새정부의금융정책 : 평가와과제 2008. 3. 28. 전성인 ( 홍익대경제학과 )
1. 문제의제기 ( 추후보완 ) 2. 새정부의금융정책의개요 (1) 출전 새정부의금융정책기본방향은대략정해졌으나세부계획은공표되지않았거나아직입안중에있음. 새정부의금융정책방향은대통령선거과정에서의이명박후보의대선공약, 인수위시절의언론보도, 기획재정부의 2008년업무보고, 기타청와대, 기획재정부, 금융위원회재직자의언론인터뷰내용등에다양하게산재해있음 현재인수위백서가집필중에있어백서가출간되면전체적인구조를보다일목요연하게파악할수있을것으로보임. 본연구에서는비록공식문건은아니지만새정부의금융정책을비교적잘요약, 대변하고있는것으로평가되고있는채희율교수의 신정부의금융정책방향 (2008) 을기본텍스트로이용하였음. (2) 금융분야정책방향의비전과전략 새정부의금융부문정책방향의핵심은 금융부문을성장의첨병으로육성 하는것임. 금융부문을성장의첨병으로육성 하는것은금융부분정책방향의비전임. 이비전달성을위해성숙한금융중개와금융부문자체의고부가가치창출을도모함. 비전달성을위해 4 개기본전략을설정 금융시스템을통한자금배분 매끄러운금융중개 금융경쟁력강화 안정적금융환경의조성 금융시스템을통한자금배분전략과관련하여 3 개세부전략을설정 금융규제체제의개혁을위해기능별규제체제확립, 금산분리완화, 금융지주 - 1 -
회사제도개선을추진 국유은행민영화를위해산업은행, 기은및우리금융지주를민영화 자본시장육성을위해자본시장수신기반확대, 간접투자펀드활성화, 자본시장제도선진화를추진 매끄러운금융중개전략과관련하여 3 개세부전략을설정 중소기업금융제도개선을위해고위험-고수익채권시장육성, 대기업-중소기업상생협력, 담보제도개선을추진하고 중기정책자금및신용보증제도개선을위해 KIF 설립및온렌딩 (On-lending) 지원, 중앙정부정책자금지원제도통합운영, 위탁보증및부분보증제도도입을검토 금융취약자지원을위해신용회복기금설립, 소액서민대출은행설립, 추가적채무불이행예방을추진 금융경쟁력강화전략과관련하여 3 개세부전략을설정 금융기관의대형화를위해은행의대형화, 금융투자회사의대형화, 보험사의대형화를추진하고 아시아금융허브구축을위해금융국제화, 금융전문인력의양성, 외국인정주여건개선을추진하고 한국투자공사활성화를위해운용규모확대, 지배구조개선, 운용방식개선을추진함. 금융시스템안정성유지전략을위해 2 개세부전략을설정 금융감독의선진화를위해시장친화적감독체제, 원칙중심감독체제, 자율규제를추진하고 안정적금융환경조성위해시스템리스크대응체제구축, 국제통화금융협력강화를추진함. 3. 핵심쟁점 : 금산분리완화 (1) 배경 최근금산분리완화또는폐지를공약한이명박대통령이집권함으로써금산분 - 2 -
리완화또는폐지의가능성과구체적방식에대해관심이고조되고있음. 이명박대통령은후보시절금산분리완화또는폐지를공약했음 완화또는폐지의논거는외국자본의금융지배방지였음 그러나최근에는산업은행을민영화하여그자금으로 Korea Investment Fund를설립하는구상과연계하여금산분리완화를거론 그러나금산분리완화는외국자본문제나산업은행민영화등과는차원이다른금융인프라의핵심적인원칙임 금산분리특히은행에대한산업자본의소유제한은선택의문제라기보다는금융의역할과관련된매우본직적인원칙의문제임 선진국역시명시적, 관행적으로은행에대한산업자본의소유를제한하고있음 외국자본의문제중상당부분은산업자본이나단기투기자본의은행인수를규제함으로써오히려더잘해결할수있음. 특히금산분리완화문제는금융기관과산업자본이결합한구조를가지고있는재벌체제의유지와관련하여중요한시사점을가짐 삼성의경우전형적으로금융기관을통해전체계열사를지배하는구조를가지고있음 따라서삼성의지배구조는금융규제법체계와정면으로충돌하고있음 금산분리폐지논리는이런재벌의이해관계와무관하지않음 산업자본의은행소유확대의기본방향 비금융주력자 ( 산업자본 ) 의범위축소 비금융주력자의행위능력확대 비금융주력자 ( 산업자본 ) 의범위축소 국민연금, 각종기금, 사모투자펀드 (PEF) 를비금융주력자가아닌자로변경하여규정한후은행주식소유토록하는방안 그외중소기업으로구성된컨소시엄을비금융주력자가아닌자로변경하여규정하는방안도거론된적이있음 극단적으로는재벌이 2-3개연합하여소유하는경우도허용하자는방안 - 3 -
도제기된바있음 2008 년 3 월 10 일기획재정부업무보고및전광우금융위원장의 2008 년 3 월 26 일언론인터뷰에서는보다구체적인계획이언급됨 장기적으로 EU 형의사후적개별적심사체제로전환검토 ( 기획재정부 ) 국민연금, 각종기금은물론이고, 산업자본이출자한 PEF일지라도그투자비중이 15-20% 이내이면이를비금융주력자가아닌자로간주하되재무적투자자로그역할을한정 ( 전광우금융위원장 ) 비금융주력자에적용되는 4% 소유상한은당분간그대로유지 ( 전광우금융위원장 ) (2) 금융 ( 은행 ) 과산업의분리의이론적논거 은행과산업의분리와관련한이론적논거중대표적인것은투자자 ( 기업 ) 의도덕적해이문제임 투자자의행태는자금을지원한금융시장참가자에게잘관측되지않음. 따라서투자자는일단자금을지원받은후당초의목적에사용하지않고과도한위험을추구할유인이존재함. 이를예상하는합리적인금융시장참가자는금융지원을최적수준보다축소할가능성이큼 이런도덕적해이를방지하는하나의해결방법은금융기관이투자자의행위에대해사적인감독 (private monitoring) 기능을수행하는것임 금융기관이투자자의행태를감독할경우도덕적해이유인은대폭축소 특히은행의경우대출과정에서거래계좌의증감을주시하거나대출을연장하는과정에서각종경영서류를징구함으로써감시자의역할을수행 이를위해서는은행과투자자 ( 기업 ) 은서로분리해야함 (3) 우리나라에서의금산분리관련제도 금융과산업의분리는현실적으로 2 가지측면에서규제되는것이일반적 - 4 -
산업자본의금융기관소유를규제하거나 금융기관의산업자본소유를규제하거나 양자를모두규제할수도있음 우리나라에서산업자본의금융기관소유규제는오직은행에대해서만시행되고있음 은행에대해서는전통적으로상당히강력한금산분리정책이적용되고있으나 은행을제외한모든제2금융권금융기관에대해서는사살상소유규제가존재하지아니함 이에따라실제로증권회사등제2금융권금융기관은산업자본의지배하에놓인경우가많음. [ 은행법 ] 제16조의2( 비금융주력자의주식보유제한등 ) 1비금융주력자는제15조제1항의규정에불구하고금융기관의의결권있는발행주식총수의 100분의 4를초과하여금융기관의주식을보유할수없다. ( 원문의괄호는생략 ) 2제1항의규정에불구하고비금융주력자가제1항에서정한한도를초과하여보유하고자하는금융기관의주식에대한의결권을행사하지아니하는조건으로재무건전성등대통령령이정하는요건을충족하여금융감독위원회의승인을얻은경우에는제15조제1항각호외의부분본문에서정한한도까지주식을보유할수있다. ( 괄호생략 ) 우리나라에서금융기관의산업자본지배는각금융기관의자산운용규제와금융산업의구조개선에관한법 ( 금산법 ) 에의해규율되고있음 각금융기관은설립근거법및해당금융기관감독규정등을통해위험관리차원에서출자자여신한도, 동일인여신한도등의한도규제를받고있음 한편동일계열금융기관의경우금산법제24조의규정에의해산업자본을사실상지배하는것이원칙적으로금지되어있음 실제로삼성카드와삼성생명등은금산법제24조를위배하며삼성에버랜드와삼성전자의주식을보유하고있어지난 2005년에큰문제가된적이있음 - 5 -
