http://dx.doi.org/10.16960/jhlr.18.4.201712.273 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 *62) - 일반대중 (public) 의참여를중심으로 - 박지현 ( 영산대학교법학과부교수 ) 초록 우리나라환경영향평가법에규정된주민의견수렴조항은공고- 공람- 설명회 -필요에따른공청회로구성되어있다. IAEA 의환경영향평가법가이드라인은부지선정단계에서이미공중의참여를요구하고있다. 오르후스협약은환경정보에대한포괄적인정의와함께보다적극적인정보공개와환경정책에대한이해관계자범위의확대, 실행단계가아닌정책구상단계에서의의견수렴, 사법접근권을보장하고있다. EU의경우규정과회원국지침으로나누어 EU기관차원에서환경정보에대한접근을확대하고있으며, 회원국차원에서의사결정참여와사법접근권확대가이루어지고있다. 특히나프랑스법원은지역주민뿐만아니라 NGO 가환경문제에관여하여구체적이고효과적인입법을요구하는 NGO 의원고적격을인정하였다. 또한 2017년오르후스협약준수위원회의검토를받은이후 EU 의회는사법접근권을확대하는발안을준비하고있다. 우리나라환경영향평가법은국가의정책을구상하는이들이이해관계가있는주민과직접소통할수있는 4단계의창구를열어놓고있지만, 주민들이어려운기술용어를이해하는것에서부터자신의의견을정하기위한정보를습득하는것까지여전히어려움이발견된다. 주민과국민이정보를얻을수있는정보처리기관 (clearing house) 의역할을한수원 * 본논문은영산대학교교내연구비의지원으로연구되었습니다.
274 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 과원자력문화재단등에서하고있지만지역주민으로시작하여이해관계가있는이들이정보를투명하게얻을수있는지역적공간도필요하다. 신고리 5,6호기건설허가취소소송의청구원인인주민의견재수렴절차의미비주장에서도볼수있듯이주민의알권리, 대중의알권리에대한주장의수위가높아졌음을알수있다. 주민에게기술적내용이담긴환경영향평가현황을설명하고, 그러한과정에서도출된의견을수렴하여환경영향평가서에반영하는것은숙의민주주의에서요구되는절차이다. 특히원자력발전소관련환경영향평가는이러한궁금증이지속적으로해결될수있도록의견수렴의기간을열어둘필요가있으며, 이해관계를해석함에있어서도광의로할필요가있다. 오르후스협약은가장높은수준의일반대중참여를제시하고있다. 원자력에너지에대한국민의태도와신뢰는정보를투명하고공정하게얻을수있는과정에서올바르게형성된다고본다. 오르후스협약이보장하는정도에는이르지못하더라도국제사회에서활동하는원자력에너지이용국가로서이에맞는주민의견수렴절차를갖추도록절차적으로확대하고내용도세밀하게규정할필요가있다. 주제어 : 환경영향평가, 방사선환경영향평가, 원자력, 주민의견수렴, 일반대중참여, 오르후스협약, 국제원자력기구, 환경정보접근, 오염물질, 배출, 이동, 등록체계에관한의정서
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 275 차례 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 우리나라의환경영향평가 1. 흐름 2. 원자력발전소관련환경영향평가 3. 주민의견수렴 4. 방사선환경영향평가서의주민의견수렴 Ⅲ. IAEA Managing Environmental Impact Assessment For Construction and Operation in New Nuclear Power Program 1. 발간배경 2. NES 환경영향평가기술문서상요구하는환경영향평가와주민의견수렴 Ⅳ. Aarhus Convention( 오르후스협약 ) 과 PRTR Protocol ( 오염물질배출, 이동, 등록체계에관한키에프부속의정서 ) 1. 오르후스협약 2. 오르후스협약과일반대중의참여 3. EU 의오르후스협약이행현황 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 개발이나보전등에관한기본방향을정하는국가정책계획 (policy-level plan) 1) 이나구체 적인개발구역의지정, 실시계획의상위계획인국가개발기본계획 (project-level plan) 중에 는전략영향평가 2) 와환경영향평가의대상이되는계획이있다. 특정계획에대하여실시된 1) 개발이나보전등에관한기본방향이나지침성격의 5~20 년단위의중 장기행정계획을의미한다. 환경영향평가법시행령별표 2.. 구체적으로 1 도시의개발 2 항만의건설 3 도로의건설 4 수자원의개발 5 관광단지의개발 6 산지의개발 6 특정지역의개발 6 폐기물 분뇨 가축분뇨처리시설의설치로구분되어있다. 2) 환경영향평가법제 9 조. 1 다음각호의어느하나에해당하는계획을수립하려는행정기관의장은전략환경영향평가를실시하여야한다. 1. 도시의개발에관한계획 2. 산업입지및산업단지의조성에관한계획 3. 에너지개발에관한계획 4. 항만의건설에관한계획 5. 도로의건설에관한계획 6. 수자원의개발에관한계획 7. 철도 ( 도시철도를포함한다 ) 의건설에관한계획 8. 공항의건설에관한계획 9. 하천의이용및개발에관한계획 10. 개간및공유수면의매립에관한계획 11. 관광단지의개발에관한계획 12. 산지의개발에관한계획 13. 특정지역의개발에관한계획 14. 체육시설의설치에관한계획 15. 폐기물처리시설의설치에관한계획 16. 국방 군사시설의설치에관한계획
276 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 환경영향평가가사회적이슈로부각되는사례는다수국민의관심을끌게되는현상도동반하게되는것을볼수있다. 고고도미사일방어체계 (THAAD: 사드 ) 배치나 3) 천성산터널 4), 4대강 5) 에이어신고리 5,6 호기원자력발전소의건설허가취소소송의청구원인으로환경영향평가미비가대두되었다. 원고는신고리 5,6호기건설허가취소소송 6) 의청구원인으로방사선환경영향평가시요구되는주민설명회등의대상인주민의범위가법개정에의해확대되었고, 이에따라법개정후새로이주민의의견을수렴한자료를제출하도록하고이러한환경영향평가에기반하여건설허가심사가이루어졌어야한다고주장을제기하였다. 원자력발전소부지허가시실시되는환경영향평가와건설허가를심사시제출하는 6가지법정서류에포함된방사능환경영향평가서에는주민참여와협의과정이포함된다. 물론해당사건에서는국내법에근거하여주민참여요건이충족되었는지가쟁점이되겠지만, 본논문은이를살피면서우리나라환경영향평가법에보장된주민참여정도를국제사회기준에비추어살펴보고자한다. 이는주민참여를포함하여일반대중의알권리에대한요구가전세계적으로도점점강해지고있기때문에국제기준을살펴보는것은추후원자력발전소건설과관련된환경영향평가에반영할수있는여지를준다. 국가마다환경영향평가법에서보장하는주민참여의정도는다르지만원자력발전소에대한환경영향평가의경우 IAEA 에서제시하는가이드라인을철학적으로기반하여작성하였다. 국제사회의약속인오르후스협약 (Aarhus Convention) 은환경영향평가시보장하는 17. 토석 모래 자갈 광물등의채취에관한계획 18. 환경에영향을미치는시설로서대통령령으로정하는시설의설치에관한계획이대상이다. 3) 사드배치와관련하여환경영향평가의적용에대한국방부, 청와대, 시민단체의입장은각각달랐고, 문대통령이최종적으로입장을정리한것도임시배치후였다. 이재호기자, 국방부 사드배치환경영향평가관련없다 논란송기호, 환경부장관, 공사중지명령권발동해야, 프레시안 2017.10. 3. 2017. 10.23. 확인 http://www.pressian.com/news/article.html?no=157024; 연합뉴스, 이총리 환경영향평가완료되면사드항구배치 2017.9.13. 2017. 10.23 확인, http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/09/13/0200000000akr20170913161500001.html?input=1195m; 한겨레사설, 환경영향평가이제라도제대로해야, 2017.6.4., 2017. 10.23. 확인 http://www.hani.co.kr/arti/opinion/editorial/797455.html. 4) 강양구기자, 환경부도 천성산환경영향평가재실시 거부, 환경단체주장과정면대치, 지율스님 48 일째단식, 프레시안, 2004.8.16., 2017.10.23. 확인. http://www.pressian.com/news/article.html?no=27618. 5) 남종영, 허종식기자, 4 대강환경영향평가 부실 졸속 한겨레, 2009.11.8., 2017.10.23. 