공개토론회 자료 본 자료는 배포시부터 보도해주시기 바랍니다. 2016~2020년 국가재정운용계획 - 농림 수산 식품분야 - : 2016. 5. 20( ) 14:00~15:30 : The-K Hotel B 본 자료는 국가재정운용계획 농림 수산 식품분야 작업반 년 국가재정운용계획 농림 수산 식품분야 작업반에서 준비한 자료로서 정부의 공식적인 입장은 아님을 유의하여 주시기 바랍니 다
프 로 그 램 13:30~14:00 등 록 14:00~15:30 농림 수산 식품분야 정부양곡 재고량 및 재고비용 축소 방안 사 회 김한호 서울대 농경제사회학부 교수 발 표 김종인 한국농촌경제연구원 부연구위원 토 론 임정빈 서울대 농경제사회학부 교수 안병일 이명헌 박성진 오정규 김광천 고려대 식품자원경제학과 교수 인천대 경제학과 교수 농협중앙회 양곡부 단장 한국농수산식품유통공사 식량관리처장 한국농업경영인 연합회 사무총장
목 차 토론 주제 : 정부양곡 재고량 및 재고비용 축소방안 문제제기 정부양곡 관리 현황 및 문제점 정부양곡 재고 현황 및 전망 가 쌀 수급 현황 및 전망 나 정부양곡 재고 현황 정부양곡 재고 관련 비용 가 정부양곡 보관 관리 비용 나 재고 처리방안별 비용 및 수요 확대 가능성 공급과잉 시 문제점 가 변동직불금 나 시장격리 정부양곡 재고량 재고비용 축소방안 쌀 수급 전망 일본의 쌀 공급과잉에 대응한 정책 변화 정부양곡 재고량 재고비용 축소방안 가 재배농지 축소 나 휴경 다 타작물 재배 지원 라 수요확대 마 기타 맺음말 부록 참고문헌
토론 주제 정부양곡 재고량 및 재고비용 축소방안
문제 제기 년 말 정부의 쌀 재고는 약 만 톤으로서 적정 재고 수준인 만 톤을 배 이상 초과하여 재고 관리 비용 부담이 큼 는 과거의 사례 등을 토대로 곡물의 적정 재고 수준을 소비량 의 로 권고하고 있으며 우리 정부도 이에 따라 쌀 적정 재고 목표를 소비량의 에 해당하는 만 톤 규모로 설정하였음 정부의 재고가 크게 늘어난 데는 구조적인 쌀 초과공급과 이에 따른 가격 하락을 완화하기 위한 시장격리 물량이 늘어난 것이 영향을 미침 시장격리 물량 천 톤 시장격리 등 정부의 노력에도 불구하고 년의 경우 쌀 과잉공급 으로 인해 쌀 가격은 전년대비 하락하여 쌀 변동직불금 지원 액이 억 원에 달했음 년산 수확기 쌀값 은 원 으로 전년도의 원 에서 큰 폭으로 떨어졌음 결과적으로 쌀 과잉공급이 원인이 되어 과다한 수준의 쌀 재고로 인한 보관 관리 비용 증가 쌀 변동직불금 지원을 위한 재정추가 투입과 같이 정부 재정에 큰 부담으로 작용하고 있음 따라서 우리나라의 정부양곡 관리 현황 및 문제점을 살펴보고 쌀 수급 중장기 전망에 기초하여 정부양곡의 재고량 재고비용을 축소 할 수 있는 방안을 마련하는 것이 과제임 1) 통계청이 15.10 월부터 16.1월까지 총 4개월간의 쌀값을 평균한 가격 - 1 -
정부양곡 관리 현황 및 문제점 정부양곡 재고 현황 및 전망 년 양정개혁으로 쌀 수매제를 폐지하고 식량안보 목적의 공공 비축 이외에 정부가 쌀시장에 개입하지 않는 것을 원칙으로 하였으 므로 정부양곡 재고는 공공비축 규모로 일정하게 유지되어야 함 그러나 일시적 풍작 또는 구조적 공급과잉 등에 대처하기 위해 정부가 시장격리에 나서는 경우가 발생하며 정부양곡 관리는 전체 쌀 수급 상황에 따라 크게 좌우되는 것이 현실임 따라서 정부양곡 관리 현황을 파악하고 전망하기 위해서는 전체 쌀 수급 현황파악과 전망이 전제가 되어야 함 가. 쌀 수급 현황 및 전망 년부터 년까지의 쌀 수급현황을 보면 연평균 약 만 톤이 초과공급 되었고 과거의 추세를 토대로 전망하면 향후 년간 연평균 약 만 톤의 초과공급이 발생할 것으로 예상되어 앞으로도 문제로 제기될 전망임 특히 최근 개년 의 연평균 초과공급량이 약 만 톤 으로서 초과공급 물량이 과거에 비해 늘어나고 있다는 점이 우 려되는 상황임 쌀 초과공급에 의한 수급불균형은 단기적인 현상이라기보다는 구조 적인 현상이라고 볼 수 있음 2) 초과공급은 다음과 같이 정의하였다. 초과공급 =( 생산 + 수입 )-( 식량용 + 가공용 + 종자 + 수출 + 감모 ). 단, 이 때 쌀 수급표상의 감모기 타에는 통계불일치까지 포함되므로 실제 생산 및 유통과정에서 발생하는 감모 비율을 7.5%( 박동규 2011) 로 가정하였다. - 2 -