[ 금융산업의구조개선에관한법 ] 제24조 ( 다른회사의주식소유한도 ) 1금융기관및그금융기관과같은기업집단에속하는금융기관 ( 이하 " 동일계열금융기관 " 이라한다 ) 은다음각호의 1의행위를하고자할때에는대통령령이정하는기준에따라미리금융감독위원회의승인을얻어야한다. 다만, 당해금융기관의설립근거가되는법률에의하여인가 승인등을얻은경우에는그러하지아니하다.< 개정 1998.1.8> 1. 다른회사의의결권있는발행주식총수의 100분의 20 이상을소유하게되는경우 2. 다른회사의의결권있는발행주식총수의 100분의 5 이상을소유하고동일계열금융기관또는동일계열금융기관이속하는기업집단이당해회사를사실상지배하는것으로인정되는경우로서대통령령이정하는경우 그외공정거래법역시계열금융기관의자기계열소속계열회사에대한의결권행사를규제하고있음 재벌계열에속한금융기관은원칙적으로동일계열소속의다른계열사주식에대해의결권을전혀행사할수없음. 다만긴박한경영상의필요가있는경우일정한한도 (15%) 를초과하지않는범위내에서의결권을행사할수있으나 이한도는점차축소되도록되어있음. [ 독점규제및공정거래에관한법률 ] 제11조 ( 금융회사또는보험회사의의결권제한 ) 상호출자제한기업집단에속하는회사로서금융업또는보험업을영위하는회사는취득또는소유하고있는국내계열회사주식에대하여의결권을행사할수없다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다. 1. 금융업또는보험업을영위하기위하여주식을취득또는소유하는경우 2. 보험자산의효율적인운용 관리를위하여 보험업법 등에의한승인등을얻어주식을취득또는소유하는경우 3. 당해국내계열회사 ( 상장법인에한한다 ) 의주주총회에서다음각목의어느하나에해당하는사항을결의하는경우. 이경우그계열회사의주식중의결권을행사할수있는주식의수는그계열회사에대하여특수관계인중대통령령이정하는자를제외한자가행사할수있는주식수를합하여그계열회사발행주식총수의 100분의 15를초과할수없다. 가. 임원의선임또는해임나. 정관변경다. 그계열회사의다른회사로의합병, 영업의전부또는주요부분의다른회사로의양도 - 6 -
금융자본과산업자본의분리를규정하는또다른법적장치로는 ( 금융 ) 지주회사에대한행위제한규제가있음. 우리나라공정거래법은비금융회사를지배하는지주회사 ( 일반지주회사 ) 와금융업및보험업회사를지배하는지주회사 ( 금융지주회사 ) 의지배범위를엄격하게규제하고있음. 일반지주회사는금융업및보험업을영위하는회사를지배할수없고 금융지주회사는비금융업회사를지배할수없음. [ 독점규제및공정거래에관한법률 ] 제8조의2 ( 지주회사등의행위제한등 ) 2지주회사는다음각호의어느하나에해당하는행위를하여서는아니된다. 4. 금융업또는보험업을영위하는자회사의주식을소유하는지주회사 ( 이하 " 금융지주회사 " 라한다 ) 인경우금융업또는보험업을영위하는회사 ( 금융업또는보험업과밀접한관련이있는등대통령령이정하는기준에해당하는회사를포함한다 ) 외의국내회사의주식을소유하는행위. 다만, 금융지주회사로전환하거나설립될당시에금융업또는보험업을영위하는회사외의국내회사주식을소유하고있는때에는금융지주회사로전환하거나설립된날부터 2년간은그국내회사의주식을소유할수있다. 5. 금융지주회사외의지주회사 ( 이하 " 일반지주회사 " 라한다 ) 인경우금융업또는보험업을영위하는국내회사의주식을소유하는행위. 다만, 일반지주회사로전환하거나설립될당시에금융업또는보험업을영위하는국내회사의주식을소유하고있는때에는일반지주회사로전환하거나설립된날부터 2년간은그국내회사의주식을소유할수있다. (4) 세계각국의현황 산업자본의은행소유와관련한가장최근의연구는이병윤박사의 산업자본실태조사 (2007) 임 이박사는이연구에서세계 100대은행중산업자본이 4% 이상을소유한경우는 17개에불과해대단히예외적이었으며 그런예외도조금더자세히살펴보면실제우리가상정하는제조업체가은행을소유한경우는단지 4개경우만이해당되었고 이 4개의경우에도산업자본의지분은 5% 내외에불과했음을보임 - 7 -
< 표 > 세계 100 대은행지분을 4% 이상가지고있는산업자본 Mark 은행명 국가 산업자본주주명 Types of Business 지분율 11 JP Morgan chase & Co. US Lynas corporation Limited 광업 5.58 De Zonnewijzer? >5.00 13 ABN Amro Holding NV NL 자동차브레이크및 pacifica Group Limited 5.20 부품제조및판매사 19 UniCredito Italiano SpA IT CARIMONTE HOLDING SPA? 4.52 27 Bank of China Limited CN TEMASEK HOLDINGS (PRIVATE) LIMITED 39 Bayerische landesbank DE Bayernlb holding AG 42 KBC group-kbc Groep NV/ KBC groupe SA BE 47 Intesa Sanpaolo IT 48 WestLB AG DE 62 Standard Chartered Plc GB 63 Australia and newzealand banking Group AU 66 Svenska Handelsbanken SE 76 LBB holding AG-Landesbank berlin holding AG DE 투자회사 5.00 Bavaria 주정부와저축은행협회가설립한지주회사 100.00 MRBB OF MAATSCHAPPIJ VOOR ROEREND BEZIT VAN? 11.70 DE BOERENBOND CERA? 6.40 COMPAGNIA DI SAN PAOLO 비영리공익재단 7.68 CARLO TASSARA S.P.A. State of Northrhine-Westfalia (Land Northrhine-Westfalia) TEMASEK HOLDINGS (PRIVATE) LIMITED WOTIF.COM HOLDINGS LIMITED 중공업, 철강, 전기및은행업 Northrhine - Westfalia 주 4.95 17.08 투자회사 11.08 온라인숙박예약업 5.05 AB INDUSTRIVARDEN 투자회사 10.70 ALECTA AB? 5.30 ERWERBSGESELLSCHAFT DER S-finanzgruppe MBH & Co.KG Deutscher Sparkassenund Giroverband E. V.(DSGV) 독일저축은행협회의금융거래를위한특수목적회사 80.95 독일저축은행협회 10.00 77 Deutsche Postbank AG DE Deutsche Post AG 독일우체국 66.77 78 DnB Nor ASA NO 88 93 98 Dekabank deutsche Girozentrale Standard Bank Group Limited Bank Nederlandse Gemeenten NV, BNG DE ZA NL Naerings - OG HANDELSDEPARTEMENTET GLB GMBH & CO. OHG Sparkassenverband Niedersachsen 노르웨이무역 산업부 (Ministry of Trade and Industry) 독일저축은행협회가설립한지주회사 독일 LowerSaxony 주의저축은행협회 34.00 49.17 6.46 OLD MUTUAL GROUP 자산운용회사 8.90 TUTUWA PARTICIPANTS NED. GEMEENTEN EN PROVINCIES EN WATERSCHAP 남아프리카공화국투자회사 지방자치공공산업기관 ( 공사 ) 주 : AU(Australia), BE(Belgium), CN(China-reople's Rep), DE(Germany), IT(Italy), NL(Netherlands), NO(Norway), SE(Sweden), US(USA), ZA(South Africa) 출처 : 이병윤 (2007) 7.60 50.00-8 -
