자유경제원 e-지식 16-16 19대 국회평가: 정치분야 국회선진화법 에 갇혀 무기력하고 무능했던 국회 김인영 한림대 정치행정학과 교수
국회선진화법 에 갇혀 무기력하고 무능했던 국회 김인영 한림대 정치행정학과 교수 I. 서론 많은 사람들이 대한민국 발전을 가로막는 공적 제1호 로 정치를 꼽고 있다. 1) 최근에 는 지금의 경제위기를 초래한 원인으로 정치를 지목하고 있다. 지금과 앞으로 닥칠 대( 大 )경제위기를 무책임한 정치가 초래한 1997년 외환경제 위기의 판박이로 보는 시 각도 있다. 2) 2016년 1월 19대 국회가 끝나고 있다. 정의화 국회의장은 국회의원 선거구 기한 내 재획정 실패를 두고 "19대 국회, 존재할 이유 없었던 '최악 국회' 로 평가 받을 수도 있다고 했다. 하지만 본 발제에서는 19대 국회에 대한 성토 ( 聲 討 )와 비난 ( 非 難 )보 다 객관적 사실 ( 事 實 )을 보고자 한다. 19대 국회를 평가하기 위해서는 국회의 기능( 機 能 )이 무엇인지를 먼저 살펴볼 필요가 있다. 대한민국 헌법에는 국회를 제2장 국민의 권리와 의무 다음, 제4장 정부 에 대 한 규정 앞에 두고 있다. 대의민주주의 하에서 국민의 대표기관인 국회가 정부보다 앞에 규정되는 것은 당연하다고 하겠다. 헌법 제40조는 입법권( 立 法 權 )은 국회에 속 한다. 고 규정하며 입법이 국회의 고유 업무임을 정하고 있고, 제54조 1항에는 국 회는 국가의 예산안을 심의 확정한다. 고 규정하면서 국회의 예산심의 확정권을 부여 하고 있다. 또 헌법 제61조 1항은 국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대 하여 조사할 수 있으며, 이에 필요한 서류의 제출 또는 증인의 출석과 증언이나 의견 의 진술을 요구할 수 있다. 고 국회의 국정감사권 및 국정조사권을 규정하고 있다. 헌법에 따르면 국회는 대통령제 권력구조 하에서 입법, 행정, 사법의 한 부분으로 입 법과 3권 분립의 원칙에 따른 행정부 견제를 담당하고 있다. 기능의 차원에서 본다면 입법( 立 法 ) 기능, 행정부 견제( 牽 制 ) 기능, 예결산 심의( 審 議 )의 3가지 활동을 한다. 예산도 법안의 형태로 통과된다는 의미에서 결국은 입법 행위라고 할 수 있고, 예산 심의 및 확정을 통한 행정부 견제로 볼 수도 있다. 1) 남시욱, 국가 비상사태 맞은 대한민국 희망의 길로 나아가자, 미래한국, 515호, 2016년 1월 13 일, p.7. 2) 오정근, 1997년과 닮아가는 `한국경제`, 디지털타임즈, 2015년 12월 21일. - 2 -
헌법을 잘 들여다보면 국회는 입법권과 예산심의권만으로도 대통령과 견제와 균형의 관계가 아니라 대통령을 압도하고 있음을 알 수 있다. 또 국회는 대통령 탄핵소추권, 국정감사권, 국정조사권, 국무총리 임명 동의권에 더하여 인사청문회에서의 신상 털기 를 통해 대통령이 함께 일하고 싶은 장관 등을 쉽게 낙마시킬 수 있다. 국회는 대통 령의 인사권마저도 제약을 가할 수 있는 것이다. 하지만 대통령은 국회에 대하여 법 안거부권 이외에는 국회 해산 등 효과적인 견제 도구를 가지지 못한다. 그렇다면 제 왕적 대통령의 시대, 행정의 우위는 끝나고 민주화 시대에 입법, 행정, 사법의 3부 가 운데 입법부 국회가 정치적 패권을 행사하는 기관이라고 할 수 있다. 본 글에서는 입법, 행정부 견제, 예산심의 3) 라는 3가지 기능적 측면에서 19대 국회를 평가하고자 한다. 그리고 추가적으로 일탈적인 19대 국회의 모습을 통합진보당 해산 과 과다한 의원직 상실이라는 측면에서 살펴보도록 하겠다. II. 본론 1. 입법 입법 마비 와 법안 주고받기 의 일상화 (1) 입법 마비 19대 이전의 국회는 동물국회 라고 불릴 정도로 몸싸움이 두드러졌던 국회였다. 이를 극복하고자 18대 국회는 19대 총선이 끝난 뒤 2012년 5월 2일 18대 국회 마지막 본 회의에서 국회선진화법 을 처리하고 19대 국회부터 시행할 수 있게 하였다. 19대 국회의 입법 마비 가 과거 국회에는 없었던 것은 아니다. 하지만 법안은 몸싸움 을 거치든 다수결에 의하여 상임위에 상정되었고, 상정된 법안은 다수결로 본회의에 올려졌다. 야당이 반대해서 몸싸움 때문에 본회의 상정되지 못하면 국회의장의 직권 상정이라는 최후의 수단으로 입법 마비 가 해결되었다. 여당은 국회의장의 직권상정 을 믿고 법안 통과에 노력하지 않는 측면도 있었지만 야당은 반대해도 결국 다수결 원칙에 따라 통과될 것이므로 전력으로 저지하지 않았고, 대신 몸싸움으로 야당의 존 재감을 부각시키는데 그쳤다. 그러나 국회선진화법 도입으로 19대 국회의 상황은 달라졌다. 상임위부터 야당의 동 의 없이는 어떠한 법안도 논의 도 상정 도 통과 도 될 수 없었다. 따라서 19대 국회 부터 법안 통과는 야당의 승인 사항이 되었다. 야당도 이를 알고 정부와 여당이 통과 시키고자 하는 법안은 더욱 의도적으로 반대에 몰두했다. 야당은 법안 통과의 절대 3) 국회는 행정부 지출에 대한 결산심의도 하지만 사후적인 심의이고 인력부족으로 예산집행의 세세한 사항은 감사원이 감사할 수밖에 없다. 하지만 감사원이 대통령 직속으로 행정부로부터 완전 독립했다 고 할 수 없으므로 제대로 된 예산집행과 결산심의를 위해서는 감사원이 국회 소속이 되어야 한다. 하지만 이는 헌법 개정 사항이므로 추후 논의가 필요하다. - 3 -
비토(veto)권을 즐겼던 것이다. 대한민국 비토크라시 (vetocracy)의 등장이다. 프란시스 후쿠야마(Francis Fukuyama)는 지나친 야당 견제에 의해 정책결정에 이르 지 못하는 미국 정치시스템의 동맥경화를 비토크라시 (vetocracy)라고 명명했다. 민 주주의(democracy)가 쇠퇴(decay)하여 비토크라시 가 된 것이다. 4) NYT 칼럼니스트 토마스 프리드먼(Thomas Friedman)은 다수의 의지(the will of the majority)를 강제하는 메카니즘이 과거보다 약화되었고, 이의 결과는 입법 마비(legislative paralysis) 또는 누더기 타협(patched-together-compromises) 이라고 지금의 미국 정치를 비토크라시라고 비판했다. 미국 정치를 두고 한 말이지만 민주적 견제와 무조 건 반대를 혼동하는 야당 때문에 되는 것이 없는 정치, 즉 필요한 법안이 통과되지 않아 필요한 정책결정이 이루어지지 않는 입법 마비 의 한국정치에도 적용되겠다. 박 근혜 정부와 여당을 일부러 곤란하게 만들기 위한 야당의 거부권(veto) 행사는 타 협 과 합의 에 근거한 데모크라시(democracy)가 아니라 무조건 반대 와 정부 여당 혼내주기 라는 비토크라시라고 정의할 수밖에 없다. 구체적으로 보면 서비스산업발전 기본법 은 2011년 12월에 처음 국회에 제출됐고, 18대 국회에서 통과되지 못하고 폐기되었다가, 19대 국회 2012년 7월 20일(의안번호 1900784) 다시 제출되었다. 하지만 야당이 교육, 보건, 의료 분야에서 공공 서비스가 훼손된다고 지금까지 반대하고 있다. 새누리당은 19대 총선에서 152석(50.7%)을 민주 통합당(이후 새정치민주연합, 현 더불어민주당)은 127석(42.3%)을 얻었다. 새누리당은 이후 선진통일당과 합당 등으로 과반이 넘는 160석(53.69%)을 갖고도 법안 처리에서 야당의 처분만 바라볼 만큼 무기력해졌다. 야당 새정치민주연합이 가진 비토권(veto power)으로 인해 법안 처리의 주도권을 넘 겨주었고, 제왕적 야당 의 등장을 가져왔던 것이다. 야당의 비토권이 입법 병리현상 그리고 대의민주주의의 오작동 (malfunction of representative democracy)으로 나타나게 된 것이다. 대의민주주의의 오작동 이란 국회 입법에서 다수결 원칙이 지켜 지지 않고. 상임위원회에서 1인이라도 반대하면 법안 심의가 중단되고 입법화에 실패 하게 되는 1인 또는 소수의 반대가 다수(majority)를 비토(veto)하는 현상을 말한다. 