쌀 생산량이 년 기간에 걸쳐 연평균 씩 감소하고 있으나 같은 기간 중 식용소비량은 씩 감소하여 생산량 감 소 폭보다 소비량 감소 폭이 더 컸던 것이 주요한 요인임 같은 기간 중 벼 재배면적은 연평균 감소하였으나 생산 기술 발전 등으로 쌀 단수가 증가 한 것 이 재배면적 감소폭보다 쌀 생산량 감소폭이 다소 낮은 요인임 또한 쌀 관세화 유예 대가로 의무적으로 수입해야 하는 물량 이 년 만 천 톤에서 년 만 천 톤으로 크게 증가한 것도 쌀 수급에 큰 부담으로 작용하고 있음 년부터 의무수입량 중 일부 물량을 밥쌀용으로 수입하게 되 었으며 그 비율이 점차 상승하였음 년 에서 년 나. 정부양곡 재고 현황 년 말 정부의 쌀 재고는 약 만 톤이고 특별 대책 을 통해 올해 연말까지 만 톤을 처분할 계획이나 계획대로 처분한다고 해도 년 말 재고량이 만 톤 수준으로 적정 재고 수준인 만 톤을 여전히 크게 상회할 것으로 예상됨 년에 쌀 재고가 늘어난 데는 생산단수가 최대 수준을 기록한 것도 중요한 요인으로 작용했음 로 역대 정부는 공공비축미 적정 규모를 국산 쌀과 수입쌀을 합해서 연간 쌀 소비량의 약 개월분에 해당하는 를 비축하고 년산부터는 아세안 및 한중일 비상 쌀비축 협정 에 따른 공여 약정 이행을 위해 만 톤을 추가 비축하여 총 만 톤 3) 사료용 89 천톤(200 원/kg), 주정용 210 천톤(293 원/kg) 특별 할인 공급 등 대책이 포함됨 4) 농림축산식품부, 농식품부, 2016 년 쌀 특별재고관리대책 추진, 보도자료, 2016. 1. 18. - 3 -
수준을 비축하는 것을 목표로 하고 있음 공공비축미 규모는 연간 쌀 소비량에 대한 일정 비율로 정하기 때문에 소비량 변화에 따라 비축규모도 조정 대략 년 주기로 조정 되게 되므로 소비량이 감소하는 현 추세대로라면 향후에 축소될 가능성이 있음 정부는 올해 연말까지 가공용 및 복지용 쌀 판매가격 인하 사료용 쌀 공급 등을 통해 만 톤을 처분할 계획임 앞서 쌀 수급 현황과 전망에서 살펴보았듯 과거의 추세가 계속된 다면 향후에도 쌀 초과공급이 이어져 정부양곡 재고 부담이 가중될 우려가 있음 정부양곡 재고 관련 비용 가. 정부양곡 보관 관리 비용 정부양곡을 보관 관리하는데 만 톤당 연간 억 원의 비용이 소요 되므로 재고량이 늘어날수록 재정부담이 가중됨 만 톤을 보관 관리하는 것을 기준으로 했을 때 보관료 억 원 고미화에 따른 가치하락 억 원 금융비용 억 원 이 발생함 년의 경우 쌀 재고 적정수준을 초과하는 만 톤 물량 중 처분 계획이 있는 만 톤을 제외한 나머지 만 톤을 보관 관리하는데 최소 억여 원 이상이 추가적으로 소요될 전망임 쌀의 연차가 증가할수록 식량으로 사용하기 어려워지기 때문에 재고처리가 지연될 경우 가격손실은 더욱 확대될 수 있음 5) 2015년도 공공비축 시행계획 및 2016 양곡연도 정부관리양곡 수급계획 ( 시행 2015.9.23., 농림축산식품부고시 제2015-133 호 6) 금리( 국고채 3 년는 ) 2015 년 정기예금 (6 개월~1 년 미만) 의 수신금리인 1.75% 를 적용하였고 금융비용은 금리에 따라 변동. - 4 -