산업자본의은행소유에대한명시적규제가미국처럼강하지않은유럽에서조차산업자본의은행소유는대단히예외적인현상이었음 위의 17개예외경우를국가별로보면독일이 5개, 네덜란드와이탈리아가각 2개, 기타 8개국가 1개씩으로분포되어있음. 따라서이결과만보면독일등에서산업자본의은행소유가보편적인것처럼보이지만 독일의경우대부분주정부, 우체국, 저축은행협회등전형적인산업자본과는무관했음. (5) 미국의금산분리제도와최근의경향 ( 가 ) 은행지주회사법상의소유규제 미국은 1930년대의대공황이래은행과산업의분리 (separation of banking and commerce) 를현재까지계속유지해오고있음. 은행에대한산업자본의소유는사실상금지되고있음. 이규제는법적으로는 1956년에제정된은행지주회사법 (Bank Holding Company Act of 1956) 에의해강제됨 이법은연방법으로모든국법은행 (national bank) 및주법은행 (state bank) 에적용되며규제권자는연준 (Federal Reserve Board) 임 미국의은행지주회사법은산업자본의은행소유를금지 은행을사실상지배하는모든회사및그모회사는모두은행지주회사이며, 12 USC 1841. Definitions (a) (1) Except as provided in paragraph (5) of this subsection, bank holding company means any company which has control over any bank or over any company that is or becomes a bank holding company by virtue of this chapter. 연준의사전허가를받지않고은행지주회사가되는것은불법임. 12 USC 1842. Acquisition of bank shares or assets (a) Prior approval of Board as necessary; exceptions; disposition, time extension; subsequent approval or disposition upon disapproval - 9 -
It shall be unlawful, except with the prior approval of the Board, (1) for any action to be taken that causes any company to become a bank holding company; 은행지주회사는원칙적으로비은행 ( 산업자본보다훨씬넓은개념임 ) 을지배하거나, 스스로영위하지못한다. 12 USC 1843. Interests in nonbanking organizations (a) Ownership or control of voting shares of any company not a bank; engagement in activities other than banking Except as otherwise provided in this chapter, no bank holding company shall (1) after May 9, 1956, acquire direct or indirect ownership or control of any voting shares of any company which is not a bank, 은행을소유한이후산업자본이되면산업자본부문을의무적으로매각하도록하고있음 은행을소유하게된은행지주회사는원칙적으로 2년이내에은행업관련업종이외의모든주식을매각하고, 은행업이외의영업행위를종료해야함 12 USC 1843. Interests in nonbanking organizations (a) Ownership or control of voting shares of any company not a bank; engagement in activities other than banking Except as otherwise provided in this chapter, no bank holding company shall (2) after two years from the date as of which it becomes a bank holding company, or in the case of a company which has been continuously affiliated since May 15, 1955, with a company which was registered under the Investment Company Act of 1940 [15 U.S.C. 80a 1 et seq.], prior to May 15, 1955, in such a manner as to constitute an affiliated company within the meaning of that Act, after December 31, 1978, or, in the case of any company which becomes, as a result of the enactment of the Bank Holding Company Act Amendments of 1970, a bank holding company on December 31, 1970, after December 31, 1980, retain direct or indirect ownership or control of any voting shares of any company which is not a bank or bank holding company or engage in any activities (8) shares of any company the activities of which had been determined by the Board by regulation or order under this paragraph as - 10 -
of the day before November 12, 1999, to be so closely related to banking as to be a proper incident thereto 다만은행업과밀접한관련이있는업무는영위할수있음 12 USC 1843. Interests in nonbanking organizations (c) Exemptions The prohibitions in this section shall not apply to (8) shares of any company the activities of which had been determined by the Board by regulation or order under this paragraph as of the day before November 12, 1999, to be so closely related to banking as to be a proper incident thereto 1999년의 Gramm-Leach-Bliley Act 이후에는새롭게금융지주회사제도를만들어은행업이외에금융지주회사의자회사형태로증권업이나보험업등일반적인금융업을영위할수있도록허용 12 USC 1843. Interests in nonbanking organizations (k) Engaging in activities that are financial in nature (1) In general Notwithstanding subsection (a) of this section, a financial holding company may engage in any activity, and may acquire and retain the shares of any company engaged in any activity, that the Board, in accordance with paragraph (2), determines (by regulation or order) (A) to be financial in nature or incidental to such financial activity; or (B) is complementary to a financial activity and does not pose a substantial risk to the safety or soundness of depository institutions or the financial system generally. ( 나 ) 산업대부회사 (Industrial Loan Company; ILC) 에대한규제신설움직임 산업대부회사는그동안규제의사각지대에놓여있었음 산업대부회사는은행지주회사법상의은행으로분류되지않았음 12 USC 1841. Definitions (c) Bank Defined. For purposes of this chapter (2) Exceptions. The term bank does not include any of the following: - 11 -
