약서조건을활용하고있다. 국도건설의경우에는최근장기계속공사방식에서계속비공사로변경되었다. 8) 공동도급 도로공사의경우대체적으로 2~3개의회사가공동도급으로공사를수행한다. B고속도로의경우는 3개공구공히단독수행을한반면, A고속도로공사의경우, 공동도급에대한자료가있는 29개공구중 24개공구 (2개사: 10개공구, 3개사 14개공구 ) 가공동으로도급받아시공을하였으며, C고속도로의경우 23개공구중 4개공구를제외하고는공동으로공사를수행하였다. 2개사공동도급의경우일부공구에서는 98.5대 1.5의기형적인공동도급도있지만대체적으로 50대 50의비율로공사를수행하였고, 3 제 3 장발주및입 낙찰체계 35
서울대학교건설환경종합연구소 개사공동도급의경우비율은주도급사가 50%, 나머지두개사가 30~35%, 10% 정도의지분으로수행을하였다. 3개사도급의경우 3개사중한업체의참여지분율이 5% 미만인경우도많았다. 그러나현장인력배치등에서이러한비율이지켜지지는않고, 주도급사가거의모든부분을수행하는양상을보였다. 3개사공동도급의경우는수도권을벗어난지방구간에서많이나타는데, 이는지역업체보호차원의일환으로해석된다. 36 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 2. 미국 (1) 도로건설의발주과정 1) 기본계획수립 도로공사프로젝트는여러가지방식을통해계획된다. 일반적으로지방도로나기존의고속도로의개선을위한계획은교통국의지부 (District) 나부서 (Division) 에의해선정된다. 이동성과안전성의개선을위한중요프로젝트는교통위원회 (Transportation Commission) 에의해선정된다. 참고로교통위원회는주지사가상원의동의를얻어임명한 5명의위원으로이루어져있다. 이러한고비용의공사는자금을받기위해비슷한다른여러개의공사와경합을하게되며교통위원회는중요성과자금을고려하여 4년후까지의공사계획을선정한다. 2) 기본구상단계 모든도로공사는필요성또는착안에의해계획되기시작한다. 일반사회단체나주또는연방급의단체에서도로공사의필요성을확신하게되면이러한도로공사프로젝트지지단체는교통국의지부나가까운대도시계획조직 (Metropolitan Planning Organization: MPO) 과접촉하여그들의의사를전달함으로써도로공사의필요성을공식적으로제기하게된다. 3) 타당성조사 도로공사의필요성이제기된후지지단체및교통국지부는자금과지지를얻기위한강력한제안서작성에노력을기울인다. 그지역의기술자, 설계자, 환경전문가등은공사의타당성및환경영향평가등을실시하여여러가지의방법및비용을비교하여가장적합한방법으로제안서를작성한다. 자금을얻기가편리한공사는선정될확률이높기때문에초기계획단계에교통국지부는제안된공사의자금을얻기위한방법을고안한다. 공사의자금은지역, 주, 연방예산, 또는이러한예산의조합으로구성한다. 4) 기본계획 일단제안서가교통국이나 MPO에서지지를받게되면이러한비슷한공사들을모아자금을받기위한경쟁을하게된다. 텍사스주교통위원회는이러한공사계획을심사하 제 3 장발주및입 낙찰체계 37
서울대학교건설환경종합연구소 여최종적으로공사계획결정을내리게된다. 기본적인교통계획, 도로설계, 토지매입등의기본사항은교통국지부가시와지역공무원과협조하여구상한다. 이러한과정에서수많은공청회를통해지역주민이참여하여의견을내어도로공사계획결정에주민이참여할수있도록한다. 공사의규모에따라서이러한과정은수년이걸리기도한다. 일단교통위원회가승인하면더욱상세한설계, 환경계획, 기본토목공사계획등을수행한다. 이러한과정후에공사를위한발주를하게된다. 5) 설계발주방식및입 낙찰절차 텍사스교통국은자체적으로도로설계의일부분을직접개발하고그외의부분은외주를주는방식을채택하고있다. 