<3133303830325FBCD2BAF1C0DAB1E2B1DDBFEEBFEBB9E6BEC85FC6EDC1FDBABB207665722E322E687770>

정책연구 13-02 소비자권익증진기금 운용방안 연구 지광석

1 머 리 말 (가칭) 소비자권익증진기금 의 설치 필요성에 대한 사회적 공감대 가 확산되고 있습니다. 학계나 소비자단체 등 민간 영역에서는 일찍 이 소비자권익증진기금의 필요성에 대한 주장이 제기되어 왔습니다. 최근에는 이러한 논의가 더욱 활발해져, 올해 5월과 6월에 각각 한 국미래소비자포럼과 한국소비자단체협의회의 주관으로 소비자권익증 진기금의 필요성과 운용에 대한 세미나가 열려 각계각층의 다양한 의견이 수렴된 바 있습니다. 최근에는 정부나 정치권에서도 소비자권익증진기금의 설치에 대한 관심이 높아지고 있습니다. 2011년과 2012년 국정감사에서 소비자권 익증진기금의 설치 필요성이 제기되었고, 제18대 대통령 선거에서는 새 정부 정책공약에 소비자권익증진기금의 설치에 대한 내용이 포함 되기도 하였습니다. 그리고 금년 초 발표된 새 정부의 140대 국정과 제에 소비자보호기금 설립 운영 이 포함되었습니다. 금년 1월에는 여당 의원의 대표 발의로 소비자권익증진기금의 설치를 위한 소비자 기본법 등 관련법 개정안이 국회에 상정되었습니다. 한국소비자원에서는 2009년 관련 연구에 이어, 2012년 소비자권 익증진기금의 설치 및 운용방안 연구 를 수행하였습니다. 그리고 그 후속 연구로서 소비자권익증진기금의 세부 운용방안을 다룬 이 보고 서를 발간하게 되었습니다.

2 소비자권익증진기금의 설치에 대한 각계의 우호적인 분위기와는 달리, 일부 정부기관에서는 기금의 설치로 예상되는 방만하고 자의 적인 운용 등의 문제가 해결되어야한다는 입장을 표명하고 있어 더 욱 엄격한 기금운용 기준을 마련하여야 하는 등 소비자권익증진기금 의 설치까지는 아직도 넘어야할 산이 많습니다. 소비자권익증진기금은 전통적으로 정부예산에 의존하여 경직적으 로 운영되던 소비자정책의 신축적 탄력적 추진을 가능케 하고, 정 부, 공공기관, 소비자단체, 학계 등과의 긴밀한 협조를 통한 협력적 거버넌스의 구현을 목표로 추진되어야 합니다. 아무쪼록 각계에서 기울여온 노력의 결실로 조만간 소비자권익증 진기금 설치 법률이 통과되고, 실무적 차원에서 기금의 운용에 대한 심층적 검토가 이루어지는데 있어서 이 보고서가 충실한 길라잡이가 되기를 기대합니다. 2013. 8. 한국소비자원 원장

3 국문요약 본 연구는 2012년 한국소비자원에서 수행한 소비자권익증진기금 의 설치 및 운용방안 의 후속연구로서 (가칭) 소비자권익증진기금 의 세부 운용방안을 마련함으로써 향후 소비자권익증진기금과 관련 한 법령 및 지침 수립에 있어서 기초자료를 제공하기 위한 목적으로 수행되었다. 이에 따라, 선행 연구와의 차별성을 기하고 논의의 중복을 피하기 위해 소비자권익증진기금의 운용방안 으로 연구범위를 제한하였다. 따라서 본 연구에서는 선행 연구에서 이미 자세히 다루어진 바 있는 소비자권익증진기금의 필요성과 기금의 조성 및 재원에 대해서는 다 루지 않았다. 본 연구는 선행 연구에서 제시한 소비자권익증진기금의 필요성과 취지를 바탕으로 소비자권익증진기금의 활용방안으로서 기금의 용도 와 사용 기준, 소비자권익증진기금의 운용방안으로서 기금의 관리 운용 기구와 운용 절차 등을 제시하였다. 소비자권익증진기금의 용도에서는 소비자기본법 관련 소비자 피해 구제, 소비자보호관련법 공정거래법 관련 소비자 피해구제, 긴급 소 비자 피해구제, 소비자 역량강화, 소비자보호 인프라 구축으로 분류 하여 각각의 현황과 문제점을 분석하고 소비자권익증진기금의 용도 로서의 타당성을 설명하였다. 그리고 이를 토대로 소비자권익증진기 금의 활용 범주를 크게 사후구제로서 소비자 피해구제, 사전예방으 로서 소비자 역량강화, 기반 강화로서 소비자보호 인프라 구축의 3

4 개 범주로 분류하여 제시하였다. 소비자권익증진기금의 사용기준에서는 기금을 사용하는데 있어서 무분별하고 자의적인 지출과 방만한 운용을 억제하기 위해 기금의 용도별로 사용 기준을 구체적으로 제시하였다. 특히, 사후구제 용도 에 있어서는 손해배상금의 지급 대상과 요건, 지급 범위 및 구상에 대해 자세히 제시함으로써 기금 사용으로 인한 사업자의 도덕적 해 이와 기금 지급에 있어서의 형평성 문제 등 부작용을 최소화하는 방 안을 제시하였다. 소비자권익증진기금의 운용방안에서는 기금의 관리 운용 원칙을 제시하고 기금의 관리 운용 주체를 공정거래위원장으로 할 것을 제 안하였다. 또한, 기금 운용의 투명성과 공정성을 제고하기 위한 측면 에서 기금과 관련한 중요 사항을 심의하기 위해 (가칭) 소비자권익 증진기금 운용심의회 를 설치할 것을 제안하였다. 심의회의 구성에 있어서는 소비자권익증진기금이 구현하고자 하는 협력적 거버넌스를 위해 공정거래위원장과 공정거래위원회의 기금관 리 담당자, 그리고 한국소비자원 임원 등 공공부문의 구성원 외에도 기금운용전문가와 소비자단체 임원, 학계 기업 언론 등 민간의 전 문가 등을 포함할 것을 제안하였다. 또, 국가재정법을 토대로 소비자 권익증진기금을 운용하기 위한 세부 절차를 정리하여 제시하였다. 본 연구는 소비자권익증진기금의 세부 운용방안을 마련함으로써 향후 소비자권익증진기금과 관련한 법령 및 지침 수립, 그리고 더 나아가 기금을 운용하는데 있어서 참고가 되는 기초자료를 제공하였 다는데 의의가 있다.

