중국의농촌토지제도의한계와개선방향 유현정지음

중국의농촌토지제도의한계와개선방향 유현정지음

차례 Ⅰ. 서론 _5 Ⅱ. 중국토지제도의발전과정 _9 1. 토지의합작화와집체화를통한사회주의적토지제도구비 (1949~1978) 2. 토지생산성향상과토지이용율제고 (1979~2003) 3. 권리의재분배에중점을둔농촌문제안정화추구 (2004~ 현재 ) Ⅲ. 현행중국의농촌토지제도 _16 1. 토지소유권과토지사용권의구별 2. 토지소유권의주체와관리체계 3. 농촌토지사용권 ( 농촌토지도급경영권 ) 취득 4. 토지도급경영권보호 5. 토지사용권소멸 Ⅳ. 중국농촌토지제도의한계와개선방안 _24 1. 토지사용권존속기간의장기화 2. 농촌토지도급경영권의유동성보장 3. 토지수용과정에서의농민권익보호 Ⅴ. 결론 _31 참고문헌 _35 요약문 _39

중국의농촌토지제도의한계와개선방향 Ⅰ. 서론 국제사회는식량대란에직면하고있다. 국제연합식량농업기구 (FAO) 는지난 10월 16일세계식량의날을맞이하여, 세계인구의 1/8이기아에고통받는현실을극복하기위해 식량안보와영양공급을위한지속가능한식량시스템구축 을시급한해결과제로제시하였다. 2050년이면세계인구가 90억에이르고 70% 이상의추가적인식량생산이필요할것으로전망되고있어 1) 식량확보를위한국가간경쟁이심화될것으로전망된다. 특히 13억의거대인구가거주하는중국의경우, 식량문제는큰도전이아닐수없다. 세계인구의 1/5에다다르는국민수에비해, 농지는전국토의 13% 에도미치지못하기때문이다. 개혁개방이후급속한도시화의진전으로농지가개발사업용도로전용되면서농지의면적은갈수록감소되었다. 또한농민의이농현상이심화됨에따라식량자급률이하락하면서중국은 2009년부터곡물순수입국이되었다. 2) 농민생활의안정을통해농민들의투자의욕을고취시키겠다는중국공산당의정책도큰효과를거두지못하고있다. 급속한경제성장의과실이골고루분배되지못하면서도농간의소득격차가커지고농민계층이붕괴되고 1) Feeding the World And Your Next Door Neighbor, Food Insight Newsletter, 2013. 10, 국제식품정보위원회 (IFIC) 홈페이지 (http://www.foodinsight.org/ Newsletter/Detail.aspx?topic=Feeding_the_World_And_Your_Next_Door_Neig hbor 에서검색가능 ( 최종검색일 : 2013. 10. 25). 2) 지성태, 중국곡물수급동향및증산정책, NHERI 리포트 제 210 호 ( 서울 : 농협경제연구소 ), 2013. 1. 25, pp. 4 5.

6 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 있는실정이다. 이미지니계수 (Gini s coefficient) 가사회적폭동발생수준인 0.5를넘어서는것으로관측되고있다. 3) 중국공산당은글로벌경제의불안정에대비하기위해안정적인내수시장의확보가필수적이라는판단아래, 6억 5천만농민 4) 들의소득확대를추진하고있다. 그러나농민계층이지속적으로붕괴된다면, 중국의이러한야심한계획은공수표에그칠것이다. 뿐만아니라, 농촌의붕괴로 2020년샤오캉사회진입 을염원하는중국민들의기대가충족되지못한다면공산당의지지기반이약화될수도있다. 5) 중국의농업문제가미치는영향은비단중국의국내문제에국한되는것이아니다. 레스터 (Lester) 가지적한바와같이, 중국농업의부진은중국을거대한식량수입국으로전락시켜국제곡물가격의상승을초래하고국제사회를식량대란에빠뜨리는요인으로작용할수도있다. 6) 각국은식량확보를위한필사적인경쟁에돌입하게될것이며이경우최대식량수출국인미국의영향력이확대될가능성이높다. 이철호 (2012) 는최근저서에서, 미국은세력경쟁의우위를점하기위하여식량을압박의수단으로활용하게될것이며중국은식량확보를위한생존경쟁에직면하게될것으로전망하고있다. 7) 중국의식량자주권확보문제는미국과의세력경쟁과 3) 중국의국가통계국에의하면 2012 년중국의지니계수는 0.474 이다. 그러나다수의민간전문가들은중국정부의공식발표보다지니계수가높다고주장한다. 일부전문가는중국의지니계수가이미 0.6 을넘어섰다고판단한다. 부자천국 중국상속세도입하나, 연합뉴스, 2013. 10. 9. 4) 중화인민공화국국가통계국홈페이지 (http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/ indexeh.htm) 참조. 5) 샤오캉사회 ( 또는초요사회 ) 는전국민이중산층수준을유지하는사회로완전한공산주의로가는중간단계라는뜻이내포돼있다. 6) 이러한내용의경고는, 이미 1995 년에제기된바있었다. 월드워치연구소 (Worldwatch Institute) 의창시자이자국제환경운동가였던레스터브라운 (Lester Brown) 은 누가중국을먹여살릴것인가 (Who will feed China?) 라는보고서에서중국인들의식생활변화, 도시화에따른농지의감소, 환경오염에따른농업생산성하락등으로인해중국은거대한식량수입국으로전락할것이며국제사회의식량대란을초래할것이라고전망하였다. Brown, Lester R., Who will feed China?, World Watch volume 7 issue 5, Worldwatch Institute(USA : Washington), september 1994 참조.

Ⅰ. 서론 7 관련해새로운변수로떠오를수있다. 중국농업의중요성을반영이라도하듯이, 중국지도부는 3농문제해결에많은관심을기울이고있다. 매년초중국공산당중앙위원회가국무원과함께처음으로발표하는중공중앙제1호문건에서는당해연도의주요업무와정책적지침이제시되는데, 2004년에다여 ( ) 소취 ( ) 방활 ( ) 을농촌정책의 3대주요방침 8) 으로제시한이래지난 10년간 3농 ( 농업, 농촌, 농민 ) 문제를국가의중점과제로제시하고있다.( 표 1참조 ) 중국의농촌지원정책은주로농업생산력향상, 농민생활안정및소득증대를촉진하기위한토지제도개혁에초점을맞추어왔다. 하지만중국지도부의지대한관심에도불구하고 3농문제의해결은쉽지않다. 중국에서한해에약 18만여건의민중시위가발생하고있는데이중 40% 가농민들에의해주도되고있다. 9) 정부의끊임없는지원정책에도불구하고 3농문제해결이난항을겪고있는이유는무엇일까? 일부학자 10) 들에의해서주장되는것처럼, 정부가지급하는낮은곡물수매가격또는농촌토지시장의미성숙에기인하는것일까? 필자는그원인을분석하기위해미시적측면에서중국정부가시행하는개별정책에초점을맞추기보다, 좀더거시적측면에서중국농업이 7) 이철호, 식량전쟁 - 2030 년을예측한다, 식안연 ( 서울 : 한국식품안전연구원 ), 2012. 3. 8) 이들 3 대주요지침은 2002 년 1 월에개최되었던 농촌공작회의 에서등장한개념이다. 다여 ( ) 는농업과농촌에대한투자를증가시켜농업생산을확대하고농민수입을증가시키는것을말하며, 소취 ( ) 는세제개혁을통해농민들의부담을경감시키고, 농민의생활을안정시키는것을의미한다. 방활 ( ) 은농민들이적극성, 자주성, 창조성을충분히발휘하도록하여농촌경제를더욱활성화시키는것이다. 2004 년중공중앙제 1 호문건인 중공중앙국무원의농민소득증대추진관련약간의정책적의견 ( ) 에서는 3 대주요지침을계속하여견지하기로결의하였다. 9) 중국시위하루 500 건넘어이중 40% 는농민이주도, 중앙 SUNDAY 308 호, 2013. 2. 3. 10) Dong, Xiao-yuan, Two-Tier land System and Sustained Economic Growth in Post-1978 Rural China, working Paper, Department of Economics, University of Manitoba, 1995.