확인, http://www.hani.co.kr/arti/society/environment/386526.html; 임경구기자, 4 대가사업환경영향평가완료... 마지막빗장 풀렸다. 10 일부터보착공... 환경부, 영혼을팔았다.., 프레시안, 2009.10.4.http://www.pressian.com/news/article.html?no=97825. 6) 2016 구합 75142 신고리 5,6 호기원전건설허가처분취소청구의소. 원고는재단법원그리피스외 559 명, 피고는원자력안전위원회.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 277 주민참여의시기, 정도, 구제절차모두높은수준에서이루어지고있다. 우리나라환경영향평가에서보장하는주민참여의시기, 정도, 구제절차를이들국제기준과비교하여봄으로써앞으로원자력발전소건설에있어일반대중의참여권리를결정할때지향해야하는방향을제시하고자한다. Ⅱ. 우리나라의환경영향평가 1. 흐름 환경영향평가라함은환경영향평가법에 환경에영향을미치는실시계획 시행계획등의허가 인가 승인 면허또는결정등을할때에해당사업이환경에미치는영향을미리조사 예측 평가하여해로운환경영향을피하거나제거또는감소시킬수있는방안을마련하는것을말한다 고규정하고있다. 환경영향평가제도는미국의 1969년 국가환경정책법 (National Environmental Policy Act: NEPA) 을기원으로한다. 우리나라는 1977년 환경보전법 제5조 ( 사전협의 ) 에 도시의개발이나사업입지의조성, 에너지개발등환경보전에영향을미치는계획을수립하고자하는행정기관의장은대통령령이정하는바에따라당해계획에관하여미리보건사회부장관과협의하여야한다 고규정한것이효시이다 7). 이렇게 에너지개발 은 1977년부터협의대상에포함되었다. 1986 년개정으로환경영향평가서를작성하도록하고 ( 제5조 ), 환경영향평가서를검토하고의견을제시하도록하였다 ( 제5조의 2) 8). 주민의견수렴은 1990 년에야도입되었는데 1990 년 환경보전법 을대체하여 환경정책기본법 이자리하고이때환경영향평가서작성과정에주민의견수렴절차와의견을평가서에반영하는내용으로제26조제2항에도입되었다 9). 사전예방적인환경관리정책의기틀을마련한것은 2000 년대부터이다. 시행령에규정되어있던사전환경영향평가에관한규정을법률로자리하게함으로써환경정책기본법시행 7) 환경영향평가제도의변천과정과관련하여서는박균성 함태성, 환경법, 박영사, 제 7 판, 2017. 참조. 8) 이때협의에대한법원의입장에대한내용은박균성, 환경영향평가와사업계획승인의관계에관한연구, 환경법연구, 제 35 권제 2 호, 한국환경법학회, 2013.p.243 참조. 9) 시행 1991. 2.2. 법률제 4257 호, 1990.8.1.
278 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 령에서사전에환경적합성을검토하는제도가일부도입되었으며, 2002년에는별도로제4 절로편제하여사전에환경영향평가가실시되도록하였다. 2011년환경영향평가법에서 사전환경성검토제도 는폐지되고, 전략환경영향평가 (Strategic Environmental Assessment) 제도 가신설되었다 10). 사후적환경영향조사규정은제28조에도입하였는데이로써허가후운영중에도환경영향평가가가능하게되었다. 2. 원자력발전소관련환경영향평가 현행법은 3단계환경영향평가즉전략환경영향평가, 환경영향평가, 사후환경영향조사를제시하고있다. 원자력발전소와관련하여환경영향평가법은환경영향평가와사후환경영향조사가적용되는것으로보이나, 실제로부지신청서를제출할당시에전략환경영향평가서를제출해야하므로전력수급기본계획이나에너지계획단계에서의전략영향평가와는다르지만전략환경영향평가까지실시하고있다 11). 전략환경영향평가는상위수준의정책 (policy), 계획 (plan), 프로그램 (program) 을수립할때사회 경제적영향과함께환경적영향을통합하여고려하도록하는것으로 12), 이때환경보전계획과의부합여부와대안의설정 분석등을통해환경적측면에서해당계획이적절한지, 입지가타당한지를검토하여국토의지속가능한발전을도모하는목적을지니고있다 13). 다만, 발전소의상위계획인전력수급기본계획과국가에너지기본계획단계에서전략환경영향평가를거치도록하는환경영향평가법시행령개정이이루어진것은 2016 년이다 14). 현재는원자력발전소의경우건설허가부지선정당시전략환경영향평가를수행하고있는데이때실시하는전략환경영향평가는원자력발전소를해당부지에건설하는것이환경보전계획에부합한지, 환경에영향을덜주는다른대안적인부지가없는지등을보는것이다. 전력수급기본계획과국가에너지기본계획단계에서전략환경영향평가를실시하면전력수급 10) 시행일 2012. 7.22, 법률제 10892 호, 2011. 7.21., 전부개정. 11) 최근에는발전소건설허가신청시부지의적합성을함께평가받고있다. 12) 김지영외 국가에너지계획에대한전략환경영향평가방안연구, 한국환경정책 평가연구원, 2014. p.18. 13) 정책환경평가혹은대안적인프로그램환경평가 (programmatic Environmental Assessment: PEA) 등으로불린다. 성현찬, 외국의전략영향평가제도에관한연구, 연구보고서 95-02, 경기개발연구원, 1995, 7.,p.19. 14) 2016 년 6 월개정으로계획수립부처가 1 차로검토해서갱신하는스크리닝제도를도입하였다.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 279 계획이지속가능한발전정책등환경보전계획과부합하는지여부, 에너지 Mix 등의대안분석에서구체적으로실시하게되므로실질적으로작성하고검토하는내용이달라질것으로예상된다 15). 고리1 호기, 고리2 호기, 고리3 호기, 고리4 호기의경우전략환경영향평가미대상사업이어서실시하지않았고, 신고리 1호기건설부터전략환경영향평가가실시되었다. 고리1 호기의경우환경영향평가가실시되지않았는데, 이는건설허가심사당시현행법상환경영향평가의대상이아니었기때문이다. 마찬가지로사후환경영향조사의대상도아니었다 16). 전략환경영향평가부터환경영향평가, 소규모환경영향평가, 사후환경조사서는환경영향평가정보시스템에공개되어있는데, 환경부기후미래정책국국토환경평가과에서주관하여한국환경정책평가연구원에서운영하고있다 17). 사후환경영향조사와관련하여한국수력원자력 ( 이하 한수원 이라한다 ) 은법에서요구하는바는아니나자체적으로 ISO19001 기준에따라원자력발전소주변환경조사지침에따른일반환경조사를 1986 년부터수행하여매년보고서를발간하고있으며이는인터넷으로공개되어있다 18). 방사선환경영향평가의경우한국원자력환경공단에서발간한보고서를한국원자력안전원홈페이지에매년공개하고있다 19). 더하여실시간환경방사선량은한국원자력안전기술원의국가환경방사선자동감시망과한국수력원자력 ( 주 ) 홈페이지에공개되어있으며 20), 원자력연료가공시설가동중방사선환경조사보고서는한전원자력연료홈페이지에공개하고있다 21). 환경영향평가의핵심은대상결정, 평가항목 범위등의결정, 의견수렴을포함하는검토, 협의내용의관리 감독인데, 이중주민의견수렴에대해살펴보면이하와같다. 15) 예를들어신재생에너지를활용하기위한국가에너지기본계획이있고하위계획으로해상풍력발전을시행하기로하였고, 이에따라중점평가요소인기후변화, CO₂ 에너지공급안정성등을감안하여대규모집중입지가적정한지, 소규모다수지역분산방식등을검토하는전략영향평가가이루어질것이다. 김지영외 국가에너지계획에대한전략환경영향평가방안연구, 한국환경정책 평가연구원, 2014. p.27. 16) 환경영향평가정보지원시스템검색과개별정보공개절차등에근거하여작성하였다. 각주 17 번참조. 17) https://www.eiass.go.kr/. 2017.10.23. 확인. 18) 국회도서관에서검색하면년간보고서를볼수있다. 19) 2016 년보고서는 2017 년 9 월업로드되었다. 2017.10. 23. 확인, https://www.kaeri.re.kr/board/ menu1/view.ht?keycode=25&start=0&sk=&sf=0&search_category=&article_seq=6393&article_u pseq=6393 20) http://www.khnp.co.kr/content/206/main.do?mncd=fn050708. 2017.10.23. 확인. 21) http://www.knfc.co.kr/safety_environment. 2017.10.23. 확인.