(H) An industrial loan company, industrial bank, or other similar institution which is 따라서산업대부회사는사실상은행업을영위하면서도은행지주회사법상의산업자본소유규제를회피할수있는도구가되었음 산업대부회사는특히대표적인산업자본인월마트 (Walmart) 나홈디포 (Home Depot) 가이들을인수하려고하면서부터언론의조명을받기시작함 산업대부회사가은행소유규제를회피하는누수구 (loophole) 로인식되면서이를보완하려는시도가최근미상하양원에서나타나고있음 이시도는구체적으로산업금융지주회사법 (Industrial Bank Holding Company Act) 의제정움직임으로가시화됨 몇차례의시도끝에 2007년 5월 21일에하원을통과하고 2008년 2월 13일에상원의금융소위를통과하고본회의통과를기다리고있는상황임 산업금융지주회사법의주요내용은다음과같음 앞으로어떤산업자본도현존하는산업대부회사를인수할수없으며 (No commercial firm could acquire or establish an ILC in the future) 과거에이미산업대부회사를인수하여경영하던산업자본은 2008년 1월시점에서영위하던업무만을계속영위할수있으며, 기존산업대부회사를매각하려고할때에도산업자본에는매각할수없음. (It could engage in activities it was engaged in on Jan. 28, 2007. It could not be sold to a commercial firm.) 부득이한사유로산업금융지주회사가된산업자본은 2년이내에 ILC와관련된지분을모두매각하도록함. (A commercial firm is required to divest itself of an ILC within 2 years if the commercial firm acquires control of an ILC.) 이런최근의동향을볼때미국이은행업과상업의분리를완화하는추세에있다는일각의주장은매우그릇된것임. 은행업과상업의분리를규정했던 Glass-Steagall Act의내용은여타부문의규제완화추세속에서도엄연히미국현행법속에존재하고있음. 1999 년의 Gramm-Leach-Bliley Act 는은행업과증권업의분리규정은자회사 - 12 -
차원의겸업을허용함으로써파기했으나은행업과상업의분리규정을파기한것은아님 오히려최근산업대부회사에대한강력한규제움직임은은행업과상업의분리의모든누수점을봉쇄하려는시도임. (6) 금산분리와은행에대한외국자본의지배 최근금산분리완화또는폐지논의는우리나라은행에대한외국자본의지배가심화되었다는인식을편의적으로이용하고있음. 진보, 보수진영을막론하고외국자본의은행지배를방지하기위해토종자본을육성해야한다고주장한바있으며 토종자본에는당연히재벌등산업자본이포함되어있음 이를요약하면 외국자본보다는재벌이낫다 론스타의외환은행지배는이런정서가악용되고있는대표적사례임 론스타는산업자본이고 론스타는 PEF라는단기투기성자본이고 론스타는산업자본 ( 비금융주력자 ) 에대한은행소유규제가제대로강제되지않았기때문에외환은행을소유할수있었던것임 론스타의외환은행지배를문제삼는논의중다음논의는잘못된것임 론스타는산업자본인데도, 이를무시하고 론스타를막기위해산업자본에게은행을넘기자 는주장 론스타가 PEF라는단기투기성자본이어서문제를야기했음에도이를무시하고 산업자본이 PEF 형태로은행을사는것은허용하자 는주장 은행법상의비금융주력자조항이론스타를막을수있었던조항이었음에도이를무시하고 비금융주력자관련정의를대폭완화하자 는주장 2003년에있었던론스타의외환은행인수관련하여가장잘못된점은 BIS 비율조작이아니라론스타의비금융주력자해당문제였음 은행법상비금융주력자가되면그어떤경우에도은행의지배주주가될수없었음 - 13 -
언론에서문제가되었던은행법시행령제8조제2항의 부실금융기관의정리등 의사유는비금융주력자가아니라는판정을일단받은후에나적용되는사유에불과함 이문제는이미 2003년 8월금감원에서내부적으로검토되어이의제기가되었으나표면화되지않고묵살되었음. - 14 -
< 그림 1> 비금융주력자와관련한은행소유규제의구조 비금융주력자인가? 기준 : 은행법제2조제1항제9호 YES 4% 이하로은행주식보유 ( 의결권포기시 6% 추가가능 ) 근거 : 은행법제16조의2 제1, 2항 NO 한도초과주식보유를원하는가? NO 10% 이하로은행주식보유근거 : 은행법제15조제1항 YES 초과보유에관한금감위조건을충족하는가? 근거 : 은행법제15조제5항및 은행법시행령제 5 조의별표 NO YES NO 부실금융기관의정리등특별한사유가있는가? 근거 : 법률위임은없음 은행법시행령제 8 조제 2 항 금감위승인한도이하로은행주식보유근거 : 은행법제15조제3항 YES - 15 -
(7) 금산분리와삼성의지배구조 금산분리완화또는폐지논의에서가려진부분은그것이삼성의지배구조문제와맞닿아있다는점임. 삼성은금융계열사와산업자본을거미줄처럼연결하는복잡한계열사출자구조를구축하여총수의지배권을유지하고있음 바로이점때문에삼성은금융지주회사법, 공정거래법상의지주회사행위제한조항, 금산법 24조, 공정거래법상의계열금융기관의결권행사제한등거의모든현행법질서와충돌하고있음 특히공정거래법상의의결권행사제한과관련해서는위헌취지의헌법소원까지제기한바있으나삼성 x-file 사건의마무리과정에서자발적으로취하한바있음 금산분리완화논의는처음에는은행에대한소유제한완화로시작될수있으나궁극적으로는금융기관의산업자본지배완화로발전할가능성큼 삼성이현재의지배구조를유지하기위해서는금융계열사의산업자본지배 ( 예를들어삼성생명의삼성전자지배, 삼성카드의삼성에버랜드지배 ) 가합법화되어야함 현재이를규제하는조항은금산법 24조와공정거래법 11조임 금산법 24조의개정과정에서삼성카드가보유한삼성에버랜드주식은모두점진적으로매각하도록되었으나, 삼성생명이보유한삼성전자주식은공정거래법제11조를적용하여의결권만제한하도록되어있기때문에공정거래법제11조가무력화되면금산법 24조도사실상무력화하게되는구조임. - 16 -