여기서설명하는내용은외주를줄때의계약방식을소개한다. 참고로텍사스주교통국은 25개의지부를가지고있으며각지부마다이러한계약방식에조금은차이가있다. 먼저텍사스주교통국은도로설계프로젝트가있다는것을공고하고관심있는기업은참여희망서 (Letter of Interest) 를제출함. 설계프로젝트는기본설계와실시설계 (PS&E) 를분리하여발주함. 관심이있는기업또는컨설턴트로구성된설계팀은참여할기술자의능력과과거에수행한프로젝트에관한사항을포함한참여희망서를제출함. 일반적으로책임컨설턴트 (Prime Provider) 는 30% 이상설계프로젝트에참여함. 일반적으로책임컨설턴트및모든참여컨설턴트는참여희망서를제출하기전에 Precertification을받아야함. 텍사스주교통국은개인의경력에따라그사람이텍사스주교통국의과제를수행할수있는지에대한 Precertification 을발행하며그사람이속해있는회사는자동으로교통국의과제를수행할수있는 Precertification 을보유하게됨. 38 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) < 그림 Ⅲ-3> 도로설계계약체결과정 (non-db, non-ddb) 텍사스주교통국은기업에서제출한서류에따라기술자및기업의프로젝트수행능력그리고설계프로젝트에관한이해도등을평가하여몇개의상위기업을 1 차적으로선정함. 텍사스주교통국은 1차심의에통과한기업을상대로인터뷰를수행한다. 인터뷰내용이나인터뷰형식은특별히지정되어있지않으며지부마다편한방법을채택함. 인터뷰의결과에따라한개의기업을선정한다. 그후그기업과여러가지사항에대하여계약을체결하게된다. 그내용으로는금액과기간을포함한프로젝트수행과관련한모든자세한사항을포함함. 설계프로젝트를수행할업체를선정함에있어서는업체의설계수행능력을선정의가장중요한항목으로평가함. 제 3 장발주및입 낙찰체계 39
서울대학교건설환경종합연구소 따라서설계업체선정은업체의능력을기준으로하며설계비용을기준으로하지않음. 6) 시공발주절차 텍사스주정부에의해건설되는도로공사는발주처인텍사스주교통국에서직접발주하며일반적인사항은다음과같다. 시공프로젝트를발주할때교통국에서는시공에필요한건설재료의양및전체공사비용을추정하여제시함. 시공프로젝트는선자격평가에통과된기업만제안서를제출할수있음. 시공프로젝트를위한선자격평가는적절, 부적절로만평가하며여기서고려된평가사항은제안서평가에서다시사용하지않음. 시공프로젝트의규모는현실적으로가능한최대건설비용을발주금액으로하여결정함. 실제로댈러스지역의 Interstate Highway 20의 Frontage Road의시공을위한발주방법을살펴보도록한다. Frontage Road는고속도로의옆을따라고속도로와평행하게놓여진도로이다. < 표 Ⅲ-4> 는이러한시공프로젝트의개요를보여준다. < 표 Ⅲ-4> 댈러스지역도로시공프로젝트개요 CCSJ: 2374-03-064 District: Dallas Let Date: July 2005 Highway: IH 20 Let Status: Actual Project ID: IM 20-5(133) CJS: 2374-03-064 Description: Construct 2 lane frontage roads eastbound and westbound Fund Cat: 7 Limits From: IH 35E (In the city of Lancaster) Length: 2.5 Miles Limits To: Lancaster Rd Estimate: $14,476,992 텍사스주교통국은시공프로젝트제안서를받기위해제안서요구양식 (Proposal Request Form) 을선자격평가에통과하고입찰에참여하기를원하는업체에배부한다. 제안서요구양식을따라업체는제안서를작성하게된다. 이러한제안서요구양식에는 < 표 Ⅲ-5> 에보인바와같이공사를위한물량을지정하여주며업체는이러한물량에따라시공비를산출하게된다. 40 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) < 표 Ⅲ-5> 제안서요구양식의물량추정예 제 3 장발주및입 낙찰체계 41