나. 재고 처리방안별 비용 및 수요 확대 가능성 쌀 재고 처리방안으로는 주정 가공 사료 사회복지 해외원조 등 의 방법이 있으며 처리비용이 차이가 남 주정용은 주로 고미를 대상으로 하며 연간 최대 만 톤의 수요 가 있고 만 톤 당 억 원의 판매손실이 발생함 일반가공용으로는 최근 년 동안 연평균 약 만 톤을 정부재고 에서 공급하였으며 만 톤 당 억 원의 판매손실이 발생함 사료용 쌀에 대한 수요는 사회적 거부감 주식용 쌀을 사료로 사 용하는 것은 문제라는 지적 및 낮은 경제성 등으로 인해 아직 미미하나 경제성이 확보된다면 최대 만 톤 정도의 수요 확보 가 가능할 것으로 전망되며 만 톤 당 억 원의 판매손실이 발생함 배합사료의 기호에 영향을 주지 않는 원료 사용비율이 이 므로 연간 사료용 옥수수 사용량의 를 고미로 대체할 경우 최대 만 톤의 수요 확보가 가능할 것임 기초생활 및 차상위 계층을 대상으로 할인하여 공급하는 사회복 지용 공급이 최근 년 간 연평균 만 톤 정도였고 만 톤 당 억 원의 판매손실이 발생함 해외원조는 쌀 수출국들의 이의제기 가능성이 있어 추진이 어렵 고 재고처리비용이 만 톤 당 억 원으로 가장 높음 재고처리 방안 중 사회복지용 공급 방안이 판매손실이 가장 적게 발생 만 톤 당 억 원 하며 주정용 및 사료용으로 수요 확대 가 일정 수준 가능할 것으로 예상됨 - 5 -
주정용의 경우 현재 공급물량보다 최대 만 톤 사료용의 경우 최대 만 톤의 수요가 확대될 가능성이 있음 따라서 현재 정부양곡 재고 중 년 이상 경과하여 식용으로 사용하 기 어려운 고미는 주정용 등의 가공용이나 사료용으로 공급하는 것 을 검토할 필요가 있음 < 표 1> 정부재고 처리방안별 공급물량과 판매 손실 ( 단위 : 천톤) 연간 공급 가능 물량 만 톤 판매손실 억 원 만 톤 당 주정용 일반가공 사료용 사회복지 해외원조 주 괄호안은 연간 최대 공급 가능 물량임 자료 한국농촌경제연구원 정책토론회 발표자료 늘어나는 쌀 재고 어떻게 할 것 인가 공급과잉 시 문제점 쌀 공급과잉이 크게 발생하였을 경우에는 시장가격의 하락폭이 커지 면서 정부 차원에서 농가소득을 보전하기 위한 변동직불금 지급액이 크게 증대된다는 부담이 있고 또 한편으로는 시장가격 하락을 최소화 하기 위한 정부의 시장격리로 인해 재정부담이 늘어나는 문제도 있음 가. 변동직불금 쌀 시장가격 하락에 따른 소득감소를 보전하기 위해 쌀소득보전직 불제를 시행하고 있으며 고정직불제와 함께 쌀가격이 목표가격 이하 로 하락했을 때 차액의 를 보전하는 변동직불제를 통하여 생산 농가의 수입을 지지해 주고 있음 - 6 -
쌀 생산농가는 직불금 수급을 통해 정부가 정한 목표가격에 근접 한 수준의 실질 수입을 얻게 되는 구조임 년까지의 쌀 생산농가의 직불금 포함 수취가격을 살 펴보면 수확기 쌀값이 큰 폭으로 변동했음에도 불구하고 목표 가격 대비 수준의 수입을 얻었음 표 참조 이처럼 직불금을 포함한 생산농가의 수입이 목표가격과 거의 동일 하거나 이를 상회하는 수준이어서 쌀 농가 입장에서는 경영에 대한 위험부담이 타작물에 비해 상대적으로 낮다고 볼 수 있음 또한 이었던 목표가격이 년산 이후 으로 인상되어 농가 입장에서 쌀 수익성에 대한 기대가 높아짐 또한 고정직불금과 달리 변동직불금 수령과 관련하여 쌀 생산이 연계되어 있고 생산면적에 비례해 지급되므로 농가 입장에서는 생산 량을 늘리려는 인센티브로 작용한다는 비판이 제기됨 < 표 2> 목표가격 대비 쌀농가 수입( 직불금 포함) 단위 원 구 분 년산 년산 년산 년산 년산 년산 생산농가 수입 수확기 산지쌀값 고정직불금 변동직불금 목표가격 달성률 자료 농림축산식품부 농식품부 설 명절 전 쌀 변동직불금 우선 지급 보도자료 7) 변동직불금 단가(80kg 기준): [ 목표가격(188,000 원) - 전국 수확기 평균 쌀값] 0.85 ( 고정직불금 단가) - 7 -
