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일정 및 학술회의 일시 : 2013년 10월 11일(금) 오후 1시00분~6시20분 장소 : 국회도서관 소회의실

<모시는 글> 2013년 우리나라를 비롯하여 미국, 중국, 러시아, 일본 등에서 새로운 정부가 출범하면서 남 북관계에 다시 한 번의 전환의 기회가 마련되었습니다. 지독했던 여름 더위에도 불구하고 개성공단이 재가동되는 결실을 거둔 것은 가을 수확만큼 이나 경사로운 일입니다. 지난 추석에 이산가족상봉을 위한 남북회담이 북한의 일방적 통보로 결렬되어 매우 유감스럽지만 남북관계 정상화의 추세는 지속되리라 기대해 봅니다. 새로운 먼 길을 떠날 때 이제까지의 여정을 점검하고 걸맞는 지도와 식량을 준비하듯이, 이 제는 남북관계의 장도를 위해 과거를 돌아보고 미래의 청사진을 마련해야 할 때입니다. 남북 관계가 한 치 앞을 다툴 때 일수록 먼 길을 준비한다는 학문적 취지에서 공동 학술회의를 마 련하였습니다. 이번 학술회의에서 제기되는 몇 가지 실험적인 논점들에 대해 활발한 논쟁과 비판이 제기된 다면 회의를 주최한 저희들로서는 더 없는 기쁨일 것입니다. 모쪼록 참석하시어 고견을 나눠 주시기 바랍니다. 2013년 10월 1일 (사) 연구센터 코리아 컨센서스(KCRC) 소장 백준기 숭실대 남북교류협력연구소 소장 이정철 한겨레신문 경제연구소 소장 이현숙

목차 모시는 글 (사) 연구센터 코리아 컨센서스(KCRC) 소장 백준기 숭실대 남북교류협력연구소 소장 이정철 한겨레신문 경제연구소 소장 이현숙 제1세션 한반도 산업공동체 구상 사회 : 이현숙 한겨레 경제연구소 소장 발표1 : 북한 계획경제의 평가와 제도개혁 가능성 (양문수 북한대학원대학교 교수) / 5 발표2 : 동아시아 국제분업체계와 남북한 통합형 산업정책 (한홍렬 한양대 교수) / 23 발표3 : 북 중 경제관계의 구조적 특성과 남북경협에의 시사점 (이종운 극동대 교수) / 39 토론 : 이석기 산업연구원 연구위원 / 김한성 아주대 교수 / 김수한 인천발전연구원 연구위원 제2세션 러-중-북 삼각협력관계의 전략적 함의와 미국요인 사회 : 김연철 인제대 교수 발표1 : 북방삼각관계와 북 중관계 (이남주 성공회대 교수) / 66 발표2 : 북방삼각관계와 북 러관계 (백준기 연구센터 코리아 컨센서스 (KCRC) 소장, 한신대 교수) / 87 발표3 : 북방삼각관계와 북 미관계 (이정철 숭실대 남북교류협력연구소 소장, 숭실대 교수) / 108 토론 : 박홍서 동덕여대 연구교수 / 김보근 한겨레평화연구소 소장 / 안경모 서울대 한국정치연구소

북한 계획경제의 평가와 제도개혁 가능성 양문수 2013.10

북한 계획경제의 평가와 제도개혁 가능성 양문수(북한대학원대학교) 머리말 우리 사회에서 북한의 변화 는 언제나 논란의 대상이다 정치의 영역에서든 경제 의 영역에서든 북한이 변했느니 변하지 않았느니 하면서 지겨울 정도로 갑론을박해 왔다 특히 북한의 변화라는 것이 우리의 대북정책의 주요한 목표로 설정되고 나서 부터 이러한 논란은 더욱 거칠게 전개되었다 하지만 이러한 논쟁은 다분히 소모적이다 굳이 따진다면 이 세상에 변하지 않는 것은 아무 것도 없다 무엇을 변화라고 볼 것인가 어떤 조건을 충족해야만 변화인 가 하는 정의 와 기준 의 문제가 전제되어야 한다 혹은 변화 그 자체라기보다는 변화의 양상 성격 의미를 따져야만 논의가 생산적일 수 있다 이 글은 북한 경제 시스템의 변화 문제를 다룬다 특히 흔히들 개혁 개방 이라 고 부르는 그러한 관점에서 북한경제의 과거와 현재를 평가하고 미래를 전망하기 위한 토론의 기초자료를 제공하는 것이 이 글의 목적이다 우리 사회에서 북한의 개혁 개방은 초미의 관심사이다 더욱이 새롭게 출범한 김 정은 정권의 개혁 개방 문제는 여러 가지 의미에서 주목을 받지 않을 수 없다 다만 이 글에서는 이른바 방침 및 관련 정책에 초점을 맞추기로 한다 즉 주로 경제개혁의 문제를 다루고 경제개방의 문제는 보조적으로 언급하는 선에 그치기로 한다 북한 계획경제의 위축과 시장화의 확산 사회주의권 붕괴의 여파로 북한의 제 차 개년 계획 은 실패로 끝났다 북한정부 스스로도 제 차 개년 계획의 실패를 공식적으로 인정했을 정도였다 년은 대규모 아사와 고난의 행군 으로 대변되듯 북한경제가 나락으로 떨 어졌던 시기로 기록되었다 한국은행의 추정에 따르면 북한은 년부터 년까 지 년 연속 마이너스 성장 실질성장률 기준 을 나타냈다 이 기간에 북한의 는 무려 나 감소했다 1) 지난해 6월 28일, 내부적으로 공표한 방침으로 알려져 있으나 확인되지 않고 있다. 그 제목은 우리식의 새로운 경제관리체계를 확립할 데 대하여 라고 되어 있다. 다만 이 방침의 구 체적 내용은 현재 알려져 있지 않으며, 방침인지, 계획인지, 조치인지도 명확하지 않다. 6-1 -

이러한 경제위기는 북한의 계획경제를 근저에서부터 뒤흔들어 놓았다 경제위기 로 인해 에너지를 비롯해 거의 모든 산업에서 생산이 급격히 감소했다 이에 따라 원자재의 극심한 부족 현상이 발생했고 원자재 공급의 불안정성이 심각한 수준에 달했다 원래 중앙집권적 원자재 공급체계는 중앙집권적 계획경제의 물리적 토대 역할을 수행하는데 경제위기로 인해 이러한 원자재 공급체계가 사실상 파괴됨에 따 라 계획경제체계 전반이 크게 동요하게 된 것이다 무엇보다도 북한의 계획화체계의 양대 기둥인 대안의 사업체계 와 계획의 일원 화 세부화 가 크게 약화되었다 물론 대안의 사업체계 의 핵심요소의 하나인 중 앙집권적 자재공급체계는 계획의 일원화 세부화 방침과 마찬가지로 이미 년 대 이전부터 흔들리기 시작했다 그러던 것이 년대 경제위기 속에서 더욱 약화 되면서 사실상 와해상태가 되었다 사실 중앙의 계획당국이 기업에 대해 원자재공 급 문제를 제대로 해결해주지 못한다는 것은 계획의 실행수단을 보장해주지 못한다 는 의미이다 그러면서도 중앙의 계획당국이 기업에 대해 계획달성을 요구한다면 계획의 실행을 위한 실질적인 권한은 기업에게 상당 정도 넘어가지 않을 수 없다 따라서 기업활동에 대한 중앙의 장악력 통제력은 현저히 약화되고 이에 따라 경 제 분야에서 중앙집권적 규율을 강화하는 가장 올바른 길 인 계획의 일원화 세부 화는 공허한 슬로건으로 전락하고 말았다 아울러 계획화의 영역이 크게 축소되었다 년대의 경제위기 당시에는 공식적 인 경제체계가 거의 작동하지 않게 되었다 년대의 부분적인 산업생산 회복기 에도 계획화를 통한 전면적인 균형은 불가능했다 정상적으로 생산이 이루어지는 기업이 극히 소수에 불과한 상황에서 전면적인 균형은 애초에 불가능했다 계획화 는 발전 금속 기계 건설 등과 같이 공식경제를 유지하기 위하여 필수적인 일부 산업을 중심으로 이루어지고 있는 것으로 파악되고 있다 국가계획위원회가 생산 목표를 설정하고 생산을 위한 물자를 공급한다는 의미의 계획화 대상이 되는 기업의 범위가 크게 줄어든 것은 사실이지만 실제로 계획화가 이루어지는 기업이 어느 정도인지는 명확하지 않다 지방산업공장들은 계획화 대상 2) 사업체계가 경제관리의 기본 방침을 주로 기업 관리운영체계에 구체화한 것이라면 계획의 일원화 세부화는 그 방침을 국가의 경제운영체계에 구체화한 것이라고 할 수 있다. 즉 북한의 계 획경제에 있어서 대안의 사업체계는 미시적 차원의 제도이고, 계획의 일원화 세부화는 거시적 차 원의 제도라고 볼 수 있다. 대안의 사업체계는 여러 가지 요소를 포함하고 있으나 핵심적인 것은 다음의 두 가지이다. 첫째, 종전의 지배인 유일관리제 대신에 공장 당위원회에 의한 집단지도체제 를 기업 관리운영의 중심에 둔다는 것이다. 둘째, 원자재를 위에서 책임지고 아래에 현물로 내려 준다는 것으로서 구체적으로는 중앙의 계획당국의 지휘 아래 성, 위원회 등에서 공장과 기업소에 대한 자재공급의 책임을 지는 체계인 것이다. 계획의 일원화는 국가계획위원회의 통일적인 지도 밑에 계획화의 유일성을 철저히 보장하는 것으로서 국가가 인민경제의 모든 부문의 경제활동을 통 일적으로 장악하고 전국가적 범위에서 생산의 물적 인적 조건을 장악할 수 있게 해준다. 계획의 세부화는 말 그대로 될 수 있는 한 세부적으로 계획화한다는 것으로서 국가계획기관이 직접 전반 적 경제발전과 기업의 경영활동을 밀접히 연결시키는, 즉 중앙으로부터 지방과 기업에 이르기까지 국민경제의 부문 간, 기업 간 및 지역 간 그리고 그것들 내부 상호 간의 모든 경제활동을 세부에 이르기까지 계획에 구체적으로 맞물리게 하는 방법이다. 7-2 -

에서 제외된 것은 확실해 보인다 중앙공업 가운데 특급기업소 들은 내각경제 소속 이든 당경제 및 군경제 소속이든 공식경제의 유지를 위해 핵심적인 기업으로서 계 획화체계가 어느 정도 유지되고 있는 것으로 보인다 특급기업소를 제외한 급 이 하 대부분의 기업들은 생산이 이루어지는 기업들이 많지 않기 때문에 이들 기업들 에게 계획화는 큰 의미가 없을 것으로 보인다 결국 북한의 계획화는 전략적인 부 문을 중심으로 매우 축소된 영역에서 이루어지고 있으며 따라서 계획이 경제전체 의 균형을 전혀 보장하지 못한다 이와 함께 국가계획위원회의 기능이 유명무실화된 것으로 평가되고 있다 년 대의 핵심 산업의 붕괴로 중앙집중적 물자공급체계는 사실상 기능을 멈추었으며 년대의 부분적인 산업생산의 회복 이후에도 극히 제한적인 영역에서만 기능이 회복되었다 그것은 년대의 부분적인 회복 이후에도 내각경제가 관장할 수 있 는 자원은 극히 제한적이며 당경제 및 군경제 등 특권경제로부터의 자원 유입이 없이는 내각경제조차 작동이 불가능하기 때문이다 내각경제가 경제의 전체적인 산 업순환을 관장하고 있지 못하기 때문에 국가계획위원회가 북한 계획화의 핵심적인 역할을 담당할 수 없게 되었다 계획의 수행을 위해서 필요한 자원의 상당 부문은 당경제나 군경제 등 내각경제 외부에서 조달되어야 하며 이 과정에서 국가계획위원회는 사실상 별 역할을 하지 못한다 아울러 계획화의 대상이 크게 줄어든 것도 국가계획위원회의 역할 축소에 한 몫을 했다 결국 국가계획위원회는 계획화를 통하여 경제를 조정하고 균형을 보 장하는 역할을 더 이상 하지 못하고 형식적인 계획을 작성하는 역할만을 담당하게 되었다 또한 정부차원에서의 물자공급이 제대로 이루어지지 않기 때문에 중간에 자주 계 획이 변경되기도 한다 또한 한정된 재원을 사용하는 과정에서 최고지도자의 결정 에 따라 기존의 계획과는 다르게 우선순위가 바뀌는 상황이 자주 나타나기 때문에 중앙정부 내부에서도 경제계획 준수에 대한 인식이 철저하지 못하다 예를 들면 김 정일 위원장의 지시라고 할 수 있는 방침 이 결정되어 하달되면 이와 관련된 사업 은 기존에 수립된 국가의 경제계획보다 우선하여 집행하도록 되어 있다는 것이다 결국 북한에서 대규모 재원이 요구되는 경제건설사업은 정부의 자체적인 계획에 따라 추진이 된다고 하기 보다는 김정일의 결정에 따라 언제든지 변경될 수 있는 상황이 된 것이다 이처럼 국가의 경제계획이 제대로 지켜지지 않는 상황은 특히 3) 1970 중반부터 북한에서는 일반경제와 특권경제의 분리가 시작되었다. 특권경제가 내각으로 부터 독립하여 수령 직할의 독자적인 경제영역으로 활동하기 시작한 것이다. 특권경제는 당경제와 군경제를 가리킨다. 당경제와 군경제는 각각 독자적으로 농장, 공장, 기업소, 광산, 무역회사, 은행 까지 보유한 하나의 완결된 경제순환구조를 가지고 있다. 국가 내에 존재하는 소규모 독립국가인 셈이다. 자세한 것은 예컨대 양문수, 북한의 계획경제와 시장화 현상 (서울: 통일부 통일교육원, 2013), p.40 참조. 4) 북한에서는 기업소를 다양한 기준으로 분류하고 있다. 규모(노동자 수, 고정재산과 생산능력 등)와 국가경제적 중요성을 기준으로 대규모 기업소와 중소규모 기업소로 나뉘고, 또한 특급, 1급, 2급, 3급, 4급 등으로 나뉜다. 경제사전 1 (평양: 사회과학출판사, 1985), p.302. 8-3 -