5 차차 례 머 리 말 1 국문요약 3 제1장 서 론 11 제1절 연구의 배경과 목적 13 제2절 연구의 범위와 구성 15 제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 17 제1절 소비자권익증진기금 관련 추진 현황 19 1. 관련 연구 및 논의 19 2. 정치권과 정부의 추진 현황 23 제2절 소비자권익증진기금 설치 관련법의 정비 26 1. 소비자기본법의 정비 26 2. 소비자보호관련법 및 공정거래법 정비 30 3. 국가재정법 정비 31 제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 33 제1절 소비자권익증진기금의 용도 35 1. 소비자기본법 관련 소비자 피해구제 35 2. 소비자보호관련법 공정거래법 관련 소비자 피해구제 55 3. 긴급 소비자 피해구제 70

6 4. 소비자 역량강화 74 5. 소비자보호 인프라 구축 82 6. 소결: 소비자권익증진기금의 활용 범주 90 제2절 소비자권익증진기금의 사용 기준 93 1. 소비자권익증진기금의 사용 요건 93 2. 소비자권익증진기금의 조성 규모 108 제4장 소비자권익증진기금의 운용방안 111 제1절 소비자권익증진기금의 관리 운용 113 1. 소비자권익증진기금의 관리 운용 원칙 113 2. 소비자권익증진기금의 관리 운용 주체 113 3. (가칭) 소비자권익증진기금 운용심의회 의 설치 115 제2절 소비자권익증진기금의 운용 절차 118 1. 소비자권익증진기금 운용계획안 수립 118 2. 소비자권익증진기금 운용계획의 변경 120 3. 소비자권익증진기금 결산 122 4. 소비자권익증진기금에 대한 통제 122 제5장 결 론 125 <참고문헌> 131 Executive Summary 137

7 부 록 141 <부록 1> 소비자권익증진기금의 조성재원 143 <부록 2> 일본의 소비자정책 예산 155

8 표 목 차 <표 2-1> 소비자권익증진기금 관련 연구의 주요 내용 22 <표 2-2> 소비자권익증진기금 설치 관련 정부 정치권 주요 동향 25 <표 2-3> 소비자기본법 개정(안) 예시 28 <표 2-4> 공정거래법 개정(안) 예시 31 <표 2-5> 국가재정법 개정(안) 예시 32 <표 3-1> 사업자의 경제적 사정으로 인한 미배상 사건 39 <표 3-2> 국가의 손해배상금 지급 제도 43 <표 3-3> 소비자분쟁조정위원회 배상금액 및 송달증명 발급 건수 46 <표 3-4> 일반분쟁조정 현황 52 <표 3-5> 집단분쟁조정사건의 규모 53 <표 3-6> 집단분쟁조정 현황 54 <표 3-7> 소비자보호관련법 위반 사건 접수 현황 56 <표 3-8> 소비자보호관련법 과징금 부과 현황 58 <표 3-9> 공정거래법 위반 사건 접수 현황 59 <표 3-10> 공정거래법 위반유형별 과징금 부과 현황 61 <표 3-11> 가습기살균제 사건 발생 일지 73 <표 3-12> 해외 품질비교정보 제공 현황 77 <표 3-13> 한국소비자원 소비자 사업자 교육 예산 80 <표 3-14> 공정위의 소비자단체 지원금 규모 84 <표 3-15> 우리나라 소비자행정 예산(2012년 기준) 86

9 <표 3-16> 공정위의 지방소비자행정 지원금 규모 87 <표 3-17> 지방소비자행정활성화기금의 지원 메뉴 88 <표 3-18> 소비자권익증진기금을 통한 손해배상금 지급 유형 비교 100 <표 3-19> 과징금을 통한 소비자권익증진기금의 조성 규모(추정) 109

10 그 림 목 차 [그림 1-1] 연구의 흐름과 방법 16 [그림 3-1] 소비자기본법에 의한 소비자 피해구제 절차 중 미해결 유형 36 [그림 3-2] 2001년 이후 소비자보호관련법 위반 사건 추이 57 [그림 3-3] 2001년 이후 공정거래법 위반 사건 추이 60 [그림 3-4] 소비자권익증진기금 활용 범주 92 [그림 4-1] 소비자권익증진기금의 관리 운용 및 심의 기구 구성(안) 117 [그림 4-2] 소비자권익증진기금 운용계획 수립 확정 절차 120 [그림 4-3] 소비자권익증진기금 운용계획 변경 절차 122 사 례 목 차 <사례 3-1> 사업자의 경제적 사정으로 인한 소비자피해 사례 38 <사례 3-2> 플래티늄 트러스트 카드(Platinum Trust Card) 사건 66 <사례 3-3> 구글 머니 트리(Google Money Tree) 사건 67