8 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 처한구조적인문제를법제적관점에서고찰한다. 즉, 본연구의목적은법제적측면에서중국농촌토지제도의현실과한계를점검하고, 제도개혁을전망하는데있다. 이를위하여제2장에서는중국의토지제도개혁의역사를개관하고, 제3장에서는현행법규정을통해농촌토지제도의실태를분석한다. 제4장에서는현행농촌토지제도가내포하는문제점들과이를극복하기위한제도개혁을전망할것이다. 마지막으로제5장결론에서는논의를종합하여정리한다.

Ⅱ. 중국토지제도의발전과정 9 Ⅱ. 중국토지제도의발전과정 신중국건설이후부터현재에이르기까지, 중국은사회주의토지제도를유지해오면서도중국공산당이설정한각시기별중점목표를달성하기위해토지제도를지속적으로정비해왔다. 개혁개방이전에는생산자원의사유제를공유제로개혁하여사회주의토지제도의완성에초점을두었던반면, 개혁개방이후에는토지생산성을향상시키는데주력하였다. 이후 2000년대에들어오면서, 급속한중국경제성장의부작용으로도농간의빈부격차가심화되면서토지생산성증대와더불어농촌안정을위한권리의재분배에도심혈을기울이고있다. 아래에서는신중국건설부터현재까지의기간을세시기로구분하고, 각시기별로토지제도개편의목적과이를뒷받침하기위한제도정비과정을살펴본다. 1. 토지의합작화와집체화를통한사회주의적토지제도구비 (1949~1978) 1949년 10월, 중국공산당은신중국을건설하면서반봉건반식민지유산을청산하는데주력하였다. 당시농촌토지의약 50% 이상을지주가소유하고있었고, 소작농은생산량의약 30~50% 를소작료로납부하였다. 이와같은봉건적소유구조를청산함으로써경제회복의기초를마련하는것이중국정부의시급한현안이었다. 중국정부는 1950년 6월 토지개혁법 을제정공포하여지주계급에의한봉건적수탈의대상이되었던토지의소유제를폐지하였다. 11) 토지개혁법 은경자유전의원칙에따라농지를지주로부터몰수하여농민들에게무상으로분배하도록규정하였다. 농민들이토지의사적소유에 11) 토지개혁법 제 1 조.

10 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 대한열망을충족하게되고과중한소작료로부터해방되면서토지생산성은크게향상되었다. 그러나농민들의경제형편은크게개선되지못하였다. 거대한농지를농민개개인에게분배하면서농업이급속히영세화되었고, 이에따라농업기술의침체, 자연재해에대한부적합한대응등의부작용이초래되었기때문이다. 이에중국정부는 1951년부터토지의집단소유화를서서히진행하였다. 토지의집단소유화는호조조 ( ) 초급농업합작사 ( ) 고급농업합작사 ( ) 인민공사 ( ) 체제로변모하면서완성되어갔다 12). 호조조는농가 4-5호, 초급합자사는농가 20-30호, 고급농업합작사는농가약200호의농민집단을지칭한다. 토지의사적소유를인정하는호조조체제와합작사에입사된토지에대한지분소유권을인정하던초급농업합작사체제와는달리, 고급농업합작사체제에서는토지 농기구등생산자원에대한개인의소유권, 사용권, 수익권, 처분권등일체의사적권리가인정되지않았다. 1956년도입된고급합작사체제로인해농업집단화가 99% 를상회하게되어사회주의적집체소유제도가정착하게되었다. 이어 1958년 대약진운동 과더불어기존의 75만개의고급합작사가통합되어 2만 6천여개의 인민공사 로재편되었다. 개별인민공사는일대이공 ( : 첫째는규모가커야하고둘째는공유제여야한다 ) 원칙하에약 5000가구로구성되었다. 인민공사는택기지 ( ) 와자류지 ( ) 를제외한모든토지를집체로소유하였다. 13) 1968년문화대혁명이진행되면서정치와이념지상주의가만연하게되면서인민공사 12) 이에대한자세한내용은,,,, 2008 年,149-150 页참조. 13) 택기지 ( ) 는주택이기초하는토지를, 자류지 ( ) 는스스로의소비를위해개인에게생산이허용되는토지를지칭한다. 양자모두이론적으로는집체소유에속하는것이었으나사적용도로의사용이허락된토지이다. Geoffrey Koriff, The Village and the City: Law, Property, and Economic Development in Rural China, 35 Syracuse Journal of International Law & Commerce 399, 2008, p.414.

Ⅱ. 중국토지제도의발전과정 11 체제가더욱강화되었고, 자류지마저사적영역에서제외되었다. 이로인해농민들이더이상독립적인경제단위로서기능할수없게되자, 생산인센티브가저하되고토지생산성이감소되었다. 2. 토지생산성향상과토지이용율제고 (1979~2003) 1978년덩샤오핑이권력을장악하면서중국의개혁개방시기가시작되었다. 당시중국지도부에게시급한해결과제는낮은토지생산성과그로인한식량부족이었다. 중국공산당은 1979년에개혁조치의일환 으로 농가도급경영제도 ( ) 를도입하여농민들에게농지에대한토지사용권을부여하였다. 14) 동제도하에서는토지에대한노동력및기초설비등을농가가독자적으로결정하며, 토지생산량중의무수매량만을국가와집체에납부하고잉여생산물은독자적으로처분한다. 15) 이로써인민공사시기당시독립된경제주체로활동하지못했던농민들은도급경영제도하에서독자적인경영판단을할수있게되었다. 농민들은잉여생산물처분을통한경제적부를획득하기위해생산량증대를추구하였다. 도급경영제도가부여하는생산인센티브로인하여제도운영초기에는토지생산성이급격히향상되었다. 1979~1984 년에는연간농가소득이 11% 를상회하면서 1970년대초반이후도농간의소득격차가최소치를기록하게되었다. 16) 그러나토지도급경영제도로대표 14),,, 2005 年 8 月 28 日. 15) 우리에게생소한이제도는다양하게번역되어소개되고있다. 원문그대로해석하면, 개별농가에게일정량의책임생산을도급하는제도라고풀이할수있다. 본연구에서는용어의혼선을방지하기위해도급경영제도또는토지도급경영제도로통일하여사용하기로한다. 16) Zhu Keliang & Roy Prosterman, From Land Rights to Economic Boom: A 17-Province Survey Reveals That More Secure Land Rights Can Boost the Incomes and Consumption Power of China s 850 Million Rural Residents, China Business Review, July-August 2006;,,, 2011 年 7 月, 27 页.

12 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 되는토지사용권제도는매우생소하여운영과정에서많은문제점들이표출되었다. 제도의안정을도모하기위해지속적인제도보완이필요하게되었는데, 2000년대초반까지의토지제도개혁은 1 토지생산성향상 2 농가의가용토지확대하는데방점을두었다. 이하에서는이를차례로살펴본다. (1) 토지사용권안정과농경의집중을통한토지생산성향상초기의 농가도급경영제도 는생산량증대에크게기여하였으나토지생산성을지속적으로견인하지는못하였다. 1979~1984년까지곡물생산량은연간 4.9% 증가하였으나 1985~1994 년까지는연간 0.9% 증가에그치면서둔화되는데, 17) 이와같은현상은크게두가지한계에기인한다. 첫째, 토지사용권제도의불안정성때문에농민들의투자의욕이충분히자극될수없었다. 각지역에서인정되는토지사용권기간이서로다르고지방정부에의한토지사용권수용과재분배가빈번하게이루어지면서농민들은토지사용권을생계유지의기반으로신뢰하지못하였다. 농민들에게토지사용권을부여할때도급계약서작성이강제되지않았기때문에많은농민들이계약서를가지고있지않았다는점도토지사용권에대한불안을초래하였다 18). 자신이보유한토지사용권이언제든지정부에의하여수용될수있는상황에서농민들의토지에대한적극적노동력및설비투자를기대하기는어려웠다. 이러한문제를개선하기위해중국공산당은농촌토지제도의개혁을단행하였다. 개혁조치는토지사용권의안정에중점을두었다. 첫째, 토지사용권의기간을연장하였다. 1984년에는지역에따라 3~5년간인정되던도급기간을 15 년으로연장하고, 19) 1993년에는다시금도급기간을 30년으로연장하는 17) Loren Brandt, Jikun Huang, Guo Li and Scott Rozelle, Land Rights in Rural China: Facts, Fictions and Issues, The China Journal No. 47 (January 2002), p.67. 18),, 2010 12, 12 참조.