대한민국 비토크라시, 입법 병리현상, 대의민주주의의 오작동 은 모두 국회선진화 법 이 19대 국회에서 만들어낸 현상들이다. 왜 그렇게 되었나? 국회선진화법 은 상임위원회와 본회의에서의 법안 통과는 다수제 (majority rule)임에도 상정 과 통과 에 이르는 과정을 매우 힘들게, 즉 실제로는 재 적 60%의 찬성이라는 초다수제(super majoritarian rule)에 의해서만 법안 통과가 가능하게 만들어져 있다. 5) 초다수제를 만들기 위해서는 법안에 대한 여 야의 합의가 4) Francis Fukuyama, America in Decay: The Sources of Political Dysfunction, Foreign Affairs, September/October 2014; Thomas Friedman, Down in Everything, New York Times, April 21, 2012. 5) 대의민주주의의 표결 방식에는 단순다수결(simple majority) 원칙만 있는 것은 아니고 초다수제 (super majoritarian rule 또는 가중다수제) 또는 합의제(consensus 또는 협의제consociational) 원칙도 있다. 초다수제는 헌법 개정 등 국가의 핵심 결정 사항에 대하여 단순다수 이상의 동의를 구 - 4 -
필요한데, 이는 엘리트 타협의 전통이 일천한 한국 정치문화를 고려하지 않은 것이었 다. 또 전적으로 여 야 합의를 전제로 한 의사결정 방식이라서 여 야 합의가 되지 않 았을 시의 결정 방식(플랜 B)이나 또는 전시( 戰 時 ) 상태는 아니지만 긴급한 경제 위기 와 같은 국가 비상상황에서의 국회 운영에 대한 컨팅전시 플랜(contingency plan)을 마련하지 않았다. 즉 첨예한 정치적 대립 때문에 여 야 합의가 장기간 이루어지지 않 는 상황 또는 경제 비상 상황에 대비한 의사 결정 플랜'을 고려하지 않았던 것이다. 예를 들어 2015년 한국경제는 성장률이 2.6%로 추락하고, 청년 체감실업률이 무려 22.4%에 달했다. 하지만 여당 새누리당은 야당 새정치연합의 반대에 부딪쳐 기업구 조조정을 원활하게 하는 기업활력 제고를 위한 특별법 (기업활력법 또는 원샷법)과 최소한의 노동유연성 확보를 위한 노동 5법(근로기준법, 고용보험법, 산재보험법, 기 간제근로자보호법, 파견근로자보호법)을 통과시키는데 실패했다. 입법 마비 에 의한 19대 국회의 입법 실패 사례 가운데 기업 활력 제고를 위한 특별 법안 (일명 원샷법)을 구체적으로 보면 다음과 같다. 기업 활력 제고를 위한 특별법 안 은 기업들이 인수합병(M&A) 등 사업 재편을 쉽게 할 수 있도록 상법 세법 공정거 래법 등의 관련 규제를 특별법으로 한 번에 풀어주는 법으로 새누리당 이현재의원이 2015년 7월 9일 대표발의 하였다. 1999년 제정된 일본의 산업활력법 이 모델로 최근 한국경제의 어려운 경제상황을 극복하고 기업의 활력을 제고하기 위하여 기업의 자발 적인 사업재편활동을 촉진하기 특단의 조치가 담긴 법이다. 그리고 새누리당과 새정 치연합 양당 원내대표가 2015년 12월 2일 정기국회에서 합의 처리하기로 했다. 하지만 원샷법 을 다뤄야 할 산업통상자원위원회는 정기국회가 끝날 때까지 한 차례 도 회의를 열지 않았다. 산업통상자원위원회 새누리당 의원들의 요구로 열린 2015년 12월 15일의 전체회의에서는 위원장 대행인 새정치연합의 홍영표 의원이 본인 할 말 만하고 10분 만에 회의를 산회시켰다. 위원장 대행 홍영표 의원을 제외한 야당 의원 들은 참석하지 않았다. 이후 12월 23일, 29일 두 차례의 산업통상자원위원회 법률안 소위회의는 아무런 결론 없이 끝냈다. 야당이 반대하면 여 야 원내대표의 합의도 지 켜지지 않고, 위원장 대행 1인의 반대로 논의는 시작도 하지 않으며, 법안소위는 논 의만 하다가 표결 없이 끝낸다. 6) 한국경제신문 이 전수 조사한 결과에 따르면 정부 여당이 경제활성화 법안으로 내세 하는 제도이다. 합의제는 네덜란드, 오스트리아, 스위스, 벨기에 등 북유럽 소국들이 고착된 사회균열 구조를 극복하기 위하여 채택하고 있는 제도이다. 역사 사회적으로 종교와 계급 균열에 근거하여 사 회세력들이 깊숙이 '수직 분할'(pillarization)된 조건하에서도 엘리트들이 특유의 협의(negotiation)와 타협(compromise)을 통해 갈등을 해결하고 공동체를 유지해온 네덜란드의 갈등해소 방식이자 체제 유지 방식이다. 합의제 원칙의 가장 큰 특징은 정당들 간의 권력 공유 (power sharing)이다. 6) 2016년 1월 21일 더불어민주당은 기업 활력 제고를 위한 특별법 을 수용하겠다고 밝혔다. 더민주당 은 20대 총선을 앞두고 국민의당 의 창당에 따른 중도 표심 경쟁, 그리고 민간에서 벌어지고 있는 민생 구하기 입법 촉구 1000만 명 서명운동 에 따른 여론 악화가 두려워 급선회 한 것으로 판단된 다. 2016년 1월 29일 본회의에서 통과된다면 지난해 7월 9일 발의 이후 6개월 20일, 즉 204일 만에 우여곡절 끝에 총선이 없었다면 통과되기 어려웠을 것임 - 통과되는 것이다. - 5 -
운 25개 법안의 경우 발의에서 본회의 통과까지 걸린 시간은 평균 531일이었다. 7) 앞 서 설명한 바와 같이 상임위원회와 상임위 법안 소위를 열지 않거나 열어도 논의 자 체를 하지 않는 등 법안 보이콧 을 통해 법안 처리를 지연시키다 막판에 자신들이 원하는 법안과 맞바꾸되 핵심 조항은 빼고 맹탕 법안 으로 처리해주는 행태를 보였 다. 이렇게 국회선진화법 은 여 야 합의를 기다리느라 필요한 시기에 입법이 되지 않는, 즉 현실 위기와 위기대응 입법이 미스 매칭(miss-matching) 되는 현상을 초래했다. 박근혜 대통령은 국회에 좀비 기업들의 선제적 사업 재편을 위한 기업활력 제고 특 별법 과 서비스산업에서 새 성장동력을 찾기 위한 서비스산업 발전 기본법 그리고 노동시장 구조 개편을 위한 노동 5법 의 처리를 수차례 강한 강도로 요구했지만 야 당은 협력하지 않았다. 8) 야당은 특히 원샷법 에 대해 재벌 특혜를 위한 법이라고 반 대하면서도 대안을 제시하거나 국민이 납득할 수 있는 경제활성화 방안을 제안한 것 도 아니었다. 야당의 반대 때문에 경제가 위기인데도 대응 입법이 되지 않는 위기와 입법의 미스 매칭이 지속되었다. 야당 새정치연합은 상임위에서 논의조차 하지 않는 방식으로 경제활성화법안의 통과 를 철저히 저지했다. 예를 들어 19대 정기국회의 마지막 날인 2015년 12월 9일 열린 기획재정위원회 경제재정소위 8차 회의에서는 소위원장인 윤호중 새정치민주연합 의 원을 제외하고 야당의원 전원 김영익, 김현미, 박영선, 신계륜 의원 - 이 불참했다. 회의 중간에 참석한 박영선 의원은 여당의원들과 법안 공방을 이어 갔고 윤호중 위원 장은 논의 중이던 국가재정법 개정안의 결론을 내리지 않고 회의 25분 만에 정회를 선언했다. 당일의 회의결과 보고 9) 에 따르면 경제재정소위가 논의해야할 법안은 1. [1910422] 사회적경제 기본법안(유승민의원 대표발의) 로부터 105. [1914271] 공공 기관의 운영에 관한 법률 일부개정법률안(박대출의원 대표발의) 까지 105개나 되었다. 논의의 결과는 다음의 고작 몇 개 법안들의 대안반영폐기 였다. 동일한 이름의 유사 한 법안들로 어차피 위원회 대안으로 하나로 통합되어 폐기될 법안들이었다. 12. [1906311] 사회기반시설에 대한 민간투자법 일부개정법률안(김정록의원 대표발의) 13. [1907570] 사회기반시설에 대한 민간투자법 일부개정법률안(이한구의원 대표발의) 14. [1910138] 사회기반시설에 대한 민간투자법 일부개정법률안(김태원의원 대표발의) 7) 손성태, "19대 국회는 존재 이유 없었다는 말 들을 것" - 정의화 국회의장의 탄식 "거래정치만 일상 화", 한국경제신문, 2015년 12월 11일, A1. 8) 박근혜 대통령은 2015년 11월 24일 국무회의에서 (국회가) 맨날 앉아서 립 서비스 만 하고 자기 할 일을 않는 건 말이 안 된다. 위선이다 고 국회의 입법 마비를 비판했다. 또한 2016년 1월 13일 신년 기자회견에서는 (현 19대 국회는) 선진화법을 소화할 능력이 안되는 그런 수준 이라고 국회를 비판 했다. 18대 국회에서 국회선진화법을 통과시킨 중요 장본인으로서의 반성은 보이지 않고 있다. 9) 국회 상임위의 법안심사소위는 회의록 을 남기지 않고 회의결과 보고 로 대신하고 있다. 이는 국회가 민감한 법안 논의는 비밀주의를 견지하고 있음을 알 수 있다. - 6 -