280 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 3. 주민의견수렴 주민의견수렴절차는환경영향평가법의핵심이라고할수있으며, 전략환경영향평가와관련하여제13조 ( 주민등의의견수렴 ), 제14조 ( 주민등의의견수렴절차의생략 ), 제15조 ( 주민등의의견재수렴 ) 그리고환경영향평가와관련하여제25조 ( 주민등의의견수렴 ), 제26조 ( 주민등의의견재수렴 ) 두개의조항을두고있다 22). 평가서초안이접수되는날로부터초안을공고하여야하고, 공람의경우공람장에는평가서초안과함께 평가서초안열람부 와 주민의견제출서 를갖추어놓아야한다 23). 신고리환경영향평가의경우사업주관시 군의홈페이지, 시정소식지및환경부에서운영하는환경영향평가정보지원시스템을이용하여공고하였다. 신고리발전소의경우기장군과울주군에공람하는장소를마련하였다. 사업자는설명회개최 7일전까지하나이상의중앙일간신문과해당지역을주된보급지역으로하는일간신문에사업개요, 설명회일시및장소등을각각 1회이상공고해야하고, 공람시작 10일이내에사업지구관할행정구역과협의된일시와장소에서설명회를개최하여야한다. 공청회가필요하다는의견을제출한주민이 30명이상인경우또는공청회개최가필요하다는의견을제출한주민이 5명이상으로서평가서초안에대한의견을제출한주민총수의 50% 이상인경우공청회를별도로개최한다. 설명회와공청회가의견이다른단체에의해무산이되는경우가다수였으나, 점차적으로실질적인내용을논하는자리로변화하고있는것으로보인다. 신고리 5,6호기원자력발전소건설취소청구원인으로부각된 주민등의의견재수렴 은제26조에규정하고있는데, 내용은 의견수렴절차를거친후협의내용을통보받기전까지환경영향평가대상사업의변경등대통령령으로정하는중요한사항을변경하려는경우에는환경영향평가서초안을다시작성하여주민등의의견을재수렴하도록 하도록하는것이다. 신고리 5,6호기의경우환경영향평가서에대한초안공람은 2011 년 8월 25일부터 10월 13 일까지이루어졌고, 2011년 9월 1일설명회를개최하였다. 의견제출기간은 8월 25일부터 22) 우리나라의환경영향평가절차상주민참여의문제점에대해서는석인선, 환경영향평가절차상주민참여 : 미국과우리나라의경우에관한비교법적고찰을중심으로, 환경법연구, 제 30 권제 2 호, 한국환경법학회, 2008. 참조. 23) 이희선외 원자력에너지개발환경관리전략연구, 한국환경정책 평가연구원, 2012. 12. p.44.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 281 10월 20일까지로공고되고실시되었다. 검토서초안은 2011 년 8월 19일제출되었고, 보완과협의를거쳐 2013년 9월 4일협의가완료되었다. 신고리 5,6호기건설허가취소소송에서주민의견재수렴과관련하여문제를제기한환경영향평가는방사선부분인데방사선환경영향평가서관련사항을이하에서살펴본다. 4. 방사선환경영향평가서의주민의견수렴 방사선환경영향평가는원자력시설의건설과수명기간동안의운영그리고사고로인해예상되는방출또는누설된방사선물질이환경에미치는영향 ( 일반인에대한피폭선량 ) 을평가하는제도이다 24). 기본적으로해당부지에원자력발전소를건설할경우 ( 건설허가시 ) 그리고운영할경우 ( 운영허가시 ) 방사선으로부터영향을받는사람을포함한환경에대해기술한다. 평소운영으로인한방사능영향은지역의환경현황인기상및대기확산, 수문및수문확산, 해황및해양확산그리고비상계획구역내의인구분포현황, 유동인구등의환경방사선 / 능피폭경로와피폭선량을기술한다. 사고로인한영향은미원자력규제위원회 (NRC) 의환경영향평가심사지침서에제시된사고유형, 가정사항, 분석방법을이용하여평가하는데사고의유형별로비상계획과대처설비에대한설계기준등을검토한다. 사고유형은 9가지로분석하고사고유형의구체적유형은총 16가지로분석하는데, 사고 9유형인중대사고의경우비상계획서에서다루고있으며원자력발전소건설인허가시에고려되고있지않다가행정명령에따라중대사고정책이해사항관련문서인예비확률론적안전성평가보고서와중대사고종합보고서그리고후쿠시마후속조치안전성평가보고서에포함되어신고리 5,6호기심사시기에보충문서로제출되었다. 이후 2015년 10월 26일부터 2016년 1월 30일까지중대사고분야실무검토위원회에서해당문서를검토하였다. 또한후쿠시마후속조치로 50가지개선대책이추가로심사되었는데건설허가에서 30가지가, 운영허가에서 20가지가요구되었다. 방사선과관련하여방사선과원전인근주민보호용방사선방호장비추가확보계획이들어가고, 다수호기동시비상발령등방사선비상계획서개정과장기비상발령대비비상장비확보, 방사선비상훈련강화, 방사선비상시정보공개절차개정이이루어졌고, 비상계획구역밖의주민보호조치와비상경보시설의성능강화조치등이이루어졌다 25). 24) Ibid., p.32