Ⅱ. 중국토지제도의발전과정 13 조치를단행하였다. 20) 둘째, 농촌토지도급계약의문서주의를강화하고정부가행사하는토지수용과토지사용권재분배권한을제한하였다. 제도시행초기에중국공산당은당문건을통해토지도급계약서작성을의무화하였으나 21) 농민들의권리의식미흡, 불법행위에대한처벌부재등으로토지개혁이원활하게진척되지못했다. 이후 2002년에 농촌토지도급법 ( ) 을제정하여농민의장기적토지사용권리를법적으로보장하고합법적권익을보호하기위해도급계약서의작성을의무화하였다. 국가나개인으로부터의토지사용권침해를엄격하게금지하고자한것이었다. 농업생산성의둔화를초래한또다른원인은바로농업의영세화에있었다. 1984년인민공사가완전히해체되고개별농가에생산도급경영이보편화되면서 1984년 1인당경지면적은 0.32ha에서 1992년에는 0.25ha까지감소하였다. 22) 농업의영세화는농업기술의발전을저해하고중장기에걸친체계적인토지관리를어렵게함으로써토지생산성향상과농가소득의증대에걸림돌이되었다. 영세화문제를해결하기위하여중국공산당은토지사용권의전양 ( ) 23) 과임대차를법적으로 19) 중공중앙의 1984 년농촌업무에관한통지 ( 1984 ) 참조. 20) 현행농업과농촌의경제발전에관한약간의정책조치 ( ) 참조. 다만이문건을통하여인정되던 30 년의토지도급경영권은법적인근거를가지는것이아니었고 1998 년 토지관리법 을통해서비로소법적으로인정되게되었다. Zhu Keliang & Jeffrey M. Riedinger, Rural China s Nascent Land Market, China Business Review, 2009. 9. 1, http://www.chinabusiness review.com/rural-chinas-nascent-land-market/ 에서검색가능 ( 최종검색일 : 2013. 10. 19). 21) 1992 년 농업도급계약서관리강화의견에관한통지 ( ) 참조. 22) 고재모, 중국의토지제도변천과정과실태, 경제 인민사회연구회대중국종합연구협동연구총서 11-03 -32, 경제 인문사회연구회, 2011. 12, p. 81 < 표 4-5> 참조. 중국의토지사용권은농가의가족구성원의수를기준으로분배된다. 시간이경과할수록농업영세화가가속화되는원인으로는 1 정부의산아제한정책, 2 도시화에따른경작지의감소, 3 사막화등환경문제등이종합적으로작용한것으로판단된다.

14 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 승인하여전문적인농업경영인에게토지사용권을집중시키고자하였다. 일예로개혁개방초기향진기업 ( ) 24) 의약진과더불어많은농민들이농촌을떠나거나농업을포기함으로써유휴토지가급격히증가하였는데, 중국정부는이들이보유하고있는토지사용권을전업농민에게이전시킴으로써토지사용권의집중과대규모농업을촉진하고자하였다. (2) 유휴토지의농지화및기동지축소를통한토지이용율제고중국은광대한국토의면적에비하여경작지의비율이낮다. 중국정부의입장에서는기존의경작지를보호하는것뿐만아니라새로운농경지를확보하는것도중요한토지개혁의일환이었다. 이는미개간토지를농지로개발하는것과농지로활용되지않고있는유휴농지를농지로확보하는것도포함하고있었다. 우선농지를확대하기위해황무지개간을장려하고개간한토지에대해서는최장 50년간사용할수있는권한을부여하였다. 25) 또한기동지 ( ) 라고불리는유휴농지를농지로편입하였다. 기동지란, 새로운농민의이주또는가족원의증가등경작농민의증감에대비하여집체조직이토지도급경영권을부여하지않고보유하는예비토지를말한다. 토지의사용권부여는집체조직의주요한수입원중하나였기때문에일부향촌조직은의도적으로기동지를확대하였다. 장래유리한도급계약체결을통한수입원으로활용할수있기때문이다. 중국공산당은집체조직이보유할수있는기동지의최대치를설정함으로써농경지의확보를도모하였다. 1994년 토지도급제안정과개선의견에관한통지 ( ) 에서는기동지보유를 23) 전양 ( ) 은기존의토지사용권자가자신이보유한토지사용권을제 3 자에게이전하는것을의미한다. 24) 향진기업이란중국의행정구역상의향 ( ) 진 ( ) 을단위로하는집체소유기업을말한다. 25) 1996 년 농촌 사황 자원관리및개발과수질, 토양보호유지업무진일보강화에관한통지 ( ) 참조.

Ⅱ. 중국토지제도의발전과정 15 전체경지의 5% 이하로제한하였으며현행 농촌토지도급법 에서도동일한내용을법적의무로부과하고있다. 26) 3. 권리의재분배에중점을둔농촌문제안정화추구 (2004~ 현재 ) 2004년전국인민대표대회를통해집권한후진타오주석은 친민 ( ) 의이미지를제고하면서삼농문제에지대한관심을기울였다. 후진타오는중국이덩샤오핑이제시한온포 ( ; 먹고사는문제를해결할수있는순준 ) 의단계를이미달성한것으로평가하고, 2020년초요사회건설을국가목표로제시하였다. 그런데성장중심의경제발전이초래한지역간 계층간 도농간소득격차가샤오캉사회건설의걸림돌로부각되었다. 급격한도시화를위한국가의무분별한농지수용이이루어졌으며이로인해농민의대다수는생업을상실한실정이었다. 또한토지수용에대한적절한보상과이주대책이제대로마련되지않았기때문에농민들은토지개발이익을환수하지못하고삶의터전을상실하기도하였다. 따라서중국지도부는조화사회건설, 과학적발전관등정책기조를제시하면서계층간, 지역간격차를줄여나가는동시에 3농문제를해결하기위해노력하고있다. 구체적내용은장을바꾸어아래에서분석한다. 26) 농촌토지도급법 제 63 조.

16 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 Ⅲ. 현행중국의농촌토지제도 중국의토지제도는국가소유와집체소유를기초로한사회주의소유제도에기반을둔다. 생산수단을가진자가생산수단을가지지못한자를합법적으로지배하는사회적병리현상을극복하겠다는이념에기초하여전인민이대표적생산수단인토지를공동소유한다. 중국은도시토지는국유로, 농촌토지는집체소유로규정하고토지의소재지에따라소유의주체와관리의주체를달리하는이원적체계를취하고있다. 1. 토지소유권과토지사용권의구별 헌법 제6조는 생산수단의사회주의적공유제, 즉전민소유제와근로대중의집단적소유 를경제제도의기초로규정하고있으며하위법률인 토지관리법 제 2조도토지소유에대한사회주의공유제원칙을재차확인하고있다. 중국헌법상 어떠한조직이나개인도헌법과법률을초월하는권리를가질수없 으므로 27) 현행법체계내에서토지에대한사소유권은인정되지않는다. 토지의사적소유가인정되지는않으나토지에대한개인의권리가전적으로부인되는것은아니다. 농촌토지에대한세대별도급경영권이라는토지사용권을인정하고법률에따라양도할수있도록함으로써토지에대한사용권을재산권으로인정하고있다. 중국의토지사용권제도는청나라시대의 2중소유권 ( ) 제도와홍콩에적용되었던영미법상의토지보유권 (land holding right) 에서유래되었다. 28) 27) 중화인민공화국헌법 제 5 조. 28) 중국의청조말에는한필지의토지에소유자가복수인일전이주제 ( ) 가인정되었다. 일전이주제에서는토지의원소유자가소유권을갖지만그토지를개간한사람도그토지에대해소유권에준하는권리를행사할수있었다. 한편홍콩이영국에할양되면서영국의재산법이홍콩에적용되었는데, 토지의