김정일 위원장이 최고지도자가 되면서 현저하게 나타나기 시작한 것으로 알려지고 있으며 이러한 현상은 오랫동안 지속되고 있을 뿐만 아니라 심화되는 모습조차 보 이고 있다 그 결과 북한에서 국가차원의 경제계획은 매년 수립은 하지만 사실상 유명무실화 되었다 북한에서 시장의 형성은 무에서 유를 창조한 것이 아니다 기존에 합법적으로 존 재하던 소규모 농민시장이 년대 경제위기 속에서 대규모 암시장으로 탈바꿈한 것이다 국영 상업망의 기능이 떨어지고 소비품 공급부족사태가 심각해지면서 특히 식량배급량이 급격히 줄어들고 급기야는 년대 중반 이른바 고난의 행군 기간 에 배급이 사실상 중단되는 등 국가 배급제가 사실상 붕괴된 것이 가장 큰 원인이 었다 국가가 식량과 생필품을 제대로 공급해 주지 못함에 따라 개인들은 생존을 위한 자구책으로 이른바 장사 로 불리는 상행위를 통해 먹는 문제 를 해결하지 않을 수 없었다 표 에 나타난 바와 같이 개인들은 다양한 방법을 통해 시장 활동에 참 여했다 5) 관련, 박형중은 매우 흥미로운 주장을 펴고 있다. 북한에서 국가계획이란 더 이상 지령계획이 아니라 하부단위에서 올라오는 보고를 취합하는 형태를 띠고 있다는 것이다. 상부가 하부에 내리 는 실질적인 지령 계획은 존재하지 않지만 국가는 마치 지령 계획을 내린 것으로 되고, 기업은 마 치 계획을 수행하는 것처럼 된다. 이 경우 국가는 기업의 보고에 근거하여 국가납부금만 받아갈 뿐이다. 박형중, 과거와 미래의 혼합물로서의 북한경제: 잉여 점유 및 경제조정기제의 다양화와 7 개 구획구조, 북한연구학회보, 제13권 제1호 (2009), p.50 참조. 6) 국가차원 경제계획의 유명무실화에 대해 보다 자세한 것은 임강택 외, 통일 비용 편익 추계를 위 한 북한 공식경제부문의 실태연구 (서울: 통일연구원, 2011), pp.51-59 참조. 9-4 -

표 구 분 개인 보유 자산 개인 차원의 생산물 기업 농장 포함 차원의 생산물 중국 등 제 국 유입품 국제사회의 지원물자 농민시장 암시장 에 대한 물품 공급 행위 유형 공급 물품의 취득 과정 개인이 원래 보유하고 있던 의류 식기 가구 등 자산 물품 취득 과정의 합법 여부 합법 농민시장 물품 공급의 합법 여부 불법 텃밭 생산 농산물 합법 합법 개인부업 농축산물 합법 합법 협동농장 부업생산 농축산물 합법 합법 개인부업 식료품 생필품 합법 불법 개인의 불법적 경작지 생산 농산물 불법 불법 개인의 불법적 가축사육 불법 불법 공식부문 생산 식량 공산품 합법 기업 입장 불법 공식부문 절취 유출 식량 생필품 원자재 불법 개인 입장 불법 공식기관에 의한 수입품 합법 기업 입장 불법 개인 기관에 의한 밀수품 불법 불법 개인 기관에 의한 절취 유출 물자 불법 주 종합시장이 합법화되는 년 이전의 상황임 양문수 북한경제의 시장화 양태 성격 메커니즘 함의 파주 한울 불법 이러한 암시장의 창궐에 대해 북한당국이 취한 태도는 통제와 묵인의 반복이었지 만 큰 흐름으로 보아서는 묵인에 가까웠다 북한당국은 암시장을 국가배급제의 마 비로 인한 주민들의 식량 및 생필품의 심각한 부족 상태를 완화시킬 수 있는 불가 피한 선택 으로 인식 암시장의 확산을 대체로 묵인해왔던 것이다 그런데 년 김정일 시대의 공식 출범 이후 북한정부는 경제위기로 인한 내부 적 혼란 특히 암시장의 창궐에 따른 경제 사회적 질서의 동요를 수습하고 체제 및 제도 정비에 나서기 시작했다 대내적으로는 년부터 커다란 정책적 기조로서 이른바 실리주의 실리사회주의를 내세웠고 대외적으로는 외부세계와의 관계 개선 에 적극 나섰다 이러한 흐름 속에서 경제관리개선조치 이하 조치 가 등 장했다 조치는 여러 내용과 의미를 담고 있는데 표 참조 여기에는 시장경제 메커 니즘의 부분적 도입도 포함되어 있다 즉 기존에 진행되던 아래로부터의 시장화 를 공식제도 내에 일부 수용한 것이다 특히 년 월부터는 종합시장을 신규 도입 했다 이는 기존의 농민시장 을 시장 으로 명칭을 바꾸고 유통물자의 범위도 종전 의 농토산물에서 탈피해 식량 및 공업제품으로 대폭 확대한 것이다 종전의 암시장 10-5 -

을 합법화해 주는 형태로 소비재시장을 공식 허용한 것이다 터 시장을 활용 하는 단계로 넘어갔다 북한정부는 이 시기부 표 조치 및 후속 조치의 주요 내용 구분 조치 후속 조치 가격 임금 환율 재정금융 농업 물가 배 임금 배 환율 배 인상 소비재 무상 급부제 폐지 각종 보조금 축소 폐지 거래수입금 폐지 국가기업이득금 신설 토지사용료 신설 곡물수매가 인상 배 을 통해 농민의 생산의욕 고취 국가수매량 축소 농장의 경영자율성 확대 종합시장 등에 외화환전소 설치 종합시장의 시장사용료 국가납부금 신설 인민생활공채 발행 징세기관인 집금소 설치 토지사용료를 부동산사용료로 확대개편 중앙은행법 개정 상업은행법 제정 일부 협동농장에서 포전담당제 시범실시 기업 상업 유통 서비스 번수입체계에 의한 실적 평가 독립채산제 본격 실시 지배인 권한 강화 기업의 경영 자율성 확대 노동 인센티브 강화 일부 공장 기업소를 대상으로 기업 경영자율성 대폭 확대한 기업개혁조치 실시 종합시장 개설 일부 국영상점을 수매상점으로 전환 사실상 개인의 식당 서비스업 허용 대외경제관계 무역의 분권화 확대 신의주 특별행정구 지정 금강산 관광지구 지정 개성공업지구 지정 자료 김영윤 최수영 북한의 경제개혁 동향 서울 통일연구원 을 토대로 작성 조치 이후 북한에서 계획경제부문과 시장경제부문은 공식적으로 공존하게 되었다 그렇다면 계획과 시장은 어떤 형태로 공존하고 있을까 그 형태는 매우 다 양한데 여기서는 지면의 제약상 한 가지 대표적인 형태만 서술하기로 한다 기업은 생산의 주체인데 그림 에 나타나 있듯이 기업의 관점에서 보면 생산요소 확보 7) 북한정부는 2007년부터 2009년까지 시장에 대한 대대적인 단속 통제 등과 같은 강력한 시 장 억제 정책으로 돌아섰다가 2010년 봄부터 다시 시장에 대한 유화정책으로 전환했다. 11-6 -

및 생산물 처분 과정에서 계획과 시장은 공존한다 기업은 계획 부문에서 즉 국가 재정 및 은행을 통해 자금을 확보할 수도 있고 시장 부문에서 즉 생산물의 시장판 매를 통해 현금수입을 획득하거나 돈주 등 개인으로부터의 대부 또는 투자 를 통해 현금을 확보할 수도 있다 기업은 또한 계획 부문에서 즉 국가계획체계의 원자재 공급망에 의해 원자재를 조달할 수도 있고 시장 부문에서 즉 타 기업 또는 생산재시장을 통해 원자재를 구매하거나 임가공을 의뢰한 개인으로부터 원자재를 제공받기도 한다 그림 계획과 시장의 공존 형태 기업의 관점 <생산요소 확보> <생산> <생산물 처분> 계획 또는 은행대부를 통한 자금 확보 자 금 시장 계획 ㆍ생산물의 시장 판매 등을 통한 현금수입 획득 ㆍ개인으로부터의 자금 대여ㆍ투자 업 의 국가계획체계에 따라 타 기업 또는 국가 상업망에 생산물 공급(인도) 생 계획 산 시장 원 국가계획체계의 원자재공급망에 의한 원자재 조달 활 동 ㆍ종합시장 등을 통한 생산물 판매 ㆍ임가공의뢰 개인에 대한 생산물 인도 자 재 시장 타 기업 또는 생산재시장을 통한 원자재 구매 ㆍ임가공 의뢰 개인으로부터의 원자재 수취 자료 양문수 북한의 계획경제와 시장화 현상 서울 통일부 통일교육원 8) 신흥 부유층을 일컫는 말이다. 12-7 -

이런 방식으로 확보한 자금과 원자재를 가지고 기업은 제품을 생산하고 그 생산 물을 계획 부문에서 즉 국가계획체계에 따라 타 기업 또는 국가 상업망에 인도할 수도 있고 시장 부문에서 즉 종합시장 등을 통해 생산물을 판매하거나 임가공을 의뢰한 개인에게 인도할 수도 있다 물론 개별 기업에 따라 생산요소 확보 및 생산 물 처분 과정에서 계획과 시장이 차지하는 비중은 상이하다 국가적으로 중요도 및 우선순위가 높은 기업은 계획의 비중이 높을 것이고 우선순위가 낮은 기업은 시장 의 비중이 높을 것이다 북한식 경제개혁 의 특징 오늘날 북한경제는 경제개혁이라는 관점에서 어떻게 평가할 것인가 개혁이라고 평가할 것인가 아니면 개혁이 아니라고 평가할 것인가 예컨대 중국 베트남 등 사회주의 국가들이 경험했던 경제개혁이라는 기준에서 본다면 개혁이 아니라고 평가할 수도 있다 오늘날 북한경제의 시스템 변화가 중국 베트남 수준에 미치지 못하는 것은 부인할 수 없는 사실이다 하지만 수십년전 예컨대 경제위기 이전 년대의 북한경제 이른바 고전적 사 회주의 경제 시기와 비교하면 어떻게 될 것인가 오늘날 북한경제의 성격을 전통적 인 계획경제라고 규정할 수 있을지 커다란 의문이 제기되는 것은 분명하다 따라서 경제개혁을 어떻게 정의할 것인가 하는 문제부터 출발해야 한다 물론 개 혁에 대해서는 매우 다양한 정의가 가능하다 사회주의 경제 이론의 대가라고 할 수 있는 코르나이 의 정의에 따르면 개혁은 첫째 공식적 지배 이데올로 기 또는 공산당 지배에 의한 권력구조 국가소유권 관료적 조정 메커니즘 등 가지 요소 가운데 하나 이상에 변화가 발생하고 둘째 그 변화는 적어도 적당히 급진적 이어야 한다 보다 단순화시키면 경제개혁은 사회주의 경제제도의 대폭적인 변경으로서 자원배 분 메커니즘으로서 시장 메커니즘의 이용 혹은 시장경제적 요소의 대폭적인 도입 이 그 변경의 핵심요소이다 따라서 경제개혁은 방향 시장지향성 과 수준 범위와 정 도 차원 공식제도 이 동시에 중요하다 9) Kornai, J. The Socialist System: The Political Economy of Communism (Princeton: Princeton University Press, 1992). p.388. 10) 대외경제 개방은 다방면에 걸친 것으로서 이는 물자의 개방(무역), 자금의 개방(외자도입)이 중심이지만 인적인 개방(관광객, 기업관계자 등의 인적 교류), 그리고 외부의 문화(사상 포함) 유입 도 빠뜨릴 수 없는 요소이다. 따라서 개혁과 개방은 수레바퀴의 양 축의 관계에 있다고 할 수 있 다. 13-8 -

따라서 개혁은 그 포괄범위와 수준이 매우 다양할 수밖에 없다는 속성을 지닌다 오늘날의 세계에서는 중국 베트남 등 사회주의 국가들의 경험이 하나의 준거를 형 성한다 물론 이것이 절대적인 기준을 제시하는 것은 아니다 개혁에서는 우선적으로 시장 이라는 요소가 중요하다 물론 여기에서의 시장은 장소 로서의 시장이 아니라 경제 내 자원배분 메커니즘 조정 메커니즘 시스 템으로서의 시장을 말한다 그렇다면 오늘날의 북한에 있어서 시장이라는 것이 어떠한 존재인지 생각해 볼 필요가 있다 이제 북한에서 시장은 여 년의 역사를 보유하게 되었다 경제위기도 장기화되고 있지만 시장화 역시 장기화 되고 있다 시장은 이제 북한경제 내에 깊 숙이 편입되었으며 시장 없는 북한경제는 상상조차 할 수 없게 되었다 이러한 보편성에도 불구하고 북한의 경험이 중국 베트남 등 다른 사회주의 국가 와 구별되는 특징이 존재한다 이러한 특징들은 오늘날의 북한경제를 두고 경제개 혁 으로 규정할 수 있느냐 없느냐 하는 논쟁을 불러일으키는 요인이기도 하다 따라 서 잠정적으로 북한식 경제개혁 이라고 명명하기로 한다 그리고 북한식 경제개혁 의 특징을 추출하려는 노력이 중요하다 북한식 경제개혁 의 특징을 간단히 정리하면 다음과 같다 첫째 경제개혁의 대내외 정치적 조건의 미성숙을 지적할 수 있다 북한의 경제개 혁은 대내외 정치적 조건의 미성숙이라는 조건하에서 진행되고 있다 무엇보다도 국내의 정치적 리더십이 과거와 단절하기 어렵다는 조건과 대외관계의 미개선 특히 미국과의 관계 이라는 조건이 중요하다 둘째 경제개혁의 제한적 공식화 제도화이다 즉 공식적인 제도만 놓고 본다면 경 제개혁의 진전 정도는 매우 낮다고 평가할 수 있다 바로 이 점이 오늘날의 북한경 제를 경제개혁 으로 규정할 수 있느냐 없느냐 하는 논쟁을 불러일으키는 핵심 요인 이다 북한에서 경제개혁의 제도화 수준이 매우 낮은 것은 시장 메커니즘과 관련된 분 야에서도 발견되지만 소유권과 관련된 분야에서 더욱 현저하게 나타나고 있다 하 지만 현실의 세계에서는 시장화 분권화가 크게 진전되어 있으며 사실상의 사유화 도 상당 정도 진전되어 있다 따라서 공식제도와 현실의 괴리가 매우 큰 것이 북 11) 식으로 접근해 보자. 과거 7.1 경제관리개선조치가 발표되던 시점, 국내외에서는 시장지향 적 개혁이냐 계획경제의 정상화냐를 둘러싸고 치열한 논쟁이 전개되었다. 그로부터 11년이 경과 한 지금, 최근 6.28 방침 관련 움직임을 계획경제의 정상화 로 규정하는 사람은 과연 몇 명이나 될지 의문이다. 12) 북한에서의 사실상의 사유화의 진전에 대해서는 예컨대 이석기 외, 2000년대 북한의 산업과 기업: 회복실태와 작동방식 (서울: 산업연구원, 2010), pp.202-229; 김병연 양문수, 북한경 제에서의 시장과 정부 (서울: 서울대출판문화원, 2011), pp.122-126를 참조. 14-9 -