제1장 서 론 제1절 연구의 배경과 목적 제2절 연구의 범위와 구성

제1장 서 론 13 제1절 연구의 배경과 목적 (가칭) 소비자권익증진기금 의 설치에 관한 사회적 요구의 증대와 여론 조성 및 연구 성과의 축적 등으로 소비자권익증진기금의 필요 성에 대한 사회적 공감대가 확산되고 있다. 학계나 소비자단체 등 민간 영역에서는 일찍부터 소비자권익증진 기금의 필요성에 대한 주장이 제기되었다. 특히 최근에는 이러한 논 의가 더욱 활발해져, 2011년에 한국미래소비자포럼의 주최로 소비자 권익증진 기금 조성을 위한 입법화 세미나가 열렸고, 2013년 5월에 는 한국미래소비자포럼, 한국소비자교육지원센터, 한국소비자정책교 육학회의 공동 주최로 원칙이 바로선 시장경제 질서를 위한 소비자 권익기금 설치에 관한 세미나 가 개최되었다. 또, 2013년 6월에는 한국소비자단체협의회의 주관으로 소비자권익 증진기금 설치를 위한 토론회 가 개최되어 소비자권익증진기금의 필 요성과 운용에 대한 각계각층의 다양한 의견이 제기되었다. 소비자권익증진과 관련한 연구로서 한국소비자원에서는 2009년 소 비자기금 조성방안 연구 에 이어 2012년 소비자권익증진기금의 설 치 및 운용방안 연구 를 수행하였다. 다양하게 제기되는 소비자권익 증진기금의 필요성은 크게 소비자정책 추진 재원의 부족, 과징금 국 고귀속의 정당성 문제, 담합사건 등에 대한 소비자피해구제의 필요 성 등의 세 가지 측면으로 요약할 수 있다. 최근에는 정부나 정치권에서도 소비자권익증진기금 설치에 대한 관심이 높아지고 있다. 예를 들어, 민주통합당 김기식 의원은 2012년 공정거래위원회 종합감사( 12.10.23)에서 소비자권익증진기금 관련 질 의를 한 바 있고, 2013년도 예산안 및 기금운용계획안 심의 정무위

14 소비자권익증진기금 운용방안 연구 전체회의 에서 공정거래위원회에 소비자권익증진기금 설치 관련 법 안 마련을 주문하기도 하였다( 12.11.5). 또한, 제18대 대통령 선거에서 새누리당 박근혜 후보의 새 정부 정책공약에 소비자권익증진을 위한 소비자보호기금 의 설치에 관한 내용이 포함된데 이어, 새 정부의 140대 국정과제 중 하나인 소비자 권익 보호 과제(29번)의 세부 추진계획 중에 소비자보호기금 설 립 운영 이 포함되었다. 국정과제는 향후 국정운용의 방향과 정책추 진의 우선순위를 가늠케 하므로 소비자권익증진기금의 설치를 위한 추진이 더욱 탄력을 받을 것으로 기대된다(지광석, 2013c). 그러나 이러한 분위기에도 불구하고, 정부부처인 기획재정부에서 는 기금의 방만하고 자의적인 운용에 대해 통제를 하고 있고 기금의 신설에 있어서 엄격한 기준을 적용하고 있으므로 소비자권익증진기 금의 목적과 취지에 부합한 운용방안을 수립할 필요가 있다. 또한, 소비자권익증진기금을 사업자의 배상능력 결여에 따른 직접 보상이 나 대불 등에 사용할 경우 사업자의 도덕적해이 등 부작용이 발생할 우려도 있으므로 그 대응방안을 마련할 필요가 있다. 소비자권익증진기금은 전통적으로 정부예산에 의존하여 경직적으 로 운영되던 소비자정책의 신축적 탄력적 추진을 가능케 하고, 정 부(기획재정부, 공정거래위원회), 공공기관(한국소비자원), 소비자단 체, 학계 등과의 긴밀한 협조를 통한 협력적 거버넌스(collaborative governance)의 구현을 목표로 추진되어야 한다. 이러한 관점에서 본 연구는 한국소비자원에서 2012년에 수행한 소비 자권익증진기금의 설치 및 운용방안 의 후속연구로서 소비자권익증진기금 의 세부 운용방안 마련을 통해 향후 소비자권익증진기금과 관련한 법령 및 지침 수립에 있어서 기초자료를 제공하기 위한 목적으로 수행되었다.

제1장 서 론 15 제2절 연구의 범위와 구성 본 연구는 2012년 소비자권익증진기금의 설치 및 운용방안 의 후 속연구로서 수행되는 것이니만큼, 선행 연구와의 차별성을 기하고 논의의 중복을 피하기 위해 소비자권익증진기금의 운용방안으로 연 구범위를 제한하고자 한다. 따라서 선행 연구에서 이미 자세히 다루 어진 바 있는 소비자권익증진기금의 필요성, 소비자권익증진기금의 조성 및 재원에 대해서는 본 연구에서 다루지 않기로 한다. 본 연구에서는 선행 연구에서 제시한 소비자권익증진기금의 필요 성과 취지를 바탕으로 소비자권익증진기금의 활용방안으로서 기금의 용도와 사용 기준, 소비자권익증진기금의 운용방안으로서 소비자권 익증진기금의 관리 운용 기구와 운용 절차 등을 제시한다. 구체적으로, 제2장 소비자권익증진기금 관련 논의에서는 소비자권 익증진기금을 둘러싼 추진 경과를 파악한다. 이를 위해서, 문헌과 언 론 자료 등을 참고하여 그 동안 학계, 단체, 정부, 정치권 등에서 논 의 주장되었던 사항들을 통해 소비자권익증진기금의 추진이 그 동 안 어떤 방향과 흐름으로 이루어졌는지를 정리한다. 제3장 소비자권익증진기금의 활용방안에서는 소비자권익증진기금 의 용도를 크게 소비자 피해구제, 소비자 역량강화, 소비자보호 인프 라 구축의 3대 영역으로 구분하여 제시한다. 구체적으로 소비자 피 해구제에 있어서는 손해배상(직접 보상과 대불)과 소송지원, 소비자 역량강화에 있어서는 소비자 정보제공과 소비자 사업자 교육, 소비 자보호 인프라 구축에 있어서는 소비자운동 지원과 지방소비자행정 활성화에 대한 현황과 문제점을 통해 소비자권익증진기금의 사용 필 요성을 제시한다. 또한, 소비자권익증진기금의 사용으로 인해 발생할

