공공기관사업예비타당성조사 2012. 1. 17 김용성 KDI 공공투자관리센터공공투자정책실
목차 1. 공공기관사업예비타당성조사제도개관 2. 공공기관사업예비타당성조사평가체계 3. 공공기관사업예비타당성조사분석방법상쟁점
1. 공공기관사업예비타당성조사제도개관
1. 1 제도의추진배경 일부공기업및준정부기관의재무건전성에대한문제가제기 공기업의부채 : 2004 년 82 조 7000 억원 -> 2009 년 212 조 500 억원 ( 약 156% 증가 ) 해 연갂금융비용만 4 조 3800 억원. 공기업및준정부기관이대규모신규사업을추진하기전에예비타당성조사를거치도록의 무화되어있으나, 이에대한감독 감시기능은제대로작동하지않음. 사업대부분이예비타당성조사면제대상사업으로분류되거나자체타당성조사수행으 로짂행 이에정부는공공기관재무건전성제고를위해공공기관운영위원회를개최하여타당성검증 강화내용을포함한예산편성지침을심의 의결 타당성조사면제사업의범위의명확화, 규정하고, 외부기관을통한타당성조사의객관 성과중립성확보등타당성검증절차를강화 4
1. 2 제도의목적및근거 예비타당성조사제도의법적근거 공공기관의운영에관한법률 제50조제1항 3호 : 기획재정부장관은공공기관의재무건전성확보를위하여필요한사항을지침으로정하도록규정 동법제50조제1항 3호 : 2011년도공기업 준정부기관예산편성지침 에서는신규투자사업 자본출자의예비타당성조사실시를규정함. 2011 년도공기업 준정부기관예산편성지침 (2010.11.15, 기획재정부 ) 신규투자사업, 자본출자는예비타당성조사를실시하여예산을반영하되, 총사업비 500 억원이상의경우는기획재정부장관이지정하는신뢰성있는외부전문기관에의뢰하여 수행함. 5
1. 3 공기업 준정부기관예산편성지침 공기업 준정부기관예산편성지침신 구대조표 구분개정전개정후 원칙 대상 면제 싞규투자사업 자본출자예산은관계법령상기관의고유목적사업으로한정한다. 다만, 해외에서사업을수행할경우는그러하지아니하다. 싞규투자사업, 자본출자는타당성조사를실시하여예산을반영하되, 총사업비 500억원이상의경우는외부전문기관의예비타당성조사를실시하여타당성이읶정되는경우에예산을반영한다. 다만, 국가정책사업 ( 또는국고지원사업 ), 예비타당성조사에따른불필요한예산낭비와사업지연등이객관적으로예상되는사업은예외로한다. 싞규투자사업 자본출자예산은관계법령상기관의 고유목적사업으로한정한다. 싞규투자사업, 자본출자는예비타당성조사를실시 하여예산을반영하되, 총사업비 500억원이상의경우는기획재정부장관이지정하는공신력있는외부전문기관에의뢰하여수행한다. 다음각호는예비타당성조사대상에서제외한다. 1. 정부예산이지원되는사업중국가재정법제 38 조 규정에의거예비타당성조사를실시하는사업 2. 재해예방 복구지원, 시설앆전성확보등긴급을 요구하는사업 3. 기관의특수한사정등을감앆하여주무부처장관이기획재정장관과협의하여읶정한사업 6
1. 4 공공기관예비타당성조사조사기관 기획재정부는재정사업예비타당성조사를총괄 수행하고있는한국개발연구원 (KDI) 을공 기업 준정부기관사업의예비타당성조사조사전문기관으로지정 기획재정부보도자료 (2011.1.5, 기획재정부대변읶 ) 기획재정부는공공기관의투자사업의효율성제고및재무건전성강화를위하여, 재정사업예비타당성조사를총괄 수행하고있는한국개발연구원 (KDI) 을공기업 준정부기관의예비타당성조사조사전문기관으로지정하였음. 공기업 준정부기관의예비타당성조사가실질적효과를거둘수있게 2011 년도공기업 준정부기관예산편성지침 에서공기업 준정부기관의예비타당성조사외부전문기관을기획재정부장관이지정토록한바있음.. 7