282 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 방사선환경영향평가서에대한주민의견수렴은원자력안전법제103 조에서규정하고있는데초안공람, 공청회에대한내용을기술하고있다 26). 이때주민의범위는 원자력이용시설방사선환경영향평가서작성등에관한규정 27) 제3조에의하면 원자력안전법제103 조제1항에다른의견수렴대상주민으로서해당시설의비상계획구역내의주민및비상계획구역경계를포함하는읍 면 동의주민 이다. 신고리 5,6호기의방사선환경영향평가서에대한주민의견수렴절차는 2012년 6월 29일비상계획구역인 8~10km 내주민에대해실시하였다. 그런데이미방사선영향평가서가제출된이후원자력시설등의방호및방사능방재대책법 ( 이하 방사능방재법 ) 이개정되는사항이발생하였다. 2014년 5월 21일방사능방재법이개정되면서비상계획구역 28) 중긴급보호조치계획구역이반지름 8~10km 에서반지름 20킬로미터이상 30킬로미터이하로변경된것이다 29). 2016구합 75142 사건의쟁점은변경된방사능방재법에따라방사선환경영향평가서가재작성되어야하는지, 변경된비상계획구역주민의의견을재수렴하는절차를거쳤어야하는지여부이다. 참고로비상계획구역의확장으로대상주민은 5만 8천명에서 169만명으로변 25) 제 57 회원자력안전위원회회의록참조. 26) 제 103( 주민의의견수렴 ) 1 다음각호의어느하나에해당하는자 ( 이하이조에서 신청자 라한다 ) 는제 10 조제 2 항, 제 5 항, 제 20 조제 2 항또는제 63 조제 2 항에따른방사선환경영향평가서를작성할때제 3 항에따른방사선환경영향평가서초안을공람하게하거나공청회등을개최하여위원회가정하는범위의주민의의견을수렴하고이를방사선환경평가서의내용에포함시켜야한다. 이경우주민의견수렴대상지역을관할하는지방자치단체의장또는대통령령으로정하는범위의주민의요구가있으면공청회등을개최하여야한다. 27) 원자력안전위원회고시제 2016-4 호, 시행 2016.6.30. 28) 원자력시설등의방호및방사능방재대책법 ( 방사능방재법 ) 제 2 조 ( 정의 ) 9. " 방사선비상계획구역 " 이란원자력시설에서방사선비상또는방사능재난이발생할경우주민보호등을위하여비상대책을집중적으로마련할필요가있어제 20 조의 2 에따라설정된구역으로서다음각목의구역을말한다. 가. 예방적보호조치구역 : 원자력시설에서방사선비상이발생할경우사전에주민을소개 ( 疏開 ) 하는등예방적으로주민보호조치를실시하기위하여정하는구역나. 긴급보호조치계획구역 : 원자력시설에서방사선비상또는방사능재난이발생할경우방사능영향평가또는환경감시결과를기반으로하여구호와대피등주민에대한긴급보호조치를위하여정하는구역 29) 방사능방재법제 20 조의 2( 방사선비상계획구역설정등 ) 1 원자력안전위원회는원자력시설별로방사선비상계획구역설정의기초가되는지역 ( 이하 " 기초지역 " 이라한다 ) 을정하여고시하여야한다. 이경우원자력시설이발전용원자로및관계시설인경우에는다음각호의기준에따라야한다. 1. 예방적보호조치구역 : 발전용원자로및관계시설이설치된지점으로부터반지름 3 킬로미터이상 5 킬로미터이하 2. 긴급보호조치계획구역 : 발전용원자로및관계시설이설치된지점으로부터반지름 20 킬로미터이상 30 킬로미터이하
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 283 경되었다. 정부는 2014년 5월방사능방재법을개정하면서고시제2014-11 호의부칙제2조 ( 경과조치 ) 로 이고시의시행당시종전의원자력안전위원회고시제2013-3 호 ( 원자력이용시설방사선환경영향평가서작성등에관한고시 ) 에따라행한행위는이고시에따라행한것으로본다. 고규정한바있다. 이경과조치에따라방사선환경영향평가서에대한재작성은한수원에게요구되지않았다 30). 원고는비상계획구역조항수정으로법률이개정되었는데시행규칙과고시에서신고리 5,6호기에대해서는건설허가단계에서방사선환경영향평가재수렴이요구되지않는것으로판단하게된부분에서, 하위법령은그자체로무효이고이에따라주민의견재수렴이이루어졌어야한다고주장하고있다. 주민의견재수렴주장의핵심은 변경된내용의적용 과 시점 으로보인다. 첫번째로 내용 부분을살펴보면, 주민의견의재수렴을규정한제15조와제26조에는 대통령령으로정하는중요한사항의변경 이이루어지면주민의견을재수렴하도록요구하고있다. 그리고환경영향평가법시행령제20조에는 중요한사항 이란개발기본계획의규모가 30퍼센트이상증가하는경우를말하며별표 2 제2호가목 1), 마목2) 및사목2) 의개발기본계획이적용되는지역중환경부령으로정하는최소지역범위에서증가하는경우는제외하고있다. 적용하면, 의견재수렴을위해서는개발기본계획이규모적으로 30퍼센트이상증가해야하는데, 관련법개정으로신고리 5,6호기건설과관련하여비상계획구역이확장됨으로써의견수렴의대상이대폭확대되었지만계획의규모가 30퍼센트이상증가하지는않는것으로보인다. 두번째로 시점 을살펴보자. 주민의견재수렴이요구되는종료시점은 협의내용의통보 때이다. 즉협의가최종종료되었다는통보가이루어지고나면주민의견을재수렴하는것이요구되지않는것으로볼수있다. 원자력안전위원회회의록을보면방사선환경영향평가서에대한서류적합통보가 2013년 9월 4일에이미이루어졌다. 이후 2014년 5월 21일법률개정이되었지만협의과정이추가적으로사업자에게요구되지않았다. 이렇게협의를종료한시점이후에는현행법률과시행령과시행규칙, 고시에서주민의견재수렴절차를요구하고있지않은것으로보인다. 협의내용 이라하면서류의보완하는일련의과정을의미하는데, 일련의과정은원자력 30) 현재는제 2016-4 호고시로개정되었다.