16 소비자권익증진기금 운용방안 연구 수 있는 부작용을 최소화하기 위한 구체적이고 엄격한 기금 사용 기 준을 제시한다. 제4장 소비자권익증진기금의 운용방안에서는 소비자권익증진기금 의 관리 운용의 원칙과 주체 등을 제시하고 기금과 관련한 중요 사 항을 심의하기 위한 기구인 (가칭) 소비자권익증진기금운용심의회 의 설치(안)를 제안한다. 또, 국가재정법을 토대로 소비자권익증진기 금의 세부 운용절차를 수립하여 제시한다. 본 연구의 구성과 방법을 요약하여 정리하면 [그림 1-1]과 같다. [그림 1-1] 연구의 흐름과 방법 연구의 흐름 연구 내용 연구 방법 소비자권익 증진기금 관련 논의 소비자권익증진기금 관련 추진 경과 문헌 고찰 법령 검토 소비자권익 증진기금의 활용방안 소비자권익증진기금의 용도 소비자권익증진기금의 사용기준 문헌 조사, 자료 분석 전문가 의견수렴 소비자권익 증진기금의 운용방안 소비자권익증진기금의 관리 운용 - 관리기구, 운용 절차 등 타기금 사례 분석 법령 검토 전문가 의견수렴

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 제1절 소비자권익증진기금 관련 추진 현황 제2절 소비자권익증진기금 설치 관련법의 정비

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 19 제1절 소비자권익증진기금 관련 추진 현황 1. 관련 연구 및 논의 과거에는 소비자문제를 해결하는데 있어 정부가 직접 해결하거나 시장에 위임하는 정부의 일방적 결정에 의존한 바가 컸다. 그러나 규 제개혁, 글로벌 시장 개방 확대, 정보통신기술의 진보와 신기술의 등 장, 서비스 분야의 확대 등으로 인해 정부조직이 다루기 어려운 문 제 (wicked problems)들이 속속 등장하면서 정부 위주의 전통적 대응 방식이 한계를 노출하게 되었다. 따라서 이러한 문제들을 해결하기 위한 보다 더 신축적이고 포괄적이며 적응력이 높은 기제(mechanism) 에 대한 요구가 높아지고 있다(McGuire, 2006; 지광석 김성천 김인 숙, 2012). 불확실하고 예측 곤란한 현대의 소비자문제들을 기존의 경직적 정 부예산만으로 해결하는 것은 불가능하다. 단일 정부조직에 의해서는 해결되기 어려운 복잡한 문제에 대해 중앙정부, 지방정부, 공공기관, 소비자단체, 기업, 학계, 일반 소비자 등 다양한 이해관계자가 협력 적 네트워크를 통해 머리를 맞대면 효율적 해결방안이 모색될 수 있 다. 이러한 대안의 하나로서 최근 제기되고 있는 것이 바로 소비자 권익증진기금 이다(지광석, 2013c). 소비자정책분야의 재원 부족 문제를 해결하기 위해 소비자분야에 기금이 필요하다는 논의는 비교적 오래전부터 있어 왔다. 1989년에 는 기업과 소비자가 대등한 입장에 서기 위해서 시험설비나 프로그 램 진행 등에 상당한 비용이 소요되므로 소비자단체들이 이에 공동 으로 대응하기 위해서 소비자권익증진기금의 설치가 필요하다는 주

20 소비자권익증진기금 운용방안 연구 장이 제기된 바 있다(동아일보, 1989.6.30자 기사). 김인숙(2009)은 소비자교육 재원이 부족함을 지적하고 소비자정책 재원의 확보 측면에서 소비자관련 기금의 필요성을 제시하였다. NGO의 영역에서도 기업의 가격담합에 대한 소비자피해구제의 필요 성 측면에서 담합의 억지력을 높이고 피해 당사자인 소비자의 피해 구제를 위해서 징수된 과징금을 소비자권익증진기금으로 조성해 소 송기금으로 사용할 것을 제안한 바 있다(참여연대, 2012). 또, 한국미 래소비자포럼(2011)에서는 과징금의 부당이득환수적 성격에 따른 국 고 귀속의 정당성 측면에서 소비자법규 등을 위반한 기업들로부터 징수된 과징금으로 소비자보호를 위한 기금을 조성하자는 주장이 제 기되었다(한국미래소비자포럼, 2011). 1) 이와 같은 공감대의 확산을 토대로 공정거래위원회의 2012년~2014 년도 소비자정책기본계획(안) 과 2012년도 소비자정책 종합시행계획 (안) 에서는 소비자피해구제제도의 효과성 제고방안의 측면에서 소비 자(피해구제)기금 조성방안 검토가 세부과제로 선정되었다. 이에 따 라, 지광석 김성천 김인숙(2012)의 연구에서는 소비자권익증진기금 의 필요성 설치와 조성 운용 방안에 대해 포괄적으로 제시한 바 있다. 2013년에는 새 정부의 140대 국정과제 중에 소비자보호기금 설 립 운영 이 포함되고, 의원발의로 소비자권익증진기금 설치를 위한 관련법 개정안이 상정되어 소비자권익증진기금의 설치를 위한 분위 기가 고조되었다. 이러한 분위기 속에 소비자 관련 학계와 단체도 1) 그 밖에 금융 분야에서 금융회사의 도산에 대비해 금융투자자보호기금을 설치해야 한다는 주장(금융소비자뉴스, 2012), 위법 위규 행위를 한 금융회사에 대한 손해배상 금의 신속한 지급을 위해 금융소비자 피해구제기금을 설치해야 한다는 주장 등도 제기되었다(안수현, 2012).