15. [1910674] 사회기반시설에 대한 민간투자법 일부개정법률안(김장실의원 대표발의) 16. [1913762] 사회기반시설에 대한 민간투자법 일부개정법률안(강동원의원 대표발의) 당일의 회의결과 보고 에 따르면 경제재정소위는 10시 개원이 예정되었으나 10시 22 분 개의했고, 10:47 정회 후 미속개 로 끝났다. 이러한 국회의 입법지연 내지는 국회의원의 입법 활동 거부는 국회의 의무불이행에 해당한다. 일반 사기업 같았으면 업무 태만으로 시말서나 사표를 써야할 사안이지만 국회는 선출직 기관으로 무풍지대였다. 국회선진화법 에서 기인한 대의민주주의 과반 수 원칙에 대한 침해 또는 대의민주주의의 오작동 은 결국 의회정치를 무력화시키고 국회선진화법 을 국회후진화법 으로 만들었다. 모든 정책은 법으로 뒷받침 되어 정당성과 재정을 확보해야 하는 지금 더 이상 행정 국가의 시대라고 정의하기 어렵다. 입법 우위의 시대 또는 입법부가 행정부를 불러 법안 수정을 지시하고 원하는 수정 결과가 나오지 않으면 논의조차 하지 않는다는 측면에서 본다면 입법 독재 의 시대이다. 문제는 국회선진화법이 국회의원의 무책임 한 행동을 제어하는 제도로 작용하는 것이 아니라 극대화시키는 방향으로 작동한다 는 것이다. 국회선진화법 이 긍정적 결과를 가져온 측면도 있다. 국회에서 법안 통과를 둘러싸고 벌어졌던 몸싸움이나 폭력이 사라진 것, 예산안이 법정기한 내 통과되는 긍정적 결과 를 가져왔다. 하지만 부정적 효과는 긍정적 효과보다 비교할 수 없이 많고 크다. 국회선진화법 의 부정적인 측면은 다음과 같다. 첫째, 헌법 원칙을 위반했다. 재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수 찬성 으로 의결정족수를 규정한 헌법 제49조를 형해화함으로써 국회 의원의 입법권, 즉 법률안 심의권 및 표결권을 제한했다. 둘째, 국민의 의사에 반하는 국회 운영이 이루어졌다. 국민은 선거를 통해 다수당과 소수당을 만들어 주었고 이를 존중하여 다수당이 입법을 주도해야 하는데 정치권은 이러한 국민의 의사를 무시했 다. 소수당이 합의해주지 않으면 다수당은 어떠한 법안도 통과시킬 수 없는 소수 독 재 와 입법 마비 의 탄생을 가져왔던 것이다. 앞에서도 언급했지만 명백한 대의민주 주의의 오작동 이다. 셋째, 앞에서 언급한 필요한 시기에 필요한 법률이 만들어지지 않는 현실과 입법의 미스 매칭 현상이다. 국회의 입장에서는 입법 지연 현상이지만, 국민과 기업, 정부의 입장에서는 입법 마비 이자 입법 절벽 현상이다. (2) 낮은 법안가결율과 법안 주고받기 (ㄱ) 낮은 법안가결율 - 7 -
[표 1] 제16대~제19대 국회 법안처리 현황(2016년 1월 15일 기준, 단위: 건, %) 구분 16대 17대 18대 19대 발의법안 2,507 7,489 13,913 17,593 가결법안 944 1,913 2,353 2,548 법안 가결율 38% 26% 17% 14.5% 폐기 법안 754 3,154 6,301 - 법안 폐기율 30.1% 42.1% 45.3% - 자료: 국회 의안정보시스템 (http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/statfinishbill.jsp?age 19) 접속일: 2016년 1월 15일. 윤필호, 19대 국회 자동폐기 법안 1만건 넘을 듯 '역대 최대', 이투데이, 2011년 1월 15일. [표 1]에서 보듯이 19대 국회(2016년 1월 15일 기준)의 법안가결율은 14.5%이다. 하 지만 2015년 11월 16일 기준의 법안가결율은 12% 내외였다. 과거 국회의 법안가결 율은 16대 38%, 17대 26%, 18대 17%였고 19대가 14.5%이니 역대 가장 낮은 법안 가결율이다. 하지만 제출건수로는 19대 국회가 1만7593건으로 16대 2507건, 17대 7489건, 18대 1만3913건에 비해 가장 많다. 가결건수로 비교해보면 16대 944건, 17 대 1913건, 18대 2353건이니 19대 국회의 2,548건은 약간 높은 것으로 평가될 수 있다. 19대 국회는 가결법안은 가장 많지만, 법안 가결율이 가장 낮으니 효율성은 가장 낮 고, 법안 통과는 가장 많이 시킨 나쁜 국회 였다. 법안을 많이 만든다고 좋은 것이 아니고 법안의 질(quality of law)과 시기의 적실성(relevance of time)이 중요하다. 특히 법안 개정을 많이 한다는 것은 과거 법안에 흠결이 있다는 것이고 규제 관련 법 안을 많이 제정하는 것은 개인의 자유와 기업 활동의 자유가 그만큼 많이 제약받을 것이므로 높은 법안 통과율은 사실상 의미가 없다. 자유를 제약하고 규제를 양산하는 법안의 통과율이 낮은 것이 더 좋은 사회를 만들 것이다. 법안통과율을 높이기보다 경제(계)와 정부가 경제활성화에 필요로 하는 법안을 제 때 에, 즉 경제가 어렵다면 위기에 맞추어 산업 구조조정으로 불황을 대비하거나 기업구 조조정을 앞당기고, 노동시장에 유연성을 가져오는 법안이 적절한 시기에 제정되어야 한다는 것이 중요하다는 측면에서 본다면 19대 국회는 입법지연 이 일상화 된 입법 기관의 존재 이유(raison d être)를 의심받는 나쁜 국회 였다. (ㄴ) 법안 주고받기 와 패키지 딜 새누리당과 새정치연합은 입법지연 으로 비난받게 되자 쟁점 법안은 법안의 목적이 사라진 맹탕 법안 으로 통과시키고, 서로 연관이 없는 수십 개의 법안을 패키지 로 함께 처리하였다. 예를 들어 2014년 9월 30일 새누리당 이완구 원내대표와 새정치민 주연합 박영선 원내대표는 세월호 특별법 협상에서 특검 후보 4명 여 야 합의추천 에 합의하면서 계류 중이던 90개 법안을 일괄처리하기로 합의하였다. 나아가 국정감사 - 8 -
일정과 유병언법 을 10월 말까지 합의하기로 약속까지 하였다. 세월호 특별법 특검 후보 여 야 합의추천에 90개 법안에 대한 무더기 통과에 합의한 것이다. 또한 새누리 당과 새정치민주연합은 세월호 3법 에 합의하면서 새정치민주연합은 진상조사위원장 에 희생자가족대표회의 에 추천권을 받는 대신 정부가 제출한 정부조직법 개정안 에 합의해주었다. 일종의 법안 빅딜 로 국회 여 야 지도부 타협의 증가가 도리어 여 야의 법안 주고받기 증가를 가져왔다. 10) 즉 국회선진화법 의 도입으로 쟁점 법안에 대한 다수당과 소수당의 타협을 통해 국회 의 심의 기능이 강화되고 초다수제 원칙에 따라 합의제적 정치가 정착되는 것이 아니 라, 여 야 지도부의 쟁점법안 주고 받기 와 법안 패키지 딜 타협의 증가가 정착되고 있는 현실을 결과하였다. 2. 행정부 견제 국정감사의 파행 2015년 국정감사는 22일간 진행됐다. 국회의원들은 과거와 똑같이 말도 안되는 호통치 기, 악의적 비아냥 등으로 울분에 찬 사적( 私 的 ) 감정을 공적( 公 的 ) 자리에서 여과 없 이 드러냈다. 선량 이라는 국회의원의 호칭에 어울리지 않은 감정 분출이었고 국회의 원들의 언어폭력 수준은 결코 낮지 않았다. 예를 들어 기획재정위원회 국정감사에서 는 한 의원이 대기업 조세정책과 노동개혁 추진에 문제가 있다며 기재부 공무원들이 재벌의 하수인이 되어서 재벌들의 소원만 들어준다 고 호통을 쳤다. 정무위원회 국감 에서는 기업 지배구조의 문제점을 따지겠다고 불러온 신동빈 롯데그룹 회장을 상대로 한국과 일본이 축구시합을 하면 한국을 응원하느냐? 고 초등학교 학생 수준의 질문 을 했다. 법무부 국정감사에서는 새누리당 김무성 대표 사위의 마약 투약 판결에 관 한 공방이 이어졌다. 감사 또는 조사는 개인의 사생활을 침해하거나 계속 중인 재판 또는 수사 중인 사건 의 소추에 관여할 목적으로 행사되어서는 아니 된다 라고 국정감사 및 조사에 관한 법률은 규정하고 있는데, 의원들은 경쟁하는 상대당 대표를 흠집 내는 일이라면 범법, 탈법도 무시했다. 증인소환 제도 역시 많은 문제점을 드러냈다. 국정감사는 본래 입법부와 행정부의 정 보 비대칭을 완화하고, 정부 정책을 감사하는 것을 목적으로 한다. 명칭 그대로 국 정 ( 國 政 )감사이지 기업 ( 企 業 )감사가 아니기 때문에 굳이 기업인들을 불러 야단칠 필 요가 없다. 하지만 기업인 증인소환은 17대 국회는 52명, 18대 77명, 19대 124명으 로 기업CEO 소환은 증가했다. 최근 국회는 기업인 증인 소환에 대한 비판 여론을 의 식하여 기업인을 자진출석 의 형태로 출두시키거나 참고인 신분으로 출석시키는 등 증인 채택 방식에 꼼수 를 도입하고 있다. 2013년에는 일반증인으로 국감에 출석시 10) 김인영, 국회선진화법 찬반 논의의 이론적 함의와 비판적 고찰, 한국정치외교사논총, 제37집 1 호, 2015. - 9 -