284 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 안전기술원 -원자력안전전문위원회 -원자력안전위원회로이어진다. 우선원자력안전기술원 ( 이하 KINS 라한다 ) 이건설허가신청서류의사전심사를하는데신고리 5,6호기의경우한수원 ( 주 ) 에약 1,200 건이상의질의와보완자료요구, 대면회의검증계산등을실시한것으로기록되어있다 31). KINS 심사이후원자력안전전문위원회 ( 이하 전문위 로한다 ) 로심사서가넘겨졌고, 전문위는 KINS 의심사결과가적합한지판단한다. 법정건설허가신청서류는총6종으로 1 방사선환경영향평가서 2 예비안정성분석보고서 3 건설에관한품질보증계획서 4 발전용원자로및관계시설의해체계획서 5 원자로의사용목적에관한설명서 6 원자로시설의설치에관한기술능력설명서이다. 건설허가심사중법률이변경된사례는여러사안에서볼수있는데신고리 5,6호기만하여도원자력안전법과동법시행규칙등하위법령, 방사능방재법과동법시행규칙등하위법령등의개정으로각각예비해체계획서심사와중대사고심사와사이버보안계획서제출과심사가수행되었다. 2015년 8월에해체계획서가추가로제출되어심사되었고중대사고 32) 정책이행사항과관련한 예비확률론적안전성평가보고서 와 중대사고종합보고서 는건설허가단계에서부터발전소안전성에대한포괄적이해가필요하다는차원에서신고리 5,6호기에서처음으로보충문서로제출되었다. 변경된범위의주민의견수렴이요구되는것일까? 결국오랜시간이소요되는건설허가심사과정에서법률이개정되었고, 개정된법률에따른시행령과시행규칙에따라주민의견이재수렴된방사선환경영향평가서가제출되었어야하고이에근거하여건설허가심사가이루어졌어야한다는주장을원고는하는것이다. 내용측면에서재수렴을해야하는사항인가는계획이 30% 이상증가하는변경이있어야하는데그렇지않으며, 시점의측면에서볼때방사선환경영향평가는 2013 년 9월 4일이미적합성통보가이루어졌기때문에합의통보이후개정이이루어진사항에대해서는재수렴이요구되는지특별한이유가더있어야할것으로보이며, 원안위회의록도주민의견재수렴에대한내용은찾아볼수없다. 더하여원고는주민의견재수렴에더하여중대사고관리및중대사고가방사선환경영향평가에도반영되었어야한다는주장을하고있다 33). 이또한심사가종결된사안에대해 31) 원자력안전전문위원회, 신고리 5,6 호기건설허가심사보고서에대한사전검토결과, 2016.5.2. 32) 원자력안전법제 2 조제 25 호에중대사고는 원자력안전위원회에서정하는설계기준을초과하여노심의현저한손상을초래하는사고 로정의하고있다. 33) 방사선환경영향평가의중대사고포함여부와관련하여서는 원자력안전법 이 2015 년 6 월 22 일개정되고, 2015 년 12 월 1 일공포, 2016 년 6 월 23 일시행될예정이어서중대사고를포함한사고관
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 285 추후개정이있었던부분이며동일한맥락에서원안위의결이후건설허가에대해적용된 다고판단할수있다. Ⅲ. IAEA 신규원자력발전프로그램의건설과운영을위한 환경영향평가기술문서 (Managing Environmental Impact Assessment For Construction and Operation in New Nuclear Power Program) IAEA 는주민의견수렴과관련하여많은내용을다루고있지는않다. 하지만, 이해관계자를환경영향평가에참여시켜야하는중요한이유에대해언급하고있다. 첫째는일반대중에정보를공개하는것이며, 둘째는그들로부터답글을받아추후관련내용에반영하는것을고려하는것이다. 궁금한사람과정보를가진사람사이에정보처리기관 (clearing house) 의역할을관련기관이하여야하고, 이를통해지속적으로숙성되어가는환경영향에대한소통이있어야한다고강조하고있다. 1. 발간배경 2014 년국제원자력기구 (IAEA) 34) 헌장의설립목적에는 전세계도처에평화와건강 그리고번영에원자력에너지가기여하는바를촉진하고확대하는바를추구한다 35) 고 리계획서제출과원자력안전정보공개와관련한구체적이행을대비하도록중대사고포함사고관리계획서제출을 2016 년 1 월 28 일제 50 회원자력안전위원회회의에서의결하였고, 사고관리관련 원자로시설등의기술기준에관한규칙, 사고관리범위및사고관리능력평가의세부기준에관한규정제정안, 사고관리계획서작성방법에관한규정제정안 과 원자력이용시설방사선환경영향평가서작성등에관한규정개정안 을심사하여중대사고가제외되었던사고영향평가에중대사고를포함하여방사선환경영향평가를실시할것을 2016 년 3 월 24 일, 제 53 회회의에서의결하였다. 위원회의결에의해고시가시행되는데고시의효력에관련하여행정절차법과행정효율과협업촉진에관한규정 ( 시행 2017.10.17. 대통령령제 28358 호, 2017. 10. 17, 일부개정당시에는대통령령제 23521 호, 2012.1.20. 적용 ) 제 6 조 ( 문서의성립및효력발생 ) 를참고할수있다. 이안에대해원안위는 2016 년 3 월 24 일제 53 회회의에서방사선환경영향평가에중대사고를반영할것을의결하였다. 건설허가에대한심사는종결되었으므로 2016 년 3 월 24 일원안위의결사항은이후건설허가를득하고자하는사업자에게적용된다고볼수있다. 34) International Atomic Energy Agency. 35) accelerate and enlarge the contribution of atomic energy to peace, health and prosperity throughout the world. It shall ensure, so far as it is able, that assistance provided by it or as
286 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 하여 건강 (health) 을구체적으로명시하고있다. 동헌장제3조 A(6) 항에는 국제연합의관계기관및관계전문기관과상의하여건강보호와생명재산에대한위험을최소화하기위한안전표준 (standard of safety) 설정하고채택하는기능을수행한다... 고규정하고있다. 이러한근거에따라 IAEA는원자력에너지시리즈 (Nuclear Energy Series: 이하 NES 라고한다 ) 를발간하여원칙, 가이드라인, 기술리포트등을소개하고있는데 36) 2007년에 No. NG-G-3.1 ( 원자력에너지의국내인프라구축에있어서중요한단계 ) 37) 를발간하였고, 이때 19개의국내인프라분야를나누어서기술하였다. 2015년개정판 (Rev.1) 38) 은후쿠시마사건이후에취해진조치들을추가적으로기술하고있다. 2007년인프라구축단계에대해기술한 No.NG-G-3.1 를발간한이후이문서를기반으로 2014년 No. NG-T-3.11 ( 신규원자력발전프로그램의건설과운영을위한환경영향평가기술문서 : 이하 NES 환경영향평가기술문서 ) 를발간하였다. 2. NES 환경영향평가기술문서상요구하는환경영향평가 NES 환경영향평가기술문서는환경이슈가다루어져야하는단계를 3개로나누고, 환경영향평가프로그램과원자력발전소건설부지의개발단계그리고법령의적용간의상대적관계를흐름도로정리하고있다. 그림에서보면일반대중의참여는스코핑평가항목을결정할때시작된다. 스코핑리포트가제출되면일반대중은다시한번의견을개진할수있다. its request or under its supervision or control is not used in such a way as to further any military purpose. 국제원자력기구는전세계도처에평화와건강그리고번영에원자력에너지가기여하는바를촉진하고확대하는바를추구한다. 국제원자력기구는가능한한기구에의해도는기구의요청이나감독또는통제하에제공된지원이어떠한군사목적으로사용되지않도록보증한다. 36) 1 레벨은기본원칙과목적, 2 레벨은가이드, 3 레벨은기술리포트이다. 37) 원문은 Milestones in the Development of a National Infrastructure for Nuclear Power 이다. 38) 2007 년발행한 No.NG-G-3.1 을개정하여 2015 년 No. NG-G-3.1(Rev.1) 을발행하였다.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 287 [ 그림 1 개발단계 - 법령적용관계흐름도 ] 부지현황 1 단계부지조사단계전략환경영향평가 환경프로그램 환경법. 시행령. 시행규칙심의 / 책임부서지정 잠정적지역 / 부지 환경정보수집과분석 2 단계부지선정단계 스코핑리포트 (ESR) 일반대중참여 환경법. 시행령. 시행규칙시행. 허가를위한정식절차와과정 후보부지 / 선호부지 환경영향평가 부지디자인 환경영향평가가반영된입찰 / 계약 3 단계운영전단계 운영전, 건설, 운영중환경모니터링 규제 법개선 재난계획 확정. 운영 IAEA 가이드라인에는환경영향평가의가치가원자력에너지가환경에미치는영향뿐만아니라사회경제적인영향도확인하는과정이라고소개하고있다. 환경영향평가의목적은환경과인간건강에미치는영향에대한질문에대답하는것이라는점을강조하고있다. 주민의견수렴과관련하여환경영향에대한정보가지속적으로주어지는것이중요하며, 이해관계자 (stakeholder) 와관련내용을전달하고수용받는것은종합적인환경영향평가에서필수적으로이행되어야하는것으로소개하고있다. 법적으로지정되는이해관계자 (statutory stakeholder) 는정부기관이고비법정이해관계자 (non-statutory stakeholder) 는주