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 21 동참하여 소비자권익증진기금 설치에 관한 세미나를 통해 소비자권 익증진기금의 설치 필요성과 운영방안에 대해 다양한 의견이 제기되 었다. 2013년 5월에 개최된 제25차 한국미래소비자포럼에서는 소비자정 책 구현을 위한 예산의 부족, 과징금의 부당이득환수적 성격과 소비 자 부담 전가의 가능성, 소비자단체의 열악한 여건 등의 측면에서 소비자권익증진기금의 설치 필요성이 제기되었다. 기금의 재원으로 는 정부 출연금, 경제단체 출연금, 공정거래법상의 과징금 일부 등이 제시되었고, 기금의 용도에 있어서는 피해예방, 피해구제, 소송지원, 연구 조사, 교육 홍보, 소비자관련 단체 지원 등이 제안되었다. 또 한, 운영 방식에 있어서는 공정거래위원회에 소비자기금위원회를 두 고 7인 이상 11이내의 위원으로 구성하되, 기금의 투명하고 공정한 운영을 위해 다양한 분야의 민간 전문가를 참여토록 하는 구체적 방 안을 제시하였다. 2013년 6월에는 한국소비자단체협의회의 주관으로 소비자권익증진 기금 설치를 위한 토론회가 개최되었다. 여기에서는 소비자단체의 관점에서 소비자권익증진기금의 필요성이 제기되었다. 즉, 민관협력 거버넌스의 모델로서 소비자단체의 역할, 스마트컨슈머의 육성, 상품 비교조사 활동, 지방소비자 권익증진활동, 실효적인 소비자 피해구제 등을 위해 소비자권익증기금이 필요함을 주장하고 있다. 발표문에서 는 직접적으로 기금의 재원, 용도, 운영에 대해 언급하지는 않았으나 다양한 토론자에 의해 그동안 논의되었던 내용과 유사한 사항이 제 안되었다. 소비자정책분야 기금의 필요성에 대한 주장이나 논리는 다소의 명 칭의 차이에도 불구하고 2), 크게 ⅰ) 소비자정책 분야의 재원 부족에

22 소비자권익증진기금 운용방안 연구 대한 해결수단으로서 기금의 필요성을 제시하는 경우, ⅱ) 기업의 가 격담합 등에 의한 소비자피해의 보상 또는 구제의 필요성 측면에서 제시하는 경우, ⅲ) 과징금의 국고 귀속의 정당성 문제를 지적하고 이를 해결하기 위한 방안으로서 제시하는 경우 등 다양한 측면에서 제기되고 있다(지광석 외, 2012). 구체적으로, 소비자권익증진기금의 재원에 있어서는 대체로 소비자 보호관련법과 공정거래법상의 과징금과 정부출연금, 민간출연금, 타 기금 전입금 등이 제시되고 있다. 소비자권익증진기금의 용도에 있어 서는 주로 소비자피해구제 등 사후구제 영역과 교육 정보제공 등 사 전예방 영역, 그리고 소비자단체 지원 등이 제시되고 있다. 또, 기금 의 운영에 있어서는 대체로 소비자정책 주무부처인 공정거래위원회 가 관리 주체가 되고 기금 운용의 투명성과 공정성을 위해 다양한 이해관계자가 포함된 기금위원회의 설치가 필요함이 주장되고 있다. 소비자권익증진기금과 관련한 연구 및 논의에서 제시된 기금의 재 원, 용도와 운영에 대해 정리하면 <표 2-1>과 같다. <표 2-1> 소비자권익증진기금 관련 연구의 주요 내용 구분 김인숙 (2009) 주요 내용 재원 용도 운영 정부출연금, 경제단체 출연금, 소비자피해구제, 소비자보호관련법 공 연구 조사 시험검사, - 정거래법상 과징금, 교육 홍보 등 타기금 전입금 등 2) 현재 소비자기금, 소비자권익증진기금, 소비자보호기금, 소비자피해구제기금 등 다양 한 용어가 사용되고 있다. 본 연구는 이러한 용어들 중에서 관련 연구나 세미나 등 에서 가장 빈번하게 사용되고 있는 용어인 소비자권익증진기금 명칭을 사용한다.