서울대학교건설환경종합연구소 (2) 도로건설의발주방식 1) 발주패키지의결정 텍사스주발주패키지의구분은기본적으로금액과연장길이에의해대부분결정된다. 그러나정확한기준이있지는않고도로구조의변화에서본시공범위, 지리적조건에서본판단등공사의특성을고려하여각각의경우에적합한방법을선택하고있는실정이다. 가 ) 금액기준 발주패키지를구분할때금액을기준으로나누는주된이유는입찰희망시공업체는공사금액의크기에따라부보해야하기때문이며, 보증금액이너무커지면소규모의시공업체는입찰에참여하기어려우며궁극적으로대기업에게만유리하게된다. 따라서이러한폐단을막기위해규모가큰공사에서는일반적으로는 1억달러 ( 약 1,000억원 ) 정도씩구간을나누어발주한다. 하지만교량구간은금액이조금커져도교량구간전체를단일패키지로발주하는것이일반적이다. 예를들어휴스턴에서 Katy 구간의 I-10 고속도로공사의경우는하나의공구가일반적으로 1억달러정도인데교량구간에는하나의공구의크기가 2억6천만달러이기도하다. 나 ) 연장기준 일반적으로설계에있어서는연장길이기준으로발주하는경우가많다. 그이유는너무긴구간을하나의설계업체에맡기면설계하는데시간이많이걸려서여러개의구간으로나누어발주하면설계에걸리는시간을효과적으로조절할수있기때문이다. 구체적으로어느정도의길이로나누는지는정해져있지않으며당시의필요에따라결정되어진다. 다 ) 설계 / 시공 / 감리공구일치여부 일반적으로설계, 시공, 감리의공구는일치되는것이대부분이지만이것에대한특별한기준은없다. 하지만설계시에시공에관련된자세한사항을포함하기때문에설계와시공의공구가일치되는것이합리적인것으로인식되고있다. 42 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 2) 사업수행방식 (Project Delivery Method) 12) 가 ) 일반적인도로건설사업수행방식 도로건설사업에적용되는가장일반적인방법은전통적인사업수행방식 (Design-Bid-Build) 이다. 여러가지의사업수행방식이있음에도불구하고지난 50년간대부분의도로건설사업은전통적인사업수행방식으로진행되었다. 그러나도로건설공사의환경이변함에따라새로운사업수행방식이필요해졌고, 또한적용되고있다. 사업은더욱복잡해지고, 대중교통량의증가에따라많은도로건설사업이건설도중에도교통흐름에최대한방해를적게해야하는환경속에서공사를수행해야하는상황에처해있다. 또한도로건설이어떻게수행되고있는지에대한대중의인식과기대또한높아지고있다. 공공의요구를충족시키기에는부족한예산, 좀더나은품질의결과물을좀더빨리건설할수있을것이라는일반국민의기대감등으로인해새로운사업수행방식이요구된다. 나 ) 텍사스주의경우 두가지의도로건설사업에있어두가지의사업수행방식을적용하고있다. 하나는텍사스교통국에서는대부분의도로공사에서사용하고있는설계및시공을분리하여발주하는방법이다. 이러한발주체계하에서는먼저계획 (Plan) 과시방 (Specifications), 그리고예산 (Estimates) 에대한사항을교통국내에서준비하든지또는외부의전문가에게맡겨서준비한다. 일단이러한계획, 시방, 예산 (PS&E) 이정확한것으로검토되고공사비가생기면공사를위한발주를하게된다. 따라서이러한계약체계에서는설계와시공을분리하여발주하게되는것이다. 