288 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 민을포함하여직간접으로해당프로젝트와관련이있는이해관계자이다. 주민이의견을제시할수있는시점은환경영향평가초안이제시되고이에대해관련부처가협의를통해계획의적정성을평가하는내용범위와평가요소를설정하는스코핑절차를통해항목을초안으로확정한이후이다. 주민의견을수렴하여최종적으로평가항목이결정되게된다. 이후스코핑을지나고평가항목에대한결과리포트가작성되면이에대해주민에게다시한번의견을수렴하도록한다. IAEA 는결과보고서초안이작성되면전문성이인정되는제3의기관에코멘트를받아이후수정을거치고이후에최종결과보고서초안에대한의견을일반대중에게요청하는단계를권유하고있다. Ⅳ. Aarhus Convention( 오르후스협약 ) 과 PRTR Protocol( 오염물질 배출, 이동, 등록체계에관한키에프부속의정서 ) 오르후스협약은환경정보에대한접근, 일반대중이환경계획등에참여할권리, 환경이 슈에있어서사법접근법까지일반대중이자신을둘러싼환경이변화하는것에대해가장 높은수준의권리를제공하고있다. 1. 오르후스협약 1998년유엔유럽경제위원회 (United Nations Economic Commission for European: UNECE) 제4차환경각료회의에서채택되고 2001년 10월발효한오르후스협약 (Aarhus Convention) 39) 은세가지기둥을지니고있는데첫째, 환경정보에대한접근권둘째, 환경행정절차참여권셋째, 환경사업접근권이다. 회원국은 47개국인데 46개국이유럽에위치한다. 오르후스협약에서의환경정보 (Environmental Information) 는일반적으로우리가이해하는 환경 보다광의인데, 건강, 안전, 문화적장소, 건물구조, 인간삶의상태 (Art. 2(3)) 등으로포괄적으로규정하고있다. 이러한포괄적정의에힘입어오르후스협약은 2005 년 II/1 39) Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Enviornmental Matters.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 289 결정을통해 GMO에대한개정협약으로도이어졌다. 주민참여와관련된규정을살펴보면이하와같다. (1) 환경정보접근 (Access to Environmental Information) 오르후스협약제4조는환경정보접근에대해일반이환경정보제공을신청하는경우국내법의범위내에서환경정보가제공되도록하고한다. 이때정보공개를청구하는사람은이해관계를적을필요가없으며, 공공기관의판단하에다른형식으로제공하는것이합리적인경우나이미다른형태로일반에공개되어있는경우를제외하고는청구자가원하는형식으로공개되도록하고있다 (Art.4(1)). 일반에게공개되어있는환경정보를청구하였을때공개량이많은경우 2개월, 이외의경우에는 1개월이내에공개하여야한다. 만약기간이연장되면이유를이야기해주어야한다 (Art.4(2)). 환경정보의공개는여러이유로거부될수있는데예를들어 1 환경정보가없는문서를요청하거나 2 청구가분명히비합리적이거나너무나일반적으로작성된경우 3 국내법이나관습법으로공개예외로인정되는경우이다 (Art.4(3)). 또한기밀유지, 국제관계, 공정한재판을받을권리, 산업정보, 지적재산권, 제3자의권리, 희귀종번식에악영향 (adverse effect) 을미치는경우에도거부될수있다 (Art.4(4)). 정보공개를거부하는경우에는이유를기재한서면으로하여야한다 (Art.4(7)). 정보공개청구의비용은합리적인범위에서청구하도록한다 (Art. 4(8)). 제4조에서보장된환경정보접근에대해일부또는전부가부당하게거부된경우나부적절하게답변을받은경우, 법원절차또는독립되고공정한기관이관여하여심사절차를밟도록하고있다. 심사는신속하게무료로또는저비용으로이루어지도록보장하여야한다고규정하고있다.(Art.9(1)). (2) 일반대중의특정활동의사결정참여부속서 I에열거된활동의경우환경정보를제공하도록하고있다. 1 1KW를넘지않는연구용을제외한원자력발전소를포함한에너지분야 2 금속공정 / 생산분야 3 광업 4 화학산업 5 폐기물관리 6 15만인구수의폐수를초과하는정화시설 7 목재로부터제지를생산하거나일일 20톤이상제지 / 판자를생산하는산업 8 장거리철도나기본 2100m 길이이상의공항건설 / 신규로 4차선도로, 10km이상지속적인길이의도로를건설하는산업 9 1,350 톤이상의배가지나가는내륙수로 / 항구시설, 무역항분야 1010백만큐빅미터이
290 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 상의지하수추출산업등 18개산업을구체적으로언급하고식물, 생물, 야채생산에대해서는성격을언급하고있다. 부속서의마지막에는이에해당하지않더라도환경영향평가대상인경우에는일반대중이환경영향평가법에근거하여참여할수있다고언급하고있다. 오르후스협약제6조는이렇게부속서 I에열거된활동에일반대중이참여하는경우이외에도국내법에규정된경우에는부속서 I에열거되지않은활동에대해서도참여할수있으며, 일반대중의의사결정참여가악영향 (adverse effect) 을지니는경우사례별로결정할수있다고규정하고있다. 적절한시간 (timely manner) 과장소, 의사결정절차, 관련부처등에대한정보가제공되어야하며, 대중전체절차에서조기참여 (early public participation) 가가능하도록하여야한다. 일반에게주어지는정보는부지에대한설명과예상되는부산물과배출량을포함하여물리적기술적성격, 환경에미치는중대한영향 (significant effects), 이러한영향을저감시키거나예방하기위한수단, 이상의내용에대한비기술적인요약, 대안에대한개요등을포함하여야한다고규정하고있다 (Art.6(6)). (3) 일반대중의환경계획, 프로그램, 정책참여오르후스협약제7조는환경과관련하여특히일반대중의참여를규정하고있는데, 투명하고공정한구조로일반에게필요한정보가제공되도록하여야한다고규정한다. 이때 일반대중 (public) 은이협약의목적을감안하여결정된다고규정하고있어서협의의이해관계가있는일반보다는넓은것으로보인다. (4) 사법접근권환경정보접근권부분에서언급하였지만오르후스협약제4조상의권리가침해된경우제 9조제1항에구제절차를규정하고있다. 제9조 2항은 충분한이해관계 (sufficient interest) 를가지는일반또는행정절차법에서당사자자격으로권리가침해될것을요구하는경우에권리침해를받은일반대중에게구제를보장한다. 제9조제3항의경우, 국내법에서요구하는요건을갖추면이해관계와상관없이청구가가능하기때문에이것을 모든이의권리 (Any person right) 이라고소개하고있다.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 291 2. 오르후스협약과일반대중의참여 오르후스협약은절차적으로실체적으로일반대중의참여를보장하는내용을담고있다. 우선정보공개의정도와정보공개가거부될때구제방법까지, 사소하게이해관계를기재않도록하는사항부터부담이될수있는비용까지실질적으로정보가일반대중의손에잡히도록보장하고있다. 나아가법정에서환경이슈를다룰수있는사법접근법의경우에도충분한이해관계의정도로당사자자격을넓게보고있다. 오르후스협약의후속적의정서인 40) 오염물질배출, 이동, 등록 (Pollutant Release and Transfer Register:PRTR) 체계에관한키에프부속의정서 41) 는정보공개의무와일반대중참여를더욱더확대하였다. 해당의정서는일반대중의참여를더욱더적극적으로포함하고있는데, 일반인이자료체계를구축하는과정에참여 (participate) 할수있도록보증하고, 갖추어진데이터베이스정보에대해의견을제시하고, 의사결정절차에참여할수있도록창구를열어두도록하였다. 또한등록원부가변경되는경우일반인에게신속히공개하여야하고있다 (Art. 13). 물론일반인이데이터베이스에인터넷을통해접근가능하도록하고, 이를무료로할수있도록하였다. 복사, 우편발송의경우합리적인비용을넘지않도록하였다. 직접인터넷으로접근하는것이어려운곳은도서관이라던가공공기관등일반이접근할수있는장소에서접근이가능하도록시설을마련하여야하도록규정하였다 (Art. 11). 3. EU 의오르후스협약이행현황 EU는 2005/370/EC 결정으로오르후스협약의당사국이되었다. EU의회는 2003/4/EC 지침 (Directive) 으로이행법률을제정하였고, 영국은 2004(SI/2004/3391) 규정을제정하였다. 오르후스규정 (Regulation) 1367/2006 으로 EU기관이이행하도록하고, 유럽연합기능협약 (Treaty on the Functioning of the European Union: TFEU) 의내용에회원국의의무를담아서회원국이이행하도록큰구도를설정하고있다. 더하여 EU기본권헌장 (Charter of Fundamental Rights of the European Union: Charter) 은오르후스협약의내용을국내에서이행하기위해필연적으로함께거론된다. 3년마다오르후스당사국이제출하는보고서의 40) 오르후스협약제 5(9) 조, 제 10(2) 조에근거하여제정됨. 41) UNECE Kiev protocol on Pollutant Release and Transfer Registration(PRTR) under the Aarhus Convention.
