2016-03 ISSN 2283-8175 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점 * 최서리 ( 부연구위원 ) 02 스웨덴의난민정책및난민정착지원 05 스웨덴식도우미제도 06 한국에의시사점 전세계적으로난민이주요이민정책이슈로부상하고있다. 새로운삶의터전을찾기위해죽음의위험부담을안고지중해를건너는사람들과그과정에서낙오된사람들, 난민수용에관한유럽연합 (EU) 회원국간의갈등, 난민출신자의사회적일탈등, 연일난민에관한기사가신문지면을장식하고있다. 지구촌곳곳에국가의보호를받지못하는사람들과강제이주할수밖에없는사람들의존재는동시대를살아가는우리가함께고민해야하는문제이다. 한국은 2013년아시아최초로난민법을제정하면서난민수용및처우보장의근거법을만들었고, 2015년에는태국난민캠프에거주하던미얀마출신난민을한국에정착할 수있도록허용하면서난민정책이진전하고있다. < 표 1> 은 1994년이래한국정부에비호를신청한사람들과정부가난민으로인정한사람들의규모를보여준다. 인도적체류 는정부가난민으로인정하지는않지만보호가필요하다고판단한사람들에게한시적으로체류자격을부여한사람들의규모이다. 앞으로난민인정에관한절차를내실화하는것도중요한정책과제가되겠지만, 최근이민에대한부정적인여론을고려할때보호가필요하다고한국정부가인정한사람들이한국사회에잘정착하고자신의역량을발휘하여사회에기여할수있도록하는것이더욱중요한과제라하겠다. 이제는난민을포함한모든이민자가 * 문헌조사에도움을준조하영 ( 서울대학교석사과정 ) 씨께감사드린다. 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점 01
한국은 2013년최초로난민법을제정하면서난민수용및처우보장의근거법을만들었고, 2015년에는태국난민캠프에거주하던미얀마출신난민을한국에정착할수있도록허용하면서난민정책이진전하고있다. 이제는이들이한국사회에잘정착할수있는토대를마련해야할시점이다. < 표 1> 연도별국내난민신청및인정현황 2) 출신국가난민인정 ( 보호 ) 신청철회심사결정종료연도인정인도적체류 불인정 전체 18,168 2,103 9,818 593 941 8,284 1994~2009 2,492 494 1,665 171 85 1,409 2010 423 62 250 47 35 168 2011 1,011 90 339 42 20 277 2012 1,143 187 649 60 31 558 2013 1,574 331 586 57 6 523 2014 2,896 363 2,378 94 539 1,745 2015 5,711 280 2,134 105 194 1,835 2016. 1~5. 2,918 296 1,817 17 31 1,769 한국사회에잘정착할수있는토대를마련해야할시점인것이다. 그동안의연구는국내난민및난민신청자의취업형태가매우불안정하고, 대부분지인의소개에의존하여취업을할뿐만아니라, 근로조건역시열악함을보여주고있다. 1) 이번이슈브리프에서는스웨덴의사례를통해난민의경제적자립을위해어떠한정책적개입과지원이필요한지, 어떤식으로정부와시민사회가협력할수있는지살펴보도록한다. 스웨덴의난민정책및난민정착지원스웨덴은서유럽국가들과는구분되는이민의역사를갖고있고, 제2차세계대전이후서유럽국가들이취업이민자 ( 손님노동자 ) 를받아들인반면스웨덴의경우적극적으로난민을수용하였다는점에서이민 정책역시상당한차이를보인다. 최근에는다른 EU 회원국들이난민수용에소극적인태도를보이면서상대적으로스웨덴의난민신청자규모가급증하자스웨덴역시난민수용규모를조절하고있지만, 3) 사회민주주의를지향하고있는스웨덴에서난민의보호는국가가지향하는가치를반영하고있기때문에난민수용에우호적인스웨덴의정책방향은크게바뀌지않을것으로보인다. 스웨덴의난민수용정책을부정적으로바라보는시민들사이에서자주논쟁이되는것이난민출신자들의낮은사회적기여, 즉경제활동이다. 4) 난민출신자들은일반스웨덴시민에비해경제활동참가율은낮고실업률이높아난민의수용이사회전체로보았을때부담이된다는것이다. 스웨덴은여타 OECD 회원국들과비교했을때이민자 ( 해외출생자 ) 의경제활동참가 1) 김현미외. 2010. 한국체류난민등의실태조사및사회적처우개선을위한정책방안 2) 출입국외국인정책본부통계월보 3) https://www.theguardian.com/world/2015/nov/24/sweden-asylum-seekers-refugees-policy-reversal 4) http://foreignpolicy.com/2016/02/10/the-death-of-the-most-generous-nation-on-earth-swedensyria-refugee-europe/ 02 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점