Ⅲ. 현행중국의농촌토지제도 17 중국은사회주의토지소유제도하에서토지사용권을인정한최초의국가다. 앞서언급한양궤제 (, Dual Track System) 를통해중국은토지의상품성을전면부정하는사회주의공유제하에서상품성과유동성이인정되는토지사용권을도입하였는데, 이는토지제도의유연성을확보하기위함이었다. 그러나양궤제는토지사용권을완전하게보장하지못하고, 타법률규정과저촉되는등한계를노정하고있다. 2. 토지소유권의주체와관리체계중국의도시토지는국가소유하고농촌및도시교외의토지는법률에서국유로정하지않는한집체에소유권이귀속된다. 29) 국유토지와집체토지는관리의주체를달리한다. 국유토지는국무원이국가를대표하여소유권을행사한다. 30) 다만대표적인토지소유권인토지사용권의설정은지방인민정부가담당하며이들은토지등기업무도대행한다. 그러므로국유토지의관리에있어서각급지방인민정부가강력한권한을행사하고있다. 이와달리농촌의집체소유토지는농촌의집체경제조직, 촌민위원회, 촌민소조가토지의관리를담당한다. 31) 이들조직들은 소유권은국왕에게속하고토지의보유권 (land holding right) 은개개인에게인정되었다. 김상용에의하면홍콩이중국에반환되면서이와같은토지제도가중국의법제도에영향을주었다. 김상용, 중국의토지사용권, 아시아법제연구 제 8 호, 2007. 9, p.16. 29) 헌법 제 10 조, 토지관리법 제 8 조. 하위법령인 토지관리법실시조례 제 2 조에서열거하고있는국가소유의토지는다음과같다. (1) 도지시역의토지, (2) 농촌과도시근교지역중이미법에의거하여몰수 징수 매상된토지, (3) 국가에서법에의거하여징용한토지, (4) 법에의거하여집체소유에속하지않는임지, 초지, 황무지, 간석지및기타토지, (5) 농촌집체경제조직의모든구성원이도시주민으로전환되었을때원래집체소유였던토지, (6) 국가에서이주를유도하거나자연재해등원인으로농민이집단으로이주한후다시사용하지않는원래농촌집체소유였던토지. 30) 물권법 제 41 조제 1 항, 토지관리법 제 2 조. 31) 보다구체적으로살펴보면, 집체소유의토지는 a 원칙적으로촌집체경제조직혹은촌민위원회에서경영관리하며, b 촌내두개이상의농촌집체경제조직이존재하여양집체조직이모두소유권을가지는경우에는각각의농촌집체경제조직혹은촌민소조에서경영관리하며, c 향 ( 진 ) 농민집체소유에속할경우에

18 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 개별농민과의도급계약을통해집체소유토지에대한도급경영권을부여할권한을가지고있다. 32) 집체가토지소유권을취득하거나농민이토지사용권을취득할경우에는현급이상인민정부에서등기부를작성하여야하고확인증서를발급받아야하기때문에 33) 지방인민정부는집체소유의토지에대해서도강한통제력을행사하고있다. 3. 농촌토지사용권 ( 농촌토지도급경영권 ) 취득농민은경작을위해국가로부터국유토지에대한사용권을취득하거나집체로부터집체소유토지에대한사용권을취득할수있다. 양자모두설정금납부를전제로하는유상사용권취득이원칙적이다. 34) 토지사용권을설정할경우, 계약서체결이의무화되어있어현급이상인민정부의등기부에등기하고증서를발급받아야만사용권이취득된다. 농민이토지사용권을취득하는일반적인경우는농촌토지에대한 도급경영권 을설정받는것이다. 국가는농지면적을유지하기위하여경작지의비경작지로의전환을엄격하게통제하며비농업부문에전용되지못하도록규제하고있기때문에농민은농지를농업이외의다른용도로사용할수없다. 35) 는향 ( 진 ) 농촌집체경제조직에서경영관리한다 ( 토지관리법 제 10 조 ). 32) 농촌토지도급법 제 12 조. 33) 토지관리법 제 11 조. 34) 국유토지에대한토지사용권을부여받는방식은크게출양 ( ) 과획발 ( ) 이있다. 출양은국가가토지사용권을일정기간토지사용자 ( 사업시행자 ) 에게유상으로양도하는것을말한다. 출양에의한토지사용권부여는협의, 입찰, 경매의방식으로이루어진다. 이에반해획발은국가기관, 군사시설등공익목적으로사용하기위해무상으로토지사용권을설정하는것을말한다. 출양계약에따라토지사용권을취득한자는일정한조건하에제 3 자에게전양 ( ) 의방식으로넘겨줄수도있다. 반면에획발을통해부여받은토지사용권은전양하지못한다. 출양은국가와일반국민의관계, 즉공법상의관계이며전양은일반국민들간의상호관계, 즉사법상의관계이다. 국가가토지사용권을매매하는시장을 1 급토지시장, 일반국민들간토지사용권을매매하는시장을 2 급토지시장이라고부르기도한다., ( ), 2007, p. 279~280;,,, 2007, p. 125. 35) 토지관리법 제 31 조, 농촌토지도급법 제 17 조.

Ⅲ. 현행중국의농촌토지제도 19 4. 토지도급경영권보호중국공산당은, 1999년개정 토지관리법 이시행되기전까지법률적구속이없는당문건을통해토지도급경영권을보호해왔다. 이로인해많은지역에서도급의주체들이각종명목으로도급토지를회수하거나도급비용을인상하는등폐해가빈번하게발생하였다. 또한농민들스스로도토지사용권에대한법적권리인식이부족하여타인의농지를무단으로점유하거나토지사용권자의합법적인권익을침해하는현상도수시로발생하였다. 36) 과거토지제도운영에서나타난문제점들을보완하기위해, 현행 농촌토지도급법 은농민들의도급경영권보호를위한규정을구비하였다. 우선국가는도급받은자의토지도급경영권을보호하며어떠한조직이나개인도동권리를침해할수없도록하였다. 37) 도급계약의쌍방이계약당사자의인적사항, 토지의용도와품질, 양당사자의권리와의무를명기한도급계약서를작성하게되어, 향후에분쟁이발생할경우해결의효율성이제고되었다. 38) 아울러토지의형질과용도가무단으로변경될수없도록관련규정을강화하였다. 39) 심지어도급기한내에자연재해등으로도급토지가심하게파손되는등특수한상황으로인해계약의수정이필요한경우에도, 당해집체의촌민위원회 2/3이상또는 2/3이상의촌민대표동의와행정주관부문의동의가없으면도급계약이변경되지못하도록하였다. 40) 36) 전형진, 농촌토지제도개혁논의와전망, 중국농업정책브리핑 제 08-14 호, 한국농촌경제연구원, 2008, p.6~10. 37) 농촌토지도급법 제 9 조. 38) 농촌토지도급법 제 21 조. 39) 농촌토지도급법 제 14 조. 40) 농촌토지도급법 제 27 조.

20 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 5. 토지사용권소멸농민이보유하는토지도급경영권은자발적원인에의한사유와비자발적원인에의한사유로소멸된다. 자발적사유로는 1 농가가도시로호구를옮기거나비농업부문으로전환함에있어서토지경영권을도급을준자에게반납하는경우 41), 2 도급받은자가스스로토지를반환하는경우 42), 3 도급자가안정된비농업또는안정된수입이있어도급을맡긴자의동의를얻어토지경영권의전부또는일부를다른농업생산경영에종사하는농가에양도한경우 43) 등이있다. 비자발적사유로는토지멸실에의한소멸과토지사용권의기한만료에의한소멸등을상정할수있다. 이중현재가장주요한이슈가되는토지사용권소멸사유는바로국가의토지수용에의한토지사용권소멸이다. 개혁개방이후중국경제의성장은필연적으로도시화의급속한진전을초래하였다. 국가의총인구중도시거주인구비율을의미하는도시화율은, 1978년당시 18.2% 에불과하였으나 30여년이경과한현재 52.57% 로급격히증가하였다. 44) 도시가팽창하면서각종건설용지의수요가증가하게되는데이와관련하여농지전용 ( ) 을위한토지수용의문제가대두되었다. 중국법률상집체소유의농지를건설용지로전환하기위해서는국가가법적수용절차를거쳐국유소유로전환한후, 사업자에게출양하여야한다. 그러나토지수용과관련된법제도의미비와지방정부의갖가지횡포로 45) 농민들의토지수용에대한저항이거세지고있다. 지방정부가수용된토지의사용권을매각하는대가로얻는수익은지방정부연간총예산액의 27% 에해당하며대도시의경우에는 40~50% 에육박한다. 이들수익은주로지방정부의부채를변제하 41). 42) 43) 44) 중국도시화순위발표 션전, 베이징, 상하이선두, 중앙일보, 2013. 3. 14. 45),,, 2012, 4,118.