한식 경제개혁 의 큰 특징이다 더욱이 조치로 양자간 갭을 어느 정도 메워주었 으나 이후 그 괴리의 폭은 다시 확대되는 추세에 있다 셋째 경제개혁의 점진성 및 지그재그성이다 경제개혁은 공식제도의 영역에서 전 진과 후퇴를 반복하는 지그재그형 혹은 갈 지 자 형으로 진행되어 왔다 이는 개 혁에 대한 경제적 압력과 정치적 부담간의 관계 타협 혹은 충돌 가 주된 요인이다 다만 큰 흐름으로 보아서 경제개혁은 서서히 진전되어 왔다고 볼 수 있다 한편 북한식 경제개혁 의 특징을 시장화의 관점에서 재정리할 수도 있다 첫째 계획경제의 물적 기능적 토대의 와해이다 북한에서 시장이 싹트고 발전했 던 이유는 여러 가지이지만 가장 큰 것은 역시 계획경제의 사실상의 붕괴이다 계 획의 공백을 자연스럽게 시장이 메워갔다고 볼 수 있다 더욱이 국내 자원 고갈 등 으로 계획경제의 물적 토대가 게다가 시스템도 무너졌기 때문에 현재의 조건하에 서는 계획경제를 복원하는 것이 불가능에 가깝다 또한 시장화가 진전됨에 따라 계 획경제의 물적 기반은 더욱 취약해지고 있다 북한에서의 시장화는 개인 기관 기업 의 국가자산 절취를 수반하기 때문이다 둘째 정부는 각급 기관 기업소 그리고 지방에 대해 자력갱생을 강요하고 있다 특히 주민들의 생계에 대한 책임을 기관 기업소 그리고 지방에 전가하고 있다 원 자재와 자금을 제대로 보장해주지 않더라도 각급 조직들이 자체적으로 종업원들의 생계를 책임지라는 것이며 시장경제적 방식에 의해 생존 문제를 해결하더라도 국 가는 이를 용인하겠다는 것이다 하지만 자세히 보면 중앙정부는 무조건적으로 자 력갱생을 요구한 것은 아니었다 당 군 내각의 기관에 대해서든 지방과 공장 농장 에 대해서든 대외무역에 대한 접근성을 대폭 확대해주는 식으로 새로운 여건을 조 성해 주었음에 유의할 필요가 있다 즉 각급 경제주체들에 대해 대외무역이라는 공 간을 열어주는 한편 먹고 사는 문제를 스스로 해결하도록 하는 식으로 체계를 재편 했다고 할 수 있다 셋째 북한에서 시장의 발달은 상대적이기는 하지만 생산보다는 유통의 발달 특 히 무역의 발달에 기인한다 즉 북한에서 시장의 발달은 뚜렷한 생산력 증대를 수 반하지 않는 것이 특징이다 지역적으로 보면 북한에서 소비재 시장의 발달은 주로 도시를 중심으로 이루어지고 있으며 농촌에서의 시장 발달은 상대적으로 뒤처져 있다 이는 결국 북한의 시장화가 대외의존도 심화를 수반한다는 특성을 낳았다 넷째 시장에 대한 국가의 의존도는 갈수록 상승하고 있다 또한 시장화의 수혜자 는 일반 주민에서 권력층으로 확산되고 있다 최근에는 이른바 시장세력이라 하여 권력층이 시장의 최대 수혜자로 대두되고 있다 다섯째 국가에 의한 과도한 수탈이다 북한에서는 시장경제에서 발생한 잉여가 13) 점에서 보면 북한의 (소비재)시장 발달은 중국의 경험과 뚜렷이 구별된다. 14) 이른바 시장의 위계적 구조론이다. 시장의 상품 유통 피라미드를 보면 맨 꼭대기에는 국가기관의 외화벌이 관련 부서들이 있고, 그 밑에는 큰 돈주들이 있고, 그 아래 몇 단계를 거쳐 맨 밑바닥 에 소매상인(장사)과 수출원천 생산자들이 있다. 최봉대, 북한의 시장 활성화와 시장세력 형성 문제를 어떻게 보아야 하나, 한반도포커스 2011년 7 8월호 참조. 15-10 -

국가에 의해 과도하게 수탈당하고 있다 사용료 납부금이라 이름붙인 사실상의 조 세뿐만 아니라 가계의 세외부담 보호세 명목의 뇌물 징수 개인 재산의 합법적 몰수 등 준조세의 부담도 결코 가볍지 않다 시장경제 입장에 서 보면 자신이 창출한 경제적 잉여의 상당부분을 국가 및 계획경제에게 수탈당함 으로써 스스로를 확대할 여력을 상실하게 된다 여섯째 시장화의 진전에 따라 국가자산은 축소되고 개인자산은 확대되고 있다 즉 공적 경제 영역이 축소되는 반면 사적 경제 영역은 확대되고 있다 북한정부 스 스로 고백했듯이 국가에는 돈이 없고 개인에게는 돈이 넘쳐 나는 상황 이다 일곱째 시장화의 장기화 및 안정화이다 이제 북한경제 운영에서 시장은 필수불 가결한 존재로 자리 잡았으며 시장은 이제 어느 정도 시스템으로 정착되었다고 볼 수 있다 어느덧 북한정부는 시장에 대한 통제 능력을 상당 정도 상실한 상태이다 이는 년의 시장 억제 조치가 사실상 실패로 끝난 경험이 잘 말해주고 있 다 김정은 시대의 경제개혁 한국 내에서는 방침이라 불리우고 북한 내에서는 우리식의 새로운 경제관 리체계 로 불리다가 언제부터인지 우리식 경제관리방법 으로 표현이 바뀐 새로운 경제관리개선 조치의 도입은 순조롭지는 않지만 점진적으로 진행되고 있는 것으로 보인다 방침은 애초 북한정부가 지난해 월 일 우리식의 새로운 경제관리 체계를 확립할 데 대하여 라는 제목으로 내부적으로 공표한 방침으로 전해지고 있 다 다만 이 방침의 구체적 내용은 알려져 있지 않으며 방침인지 계획인지 조치인 지도 명확하지 않았다 그 실체의 존재 여부를 놓고도 국내에서는 논란이 일었다 게다가 방침의 본격 시행은 계속 미루어져 왔으며 이에 따라 몇 차례 시범운 영 하다가 흐지부지된 것이 아니냐는 관측도 있었다 물론 그 속에서도 시험운영 시범운영의 소식은 꾸준히 들려왔다 그리고 올해 들 15) 세대부담과 대비되는 것이다. 각 세대가 집세, 전기 및 수도 사용료 등과 같이 공식 적으로 국가에 납부해야 하는 각종 사용료가 세대부담이라면, 그 이외에 정기적 부정기적으로 국 가 혹은 지방 차원에서 바쳐야 하는 준조세를 세외부담이라 일컫는다. 이는 매우 광범위한 것이 다. 각종 현물, 현금을 그야말로 시도 때도 없이 상부에 바쳐야 하는 것이다. 예컨대 대형 발전소 건설 지원, 도로 보수 지원, 인민군대 지원 등의 명목으로 중앙 혹은 지방 차원에서 주민들로부 터 징수하는 각종 잡부금이 여기에 해당된다. 16) 북한정부가 7.1 조치를 시행하면서 내부 교육용으로 제작한 것으로 추정되는 문건이다. 전문은 월간조선 2002년 12월호 별책에 수록되어 있다. 17) 이들 일곱가지 특징을 북한 시장화의 촉진요인과 억제요인이라는 관점에서 재정리하면 시간이 갈 수록 촉진요인의 힘이 억제요인의 힘보다 강하게 작용하고 있는 것으로 보인다. 16-11 -

어서는 북한정부 스스로 조총련 기관지 조선신보를 통해 또한 외신과의 인터뷰를 통해 새로운 경제개혁적 조치들을 외부세계에 알리고 있다는 점이 매우 인상적이 다 조총련 기관지인 조선신보는 지난 월 일 우리 식의 경제관리방법 연구완성 을 이라는 제목의 기사에서 우리식의 경제관리방법 을 연구 완성하는 사업도 적 극 추진되고 있다 며 이 사업은 김정은 원수님의 관심 속에 나라의 경제사령부인 내각이 생산현장과의 긴밀한 연계 철저한 협의에 기초하여 밀고 나가고 있다 고 밝혔다 조선신보는 조선 북한 국내에서는 작년부터 일부 공장 기업소 협동농장들이 내 각의 지도밑에 독자적으로 창발적으로 경영관리를 하는 새로운 조치들이 시범적으 로 시행되고 있다 며 생산현장에서는 이와 같은 조치들이 근로자들의 노동의욕을 돋구고 증산성과로 이어지고 있다 고 설명했다 북한 내각 사무국의 김기철 부부장 과 국가계획위원회 리영민 부국장은 조선신보와의 인터뷰에서 작년에 국가계획을 달성한 일부 농장들이 현물분배를 실시했고 공장 기업소에 독자적인 판매권과 무 역권이 부여됐으며 이러한 내용은 현장 근로자의 요구가 반영된 것이라고 밝혔다 김 부부장은 또한 김정은 제 위원장이 제시한 방향에 따라 내각에서는 연구기 관들 경제부문들과 함께 여러차례 국가적인 협의회도 하고 토론회도 하면서 경제 관리개선을 위한 방법을 연구해 왔으며 지금도 계속되고 있다 고 말했다 그는 또 협의회 토론회에서 나온 좋은 안 들은 일부 생산단위들에 시험 도입하고 성과를 확인한 뒤 전국적으로 일반화하게 된다 며 지금 내각에서는 현장에서 제기되는 문 제를 수시로 료해 파악 하고 필요한 대책들을 강구하는 사업들을 끊임없이 진행하고 있다 고 밝혔다 더욱이 조선신보는 이러한 시도가 김정은 제 위원장의 지시에 의해 이루어지고 있음을 명확히 밝히고 있다 김 부부장과 리 부국장은 김정은 원수님께서 작년과 올해 여러 차례에 걸쳐 나라의 경제관리방법을 해결할 데 대해 말씀을 주시고 일군 들과 학자들에게 과업을 주셨다 고 밝혔다 조선신보는 김정은 제 위원장이 지난 년 월 일 노동당 중앙위원회 책임일 군들과의 담화에서 경제사업에서 사회주의원칙을 고수하며 생산과 건설의 담당자인 근로자들의 책임성과 역할을 높여 생산을 최대한 늘릴 데 대해 지적했다고 밝혔다 조선신보는 또한 김정은 제 위원장이 년 신년사에서 이러한 원칙에서 경제관리 방법을 끊임없이 개선완성해 나가며 여러 단위에서 창조된 좋은 경험들을 널리 일 반화할 데 대하여 강조했음을 상기시켰다 조선신보는 아울러 핵무력 경제 병진 노 선이 제시된 노동당 중앙위원회 년 월 전원회의 보고에서도 우리 식의 경제 관리방법 의 연구완성은 중요과업으로서 언급되었다 고 지적했다 나아가 조선신보는 이러한 시도는 김정일 위원장의 뜻을 구현하는 것이기도 하 며 년 경제관리개선조치의 연장선상에 있음을 밝히기도 해 눈길을 끌었다 이 신문은 우리 식의 경제관리방법 을 연구완성하는 것은 김정일 장군님의 뜻을 17-12 -

구현하는 사업이다 며 조선 북한 에서는 년 이후 사회주의 원칙을 지키며 최 대의 실리를 실현하는 방향에서 경제관리를 개선하는 사업들이 추진되었다 고 밝혔 다 한편 미국 통신은 월 일 북한이 지난 월 일 생산 촉진을 위해 협동농장과 공장 기업소의 관리자들에게 재량권을 부여하는 새 조치를 발표했다고 보도했다 협 동농장에서는 작업단위가 더 작은 규모로 조직되고 각 단위가 담당 농지에 직접적 인 책임을 지게 되어 모든 수확분을 국가에 바쳐야 했던 과거와 달리 각 단위가 잉 여 농산물을 보관 판매하거나 다른 물품과 교환할 수 있게 됐다는 것이다 함경남도 함흥시 동봉협동농장 관리위원회의 김종진 부위원장은 통신과의 인터뷰에서 이번 조치로 생산 열의가 고취되고 생산한 양에서 개인이 가질 수 있는 몫이 늘 어났다 고 말했다 공장 기업소의 경우 과거에는 국가가 표준 임금을 결정해 일정액 이상을 근로자 들에게 임금으로 지급하지 못했지만 새로운 경제조치로 임금 통제가 완화돼 기업소 들이 수익 일부로 근로자들에게 더 많은 임금을 지급하는 데 사용할 수 있게 됐다 는 것이다 북한 사회과학원 경제연구소의 리기성 교수는 개별 근로자들이 많이 일할수록 많이 벌 수 있게 됐다 며 이 같은 방침이 월 일 결정됐으며 일정 기간 의 시범운영을 거쳐 실행에 옮겨졌다 고 설명했다 이러한 새로운 경제조치는 지금까지 알려진 내용만으로도 조치보다 상당히 진 일보한 것이라고 볼 수 있다 나아가 년에 일부 공장 기업소 협동농장에서 시 범 운영되었던 조치보다 경제개혁적 요소를 담고 있다고도 할 수 있다 물론 현재 진행되고 있는 시범 운영의 성과는 명확하지 않다 북한 내각 사무국 의 김기철 부부장과 국가계획위원회 리영민 부국장은 조선신보와의 인터뷰에서 우 리가 초보적으로 연구한 내용들이 일부 농장 공장에서 적용단계에 들어섰는데 좋 은 반향을 일으키고 있다 고 밝히면서도 현재 추진되고 있는 연구들이 일정한 성 과가 나오면 널리 선전할 수 있지만 좀 더 상황을 보아야 할 것 이라며 유보적 태 도를 보이기도 했다 그리고 이러한 조치들이 제대로 성과를 내고 부작용을 최소화하기 위해서는 국가 배급제 가격 및 임금 체계 재정금융 등 경제 전반의 운영 체계 재편이 불가결하 다 북한정부 또한 이 사실을 잘 알고 있다 김 부부장과 리 부국장이 인터뷰에서 새로운 경제관리 조치가 일부 취해지고 있지만 생산계획 가격조정 화폐유통 등 여러 가지 문제들이 동시에 진행되어야 한다 그러자면 거기에 맞게 법 규칙 등을 전반적으로 세워야 한다 고 밝힌 것도 그러한 맥락이다 새로운 경제조치들의 진행 상황을 비교적 자세하게 밝힌 올해 월 일자 조선신보 기사 제목이 우리 식의 경제관리방법 연구완성을 이라고 되어 있는 것이나 김 부부장과 리 부국장이 인터 뷰에서 아직 대부분이 연구단계에 있다 고 강조한 것들은 매우 시사적이다 18) 자세한 것은 양문수, 김정은 체제 개혁ㆍ개방 전망: 6 28 방침 및 관련 정책을 중심으 로, 경남대 극동문제연구소 통일전략포럼 발표자료, 2012.8 참조. 18-13 -