1.5 공공기관사업과재정사업의예비타당성조사제도비교 구분공공기관사업예비타당성조사재정사업예비타당성조사 근거법령 지침 공공기관의운영에관한법률 제50조제1항 3호 2011년도공기업 준정부기관예산편성지침 2011년도공기업 준정부기관사업예비타당성조사세부시행계획 국가재정법 제 38 조 국가재정법시행령 제 13 조 2010 년도예비타당성조사운영지침 조사 대상 사업 국가, 지자체등이추진하는사업으로서, 총사업 공기업및준정부기관이추진하는총사업비 500억비가 500억원이상이고, 국가의재정지원규모가원이상읶사업으로서, 국가의재정지원및공공기관의 300억원이상읶싞규사업으로서국가재정법및부담분의합이 300억원이상읶사업동법시행령에서정한사업 조사 사업 공공성 ( 경제적타당성, 정책적타당성포함 ) 과 수 익성 의두가지기준을중심으로평가 경제적타당성및정책적타당성을평가 8
2. 공공기관사업예비타당성조사평가체계
2.1 공공기관사업평가의특징 공공기관사업의특징은의외부성 ( 시장실패 ) 을가진공공재를공급 평가는공공성의여부 ( 민갂기업사업으로추짂할경우 시장실패 가예상되는사업읶지여부 ) 와효율성제고를중심으로분석 공공기관사업은국가의예산지원혹은정책지원이수반되는공공기관사업 (Type A 사업 ), 자체재원확보계획에의해수행되는공공기관사업 (Type B 사업 ), 자체재원과민간의지원 협력등을활용하여수행되는공공기관사업 (Type C 사업 ) 등다양한형태로구분 ( 그림참조 ) 공공기관사업의경우도공공성확보를위하여비용편익분석에의해경제성이있어야 (B/C 1) 하겠지만, 유형에따라중요도는다를수있음. Type A 사업에가까울수록공공성혹은정책적고려에대한평가가중요해지는반면 Type C 사업에가까울수록재무성및사업수익성에대한평가가중요해질것으로판단 10
2.2 공공기관사업평가의원칙 공공기관사업예비타당성조사는사업계획이법적 정책적부합성을갖추고있는 지에관해사전검토를거친후, 공공성 과 수익성 을중심으로평가 공공성 평가에서는편익 / 비용분석을통한경제적타당성 ( 경제성 ) 과정책적타당성 ( 정책 성 ) 을평가함 수익성 평가에서는 개별사업의재무성 을위주로하되기관자체의재무앆정성에미 치는영향을추가적으로평가함 공공성과수익성을고려하여해당사업의타당성을종합적으로평가하며, 필요한 경우사업추진상의위험요인및기타정책적고려사항등을정책제언으로제시 11
2.3 평가흐름도 공공기관투자사업계획 법적정책적부합성사전검토 Y 기초자료조사쟁점사항파악 N 반려 공공성 수익성 국내사업 - 경제성 - 정책성 해외사업 - 정책성 - 입지선정의합리성 국내사업 - 사업의재무성 - 기관의재무앆정성 해외사업 - 사업의재무성 - 기관의재무앆정성 - 해외사업위험도 종합평가및제얶 12
2.4 공공성평가 공공성평가방법은기존재정사업에대한예비타당성조사의분석틀을유지하여경제적타 당성및정책적타당성을평가함 구분평가항목평가방법 경제성 비용 / 편익분석 장래에발생될비용과편익을현재가치로환산하여편익 / 비 용이 1 이상이면경제성이있다고판단 필 기관의설립목적과의합치성 당해공공기관의설립근거가되는법률에서규정하고있는 관렦조항을근거로사업추진이기관의설립목적과의부합 하는정도에따라차등평가 수 국가정책및상위계획과의읷치성 정책성 평가항목 사업추진의지사업의준비정도환경성검토 예비타당성조사수행을위한읷반지침연구수정 보완 ( 제 5 판 )(2008) 의정책적평가방법의각항목별평가방식을준 용하여평가함. 지역경제발전효과 지역낙후도 선택평가항목 경제성과수익성평가에서정량적으로고려되지않은사항에 대해개별조사사업의특수성을반영하여평가 13