292 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 경우 EU 기관의이행법과회원국의이행법에대해별도로기재하고있다 42). 구체적으로는문서접근규정 (Access-to-documents Regulation) 1049/2001 과환경정보지 침 (Environmental Information Directive 2003/4/EC) 에세부적인내용을담고있다. EU 기관은제 4 조환경정보접근권과관련하여오르후스규정제 2(1) 조에환경정보의정의 를규정하고있으며. 문서접근규정제 6(1) 조에는정보를요구하는지원자는정보요구이유 를기재하지않아도된다고명시하고있다. 다만제 6(2) 조에는지원자가요청하는바를이 행하기위해지원자에게정보요구관련명확성을요청할수있다고더하고있다. 제 10 조는 현장또는전자매체를통한복사본을받을수있으며 43) 기록은웹페이지 GESTDEM 44) 에서 청구할수있도록하였다. 제 7 조와제 8 조에는정보공개요청에대해 15 일내에답변하도록되어있고양이많은문 서에대해서도 1 달이내에답변하도록하고있는데, 이는오르후스협약에서 1 개월이내공 개를요청하고, 양의많은경우 2 개월이내에공개하도록한것보다빠른답변이이루어지 도록한것이다. 공개요청에대한거부규정은제 4(1) 조에피해가발생하므로거부해야하는절대적요건 에대해, 제 4(2) 조에공익에근거하여사례별로판단하는상대적요건을두고있다. 상대적 요건에해당하는경우거부판단은엄격하게이루어지도록하였다. 비용과관련하여 20 페이 지이하는무료로 20 페이지이상의경우에는 0.10 유로를받도록하는규정을두고있으나 ( 제 10(1) 조 ) 실제로는정보접근에대해비용청구를하고있지는않다. 한편회원국의경우는환경정보지침제 3(2) 조를통해최대한빨리그리고 1 달이내에답 변할의무를명시하고있으며, 거부사유에대해서도열거방식을택하고있다. 공익 에대 한판단은제 4(2) 조에근거하여이루어진다. Case C-71/14, East Sussex Council v. Information Commissioner 사건에서데이터베이스를유지하는비용을환경정보공개비용에 포함해서는안된다는결정이남에따라공개비용에대한논란은명확하게정리되었다. 일반대중이환경계획, 프로그램, 정책, 의사결정에참여하는내용인오르후스협약제 6 조 와제 7 조의내용은 EU 기관에는직접적으로관련이없기때문에회원국에적용되는내용이 다. 환경영향평가지침 (Environmental Impact Assessment Directive: EIA-Directive) 2014/52/EU) 제 6 조와 45) 공중참여지침 (Public Participation Directive 2003/35) 제 3(4) 조에 42) Report from the Commission-Aarhus Convention Implementation report (2014). 참조. 43) 현장요청보다는전자매체요청이월등이많다. Ibid., p.8. 44) https://www.asktheeu.org/en/request/gestdem., 2017.12.16. 확인 45) 원자력과관련된일반대중의참여는 Nuclear Safety Directive 2014/87/Euratom, Spent Fuel and
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 293 의사결정참여와관련된 합리적인 시간대에대해규정을두고있다. 관련하여유럽, 당신의목소리 (Your Voice in European) 46), 위원회투명성포탈 (Commission transparency portal) 47), 유럽환경기관네트워트 (European Network of Environmental Authorities) 48) 등을통해유관기관사이에소통을하고이러한정보가공개되도록환경을구축하고있다. 사법접근권과관련하여서는리스본조약제230 조 49) 을기본으로하고, 자연인과법인의사법접근권을넓게보장하고있다. 2010년부터서비스를제공하는유럽 e-정의포탈 (European e-justice Portal) 과같은곳에서도사법접근권과관련된절차를쉽게찾아보고신청할수있도록하였다. 하지만사법접근권과관련하여 EU 내에여러지침으로보장되어있는것은사실이나 50) 2017 년 10월에유럽사법재판소 (European Court of Justice: ECJ) 에서결정된 Case C-640/16 P, Greenpeace Energy eg and Others v European Commission 에서그린피스의원고적격이인정되지않은것을볼때 NGO 의원고적격과관련하여 개인적인관련성 (individual concern) 과해당사업으로인하여 상당히 (substantially) 영향을받은부분에대해증명하는것은여전히어려운것으로판단된다. 유럽사법재판소는기준자체에대해서는언급하지않았는데이에대해환경운동변호사연합은원고적격에대한객관적인기준을결정하여좀더명확하게규정하는것이필요하다는의견을제시하고있다 51). Radioactive Waste Managament Directive 2011/70/Euratom, Regulation on guideline for trans-eurpean energy infrastructure 347/2013 에도각각의규정을두고있다. 46) https://ec.europa.eu/info/consultations_en., 2017.12.16. 확인. 47) https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/service-standards-and-principles/transparency _en., 2017.12.16. 확인. 48) http://ec.europa.eu/environment/integration/cohesion_policy_en.htm., 2017.12.16. 확인. 49) 원본은이하와같다. The Commission may attend all the meetings and shall, at its request, be heard. The Commission shall reply orally or in writing to questions put to it by the European Parliament or by its Members. The European Council and the Council shall be heard by the European Parliament in accordance with the conditions laid down in the Rules of Procedure of the European Council and those of the Council. 50) 민사, 상사에대한중재지침 Mediation Directive 2008/52/EC, 민사, 상사결정에대한승인규정 Brussels I Regulation 2015/2012, 회원국에게제재, 배상, 집단배상을규정한유럽집행위원회권고 Commission Recommendation on Collective Redress 2013/396/EU, 환경책임지침 Environmental Liability Directive 2004/35/EC, 에너지안전사고와관련된세베소지침 SEVESO III Directive 등을찾아볼수있다. 51) https://www.clientearth.org/case-c-640-16-p-greenpeace-energy-v-commission-judgment-10-october -2017-eclieuc2017752/ 2017.12.16. 확인.