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 23 구분 주요 내용 재원 용도 운영 한국미래소 비자포럼 (2011) 소비자보호관련법 공 정거래법상 과징금 소비자피해구제 지원, 정보제공 및 교육, 소비자단체 활동 지원 관리주체: 공정위 소비자기금위원회 설치 정부출연금, 지광석 외 (2012) 민간출연금, 소비자보호관련법 공 정거래법상 과징금, 소비자피해보상, 소송지원, 소비자교육, 사업자교육, 정보제공 등 관리주체: 공정위 운용 일부 한국소비자원 위탁 타기금 전입금 등 한국미래소 비자포럼 외(2013) 정부출연금, 경제단체 출연금, 공정거래법상 과징금 등 피해예방, 피해구제, 소송지원, 연구 조사, 교육 홍보, 소비자관련 단체 지원 관리주체: 공정위 소비자기금위원회 설치 2. 정치권과 정부의 추진 현황 최근, 소비자분야 기금 설치에 대한 공감대 확산의 일환으로 정치 권과 정부에서도 소비자권익증진기금의 설치에 대한 주장이 제기되 고 있다. 2011년과 2012년 국정감사에서는 집단적 소비자피해를 지원 하기 위한 소비자권익증진기금의 필요성이 강조되었고 3), 제18대 대 통령 선거에서 새누리당 박근혜 후보의 새 정부 정책공약에 소비자 3) 2011년 국정감사에서 한나라당 허태열의원은 공정거래위원회에 소비자권익증진기 금을 설치하여 한국소비자원은 물론 소비자단체의 사업에 사용할 수 있도록 하는 방안을 논의할 필요가 있으며 특히, 소비자단체소송에 소요되는 소제기비용과 소비 자단체활동의 지원이 필요함을 지적하였다. 2012년 종합감사에서는 민주통합당 김 기식의원이 소비자권익증진기금과 관련한 질의( 12.10.23)를 하였고, 2013년도 예산 안 및 기금운용계획안 심의 정무위 전체회의 ( 12.11.5)에서 공정위에 소비자권익증 진기금의 설치와 관련한 법안 마련을 주문하였다.

24 소비자권익증진기금 운용방안 연구 권익증진을 위한 소비자보호기금 의 설치에 관한 내용이 포함된 데 이어 새 정부의 140대 국정과제 중 하나인 소비자권익 보호 과제 (29번)의 세부 추진계획 중에 소비자보호기금 설립 운영 이 포함되 기에 이르렀다(지광석, 2013c). 2013년 1월에는 새누리당 안홍준 의원의 대표발의로 소비자권익증 진기금의 설치를 위한 관련법(소비자기본법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률, 국가재정법) 개정안이 발의되었다(의안번호 3421~3423). 4) 개정 법률안에 따르면 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (이하 공 정거래법 이라고 한다)을 위반하여 부당한 공동행위 등을 한 자에 대 하여 공정거래위원회가 부과 징수한 과징금을 부당한 공동행위로 인하여 피해를 입은 소비자의 피해구제, 권익증진 및 소비생활 향상 등을 위한 용도로 사용할 수 있도록 소비자권익증진기금을 설치하는 것을 골자로 하고 있다. 5) 2011년 이후 2013년 4월 현재까지 소비자권익증진기금의 설치와 관련하여 정부 및 정치권에서 있었던 주요 동향을 정리하면 <표 2-2>와 같다. 4) 공정거래법 개정안은 공정위가 징수한 과징금이 소비자권익증진기금에 귀속토록 하는 내용이다(동법 개정안 제55조의9 참조). 또한, 국가재정법 개정안은 소비자권 익증진기금의 신설에 대한 근거를 별표 2에 포함시키는 내용을 담고 있다(동법 개 정안 별표 2 제 67호 참조). 5) 안홍준의원 대표 발의 소비자기본법 일부개정 법률안(의안번호 3421) 제79조의2부 터 제79조의4까지 참조

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 25 <표 2-2> 소비자권익증진기금 설치 관련 정부 정치권 주요 동향 일자 2011. 10월 2012. 10월 2012. 11월 2012. 12월 2013. 1월 내용 - 국정감사에서 소비자권익증진기금의 설치 필요성 지적(허 태열의원) - 국정감사(종합감사)에서 소비자권익증진관련 질의(김기식 의원) - 2013년 예산안 및 기금운용계획안 심의 정무위 전체회의 에서 소비자권익증진기금 설치 관련 법안 마련 주문(김기 식의원) - 제18대 대선 박근혜후보 정책공약에 소비자보호기금의 설 치 포함 - 소비자권익증진기금의 설치를 위한 소비자기본법 등 개정 안 발의(안홍준의원 대표발의) 2013. 2월 - 새 정부 국정과제에 소비자보호기금의 설치 포함

26 소비자권익증진기금 운용방안 연구 제2절 소비자권익증진기금 설치 관련법의 정비 1. 소비자기본법의 정비 소비자권익증진기금의 설치 관리 및 운용에 대한 사항을 정하기 위해서는 개별 기금법을 제정하거나 기존 관련법인 소비자기본법의 개정을 통해 정하는 방법이 있다(법제처, 2006; 지광석 외, 2012). 이 러한 방식에는 각각의 이유와 장단점이 있지만 소비자권익증진기금 의 경우에는 개별법으로 규정해야 할 특별한 이유가 존재하지 않으 므로 소비자기본법의 일부 규정에서 기금 사업 수행에 필요한 재원 의 조성 및 운용과 관련하여 규정하는 것이 적합할 것으로 판단된다 (지광석 외, 2012). 기금의 내용을 정하는 방식은 각 기금별로 다소 차이가 있다. 개 별 기금법의 경우에는 총칙규정(기금의 목적 정의 및 기금설치 규 정), 기금의 재원 및 용도(재원, 외부차입, 용도, 목적 외 사용금지), 기금의 관리 및 운용(기금관리주체, 운용계획, 기금운용심의회, 자금 운용, 기금사무의 위탁), 회계 및 결산(회계연도, 회계처리방식, 회계 기관, 결산 결과의 처리, 결산보고)의 체제와 순서로 되어 있는 것이 일반적이다. 그러나 기존 법률의 일부 규정에서 이를 정하는 경우에 는 기금의 설치, 조성, 용도, 관리 운용에 대한 기본적 사항만을 정 하고 기타 자세한 사항에 대해서는 대통령령에 위임하기도 한다(법 제처, 2006). 따라서 소비자기본법에 소비자권익증진기금의 근거와 내용을 담기 위해서는 동 법률의 개정을 통해 기금의 설치, 조성, 용도, 관리 운 용에 대한 기본적인 사항을 규정해야 한다.