켰지만, 2014년에는 참고인으로 출석시키는 사례가 발생했다. 바른사회시민회의 자료 에 따르면 미래창조과학방송통신위원회는 2013년에는 원종규(LG U+ 전무이사), 구현 모(KT 전무이사), 정태철(SKT 전무이사) 등 기업인을 일반증인 으로 출석시켰지만, 2014년에는 이상철(LG U+ 대표이사), 황창규(KT 대표이사), 하성민(SKT 대표이사)를 참고인 으로 채택하여 소환하였다. 대정부질문에서는 과거와 동일하게 총리와 장관을 세워 놓고 그래요? 안 그래요? 식 의 질책성 질문으로 일관했다. 총리를 앞에 두고 국정의 중요 방향과 정책에 대하여 설명을 들을 시간도 모자라는데, 총리의 '자위대 입국' 발언에 대해 말꼬리를 잡고 비 난에 열중했다. 역사교과서 국정화 질의에서는 총리의 답변을 자르고 계속 발언을 이 어가 황교안 총리가 "제 말씀을 1분만 들어달라 고 읍소했다. 국정감사에서는 증인을 불러 15분 질문하고, 1분 답변도 허용하지 않았다. 국정감사가 갑질 감사가 되고, 기 업인들에게는 국감 포비아 가 생겨나는 이유를 보여준 19대 국회였다. 3. 예산심의 변함없는 부실심사와 쪽지 예산 국회가 가진 독점적 권한 가운데 커다란 부작용을 만들어 내는 권한은 예산심의 및 확정권이다. 헌법 제54조 ⓵항은 국회는 국가의 예산안을 심의 확정한다. ⓶항은 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하 고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. 고 되어 있다. 과거 절 대주의 국왕이 마음대로 세금을 걷고 사용하던 관행에 의회가 제동을 걸어 국민의 대 표로서 정부의 예산 사용을 통제하는 권한을 가지게 된 것에 연유한다. 문제는 현재의 의회가 로그 롤링 (log rolling)이나 나눠먹기 예산 책정으로 비효율의 극치를 보이고 있는 점이다. 예산 나눠먹기 배정의 예로 새누리당의 김태흠 의원은 한 언론 인터뷰에서 자신은 영호남 패권에서 충청 몫 찾자 를 주장했고 (2015년) 5,000억 예산확보로 충남권 지역 SOC 투자에 활기를 띠게 됐다 고 언급했다. 11) 이러 한 예산 배정은 견제가 불가능하고 이론적으로 선거를 통해서만 심판이 가능하지만 이미 예산이 사용된 이후이고 지역주의 투표 성향으로 재선의 가능성이 높아질 뿐이 지 심판은 거의 불가능하다. 지역 이기주의에 근거한 투표 행위는 국가 전체적으로는 비합리적(irrational)이지만 지역의 입장에서는 합리적 선택 (rational choice)이다. 이렇게 대의민주주의는 입법 독점이나 예산 배정 및 확정에 대한 견제 수단을 제대로 갖추지 못하는 문제점을 지 닌다. 11) 박명규, 김태흠 새누리당 국회의원 서해안 휴양 벨트화 백제문화권 통해 충남발전 도모, 충청투 데이, 2015년 2월 13일, http://www.cctoday.co.kr/?mod=news&act=articleview&idxno=885062 (접속일: 2015년 2월 14일). - 10 -
19대 국회의 쪽지예산 에 대한 박민식 의원(부산 북-강서갑)의 자기 고백은 의미심장 하다. 2010년 말 예산안 처리를 눈앞에 두고 박의원이 선택한 것은 쪽지 와 겁박 이 었다. 국회 예산결산특별위원회 소속 위원들에게 줄기차게 쪽지를 들이밀었다. 기획재정부 담당자를 만나 예산을 반영해 주지 않으면 어떻게 되나 두고 보 자 며 으름장을 놓았다. 사전에 회관 건립에 예산이 얼마나 들지 충분한 검토 도 하지 않고 약속부터 했다. 국회의원 임기가 절반쯤 지나자 다급한 마음에 예 산 배정 절차도 밟지 않고 막무가내로 손을 벌리게 되더라. 어쨌든 430억 원 이 들어간 부산학생예술문화회관은 2013년 9월 개관했다. 12) 과거나 쪽지예산 이지 현재는 문자예산 이다. 그리고 중요한 것은 당의 지도부와 중 진의원, 그리고 행정부에 나가 있는 장관의 지역구 예산은 쪽지를 들이밀 필요도 없 이 미리 책정되어 나온다는 것이다. 당 지도부의 지역구에 배정된 예산은 최종 삭감 에도 들어가지 않는다. 나아가 무리 없는 예산 통과를 위해서는 야당 몫으로 수백억 이상을 미리 예산에 포함되지 않은 별도 예산으로 준비해 두고 있다는 소문은 대한민 국 여의도 정치의 불편한 진실 이다. 4. 국회의 일탈 통합진보당 해산과 과다한 의원직 상실 2014년 12월 19일 헌법재판소는 헌정 사상 최초로 통합진보당(통진당) 해산 결정을 내렸다. 헌법재판소는 통합진보당 비례대표 부정경선 사건, 중앙위원회 폭력 사건, 국 회의원 관악을 선거구 여론 조작 사건 등, 내란 및 강령과 기타 활동에 대하여 해당 사건들이 내용적 측면에서는 국가의 존립, 의회제도, 법치주의 및 선거제도 등을 부정 하는 것이고, 수단이나 성격의 측면에서는 자신의 의사를 관철하기 위해 폭력ㆍ위계 등을 적극적으로 사용하여 민주주의 이념에 반한다고 판시하였다. 헌법재판소의 결정 에 따라 통합진보당은 바로 해산되었고, 김미희, 김재연, 오병윤, 이상규, 이석기 의원 은 의원직을 상실했다. 13) 통합진보당 해산 사건은 대한민국의 국회의원이 국가의 존립을 위태롭게 하는 내란 음모에 가담했다는 놀라운 측면 이외에 통합진보당이 2012년 19대 총선에서 지역에 서 7석, 비례대표로 6석으로 총13석을 차지했다는 측면을 주목해야 한다. 7석의 지역 구 당선은 민주당과 선거연합 덕분이었고, 6석은 정당 투표에 의한 선출이라는 비례 대표제도 때문에 얻은 것이었다. 14) 따라서 통진당 사태는 반국가적 비례대표 국회의 12) 이재명, 박민식 의원 지역공약 위해 쪽지 밀어 넣었다, 동아일보, 2016년 1월 6일. 13) 통합진보당 해산심판 사건, 위키백과, https://ko.wikipedia.org/wiki/%ed%86%b5%ed%95%a9%ec%a7%84%eb%b3%b4%eb%8b%b9 _%ED%95%B4%EC%82%B0%EC%8B%AC%ED%8C%90_%EC%82%AC%EA%B1%B4(접속일: 2016년 1월 11일.) 14) 제19대 총선에서 새누리당은 152석(지역 127, 비례 25), 새정치민주연합은 127석(지역 106, 비례 - 11 -