< 표 3> 연산별 쌀 변동직불금 지원 실적 연산별 지급총액 억원 당 단가 원 당 단가 원 년산 년산 년산 년산 년산 년산 년산 년산 년산 년산 년산 자료 농림축산식품부 농식품부 설 명절 전 쌀 변동직불금 조기 지급 완료 생산량 증대 등으로 쌀 가격 하락폭이 클 경우 변동직불금 지원단가 도 상승하여 결과적으로 변동직불 지급총액이 급격히 늘어나 재정부담 이 확대된다는 문제점이 있음 나. 시장격리 쌀 공급과잉으로 인해 쌀 가격이 하락할 경우 이를 완화시키기 위해 공급과잉 물량 중 일부를 직접 매입하는 시장격리 조치를 정부에 요구하는 경우가 많음 시장격리조치는 정부의 양곡수급계획상의 공식적인 정책수단은 아니 지만 실제로는 빈번히 시행되었음 시장격리 조치가 정부양곡수급계획의 정책수단이 될 경우 협정상 순수한 식량안보를 목적으로 한 비축미 매입 을 전제로 한 공공비축제도의 요건을 위배하게 되어 로 계상되므로 운용에 부담을 주는 문제도 발생함 - 8 -
농업협정에서는 식량안보를 목적으로 공공비축을 시행할 시에 시가 매입 조건 등을 전제로 공공비축미 매입 관련 비용 을 허용보조 로 인정해 주고 있음 가격에 비탄력적인 농산물 수요의 특성상 초과공급이 일어날 경우 쌀 가격 하락폭이 큰 편이고 정부는 쌀의 중요성 등을 이유로 시 장가격을 지지하기 위해 시장격리를 빈번하게 시행해 왔음 특히 정부의 시장격리 조치가 뚜렷한 기준 없이 시행되면서 시장 참여자에게 혼란을 가중시키는 등 시장의 투명성을 저해하는 문제점 등이 지적되었음 이에 따라 작황지수 등을 기준으로 하여 정부의 시장격리와 관 련된 지침을 만들어서 일시적인 공급과잉에 대응할 수 있도록 해야 한다는 논의들이 있으나 합의점을 찾지 못하고 있음 한편 시장격리는 수급불균형에 대한 임시적인 대응책일 수는 있으 나 결과적으로 매입한 물량을 보관 관리하고 처분하는 과정에서 정 부의 재정 부담이 가중되는 문제도 간과할 수 없음 - 9 -
정부양곡 재고량 재고비용 축소방안 쌀 수급 전망 과거 추세치를 토대로 쌀의 향후 년간 수급을 전망해 보면 연평균 만 천 톤의 공급과잉이 발생할 것으로 예상되며 이를 면적으로 환산할 경우 만 천 수준임 재해가 발생했을 경우를 대비해서 생산량의 수준을 여유분 버퍼 으로 보유한다고 가정할 경우 연평균 공급과잉 물량은 만 천 톤이고 면적으로는 만 천 수준임 단 쌀 수급표에서 감모량은 통계불일치까지 포함한 감모 기타 로 집계되므로 쌀 수급 전망 시에는 유통과정에서 발생하는 감 모율을 생산량의 로 가정하고 분석하였음 이는 일본이 감모의 규모를 식량용 쌀 소비량 의 로 가정 하고 있는 것에 비해 우리나라의 경우 최근 개년 의 감모 기타 규모가 식량용 쌀 소비량의 에 달할 정도 로 그 정도가 실제보다 과도하다는 지적이 꾸준히 제기됨 박동규 외 에서는 수확 시 평균 손실률 등의 자료를 토 대로 감모량이 생산량의 수준인 것으로 추정하였음 따라서 박동규 외 의 연구를 토대로 감모율을 의 중간 수준인 로 가정하였음 8) 쌀 수급 전망을 위해 다음과 같은 수치들을 가정하고 전망하였다. 1) 감모: 생산량의 7.5%, 2) 재해 대비 생산 버퍼: 생산량의 1%, 3) 수출: 2025년까지 4 천 톤 유지, 4) 생산단수: 508kg/10a(2015 년 포함 평년 단수) 9) 감모를 수요의 한 요소로 분류하는 것은 미국 ( residuals 항목이 감모 및 통계 불일치를 포함 ) 과 일본 등에서도 일반적인 분류 방법임. 10) 일본 농림수산성의 식량수급표에 따르면 감모량은 국내 쌀 전체 수요량에서 사료용, 종자용, 가공용 수요량을 제외한 물량임. 11) 박동규 이웅연. 2011. 쌀 감모통계 개선을 위한 감모율 추정. 농촌경제 34(3):41-58 - 10 -