다른하나의계약체계는설계시공일괄수행방식 (Design-Build: DB) 또는개발-설계- 시공수행방식 (Develop-Design-Build: DDB) 으로불린다. 이러한계약체계에서는도로의설계및시공회사들이컨소시엄을구성하여공사를수주받기위해경쟁하게된다. 텍사스주에서는이러한계약체계가점점더부각되고있다. 그러한이유는사용자들의새로운도로와더나은도로에대한요구가높아져가고있는반면에도로건설을위한예산은점점줄어가고있기때문이다. 텍사스주는사용자의요구에부합하는도로의건설을위해서부족한예산을충족하기위해채권을발행하거나유료화도로의건설을추진하고있는실정이다. 텍사스주의 DB 또는 DDB 계약체계는매우복잡하며계속수정, 개발되고있는상황이다. 따라서텍사스주는이러한계약체계를계속사용하며경 12) 각각의사업수행방식의정의와장 단점에대해서는 건설공사발주방식, 한국건설산업연구원, 2004 참조 제 3 장발주및입 낙찰체계 43
서울대학교건설환경종합연구소 험을얻어수정보완하여매우효과적인계약체계를개발하려고하고있다. 한가지염두해야할사항은텍사스교통국에서사용하고있는발주방식은텍사스주의회의법령에따라결정되기때문에주법률에따라항시변화한다는것이다. 또한미국연방정부는각주의발주방식에대한통제권한이없으며각주는그주의상황에적합한발주방식을개발하여사용하고있는실정이다. < 그림 Ⅲ-4> 은두가지의일반적인발주체계에대하여보여주고있다. < 그림 Ⅲ-4> 텍사스교통국의도로공사발주체계 다 ) 설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 은앞서언급한일반국민의요구와기대감, 건설환경속에서새로운사업수행방식의대안으로서떠오르고있다. 민간에서는이방식을통해이미많은건설사업들을성공적으로수행하였지만, 도로건설에적용되기시작한것은불과 15년전이다. 그럼에도불구하고설계시공일괄수행방식으로수행된많은도로건설사업이성공적으로진행되었다. 최근설계시공일괄수행방식으로수행된도로건설사업 21개의성과를분석한연구보고서 13) 에의하면, 설계시공일괄수행방식으로수행된도로건설사업중 76% 가공기를단축하였고, 21개의사업모두가전통적인사업수행방식 (Design-Bid-Build) 으로수행된사업보다빨리수행하였다. 전통적인사업수행방식으로진행된사업에서의공사비증가율 (Cost growth) 이 5~10% 인데반해, 설계시공일괄수행방식으로수행된도로건설사업에서는대다수의사업에서공사비가증가하지않았고, 평균적으로공사비증가율은 4% 미만으로나타났다. 또한, 공기단축으로인해절감된비용, 시설물을일반대중에게빨리제공함으로써발생하는편익등을고려하면비용면에서 13) Design-Build Contracting for Highway Projects- A Performance Assessment, Tom Warne and Associate, LLC, 2005 44 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 전통적인사업수행방식보다월등히뛰어남을인식하고있다. 품질면에서보더라도더나은품질을제공한것으로나타났다. 이러한환경과평가속에서미국내도로건설에서설계시공일괄수행방식은점점더확대되고있는추세이다. 설계시공일괄수행방식을적용하는가장큰이유는공기단축면에서큰장점이있기때문이다. 1995년유타주교통국에서실시한여론조사에의하면짧은기간동안좀더불편함이오랜기간의적은불편함보다선호되는것으로조사되었다. 2001년에또한번실시된여론조사에서도만약에똑같은상황일경우설계시공일괄수행방식을선호하는것으로나타났다. 설계시공일괄수행방식을선호하는또다른하나의이유는공기단축으로파생되는재정적이익이다. 