원은 이석기로 끝내야 한다는 의견과 비례대표 국회의원 선출방식의 문제점, 비례대 표 의원의 존재 이유에 의문을 던졌다. [표 2] 19대 국회 의원직 상실자와 사유 15) 번호 성명 지역 소속 정당 사유 1 이재균 부산 영도 새누리당 지역구민에게 선물 제공(선거사무 장 유죄) 2 김근태 충남 부여창양 새누리당 사전선거운동 3 김영주 비례 새누리당 비례대표 공천대가 금품제공 약속 4 이재영 경기 팽택을 새누리당 선거운동원에게 불법자금 제공 5 성완종 충남 서산태안 새누리당 선거법 위반 6 안덕수 인천 서구 강화을 새누리당 선거비용초과 등(회계책임자 유죄) 7 심학봉 경북 구미시갑 새누리당 성폭행 혐의 등으로 자진사회 8 송광호 충북 제천ㆍ단양 새누리당 철도비리 뇌물수수 9 조현룡 경남 의령ㆍ함안ㆍ합천 새누리당 철도비리 뇌물수수 10 박상은 인천 중ㆍ동ㆍ옹진 새누리당 불법정치자금수수 11 신장용 수원 권선 새정치민주연합 선거운동 대가 금품 제공 12 배기운 전남 나주화순 새정치민주연합 미신고계좌로 선거비용 지출 13 한명숙 비례 새정치민주연합 불법정치자금수수 14 김재윤 제주 서귀포시 새정치민주연합 입법로비뇌물수수 15 김선동 전남 순천곡성 통합진보당 피선거권 상실 16 이상규 서울 관악을 통합진보당 의원직 상실 17 김미희 경기 성남중원 통합진보당 의원직 상실 18 오병윤 광주 서을 통합진보당 의원직 상실 19 이석기 비례 통합진보당 의원직 상실 20 김제연 비례 통합진보당 의원직 상실 21 노회찬 서울 노원병 진보정의당 삼성X파일사건 떡값검사 명단공개 22 김형태 포항 남 울릉 무소속 사전선거운동 23 현영희 비례 무소속(새누리 당) 공천로비대가금품제공 21), 선진당은 5석(지역 3석, 비례 2), 통합진보당(통진당)은 13석(지역 7, 비례 6)을 차지했다. 지역구 의원 7명은 야권연대에 의하여 민주당이 후보를 내지 않아 당선된 경우가 대부분으로 통진당의 힘으 로 얻은 의석이라고 하기 어렵다. 통진당 지역구 의원을 만들어낸 야권연대와 같은 선거야합은 국민 의 선택을 무시한 지극히 비민주적인 행위로 20대 총선에서는 제한할 방안이 마련되어야 한다. 15) 바른사회시민회의; 김병일, 19대 '날아간 금배지' 22명 의원직 상실 '역대 최다', 한국경제신문, 2015년 11월 28일, A27 및 기타 신문. - 12 -
번호 성명 지역 소속 정당 재판 사유 1 박지원 전남 목포시 새정치민주연합( 더민주) 2 신계륜 서울 성북구을 새정치민주연합( 더민주) 3 신학용 인천 계양구갑 새정치민주연합( 더민주) 4 김현 비례 새정치민주연합( 더민주) 5 이완구 충남 부여군청양군 새누리당 이종걸, 6 문병호, 강기정, 김현 7 박기춘 남양주을 참고: 언론에 보도된 쟁점이 된 재판만 명기함. [표 3] 현재 재판중인 19대 국회 의원과 사유 새정치민주연합( 더민주) 무소속(새정치민 주연합) 저축은행 금품수수(2심 1년 징역 집행유예 2년) 입법로비뇌물수수(1심 징역 2년 벌 금 2500만 원, 추징금 2500만 원) 입법로비금품수수(1심 징역 2년 6 개월, 벌금 3100만 원) 대리 운전기사 공동 폭행 불법정치자금수수(1심 2016년 1월 29일 선고) 국정원 여직원 감금 사건 뇌물수수(1심 4개월 실형) [표 2]에서 보듯이 2016년 1월 현재 제19대 국회의원 23명이 법원의 판결이나 기타 의 이유로 의원직을 상실했다. 18대 국회에서는 의원직을 상실한 의원이 16명이었던 것과 비교해도 월등히 많고 역대 최다( 最 多 )이다. 그 가운데 새누리당이 10명(탈당자 포함 11명)으로 가장 많다. 나머지는 새정치연합(현 더민주) 4명, 통합진보당 6명, 정 의당 1명, 무소속 2명이다. [표 3]에서 보듯이 지금도 정치자금법 위반, 뇌물 수수, 명예 훼손, 대리기사 폭행, 국정원 여직원 감금, 허위 증언 등의 혐의로 8명의 국회의 원이 재판 중에 있다. 그 가운데 4명이 1심과 2심에서 의원직 상실형을 선고 받았다. 법원 판결이 늦어지지 않았다면 대개의 경우 의원직을 상실할만한 사건들이므로 의원 300명 가운데 10%에 육박하는 의원이 형사 범죄로 의원직을 상실하거나 상실에 가까 운 실형을 받고 있다. 개개인이 헌법기관이라는 국회의원이 조폭집단과 난형난제( 難 兄 難 弟 )의 높은 범죄율을 보이고 있는 19대 국회의원의 윤리의식 수준은 비판 받아야 한다. 16) 아울러 정당의 공천도 시장경제와 자유민주주의 원칙에 투철한 윤리적 인사 를 추천하는 방식으로 바뀌어야 하고, 국민 유권자도 지역보다는 자유주의 시장원칙 에 근거한 정책과 비전을 판단해야 한다는 것을 알려주고 있다. 의원직 상실도 문제이지만 국회의원 불체포 특권이 민주화된 지금 악용되는 것도 문제이다. 19대 국회에서 의원 체포동의안이 10번 제출되었지만 통과된 경우는 무소 속 박주선, 현영희, 통진당 이석기, 새정치연합의 박기춘 의원 4건 뿐이다. 최근까지 통과된 경우는 1995년 민주당 박태은 의원 이후 15년 만에 2010년 18대 국회에서 민주당 강성종 의원 1차례뿐이므로 19대 국회 4건이면 나아진 것이다. 17) 하지만 19 16) 김인영, 위기에 처한 정당정치와 의회주의, 문화일보, 2015년 12월 17일. 17) 강세훈, 이석기가 12번째 역대 체포동의안 사례는? 뉴시스, 2013년 9월 4일. - 13 -
대 국회가 현영희, 이석기 의원처럼 통과시킬 수밖에 없이 특별히 국민의 공분을 사 는 사건에 연루된 국회의원이 많아서이기도 하다. III. 결론 더 나은 국회를 위한 방안들 1. 국회 파행의 원인이고 정의롭지도 못한 국회선진화법 국회선진화법 은 국회 내 어느 정당도 확보하기 어려운 의결정족수인 재적의원 또는 위원 5분의 3(60%) 이상의 동의가 필요한 안건 신속처리제(패스트트랙 제도, 국회법 제85조의 2) 등의 도입으로 야당의 법안 비토권을 강화시키고 입법 교착과 입법 마비 를 초래하여 입법 효율성 저하를 결과했다. 18) 물론 국회선진화법 은 초다수제를 보완하는 의사결정 제도들을 도입했지만 그 역시 재적 60%의 찬성을 필요로 하기 때문에 대부분 한 번도 사용되지 않았다. 예를 들어 앞서 언급한 안건 신속처리제, 법사위 체계자구심사 지연법안의 자동부의제, 상임위 안건조정제 등이 국회선진화법에 도입되었지만 19대 국회에서 제대로 사용되지 않았 다. 안건 신속처리제는 위원회에 회부된 안건에 대하여 재적의원 또는 상임위 재적의 원의 과반수가 신속처리 대상 안건으로 지정을 요구할 수 있고, 의원 또는 위원의 5 분의 3 이상의 찬성으로 신속처리 대상 안건으로 지정을 의결할 수 있다. 신속처리 대상 안건에 대해서는 180일간 상임위원회에서 심사하고, 심사 미완료 시 법사위에 자동 회부되어 90일 이내에 자동 심사 완료하며 심사 미 완료 시 법사위에자동 회부 되어 90일 이내에 자동심사 완료하며 심사 미 완료시 본회의에 자동회부된다. 본회의 에 자동 회부된 신속처리 대상 안건이 60일 이내에 본회의에 상정되지 않으면, 이후 처음으로 개의되는 본회의 의사일정에 상정된다. 신속처리대상 안건 으로 지정되면 최대 360일 후에 자동적으로 본회의에 상정되는 것인데 이는 이름만 fast track 이지 실제로는 slow track 이 된다. 상임의 안건 조 정제 역시 안건조정위원회를 구성하게 되면 조정위원회에서 90일간 조정절차를 밟도 록 되어 있고, 의결을 위해서는 조정위 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요했 다. 19) 3분의 2 이상 이 찬성한다는 것은 결국 여 야 이견이 없다는 것이므로 도입할 필요도 없는 제도였고 19대 국회에서 한 번도 쓰이지 않았다. 결론적으로 19대 국회 18) 김무성 새누리당 대표는 2016년 1월 18일 신년 기자회견에서 19대 국회는 역대최악의 식물국회라 는 평가와 비난 에 대하여 사과했다. 또 국회선진화법은 야당결재법이자 소수독재법으로, 국회를 식 물국회로 전락시킨 악법 중의 악법 이라고 평가하고 국회선진화법이 국가위기를 초래하는 주범이 되 어 국민의 지탄을 받고 있다 고 도입에 찬성했던 새누리당의 결정에 대해 사과했다. 김무성 대표 기 자회견 전문, 동아일보, 2016년 1월 19일. 19대 국회 기간 동안 새정치민주연합은 야당으로서 한 차례도 국회선진화법 을 비판하지 않았다. 이는 국회선진화법 으로 새정연이 국회 운영에서 새누리 당보다 유리한 상황에 있음을 반증한다. 19) 음선필, 국회입법과정의 분석과 개선 방안 - 제18대 국회를 중심으로, 홍익법학, 제13권 제2호, 2012; 정진민, 국회선진화법과 19대 국회의 과제: 국회운영 방식과 대통령-국회 관계의 변화를 중심 으로, 현대정치연구, 제6권 제2호, 2013. - 14 -