[ 금융산업의구조개선에관한법 ] 부칙 < 제8265호,2007.1.26> 제4조 ( 의결권제한에관한경과조치 ) 1 ( 생략 ). 2법률제5257호금융기관의합병및전환에관한법률개정법률시행당시제24조제1항각호의규정에따른주식소유한도를초과하여다른회사의주식을소유하고있는동일계열금융기관이제24조제1항각호의규정에따른주식소유한도를초과하여소유하고있는다른회사의주식에대하여는의결권행사를제한하되, 그적용을 2년간유예하고, 이법시행후 2년이경과한날부터 독점규제및공정거래에관한법률 제11조의규정을적용한다. 제5조 ( 시정조치등에관한경과조치 ) 1법률제5257호김융기관의합병및전환에관한법률개정법률시행이후부터이법시행당시까지제24조제1항의규정을위반하여금융감독위원회의승인을얻지아니하고다른회사의주식을신규로취득하여소유하고있는동일계열금융기관은자발적으로이법시행일부터 5년이내에제24조제1항의규정에따른주식소유한도에적합하도록하여야한다. (8) 금산분리와은행민영화관련이슈 금산분리완화또는폐지의또다른논거는산업은행및우리은행의민영화와관련된것임 우리금융지주회사의경우공적자금의회수를위해조속히민영화하도록금융지주회사법의부칙에규정되어있음. 산업은행및그자회사인대우증권의민영화는별다른법적시한은없으나국책은행민영화시책에의해민영화가거론되고있음 이과정에서외국자본에은행을넘길수없기때문에금산분리를완화해야한다는논리가등장하고있음. 우리은행민영화와산업은행민영화는서로구분해서보아야함 우리은행민영화는공적자금의회수와은행경영의효율성제고라는측면에서민영화의필요가어느정도인정될수있음 그러나산업은행민영화의경우그법적시한이명기되어있는것이아니고 설사민영화시책을추진하는경우에도소유규제가적용되지않는대우증권만을분리해서매각할수있기때문에금산분리완화의논거가되기는매우어려움 - 17 -
현재민영화와관련하여금산분리원칙을완화해야한다는주장에는다양한스펙트럼이존재하고있음 가장약한강도로는국민연금또는각종기금의인수를허용하자는정도에서 PEF 나중소기업으로구성된컨소시엄까지용인하자는주장을거쳐 재벌에게도일정한한도내에서허용하자는주장까지존재함. 이중굳이민영화를추진해야할경우검토가능한대안은국민연금의인수를허용하는정도임. 국민연금은재벌의직접적인장악에서는상대적으로자유스러우며 별도의운용본부를가지고있는등자금운용의독립성도어느정도보장되고있음. 다만은행소유를허용할경우에는자금운용본부내에산업자본운용부서와은행소유부서를철저하게격리하는지배구조상의개혁을전제조건으로삼아야할것임 기금, PEF 나기타의방식은받아들여서는안됨 기금의경우그운용방식이투명하지않고기획예산처가기금풀로운용하는경우에도산업자본이대주주인증권회사가주간사로선정되는경우가많아금산분리원칙을심각하게훼손할가능성이큼 PEF의경우자금의출처를확인하기어려울뿐만아니라일정기간후에투자자금을회수해야하는성격상장기투자자로기능하기어려우므로허용불가 기타중소기업이나대기업이직접참가하는방식도허용불가 (9) 전광우금융위원장의최근언론인터뷰에등장한 PEF에대한은행소유규제완화방향 전광우금융위원장은 2008년 3월 26일언론과의인터뷰를통해은행소유규제와관련하여 PEF에대한규제를대폭완화할방침임을언급 PEF가비금융주력자 ( 산업자본 ) 가아닌자로인정받기위해서는현재산업자본의투자비중이 10% 이내여야하는데이한도를 15-20% 로상향조정 산업자본비중이증가한 PEF가은행을소유하는경우재무적투자자 ( 경영권을가지지않고배당만을목적으로하는투자자 ) 로한정 - 18 -
비금융주력자에적용되는 4% 소유상한은당분간그대로유지하되, 장기적으로는 EU식의사후적, 개별적규제체제로전환 PEF 에대한규제완화는현실적, 논리적으로바람직하지않음. PEF는기본적으로부실기업의경영권을인수하여일정기간 ( 통상 5년 - 10년 ) 보유하면서기업가치를제고한후이를높은가격에재매각함으로써수익을창출하는것을목적으로하는펀드임. 따라서단기보유후투자이익환수와더불어경영권지배는 PEF의가장큰특징임. 따라서 PEF가은행주식을소유할때재무적투자자로한정한다는것은 PEF의본질과괴리될뿐만아니라현행규제체계의취지와도정면으로충돌하는발상임. - 19 -
[ 간접투자자산운용업법 ] 제144조의7 ( 투자전문회사재산의운용방법 ) 1사모투자전문회사 ( 대통령령이정하는바에따라다른사모투자전문회사와공동으로하는경우를포함한다 ) 는다음각호의 1에해당하는방법으로투자전문회사재산을운용하여야한다. < 개정 2007.7.19> 1. 다른회사 ( 투자회사, 제144조의9의규정에의한투자목적회사및그밖에대통령령이정하는회사를제외한다. 이하이조에서같다 ) 의발행주식총수또는출자총액의 100분의 10 이상이되도록하는투자 2. 제1호의규정에불구하고임원의임면등투자하는회사의주요경영사항에대하여사실상의지배력행사가가능하도록하는투자 3. 투자증권 ( 주식및지분을제외한다 ) 에의투자 ( 제1호또는제2호를목적으로하는경우에한한다 ) ( 이하생략 ) 제144조의16 ( 은행법 에의한금융기관소유의제한 < 개정 2007.7.19>) 1사모투자전문회사가다음각호의 1에해당하는경우에는 금융지주회사법 제2조제1항제8호또는 은행법 제2조제1항제9호의규정에의한비금융주력자로본다. < 개정 2007.7.19> 1. 금융지주회사법 제2조제1항제8호가목 나목또는 은행법 제2조제1항제9호가목 나목에해당하는자가다음각목의 1에해당하는사모투자전문회사의유한책임사원인경우가. 사모투자전문회사출자총액의 100분의 10을초과하여지분을보유한경우나. 사모투자전문회사출자총액의 100분의 4 이상 100분의 10 이하의지분을보유한경우로서최다출자자인경우 2. 금융지주회사법 제2조제1항제8호가목 나목또는 은행법 제2조제1항제9호가목 나목에해당하는자가사모투자전문회사의무한책임사원인경우 3. 다른대기업집단에속하는각각의계열회사가취득한사모투자전문회사의지분의합이사모투자전문회사출자총액의 100분의 30을초과하는경우 2제1항에해당하는사모투자전문회사가투자목적회사의발행주식또는지분의 100분의 4를초과하여취득하거나임원의임면등주요경영사항에대하여사실상의지배력을행사하는경우그투자목적회사에대하여는 금융지주회사법 제2조제1항제8호또는 은행법 제2조제1항제9호의규정에의한비금융주력자로본다. < 개정 2007.7.19> PEF가비금융주력자로판정받는경계선인산업자본비중 10% 수준은이미다른유사집합투자업종과비교해보아도특혜적인수준임 전통적으로경영권획득을목표로하지않고재무적투자를위주로하는증권투자회사 ( 소위뮤추얼펀드 ) 의경우에도산업자본의투자비중이 4% 를초과하기만하면은행법상비금융주력자 ( 산업자본 ) 으로간주했음. 그러나사모펀드여서훨씬규제의강도가약하고원칙적으로경영권지배를 - 20 -
목적으로하는 PEF는당시 PEF 활성화라는정책목표를위해차별적으로이투자비중한도를 10% 로대폭상향조정했던것임. 그런데이를지금와서또다시 15-20% 로상향시키는것은기존의규제체제와너무상충되는특혜적조치임 [ 은행법 ] 제2조 ( 정의 ) 1이법에서사용하는용어의정의는다음과같다.< 개정 1999.2.5, 2002.4.27> 9. " 비금융주력자 " 라함은다음각목의 1에해당하는자를말한다. 가. 동일인중비금융회사 ( 대통령령이정하는금융업이아닌업종을영위하는회사를말한다. 이하같다 ) 인자의자본총액 ( 대차대조표상자산총액에서부채총액을차감한금액을말한다. 이하같다 ) 의합계액이당해동일인중회사인자의자본총액의합계액의 100분의 25 이상인경우의당해동일인나. 동일인중비금융회사인자의자산총액의합계액이 2조원이상으로서대통령령이정하는금액이상인경우의당해동일인다. 증권투자회사법에의한증권투자회사 ( 이하 " 증권투자회사 " 라한다 ) 로서가목또는나목의자가그발행주식총수의 100분의 4를초과하여주식을보유 ( 동일인이자기또는타인의명의로주식을소유하거나계약등에의하여의결권을가지는것을말한다. 이하같다 ) 하는경우의당해증권투자회사 4. 기타쟁점 : (1) 금융지주회사제도개편 금융지주회사제도개편을위해다음 3 가지정책을추진 자회사간방화벽 ( 임직원겸직제한, 거래 ) 재검토 은행지주회사와비은행금융지주회사간의규제차등화 비금융회사와금융회사지주회사내겸업검토 금융지주회사의제도개편방향중자회사간방화벽선별적완화는일부타당한측면이인정됨 지주회사제도의가장큰장점은동일한경영재원을공유할수있다는점임. 따라서금융소비자보호나체제적안정성유지등의측면에서큰문제가없는부분은선별적으로규제를완화하는방안을검토할수있음. - 21 -