미네소타교통국의 E-470 사업의경우공사를빨리마칠수록사용료징수가빨라질수있어이수행방식을적용했고, 미네소타교통국이발주한또다른하나의사업에서는주어진예산을정해진기간내에사용했기때문에설계시공일괄수행방식을적용하였다. 사업성격에따라서제한적으로적용하는주도있지만, 44개주에서설계시공일괄수행방식을적용하고있다. 도로공사건설에있어서설계시공일괄수행방식이텍사스주에서는허용이되지만, 캘리포니아주에서는허용이되지않고있다. 그러나도로건설사업에있어서의설계시공일괄수행방식의뛰어난성과와좀더나은시설을원하는공공대중의요구로인해도로건설사업에서의설계시공일괄수행방식은점차적으로확대적용될것으로예상된다. 라 ) 설계연속수행방식 (Design-sequencing) 설계시공일괄수행방식이도로건설사업에법적으로허용되지않는캘리포니아교통국 (California Department of Transportation : Caltrans) 에서는설계시공일괄수행방식의대안으로서설계연속수행방식으로수행하기도한다. 설계연속수행방식은미국내도로건설사업에서그다지많이적용되고있는방법은아니지만, 캘리포니아주에서는법적으로여러개의사업에이수행방법을적용하도록규정하고있다. 설계연속수행방식에서는발주자는 20~30% 진행된설계를해당사업에관심있는건설회사에입찰과제안서준비를위해제공한다. 그후건설회사는발주자가제공한개념설계 (conceptual plan) 수준의자료를바탕으로제안서를제출하고, 발주자는가격과법에서규정하는여러가지조건에따라시공자를선정한다. 캘리포니아교통국설계자는설계시공일괄수행방식에서의설계자역할과같은역할을시공자를위해한다. 사업이진행됨에따라캘리포니아교통국설계자는완성된설계도를작성하여시공자의공사수행을위해시공자에게제공한다. 이론적으로설계연속수행방식은설계와시공을동시에수행하는설계시공일괄수행방식과비슷한방식으로진행하는것으로이해되고, 많은면에서비슷한점이있으나, 이두가지발주방식 ( 설계시공일괄수행방식과설계연속수행방식 ) 에는큰차이점이있다. 먼 제 3 장발주및입 낙찰체계 45
서울대학교건설환경종합연구소 저, 설계시공일괄발주방식하에서설계자는팀의일원으로서시공자와계약관계에있고, 시공자가설계자의설계작업을관리감독하고, 일정을관리하고, 때로는시공자의경험, 고유의기술력, 장비등을최대한활용하기위해설계의내용까지도지시하고우선순위도정하지만, 설계연속수행방식에서는시공자는캘리포니아교통국설계자의설계작업을관리하지도않을뿐더러, 설계일정이나, 가능한새로운제안을하지도않는다. 설계연속수행방식에서설계자 ( 캘리포니아교통국설계자 ) 는자체일정에따라설계작업을진행하고, 시공자는그러한일정에대한관여가없는관계로자연적으로설계변경사항이많이발생하게되고, 그러한변경사항들을얼마만큼신속하게처리하느냐하는것이설계연속수행방식에서는중요하다. 캘리포니아주는이러한설계연속수행방식을주전체에걸쳐꽤많은도로건설사업에적용하고있고, 자체적으로는이러한수행방식이대체적으로성공적으로수행되고있다고판단하고있다. (3) 도로건설의입 낙찰방식 1) 입찰준비사항 가 ) 표준시방서및표준도면 (Standard Specifications and Standard plans) 도면과시방서에는정확한입찰과시공, 그리고발주자의관리를위해서도로건설위치와설계특징, 요구시공사항등이충분히자세하게기술되어야한다. 미연방도로청 (Federal-aid Highway Administration : FHWA) 는연방보조도로 (Federal-aid highway) 에대해서주정부가표준시방서와표준도면을별도로보유하는것을규정하지는않지만, 미연방도로청이감독하는공사에대해서는설계 (Plans), 시방서 (Specification), 예정가 (Estimate) 를입찰공고이전에미연방도로청의승인을받도록규정하고있다. 