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 27 2013. 1. 25 새누리당의 안홍준의원이 대표 발의한 소비자기본법 개정(안)에는 소비자권익증진기금의 설치, 조성, 용도에 대한 내용이 포함되어 있다. 동 개정(안)에 따르면, 기금의 설치 목적은 소비자권 익증진에 필요한 재원 확보이고, 기금의 관리주체는 공정거래위원장 이며 기금의 관리 운용에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하 도록 위임하고 있다. 6) 기금의 재원으로는 정부의 출연금, 대통령령으로 정하는 경제단체 의 출연금, 공정거래법 위반 과징금(동법 제6조, 제22조, 제24조의2, 제 28조, 제31조의2에 따른 과징금), 기금 운용 수익금, 기타 수입금 등이 포함되어 있다. 7) 한편, 기금의 용도로는 소비자 피해예방, 피해구제, 연구 조사, 교육 홍보, 소비자단체 지원 등을 제시하고 있다. 8) 지광석 외(2012)의 연구에서는 기금의 설치, 조성, 용도, 관리 운용 등의 내용을 담은 입법론을 제언하고 있다. 기금의 조성 재원에서 다소 차이가 있는데, 안홍준의원 대표발의(안)에서는 공정거래법상의 과징금만을 대상으로 하고 있으나, 지광석 외(2012)에서는 공정거래 법상의 과징금 외에 소비자보호관련법상의 과징금을 포함하고 있다. 표시 광고의 공정화에 관한 법률, 약관의 규제에 관한 법률, 방문 판매 등에 관한 법률, 전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률, 할부거래에 관한 법률 등 소비자보호관련법 위반 사건도 직접적으로 소비자피해를 유발하고 이에 대해 공정위가 과징금을 부과 징수하 고 있으므로 기금 재원으로 검토되어야 한다. 공정거래법상의 과징금에 있어서도 동법의 위반행위 중에서 부당공 6) 개정안 제79조의2 참조 7) 개정안 제79조의3 참조 8) 개정안 제79조의4 참조

28 소비자권익증진기금 운용방안 연구 동행위, 시장지배적 지위남용, 사업자단체 금지행위 등의 경우에는 소 비자후생에 미치는 영향이 크므로 소비자권익증진기금의 재원으로서 적극 검토할 필요가 있다. 그렇지만 경제력 집중 억제 위반과 불공정 거래행위의 경우에는 소비자후생과 직접적 관련이 없거나 있더라도 미미하여 이로 인한 과징금을 소비자권익증진기금의 재원으로 사용하 기에는 다소 무리가 있다고 판단된다(지광석 외, 2012; 지광석, 2013d). 안홍준 의원 대표 발의(안) 및 지광석 외(2012)에서 제시한 소비자 기본법 개정(안)을 예시하면 <표 2-3>과 같다. <표 2-3> 소비자기본법 개정(안) 예시 안홍준의원 대표발의(안) 제9장의2 소비자권익증진기금 지광석 외(2012) 입법론 제안 제 장 (가칭) 소비자권익증진기금 제79조의2(기금의 설치 등) 1 소비자 의 권익증진에 필요한 재원을 확보하 기 위하여 소비자권익증진기금(이하 기금 이라 한다)을 설치한다. 2 기금은 공정거래위원회위원장이 관 리 운용한다. 3 기금의 관리 운용에 관하여 필요 한 사항은 대통령령으로 정한다. 제79조의3(기금의 조성) 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 정부의 출연금 2. 대통령령으로 정하는 경제단체의 출연금 3. 독점규제 및 공정거래에 관한 법 률 제55조의9에 따라 귀속되는 과징금 4. 기금의 운용으로 생기는 수익금 제 조(기금의 설치) 공정거래위원장 은 이 법에 의한 소비자분쟁해결의 실효성을 높이고 소비자권익의 향상 을 위한 사업을 지속적 안정적으로 추 진하기 위한 재원을 확보하기 위하여 (가칭) 소비자권익증진기금(이하 기 금 이라 한다)을 설치한다. 제 조(기금의 조성) 1 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 정부 또는 그 밖의 자의 출연금 및 기부금 2. 다른 기금으로부터의 출연금 3. 표시 광고의 공정화에 관한 법률 제 16조, 방문판매 등에 관한 법률 제 44조, 전자상거래 등에서의 소비자 보호에 관한 법률 제22조, 할부거 래에 관한 법률 제42조에 따른 과