가공용 수요량은 정부와 민간으로 각각 구분하여 전망하였음 정부 가공용 최근 정부의 가공용 공급물량을 고려하여 약 만 톤 수준이 일정하게 유지된다고 가정하였음 단 사료용의 경우 아직 초기 단계이고 안정적 수요가 아니므로 포함시키지 않았음 민간 가공용 최근 즉석밥 등의 수요가 증가하고 있는 추세를 반영하여 매년 소폭으로 증가할 것으로 가정하였음 일본의 쌀 공급과잉에 대응한 정책 변화 일본 쌀 시장의 경우도 적정 수요보다 많은 양이 공급되는 상황이 며 일본 정부는 최근 년 동안 연평균 만 톤 수준이 초 과공급된 것으로 추산하고 있음 생산 감소를 위해 년부터 휴경 형태의 생산조정제를 도입했 으나 휴경형은 단기간에 폐지되고 이후 전작 유도형으로 전환됨 주식용 쌀의 공급과잉 구조를 개선하기 위해 일본은 주식용 쌀 대신 수요가 증대될 것으로 예상되는 사료용 쌀 쌀가루용 쌀 등으로의 전작을 유도하고 있으며 년에는 전작 보조금을 증액하였음 사료용 쌀 쌀가루용 쌀 재배에 대한 보조금 단가를 기존의 엔 에서 엔 으로 인상하였음 이를 통해 향후 년 이내에 사료용 쌀은 배 만 톤 만 톤 쌀가루용 쌀은 배 만 톤 만 톤 까지 생산을 확대하는 것을 목표로 하였음 12) 최근 5 년간의 민간 가공용 수요량 증감율(3.8%) 이 유지된다고 가정하였음. 13) 일본 농림수산성, 米 をめぐる関 係 資 料. 2015. 14) 농림수산성(2015), 食 料 農 業 農 村 基 本 計 画 - 11 -
주식용 쌀 생산농가에 대한 소득 보전 수준을 낮추고 전작 보 조를 통해 향후 수요가 늘 것으로 예상되는 타작물의 재배를 확 대하여 주식용 쌀 시장의 공급과잉을 해소하고자 함 이렇듯 주식용 쌀 중심이었던 농정방향을 주요 곡물을 아우르는 종합적인 곡물 농정으로 재편하여 주식용 쌀 공급과잉 문제를 해결하고자 하였음 일본의 전작 유도 정책은 전작 대상 품목인 사료용 쌀 쌀가루용 쌀의 생산량이 년에 크게 늘 것으로 예상되는 등 단기적으로는 정책의 성과가 나타나고 있다고 볼 수 있음 년의 사료용 쌀 쌀가루용 쌀의 생산량 합계는 전년대비 증가한 만 톤으로 예상됨 15) 일본 산업경쟁력회의(2013), 農 業 基 本 政 策 の根 本 改 革 について - 12 -
정부양곡 재고량 재고비용 축소방안 초과공급에 의한 수급불균형을 해소하기 위해서는 공급측면에서는 공급량을 축소하는 다양한 방안이 있고 수요측면의 대책으로는 수 요를 확대하여 수급불균형을 완화시키는 방안이 있음 공급량 국내생산 축소방안으로는 농지면적을 축소하는 방안과 농지 면적은 유지하되 휴경과 타작물 재배 지원 정책 단수가 적은 고품질 쌀 생산 등을 통해 쌀의 생산공급량을 줄이도록 유도하는 방안으로 나눌 수 있음 이러한 다양한 대응방안에 대해 비판적으로 검토하여 효과적인 대응방안을 마련하는 것이 필요함 가. 재배농지 축소 일부에서는 재배농지를 줄여서 공급량을 축소해야 한다는 주장을 펴 기도 하나 농지를 축소할 경우 장기적인 관점에서 식량안보적 측면 농지가 훼손되면 다시 농지로 전환되지 않는다는 농지의 비가역적 특성 등을 고려할 때 문제가 있음 쌀 생산이 연도별로 변동이 있어 재해 혹은 단수감소로 인하여 공급량이 감소할 경우 재고미가 충분하지 않으면 수입에 의존해 야 하는 불확실성이 존재함 쌀은 거의 자급하고 있으나 주요 식량작물의 자급률은 년 기준 콩 밀 옥수수 에 불과해 유사 시 식량 안보가 심각하게 위협받을 수 있음 정부는 년 곡물자급률 목표치를 로 설정하고 있고 이를 위해서는 만 천 의 농지가 필요할 것으로 추정 되나 최 - 13 -
근까지 농지 감소가 이어져 년 기준 만 천 에 불과함 또한 농지는 한 번 전용될 경우 다시 농지로 전환되기 어려운 비가역적 특성이 있기 때문에 농지 전용은 매우 제한적이어야 함 이러한 농지의 특성을 반영하여 일본은 우리나라의 농업진흥 지역에 해당하는 농용지구역내 농지에 대해 원칙적으로 전용을 불허하는 등 적정 규모의 농지를 유지하기 위해 노력하고 있음 나. 