Ⅲ. 현행중국의농촌토지제도 21 는데사용된다. 그런데토지수용이지방정부의재정충당에필수적인요 소가되면서지방정부가더욱빈번히토지를수용하고그과정에서상 당수의농민집단소요가발생하고있다. 46) 이하에서는농지수용의요건 과절차, 보상및후속대책에관한현행법률규정을살펴보고이들규정 이악용되는원인을분석해보도록한다. (1) 토지수용요건과수용절차 중국의모든토지수용관련법규는 공공이익 을토지수용의전제조건 으로제시한다. 47) 그로나 공공이익 개념의추상성, 모호성으로인해토 지수용이손쉽게이루어지고있는것이문제이다. 법규를해석하는자 의상대적, 주관적판단이개입될여지가높다. 예컨대, 토지수용을통 해시행하려는사업이지역경제발전에기여하거나고용을확대할수 있다는근거만제시하면, 공공이익이라는요건을충족한것으로판단한 다. 48) 지방정부는농지를낮은가격에수용하여높은가격에사용권을 설정함으로써얻는차액을자체재정충당에활용할수있다. 재정적자 에시달리는지방정부가각종사유를 공공의이익 으로포장하면서농 지수용에적극적인이유다. 공공이익 개념이구체적으로확정되지못 46) 2010년에 187,000여건의집단시위가발생하였으며이들중약 2/3에해당하는사례가농촌지역에서의토지수용과관련되어발생한것이었다. Zhu Keliang & Roy Prosterman, Land Reform Efforts in China, China Business Review, 2012. 10. 1, http://www.chinabusinessreview.com/land-reform-efforts-in-china/ 에서검색가능 ( 최종검색일 : 2013. 10. 20). 47) < 표 > 개별법령상토지수용의요건 법령명조문내용 헌법제 10 조 국가는공공의필요에의하여법률이정한데따라보상을지급하고토지를징수또는징발할수있다. 물권법 제42조 공공이익의수요를위해법률에서규정한권한과절차에따라집체소유의토지그리고단위, 개인의건물과기타부동산을징수할수있다. 토지관리법제2조국가는공공이익의필요에의하여법에따라집단소유토지를수용할수있다. 48) 강효백, 중국토지수용제도의현황과문제점, 경희법학 제 43 권제 1 호, 2008, p.191.

22 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 한상태에서는국가의토지수용권남용을제한하기는어려울것이다. 공공이익 이라는요건이갖추어지면농지를수용하는절차가개시된다. 국가가토지이용계획에따라자체적판단에의해수용하는경우에는국가의일방적인수용통고와보상금지급을통해수용절차가진행된다. 이와달리사업시행자가토지사용의필요에따라정부에수용신청을하여농지를수용하는경우에는신청과허가등행정적절차가필요하다. 사업시행자의수용신청에따른농지수용의경우에는지방또는중앙정부의비준절차를거친다. 49) 농지의수용절차에서발생하는가장큰문제점은수용의결정과정에서집체와농민의의사가제대로반영되지못하고있다는점이다. 농촌소재토지의소유주체인 집체 의실체가불분명하여농민들의권익이충분히대변될수없을뿐만아니라지방정부와국무원의수용결정에대하여불복할수있는이의신청절차도법률상마련되어있지못하다. 결국농지의수용은정부의일방적인수용결정에의하여이루어지기때문에사회주의계획경제의잔재가짙게남아있는영역이다. (2) 수용에대한보상및후속대책중국의헌법은국가가국민의재산권을수용한경우에그에상응하는보상을지급하도록명시하고있다. 중국의 물권법 은토지도급경영권을재산권인용익물권으로인정하고있다. 50) 그러나헌법과 물권법 은보상의정도에대한명확한가이드라인은제시하지않고있다. 토지를수용할경우피수용자에게토지가치를완전하게보상하여야하는지아니면합리적으로인정되는범위에서만보상하면되는지여부를하위법률에유보하고있는것이다. 49) 토지관리법 제 45 조에따르면수용신청에따른수용허가의경우, 수용대상토지의용도와크기에따라허가권자를달리한다. a 기본농업용지와 b 기본농업용지이외의경작지로서 35ha 를초과하는경우, 또는 c 기타 70ha 를초과하는토지는국무원의비준허가를얻어야하고상기세종류이외의토지수용은각성, 자치구, 직할시인민정부에서비준하고이를국무원에보고한다. 50) 물권법 제 3 편제 11 장.

Ⅲ. 현행중국의농촌토지제도 23 토지관리법 에서는수용보상금범위에대하여세부적인규정을두고있으나보상금산정의기준이경제현실과동떨어져있다는문제가지적되고있다. 동법제47조에서인정하는보상비는토지보상비, 정착보조비, 지상부착물과농작물보상비로구분된다. 토지보상비는 경작지수용전 3년간의평균연생산량의 6 10배 로책정되어있다. 정착보조금은농업인구 1인당지급되는보상금으로서 경작지의수용전 3년간연평균생산액의 4 6배 이다. 51) 농지가국가에의하여수용될경우, 해당토지는개발과건설을위한토지로용도가변경됨에도불구하고보상금책정은농지로서의가치만을고려하기때문에보상비의수준이낮게책정될수밖에없다. 만약보상금책정의기준기간인 3년동안자연재해로인해생산량이급격하게감소한경우에는농지로서의토지가치에상응하는보상비조차수령할수없다. 보상금책정과정에서농촌집체와농민들이자기의권익을충분히보호할수없다는점도문제점으로지적되고있다. 토지관리법 에서는, 수용토지의보상정착방안이확정된후관련지방인민정부는이를공고하고피수용농촌집체경제조직과농민의 의견을청취 하도록하고있는데 52) 의견청취절차는아무런법적구속력을가지지못한다. 즉, 토지수용과보상금결정절차가토지수용자인국가와지방인민정부에의해독점적으로진행되고있는실정이다. 51) 토지관리법 제 47 조. 52) 토지관리법 제 48 조.

24 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 Ⅳ. 중국농촌토지제도의한계와개선방안 중국공산당은개혁개방을추진하면서사회주의적토지공유제원칙을고수한가운데상품성 유동성을가지는토지에대한권리, 즉토지사용권제도를도입함으로써토지제도의경직성과비생산성을극복하고자하였다. 그러나토지에대한국가의통일적지배를기초로하는사회주의공유제도와토지에대한자율적처분가능성을모색하는토지사용권제도사이에는항시충돌가능성이존재한다. 중국공산당은양궤제의모순을극복하기위하여토지제도를끊임없이개선해왔다. 본장에서는중국농촌토지제도의한계와이를극복하기위한중국공산당의개선노력을분석한다. 1. 토지사용권존속기간의장기화학계에서중국의농업생산성이부진한원인에대하여다양한논의가있었다. 예컨대웬 (Wen) 과야오 (Yao) 는토지사용권존속기간이불확실하기때문에농민이토지에대해적극적으로투자하지않고, 이로인해장기적으로토질이악화된다고경고하였다. 53) 이와는달리동 (Dong) 은토지사용권기간은농업생산성향상에핵심요인이아니며오히려농산물가격의불안정과토지시장의미성숙으로인해중국의농업이저개발되어있다는주장한다. 54) 이처럼상반된주장에도불구하고중국공산 53) Wen, G. J., The land tenure system and its saving and investment mechanism: the case of modern China, Asian Economy Journal vol. 9 no. 31, 1995, pp.233~259; Yao, Y., Institutional Arrangement, Tenure Insecurity and Agricultural Productivity in Post Reform Rural China, Working Paper, Department of Agricultural Economics, University of Wisconsin, Madison, 1995. 54) Dong, Xiao-yuan, Two-Tier land System and Sustained Economic Growth in Post-1978 Rural China, working Paper, Department of Economics, University