만약, 주고속도로관리청 (State Highway Administration : SHA) 이입찰공고이전에승인을받지않았을경우에는, PS&E package 는설계도와시방서에관련된모든정보를포함해야하고, 미연방도로청으로부터승인받아야한다. 그러므로주고속도로관리청의표준설계도와표준시방서의미연방도로청으로부터의승인은 PS&E 검토기간을단축시킬수있다. 일단, 표준설계도와시방서가승인받으면, 그이후로는다른연방보조도로공사에대해서별도의승인을받지않아도된다. 나 ) 추정가 (Engineer's Estimate) 산정 미국도로건설사업에서추정가 (Engineer's Estimate) 는사업승인의중요한요소이다. 46 한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 미 일도로사업중심 )
한국과선진국의발주및생산체계비교연구 ( 한 - 미 - 일도로사업중심 ) 추정가는효과적인검토와입찰금액비교를위해공사에소요되는총금액을충분히자세한수준까지산정한다. 이렇게산정된추정가는입찰자의입찰금액을분석하는데있어서기준으로사용된다. 일반적으로추정가 (Engineer's Estimate) 을산정하는데는세가지의방법이사용된다. 첫번째로가장흔한방법은가장최근에낙찰된금액 (historical data) 들을기준으로산정하는것이다. 이방법하에서는최근몇년간의입찰관련데이터들을분석하고이금액들을공사특성에맞게보정을한금액을분석하여해당사업의추정가를추정한다. 이방법은최소한의노력과시간으로추정가를산정할수있다는장점이있지만, 경쟁입찰이아닌경우의높은입찰가등에의해부풀려질수있다는단점이있을수있다. 실적 (Actual Cost) 자료를이용한방법은인건비, 장비비, 재료비, 작업순서, 생산요율, 적정규모의이윤등실제공사수행시고려되어야할요소들을함께고려한것으로서, 이방법을적용하려면건설시공법과장비등에관한지식이충분해야한다. 이방법은비교적정확한추정가를예상할수있고, 충분한입찰자료가없는작업, 특수작업에대해서비교적정확한예정가를산정할수있다는장점이있다. 세번째방법은위두방법을혼합한것으로서, 대부분의공사가많은수의소규모의작업들로구성이되어있고, 이는총공사비의상당부분을차지한다. 이러한주요공종들은포틀랜드시멘트콘크리트포장, 콘크리트구조물, 철골구조물, 아스팔트콘크리트포장등이다. 이러한공종에대한가격을실적자료로부터구하고공사특성에맞게보정한다. 나머지공종들에대해서는과거자료를기준 (Historical data) 으로산정한다. 미연방도로청은이렇게산정된추정가가입찰자에게공개되는것을기본적으로권장하지는않지만, 반드시비밀에부쳐져야한다고규정하고있지도않다. 다만, 추정가를공고할경우에는모든입찰자에게동일의정보가주어지도록입찰공고에포함을하고 ( 루지애나, 매샤츄세츠, 텍사스 ), 주에따라서는특정추정가를제시하기보다는추정가의범위를제시하는경우도있다 ( 앨러배마, 하와이, 네브라스카, 오리건, 펜실베이니아, 워싱턴 ). 그러나일부주에서는이러한추정가를비밀에부치고입찰이끝난후공고를하고 ( 알라스카, 콜로라도, 댈라웨어, 아이다호, 인디애나, 몬테나, 미네소타, 노스캐롤라이나, 노스다코타, 유다, 와이오밍 ), 심지어입찰후에도공고하지않는경우가있다 ( 아리조나, 워싱톤디시, 플로리다, 조지아, 아이오와, 켄터키, 메인, 미주리, 뉴저지, 뉴욕, 웨스트버지니아 ). 추정가산정은캘리포니아주의경우교통국자체인력이대부분 (90%) 수행을하고, 10% 정도는외주를주며, 텍사스교통국은 30% 정도를외주발주하고, 뉴욕주의경우에는기술적난이도와규모에따라약 45% 정도가외부컨설턴트에의해작성된다. 다 ) 보증 (Bonding) 제 3 장발주및입 낙찰체계 47