다만방화벽을완화할경우이해상충방지의무를사전적으로강화하여부과하고, 의무불이행시사후적으로이를추궁할수있는다중대표소송제도의도입이전제되어야함. 은행지주회사와비은행금융지주회사간의규제차등화는극단적으로신중하게추진해야할문제임. 이미현행규제체계내에서도은행지주회사는은행이차지하는특수성으로인해매우강한소유규제를받고있으나비은행금융지주회사는이런규제를받고있지않는등차등화된규제가시행되고있음. 은행지주회사나비은행금융지주회사는모두공정거래법상의지주회사이기도하기때문에공정거래법상의지주회사규제를초월하는규제완화는단순히금융분야의규제개혁대상의차원을넘어서는문제임. 실제로자회사소유비율제한완화와같은문제는소유권의흐름과현금흐름간의괴리를완화시킨다는점에서원론적으로도바람직하지않고선진국의지주회사현실과도부합하지않는요구임. 비금융회사와금융회사를하나의지주회사체계내에두는소위복합지주회사의허용문제는금융정책의차원을넘는보다큰차원에서논의되어야할문제임. 이는기본적으로공정거래법제8조의2 제4항과제5항의규제를폐기하자는것임. 그러나과연우리나라에서산업자본과금융자본을하나의공동지배체제로묶는것이효율적인경제활동을가능하게할것인가에대해서는많은의문이있음. 실제로복합금융지주회사에가장가까운삼성그룹의경우삼성비자금사건에서도여실히드러났듯이그룹내의금융계열사인삼성증권은대표적인비자금유지수단으로기능하고그룹내의다른산업자본계열사는비자금조성의수단으로기능하고있다는의혹이강하게제기되고있음. (2) 금융취약자지원 - 22 -
금융취약자를지원하기위해다양한대책이제안되었음. 휴면예금일부와생보사사회공헌기금일부를재원으로신용회복기금을조성하고 이재원의일부를자본금으로하여소액서민대출은행을설립하여금융채무불이행자의창업자금을지원하고 불공정채권추심방지법 ( 공정채권추심법 ) 제정을추진 그러나이외에도여러대책이명멸하고있음 신용불량자의신용불량기록을일괄삭제토록한다는인수위방안은금융기관의위험관리에치명적위해를가한다는반론에따라철회된것으로보임. 2005년 3월 25일청와대관계자를통해국민연금의기불입액을담보로금융기관이신용불량자에게대출해주고이를기존연체금의상환에사용토록하는방안이발표되었음. 아울러상각채권에한해원금을 50% 탕감해주는방안도발표되었음. 신용회복기금의조성필요성은매우시급하지만그재원은정부재정으로충당하는것이바람직함. 금융취약자문제해결의핵심은변제능력이없는금융취약자에게변제부담을해소해주고이에따른금융기관의손실은당해금융기관이담당하고정부는제2의출발을위해재정을적절한방식으로지원해주는것임. 이런의미에서신용회복기금의조성필요성이인정됨. 다만휴면예금이나생보사사회공헌기금을전용하거나공적자금회수잉여분을전용하는것은사유재산권침해나법적안정성침해등의이유로바람직하지않으므로국회의동의를얻어정부재정을투입하는것이바람직함. 국민연금기불입액을담보로조달한대출금으로연체금을상환토록하는최근의발표는도산법의원리를무시하고정책임. 도산법의기본원리는생존에필요한최소한의재원은압류나담보설정을금지하고파산재단에서제외시켜변제에충당할수없도록하는것임. 현재국민연금기불입액은국민연금법에의해압류나담보설정이금지되어있음. 이에따라이재원은개인파산이나개인회생절차를거치더라도채권자의변 - 23 -
제요구로부터보호되어채무자의새출발을위해사용될수있는재원임. [ 국민연금법 ] 제58조 ( 수급권보호 ) 1 급여를받을권리는양도 압류하거나담보로제공할수없다. 2 수급권자에게지급된급여로서대통령령으로정하는금액이하의급여는압류할수없다 [ 채무자회생및파산에관한법률 ] 제383조 ( 파산재단에속하지아니하는재산 ) 1압류할수없는재산은파산재단에속하 지아니한다. 제580조 ( 개인회생재단 ) 1다음각호의재산은개인회생재단에속한다. 1. 개인회생절차개시결정당시채무자가가진모든재산과채무자가개인회생절차개시결정전에생긴원인으로장래에행사할청구권 2. 개인회생절차진행중에채무자가취득한재산및소득 2채무자는개인회생재단을관리하고처분할권한을가진다. 다만, 인가된변제계획에서다르게정한때에는그러하지아니하다. 3제383조의규정은제1항제1호의개인회생재단에관하여준용한다. 이경우 " 파산재단 " 은 " 개인회생재단 " 으로, " 파산선고 " 는 " 개인회생절차개시결정 " 으로, " 파산절차 " 는 " 개인회생절차 " 로본다. 4제3항의규정에의하여면제되는재산에대하여는개인회생절차의폐지결정또는면책결정이확정될때까지개인회생채권에기한강제집행 가압류또는가처분을할수없다. 결과적으로이정책은신용불량자를위하는정책이아니라신용불량자의생존을위해예비해둔재원까지채권자의채권충족에사용하겠다는지극히채권자편향적인정책이고마땅히폐기되어야함. 현재의규제체계하에서국민연금기불입액은그어떤채권자도자신의채권변제충족을위해가로채지못하는부분임. 새정책은이재원을변제에사용하면신용등급을원래대로회복시켜준다는것임. 이는채권자의채권충족요구에만관심을기울인정책에불과함. (3) 금융감독기구의역할 새정부의금융정책이소기의성과를거두기위해서는금융감독기구의독립성과효율성제고가선결과제임 금융규제를네거티브방식, 사후적감독방식으로전환하기위해서는금융감 - 24 -
독기구의효율성이긴요함. 거대금융기관이탄생하고산업자본과금융자본을단일한조직체제에서지배하는복합지주회사가출현할경우감독기구의독립성확보가중요한과제로대두함. 또한금융정책과금융감독기능이금융위원회로일원화됨에따라두정책간의이해상충을조정하는문제도중요한과제로등장함. 새정부는정부조직개편을통해과거재정경제부의금융정책기능과금융감독위원회의금융감독기능을금융위원회및그사무처로통합하였음. 이에따라정책의추진력은제고될수있으나금융정책기능과금융감독기능간에이해상충의문제가발생할소지가증가함. 예를들어금융산업의발전을위한다는취지로금융기관대형화를추구할경우금융시스템의안정성을우선시하는금융감독기구의정책방향과충돌할수있음. 금융감독정책이완전히관료조직에의해장악될경우 시장과호흡하는금융감독 이라는선진금융감독방향과는배치될가능성이큼 네거티브방식의감독및사후적감독방식의가장큰과제는피감독기관에의한금융감독기구의포획을어떻게방지할것인가하는것임. 감독당국의재량권이확대될경우감독당국은이를자신의사적편익증진을위해사용하려는왜곡된유인을가지게되고 피감독기관은이런유인을이용하여감독방향을경제전반에는바람직하지않지만자신에게는유리한방향으로왜곡하려는유인을가지게됨. 실제로삼성비자금사건과관련하여우리은행및삼성증권에대한특별검사에매우소극적이었던금융감독원의태도나우리은행의대주주이고금융사고방지와관련한 MOU를체결하고도우리은행에어떠한시정조치도명령하지못한예금보험공사의태도는감독기구포획의적나라한증거임. 5. 추가로고려되어야할정책과제 (1) 시장규율의강화 ( 가 ) 예외없는증권집단소송제의정착 금융투자자의피해구제에수반되는거래비용을절감하기위해증권분야에대한 - 25 -
집단소송제도의유효성을실질적으로제고해야함. 금융투자회사가법에의한의무를준수하지않은경우원칙적으로손해를배상할책임이있으나, 현실적으로는거래비용이높아서개별적인손해배상소송을포기하는사례가빈번함. 그러나이에대한구제수단으로도입된증권분야에대한집단소송제도는소제기요건의제한과과도한남소방지조항때문에사실상사문화되고있음. 증권관련집단소송법의적용범위는현재매우제약적이며자본시장통합법상의금융투자업자의손해배상책임범위와일치하지않음. 2007. 8. 3. 개정된증권관련집단소송법제3조 ( 적용범위 ) 제1항은증권집단소송의대상으로거짓기재 ( 법제125조및제162조 ), 미공개정보 ( 법제175조 ), 시세조종 ( 법제177조 ), 부정거래행위 ( 법제179조 ), 분식회계 ( 법제170조 ) 만을인정하고있음. 또한집단소송법동조제2항은위의제한적사유에추가하여집단소송의대상이되는거래를주권상장법인이발행한증권의매매등으로제한하고있음. 이에따라자본시장통합법이금융투자업자의일반적인손해배상책임을규정한법제64조에따른손해배상책임은집단소송의적용에서제외되고있음. 집단소송법의남소방지조항역시매우제약적인형태로존속하고있음. 남소방지조항중가장대표적인것은증권관련집단소송법제11조제3항임. 이규정에의하면최근 3년간 3건이상의증권관련집단소송에대표당사자혹은대표당사자의소송대리인으로관여했던자는대표당사자혹은원고측소송대리인이될수없도록제한하고있음. 그외미국에서표준적으로채택하고있는개시전증거조사제도 (discovery) 역시인정되지않고있음 다만집단소송법제30조에법원에의한직권증거조사는허용됨. - 26 -