2.5 수익성평가 (Ⅰ) 수익성평가방법은재무성평가와재무안정성평가로구분함 재무성평가는사업의투자앆의수익성을판단하는것으로투자비대비운영수입의현금흐름을분석함 재무앆정성평가는사업수행기관의재원조달가능성및사업추짂시사업수행기관의재무적앆정성에 미치는영향을평가함 구분평가항목평가방법 수익성지수법 (Profitability Index Method: PI) 은투자로읶하여 사업의재무성 수익성지수분석 발생하는현금의유입 유출을현재가치로환산하여, 현금유입 / 현금유출이 1 보다크면재무적타당성이있는것으로평가 공공기관의현재재무상태 ( 부채비율 ) 부채 / 자본으로산정하며, 부채비율이높을수록재무안정성이낮 은것으로평가함 사업수행기관의재무안정성 투자비재원조달가능성 총사업비, 운영비등사업주체가조달하는것으로계획된재원의 조달가능성을평가 운영기갂중추가재원조달위험 ( 현금흐름이자보상비율 ) 영업현금흐름 / 이자비용으로산정하며, 현금흐름이자보상비율 1 을기준으로평가함 14
2.5 수익성평가 (Ⅱ) 사업수행기관의재무안정성평가 공공기관의재무위험 (financial risk) 과지급불이행위험 (Default risk) 이커지면, 정부의우발채무증가로 이어질수있으므로신규사업추짂이해당공공기관재무건전성에미치는영향에대한평가가필요함. 공공기관의현재재무상태 예비타당성조사는공공기관의재무건전성확보를목적으로하고있으므로수익성분석단계에서공공기관이그동앆의투자로읶한현재의재무상태가얼마나건전한상태에있는가를평가해야함. 당해공공기관의부채비율을아래의 5단계평가기준을적용하여평가함. 구분매우우량우량보통열악매우열악 부채비율 50% 미만 50% 이상 ~ 100% 미만 100% 이상 ~ 200% 미만 200% 이상 ~ 400% 미만 400% 이상 15
2.5 수익성평가 (Ⅲ) 투자비재원조달가능성 공공기관의현재재무상태가건전하지못하더라도수익성이좋은신규사업투자를통해재무건전 성을개선시키고자한다면신규사업의투자비재원조달에무리가없는지평가하는것이필요함. 공공기관이추짂하는신규사업을위한투자비의재원방법으로서공공기관자체자금, 국고 지자체 지원, 민갂재원각각에대한조달가능성을평가 재원조달가능성의평가분야 재원유형별로구분하여조달가능성을 3 개분야로나누어검토한후, 검토결과를기초로하 여정성적으로평가함. 구분 공공기관자체자금조달의적정성 국고및지자체재원조달의적정성 민갂재원조달의적정성 검토항목 유보자금차입금국고지원지자체지원 민갂지분출자또는 PF 계획 자체자금은모든사업에서 유보자금 과 차입금 을모두조달하는것으로전제하며, 당해 사업의자체자금자본조달구조는공공기관의최근 5 년갂평균적읶자본조달구조를반영 16
2.5 수익성평가 (Ⅳ) 투자비재원조달가능성 ( 계속 ) 유보자금조달능력검토 유보자금조달능력은당해공공기관의과거 5년갂영업활동으로읶한순현금흐름연평균과당해사업에투자할 유보자금 을비교하여검토 구분열악보통우량 과거 5 년갂영업활동으로읶한순현금흐름연평균 유보자금투입예상액의 100% 미만 유보자금투입예상액의 100% 이상 ~ 투입예상액의 200% 미만 유보자금투입예상액의 200% 이상 차입금조달능력검토 공공기관이계획한당해사업에대해연구진이사업의추정재무제표및연도별현금흐름표 를작성하고 DSCR 을산출하여이를기준으로검토 구분열악보통우량 평균 DSCR 1.0 미만 1.0 이상 1.2 미만 1.2 이상 DSCR(Debt Service Coverage Ratio) 은금융기관입장에서대출금회수가능성을판단하는대표적읶지표로서매기갂별현금흐름이대출원리금상환가능한지의여부를판단함. - DSCR = 원리금상환전의영업활동에의한현금흐름 / 당해년도의상환원리금 17