휴경 휴경제도는 쌀 공급량을 직접적으로 줄일 목적으로 전체 경작지 중 일정 비율의 농지에 쌀 및 기타 작물의 재배를 금지하는 대신 휴경 에 참여하는 농가에게 보조금을 지급하여 보상하는 제도임 휴경보상제는 농지를 생산에 활용하지 않는다는 것을 전제로 국가 재정을 이용하여 보조금을 지급하기 때문에 납세자로부터의 공감대 를 얻기 어려워 저항에 부딪히게 되는 단점이 있음 한편 휴경제도의 또 다른 문제점으로 생산자가 휴경으로 인한 생산량 손실을 만회하기 위해 나머지 경작지의 단수를 증대시켜 결과적으로 생산량 조절에 별다른 효과가 없다는 지적도 있음 이러한 문제점 등으로 인해 미국과 일본에서는 되었다가 오래 시행되지 못하고 중단되었음 년대에 도입 우리나라의 경우에도 휴경 참여농지의 대부분이 중산간지이거나 농업 비진흥지역으로 생산성이 낮은 농지여서 정부가 의도한 만큼의 생산량 감소가 이루어지지 않았다는 지적이 있음 16) 김정호 외(2012), 농어업 농어촌 및 식품산업 발전계획 수립 연구 17) 임송수. 미국의 농가소득 안정제도: 발전경과와 실태. GSnJ. 2006. - 14 -
다. 타작물 재배 지원 재배면적을 축소하는 또 다른 방법으로 쌀을 생산하던 농지에 보조금 지급 등을 통해 타작물로의 전작을 유도하여 쌀 생산량을 조절하는 전작 유도형의 적정생산 유도 정책이 있음 전작 작물로 논작물을 재배할 경우 평상시에는 주식용 쌀의 감 산을 통해 과잉공급을 막고 유사시에는 주식용 쌀 생산으로 전 환할 수 있다는 점에서 식량안보 측면에서도 효과적임 만약 일본의 경우처럼 사료용 쌀 쌀가루용 쌀을 재배할 경우 주 식용 쌀 생산에 이용되는 논과 농기계를 그대로 활용할 수 있다 는 장점도 있음 타작물로 재배작물을 전환할 시에는 주식용 쌀 재배를 통해 얻던 기존의 소득보다 타작물의 수입이 낮은 소득감소 문제가 발생할 여 지가 크므로 이러한 작물간 소득 차이를 보전하기 위한 보조금을 지급할 필요가 있음 일본의 경우에도 전작 보조금 단가는 주식용 쌀과 전작 대상 작 물과의 소득 격차를 기준으로 설정하였음 타작물 재배 지원사업은 타작물 재배 시 소득 차이를 보전해 준다 는 측면에서 년부터 년에 걸쳐 시행되었던 논 소득기반 다양화 사업 과 유사한 성격의 사업임 논 소득기반 다양화 사업 의 경우 타작물의 공급량 증가로 인해 해당 품목의 가격이 하락하는 문제점이 발생하였음 쌀 재배농가들이 벼 대신 논에 재배한 배추 대파 콩 등의 생산이 확대되며 이들 품목의 가격 하락을 초래하였다는 지적을 받음 18) 배민식. 2015. 논 소득기반 다양화 사업. 국가기록원 - 15 -
따라서 타작물 재배 지원 사업을 실시할 경우 타작물 선정 시 국내 수급에 미치는 영향이 제한적이고 수입대체 효과가 있는 조사료 등 의 품목을 중심으로 지원할 필요가 있음 만약 이를 통해 조사료 등의 생산이 확대된다면 곡물자급률도 함께 상승하는 효과를 기대할 수 있을 것임 대상 타작물은 특정 품목으로 한정하지 않고 생산자가 다양한 작물 중 자율적으로 선택할 수 있도록 해서 특정품목으로의 쏠 림 현상을 막을 필요가 있음 타작물 재배 지원 정책 추진 시에는 장기적으로 쌀에 집중되는 현상 을 완화하기 위해 쌀과 타작물간 수익성 및 소득안정성 차이를 해 소하는 방안이 동시에 강구되어야 할 것임 만약 소득 차액 보전을 통해 목표한 수준으로 타작물 재배가 확 대된다고 하더라도 보조금 지급이 중단되고 그 시점에서 쌀과 타작물간 수익성 및 소득안정성 차이가 여전히 크다면 향후에도 쌀 집중 현상은 계속될 가능성이 크기 때문임 일본 전작 유도 정책의 경우 타작물의 경제성을 점차 높여가기 위 해 단수가 높을수록 보조금 단가가 상승하는 방식을 도입했음 타작물의 수익성 제고를 위해서는 기계화 추진을 지원하는 한편 간척지 등으로 집단화가 이루어질 수 있도록 생산자단체 중심으로 지원하는 것을 고려할 필요가 있음 타작물 재배 지원을 통한 쌀 적정생산 방안은 작물간 소득격차 보전을 위한 보조금 지급에 대한 재정부담이 있지만 변동직불금 감소 시장격리 물량 감소 등으로 재정부담이 감소하는 효과도 있기 때문에 전체적인 측면에서 경제성을 검토하여 선택되어야 할 것임 부록 참조 - 16 -