북한정부 입장에서 보면 우리식 경제관리방법 은 조치와 마찬가지로 이미 어 쩔 수 없게 된 현실을 사후적으로 인정하고 이를 긍정적으로 활용해 보고자 하는 시도라 할 수 있다 이 조치는 현실과 공식 제도의 갭을 어느 정도 메워주는 것 이 기본 방향이다 즉 시장과 관련된 제반 불법적 또는 반 합법적 활동의 상당 부분을 합법화하고 이를 통해 시장 을 보다 적극적으로 활용하고자 하는 것이다 북한의 새로운 지도부로서는 새로운 경제개혁 조치들이 성과를 내는 것이 무엇보 다도 중요하고 이를 위해서는 대외관계의 개선 대외개방의 확대 및 이에 따른 외 부로부터의 자원유입이 결정적으로 중요하다는 것을 잘 인식하고 있을 것이다 히 북한 지도부는 조치의 교훈을 절실히 인식하고 있을 가능성이 있다 조 치가 기대한 만큼의 성과를 거두지 못한 것은 당초 북한 지도부의 구상 계 개선을 통한 외부자원 유입 구상이 실현되지 못한 것도 중요한 요인이다 특 즉 대외관 실제로 북한은 조치 직후 몇 달간 일련의 대외개방조치를 취했다 조치 개월 후인 년 월에는 신의주 특별행정구 설치를 발표했고 나아가 월에는 금강산관광지구법 및 개성공업지구법 을 공표해 이들 지역을 특구로 지정했 다 또한 이 해 월에는 북일정상회담을 개최했고 이어 월에는 미국의 켈리 특사 를 북한으로 초청했다 북한정부도 조치 성공의 최대 관건은 공급능력의 확충이고 따라서 무엇보다 도 외부로부터의 자원 유입이 중요하다는 것은 사전에 충분히 인식하고 있었다는 추론이 가능하다 다만 이러한 대외개방조치 및 대외관계 개선 노력이 의외의 복병 을 만나 제대로 성사되지 못함으로써 조치의 앞길에 먹구름이 끼게 되었다 신 의주 특별행정구 장관으로 임명된 양빈이 중국 정부에 의해 체포되면서 신의주 특 별행정구 설치는 좌초되었고 서 북일관계가 급속히 악화되었고 다 북일정상회담에서 일본인 납치 의혹 문제가 불거지면 차 핵위기 발발로 북미관계는 악화일로를 걸었 한편 이러한 맥락에서 최근 북한의 대외개방 확대 노력이 주목을 받고 있다 표적인 것이 나선 황금평 경제특구 개발과 경제개발구 사업이다 년 월 나선 경제무역지대와 황금평 대 북중 양국은 지난 위화도 경제지대의 착공식을 개최했다 북한은 이어 같은 해 월 나선 경제무역지대무역법을 신규 제정에 가까운 수준으 로 대폭 개정하고 황금평 위화도 경제지대법을 제정했다 이 두 가지 법은 종전의 법들에 비해 외국인 투자 유치를 위한 제도적 보장 장치를 대폭 강화했으며 년 전에 제정된 개성공업지구법보다 개혁 다는 점에서 눈길을 끌었다 특히 개방성의 면에서 진전된 요소가 꽤 있 19), 6.28 방침 1년의 내용과 경과 통일연구원 온라인시리즈, 2013.6.14. 20) 보다 자세한 것은 배종렬, 최근 개정된 북방특구 법제의 개혁 개방성, 수은북한경제, 2012년 봄호, pp.69-74 참조. 19-14 -

현재 두 지역 모두 북중 공동관리위원회가 조직되어 사업을 관장하고 있지만 실 제로 조금 진척이 있는 곳은 나선 경제특구 쪽이다 특히 나진항의 개발 활용에는 중국뿐 아니라 러시아도 매우 적극적인 움직임을 보이고 있다 이와 관련 년에 는 중국의 훈춘과 북한의 나진을 연결하는 도로가 확장 개통되었고 올해 월 일 에는 러시아 하산과 북한의 나진을 연결하는 철도가 개보수 공사를 끝내고 개통되 었다 또한 북한은 올해 월 일 최고인민회의에서 경제개발구 창설을 위한 사업을 추 진하기로 결정한 데 이어 올해 월 일 최고인민회의 상임위원회 정령을 통해 경 제개발구법을 채택 발표했다 조선중앙통신은 월 일 국가가 특별히 정한 법규 에 따라 경제활동에 특혜가 보장되는 특수경제지대 로서 다른 나라의 법인 개인 과 경제조직 해외동포는 경제개발구에 투자할 수 있으며 기업 지사 사무소 같은 것을 설립하고 경제활동을 자유롭게 할 수 있 으며 국가는 투자가에게 토지 이용 노력 채용 세금 납부 같은 분야에서 특혜적인 경제활동 조건을 보장 한다고 밝혔 다 조선중앙통신은 또 경제개발구에는 공업개발구 농업개발구 관광개발구 수출가 공구 첨단기술개발구 같은 경제 및 과학기술 분야의 개발구들이 속한다 고 밝혀 분야별로 특화된 경제개발구들이 세워질 것임을 예고했다 다만 이 법은 나선경제 무역지대와 황금평 위화도 경제지대 개성공업지구와 금강산국제관광특구에는 적용 되지 않는다 조선중앙통신은 국가는 경제개발구를 관리 소속에 따라 지방급 경제 개발구와 중앙급 경제개발구로 구분하여 관리하도록 한다 며 지방 각지에 경제개발 구들이 건설될 것임을 시사했다 한편 올해 월에 열린 중앙당 정치국 회의에서 김정은은 핵무력 경제건설 병진노 선을 공식화하면서 인민생활에 이바지할 중요 대상 으로 경제특구와 더불어 관광특 구 사업 활성화를 제시했다 북한은 백두산 칠보산 원산 금강산 개성 관광특구에 하나를 더해 총 개 관광특구를 개발할 계획을 갖고 있고 우선적으로 원산 금강산 관광지구 개발 에 역점을 두고 있는 것으로 알려졌다 원산 금강산관광지구를 현재 건설 중인 마식령 스키장에 연계하여 국제적인 관광단지로 조성한다는 계획인 것으 로 전해지고 있다 맺음말 북한의 이른바 변화 그리고 개혁 개방을 바라보는 시각의 문제부터 이야기하지 않을 수 없다 북한의 변화가 근본적인 것이냐 아니냐 라는 잣대를 들이대는 것은 21) ~하산 철도 상업 운행 개통은 2001년 북한 김정일 국방위원장과 러시아 블라디미르 푸틴 대통령의 모스크바 선언 에 기초해 2008년부터 54km 구간에 걸쳐 개 보수 공사가 진행된 결과이 다. 약 3천억원에 달하는 공사비는 러시아가 부담한 것으로 전해지고 있다. 22), 2013.6.5. 20-15 -

적절하지 못하다 현재의 여건 하에서 새로운 지도부가 근본적인 변화를 모색한다 는 것은 어불성설이다 근본적이냐 아니냐 라는 기준만 가지고 현상을 보면 북한의 현주소를 제대로 진 단하지 못한다 조치의 경우 실패 라는 평가가 압도적인데 그러한 측면은 분명 존재한다 하지만 근본적인 변화가 아니었음에도 불구하고 북한에서 시장이 정착 하는 중요한 계기로 작용했고 주민들의 생존문제는 최악의 상황에서 벗어날 수 있 었다 특히 년 말 화폐개혁 당시의 경험에서 짐작할 수 있듯이 주민들 상당수 는 약간의 현금자산조차 보유할 수 있는 수준의 경제생활을 영위하고 있었던 것으 로 보인다 한편 전문가들 사이에서는 지금까지 알려진 내용만 놓고 보면 종전과 별로 다를 것 없다 내지는 이미 진행되고 있는 현실의 추인에 불과하다 는 평가가 상당히 많 다 그러나 이 문제에 대해서는 보다 많은 토론이 필요하다 예컨대 개혁개방이라는 것은 빅뱅적 접근이 아닌 한 여러 단계를 거쳐 진행되는 때로는 장기간에 걸친 과 정 흐름이다 조치가 실시된 지 이미 년이 경과했고 그 사이에 현실과 공식 제도의 갭은 크게 벌어졌다 따라서 그 갭을 메우는 형태로의 현실의 추인 이라고 해도 이는 분명 종전보다 진일보한 것이다 앞에서 잠정적으로 북한식 경제개혁 이 라고 규정했던 것도 그러한 맥락이다 또한 경제주체의 동일한 행위라고 해도 이것이 합법이냐 불법이냐 하는 것은 전 혀 차원이 다른 이야기이다 예컨대 기업경영에서의 시장가격 적용 나아가 기업의 이윤추구 행위가 불법인 경우과 합법인 경우는 전혀 다른 것이다 기업 자신 여타 경제주체 나아가 국민경제에 미치는 영향은 크게 상이할 수 있음에 유의할 필요가 있다 지금까지 알려진 정책적 조치들은 아직도 구상 및 실험 단계에 불과할 가능성이 높다는 것은 국내에 입수된 정보의 양이 적다는 사실만에 기인하는 것은 아니다 조치들의 내용을 찬찬히 뜯어보면 아직도 논리적 현실적으로 비어 있는 공간이 많 다는 사실을 발견하게 된다 개별 경제주체의 자율성 및 인센티브 확대와 같은 미시적 차원의 사안에 그치는 것이 아니라 재정 문제 배급제 문제 국정가격 문제 임금 문제 금융개혁 문제 등 거시적 차원의 핵심 이슈들과 밀접하게 연관되어 있다 즉 실질적인 성과를 거두고 부작용을 최소화하기 위해서는 부분적인 제도 개편에 그치지 않고 경제 전반의 제 도 개편이 불가피하다 그 때문에 북한정부는 본격적인 시행 여부에 대해 쉽게 결 론을 내리지 못하고 있을 수도 있다 아울러 전통적으로 개혁개방이 가지는 몇 가지 얼굴이 있음을 상기할 필요가 있 다 첫째 이른바 인민생활 향상 효과 둘째 비사회주의 현상 확산 황색바람 유입 체제불안 요인 증대 셋째 기득권층의 기득권 위협이다 상기의 요인들에 대해 북 한의 새로운 지도부가 어떻게 판단할 것인지도 중요한 변수이다 북한이 현재 개혁 개방과 관련해 변화 의 조짐을 보이는 것은 부인하기 어렵다 21-16 -

이러한 변화의 범위와 심도는 현재로서는 아무도 알 수 없다 북한의 움직임을 예 의주시할 필요는 충분히 존재한다 이러한 변화의 범위와 심도를 결정하는 변수는 북한지도부의 의지라는 내적 변수도 있지만 한국 미국 중국 등 주변국의 대북정책 이라는 외적 변수도 존재한다 22-17 -

동아시아 국제분업체계와 남북한 통합형 산업정책 한홍렬 2013.10

동아시아 분업체계와 한반도 산업공동체 구상 1) 한홍렬 (한양대학교 경제학부, KCRC) 1. 서론 한반도 경제공동체 형성과 관련한 오늘날 논의의 가장 큰 특징은 그 실질적 부재에 있어 보인다. 최근에도 학계와 정계를 중심으로 경제공동체와 관련한 논의가 이루어지고는 있지만 과거 논의의 범주를 벗어나지 못하고 있다고 평가하지 않을 수 없다. 그 이유는 수년간 지속되고 있는 남북한 간의 대결 적 정세 때문에 실천적 논의가 어려운 환경에서 찾을 수 있다. 물론 오랜 기 간에 걸쳐서 이미 다양한 방안이 제시되어 왔고 따라서 새로운 방안의 제시 가 어려운 것도 사실이다. 보다 근본적 원인은 남북한 경제공동체 방안에 관 한 논의의 구조와 관련되어 있다. 즉, 그동안의 경제공동체 관련 논의가 규 범적이고 장기적인 관점에서 통일을 위한 수단의 모색이라는 성격을 갖거나, 아니면 반대로 경제교류협력의 확대를 위한 단편적이고 미시적인 정책 수단 에 그치고 있기 때문이다. 남북한 경제공동체 방안이 남북한의 특수한 정치 경제적 관계를 고려하는 것은 당연하다. 그러나 이러한 특수관계에 대한 지 나친 고려가 현실적인 공동체 방안의 도출에 장애로 작용한 것도 사실아다. 이에 따라 본고는 남북한 경제체제의 독립적 성격을 인정하고 남북한간에 현실적으로 바람직한 경제공동체 구상 방안을 모색하고자 한다. 특히, 남북 한의 보완관계를 극대화하여 한반도 경제의 최적상태를 구현해야 하며, 북한 이라는 동아시아의 최빈개도국 이 역내에서 급격히 형성되고 있는 분업 체계에 효과적으로 편입될 필요성이 있다는 관점에서 이를 위한 한반도 산 업공동체 방안을 논의하고자 한다. 1) 본고는 미완성 초고이며 2013년 5월 KCRC 주최 Conference에서 저자가 발표한 한반도 경제공동체 구상의 새방향과 남북한 경제협력전략 에 기초하고 있다. - 1-24

2. 남북한 경제공동체 논의: 목표와 제약조건 남북한 경제공동체가 가질 수 밖에 없는 특수한 성격에도 불구하고 이에 관 한 논의는 경제통합의 이론적 틀 아래에서 이루어져야 한다. 경제공동체는 궁극적으로 여러 가지 경제통합 형태의 하나로 분류될 것이며 따라서 국제 규범과의 정합성을 일정 수준 유지할 필요를 발생시킬 것이기 때문이다. 남 북한 경제공동체는 쌍방이 최소한 독립적 관세구역으로서 상호 특혜적 조치 를 제공하는 것을 내용으로 할 것이므로 경제통합의 범주를 염두에 두고 논 의하는 것이 자연스럽다. 또한 남북한 경제공동체 논의는 그 규범적 목적의 특수성에도 불구하고 기존의 경제통합 이론이 제공하고 있는 기능적 수단의 활용을 그 내용으로 할 것이기 때문이다. 일반적으로 경제통합은 공동체의 최적상태를 구현하기 위한 것으로 파악하 는 규범적 정의와 경제활동상은의 각종 차별해소를 통하여 시장통합을 추진 해 나가는 기능적 정의로 구분된다. 전자의 경우, 경제공동체는 경제통합 그 자체가 목적이기도 하지만 공동체의 최적상태를 구현하기 위한 수단으로서 중요한 의미가 있다. 현재 이에 가장 가까운 사례는 EU 통합인데 이는 유럽 통합의 궁극적 목표를 United States of Europe 을 지향하는 이른바 European Federalism에 기초해 있기 때문이다. 특히, 1954년 유럽방위군 창 설의 실패로 인하여 유럽방위공동체(European Defense Community)가 무산 되자 유럽연방주의자들이 궁극적 정치적 통합을 위한 기능적 수단으로서 경 제통합을 추진한 것이며 현실적으로 역내의 경제적 통합수요는 상대적으로 낮았다고 할 수 있다. 2) 유럽통합의 시발점인 석탄철강공동체 역시 독일의 경제적 동기가 중요하게 작용하였지만 지역안정을 위한 프랑스의 안보적 이 해관계가 더욱 큰 역할을 하였으며 무엇보다도 유럽연방주의의 이상주의자 라고 할 수 있는 Monet에 의하여 창안된 것이다. 즉, 유럽의 경제통합은 하 나의 유럽이라는 공동체적 목적을 달성하기 위한 수단이었다. 그러나 여기서 주목할 점은 유럽이 각 단계별로 점진적으로 경제통합의 수준을 높혀왔는데 각 수준의 통합모형은 그 자체가 중기적 목표로 간주되었다는 것이다. 후자 의 대표적 사례는 NAFTA라고 할 수 있는데 이는 회원국들이 경제적 목적 이상의 목표를 설정하기 보다는 시장의 통합을 통하여 규모의 경제를 실현 2) 이와 같은 평가는 EC의 형성 당시, 독일의 수출의존도가 EC회원국(23%) 보다는 EFTA(29%)에 대한 의존도가 더 높았다는 사실에 의해서도 부분적으로 뒷받침된다. - 2-25