[ 증권관련집단소송법 ] 제3조 ( 적용범위 ) 1증권관련집단소송의소는다음각호의 1에해당하는손해배상청구에한하여제기할수있다. < 개정 2007.8.3> 1. 자본시장과금융투자업에관한법률 제125조에따른손해배상청구 2. 자본시장과금융투자업에관한법률 제162조 ( 제161조에따른주요사항보고서의경우를제외한다 ) 에따른손해배상청구 3. 자본시장과금융투자업에관한법률 제175조, 제177조또는제179조에따른손해배상청구 4. 자본시장과금융투자업에관한법률 제170조에따른손해배상청구 2제1항의규정에의한손해배상청구는 자본시장과금융투자업에관한법률 제9조제 15항제3호에따른주권상장법인이발행한증권의매매그밖의거래로인한것이어야한다. < 개정 2007.8.3> 제11조 ( 대표당사자및소송대리인의요건 ) 1대표당사자는구성원중그증권관련집단소송으로인하여얻을수있는경제적이익이가장큰자등총원의이익을공정하고적절히대표할수있는구성원이어야한다. 2증권관련집단소송의원고측소송대리인은총원의이익을공정하고적절히대리할수있는자이어야한다. 3최근 3년간 3건이상의증권관련집단소송에대표당사자또는대표당사자의소송대리인으로관여하였던자는증권관련집단소송의대표당사자또는원고측소송대리인이될수없다. 다만, 제반사정에비추어보아제1항및제2항의규정에의한요건을충족하는데에지장이없다고법원이인정하는자는그러하지아니하다. 제30조 ( 직권증거조사 ) 법원은필요하다고인정하는때에는직권으로증거조사를할수있다. 증권관련집단소송제도의유효성을제고하기위해서는다음의제도개선이필수 적임. 소송의적용범위를자본시장통합법제64조에의한손해배상책임으로통일함. 대상이되는거래도주권상장법인으로한정하지않고모든금융투자업자로확대함. 남소방지와관련하여최근 3년간 3회의제한중에서패소한것만을제한횟수산정에반영함. ( 나 ) 한국증권선물거래소의자율규제기능의정비 - 27 -
한국증권선물거래소의자기상장문제가추진되고, 한국증권선물거래소법개정안이입법예고되면서자율규제기구의투자자보호문제가대두됨. 개정시안은시장감시위원회를자율규제위원회로개칭한후이에유가증권의상장승인및폐지에관한심의업무 ( 개정시안제17조제1항제3호의2 및제 19조의3) 와상장규정제정에관한심의업무 ( 개정시안제17조제1항제5호의 2 및제19조의2) 를추가로부여하고있음. 한편거래소이사장은유가증권의신규상장및폐지를승인함에있어자율규제위원회의심의결과를존중해야함.( 개정시안제19조의3 제3항 ) 이에따라복수의거래소를전제로한거래소상장이후적정한자율규제기구의구조가논의의대상이되고있음. 복수의거래소가자기상장되고, 거래소간경쟁이격화되는상황을전제할경우현재독점법인으로서한국증권선물거래소가수행하는시장감시기능중일부는공익위원회로이관할필요성이발생 따라서시장감시위원회를자율규제위원회로개칭하고그공익성을강화하려는시도는그필요성이부분적으로인정됨. 그러나시장을개설하여매매를촉진하는것이거래소의기본업무라는점에서시장참가자를결정하는권한은거래소이사회의고유권한으로보는것이타당함. 따라서비록자율규제위원회가거래소산하의위원회라고하더라도이사장이자율규제위원회의심의결과를존중하도록제약을가하는것은과도한제약이라고판단됨. 다만이런통제규정이새로제안된배경에는그동안거래소가상장규정의제정또는개정과정에서소비자혹은투자자의이익을보호하지못했던불행한과거가있었기때문이라는점에는주목해야함. 따라서거래소가투자자의이익이나공익을충분히고려하여상장규정을제정, 개정할수있다는증거를스스로입증하기전까지는잠정적으로일정한한도내에서상장규정및상장승인과관련한거래소이사회의권한을제한할현실적필요가인정됨. - 28 -
(2) 자본시장통합법의시행에따른금융투자자보호제도의개편 ( 가 ) 금융투자기업과현행예금보험제도간의관계 현행예금자보호법은증권회사및종합금융회사를부보금융기관으로인정하고 이들이취급하는고객예탁금및원본보장형 CMA 를부보상품으로수용하고있 음. 실적배당형상품을취급하는증권투자신탁회사 ( 집합투자기구 ) 는예금보험대상에서제외 부보금융기관으로인정되는경우해당금융기관이부실화할경우각종공적자금지원이가능해짐. 다만부보상품의지정과부보금융기관의지정이개별적으로이루어져원론적인의미에서문제가발생한가능성이상존함. 부보금융기관은 부보상품을취급하는금융기관 이아니라예금자보호법이부보상품과표면적으로아무런상관없이지정하는금융기관임. 따라서부보금융기관이지만부보상품을취급하지않는금융기관이출현할가능성을원론적으로배제할수없음. 다양한금융투자업의겸영을하나의법인을통해영위하는것이가능해지면서예금보험의범위에관한논란이발생하게됨. 금융투자업자중에는현재의증권회사처럼일부예금보험의포괄범위에포함된회사와현재의간접투자기구처럼예금보험의포괄범위에서배제된회사가혼재하고있음. 문제는금융투자업의전폭적인겸영화허용에의해이런예금보험의측면에서볼때이질적인금융투자업이하나의법인을통해영위될수있다는점임. 이에대해법안의부칙제42조제13항은예금자보호법의개정을언급하고있으나커다란문제의식없이단순히증권업과종금업의명칭변경만을처리하고있을뿐임. 자본시장통합법은투자중개업자 / 투자매매업자를예금보험의혜택을받는부보 - 29 -
금융기관으로인정 ( 부칙제 42 조제 13 항 ) 이는일견증권회사를부보금융기관으로인정하는현행예금자보호제도의보호범위와일치하는것처럼해석될수있음 그러나자본시장통합법상금융투자기업이다양한금융투자업을단일한범인을통해겸영할수있다는점을고려하면해석은달라짐 예를들어집합투자업자가투자중개업 / 매매업을겸영할경우그상대적규모와무관하게이법인은예금자보호법상부보금융기관이됨 집합투자업자를예금보험의범위에추가하는것은예금보험의원리나현행제도의취지등을감안할때바람직하지않음 예금보험은원본을보장하는것임에비해집합투자업은실적배당을목적으로하는투자성있는금융상품임 현행예금자보호법은증권회사와종합금융회사이외의증권업관련회사를예금보험의범위에서명시적으로이미배제하고있음 따라서만일현행예금자보호법의보호범위를그대로유지하려고할경우부칙조항의손질이불가피함. 예금자보호법에의하면부보예금을취급하는기관은부보금융기관이되고이부보금융기관이부실화할경우자금지원이가능하도록되어있음. 예금자보호법제2조 ( 정의 ) 제5호는부보금융기관중부채가자산을초과하거나, 지급정지에있거나, 금감위또는예보위원회가인정한기관을 부실금융기관 으로정의하고있고, 예금자보호법제38조 ( 부보금융기관에대한자금지원 ) 는예보위원회의의결에따라부실금융기관또는부실금융기관을자회사로두는금융지주회사에자금을지원할수있도록하고있음. 이런상황에서투자매매업자또는투자중개업자가다른금융투자업을하나의법인내에서겸영하게되면사실상모든금융투자업에대해예금보험의혜택이확산되게됨. 이런문제의근본적인원인는현재의증권회사고객예탁금을예금자보호법 - 30 -
상의예금으로인정하여예금보험의혜택을제공하기때문임. 물론금융투자회사에대한구분계리등을통해이런위험을차단할수있다고할수도있지만과거의경험은이런속단을허용하지않음. 과거고객예탁금의부실과는무관한이유로증권회사가부실화되었을때예금보험기구가개입했고, 심지어는명시적인예금보험의범위에서배제되어있는투신사나신용카드사에대해서도우회적인방법을통해편법적으로자금을지원했던전례가있기때문임. 자본시장통합법의시행에따른예금보험범위의무원칙한확대를방지하는방법 으로는두가지를상정할수있음. 소극적방법은현행통합예금보험기구의틀을그대로유지한채부보범위의확대만을통제하는것임. 적극적인방법은통합예금보험기구의틀을포기하고예금자보호기구와투자자보호기구를구분하고금융투자회사의투자자보호는신설하는투자자보호기구가담당토록하는것임. ( 나 ) 바람직한투자자보호제도와현행예금보험제도의개편 단일한법인이원본손실가능성이부가된다양한종류의금융투자상품을취급하게될경우현행예금보험제도는투자자보호를위한적절한도구가되지못함 예금보험제도는기본적으로원본보장상품을그적용대상으로하지만 금융투자기업이취급하는금융투자상품은원본손실가능성을가장중요한특성으로하고있기때문에 금융투자업에예금보험을제공하는것은원론적으로타당하지않음 현행예금보험제도는현행증권회사에예탁된고객예탁금의보호를예금보험제공의가장중요한이유로들고있으나, 향후겸영이가능해질경우이러한논거의설득력은현저하게감소할수밖에없음 다양한금융투자업을겸영하는금융투자기업의경우전체영업규모에서고 객예탁금이차지하는상대적인비중은종전보다하락 - 31 -