율이낮은데, 스웨덴이민자의대부분이경제활동을목적으로입국한이민자가아닌, 난민이라는특징때문에이러한결과가나타난것으로볼수있다. 물론수용국노동시장상황이나노동정책이이민자의경제활동참가율이나실업률에영향을미치기때문에이러한수치를단순비교하는것은무리이다. 예를들어, 스웨덴은스스로일을처리하는경제이기때문에단순노무일자리가많지않은사회이고, 따라서일반적으로인적자본이부족한이민자들이취업할수있는일자리가부족하고, 이것이이들의경제활동참가율이나실업률에영향을미쳤을수도있는것이다. 중요한사실은한국가의난민정책을평가함에있어, 그리고난민에대한여론형성에있어, 난민의 경제적자립이중요한평가척도가되고있다는것이다. 2010년 12월스웨덴정부는이민자통합정책개혁을단행하였는데, 그핵심은신규이민자들이최대한빠른시일내경제적으로자립하도록하여스웨덴사회내정착을장려하는것이다. 앞서언급했듯이스웨덴이수용하는대부분의이민자는난민이기때문에, 2010년이민정책개혁의핵심은난민의취업을촉진한다는것이다. 개혁을단행하면서스웨덴정부는난민정착지원을주도하는정부기관을지방자치단체에서고용센터 (Arbetsförmedlingen, PES) 로바꾸었다. 이는이민자통합정책의핵심을취업에두기때문에고용관련주무기관이이민자정착지원을주도하게한것으로보인다. 6) 스웨덴은오랫동안적극적으로난민을수용해왔는데, 난민출신자들의낮은경제활동참여율과높은실업률은난민수용정책에부정적인여론형성에영향을미치고있다. 한국가의난민정책을평가함에있어, 난민의경제적자립이중요한평가척도가되고있다. 50,000 < 표 2> 스웨덴정부가보호를결정한외국인 ( 협약난민등 ) 도입규모추이 5) 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 5) http://www.migrationsverket.se/english/about-the-migration-agency/facts-and-statistics-/statistics/overview-and-time-series.html 6) 스웨덴의지방정부법 (Local Government Act of 1991) 은지방자치단체의역할을명시하고있는데, 스웨덴지방정부는복지와사회서비스, 긴급구호, 환경에관한책임을지고있는반면중앙정부는취업등노동시장정책을책임지고있다. 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점 03
2010년스웨덴정부는난민들이최대한빠른시일내에경제적으로자립하는것을정책목표로삼고, 고용센터에서난민들이초기정착지원을받고, 향후 24 개월동안의정착계획을수립하도록하였다. 이전까지이민자통합정책은지방자치단체에서주도하였다. 1980년대난민등인도적이민자의수가증가하면서이들의통합책임이지방자치단체로이관되었고통합정책의지방화 (decentralizing integration policies) 가이루어졌다. 그리고인도적이민자를대상으로하는초기정착지원 (introduction) 제도가도입되었다. 당시지역의상황에맞는통합정책에대한기대가있었다. 하지만 2010년부터이민자의통합정책에있어서중앙정부의역할을강조하면서지방자치단체가자체적으로정책을운영할여지가줄어들게된다. 대신지방자치단체는중앙정부의재정지원을받아스웨덴어교육이나시민교육을책임지고있다. 7) 스웨덴은지방자치단체들이난민을골고루수용하도록의무화하고있는데, PES가난민정착을지원하는주요담당기관이되면서난민의지역적배분에대해서도 PES 가개입하게되었다. 구체적으로난민이갖고있는기술이나지역의일자리상황을고려하여난민의정착지를결정해서난민이갖고있는기술이정착지에서활용될수있도록하는것이다. 8) 예전에는지방자치단체가난민의초기정착지원 (introduction) 을담당하면서각각의지역마다난민이제공받을수있는서비스가달랐는데, 중앙정부가 PES를통해난민의초기정착지원을담 당하면서이제는전국적으로공통의틀을갖고난민의정착을지원하고있다. 각각의지역에배정된난민은고용센터에서개인의정착계획 (introduction plan) 을수립하게된다. 개인의상황에따라다르지만보통향후 24개월동안의정착계획을수립하게된다. 초기정착지원은크게언어훈련, 시민으로서갖춰야할행동에관한오리엔테이션 (civic orientation), 취업지원으로구성되어있다. 난민의경우스웨덴에도착하게되면공공부조 ( 한국의국민기초생활보장제도 ) 의지원을받게되는데, 난민이공공부조에의존하지않고초기정착지원서비스를잘활용하여빠른시일내에취업을하도록장려하기위해초기정착지원프로그램에참가하는난민에게공공부조를통해받을수있는급여이상의용돈 (allowance) 을지급하고있다. 