하는데 초점을 맞추고 있다. NAFTA의 경우, 비경제적 요소, 즉 유럽확대에 대한 대응과 UR 협상의 부진에 따른 지역주의의 선호 등 비경제적 고려가 전혀 없었다고 볼 수는 힘들지만 NAFTA가 자유무역지대 이후 추가적 통합 이 진행되거나 이를 위한 어떠한 노력도 이루어지지 않고 있다는 점에서 잘 드러난다. 기존의 한반도 경제공동체 구상들이 어떠한 범주의 경제통합체를 염두에 두 고 있는지에 대한 평가는 본고의 논의 범위를 벗어난다. 그러나 기존의 구상 들이 공통적으로 안고 있는 문제가 있는데 그것은 공동체 구상의 목표와 제 약조건을 엄밀히 구분하지 못하고 있다는 것이다. 즉, 남북한 경제공동체 형 성이라는 목적함수와 북한의 경제체제 남북한 및 국제적 정치관계 등과 같 은 외부적 제약요인간의 구분이 불분명하다 예를 들어 기존의 공동체 구상 은 북한의 대내외 개혁조치의 병행을 전제조건으로 삼는 경우가 많다 이러 한 접근방식은 북한이 체제의 개혁이나 대외개방을 하지 않을 경우 여하한 형태의 경제공동체를 추진할 수 없는 것인가라는 문제에 봉착하게 만든다 즉 경제공동체 구상의 추진에 있어서 제약요인을 통제 가능한 독립변수 또 는 결정요인으로 간주하는 경우 경제공동체와 관련한 최적화는 불가능한 것 이다 따라서 경제공동체와 관련한 여하한 실천적 논의는 다음과 같이 목적 함수와 제약요인에 대한 분명한 구분에서 출발할 필요가 있다 첫째 한반도 경제공동체 구상의 목표는 궁극적으로 이를 통한 한반도의 평 화와 번영을 추구하지만 즉 공동체의 최적화 상태 경제공동체의 형성 그 자체가 이러한 규범적 목적에 종속될 경우 소기의 목적을 달성하기 힘들다 오히려 경제공동체의 형성을 통하여 경제적 이해관계를 최대한 추구하는 과 정에서 결과적으로 이를 성취할 수 있다는 확신에서 추진되어야 한다 달리 말하면 경제공동체는 그 자체가 목적으로 간주되어야 할 필요가 있다 둘째 남북한 경제공동체의 추진과정은 최소한 단기적으로 제도적 통합을 배제하 는 것이 바람직하다 제도적 통합은 경제공동체의 효과적 운영을 위한 기능 적 인프라 구축에 한정되어야 하며 남북한의 정치적 제도적 변화를 요구하 는 즉 외부적 제약조건의 해소를 추구해서는 안된다 어디까지나 남북한 경 제공동체는 남북한 경제의 보완적 성격을 최대한 활용함으써 각기 추구하 고 있는 경제적 이해관계의 극대화라는 목적의 달성으로 한정하는 것이 중 요하다 - 3-26

남북한 경제공동체에 관한 논의는 한반도의 특수성을 감안할 때 앞에서 논 의한 두가지 유형을 직접적으로 적용하기 힘들다. 기존의 관련 논의가 분명 한 지향점을 택하지 않는 것도 이러한 고민을 반영하고 있다. 이러한 고민은 남북한 정치경제시스템의 극복하기 힘든 근본적 차이, 정치적 통합과 경제적 통합간의 순서, 통합의 속도 등에 대한 상대적 고려에 따라 다양한 구상으로 연결되고 있다. 이질적 경제체제, 통합주체의 주권, 경제수준과 경제규모의 차이 문제 등의 해결과 연계함으로써 남북한이 도달할 수 있는 일정한 수준 의 경제공동체 그 자체에 대한 적극적 검토가 제약을 받는 현상도 나타나고 있다. 한반도 경제공동체의 추진에 있어서 통상적인 제약조건은 남북한의 이질적 경제체제 상이한 경제적 수준 및 규모 남북한의 주권 문제 등이다 그러나 이와 같은 제약조건은 최적화의 과정에서 외생적으로 주어지는 것이다 이러 한 제약조건을 내생변수로 간주할 경우 여하한 공동체 모형도 추진과정에서 제약조건을 변화시켜야만 하는 모순에 봉착하게 된다 이러한 시도는 적어도 지난 수십년간의 남북한 경제협력 경험에서 볼 때 실효성이 크지 않았음이 드러났다 즉 북한의 경제체제와 남북한 및 국제적 정치관계는 제약요인의 성격이 강하고 실천적인 한반도 경제공동체 구상의 결정요인으로 간주하기 어려우나 대부분의 공동체 방안은 북한의 대내외 개혁조치의 병행을 전제조 건으로 삼고 있다 이와 같이 제약조건의 해결을 경제공동체 형성방안의 필 수과정으로 간주하는 방식은 결국 북한이 체제의 개혁이나 대외개방을 하지 않을 경우 여하한 형태의 경제공동체 모형도 심각한 난관에 봉착할 수 밖에 없다는 문제를 안고 있다 그림 은 남북한 경제통합에 존재하고 있는 를 보여주고 있다 이 그림은 남북한 경제통합과 정치사회적 제약요인을 고려할 때 세가지 목 표를 달성하는 것은 이론적으로 불가능하며 동시에 달성할 수 있는 목표는 두 가지로 한정될 수 밖에 없다는 것이다 현재 한반도의 상황에 비추어 볼 때 남북한의 경제통합과정에서 시장경제체제를 완전히 도입하거나 완전통합 을 위한 공통의 정치사회적 시스템 도입이 현실적으로 불가능함을 인정할 필요가 있다 따라서 현실적인 대안으로는 실천가능한 경제공동체 모형의 추 진을 통하여 남북한이 독립적 체제를 유지하면서 상호간의 이해관계를 최적 - 4-27

화하는 것이라고 할 수 있다 그림 남북한 경제통합의 목표 1: 완전 경제 통합 A: 시장체제의 도입 B: 완전통합을 위한 공통 의 정치사회 시스템(EU) 목표 2: 남북한의 경제적 이해관계 증 진 C: 한반도 경제공동체 목표 3: 남북한의 독립적 주권 위 그림에서 알 수 있듯이 한반도 경제공동체는 남북한이 독립적 주권을 유 지하면서 한반도 경제의 최적화로 상호 이해관계의 극대화를 현실적 목표로 상정하지 않을 수 없다 본고는 남북한이 광범위한 산업정책적 협력으로 상 호 보완관계를 극대화하고 한반도 전체의 산업구조 고도화와 성장의 선순환 구조 확립을 추구해야 한다고 본다 경제발전 단계의 관점에서 볼 때 북한 은 최빈개도국이며 일정한 수준의 공급기반을 확보하기 위한 산업정책의 수 행이 필요한 시점이다 한국의 산업발전 단계는 공급의 측면보다 수요의 안 정적 확보가 중요하며 이와 함께 중소기업의 고도화를 통한 안정적 성장기 반 확충이 시급하다 비교우위의 원천이 두 국가간의 차이점 에서 발생하는 것이라면 지구상에 남북한과 같이 보완적 비교우위 구조가 극명한 경우도 찾기 힘들며 따라서 보완적 산업구조의 형성에 가장 좋은 여건을 갖추고 있 음은 부연할 필요도 없는 사실이다 향후 남북한 공동체 방안이 산업정책적 협력을 내용으로 해야 할 소이인 것이다 - 5-28

3. 동아시아 분업체계와 한반도 경제공동체의 실천방향 북한은 동아시아의 최빈개도국이다. 지난 반세기 동안 일본-한국-중국의 순 서로 이른바 '안형모델(flying geese model)'의 추격과정(catching up process) 이 동아시아에 성립하였으나 북한만은 이 과정에서 완전히 배제되었다. 지난 200년의 자본주의 체제하에서 국가들의 소득수준은 이른바 소득그룹내의 수 렴 및 그룹간의 발산(group convergence and divergence)의 양상을 보여 왔 으며 이는 세계적으로 국가간 소득불균형 확대 현상과 다름 아니다. 동아시 아 3국은 이러한 추세를 극복하고 성공적인 추격과정을 통하여 기존의 소득 그룹을 탈피하여 상위그룹으로의 진입에 성공하였다. 북한이 최빈개도국에 머무르고 있는 현상을 경제발전의 관점에서 단순화 하자면, 여타 동아시아 국가들과 유리된 채 추격과정을 통하여 안형모형에 편승하지 못한 것이다. 2000년대 들어 베트남을 필두로 후발개도국들이 경제성장에서 일정한 성과 를 거두고 있는 것은 동아시아 국가와의 적극적인 생산분업체계에 편입한데 힘입은 바 크다. 극단적 단순화의 오류가능성이 있음에도 불구하고, 북한이 최빈개도국의 처지를 극복하고 경제성장의 선순환 구조를 구축하기 위해서 는 동아시아 국가들과의 적극적인 생산분업체계를 형성할 필요가 있다는 시 사점에 도달하지 않을 수 없다. 한 국가가 국제적 분업체계에 편입되어 성장을 도모하기 위해서는 적절한 산업정책의 수행이 불가피하다. 국제적 생산분업체계란 비교우위에 따라 생 산공정의 일부를 담당하는 것인데 이는 편입되기 위해서는 특정 산업 또는 특정 산업의 일부 공정을 담당하는 생산기반을 필요로 한다. 산업기반이 미 비한 최빈개도국이 생산역량을 확충하기 위한 자원배분과 유인체계의 조성 없이 시장에 의하여 자연적으로 산업발전을 이룩한 사례는 없다. 북한과 같 이 특수한 상황의 국가가 아닌 통상적인 저개발국가 또는 중진소득국가라 할지라도 일정한 수준의 산업정책이 필요함은 국제적 불균형 및 금융위기 등 세계화와 신자유주의의 부작용으로 인하여 국제적으로 인정되고 있다. 따 라서 북한이 향후 지속적인 경제성장 동력을 확보하기 위해서는 동아시아 생산분업 체계 편입에 필요한 최소한의 산업생산 역량을 갖추어야 하며 이 를 위한 적절한 산업정책의 수립 및 시행이 매우 시급한 과제이다. 한반도 경제공동체가 산업정책적 관점에서 구상되어야 할 필요도 여기에 있다. - 6-29

<그림 2> 일본-한국-중국의 Catch-Up Process 동아시아 국가들이 안형편대에 편입되어 산업발전의 추격과정을 밟아온 과 정은 수출을 통하여 간명하게 묘사할 수 있다. 이들 국가들은 제조업을 기반 으로 산업생산력을 확충해 왔는데 주력 산업의 경쟁력 확보를 위해서는 규 모의 경제를 활용하기 위하여 수출이 뒷받침해야 한다는 점에서 각국의 수 출성과를 비교하는 것이 편리하다. <그림 2>은 일본-한국-중국의 추격과 정을 보여준다. 90년대 이래 제조업 수출에 있어서 한국이 지속적으로 일본 을 추격하여 왔는데 특히 수출상위 47개 품목의 경우 시장점유율이 거의 동 등한 수준에 도달하였다. 한국과 중국의 경우 이미 2000년대 진입하면서 시 장점유율이 역전하고 있음을 알 수 있다. 주지하다시피 이러한 추격과정은 3 국간의 매우 밀접한 생산분업을 내포하고 있다. <표 1>은 공정단계별 3국 간의 무역구조를 보여주는데 2000년을 기준으로 한국의 대중 수출은 반가공 품이 주를 이루고 있었으나 2008년에는 부품과 자본재의 수출이 이를 상당 폭 대체하고 있다. 이는 초기 한국과 중국의 분업관계가 반가공품을 수출하 여 현지에서 조립 내지 최종공정을 통하여 제 3국으로 수출하는 형태에서 차츰 중국 자체에서의 생산공정이 심화하고 있음을 말해주는 것이다. 그러나 일본의 대 중국교역에서 이러한 특징은 상대적으로 약함을 알 수 있는데 이 - 7-30

는 산업발달의 단계 측면에서 한국과 중국의 산업보완관계가 생산분업관계 형성에 더욱 적합하였음을 의미한다. 즉, 한국과 중국은 초기에 단순가공의 형태에서 생산분업이 형성되었으나 이후에는 중국 자체의 생산역량이 빠르 게 성장하는 추격과정을 반영하고 있는 것이다. Korea Japan <표 1> 한-중-일 교역구조의 변화 Primary Consumer Semi-processed Parts Capital Goods products Goods 2000 0.4 63.6 19.7 11.0 5.3 2008 1.0 39.8 30.2 25.5 5.3 2000 1.3 41.9 29.6 23.2 4.0 2008 3.5 36.6 30.3 23.4 6.2 All Industries excl. agriculture goods 1996 2006 Capital Goods Inter-industry 60.3 39.4 Korea to China 52.6 24.4 China to Korea 8.7 15.0 Intra-Industry 39.7 60.6 Horizontal 2.9 3.6 Vertical 36.8 57.0 Intermediate Goods Inter-industry 65.8 51.6 Korea to China 44.2 19.5 China to Korea 21.6 32.1 Intra-Industry 34.2 48.4 Horizontal 4.7 9.8 Vertical 29.5 38.6 Consumer Goods Inter-industry 63.5 60.4 Korea to China 23.0 7.9 China to Korea 40.5 52.5 Intra-Industry 36.4 39.6 Horizontal 3.2 4.4 Vertical 33.2 35.2 자료) Das and Han(2013)에서 재구성 이상과 같은 동아시아 3국간의 분업관계는 이미 잘 알려진 사실이지만 여기 서 주목해야할 또 하나의 무역관련 변수는 이른바 기업내 무역의 증가율이 다. 생산분업은 기업들이 국가간의 비교우위를 극대화하는 과정이라고 볼 수 있는데 이는 전통적인 산업간 무역 뿐만 아니라 산업내 무역 그리고 기업내 - 8-31

무역 등 다양한 형태의 무역을 창출하는 효과를 갖고 있다. 이 표는 한국의 대중국 수출에서 기업내 무역의 변화를 보여 주고 있는데 대 중국 투자가 빠르게 증가하였던 1999-2005 기간동안 총수출이 연평균 12.5% 증가하였던 것에 비하여 기업내 무역은 무려 45.6% 증가하였으며 이에 따라 2006년에는 전체 무역의 1/3을 차지하는 수준에 이르렀다. 그리고 2000년대 중반에 이르 기까지 대 중국 투자의 대다수가 중소기업에 의하여 이루어졌음은 잘 알려 진 사실이다. 또한 부품 및 자본재 무역의 비율이 급증한 것도 생산분업이 증가한 결과로 분석할 수 있다. <표 2> 한-중 기업내 무역과 한국기업의 Offshoring 지역분포 Total Exports Intra-firm Exports Excluding Intra-firm Exports Share of Intra-firm Exports 1999 144 13 131 9% 2002 162 34 128 21% 2005 284 91 193 32% Annual Growth 12.9 % 45.6% 7.2% Area 2001 2006 # of firms % # of firms % China 75 41.44% 136 49.10% Japan 23 12.71% 32 11.55% ASEAN 20 11.05% 29 10.47% North America 25 13.81% 30 10.83% EU / EFTA 25 13.81% 29 10.47% Others 13 7.18% 21 7.58% 합계 181 100.00% 277 100.00% 자료) <표 1과 동일> 이러한 현상이 북한의 생산분업 편입에 시사하는 바는 다음과 같다. 첫째, 생산네트워크에의 참여는 일정한 수준의 산업생산역량을 의미하는데 이는 실질적인 의미에서 북한경제내 특정 산업(경공업, 조립가공 등)내 기업군이 형성되고 자체적 생산능력을 갖추어야 함을 의미한다. 둘째, 북한경제내 기 업이 생산분업에 요구되는 역량을 갖추기 위해서는 생산의 초기에 외국기업 과 수직적으로 결합될 필요가 있다. 남북한 산업공동체는 북한의 산업이 이 러한 역량을 조기에 갖출 수 있도록 산업정책적 주체로서의 역할을 담당하 는 것으로 해석이 가능하다. - 9-32