특히선물거래등은원본을초과하는손실발생이가능하기때문에예금보험 기구가부담하는잠재적위험은증가 따라서고객예탁금을예금보험제공의논거로사용하기더욱어려움 그러나금융투자기업이원본손실가능성이있는다양한금융상품을판매함에따라투자자보호의필요성은오히려증가하게됨 자본시장통합법도이런필요성을인정하여각종투자자보호장치를강화하기는했지만 그기본방식이금융투자업자에게고객보호의무를부담시키고이를위반할경우손해배상책임을지도록한것인바, 당해금융투자업자가재무적곤경에처한경우에는고객을기만하여일시적이익을추구할유인은증가하는반면, 손해배상책임이라는처벌의규제강도는약화되기때문에정작투자자보호가가장필요한순간에보호강도가약해지는문제를내포하고있음 이런여러문제점을합리적으로해결하는가장좋은방법은자본시장의투자자를보호하기위한별도의투자자보호제도를도입하는것임. 자본시장투자자가직면하는가장중요한위험은원본손실위험이아니라정확한정보에기인한합리적인투자판단을하지못함으로써투자손실을부담할위험임 따라서원본손실위험을보장하는대신다양한종류의불법행위책임까지보장하는발상의전환이필요함. 이를위해증권분야투자자보호제도는현행예금보험제도에서분리하여별도의투자자보호제도로독립시키는것이바람직함 외국의사례를보더라도증권분야의투자자보호제도는예금보험기구와분리되어있는것이일반적이며, 그보호위험의범위도보다포괄적임. 미국의증권투자자보호공사 (Securities Investors Protection Corporation: SIPC) 는연방예금보험공사 (Federal Deposit Insurance Corporation: FDIC) 와분리된별도의기구임 SIPC는 The Securities Investors Protection Act of 1970에의해설립. - 32 -
영국의증권투자자보호제도는보호위험의범위에적절하지않은투자자문에기인한손실등을포괄하고있음 따라서우리의경우도예금보험기구를통해고객예탁금이라는지극히작은부분에대해단순히원본손실위험을보장하는대신, 별도의투자자보호제도를통해보다폭넓은범위의위험을보장해주는것이바람직함. 우리나라에서향후증권투자자보호제도를새롭게설계할경우가장바람직한모범사례는영국의증권투자자보호제도로판단됨. 우리나라의자본시장통합법이상당부분영국의 FSMA (Financial Service and Markets Act of 2000) 을모범사례로수용하여제정되었을뿐만아니라 보호손실의측면에서잘못된투자자문이나잘못된투자관리로인한손실까지보호하고있어보호의범위가광범위하며 종업원 50인미만, 총매출액 560만파운드이하, 대차대조표상자산총액이 280만파운드이하의세가지조건중 2가지이상을충족하는소기업도보호범위에포함하고있기때문임. 다만영국의경우와달리우리나라에서는금융업권간완전겸업이허용되어있지않다는점을고려하여증권투자자보호제도는현재의통합예금보험기구에서분리하는것이바람직함. 우리의경우은행업, 증권업, 보험업으로업권이분리되어있고, 증권업이외의금융업권의경우투자자보호의논리보다는예금보험의논리가더중요한논거이므로 불법행위로인한손해배상책임까지보호하는증권투자자보호기구를예금보험기구에통합하여운영하는것은바람직하지않음. 영국의제도를수용할경우에도취사선택할부분에대해서는신중한정책적판단이필요함 현재우리나라자본시장의투명성을선진국수준으로끌어올리기위해서는거래상대방위험이외에잘못된투자조언으로인한손실등운영위험까지보호범위에포함시키는것이바람직함. 그러나영국처럼사전적인기금적립없이사후갹출방식을 (pay-as-you-go) - 33 -
채택하는것은자칫국가의조세부담만을가중시킬위험이큼. 따라서충분한기금을사전적립하여증권업계스스로가위험을분담하도록하고, 국가차원의지급보장은불허하는쪽으로제도를설계하는것이바람직함. 사전적립식을채택한다는점에서미국의 SIPC와유사한측면이있으나국가의개입을허용하지않는다는점에서구별됨. (3) 신용평가제도의개편과사생활보호 신용평가제도는신용사회의정착을위한가장중요한하부구조임. 정보의비대칭성이존재하는상황에서개인차입자의특성과상환능력에대한정확한정보는단순히금융기관의자금공급결정에만도움이되는것이아니라거래가격의인하, 거래량의증가를통해개인차입자에게도도움이됨. 그러나정보수집및관리에는무임승차의문제나네트워크외부성이존재하기때문에사회적최적수준의신용정보관리가이루어지지않을가능성이존재함. 한편신용정보는개인의사생활과관련된매우중요한개인정보이므로잘못관리될경우개인의사생활을침해할가능성이매우큼 개인에대한신용평가는현재신용정보법이규율하고있으나법적완비성이매우결여되어여러가지다양한문제점이노정되고있음. 신용정보법 ( 신용정보의이용및보호에관한법률 ) 은신용평가기관, 신용정보집중기관, 신용정보회사등을규율하고개인의신용정보를보호하는것을목적으로하는규율체계임. 이중개인의신용정보를보호하는핵심적인조항은제23조와제24조임. 다만개인의신용정보중연체정보와같은불량정보의경우공익적필요성을인정하여그보호강도를현저하게완화시키고있음. - 34 -
[ 신용정보의이용및보호에관한법률 ] 제23조 ( 개인신용정보의제공 활용에대한동의 ) 1신용정보제공 이용자는다음각호에서정하는개인에관한신용정보 ( 이하 " 개인신용정보 " 라한다 ) 를신용정보업자등에게제공하고자하는경우에는대통령령으로정하는바에따라해당개인으로부터서면, 공인전자서명 ( 전자서명법 제2조제3호의공인전자서명을말한다. 이하같다 ) 이있는전자문서 ( 전자거래기본법 제2조제1호의전자문서를말한다. 이하같다 ) 또는그밖에개인신용정보의제공내용및제공목적등을고려하여정보제공동의의안정성과신뢰성이확보될수있는유무선통신으로개인비밀번호를입력하는방식등대통령령으로정하는방식에의한동의를얻어야한다. < 개정 1997.12.31 2001.12.31, 2004.1.29, 2006.3.24, 2007.12.21> 1. 금융실명거래및비밀보장에관한법률 제4조의규정에의한금융거래의내용에관한정보또는자료 2. 개인의질병에관한정보 3. 개인의성명 주소 주민등록번호 ( 외국인의경우외국인등록번호또는여권번호 ) 성별 국적및직업등개인을식별할수있는정보 4. 기타대통령령이정하는개인신용정보 ( 이하생략 ) 제24조 ( 개인신용정보의제공 이용의제한 < 개정 2001.12.31, 2005.1.27>) 1개인신용정보는당해신용정보주체와의금융거래등상거래관계 ( 고용관계를제외한다 ) 의설정및유지여부등의판단목적으로만제공 이용되어야한다. 다만, 다음각호의어느하나에해당하는경우에는그러하지아니하다. < 개정 1997.8.28, 2004.1.29, 2005.1.27, 2006.3.24> 1. 개인이서면또는공인전자서명이있는전자문서에의하여금융거래등상거래관계의설정및유지여부등의판단목적외의다른목적에의제공 이용에동의하거나개인이자신의신용정보를제공하는경우 ( 이하생략 ) 신용정보법은금융거래에필수적인신용정보의원활한유통과개인의사생활보호사이에서적절한균형을찾고다른개인정보의활용에대한규율체계와도조화를이루는방향으로개정되어야함. 기본적으로모든개인정보의보호에대한개인정보보호기본법을제정한뒤 개인정보의특수한형태인신용정보에대해서는신용정보법을통해그활용을장려하고추가적보호가필요한부분에대해서는보호를추가하는방향으로전체적인법체계를재구축할필요가있음. 뿐만아니라신용정보법과시행령, 시행규칙, 전국은행연합회의신용정보관리규약간의권한위임과법률적근거를명확하게하는작업도시급함. - 35 -
6. 맺음말 ( 추후보완 ) 7. 참고문헌 ( 추후보완 ) - 36 -