2010년이민자통합정책개혁에맞춰스웨덴정부가한또다른실험은도우미 (introduction guide) 제도를도입한것이다. 도우미는난민이스웨덴에정착하는과정동안도움을주는 (PES의허가를받은민간단체에고용된 ) 사람을의미하는데, 이제도는난민정착지원에있어스웨덴정부와민간단체의협업을상징하였다. 2011-2013년사이도우미제도예산은 5억8천3백만크로나 (SEK) 였는데, 9) 동제도를둘러싼문제점이 7) Henrik Emilsson. 2015. A national turn of local integration policy: Multi-level governance dynamics in Denmark and Sweden Comparative Migration Studies 8) 스스로주거를마련한난민의경우에는본인이원하는지역에정착할수있다. 9) Swedish National Audit Office. 2014. Introduction guides does the link between individual and labour market work? 04 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점
제기되면서 2015년 4월도우미제도는폐지되었다. 10) 여기에서는스웨덴의도우미제도운영에있어문제점으로지적된사안들을통해한국이난민취업지원에있어고민해야할점들을논의해보도록한다. 스웨덴식도우미제도스웨덴에서취업을하기위해서는학력이나경력등업무에적합한실력을갖춰야할뿐만아니라인맥, 언어능력, 스웨덴사회와직장생활에대한정보를갖고있어야한다. 그렇기때문에스웨덴사회에연고가없는난민에게취업은어려울수밖에없다. 난민출신자가스웨덴사회에대한이해의폭을넓히고, 스웨덴사회와의관계맺기를도와주어궁극적으로는스웨덴정부가목표한대로난민출신자가빠른시일내에경제적으로자립할수있도록하기위한제도가도우미제도이다. 구체적으로도우미는난민출신자가교육이나훈련을받을때나구직활동을할때도움을준다. 2010년부터 2015년까지도우미제도가운영된기간동안도우미시장은계속확장되어왔다. 동제도가운영된방식을살펴보면다음과같다. 스웨덴정부 (PES) 는도우미에게매월실적에따른보수를지급한다. 도우미는일시작과함께매월급여를받는데성과에따라상여금이지급된다. 다시말해, 신규이민자가취업을하거나, 교육 훈련을받거나, 창업을하게되면이과정을지원한도우미가상여금을받게된다. 또한취업기 간이 1년이상유지될때성과급이지급된다. 특히저숙련자가취업하는경우에는성과급이더크다. 이렇게도우미가지원하는난민출신자의정착노력이나수준을도우미의실적으로규정하여그실적에따라보수를지급하도록하면서난민출신자가빠른시일안에취업을할수있도록하였다. 지역에배정된난민은 PEA에서인터뷰를하게되는데, 이때도우미를선택할수있다. 만약난민스스로도우미를선택하지않으면 PEA가난민의거주지에서가장가까운곳에위치한도우미를배정한다. 난민스스로자신의정착에도움이될만한서비스제공자를선택하도록하여정책입안자나집행자가아닌이민자에게결정권을준다는것이다. 그리고난민은자신이제공받는서비스질을고려하여도우미를교체할수있는권리도있다. 스웨덴은 2009 년공공부문선택제도법 (Act on System of Choice in the Public Sector) 을입안한이래서비스공급주체들간의경쟁으로서비스의질적향상을도모하고있는데, 난민이도우미를선택하는방식역시이러한법에근거한것이다. 서비스이용자들은대체로도우미제도에만족하는것으로나타났고 2014년감사원역시도우미제도가난민출신자의정착에긍정적인기능을하고있는것으로판단하였다. 그럼에도불구하고도우미제도운영방식에대해서문제가제기되었는데, 우선적으로난민이자신에게적합한도우미를 2010년스웨덴정부는도우미제도를도입하여난민이스웨덴에정착하는동안민간단체활동가의도움을받을수있도록하였다. 도우미는난민출신자가교육이나훈련을받을때혹은구직활동을할때도움을주었는데, 특이한점은난민출신자의정착노력이나수준을도우미의실적으로규정하고성과급을지급하도록하여난민출신자가빠른시일안에취업을할수있도록한것이다. 10) http://www.thelocal.se/voices/view/minister-ylva-johansson-answers-questions-from-newcomers 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점 05