는 작동하지도 않을 제도들을 좋은 제도라고 껴안고 국회를 부실 운영했던 것이다. 20) 또 국회선진화법 은 소수의 의견 개진을 보장하는 필리버스터와 같은 제도를 포함하 고 있는데 19대 국회 4년이 되어서도 한 번도 사용되지 않았다. 재적의원 3분의 1 이상의 서명이 필요한 필리버스터는 더불어민주당(새정치연합) 정도 규모의 정당이 이 용 가능한데 더민주에게는 국회 운영위원회를 통한 다수당 새누리당과의 대화의 채널 이 상시적으로 열려있어 의미 없는 제도가 되고 있다. 나아가 필리버스터 제도는 정 의당 등 진정한 소수 정당에는 소수의 발언 기회 보장도 아니고 단지 그림의 떡 이 되고 있다. 국회 내 소수당의 의견 개진 기회를 보장하고 있지 않고 있다는 측면에서 국회선진화법 은 정의롭지도 못하고 도리어 두 개의 원내정당에 의한 패권적 운영을 강화시켰다. 19대 국회는 과거 국회에 비하여 소수 정당을 철저히 배제하는 운영으로 정의롭지 못 했다. 여 야 양당 지도부의 합의에 따라 의사일정이 정해지고 법안 통과가 결정되었기 에 양당 패권과 지도부 엘리트주의가 강화되었다. 원내 교섭단체를 구성하지 못하는 소수당을 국회 운영에서 철저히 배제시켜 소수당의 설움을 이해하지 못한 국회였다. 국회선진화법 에 의한 초다수제적 의사결정 원칙이 양당의 패권적 국회운영을 강화시 켰고 소수당을 과거 국회보다 더 궁지에 몰아넣고 배제한 모순을 낳았던 것이다. 국회선진화법 의 문제점을 뒤 늦게 깨달은 새누리당은 개정안을 최근 국회에 제출하 였다. (1) 새누리당 개정안 새누리당 권성동의원 등 22인은 국회법 일부개정법률안(1918467) 을 2016년 1월 11 일 제출했다. 제안이유와 주요내용은 다음과 같다. 21) 제안이유 국회의 최종적 의사는 헌법 제49조가 정하고 있는 다수결의 원칙에 따라 본회 의에서 결정함. 이때 헌법 49조의 의미는 어떤 경우라도 필요하다면 본회의에 서 전체 의원의 의사를 물을 수 있어야 한다는 것임. 그러나, 현행법은 국회의장의 직권상정 요건 제한과 재적의원 또는 재적위원 5 분의 3이상의 찬성을 요하는 안건신속처리제로 인해 국회의 최종적 의사 결정 을 헌법 제49조가 정하는 다수결의 원칙이 아닌 가중다수결에 의해서 결정하도 20) 국회선진화법 가운데 유일하게 작동한 제도는 '예산안 본회의 자동상정제'이다. 예산안 자동상정제란 국회법 제85조의3에 근거하여 예산안 심사를 11월30일까지 마치지 못하면 법정 처리 시한(12월2일) 이전에 예산안을 본회의에 자동으로 상정하도록 한 제도이다. 21) http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billdetail.jsp?bill_id=prc_v1m6s0j1u1h1c1p1u3b0l3f1n 2F7G4&list_url=/bill/jsp/LatestReceiptBill.jsp. 접속일: 2016년 1월 11일. - 15 -
록 규정하고 있음. 이러한 가중다수결에 의한 의사결정은 헌법의 위임을 받거나 헌법에서 직접 규 정한 경우가 아니기 때문에 헌법상 일반 다수결 원칙, 의회주의 원리 등 헌법정 신에 반하며, 표결 및 심의권이 보장된 헌법기관인 국회의원의 권한을 침해하고 있음. 따라서 국회의장의 직권상정 요건 중 재적의원 과반수가 본회의 부의를 요구하 는 경우 를 추가함으로써 헌법상 일반 다수결 원칙, 의회주의 원리를 수호하고, 국회의원의 표결 및 심의권을 보장하고자 함. 현행 국회법의 위헌적 조항 개정을 통해 대의민주주의 체제하에서 국민의 의사 가 충실히 반영되는 책임정치를 구현하고 나아가 국민주권을 강화하고자 함. 주요내용 가. 전반기 의장과 부의장 임기 만료일까지 의장과 부의장을 선출하지 못하는 경우 전반기 의장과 부의장이 후임 의장 또는 부의장 선출시까지 임무를 수행 할 수 있는 근거를 마련함(안 제9조 및 안 제14조). 나. 의장 등 선거시 의장의 직무를 대행하는 의원이 직무를 거부 또는 기피할 경우 소속의원수가 가장 많은 교섭단체대표의원이 지명하는 자가 의장의 직무 를 대행하게 함(안 제18조 단서 신설). 다. 의장의 심사기간 지정 요건에 재적의원 과반수가 본회의 부의를 요구하는 경우를 추가하고, 심사기간이 경과한 후 처음으로 개의되는 본회의에서 이 안건 을 다른 안건에 우선하여 표결하도록 함(안 제85조 및 제86조). 라. 법제사법위원회가 신속처리대상안건에 대한 체계 자구심사를 15일 이내에 마치지 아니한 때에는 그 다음 날 본회의에 부의된 것으로 보고, 신속처리대상 안건이 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 7일 이내에 본회의에 상정되어야 하도록 함(안 제85조의2제3항 및 제6항). 새누리당안은 크게 두 가지로 국회선진화법 을 보완하고 있다. 첫째는 현행 국회법 (85조)에 따르면 의장은 1. 천재지변의 경우, 2. 전시 사변 또는 이에 준하는 국가비 상사태의 경우, 3. 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의하는 경우 에 한해 안건에 대 한 심사 기간을 정한 뒤 미이행 시 직권상정을 할 수 있다. 거기에 재적의원 2분의1 이상이 요구할 경우를 추가하여 국회의장의 직권상정 권한을 확대하여 일반다수결 원 칙을 확고히 하는 것이다. 둘째는 현행 국회법 85조2의 6은 제4항 단서 또는 제5항 에 따른 신속처리대상안건은 본회의에 부의된 것으로 보는 날부터 60일 이내에 본회 의에 상정되어야 한다. 로 되어 있는데 법제사법위원회 심의기간 60일을 15일로 단축 하는 것이다. - 16 -
(2) 입법 효율성이 제고되는 개정 제안 국회선진화법 은 어떻게 개정되어야 하는가? 입법효율성 (legislative effectiveness), 즉 현실의 필요성과 입법 시기를 매칭(matching)시키는 방안을 고민해야 한다. 우선, 국회법 57조의 2(안건조정위원회) 부분을 없애고 과거처럼 다수결로 상임위 법 안심의를 마쳐 소수 야당이 다수당의 정당한 법안심사 발목을 잡을 수 있는 제도를 원천적으로 제거하는 것이다. 또 법안심사소위원회가 있음에도 안건조정위원회를 별 도로 구성하여, 90일을 추가로 조정절차를 밟도록 하는 시간낭비를 없앨 수 있다. 또 새누리당안에 추가로 의장직권 상정 조항에 국민 안전에 중대한 침해 또는 국가 재정경제에 회복하기 어려운 손해 발생이 현저하게 우려되는 경우 가 추가되면 의장 의 권한이 강화되는 효과가 있어 위기에 신속히 대응하는 국회 운영이 가능해 질 것 이다. 나아가 85조의 2(안건의 신속처리)를 함께 수정한다면 더 나은 개정이 될 것이다. 현 재는 의원 또는 위원의 5분의 3 이상의 찬성으로 신속처리 대상 안건으로 지정을 의 결할 수 있게 되어 있는데 이를 과반수 찬성으로 바꾸면 위헌 논란이 사라지고, 여야 합의가 되지 않을 때 시급히 법안 처리를 할 수 있는 플랜 B가 생기게 된다. 이는 새누리당안에서 제출한 국회법 개정안에는 들어 있지 않지만 정의화 국회의장 이 새누리당이 제출한 국회법 개정안에 대한 절충안으로 제안하는 방안이다. 즉, 현 행 제85조의2(안건의 신속처리) 1 위원회에 회부된 안건(체계 자구심사를 위하여 법 제사법위원회에 회부된 안건을 포함한다)을 제2항에 따른 신속처리대상안건으로 지정 하고자 하는 경우 의원은 재적의원 과반수가 서명한 신속처리대상안건 지정요구 동의 (이하 이 조에서 "신속처리안건지정동의"라 한다)를 의장에게, 안건의 소관 위원회 소 속 위원은 소관 위원회 재적위원 과반수가 서명한 신속처리안건지정동의를 소관 위원 회 위원장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장 또는 안건의 소관 위원회 위원장은 지 체 없이 신속처리안건지정 동의를 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상 또 는 안건의 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 의 개정이다. 신속처리안건 지정에 필요한 재적의원 5분의 3 이상의 찬성 이 헌법 개정과 같은 수 준이므로 이를 초다수결(가중다수결)이 아닌 일반다수결인 재적의원 2분의 1 이상의 찬성 으로 바꾸는 것이다. 이러한 개정이 이루어지더라도 문제는 신속처리 안건으로 지정되더라도 여 야가 합의하지 못하면 상임위 180일, 법사위 90일, 본회의 60일 등 330일이 지나야 상정되어 표결에 이를 수 있어 입법 지체가 계속될 수 있다는 것이 다. 하지만 이러한 개정 역시 야당의 동의 없이는 상임위에서 논의조차 할 수 없는 국회 선진화법 에 막혀 개정이 의심된다. 따라서 현재 새누리당은 국회선진화법 에 가로 막힌 법안 개정을 위해 국회법 제87조(위원회에서 폐기된 의안) 1 위원회에서 본회 - 17 -