2.5 수익성평가 (Ⅴ) 운영기갂중추가재원조달위험 사업자금을조달하여투자가이루어짂다하더라도수익이창출되는초기운영기갂에서운전자본 부족이발생하여재무앆정성에추가적읶위험을초래할가능성이있는지의여부를 현금흐름이자 보상비율 을활용하여평가 초기운영기갂중수익이안정화되지않아운전자본부족가능성이높으므로이를해소할 수있는시점을상대적으로평가함. 공공기관이조사의뢰서에서제시한사업계획을근거로추진하고자하는당해사업의운영기 갂중영업활동으로읶한현금흐름이자보상비율 ( 영업현금흐름 / 이자비용 ) 을산정하고, 아래 의평가기준에의해평가함. 구분매우불량불량보통우량매우우량 현금흐름이자보상비율 > 1 도달시점 4 년이후 4 년이내 3 년이내 2 년이내 1 년이내 18
2.6 종합평가및정책제언 종합평가는평가항목별분석결과를토대로다기준분석의일종인계층화분석법 (AHP: Analytic Hierarchy Process) 을활용하여계량화된수치로도출함 읷반적으로 AHP 가 0.5 이상이면, 사업시행이바람직함을의미 AHP 수행시각평가항목별가중치비중 (%) 은특별한사유가없는한다음과같이적용함 : 공공성 : 40% / 수익성 : 60% 1 계층 2 계층 3 계층 4 계층 19
3. 공공기관사업예비타당성조사분석방법상쟁점
3. 분석방법상쟁점 (Ⅰ) 공공기관사업의경제성분석방법과정책적분석방법은재정사업예비타당성조사수행분석지침을적용 예비타당성조사수행을위한일반지침수정 보완연구 ( 제5판 ) 에기술된재무성분석방법은민간투자사업위주로작성되어있어, 공공기관사업의특성에맞춰수정할필요가있음. 평가항목 평가방법 정부 ( 국가또는지자체 ) 의재정이투입되는사업추진을위한예비타당성조사수 행분석지침에서제시된기준을감안하되, 다음과같은방법을우선적으로적용함 수익성분석기갂 1) 공공기관이제출한사업계획에서사업기갂 ( 투자기갂및운영기갂 ) 을제시하거 나, 자체적으로수행한타당성분석에서가정하고있는분석기갂이있을경우에 는제시된기갂에따름. 2) 관렦법령규정된당해사업시설의내구연한에따라분석 3) 개별사업의연구진이검토하여분석기갂설정 21
3. 분석방법상쟁점 (Ⅱ) 공공기관예비타당성조사의평가주체를민간 (private) 으로보는지, 공공 (public) 으로보는지에따라평가방법이달라질수있음. 공공기관예비타당성조사의취지가공공기관의재무건전성강화및추진할사업선별에있으므로광의적관점에서사업전체를분석대상으로하여평가하는것이타당 예비타당성조사의대상읶당해공공기관의성격을단순히 사업에지분출자하는자 로보는것이아니 라 사업을주도적으로추짂하는추짂주체 로보아야함. 평가항목 평가방법 공공기관사업의투자재원구성은 재정사업투자재원방식 과 민자사업투자재 원방식 이혼합되어있어, 사업의투자재원유형 ( 자체 / 국고 / 지자체 / 민갂 ) 에따라 수익성분석을위한비용현금흐름에어떻게반영할것읶지를결정할필요가있음. 투자비반영기준 1) 네가지조달유형을모두합산한전체조달금액을기준으로하는방안 ( 광의적접근 ) 에따라평가하는것을기본원칙으로함 2) 공공기관의자체자금만을기준으로하는방안 ( 협의적접근 ) 을추가로분석하여의견에반영 22
3. 분석방법상쟁점 (Ⅲ) 평가항목 평가방법 재무적할읶율 원칙은공공기관사업예비타당성조사세부시행계획 ( 기획재정부 ) 에서규정한 재무적할읶율 ( 실질 ) 5.5% 읷괄적용을원칙으로함 이라는규정에따름. 단, 개별사업별로필요시, 공공기관및산업 Risk, 재원조달형태를고려한할읶율수준을감안하여민감도분석실시후, 그결과를조사의견에반영할수있음. 당해공공기관이사업시설및사업부지의소유권을가진다는전제하에다음과같 은기준에의해잒졲가치를반영함. 구분토지제외한시설토지 잒졲가치반영여부 수익성분석기갂 = 내구연한미반영반영 수익성분석기갂 내구연한 수익성분석기갂 내구연한 반영 ( 내구연한이후의재투자의잒졲가치 ) 반영 ( 최초투자된시설의잒졲가치 ) 반영 반영 상각방법은 예비타당성조사수행을위한읷반지침수정 보완연구 ( 제 5 판 ) 에서 제시한재무성분석방법준용 23