하지만관리소홀로검증되지않은도우미들이지속적으로활동하고서비스수혜시간이짧아사실상취업에초점을둔지원을받기어렵다는문제가제기되었다. 판별할만큼정보가충분하지않다는문제가있었다. 스웨덴감사원 (National Audit Office) 은도우미를제공하는회사나기관이제공하는서비스를대외적으로소개할때그서비스내용이대체로유사하고서비스제공자에관한정보가대부분스웨덴어로되어있다고지적하였다. 2013년에는몇개기관이난민에게공짜로태블릿컴퓨터를주면서자신들이고용하고있는도우미를선택하도록하여논란이되었다. 11) 감사원은고용센터가도우미제공회사나기관에대한검증책임을지고있지만관리가소홀하여검증되지않은도우미들이활동하고경쟁에서탈락하는도우미가많지않음을지적하였다. 결과적으로난민이직접서비스제공자를선택하여서비스질을개선하도록한제도가의도한목적을달성하지못한다는비판이생겨났다. 또한 2010년이민자통합정책개혁의목표가난민출신자의조속한취업을통해사회정착을돕겠다는것임에도불구하고도우미제도운영이난민출신자의취업에실질적인영향을미치지못하고있다는점도문제점으로지적되었다. 2010년 12월에서 2013년 3월사이, 총 21,763명이초기정착지원프로그램에참가하였는데, 그중이민자의취업으로가이드에게상여금이지급된건이 991건이고, 1년이상이민자가취업하여상여금이지급된건은 84건이었다. 12) 일반적으로난민출신자가도우미를선택하면 10일이내에도우미가난민에연락을해서첫번째미팅을갖게된다. 난민출신자는한달에최소 3시간의미팅을가져야하는데, 2시간은도우미와단독으로나머지 1시간은다른신규난민출신자들과함께미팅을갖는다. 13) 하지만한달에몇시간정도의도움으로는취업에초점을둔지원을받기어려운것이다. 한국에의시사점스웨덴의사례는이민자의정착에있어경제적자립의중요성이강조되고, 정부가취업지원에초점을둔통합정책을운영하고있음을보여준다. 그리고스웨덴의도우미제도는도우미들이난민출신자들에게사회적지지를제공하는데중요한역할을하고있음에도불구하고난민출신자들의취업으로이어지도록하는것은어려운일임을보여준다. 현재한국정부는영종도에위치한출입국외국인지원센터에서난민에대한교육훈련을진행하고있지만, 그대상자가제한적이고센터밖에서는난민출신자대상으로실질적인정부의취업지원이이루어지지않고있다. 지방자치단체, 고용노동부, 여성가족부에서결혼이민자를대상으로각종사업을통해취 창업지원을하는것과대조된다. 현재내국인및외국인을대상으로취업정보를제공하고, 직업 11) http://www.thelocal.se/jobs/article/job-agencys-immigrant-helpers-complaints 12) Henrik Emilsson. 2014. No Quick Fix: Policies to support the labor market integration of new arrivals in Sweden Migration Policy Institute and International Labour Organization. 13) Introduction guide for new arrivals. 06 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점
훈련을수행하고, 전국적으로일자리를알선하고있는고용센터의경우결혼이민자와고용허가제외국인근로자 (E-9) 를대상으로그업무를하고있지만, 난민출신자를대상으로서비스를제대로제공하기어려운실정이다. 현재는난민의규모가작아정부부처가이들을서비스의수요자로인식하지않을뿐더러난민에대한이해및정보부족으로관련기관들도이들의특수한수요를충족시키기어렵기때문이다. 난민출신자들이빠른시일내에경제적으로자립하도록하기위해서정부는오랫동안난민관련활동을해온민간단체들과의협력이필요하다. 이들민간단체는정부기관보다난민의상황이나역량등에대해이해의폭이넓기때문에보다실질적인지원이가 능하리라본다. 관련단체들을통해정착서비스를제공해줄때스웨덴의도우미제도와같이서비스제공자들간의경쟁을통해서비스의질을향상시키고, 지원하는난민출신자의정착수준에따라서비스제공자가인센티브를받을수있도록하는것을고려해볼수있다. 다만스웨덴의경험을참고로하여제대로된서비스제공자만이살아남을수있도록정부의철저한관리감독이필요할것이다. 더불어모든난민출신자가아닌, 취업의의지가있는사람만을대상으로제대로된취업지원서비스를제공하여정부의지원이실질적인성과를거둘수있도록하는것이필요하다. 스웨덴의사례는난민정착에있어경제적자립의중요성이강조되고있음을보여준다. 한국정부역시난민출신자들이빠른시일내에경제적으로자립하도록하기위해민간단체들과협력할필요가있고, 서비스제공자들간의경쟁을통해서비스의질을향상시키고, 제대로된서비스제공자만이살아남을수있도록철저한관리감독이필요할것이다. 집필자최서리부연구위원문의 031 920 5640 발행인김원숙발행처 IOM이민정책연구원발행일 2016년 09월주소 10403 경기도고양시일산동구정발산로 24 웨스턴타워 4동 8층 Tel 031 920 5600 Fax 031 920 5660 www.iom-mrtc.org 본자료는 IOM이민정책연구원홈페이지에서이용하실수있습니다. 난민취업지원을위한민관협력방안 : 스웨덴도우미제도운영의시사점 07