라 수요확대 최근 가구 부문에서의 밥쌀용 쌀 소비가 지속적으로 감소하는 반면 쌀 가공식품 수요 증대로 가공용 쌀 소비는 지속적으로 증가하고 있어 정부는 쌀 가공산업육성을 위한 정책을 적극적으로 추진하고 있음 표 참조 쌀 가공산업 육성을 위해 쌀 가공산업 육성 및 소비촉진에 관 한 법률 을 제정하고 쌀 가공산업 개년 기본계획 을 수립하였음 중장기 쌀 수급안정 대책 에서도 쌀 가공산업을 활성화하기 위해 쌀가루 품질규격을 설정하고 쌀제품 개발 상 용화 프로젝트를 지원할 계획 등을 발표하였음 또한 정부는 쌀 수요 확대의 일환으로 쌀 수출 확대를 위해 고품질 기능성 쌀을 생산하는 쌀 수출 전문단지 를 지정하여 육성할 계획임 한편 사료용 쌀 쌀 이용 술 산업 등 새로운 소비처를 확대해 나가는 노력도 병행할 계획임 < 표 4> 구분 밥쌀용 쌀 소비 가공용 쌀 소비 계 밥쌀용 및 가공용 쌀 소비 추이 자료 농식품부 쌀 가공산업 활성화 방안 마련 및 사랑채 전시회 개최 이러한 쌀 수요확대 정책은 앞으로도 꾸준히 추진되어야겠지만 국민의 식품 기호 변화에 따른 쌀 소비 감소분에 준하는 규모의 수요 증대 효과는 기대하기 어려운 만큼 공급량 축소 방안과 함께 시행되어야 할 것임 - 17 -
마 기타 이 외에도 일본의 경우 년대 중반 이후 식감이 뛰어나 높은 가격 대이면서도 단수가 상대적으로 낮은 품종 인 코시히카리의 재배 비중 이 점차 높아지며 전체 쌀 생산량도 감소하는 효과도 얻음 코시히카리의 재배 비중이 높아짐에 따라 전체 단수도 안정세를 유지하고 있음 년 초반 이후 쌀 코시히카리의 재배 비중은 년에 처음으로 대를 넘은 이후 점차 높아져서 년 기준 까지 상승하였음 우리나라의 경우 쌀의 단수가 점차 증가하고 있는 것도 공급량 증대 의 한 요인이므로 일본의 경우처럼 수확량이 다소 적더라도 식감 등에서 우수한 품종 위주로 쌀시장이 형성된다면 공급량 증대를 다소 완화시킬 수 있을 것으로 기대됨 우리나라의 쌀 단수를 년 단위로 비교해 보면 년 사이에 였던 것이 년 기간 중 으 로 증가하였음 19) 일본 농림수산성의 2009년 조사에 따르면 코시히카리의 단수가 515kg/10a 로서 다른 주요 품종( 히토메보레의 경우 533kg/10a, 아키타코마치는 549kg/10a) 들에 비해 낮은 수준임. (http://www.maff.go.jp/j/tokei/sokuhou/syukaku_suitou_09/) - 18 -
맺음말 쌀 생산량도 감소하고 있지만 이보다 더 큰 폭으로 쌀 소비량이 감소하여 과잉공급으로 이어지고 이에 따른 정부의 재고량 증대로 인해 재고관리 비용도 늘어나고 있어 이를 축소하는 방안을 마련하 는 것이 시급한 과제임 단기적으로는 현재 정부양곡 재고 중 고미화되어 식용으로 사용하기 어려운 것을 주정용 등의 가공용이나 사료용으로 추가적으로 공급 하여 재고를 줄이는 방안을 검토할 필요가 있음 중장기적으로는 수요측면에서 쌀 가공산업 육성 등을 통해 수요를 확대하는 한편 공급측면에서는 과잉공급을 해소할 수 있도록 다양한 정책 방안에 대한 검토가 요구됨 다양한 정책 방안 중 부작용이 가장 적은 방안을 선택하여야 할 것이며 경우에 따라서는 정책 방안들을 결합하여 대응할 필요가 있을 수도 있음 - 19 -
부록. 타작물 재배 지원 사업의 경제성 평가( 사례) 쌀 대신 타작물로 전환할 시 품목간 소득격차를 비교해 보면 옥수수 사료용 벼 등의 조사료가 상대적으로 소득 차이가 상대적으로 적은 것으로 전망됨 쌀과 타작물간의 소득 차이는 옥수수가 만 원 사료용 벼가 만 원 수준일 것으로 추정됨 < 부표 1> 쌀과 타작물 간 소득 비교(1ha 당, 2015 년 기준) 구분 수량 톤 단가 원 총수입 생산비 경영비 소득 보조 총소득 쌀 자료 농협중앙회 내부자료 조사료 하계 단위 톤 천 원 조사료 동계 옥수수 사료용 벼 청보리 주 쌀수입 부산물 볏짚 수입 천원포함 보조 직불금 보조금 포함 쌀통계 통계청 농산물생산비 통계 조사료통계 농식품부 조사료생산비 비교분석 년 기준 조정 옥수수를 기준으로 쌀과의 소득격차분 만 원 을 보전해주는 정책을 양곡연도에 만 양곡연도에 만 에 실시한다 고 가정하였음 보조금이 억 원 지출되더라도 변동직불금 감소분이 억 원 시장격리 물량 감소로 인한 재정지출감소 효과가 재고 처리 - 20 -