Ⅳ. 중국농촌토지제도의한계와개선방안 25 당은토지사용권존속기간의장기화및안정화가농민들의생산활동에직접적인영향을미친다고인식하고있다. 55) 도시토지의사용권은최장 40~70년간인정 56) 되고농촌토지도급경영권은상대적으로더짧게인정된다. 경작지의도급기간은 30년이며초지의도급기간은 30~50년, 임지의경우에는 30~70년이다. 57) 제2장에서살펴본바와같이중국이개혁개방이후농촌의토지도급기간을 3~5년에서 15년으로, 이를다시 30년으로연장한것인데, 농촌지역에서 70년이상의장기간을요구하는목소리가높다. 이와관련하여지난 2008년 10월에개최된중국공산당중앙위원회제17차 3차전체회의를주목할필요가있다. 동회의에서통과된 중공중앙의농촌개혁발전추진관련몇가지중대문제에대한결정 ( ) 은 농민들에게보다완전하고안정된토지경영권을부여하고 현재의토지계약관계의안정을확보하여이를장기간에걸쳐변하지않도록할것이다 라고언급하였다. 58) 또한농촌토지의도급경영기간과관련된원칙을종래의 장기불변 ( ) 에서 장기화 ( ) 로수정하였다. 59) 농촌토지도 of Manitoba, 1995. 55) Guo Li, Scott Rozelle, Loren Brandt, Tenure, land rights, and farmer investment incentives in China, Agricultural Economics 19, 1998, pp. 63~71. 56) 도시국유토지사용권출양및전양잠정조례 ( ) 제 12 조는주거용토지는 70 년, 공업용토지는 50 년, 교육 과학기술 문화 위생 체육용지는 50 년, 상업 관광 오락용지는 40 년, 그리고기타용지는 50 년간토지사용권을설정할수있도록규정하고있다. 57) 물권법 제 126 조, 농촌토지도급법 제 20 조. 58),, 2011 3, 84. 59),,, 2004 3, 15. 한연구에따르면, 2008 년결정당시 원칙의고수와 원칙으로의선회를두고다양한견해가제시되었다고한다. 중국지도부는보다개방적이고융통성있는어구를선호하여 원칙을채택하였다고한다. Robin Dean and Tobias Damm-Luhr, A Current Review of Chinese Land-use Law and Policy: A Breakthrough in Rural Reform?, Pacific Rim Law & Policy Journal, vol. 19 no. 1, January 2010, p.139.

26 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 급경영권의기간연장이이루어지기위해서는토지관련법령의전반적개정이수반되어야하기때문에아직까지기간연장이이루어지지않고있으나, 향후 70년또는그이상으로토지도급기간이연장될것으로전망된다. 2. 농촌토지도급경영권의유동성보장중국공산당이추진하는또하나의토지제도개혁은토지사용권의유동성을강화하는것이다. 중국은경자유전 ( ) 의원칙을고수하기위하여농지의처분에대해많은제한을두고있다. 예컨대, 농민이자신이보유한토지도급경영권을처분할경우에농업경영능력을가진자에게만경영권을처분할수있도록강제하고있으며 60) 토지도급경영권에대해서는원칙적으로저당권설정을금지하고있다. 61) 이러한법적제한으로인해농지의유동성은제한되고토지도급경영권은불완전한재산권으로인식되고있다 62). 중국민법상재산권은재산의소유자가법에의해자산의재산에대한점유, 사용, 수익및처분할권리 63) 를의미하는데, 농지의처분에대해서는많은법적인제한이가해지기때문에토지사용권은재산권으로서의가치가약화될수밖에없다. 중국정부가토지사용권의유동성을강화하려는실질적이유는개혁개방이후중국의농업이급속하게영세화되고있는데있다. 농가 1호당경지면적이 1980년당시약 0.8ha에이르렀으나 2005년에는 0.6ha 에도미치지못하고있다. 농업의영세화는농업기술의발전을저해하고농가소득의증대를가로막는걸림돌이기때문에중국공산당은경작 60) 농촌토지도급법 제 33 조. 61) 물권법 제 184 조. 토지사용권에대해저당설정을인정할경우다양한문제를제기할수있다. 토지사용권에저당을설정한후경매가실행된경우에저당을설정한자는집체의일원으로서자격을유지할수있는지여부그리고경락을받은자는해당집체에거주하지않으면서도집체의일원이될수있는자격이인정되는지여부등이문제가될수있다. 62),,, 2012, 4, 118. 63) 민법통칙 제 71 조.

Ⅳ. 중국농촌토지제도의한계와개선방안 27 의집중을통한대규모경영이가능하도록제도적인보완을계속해왔 다. 1980 년대부터이미중국은공산당문건을통해토지도급경영권의양 도를권장하였다. 1984 년과 1986 년에발표된당문건은토지도급경영권 을전업농민에게집중시킬수있도록하기위하여경영권의양도를인 정하였다. 64) 양문건은농촌을떠나거나업종을전환하는농민이그가 보유하고있던토지도급경영권을집체에반납하고집체가새로이전업 농민에게이를분배하는방식, 또는농민스스로적합한대상을찾아협 상을통해토지도급경영권을이전하는방식을권장하였다. 중국은 1990 년대에는법제도를통해경영권양도를활성화시켰다. 일예로 1993 년 제정된 농업법 에 국유토지와집단소유토지의사용권은법률에의거 하여양도할수있다 65) 는유동성보장규정을신설하였다. 중국의이러 한노력은현재까지도지속되고있는데, 현재시행되고있는토지도급 경영권에관한법률은 토지도급경영권을전환도급 ( 하도급 ), 임대, 교환, 양도또는기타의방식으로유전 ( ) 할수있 으며 66) 토지도급경영권 을주식화하여농업합작생산에종사할수있도록규정하고있다. 67) 그러나제도적장치를통하여토지도급경영권의유통을법적으로보 호하고있으나실제농촌토지의유통비율은 10% 에불과하다. 68) 이처럼 농촌토지의유통비율을낮은이유는농민들의토지시장정보에의접근 성부족, 법적규제에대한이해부족과분쟁해결수단의미비, 토지가격 형성의불합리등에있다. 최근중국공산당은토지도급경영권의전환 도급, 임대, 교환, 주식합작화등다양한형태의토지사용권거래를촉 64) 이러한내용을담고있는당문건으로는 1984 년중공중앙제 1 호문건인 현재농촌경제정책의약간의문제 ( ) 와 1956 년중공중앙제 1 호문건인 1986 년농촌업무에관한부서 ( 1986 ) 가있다. 65) 농업법 제 4 조. 66) 물권법 제 129 조, 농촌토지도급법 제 32 조. 자세한내용은赵利宾 王东杰,,, 27 12, 2008 12,p.26 참조. 67) 농촌토지도급법 제 42 조. 68) 정지현, 중국농촌토지제도개혁방안및전망, 중국경제현안브리핑 ( 대외경제정책연구원 ) 제 08-26 호, 2008, p. 3.