4. 한반도 산업공동체 추진 방안 북한이 최빈개도국의 위치에서 벗어나 동아시아 분업체계에 효과적으로 편 입하기 위해서는 일종의 불균형적 발전전략의 도입이 필요하다. 2012년 말 타개한 허쉬만의 불균형 성장론은 경제성장이 부문간의 지속적인 전파과정 을 핵심으로 한다는 것이다. 즉, 선도적 산업의 성장이 후발산업으로, 선도기 업의 성장이 후발기업의 성장을 이끄는 불균형적 연계가 계속되어야 한다는 것이다. 즉, 전후방 연관효과가 높은 산업에 대한 투자에 의한 불균형이 다 른 분야에 대한 파급효과로 나타날 경우 성장의 선순환 과정이 성립될 수 있다. 그러나 북한이 이러한 산업정책을 수행하기 위해서는 자원배분의 측면 에서 개발도상국이 일반적으로 직면하고 있는 다음의 3대 과제를 해결할 필 요가 있다. 첫째, 산업정책의 본질은 요소의 투입이며 따라서 필요한 자원의 확보가 선 결과제이다. 개발도상국의 경우 낮은 소득으로 인하여 저축이 부족하고 자본 시장이 비효율적 수준에 있는 것이 일반적이다. 따라서 자력으로 생산부문에 충분한 자원의 공급은 거의 불가능하다. 둘째, 단순히 자본의 부족 뿐만아니 라 자본시장의 원활한 작동에 필요한 각종 제도적 인프라가 미흡하다. 자본 시장에 내재하고 있는 시장실패 문제는 금융기관이 위험도가 낮은 분야에 대한 투자에 집중토록 만드는 경향이 있으며 따라서 지속적 경제성장에 필 요한 방향으로 자원의 배분을 위하여 정부가 준시장적 역할을 초기에 담당 한다. 셋째, 산업화를 통한 성장선순화 구조의 확보는 이러한 정책의 직접적 목표가 되는 전략산업의 생산역량 강화가 전제되어야 한다. 각 산업별로 생 산시설의 구축 수준 및 가동률, 기술수준, 투입원자재의 수급조건, 상품의 국 제경쟁력 등을 강화해야 한다. 즉, 산업구조 고도화는 목표 산업에 배분된 자원이 효율적으로 결합될 수 있도록 해야하는 것이 과제이다. 한편, 한국의 이해관계는 상대적으로 제조업이 강한 산업구조의 고도화, 특 히 중소기업의 고도화를 통하여 한국경제의 고용창출력을 제고하는 데 있다. 제조업의 비중이 상대적으로 높은 한국의 산업구조와 이들 산업이 일종의 Cash Cow 로서의 역할이 큰 현실을 감안하면 이들 부문의 중소기업 고 도화를 통하여 경제력 균형을 회복하고 고용창출 능력을 배양할 필요가 있 - 10-33

다. 한국 경제는 빠른 성장을 위해 대기업 위주 수출정책을 추진함으로써 경 제의 중추가 되는 중소기업 기반은 상대적으로 미약함은 재론의 필요가 없 을 정도로 잘 알려진 현황이다. 중소기업의 비중은 기업수를 기준으로 할 때 99.9%를 차지하고 종사자 기준으로는 87.7% 수준이지만 제조업 생산과 수출 의 비중은 46%와 33% 수준에 그치고 있다. 즉, 한국의 생산과 수출력에 있 어서 대기업의 비중이 과도하게 높아 추가적인 생산과 수출의 한계에 이른 것으로 평가된다. 특히, 반도체를 선두로 대기업을 중심으로한 상위 5대 품 목이 수출의 40% 이상을 차지하고 있는 실정이다. 다른 나라와 비교해 볼 때, 한국은 300명 이하의 중소기업 비중이 세계 최고 수준인 반면에 매출액 생산비중은 상대적으로 낮아 그 영세성을 짐작할 수 있다. 한국 중소기업의 또 다른 문제점은 기술집약도의 취약성이다. 한국의 산업구조 고도화가 본격 적으로 진행된 1980년대에는 제조업내에서 중소기업의 비중과 고도화가 동 시에 진행되었지만 대기업에 비하여 그 속도가 느려 오늘날과 같은 상대적 격차의 심화로 나타나고 있다. 특히, 한국의 주력산업을 중심으로 기술집약 화가 빠른 속도로 이루어졌음에도 불구하고 이 과정에서 저기술공정이 중소 기업으로 이전됨으로써 대기업과의 격차 확대의 원인으로 작용하였다. 국제경제적 구도에 비추어 볼 때, 중소기업의 영세성과 낮은 기술수준은 향 후에도 그 전망을 어둡게 하고 있다. 한국의 산업조직이 일부 대기업 중심으 로 재편된 이후, 제조업내의 중소기업들은 후발개도국과 극심한 경쟁에 놓이 게 되었다. 일반적으로 개도국들이 산업정책을 통하여 산업고도화를 추구할 때 직접적 표적이 되는 산업군은 표준적 기술수준의 공산품이다. 따라서 후발 개도국의 성장은 한국의 중소기업들에 대하여 직접적인 경쟁의 증대로 이어진다. 현재 한국에서 집행되고 있는 중소기업 지원정책에서 기술적 지원 이 큰 비중을 차지하고 있는 것도 이러한 문제의식에서 비롯된다. 그러나 이 러한 기술적 지원이 중소기업의 강화 효과에 대해서는 정부의 국책연구기관 에서도 의문을 제기하고 있는 것도 사실이다. 중소기업의 활성화를 위해서는 기술지원과 같은 장기적 정책도 중요하지만 이보다 시급한 것은 중소기업이 현재의 주문판매형 생산활동에서 탈피하여 보다 부가가치가 높은 서비 스 복합형 형태로의 전환이다. 그리고 이러한 전환은 새로운 복합형 상품을 생산한다는 점에서 산업정책의 매우 구체적 대상으로 간주할 수 있다. 요약하면, 남북한 경제공동체가 북한으로 하여금 최빈개도국의 상태에서 벗 - 11-34

어나도록 지원하기 위해서는 경제공동체의 목표가 산업정책적 관점에서 설 정될 필요가 있음을 시사한다. 남한의 관점에서 볼 때에도, 남북한의 산업적 보완관계를 극대화하는 실천적 모형을 통하여 남한의 산업구조고도화를 지 원하는 효과를 가져와야 한다. 이러한 점에서 남북한 경제공동체의 방향은 제조업 전반에 걸친 생산분업구조의 형성과 이를 지원하기 위한 정책수단 및 자원의 확보를 내용으로 하는 한반도 산업공동체 구상을 적극 고려 할 필요가 있다. 그리고 한반도 산업공동체는 위에서 열거한 산업정책의 3대 과제 해결을 위한 구체적 협력방안의 모색이 필요하다. 첫째, 남한의 중소기업 육성 및 고도화 북한의 제조업 생산역량 강화를 목적 으로 한다. 산업정책의 대상을 국내 중소기업의 공급 관련 서비스 및 토탈솔 루션의 생산역량 강화에 초점을 맞추고, 국내 중소기업이 생산분업의 실시 과정에서 남북한 전산업에서 발생하는 서비스와 토탈솔루션의 수요를 창출 함으로써 공급을 뒷받침하는 것이다. 둘째, 남한의 자본재와 기술, 북한의 자 원과 노동력을 결합할 뿐만 아니라 전 생산공정의 체계적 분화를 통하여 남 북간의 생산분업이 효과적으로 이루어질 수 있도록 지원한다. 개성공단이 주 로 임가공의 성격을 띄고 있다는 점에서 본 계획과는 차이가 있으며 본 계 획의 시행에 있어서는 남한의 기업이 전 공정을 관리하는 방식과 북한에 별 도의 기업(또는 자회사) 이 설립되어 남북한 기업간의 공정분업을 실시하는 방식 모두 가능할 것이다. 셋째, 본 계획의 중요한 목적은 국내의 중소기업 육성과 고도화를 촉진하는 것이다. 이를 위해서는 국내의 중소기업이 제조과 정과 서비스가 결합된 새로운 상품의 생산을 지원하기 위한 제도적 기반과 자원의 확보를 기해야 한다. 즉, 현재 주문판매형 절대적으로 치우친 생산구 조를 설계 공정 설비관리 뿐만 아니라 애프터서비스와 컨설팅, 무역관리 등을 종합적으로 통합하는 솔루션 생산 및 판매활동을 집중 육성해야 한다. <그림 2>는 한반도 산업공동체 구상을 간단히 정리하고 있다. 이 그림은 동 아시아 일본-한국-중국간에 형성된 분업관계에 북한이 효과적으로 편입되기 위해서는 먼저 북한 내부에 특정 산업(경공업)을 중심으로 공급역량이 확충 되어야 하며 한국의 자본과 기술 그리고 서비스 중간재가 산업정책 초기의 이른바 Big Push 일어나도록 투입되어야 함을 묘사하고 있다. 무엇보다도 북한의 현실을 감안할 때, 모든 분야의 균형적 성장을 위한 동시적 자원의 투입, 소위 Big Push가 현실적으로 가능하지 않다. 추격과정에 효과적으로 - 12-35

참여한 국가들은 선도산업의 육성을 위하여 정부의 직접적 투자 또는 금융 기관을 통한 투자재원의 정책적 공급을 주된 내용으로 한다. 한반도 산업 공동체 구상은 그 역할의 상당부분을 한국의 담당하는 것을 출발점으로 해 야 함을 의미한다. <그림 2> 한반도 산업공동체 구상도 공급측면 고정자산 형성, 기술집약적 중간 재 투입 투입요소 의 특징 한국(투자, 기 술, 중간재 공 급 담당) 국내 생산재, 기술, 서비스 중간재, 기업내 무역 을 통한 중간 기술 및 서비스 복합 적 중간투입재, 부품 부가가치: 자본, 숙 련노동, 기술 재 등 북한 (생산공 북한기업의 생산재, 남한 투자기 최종재 생산(조립품 또는 가공생산품) 부가가치: 정 담당) 업의 기업내 저비용 비 무역에 따른 숙련 노동 중간재 투입, 서비스 및 기 술의 투입 내수: 수요측면 최종재의 남북한 시장에 대한 공 급 수출: 동아시아 시장 동아시아 생산분업 관계 편입 북한의 공급역량 확충, 한국의 제 조업 구조 고도 화 - 13-36

산업정책은 원칙적으로 공급정책이다. 따라서 여하한 공급역량의 확충도 수 요에 의하여 뒷받침되지 않을 경우에는 지속성을 갖기 힘들다. 한반도 산업 공동체의 경우, 수요의 확보는 시장 과 협력 의 두가지 측면에서 확보 되어야 한다. 전자는 단기에 있어서 한반도 내에서 시장수요를 바탕으로 단 계적으로 공급역량이 동아시아 시장 진출을 통하여 뒷받침 되어야 할 것이 다. 후자의 경우 북한 내부에 존재하고 있는 잠재적 수요가 유효수요화 할 수 있도록 경제협력을 통하여 수요창출이 이루어져야 할 필요를 말해 준 다. 한반도 산업공동체의 궁극적 목적이 다양한 부문의 제조업에 있어서 국내의 중소기업이 제조업 관련 사업서비스 복합형 생산비중을 획기적으로 늘리는 한편, 북한의 기업 또는 남한 기업의 자회사는 전 생산공정에서 최종재를 생산하는 방향으로 분업화를 추진하는 것이다. 따라서 이를 위한 정부의 정 책수단은 다음과 같은 분야에 초점을 맞춰야 할 것이다. 첫째, 본 계획의 실행은 북한기업 또는 남한기업의 자회사에 대한 설비 및 기술제공으로 출발하므로 이 단계에서 정부의 집중적인 자금지원이 가능케 하는 구체적 방안을 모색해야 한다. 이와 함께, 무역보험, 수출금융 등의 제 도개선을 통하여 정부가 국내 중소기업의 위험요소를 경감해야 할 것이다. 둘째, 국내 중소기업의 제조-서비스 복합형 생산역량의 강화를 위해서는 기 존의 다양한 지원제도 및 자원이 일관된 방향으로 재조정 되어야 한다. 이를 위해서는 국내의 IT 산업 및 사업서비스 역량이 중소제조기업과 효과적으로 결합시켜 나가야 하며 이를 남북한 생산분업을 유도하는 인센티브와 연계할 필요가 있다. 예를 들어, 광역지자체 별로 설립되어 있는 테크노파크의 운영 방향을 현재의 기술개발과 중소기업 전수에서 제조-서비스 복합형 생산기술 의 개발에 대한 집중 지원으로 전환해야 한다. 이와 함께, 북한에 대한 지원 을 이러한 복합상품의 구매와 연계시킴으로써 국내에서의 생산활동을 지원 하는 것이 바람직하다. 셋째, 중소기업 고도화는 한반도 산업공동체의 추진과 동시에 중소기업의 제 조-서비스 복합형 생산지원이 동시에 이루어져야 한다. 남북한 산업협력은 원칙적으로 남북한 기업(남한 기업의 북한자회사 포함)간의 생산분업이 기본 - 14-37

모형임. 따라서 남북한 기업의 공정분업이 효과적으로 이루어지기 위해서는 국내 중소기업이 제조-서비스 복합형 상품의 생산역량을 갖추는 것이 관건 이다. 이를 위해서는 전문적 컨설팅 서비스가 초기에 집중적으로 지원되어야 하며 현재 부처간에 산재되어 있는 기술개발 중심의 지원수단을 재편해야 한다. 과거 1, 2 산업정책의 경우, 중화학공업추진위원회 와 벤처기업활 성화위원회 가 설치되어 집행을 관장하였는데 남북한 산업협력의 추진과정 에서 중소기업고도화 위원회 를 설치하여 지원수단의 통합집행을 관장하도 록 해야 한다. 즉, 중소기업의 육성정책이라 할지라도 본 정책의 성격상 중 소기업청에 한정할 것이 아니라 범부처적으로 접근해야 할 것이다. 넷째, 한반도 산업공동체는는 남북한 기업에 대한 자금지원의 조달방식을 이 원화될 필요가 있다. 북한내 기업 또는 국내 기업의 자회사가 한국의 중소기 업으로부터 설비, 부품, 중간재, 원료 등의 조달행위와 최종재화의 생산, 자 국시장 공급 및 수출활동 등을 최소한 프로그램의 초기에 지원해야 한다. 이 들 기업의 설비 및 운영자금의 지원방안으로써 기존의 협력기금은 규모상 한계가 있을 것으로 예상된다. 따라서 한국을 중심으로 북한의 경제개발 지 원을 목적으로 하는 국제기금을 설치하는 방안의 모색이 필요한 것으로 보 인다. 현재 매년 빠르게 증액되고 있는 ODA 예산에도 불구하고 북한에 대한 지원은 이에 포함되지 않고 있다. 따라서 향후 북한에 대한 지원이 본격화 될 때 대외협력을 위한 예산이 이중으로 책정되어야 한다는 점에서 예산상 의 제약요인으로 작용할 가능성이 크다. 이러한 구조적 제약을 해결하기 위 해서는 북한의 산업개발을 지원하는 다자간기구를 설립하고, 한국이 이 기구 에 대하여 ODA 예산을 지원함으로써 한반도 산업공동체 구상에 간접적으로 활용하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. - 15-38