방안에 따라 최소 억 원에서 억 원에 달해 전체적으로 는 최소 억 원에서 최대 억 원의 예산절감 효과가 있 을 것으로 추정됨 < 타작물 재배 지원을 통한 쌀 적정생산 계획의 경제성 분석> 전제 년에 만 년에 만 년 사업면적인 만 포 함 규모로 전작 유도를 통한 쌀 적정생산 계획을 실시 참여농 가에게는 만 원 의 보조금을 지급 비용(+) 보조금 만 만 원 억 원 효과(-) 변동직불금 감소분 년 년 억 원 사후 시장격리 감소 만 톤 최 근 년 평균단수 만 톤 처리비용 억 원 억 원 합계 변동직불금 감소분 시장격리 감소 보조금 만 톤 억 원 억 원 자료 한국농촌경제연구원 주 사후 시장격리 감소 의 경우 한국농촌경제연구원 정책토론회 발표자료 늘어나 는 쌀 재고 어떻게 할 것인가 의 수치를 토대로 다시 계산한 것임 년과 년에 타작물 재배 지원 사업을 통한 쌀 적정생산 계획 이 순조롭게 이행될 경우 쌀 생산량이 베이스라인 대비 감소함에 따라 연평균 산지 쌀 가격은 상대적으로 상승할 것으로 전망됨 베이스라인 연평균 쌀 가격과 비교하여 양곡연도는 원 양곡연도는 원 상승할 것으로 전망됨 20) 10 만 톤 당 처리비용은 보관료 (61 억 원), 가치하락 (220 억 원), 금융 비용(35 억 원의합계인 ) 316 억 원이 공통으로 들어가고, 주정, 일반가공, 사료, 사회복지, 해외원조 등의 각각의 처리방안에 따라 달라진다. 한국농촌경제연구원 정책토론회 발표자료 ( 늘 어나는 쌀 재고, 어떻게 할 것인가?, 2015.9.17.) 의 처리비용 예에서처럼 주정용과 사료용은 3 년산, 일반가공용은 2 년산, 사회 복지용은 1 년산을 처분하였다고 가정하였으며, 해외원조는 현재 실현 가능성이 높지 않으므로 배제하였다.
양곡연도의 경우에는 중장기 쌀 수급안정 대책 에서 발표한 자율적 재배면적 감소 계획에 따른 효과임 < 부표2. 타작물 재배 지원 사업 실시에 의한 연평균 쌀 가격 변화> 단위 원 베이스라인 적정생산 차이 타작물 재배 지원 사업을 통한 적정생산 계획 이행 시 산지 쌀 가 격이 상대적으로 높아짐에 따라 변동직불금 지급총액이 줄어들어 재정부담은 완화될 것으로 전망 베이스라인 변동직불금과 비교하여 양곡연도 변동직불금 총 액은 억 원 양곡연도 변동직불금 지급총액은 억 원 각각 감소할 것으로 전망됨 - 22 -
양곡연도의 경우에는 중장기 쌀 수급안정 대책 에서 발표한 자율적 재배면적 감소 계획에 따른 효과임 < 부표3. 적정생산 계획 실시에 의한 변동직불금 절감효과> 단위 억 원 베이스라인 적정생산 차이 - 23 -
참고문헌 김태훈, 늘어나는 쌀 재고, 어떻게 할 것인가?( 정책토론회 발표자료), 한국농촌경제 연구원, 2015. 농림축산식품부, 농식품부, 설 명절 전 쌀 변동직불금 조기 지급 완료, 2015., 농식품부, 설 명절 전 쌀 변동직불금 1/2 우선 지급 보도자료, 양정자료, 농식품부, 2016 년 쌀 특별재고관리대책 추진, 보도자료, 2016. 1. 18., 농식품부, 중장기 쌀 수급안정대책 마련, 보도자료, 2016. 1. 18. 박동규 이웅연. 쌀 감모통계 개선을 위한 감모율 추정. 농촌경제 34(3):41-58. 2011. 배민식. 논 소득기반 다양화 사업. 국가기록원. 2015. 임송수. 미국의 농가소득 안정제도 : 발전경과와 실태. GSnJ. 2006. 일본 산업경쟁력회의,, 2013. 일본 농림수산성,, 2015. 일본 농림수산성,. 2015. - 24 -