28 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 진하기위하여 토지사용권거래소 를각지역에설치하도록지시하였다. 69) 동기구를통하여다양한토지시장정보를제공하겠다는의도로풀이된다. 70) 현재실제로산동성, 사천성, 중경시등각지역에농촌토지사용권거래소가개소되어대농민지원업무를담당하고있다. 또한중국은토지사용권을주식화하여출자함으로써규모의농업관리및생산성증대에노력하고있다. 중국공산당의이러한시도들이토지에대한농민들의투자의욕을자극하여농가수입과식량자주권확보에크게기여할것이라는전망도존재한다. 71) 그러나토지도급경영권의불완전성이보완되지않을경우, 재산권으로서토지사용권이가져올가치상승은제한적일수밖에없을것이다. 3. 토지수용과정에서의농민권익보호중국은도시토지는국가에귀속하고농촌토지는집체에귀속되는방식을유지해오고있다. 그러나농지의소유권주체인 집체 가과연어떠한조직을의미하는지모호하다. 과거 인민공사 제도하에서는인민공사내에생산대라는조직이존재하여농촌토지소유권의주체가되었으나인민공사가해체된이후에는농지소유권의주체가될만한실체가사라졌다. 촌 ( ) 단위에는촌민위원회나촌민소조라는조직이있으나이들은개별농가에토지도급권을부여하거나집체-농민간의도급계약의변경에대해동의할수있는등농촌토지의 관리 를담당하는조직일 69) 농지유동화촉진을위하여중국공산당이최근에발표한문건으로는 2008 년 11 월의 중공중앙의농촌개혁발전추진관련몇가지중대문제에대한결정 ( ) 과 2009 년중공중앙 1 호문건인 농업의안정적발전과농민소득의지속적증대에관한약간의의견 ( 2009 ) 이있다. 70),,, 2010 12, 10. 71) Robin Dean and Tobias Damm-Luhr, A Current Review of Chinese Land-use Law and Policy: A Breakthrough in Rural Reform?, Pacific Rim Law & Policy Journal, vol. 19 no. 1, January 2010, p. 148.

Ⅳ. 중국농촌토지제도의한계와개선방안 29 뿐소유권을보유하는주체가될아무런법적근거가없다 72). 이처럼농촌토지의소유주체로서농민의권익을대표할조직이없기때문에공권력에의한농민의권리침해에적절하게대응하지못하는문제가발생하고있다 73). 이와같은문제는도시화의진전과그에따른건설용지수요의증가로인해농지가건설용지로급속히전용되고있는실정에서더욱심각히부각된다. 농지의유전 ( ) 이농민의자발적토지유동화라고한다면국가에의한토지수용은비자발적토지유동화의한형태라고볼수있다. 그러므로토지수용의과정에서도농민의토지에대한권리는충분히보장되어야하며토지수용에서발생한이익은농민들에게귀속되어야하는것이원칙이다. 그러나앞서제3장에서살펴본바와같이농지수용의요건인 공공이익 개념의모호성, 토지수용절차에서농민배제, 보상금설정의비현실성등으로인해농민권익이침해당하고있다. 일예로농지가토지수용을통해개발용지로전용되면서발생하는개발이익의대부분을국가와지방정부및사업시행자가독점하며농민들이받는보상금수준은토지시가의 10~20% 에그치는폐단이발생하고있다. 74) 농민의입장에서는생활의터전인토지를국가의일방적인통지만으로수용당하는것도문제이지만, 수용된토지에대한정당한가치를보상받지못하는것은더욱큰문제이다. 중국정부는문제의심각성을인식하고있다. 2013년중공중앙제1호문건은 토지수용제도개혁을다그쳐추진하고토지가격증가수익에서의 72),, 陕 2009, 2010, 61 页. 73),,, 2012 年, 9 참조. 74),,,, 27, 12, 2008 年 12,p26; Keliang Zhu & Roy Prosterman, From Land Rights to Economic Boom: A 17-Province Survey Reveals That More Secure Land Rights Can Boost the Incomes and Consumption Power of China s 850 Million Rural Residents, China Business Review, July-August 2006.

30 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 분배비례를제고하고토지를수용당한농민생활수준이향상되고장원한생계가보장되어야한다 고지적하고있다. 동문서또한 귀속이분명하고권능이완전하며유전 ( ) 이원활하고보호가엄격한농촌집체재산권제도를구축하는것은농업과농촌발전을활성화시키기위한내재적요구이다 고언급하고있다. 그러나중국정부는아직가시적인개혁의움직임은보이지않고있다. 농민으로구성된단위조직을새로이편성한다든지기존의촌민위원회나촌민소조에권익대표성을법적으로부여하는등의대안을마련하는노력이필요할것으로판단된다.

Ⅴ. 결론 31 Ⅴ. 결론 중국공산당은 2020년까지전면적사오캉사회건설을위해지역간 계층간 도농간소득격차해소에부단히노력하고있다. 개혁개방 30여년의눈부신경제성장과도시화진전의이면에는낙후된농업, 저개발된농촌, 저소득의농민계층등소위 3농문제의어두운그림자가드리워져있다. 방대한토지면적에비해협소한경지면적, 도시화진전에따른농지의건설용지화, 농민의이촌및이농현상격증등중국농촌이처한제반여건들은 3농문제를악화시키면서빈번한민중시위를초래하는원인이되고있다. 이에중국은강농 ( ) 혜농 ( ) 부농 ( ) 이라는슬로건하에 3농문제해결을위한개혁을추진하고있는데, 농촌토지제도에대한개혁은역점사업중의하나이다. 덩샤오핑은개혁개방과함께토지소유권과분리된토지사용권제도를도입하였다. 이로써중국의토지제도는, 국가의통일적지배를원칙으로하는사회주의적토지소유제도와자율적처분가능성을인정하는토지사용권제도가병립하는양궤제 (, Dual Track System) 로운영하고있다. 그러나토지에대한양권리는이념적출발점이서로상이하여제도의내적모순을초래하면서오히려농민들의경제여건을제약하는수단으로악용되기도하였다. 중국공산당농촌토지제도개혁의역사는농촌과농민의안정이라는정책기조위에서양궤제가가지는모순을시정하는일련의과정으로해석될수있다. 중국공산당이지난 30여년간토지제도개혁을추진해왔으나아직까지는 3농문제를근본적으로해결할수있는대안을제시하고있지는못하다. 중국농촌토지제도의모순을극복하기위해향후역점을두고지속적으로추진되어야할개혁방향은크게세가지이다. 첫째, 토지사

32 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 용권안정화를통한농민생활의안정이다. 도시화에따라건설용지수요가증가하면서지방정부는토지사용권의기간연장을거부하거나, 농지의용도변경을남행하였다. 이로인해농민들이삶의터전을상실하고농민공으로전락하는사례가빈번하다. 이러한문제점을개선하기위하여중국공산당은토지의불법적용도변경을엄격히제한하고토지사용권을장기화함으로써농민들이토지에대해안정적으로인적 물적투자를할수있는여건조성에노력하고있다. 이와같은노력이지속적으로추진되어야한다. 둘째, 농업영세화를극복하기위한도급경영권의유동성강화이다. 토지경영권을개별농가에부여함으로서파생적으로발생한농업의영세화를극복하기위하여토지사용권의전환도급 ( 하도급 ), 양도, 임대, 교환및토지주식제등을인정해야한다. 이를통해전문적인농업경영인이규모있는경영을할수있도록장려할수있다. 중국공산당은최근에 토지사용권거래소 와같은토지시장을농촌지역에설립하여토지사용권유동화를지원하고있다. 그러나도시소재의국유토지에대해서는시장원칙에의한유동성이보장되는반면농촌소재집체소유토지의유통에대해서는여전히계획경제의잔재가산재하고있어농지유동성활성화에는한계가있을것으로판단된다. 셋째, 토지사용권상실에대한보상체계마련이다. 중국은낮은가격으로농지를수용하여국유토지로전환한후에높은가격으로사업시행자에게토지사용권을부여해왔다. 즉, 토지수용으로인해농지가국유토지로전환됨에도불구하고수용보상의기준은시장가격이아닌농지로서의가치만을기준으로책정되었고토지개발의이익역시국가와사업시행자가독점하는등농민은불리한지위에놓여있었던것이다. 또한토지수용의절차및수용보상금책정과정에서농민과그들의권익대표기관의참여는배제되어왔다는것도문제점이다. 실제로중국정부는이러한문제점들을시정하기위해토지수용에관한일반법제정을추진중에있다.