294 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 한편프랑스에서는프랑스의환경연합인 Les Amis de la Terre 가대기질을깨끗하게유지할의무에대해행정부의요청하는사건에서 2010년에는원고적격을거부당하였지만 52) 2016년에는프랑스정부를대상으로일정대기질을유지하지못한책임을구하였고이에프랑스최고법원 (The French highest court) 은의회로하여금효과적으로대기질을개선할법안을 2018년 3월 31일까지제출하도록결정하였다 53). 이로써 NGO 는직접적인이해관계자로적절한법안을요청할수있게되었다. 또한유럽의회는 2017년 11월 2017/2819 결의를통해사법접근권이강화된법안을제출하기로결의하였다. 이는사법접근권이거부된사례가오르후스준수위원회에소개됨에따라 54) 이를시정하기위한조치로보이며이로써환경에영향이큰프로젝트의경우 NGO 의내부심의도가능할수있다는전망이돌고있다. 결론적으로 EU는환경정보접근과일반대중의정책참여등에대해역동적으로공개되어있으나여전히사법접근권은회원국의역량에의존하고있다고본다. 하지만 NGO 의전반적인활동이환경이슈를지나치지않는한절대적인이해관계자로서진입하는것은확대될것으로보인다. Ⅴ. 결론 우리나라환경영향평가법에규정된주민의견수렴조항은공고- 공람- 설명회 -필요에따른공청회로구성되어있다. IAEA 의환경영향평가법가이드라인은부지선정단계에서이미공중의참여를요구하고있다. 오르후스협약은환경정보에대한포괄적인정의와함께보다적극적인정보공개와환경정책에대한이해관계자범위의확대, 실행단계가아닌정책구상단계에서의의견수렴, 사법접근권을보장하고있다. 오르후스협약은 GMO 개정협약으로도이어졌으며, 오염물질의경우배출 이동 등록체계를갖추게하는키에프부속의정서로내실을다졌다. 52) Case C-237/07 Janecek v. Freistaat Bayern. 53) Case C-404/13 ClientEarth v. The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs. 54) Commission s embarrassing reaction on access to justice on environmental matter file:///c:/users/user/downloads/article.pdf 2017.07.18.
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 295 EU의경우규정과회원국지침으로나누어 EU기관차원에서환경정보에대한접근을확대하고있으며, 회원국차원에서의사결정참여와사법접근권확대가이루어지고있다. 특히나프랑스법원은지역주민뿐만아니라 NGO 가환경문제에관여하여구체적이고효과적인입법을요구하는 NGO 의원고적격을인정하였다. 또한 2017년오르후스협약준수위원회의검토를받은이후 EU 의회는사법접근권을확대하는발안을준비하고있다. 우리나라환경영향평가법은국가의정책을구상하는이들이이해관계가있는주민과직접소통할수있는 4단계의창구를열어놓고있지만주민들이어려운기술용어를이해하는것에서부터자신의의견을정하기위한정보를습득하는것까지여전히어려움이발견된다. 주민과국민이정보를얻을수있는정보처리기관 (clearing house) 의역할을한수원과원자력문화재단등에서하고있지만지역주민으로시작하여이해관계가있는이들이정보를투명하게얻을수있는지역적공간도필요하다. 실제로신고리 5,6호기공론화위원회의활동이연일뉴스에서보도되면서오히려그간묻혀있던원자력에너지에대한실질적인정보들을습득할수있었던기회가제공되기도하였다 55). 특히원자력발전소관련환경영향평가는이러한궁금증이지속적으로해결될수있도록의견수렴의기간을열어둘필요가있으며, 이해관계를해석함에있어서도광의로할필요가있다. 진화하는환경정보공개와사법접근권에맞추어우리나라도국제기준에맞는주민의견수렴조항으로의확대와강화가요구된다. 55) 공론화위원회의활동에관하여는이하홈페이지참고. 2017. 10. 29. 확인. http://www.sgr56. go.kr/npp/index.do
296 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) 참고문헌 박균성 함태성, 환경법, 박영사, 제7판, 2017. 김지영외 국가에너지계획에대한전략환경영향평가방안연구, 한국환경정책 평가연구원, 2014. 김현준, 환경사법액세스권과환경단체소송, 환경법연구, 제32권제2호, 한국환경법학회, 2010. 이희선외 원자력에너지개발환경관리전략연구, 한국환경정책 평가연구원, 2012. 박균성, 환경영향평가와사업계획승인의관계에관한연구, 환경법연구, 제35권제2호, 한국환경법학회, 2013. 석인선, 환경영향평가절차상주민참여 : 미국과우리나라의경우에관한비교법적고찰을중심으로, 환경법연구, 제30권제2호, 한국환경법학회, 2008. 이순자, 환경영향평가법상협의에대한고찰, 환경법연구, 제34권제3호, 한국환경법학회, 2012. 이영준외, 전략환경영향평가의실효적운용방안연구 II, 정책계획의평가실무가이드라인을중심으로, 2014. 신고리원자력 5, 6호기건설사업환경영향평가서 ( 요약본 ) 신고리원자력 5, 6호기환경영향평가협의내용서제57회원자력안전위원회신고리 5.6호기건설허가 ( 안 ) 의결자료신고리 5, 6호기건설허가심사보고서에대한사전검토결과보고서, 원자력안전위원회, 2016. 2015 환경방사능조사및평가보고서 2017 고리본부주변환경방사능조사결과주민설명회결과업무보고서신고리원자력 5, 6호기건설허가취소소송뉴스 Managing Environmental Impact Assessment for Construction and Operation in New Nuclear Power Programmes, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-T-3.11, IAEA, Vienna, 2014. Aarhus Convention Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on Public Access to Environmental Information and repealing Council Directive 90/313/EEC Directive 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 Providing for Public Participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the enviornment and amending with regard to public participation and access to justice Council Directives 85/337/EEC and 96/61/EC Report from the Commission-Aarhus convention implementation report, 2014. 홈페이지검색전력거래소한국원자력안전기술원한국수력원자력환경영향평가정보지원시스템 투고일자 2017. 11. 30 심사개시일자 2017. 12. 04 게재확정일자 2017. 12. 18
박지현 / 원자력발전소관련환경영향평가비교연구 297 Hongik Law Review, Vol. 18, No. 4(2017) ABSTRACT Comparative Study on the Nuclear Power Plant Environmental Impact Assessment -Focus on the Public Participation- 56)Jihyun Park* Korean Environmental Impact Assessment Act provides public notice-public perusal-presentation-public hearing procedures to gather community opinions. To be more specific, gathering consensus from residents(art.13), Omission of procedures for gathering consensus from residents(art. 14), further gathering of consensus from residents(15) for strategic environmental impact assessment, 25, 26 for environmental impact assessment are specified in the law. IAEA's NES series 'Managing Environmental Impact Assessment For Construction and Operation in New Nuclear Power Program' suggest public participation as early as siting stage. Aarhus Convention includes an inclusive definition of the environmental information, proactive information disclosure. Broad participation of stockholders at the stage of the environmental policy-making stage is ensured. Aarhus Convention lead to the GMO Amendment as well as Kyiv Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers in 2009. Although Korean Environmental Impact Assessment Act includes 4 steps of public * Associate Professor, Youngsan University
298 홍익법학제 18 권제 4 호 (2017) participation, still there are many difficulties in gathering information on highly technical documents and understanding it. Community center acting as clearinghouse is also needed. From the law New-Gori Unit 5,6 construction revocation suit, general public demands are high on the degree of the right to know. Especially, EIA reports for Nuclear Power Plants should be open to the public throughout the stage. Public participation in the preparation, modification or review of plans and programmes relating to the environment should be guaranteed broadly and accordingly as Korean nuclear energy technology grows. Key Words: Environmental Impact Assesment, Radiological dose Assesment, Nuclear, Acceptance of community opinion, Community Public Participation, Aarhus Convention, IAEA, Access to the Environmental Information, PRTR Protocol