북 중 경제관계의 구조적 특성과 남북경협에의 시사점 이종운 2013.10

북 중 경제관계의 구조적 특성과 남북경협에의 시사점 문제 제기 이종운 극동대학교 남북 경제공동체 추진을 위해서는 상당기간 상호간 경제협력을 규율하 는 제도적 장치를 구비하고 이를 통해 남북한 간의 교역 및 투자를 확대함 으로써 경제력 격차와 체제상의 이질감 등을 최소화하여야 한다 남북경협 활성화를 통한 경제공동체 형성에는 북한의 변화와 함께 대북 경제지원에 대한 국민적 지지 관련국의 지원과 국제 협력이 기본적으로 필요하다 그러 나 지난 몇 년간의 남북관계와 한반도 정세는 우리의 희망과는 달리 퇴보되 는 모습을 보이고 있다 정치 군사적 갈등의 심화로 남북관계는 매우 위축되 어 있다 특히 년 천안함 사태와 연평도 포격사건 등의 일련의 과정을 거치면서 남북 경제교류는 개성공단을 제외하고는 중단되고 있으며 남북한 의 경협체계는 거의 와해된 상태이다 더욱이 남북 간의 안보적 긴장과 북핵 문제의 미해결은 대북 정책을 둘러싼 국내외의 갈등을 증가시킴으로서 남북 경제교류협력 재개와 관련한 논의는 약화되고 있다 그럼에도 최근의 악화된 남북한 관계는 역설적으로 한반도 평화에 대한 필요성과 경제협력을 통한 남북관계 정상화를 더욱 부각시키고 있다 분단의 당사자인 남한에게는 북한문제는 정치 경제 사회적인 혼란을 언제든지 야 기할 수 있는 대상으로 상존하고 있다 연평도 포격사건과 같은 군사적 충돌 뿐만 아니라 북한의 식량위기와 경제난은 한반도와 동북아 지역의 정세를 불안정하게 할 수 있는 요인으로 존재한다 따라서 남북경협의 진전과 북한 경제의 연착륙 체제개혁은 남한으로서 피할 수 없는 과제들이다 남북관계가 지난 몇 년 동안 악화되는 상황에서 북한과 중국 간의 경제 협력은 전례 없이 확대되고 있다 년 이후 세 차례에 걸친 핵실험은 국 제사회와의 긴장을 고조시킴으로써 북한은 해외자본의 투자와 국제사회의 경제지원 획득에 상당한 제약을 받고 있다 그러나 북한의 무역은 대외관계 저해에도 불구하고 최근 들어 큰 폭으로 증가하였다 중국세관 통계자료에 따르면 년 북한의 대중국 교역은 억 천만 달러를 기록하였으며 대중 무역은 전체 교역의 거의 에 달한다 년대 후반기에 북한 자원개발 에 본격적으로 진출하여 중국은 북한의 최대 투자국으로 부상하였으며 투자 확대는 교역을 촉진하고 있다 특히 중국의 동북 성 개발계획의 차원에서 논 김영윤 남북경제공동체 형성전략 남북경제공동체 형성 전략 통일연구원 40 1

의되던 북한 접경지역에서의 협력사업들이 최근 구체화됨으로써 북 중 간의 경제관계는 더욱 활성화될 조짐을 보이고 있다 중국에 대한 경제적 밀착은 북한의 대외경제관계에서 최근 나타나고 있 는 가장 큰 특징이며 북한의 대외관계가 전반적으로 악화되고 있는 상황에 서도 더욱 확대되고 있는 중국과의 경협은 북한 정치경제와 남북한 관계에 함의하는 바가 크다 우선적으로 대중 경제관계 확대는 정치적 후원과 함께 북한경제가 낮은 수준이나마 현재와 같이 작동하는데 상당한 역할을 하고 있다 북한의 대중 국 거래가 핵문제 경제제재에 따른 여타 국가들과의 교역 투자 감소를 상 쇄할 정도로 증가하면서 국제사회의 경제제재조치는 실효를 거두지 못하는 문제를 드러내고 있다 의 대북 제재안 동참에 대한 중국의 기본적인 입 장은 북한의 핵개발에는 분명히 반대하지만 강력한 경제제재 집행에 따른 북한의 경제적 혼란이나 체제붕괴는 원하지 않는 것이다 중국이 북한과의 정치적 특수성에 기초하여 독자적인 대북정책을 추진함으로써 북핵문제 해 결과 경제제재조치의 이행과 관련해 서방국가들과 이견을 보이고 있다 따라 서 대북 경제제재의 실효성에 대한 의문이 제기되고 있다 북한의 대중 경제 협력 확대와 중국의 비협조로 인한 대북 제재조치의 효과가 한계를 드러내 는 상황에서 년 조치에 따라 개성공단을 제외한 북한과의 교류협력 과 지원사업을 중단한 남한으로서는 대안 마련이 필요한 실정이다 중국과의 경제관계 확대는 북한의 국제적 고립을 터주는 역할을 하고 있지만 북한의 입장에서는 중국의 경제적 영향력이 과도해 지는 문제를 드 러내고 있다 대외무역과 투자유치에서 중국이 거의 대부분을 차지하는 현실 은 북한의 대중 경제관계가 비정상적인 종속형태로 진행되고 있음을 방증하 고 있다 북한경제의 대중국 의존이 심화되는 부정적인 측면은 있지만 체제 유지가 우선적인 목표인 북한 정권으로서는 중국의 지원에 의한 의존적 발 전 전략을 추진하는 것으로 보인다 그러나 북한의 지하자원 기간산업의 개 발권이 중국기업에 과도하게 넘어갈 경우 향후 북한이 경제주권을 실현하기 어려워질 수도 있고 무분별한 개발이 진행될 수도 있다 경제공동체 추진의 당사자인 남한의 입장에서도 북한의 대외관계가 악화되는 가운데 진행되고 있는 북한의 대중국 경제의존도 심화는 중장기적으로 남북경협 사업의 추진 과 북한산업의 구조조정 지원에서 걸림돌로 작용할 가능성이 높다 남북한 간의 경제협력이 발전하는 과정에서 중국의 대북 경협이 확대되 었다면 북한경제 회복과 북한의 개혁개방 유도와 관련한 중국의 긍정적 역 할이 부각되었을 것이다 북한경제의 대중국 예속 가능성에 대한 우려의 시 41 2

각은 북한의 대외관계가 악화되고 남북관계가 단절된 상황에서 북 중 경협이 확대되고 중국의 역할이 비정상적으로 커지면서 부정적 측면이 강조되었기 때문이다 현재의 남북 경제관계는 전환이 필요하다 남한으로서는 중국으로 인해 대북 경제제재조치의 유효성이 한계를 보이는 현실에서 남북경협의 단절이 장기간 지속되는 상황을 방치할 수 없다 북한은 핵문제 해결을 위한 대화 재개를 포함하여 전향적인 태도 변화를 보임으로서 대외경제협력 확대를 위 한 새로운 계기를 마련하여 과도한 대중 경제의존을 완화해야 한다 남북 간 의 경제협력 재개는 현재 우려의 대상이 되고 있는 북 중간 경협을 북한의 경제회복 개혁 개방 지원과 동북아 경제협력을 위한 촉진제로 전환되게 할 수 있다 본고에서는 북 중 경제교류의 현황과 특징을 파악하기 위해 양적 질적 으로 변화하고 있는 북 중 교역과 중국의 대북 투자를 살펴보면서 문제점을 파악하고자 한다 그리고 대북 경제제재조치의 실효성에 대해 검토하면서 남 북경협 단절 지속에 대한 문제를 제기하고자 한다 또한 북한의 대중 경제의 존도 심화와 북한이 직면한 문제에 대해서 파악하고자 한다 마지막으로 향 후 추진해야 할 몇 가지 남북경협 사업에 대해 살펴보고자 한다 북 중 무역관계의 현황과 특징 중국에 대한 북한의 경제의존도 심화는 최근 들어 크게 증가한 무역규 모에서 우선적으로 파악된다 북 중 간의 교역은 년대 들어 꾸준히 증가 하여 년에 억 천만 달러였던 양국간 교역규모는 년에 억 천만 달러로 배 이상으로 증가하였다 특히 지난 몇 년간 북 중 교역은 비약적 으로 성장하였다 년 북 중 무역액은 억 만 달러를 기록하였으며 년에는 억 만 달러로 전년 대비 증가하였다 북한의 년 대중 전체 무역액은 억 만 달러를 기록하여 전년에 비해 증 가하였다 북한의 대중 수입은 억 만 달러로 년에 비해 증 가하였으며 대중 수출은 억 만 달러로 전년에 비해 증가하였다 원자재의 국제가격 하락에 따라 북한의 주력 수출품인 광물자원 가격이 하 락하여 년 북한의 대중 수출은 증가세가 크게 둔화되었으나 년 에 달하는 큰 폭의 증가 실적에 이어서 지난해 북한은 역대 최대 규모 의 수출 성과를 거두었다 봇짐무역과 밀무역 현물거래 등을 고려할 때 북 중 교역량은 공식통계보다 매우 클 것이다 42 3

7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 그림 북한의 대중국 교역 추이 단위 백만 달러 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 대중 수입액 451 571 467 628 795 1,085 1,232 1,392 2,033 1,210 2,278 3,165 3,446 2,247 대중 수출액 37 167 271 396 582 497 468 582 754 501 1,188 2,464 2,485 1,851 무역액 488 738 738 1,024 1,377 1,582 1,700 1,974 2,787 1,711 3,466 5,629 5,931 4,098 주 북한의 년 대중 교역 현황은 월부터 월까지 주 년 월의 북한자료는 중국세관 통계에서 누락 감소한 것으로 보이는 년 무역규모는 실제 로는 유지 또는 증가하였을 것으로 추정 자료 중국세관 통계자료 분석 북한의 전반적인 대외경제관계 악화에 더불어 중국과의 무역량이 년대 후반 들어 크게 증가함에 따라 북한 교역의 대중 지역편중현상은 더욱 심화되었다 남북 교역을 제외한 북한의 대외무역에서 중국이 차지하는 비중 은 년에 로 절반을 하회하였으나 년에 를 기록하고 년 년 년 로 빠르게 증가하였다 년 북한의 대 외무역액이 억 달러 수준으로 추정되어 중국의 비중은 약 를 기록하였 으며 남한과의 교역 억 천만 달러 을 포함할 경우 에 달하였다 대북 제재와 납치문제로 인해 년대 초반까지 제 위의 교역국이었던 일본과의 경제교류가 단절되고 남북관계 악화에 따라 남한기업과의 경협사업이 위축 됨에 따라 북한의 대중국 무역 의존은 더욱 고착화된 것을 알 수 있다 중국세관 통계를 통해 파악되고 있는 억 달러에 근접하는 북 중 간의 교역 규모는 년에도 유지될 것으로 전망된다 북한의 대중 교역량이 금 년 상반기 감소한 것으로 알려지면서 일부 언론들은 차 핵실험에 대응한 차원의 대북제재 강화조치와 중국의 경제제재 동참이 효과를 내는 증거 로 평가하였다 그러나 표 에서 보듯이 년 월까지의 북 중 무역액은 억 만 달러로 전년 동기의 억 만 달러 보다 증가한 것으로 나 타나고 있다 북한의 대중 수입은 전년 동기보다 다소 감소하였으나 수출은 북한의 대외무역동향 자료 43 4

억 만 달러를 기록해 전년과 비교하여 의 증가율을 보이고 있다 금년 상반기에 나타났던 북 중 교역의 미약한 감소와 대북제재 조치와의 상 관관계를 정확히 알 수는 없지만 금년 하반기에도 북한의 수출 증가세가 유 지될 경우 북 중 교역은 소폭이나마 증가할 것으로 예상된다 표 북한의 대중 교역 월별 추이 단위 백만 달러 월별 2011 2012 2013 대중 수입 대중 수출 무역액 대중 수입 대중 수출 무역액 대중 수입 대중 수출 무역액 1 224 129 353 278 139 417 282 189 471 2 302 217 519 441 336 777 407 359 766 3 571 401 972 800 567 1,367 721 588 1,309 4 833 597 1,430 1,106 794 1,900 1,010 842 1,852 5 1,148 814 1,962 1,459 1,049 2,508 1,335 1,118 2,453 6 1,452 1,057 2,509 1,763 1,289 3,052 1,592 1,364 2,956 7 1,783 1,309 3,092 2,038 1,510 3,548 1,872 1,649 3,521 8 2,077 1,555 3,632 2,306 1,715 4,021 2,247 1,851 4,098 9 2,374 1,820 4,194 2,577 1,913 4,490 - - - 10 2,621 2,044 4,665 2,860 2,100 4,960 - - - 11 2,920 2,257 5,177 3,156 2,293 5,449 - - - 12 3,165 2,464 5,629 3,446 2,485 5,931 - - - 주 월별 누적 금액 자료 중국세관 통계 북한의 대중 교역에서 최근 나타나는 두드러진 특징은 수입 증가 위주 로 규모가 확대되던 양국간 교역관계가 년대 들어 광물자원 분야의 생 산 증대와 섬유부문의 임가공 사업 증가로 대중 수출이 큰 폭으로 증가한 것이다 년대 교역액 증가에 따라 대중 무역 적자도 함께 커지는 문제점 을 가지고 있던 북한은 수출이 크게 증가하면서 억 달러 수준의 무역 적 자를 다소 개선하는 모습을 보이고 있다 북한의 년 광물자원 대외 수출 은 억 천 백만 달러를 기록하였으며 년에는 전년대비 가 증가 한 억 만 달러를 기록하였다 광물성 생산품의 중국으로의 수출은 전체 광물자원 수출의 약 를 차지하여 북한 광업의 생산과 해외수출에서 중국의 절대적 역할을 알 수 있다 특히 석탄 무연탄 의 중국으로의 급격한 수출증대가 주목을 끌고 있다 년대 전반기까지 북한의 대외수출 총액에서 미만의 비중을 차지하던 무연탄은 년대 말부터 중국으로 빠르게 판매가 증가하면서 북한의 최대 수출품목으로 자리매김하였다 주요 수출품목의 변화 추이를 보여주는 그림 에서 년 이후 북한의 대중 수출에서 무연탄이 급격히 증가한 것을 확 년도 북한의 대외무역동향 44 5