의에 부의할 필요가 없다고 결정된 의안은 본회의에 부의하지 아니한다. 그러나 위원 회의 결정이 본회의에 보고된 날로부터 폐회 또는 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내 에 의원 30인 이상의 요구가 있을 때에는 그 의안을 본회의에 부의하여야 한다. 를 사용하고 있다. 상임위에서 부결된 법안이라도 7일 이내에 의원 30인 이상 이 요구 하면 본회의에 부의할 수 있도록 한 조항을 이용하여 본회의 상정을 시도하고 있는 것이다. 야당 더민주는 어떤 협의도 거치지 않았다 고 반발하지만, 새누리당이 주장 하듯이 절차에 전혀 하자가 없다. 본회의에 오르더라도 표결에 부치는 것은 국회의 장의 권한이므로 본회의 상정에는 논란이 예상된다. 정의화 국회이장은 새누리당이 제출한 국회법 개정안(국회선진화법 개정을 위한)에 대 하여 본회의 상정을 거부하고 있다. 정의화 의장은 지난 68년간 단 한 번도 국회운 영절차에 관한 법을 어느 일방이 단독 처리한 적이 없다 고 반대의 사유를 밝혔다. 대신 자신이 대안을 제시하였는데 신속안건 처리를 5분의 3이 아니라 2분의 1이라는 다수결 원칙을 적용하더라도 쟁점 법안 처리에 330일이나 걸리는 문제는 해결하지 못했다. 하지만 2016년 1월 25일 정의화 국회의장은 신속처리안건으로 지정되더라도 330일이 지나야 상정될 수 있는 부분의 문제를 해결하는 새로운 개정안을 제안하였 다. 신속처리안건 지정 요건을 재적의원 5분의 3에서 2분의 1로 낮추고 또 신속 처 리 심의기간을 330일에서 75일로 단축하는 안을 제안하였다. 상당히 진전된 개정안 이나 야당 더민주당이 현재의 유리한 국회선진화법의 개정에 합의해줄리 만무한 상황 이다. 따라서 정의화 의장이 여 야의 합의를 바탕으로 국회선진화법의 개정을 추진한 다면 개정이 불가능한 공허한 주장 이 될 것이다. 결론은 정의화 의장이 국회법 개정을 국회운영절차 의 문제로 볼 것이 아니라 헌법 이 규정한 다수결을 어긴 위헌이라는 측면에서 접근해야 한다는 것이다. 그렇다면국 회선진화법 개정이 가능한 방법과 시기는 20대 총선이 끝난 후로 19대 국회 마지막 임시국회에서 의장이 대승적 차원에서 표결에 부침으로써 20대 국회부터 유효하게 하 는 것이 좋을 것이다. 2. 야당은 책임 지지 않는 정치게임 구조의 개혁 초선의원의 반성으로 서영교 더민주 의원은 야당도 경제를 살려야 할 임무가 있는데 정권의 책임이 크지만 야권도 책임이 있다 고 말했다. 강석훈 새누리당 의원은 국회 에서 주요 쟁점법안을 제때 처리하지 못하고 야당에 끌려 다닌 것 을 후회했다. 22) 야당도 경제실패에 책임을 지는 정치게임 구조를 만드는 것 그리고 국회선진화법 개 정은 대한민국 정치가 풀어야 할 두 가지 과제이다. 야당은 경제 위기는 박근혜 정부와 여당의 책임이고, 박근혜 정부의 경제 실패는 올 22) 박종필 은정진, "국회가 국민의 발목을 잡았다" 초선들의 반성문 - 여야 초선 의원들에 들어본 '19 대 국회', 한국경제신문, 2015년 1월 2일, A6. - 18 -
해 총선과 내년의 대선 승리에 도움이 될 것이기에 통과를 도와줄 이유가 없었다. 1997년 경제위기 당시 한국정치는 역사상 처음으로 여당에서 야당으로 합법적인 정 권교체를 이루어낸 경험 때문이다. 야당은 경제 위기에 책임을 지지 않는 정치 게임 구조의 개혁과 시민의식의 변화가 정치개혁에 우선적으로 필요한 이유이다. 3. 국정감사 개선 방안 (1) 국정감사가 폭로성 감사, 저질감사, 부실감사, 호통감사로 흐르지 않고 진정한 행 정부 견제가 되기 위하여 국정감사 기간을 20일에서 연중으로 늘린 연중 상시 국 정감사와 미국의회청문회(United States congressional hearing)와 같이 문제를 파악하고 대안을 모색하는 제도로 바꾸는 방안을 고려해야 한다. 미국과 같은 상설화가 부담스럽다면 일본 의회의 경우처럼 위원회가 회기 중에 의장의 승인만으로 조사하는 방법도 고려할 만하다. 국정조사 요건이 간소화 되 면 사안이 생기는 대로 국정조사를 행함으로써 국정감사와 같은 천편일류 정형화 된 국정감사를 벗어날 수 있기 때문이다. (2) 반시장적 저질 질문을 막고 기업인들을 호출하지 못하게 막기 위하여 국정감사의 대상을 행정부의 국정( 國 政 ) 에 한정하도록 규정해야 한다. 즉, 기업경영 관련 사항을 근본적으로 국정감사에서 제외시키고, 국정감사는 국정 에만 한정시키는 관행의 도입과 국가 기관이 아닌 일반인과 기업인 증인 채택에 대하여 엄격한 기 준을 마련하는 법제화가 필요하다. 나아가 사생활 보호 원칙에 의하여 국회에서 증언하는 증인, 참고인에 대한 개인 정보를 공개하지 못하게 법으로 명문화하는 방안도 고려할만 하다. 23) 그렇다면 언론의 주목을 받지 못할 것이고 소환하는 국회의원도 언론의 관심을 받지 못한 다면 기업인의 과잉 소환과 같은 일들은 벌어지지 않을 것이다. (3) 사생활 침해 의 경우 개인에게는 사생활이겠지만 법인체에게는 경영활동을 의미 할 수 있다고 판단된다. 즉 경영관련 사항이나 경영간섭의 발언은 사생활 침해 규정에 포함시키던가 사생활 침해 규정을 명확히 하여 회사 경영관련 질의는 제 한을 두는 것이 옳겠다. (4) 국정감사장에 출석하는 국가기관의 증인과 증인의 보좌진이 함께 오는 관계로 국 정공백이 생기고 있음은 널리 알려진 사안이다. 9월 정기 국정감사 기간과 예산 논의 및 심사 기간에 수많은 정부 고위 공직자들이 국회에 상주하여 업무의 공백 이 생기는 폐단 역시 개선되어야 한다. 즉, 국정감사 질의 대상을 명확히 하고 해 23) 강장석, 국회제도개혁론, 서울: 삼영사, 2008, p. 113. - 19 -
당 인사로 최소화해야 한다. 4. 노사정위원회로 사회적 비용을 증대시키고 국회의 역할을 축소시킴 정부와 국회는 노사관계의 원칙을 국회 밖의 노사정위원회 합의를 통해 진행하도록 강제했다. 노사관계의 원칙을 사회적 합의기구라는 노사정위원회를 통해 결정하고 노 동개혁을 이루겠다는 것이다. 하지만 이는 시장의 논리를 무시하고 인위적으로 정부 가 노동시장에 개입하여 망치는 중대한 문제점을 초래할 뿐만 아니라 국민의 대표기 구인 국회를 사회적 합의 기구의 합의가 구속할 수 있느냐의 문제, 또 사회적 합의 기구의 합의를 기다리느라 시간과 사회적 비용(social cost)을 증대시키는 문제를 발 생시킨다. 유럽 일부 국가들의 노사정위원회를 이용한 노동문제 해결은 사용자대표-노조대표-정 부대표 사이에 신뢰가 존재하고 사회적 합의의 전통이 자리 잡고 있을 때 작동 가능 한 제도이다. 한국사회와 같이 사회적 합의의 전통이 일천하고 사용자-노조-정부 사 이에 불신이 높은 사회에서 노사정위원회를 통한 노동개혁은 노사문제를 정치 이슈화 하는 통로를 만들어줄 뿐이고, 또 노-사-정 일방의 합의 파기에 대한 처벌 메카니즘 (the mechanism of punishment)이 존재하지 않는 경우 사회적 비용만 증가시킬 뿐이다. 근본적으로 조합주의(Neo-Corporatism)에 근거한 노사정위원회의 활동과 그 결과물 인 노사정 타협은 대의민주주의(representative democracy)의 원리를 침해하는 것 이다. 