연도제목주요내용 2004 2005 농민소득증대추진관련약간의정책적의견 ( ) 농촌업무강화및농업종합생산능력제고를위한약간의정책적의견 ( ) Ⅴ. 결론 33 그러나농민들의완전한토지소유권을인정하기전에는앞서언급한 중국농촌토지제도의모순을근본적으로해결할수없다. 토지소유권을 인정할때만토지경작권상실에따른두려움을불식시킬수있으며, 자 유로운토지유통이활성화되어농지의규모경영이가능하게된다. 그러 나이는중국의소유제도근간을개혁하는것으로서단기일내에이루 어지지는힘들것이다. 즉, 중국의도농간균형발전과농촌개혁은쉽 게달성되기어려울것이다. 그럼에도불구하고, 중국공산당은단기적 으로사회주의적공유제도를유지하면서개별적이고부분적인개혁조치 를추진해나갈것이다. 중국공산당이지난 1 월 31 일에발표한중공중 앙제 1 호문건이앞서언급한중국농촌토지제도의모순이냉철하게지 적되고있다는것은이를방증한다. 중국이향후토지수용제도와농민 권익보호를위한제도개혁을지속적으로추진할것으로전망되는바, 중국의농촌토지제도와관련된향후법제도개선에깊은관심을기울일 필요가있다. 2006 2007 < 표 1> 2004~2013 년간발표된중공중앙제 1 호문건 사회주의신농촌건설관련약간의의견 ( ) 현대농업추진및사회주의신농촌발전관련약간의의견 ( - 다여 ( ) 소취 ( ) 방활 ( ) 의 3대방침견지 - 농업구조조정, 농민취업및과학기술발전확대 - 농촌개혁심화 - 도농간격차해소 기존의 3대방침견지농업인프라건설강화농업과학기술의발전을실현하여종합생산능력제고 도농경제사회발전에대한전면적계획수립사회주의신농촌건설의추진농민의지속적인수입증대추진농촌인프라건설강화 삼농문제해결은당의가장중요한업무도농간경제사회발전에대한전면적인계획수립

34 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 2008 2009 2010 2011 2013 ) 농업기초건설강화를통한농업발전추진및농민소득증대에관한약간의의견 ( ) 농업의안정적발전과농민소득의지속적증대에관한약간의의견 ( 2009 ) 농촌발전역량강화와농업농촌기초발전에관한약간의의견 ( 關于加大統籌城鄕發展力度進一步夯實農業農村發展基础的若干意見 ) 수리개혁발전가속에관한결정 ( ) 농업과학기술혁신과농산품공급보장의지속적인강화에관한약간의의견 ( ) 현대농업발전을통한농촌의발전활력을한층강화하는데관한약간의의견 ( ) ( 공업이농업을육성하는정책 ) 시행농촌지원정책개선및강화 기초농업의효과적이고장기적인시스템구축주요농산품의기초공급보장농업과학기술및서비스체계강화농촌기층조직건설추진 농업발전과농민수입증대를위한 28 개정책제시농업보조금지원확대토지도급경영권운영시장건설 농촌발전은전면적사오캉사회의근본적요구농촌의수요확대는내수확대의관건현대농업발전은경제발전방식전환의중요임무이며사회주의신농촌및도시화건설에있어안정적인경제발절의성장동력 2020년까지홍수 가뭄방지시스템구축수자원의보호수리과학발전의제도적시스템구축 강농 ( ) 혜농( ) 부농( ) 정책역량강화주요농산품공급안정적성장목표확정및공급보장농업과학기술성과의상용률과농업생산에의공헌률제고 농민들의합법적인권익보호토지수용제도개혁의추진농업보조금확대농촌토지도급관계안정화농업의집약경영수준향상에노력농촌생태문명건설추진

참고문헌 35 참고문헌 1. 국내문헌 강효백, 중국토지수용제도의현황과문제점, 경희법학 제 43 권제 1 호, 2008. 고재모, 중국의토지제도변천과정과실태, 경제 인민사회연구회대중국종합연구협동연구총서 11-03-32, 경제 인문사회연구회, 2011. 12. 김상용, 중국의토지사용권, 아시아법제연구 제 8 호, 2007. 9. 이철호, 식량전쟁 - 2030 년을예측한다, 식안연 ( 서울 : 한국식품안전연구원 ), 2012. 3. 전형진, 농촌토지제도개혁논의와전망, 중국농업정책브리핑 제 08-14 호, 한국농촌경제연구원, 2008. 정지현, 중국농촌토지제도개혁방안및전망, 중국경제현안브리핑 ( 대외경제정책연구원 ) 제 08-26 호, 2008. 12. 10. 지만수, 중국의꿈? : 과학적발전관의내용과의미, 오늘의세계경제 ( 서울 : 대외경제정책연구원 ) 07-48 호, 2007. 12. 4. 지성태, 중국곡물수급동향및증산정책, NHERI 리포트 제 210 호 ( 서울 : 농협경제연구소 ), 2013. 1. 25. 2. 국외문헌,,, 2005 8 28., ( ), 2007.,, 17-3, 2007., :,,, 316 ( ), 2011.,,, 2012 4.,,, 2012.

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요약문 39 요약문본연구는, 중국의 3농정책중핵심이라고할수있는농촌토지제도를분석하여동제도가내포하는한계점을규명하고최근의농촌토지제도개혁논의및제도적개선방안에대하여고찰하는것을목적으로한다. 신중국건설이후, 중국정부는농촌안정이라는목표를기초로하여각시기에요구되는토지제도의개혁을시행해왔다. 2000년대초반부터는 3농문제해결을제1의국가과제로설정하여 10여년이넘는기간동안끊임없이관심을기울이고있으나농촌의재건과농민들삶의질적향상에가시적인성과를거두지못하고있는실정이다. 이러한원인으로는다양한문제점이지적되고있으나본연구가시도한법제도적접근의결과에따르면, 가장근본적인원인은양궤제 ( ) 라는중국특유의토지제도에있다고할수있다. 기존의사회주의적토지공유제도에자율적처분가능성을인정하는토지사용권제도를접목시키고, 시장경제에기초하여운영되는도시토지제도와계획경제에기초하여관리되는농촌토지제도를엄격하게분리 적용함으로써도농간의격차심화, 농민생활의불안, 농업생산성감소라는문제점을야기하였다. 이들모순을개혁하기위하여중국공산당은꾸준히노력해왔으며연구의결과를통해규명된제도적모순과개혁방향은크게세가지로요약되었다. 첫째, 토지사용권안정화를통한농민생활의안정이다. 지방정부가자의적으로행사하던농지의용도변경에제동을걸고, 토지사용권을장기화함으로써농민들이토지에대해안정적으로인적 물적투자를할수있는여건조성에노력하고있다. 둘째, 농업영세화극복과농업생산성증대를위해도급경영권의집중을도모하고있다. 토지사용권의전환도급 ( 하도급 ), 양도, 임대, 교환및토지주식제등을인정함으로써전문적인농업경영인이규모있는경

40 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 영을할수있도록장려하고있다. 셋째, 토지사용권상실에대한보상체계를바로세우고자하였다. 무분별한토지수용및토지수용보상금책정의불합리성을제거하여농민들의권익보호에노력해오고있으며토지수용절차의합리화및수용절차에서의농민권익보호를위하여토지수용에관한일반법제정을추진하고있다. 중국의농촌토지제도가가지는모순을근본적으로해결하는방법은농민들에게완전한토지소유권을인정하는것이다. 그러나이는중국의소유제도근간을개혁하는것으로서단기일내에이루어지지는힘들것으로생각된다. 따라서중국공산당은단기적으로사회주의적공유제도를유지하면서개별적이고부분적인개혁조치를추진할것으로전망된다.

저자약력 유현정세종연구소지역연구실연구위원중국인민대학교경제법박사이화여자대학교북한학박사이화여자대학교통일학연구소 (2008-현재 ) 중국의농촌토지제도의한계와개선방향 2014 년 2 월 5 일초판인쇄값 5,000 원 2014 년 2 월 10 일초판발행 지음 유현정발행인 송대성발행처 세종연구소주소 경기도성남시수정구대왕판교로 851번길 20 ( 461-370) 전화 (031) 750-7614 팩스 (031) 754-0100 홈페이지 www.sejong.org 등록 2001년 1월 19일제 1-26호 ISBN 978-89-7429-721-3 94340 본자료는필자의개인적인의견이며세종연구소의공식견해가아님을밝힙니다.

요약문 43