인할 수 있다 년에 전년대비 의 증가율을 보이면서 무연탄의 대중 국 수출은 억 천 백만 달러를 기록하였다 년에도 전년에 비해 성장 세가 둔화되었지만 북한의 대중 무연탄 수출은 억 천 백만 달러 규모로 증가하였다 북한 광업부문의 생산량 증가와 함께 중국의 지하자원 수요 증대가 북 한산 광산물의 대중 수출확대에 기여하였다 북한당국은 년대 들어 대 선행부문 금속 전력 석탄 철도 의 한 축으로 광물자원 생산 정상화를 강조 하였다 비록 북한의 광산물 생산은 최고치를 기록하였던 년대 후반 수 준을 회복하지는 못하였지만 북한당국의 정책적 강조에 따라 주요 광산과 탄광의 설비 개보수 관련 인프라에 대한 투자가 증가한 것으로 알려지고 있 다 또한 년대 하반기의 광물자원의 국제가격 상승과 중국경제의 고도성 장은 중국의 대북한 광물자원 수입을 크게 증가시키고 중국기업들이 북한 부존자원 개발에 본격적으로 진출하게 하였다 북한의 무연탄의 수출 증가는 중국의 에너지 수요가 증가하고 화력발전소에서 이용되는 석탄의 수요가 크 게 증가한 것이 원인으로 작용하고 있다 동시에 북한당국의 입장에서 대중 수입이 크게 증가하는 상황에서 북한이 수출할 수 있는 품목이 제한되어 있 어서 외화획득을 위해 무연탄과 같은 지하자원의 반출이 급격히 일어나게 된 것으로 보인다 1,400,000 1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 그림 북한의 대중국 주요 수출 품목의 변화 추이 단위 천 달러 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 철광석(HS 2601) 529 1,220 3,588 6,942 44,521 66,521 76,594 79,952 172,259 48,480 194,316 324,454 248,576 무연탄(HS 2701) 90 1,706 7,388 15,428 49,085 108,273 96,651 162,619 201,273 208,633 390,405 1,140,901,198,49 어패류(HS 03) 4,047 47,977 143,016 206,931 261,231 92,396 43,266 29,936 40,000 21,595 59,530 82,756 100,534 의류(HS 61-62) 38 26,839 41,103 54,437 52,644 63,276 67,552 66,652 87,728 61,196 186,417 414,452 439,604 자료 중국세관 통계 45 6

표 광물성 생산품이 대중국 수출에서 차지하는 비중 단위 천 달러 품목 2008 2009 2010 2011 2012 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 금액 증가율 비중 광물성생산품 2,008 28.7 58.3 302,574-31.2 60.4 678,833 124.4 57.1 1,604,735 136.4 65.1 1,600,632-0.3 64.4 주 류 자료 중국세관 통계 북한의 대중 수출에서 광물자원 의류제품 어패류 등과 같은 한정된 품 목에 편중된 현상은 상당기간 지속될 것으로 보인다 북한의 대중국 주요 수 출 품목을 살펴보면 제조업과 기타 산업의 가동률과 생산량이 여전히 매우 낮은 수준에 머물고 있음을 알 수 있다 년대 후반이후 광물성 생산품이 대중 수출에서 차지하는 비중은 전체 수출의 절반 이상을 차지하였다 섬유 제품은 년대 들어 북한의 대중 수출 비중에서 꾸준히 대를 유지하고 있으며 최근에는 중국기업 또는 중국 중계인의 위탁을 받은 임가공 생산이 증가하고 있다 의류봉제 제품의 대중 위탁가공으로 인해 제조업 생산품의 비중이 증가하긴 하였지만 저임 노동력을 이용한 위탁가공 생산은 부가가치 가 높지 않다 광산물과 어패류 견과류와 같은 차산품과 의류제품 전자기 기 부품 정도가 중국시장에서 판매되는 현실에서 북한산 제품의 낮은 국제 경쟁력을 알 수 있다 북한의 수입은 수출에 비해서 다양한 품목에 고루 분포되어 있다 이는 중국이 북한으로부터 구매하는 품목은 한정되어 있지만 북한은 주민생활에 필요한 각종 물품 산업 설비와 원부자재 등을 포함하여 거의 모든 상품을 중국에서 수입하기 때문이다 수출과 비교할 때 주요 수입품목은 년대부 터 최근까지 크게 달라지지 않았다 북한은 원유 도입을 거의 전적으로 중국 에 의존하고 있어 광산물품목의 비중이 항상 제일 크다 최근 들어 나타나는 특기할 변화는 의류 임가공을 위한 원부자재로 사용되는 섬유류가 차지하는 비중이 년대 후반기부터 크게 증가하여 년의 경우 전체 수입액의 를 차지하였다 기계류는 지난 여년 동안 중국에서 수입이 점차적으로 증가하고 있다 북한이 과거 일본과 유럽에서 주로 수입하던 품목인 운송용 차량 전기 전자제품 기계류의 상당 부분은 중국시장으로 대체된 것으로 파 악된다 저가 공산품에서 첨단기술장비에 이르기까지 중국의 생산기반이 발 전함에 따라 북한의 높은 대중 수입의존도는 한동안 지속될 것으로 보인다 46 7

그림 북한의 대중국 수입 품목의 비중 변화 주 수산 축산물은 농산물은 유지 조제식품류는 광산물은 화학 플라스틱은 섬유제품은 철 비철금속은 기계는 전기전자는 차량은 임 자료 중국세관 통계 북한의 년 대중 수입 품목을 살펴보면 광물성연료 및 에너지가 억 만 달러로 가장 높은 비중을 차지하고 그 다음은 기계류로 억 만 달러를 기록하였다 광물성연료 및 에너지가 가장 높은 순위를 차지한 것은 앞서 밝힌 바와 같이 북한이 원유 수입을 중국에 의존하고 있기 때문이다 표 에서 보듯이 년대 들어 대중 수입 품목의 위에서 위는 각각 광물성연료 및 에너지 기계류 전자 전기 제품 일반차량 플라스틱 제 품 인조 필라멘트 섬유로 순위의 변동이 없었다 년에는 의류 제조를 위한 인조 필라멘트 섬유와 인조 스테이플 섬유가 각각 위와 위를 차지하 였다 북한에서 산업설비와 원부자재를 공급하는 생산기반이 마련되지 못함 47 8

에 따라 일부 공장과 기업소의 개보수와 가동을 위한 장비와 기계부품 화학제 품 등은 중국으로부터 대부분 수입됨을 알 수 있다 곡물은 년과 년 에는 북한의 대중 수입에서 각각 위와 위를 기록하였으나 년에는 대 품목에는 포함되지 않아 농산물의 대중 수입이 감소한 것으로 나타났다 표 북한의 대중국 수입 대 품목 단위 천 달러 순위 2010 2011 2012 품목명 금액 품목명 금액 품목명 금액 1 광물성연료, 에너지(HS 27) 478,778 광물성연료, 에너지(HS 27) 771,038 광물성연료, 에너지(HS 27) 789,983 2 기계류(HS 84) 245,192 기계류(HS 84) 277,320 기계류(HS 84) 292,695 3 전기기기, TV, VTR(HS 85) 190,691 전기기기, TV, VTR(HS 85) 251,460 전기기기, TV, VTR(HS 85) 266,914 4 일반차량(HS 87) 159,784 일반차량(HS 87) 220,577 일반차량(HS 87) 232,651 5 플라스틱 제품(HS 39) 84,422 플라스틱 제품(HS 39) 110,894 플라스틱 제품(HS 39) 131,448 6 인조 필라멘트 섬유(HS 54) 79,359 인조 필라멘트 섬유(HS 54) 109,698 인조 필라멘트 섬유(HS 54) 128,983 7 철강(HS 72) 70,922 곡물(HS 10) 102,344 고무제품(HS 40) 91,342 8 곡물(HS 10) 59,794 비료(HS 31) 95,890 인조 스테이플 섬유(HS 55) 86,179 9 인조 스테이플 섬유(HS 55) 54,623 인조 스테이플 섬유(HS 55) 94,307 철강(HS 72) 82,221 10 철강제품(HS 73) 52,125 철강(HS 72) 84,528 동식물성유지(HS 15) 71,041 자료 중국세관 통계 중국의 대북 투자 현황과 특징 상품교역 위주의 북 중 경제관계는 년대 중반부터 중국기업들의 대 북 투자가 활발해짐에 따라 질적인 변화를 보이고 있다 또한 남북관계 악화 에 따라 년대 후반 남한기업의 대북 투자가 중단된 이후에는 북한의 외 국인 투자는 중국에 대한 의존이 더욱 커지고 있다 과거 중국의 투자는 접 경지역인 랴오닝성과 지린성 연변지역의 소규모 기업과 상인들이 북한에서 식당 상점 양식장 등을 운영하는 수준이었다 영세한 민간 사업가들의 상업 분야 진출이 주를 이루던 중국의 대북 투자는 년대 중반 규모가 큰 기 업들이 자원개발에 본격적으로 진출하면서 중국은 북한의 최대 투자국으로 부상하게 되었다 중국 상무부의 통계에 따르면 년까지 중국정부가 승인한 대북 투자 와 관련된 중국기업은 여개로 대부분 랴오닝성 지린성 베이징 산둥성에 위치하고 있다 중국 투자기업 중에서 항저우와하하그룹 하남일타그룹 길 중국의 대북 투자 금액은 정확하게 집계되지 않고 있다 중국의 공식적인 대북 투자금액은 중국 상 무부가 승인한 투자액인 년의 만 달러 정도이다 중국 상무부 48 9

림방직진출구공사 길림연초유한공사 연변천지공업무역공사 산동초금광업그 룹 난진슝모전자그룹유한공사 등은 기업 규모와 대북 투자액이 큰 것으로 알려져 있다 또한 구체적인 투자 내용과 생산 현황이 잘 드러나지 않지만 단동과 심양 연변 등의 랴오닝성과 지린성에 소재한 소규모 중국 기업과 사 업가들은 북한에 장비와 연료 자금 등을 제공하면서 의류 등의 임가공사업 과 광산개발에 직접 투자를 진행하고 있다 일부 사업가들은 여러 지역의 투 자가들의 자금을 모집하여 투자 규모가 상대적으로 큰 광산 개발 제조업 유통업 등에서 투자를 실행하는 것으로 알려져 있다 중국이 북한에서 가장 적극적으로 투자를 진행하고 있는 분야는 광물자 원 개발이다 중국기업들은 짧은 기간에 매장량이 풍부하고 개발 잠재력이 높은 철광 금광 석탄광 동광을 증심으로 북한 광물자원 개발에 투자를 확 대하였다 북한자원연구소의 보고서에 따르면 중국기업은 년대 중반과 후반기에 개 광산에서 개 사업을 진행하였다 중국이 채굴계약을 체결 하거나 투자를 실행하고 있는 북한의 광산으로는 함경북도 무산철광 함경남 도 상농금강 양강도 혜산청년동광 평안북도 덕현철광 평안남도 직동청 년탄광 황해북도 은파아연광산 등이 대표적인 사례로 알려져 있다 지린성에 소재한 연변천지공업의 무산광산 투자와 저장성에 위치한 완 샹그룹의 혜산광산에 대한 투자가 대표적인 중국기업의 투자사례이다 북한 최대의 철광산인 무산광산은 노천광산으로 투자에 따른 수익성이 상대적으 로 높고 중국 지린성과 접경한 지역에 위치하고 있어 채굴된 철광석의 중국 으로의 운송이 용이하여 중국기업의 투자 관심이 높다 연변천지공업은 국유 기업인 통화강철그룹과 중강그룹의 자금 지원을 받아 북한에 생산설비와 운 영자금을 제공하고 무산광산에서 채굴된 철광석을 보상무역방식으로 중국으 로 반입하여 통화강철그룹에 판매하고 있다 철광석의 판매가격 조정과정에 서 북한당국과 갈등을 겪고 있지만 천지공업의 무산광산에서의 채굴과 중국 으로의 반입은 지속되고 있다 년부터 북한의 최대 동광산인 양강도 혜 산청년광산에 투자를 준비한 완샹그룹은 북한 채굴공업성과 합작으로 혜중 광업합영회사를 설립하고 광산 개발과 함께 제련공장을 건설하였다 년 그러나 북한과 중국의 특수한 정치 경제관계에 의해 정부기관과 국유기업이 추진하는 투자의 상당부분은 외부에 알려지지 않고 진행 될 가능성이 높다 또한 상당수의 중국기업들은 공장설비 원자재 운영자금을 제공하는 방식으로 북한과 합작사업을 진행하는 것을 고려할 때 실제 집행된 중국기업의 대북 투자액은 공식적으로 승인된 금액보다 훨씬 클 것으로 추정된다 이종림 중국의 대북투자 리스크와 대응방안 북한경제리뷰 년 월호 7) 북한자원연구소 한국광물자원공사 북한 자원개발사업 실태분석 년 월 중국 기업관계자 면담 49 10

월에 완공된 제련공장은 년간 천톤 수준의 동을 생산하여 중국시장에 판 매할 계획이다 북한과 광물자원 합작사업에 참여한 중국기업들은 채굴 장비 연료 운 송장비 등의 생산설비와 노동자들에게 필요한 생활용품을 북한측에 제공하 고 있다 북한 광산은 생산설비가 노후화되고 장비 전력이 부족하여 생산성 이 낮기 때문에 채굴을 위해서는 생산설비 인프라 개보수와 중국으로의 운 송 환경을 사전에 개선할 필요가 있다 중국기업은 생산설비 인프라에 대 한 투자의 대가로 확보한 광산물을 중국으로 반입하여 판매하고 있다 일부 국내언론을 통해 북한당국이 광물자원의 단순 채굴과 해외유출의 문제점에 대한 우려로 광산물에 대한 외국인 개발과 수출을 제한하려는 움 직임이 있는 것으로 알려졌다 김정은 제 비서의 년 월 국토관리사업과 관련한 담화에서 관리체계 정립과 관련한 지시를 해석하는 과정에서 나온 추정이다 그러나 광물자원의 수출과 중국기업의 투자를 규제하려는 북한당 국의 시도는 파악되지 않고 있다 광업부문의 생산력 복구와 수출 증대를 통 한 외화확보를 위해 중국기업의 투자 유치에 여전히 관심을 보이고 있다 예 를 들면 년 월 후난웨이진투자그룹 은 북한의 금광 에 투자하기로 하면서 북한의 도로 호텔 건설 등을 지원하는 조건으로 금 광 개발권을 획득한 것으로 알려졌다 지린성 훈춘시 정부는 북한 자강도 의 금광에 대해서 양국이 공동으로 채굴 가공 수출하기로 합의하였다고 밝 혔다 중국 측에서는 훈춘융이수출입무역유한공사 가 사업을 추진하여 북한의 평양모란봉무역총회사와 합작으로 금광 개발 을 추진하는 것으로 알려졌다 중국의 대북 투자가 광물자원에 집중되어 있지만 제조업 및 유통업 수 산업 등에 대한 투자도 이루어지고 있다 년 월 준공된 대안친선유리 공장은 형식적으로는 중국의 요화유리집단공사 가 투자하 였지만 실질적으로 중국정부가 건설비용 만 달러를 무상원조하여 건설 되었다 년 월의 후진타오 중국 국가주석의 평양 방문에 즈음하여 대 안친선유리공장의 준공식을 가졌으며 하루 최고 약 톤의 유리를 생산할 수 있는 최신 유리공장이다 완샹그룹은 초기에 계획하였던 억 위안을 넘는 억 위안까지 투자액을 늘려 생산기반을 구축 하였으나 단기적으로는 수익을 얻기 힘들어 대북투자에서 어려움을 겪는 것으로 알려져 있다 년 월 일자 배종렬 북한의 외국인투자 실태와 평가 와 중국 기업의 대북진출을 중심으로 수은 북한경제 가을호 년 월 일 년 월 일자 50 11