조합주의는 사적( 私 的 ) 집단에 의한 공공정책의 결정 이라고 정의할 수 있는 데, 국민의 대의 기관이자 국민 대표로서 합의를 이루는 기관인 국회의 기능을 대체 하는 것이다. 24) 물론 노사정위원회의 활동은 관련법에 기초하고 있지만, 사회적 합 의 를 도모하는 노사정위원회의 논의는 국민의 대표 기관인 국회에 의한 국민적 합 의 를 선행하게 되고 결국 국회에 대한 불신을 초래하게 된다. 25) 더 큰 문제는 헌법기관인 국회가 국민적 합의 도출이라는 본연의 임무를 제쳐두고 사회적 합의 를 받아들이거나 그에 따라 입법을 수행한다면 국민의 대의 기관이자 국 정 논의 기관으로서의 책임을 방기한다는데 있다. 예를 들어 최근 한국노총이 9 15 노사정합의를 파탄 (실제로는 파기)해버리는 경우처럼 사회적 합의기구 는 합의 기구 일 뿐, 책임을 지는 기구가 아니다. 사회적 합의 결과를 기다리느라 그리고 노조단체 (한국노총노)이 파기해버린 노사정 합의를 되살리느라 노동개혁을 실기하게 되었는데 이에 대한 책임의 원인은 국회에 있다. 26) 24) 복거일, 한국사회의 이설, 보수는 무엇을 보수하는가, 서울: 기파랑, 2011, pp.98-99. 25) 김인영, 노사정위로는 노동개혁 못한다, 문화일보, 2015년 8월 25일. 26) 한국노총은 2016년 1월 19일 작년 9월 13일 합의한 노사정타협 파기를 선언했다. 결국 박근혜 정부 노동개혁의 최대 성과라고 했던 노사정 대타협은 파탄이 난 것이다. 무책임한 정부, 무책임한 국회, 무책임한 노조의 3자가 만들어낸 시대의 코메디였다. 하지만 이는 이미 여러 자유주의 학자들에 의하 - 20 -
왜냐하면 노사문제를 노-사의 문제가 아니라 정치 문제로 만든 것, 그리고 노사정위 원회를 통해 사회적 비용을 증가시킨 것 모두 정부와 국회, 특히 환경노동위원회이기 때문이다. 국회 환경노동위원회의 노동관련 의원들은 자신들의 노총활동 경력내지는 노총의 후원에 경제적으로 의존해 있기 때문에 노조의 입장을 대변하며 국회 내 법안 협의의 조건으로 노사정합의를 요구하였다. 이러한 과정으로 노조는 노사정위원회를 통해 정부의 경제정책에 개입하게 되었고, 또 노사정위원회가 노사문제의 공적 의사 결정기구로서 역할을 하게 되었던 것이다. 노동개혁 실패의 근본 원인은 국회의 환경노동위 야당 국회의원들이 노동관계법의 처 리를 위한 전제 조건으로 노사정 합의를 요구하고 정부가 이를 수행한데 있다. 이렇 게 국회가 노사정합의에 결정을 맡기고 자신의 책무를 방기한 결과는 실기한 노동개 혁 이고 실패한 노동법 개정 이다. 결국 19대 국회는 코포라티스트적 이익 수집의 추진으로 사회적 비용을 키웠고 의회 에 대한 신뢰 약화로 의회 발전의 저하와 정치비용의 과소비를 초래하는 결과를 가져 왔다. 27) 19대 국회와 정부는 노사관계를 노정관계로 만들어 해결 불가능한 상황으로 몰고 간 공동 당사자가 된 것이다. 5. 의원내각제와 이원집정제 개헌이라는 위험한 발상 정치에서 권력구조는 일반적으로 대통령제(Presidential system)와 내각제(Parliamentary system) 둘로 나눌 수 있다. 내각제는 의회의 다수당이 내각을 구성하게 함으 로써 입법 권력과 행정 권력의 융합(fusion)을 기본으로 한다. 따라서 대통령의 권력 을 축소하기 위하여 내각제를 택해야 한다는 주장은 논리적이지 않다. 왜냐하면 수상 은 선거에서 승리한 다수당의 지도자로서 당을 장악하여 이끌면서 의회를 통제하고 동시에 내각의 최고 장관(prime minister)으로서 행정부를 통제하기 때문이다. 입법 권력과 행정 권력 모두를 장악하는 권력 집중현상을 보이는 것이다. 다시 말해 내각 제는 권력의 분립이 원칙인 대통령제와 달리 권력의 융합(fusion)이자 권력의 집중을 특징으로 한다. 헌법 개정을 원하는 일부 19대 국회의원들이 이원집정제(semi-presidential system) 를 도입하면 대통령의 권력 독점이 사라지게 되는 별에서 온 멋진 제도 로 주장하는 데 이는 그릇된 주장이다. 이원집정제는 선거 결과에 따라 대통령이 권력을 독점할 수도 있고 내각 총리가 권력을 독점할 수도 있는 제도이기 때문이다. 나아가 이원집 정제 개헌으로 현재의 국회의원이 내각까지 장악하게 되는, 즉 정치실패가 일상화 되 여 예견된 것이었다. 핵심은 엘리트 타협의 전통이 일천하여 국회도 타협이 되지 않는데, 파기 시 아 무런 제재도 받지 않는 민간이 포함된 합의는 시작부터 잘 못된 것이었다. 노동개혁은 정부가 방안을 내고 국회에서 정부와 국민의원들이 함께 논의하여 책임 있는 결론을 내는 것이 순리다. 그리고 개혁 의 방향은 노동시장의 시장 자율성을 강화하는 방안이 되어야 한다. 27) 이연호, 발전론, 서울: 연세대학교 출판부, 2011, p. 269. - 21 -
는 재앙이 일어날 수 있다는 사실을 의도적으로 감추고 있다. 지금 정치권은 2016년 제20대 총선을 위한 선거구 획정과 공천권 확보를 위한 정계 개편에 몰두하고 있다. 현 19대 국회의원들에게는 선거운동만 앞에 있지 국민도 경제 위기 극복 방안은 없다. 경제 대위기를 어떻게 극복할 것인지, 대한민국 앞으로 10년, 20년 후 무엇을 먹고 살지, 청년 실업율은 어떻게 낮출 것인지에 대한 고민과 논의는 없다. 19대 국회는 국민은 생각하지 않은 나쁜 국회 이고, 정치적 책임(political accountability)을 다하지 않은 무책임한 국회였다는 평가가 어울리겠다. - 22 -
참고문헌 강장석. 국회제도개혁론. 서울: 삼영사. 2008. 국회의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/StatFinishBill.jsp?AGE 19) 김병일. 19대 '날아간 금배지' 22명 의원직 상실 '역대 최다'. 한국경제신문. 2015년 11월 28일. 김인영. 국회선진화법 찬반 논의의 이론적 함의와 비판적 고찰. 한국정치외교사 논총. 제37집 1호. 2015. 김인영, 노사정위로는 노동개혁 못한다, 문화일보, 2015년 8월 25일. 김인영. 위기에 처한 정당정치와 의회주의. 문화일보. 2015년 12월 17일. 남시욱. 국가 비상사태 맞은 대한민국 희망의 길로 나아가자. 미래한국. 515호. 2016년 1월 13일 박명규. 김태흠 새누리당 국회의원 서해안 휴양 벨트화 백제문화권 통해 충남발전 도모. 충청투데이. 2015년 2월 13일. http://www.cctoday.co.kr/?mo d=news&act=articleview&idxno=885062 (접속일: 2015년 2월 14일). 박종필 은정진. "국회가 국민의 발목을 잡았다" 초선들의 반성문 - 여야 초선 의원들 에 들어본 '19대 국회'. 한국경제신문. 2015년 1월 2일. 복거일. 한국사회의 이설. 보수는 무엇을 보수하는가. 서울: 기파랑. 2011. 손성태. "19대 국회는 존재 이유 없었다는 말 들을 것" - 정의화 국회의장의 탄식 " 거래정치만 일상화". 한국경제신문. 2015년 12월 11일 오정근. 1997년과 닮아가는 `한국경제`. 디지털타임즈. 2015년 12월 21일. 윤필호. 19대 국회 자동폐기 법안 1만건 넘을 듯 '역대 최대'. 이투데이. 2011년 1월 15일. 음선필. 국회입법과정의 분석과 개선 방안 - 제18대 국회를 중심으로. 홍익법학. 제13권 제2호. 2012. 이연호. 발전론. 서울: 연세대학교 출판부. 2011. 이재명. 박민식 의원 지역공약 위해 쪽지 밀어 넣었다. 동아일보. 2016년 1월 6 일. 정진민. 국회선진화법과 19대 국회의 과제: 국회운영 방식과 대통령-국회 관계의 변 화를 중심으로. 현대정치연구. 제6권 제2호. 2013. Friedman, Thomas. Down in Everything. New York Times. April 21, 2012. Fukuyama, Francis. America in Decay: The Sources of Political Dysfunction. Foreign Affairs. September/October 2014. - 23 -