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 29 안홍준의원 대표발의(안) 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 수 입금 제79조의4(기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 용도로 사용한다. 1. 소비자의 권익증진 및 소비생활의 향상을 위한 사업 2. 소비자 피해예방 및 피해구제를 위 한 사업 3. 소비자 권익증진 및 피해예방 구 제를 위한 연구 조사 4. 소비자 권익증진 및 피해예방 구 제를 위한 교육 홍보 5. 소비자단체의 운영 및 활동을 위한 지원 6. 그 밖에 소비자의 권익증진을 위하 여 대통령령으로 정하는 사업 지광석 외(2012) 입법론 제안 징금 4. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제6조, 제22조 및 제28조에 따른 과징금 5. 차입금 6. 기금의 운용으로 생기는 수익금 7. 그 밖의 수입금 2 제1항제1호에 따라 정부 외의 자가 출연 또는 기부하는 경우 그 용도를 지정하여 출연 또는 기부할 수 있다. 제 조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 용도에 사용한다. 1. 소비자피해의 보상 지원 2. 소비자피해에 대한 소송의 지원 3. 소비자피해를 예방하기 위한 교육 과 정보제공 4. 차입금 및 그 이자의 상환 5. 제 조제2항에 따라 업무를 위 탁받은 자에 대한 출연금 및 보조 금 지급 6. 기금의 조성 관리 운용에 필요한 경비 7. 그 밖에 소비자의 권익을 위해 대 통령령으로 정한 사업의 지원 제 조(기금의 관리 운용) 1 기금은 공정거래위원장이 관리 운용한다. 2 공정거래위원장은 대통령령으로 정 하는 바에 따라 기금의 관리 운용에 관한 사무의 전부 또는 일부를 한국소 비자원 등에 위탁할 수 있다. 2 그 밖에 기금의 관리 운용에 필요 한 사항은 대통령령으로 정한다.

30 소비자권익증진기금 운용방안 연구 2. 소비자보호관련법 및 공정거래법 정비 소비자권익증진기금의 주요 재원으로는 소비자보호관련법과 공정 거래법 상의 과징금 등이 거론되고 있다(지광석 외, 2012; 김인숙, 2009; 한국미래소비자포럼, 2011; 한국미래소비자포럼, 2013). 소비자 보호관련법상의 과징금에는 표시 광고의 공정화에 관한 법률 제16 조, 방문판매 등에 관한 법률 제44조, 전자상거래 등에서의 소비자보 호에 관한 법률 제22조, 할부거래에 관한 법률 제42조에 따른 과징 금이 있으므로 이를 소비자 보호 및 권익증진 사업에 활용하기 위해 서는 소비자기본법의 개정에 따라 설치되는 소비자권익증진기금에 귀속시키기 위한 관련법 개정이 필요하다. 한편, 공정거래법상의 과징금 중에서 소비자권익증진기금으로 귀 속하기에 적절한 과징금으로는 동법 제6조(시장지배적사업자의 남용 행위), 제22조(부당한 공동행위), 제28조(사업자단체 금지행위) 및 제 31조의2(재판매가격유지행위의 제한)에 따른 과징금이 있다(지광석 외, 2012). 따라서 이들 과징금의 일부를 소비자권익증진기금에 귀속 시키기 위한 공정거래법 개정이 필요하다. 안홍준 의원이 대표 발의한 공정거래법 개정안에서는 동법 제6조 제22조 제24조의2 제28조 및 제31조의2에 따른 과징금이 소비자권익 증진기금에 귀속되도록 하는 근거 규정을 두고 있다. 그러나 이들 과징금 중에서 제24조의2(불공정거래행위의 금지)에 따른 과징금은 기금의 재원과 목적사업의 연계성의 기준에 부합하지 않아 제외하는 것이 바람직하다. 9) 공정거래법 개정(안)을 예시하면 <표 2-4>와 같다. 9) 국가재정법 제14조 제2항 참조

제2장 소비자권익증진기금 관련 논의 31 <표 2-4> 공정거래법 개정(안) 예시 안홍준의원 대표발의(안) 제55조의9(과징금의 귀속) 제6조 제 22조 제24조의2 제28조 및 제31 조의2에 따라 공정거래위원회가 부 과 징수한 과징금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소비자기본법 에 따른 소비자권익증진기금에 귀속된다. 제안 제55조의9(과징금의 귀속) 제6조 제 22조 제28조 및 제31조의2에 따라 공정거래위원회가 부과 징수한 과징 금은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소비자기본법 에 따른 소비자권익증 진기금에 귀속된다. 3. 국가재정법 정비 국가재정법 제5조 제1항에 의하면, 국가가 특정한 자금을 운용할 필요가 있을 때에는 법률로써 특별한 기금을 설치할 수 있고, 기금 은 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다. 특정한 정책목 적을 달성하고 특정부분을 지원하기 위하여 각종 기금이 적극적으로 활용되어 왔으나, 차츰 그 규모가 증대되어 국민경제에 미치는 영향 이 점증하고 기금이 방만하게 운용되는 경향이 나타나고 있다. 10) 따 라서 기금운용과 재정운용의 연계성을 높이고 공공성과 효율성을 조 화시킬 수 있도록 하기 위해 국가재정법에서는 기금제도 전반에 관 한 기본원칙과 기준을 제시하고 있다(법제처, 2006). 국가재정법 제5조 제1항에서는 정부의 출연금 또는 법률에 의한 민간 부담금을 재원으로 하는 기금은 동법의 별표 2에 규정한 법률 에 의하지 아니하고는 설치할 수 없다고 규정하고 있다. 이는 기금 10) 1961년 기금제도가 도입된 이래 1994년 114개로 정점에 이르렀다. 이후, 정부의 기 금 정비가 실시된 결과 1995년부터 기금의 수가 감소하여 2000년에는 43개까지 감 소하였다. 그러나 2002년 이후 다시 증가하면서 2013년 현재 64개에 이르고 있다 (윤광진, 2010; 지광석 외, 2012).

32 소비자권익증진기금 운용방안 연구 이 국민경제에 미치는 영향을 감안하여 국민의 세금이나 부담에 의 하여 운용되는 기금의 무분별한 설치를 제한하고 방만한 운용으로부 터 국민경제를 보호하기 위한 것이다(법제처, 2006). 따라서 소비자권익증진기금을 정부 출연금 또는 법률에 의한 민간 부담금을 재원으로 하는 국가기금으로 설치하기 위해서는 소비자기 본법에 소비자권익증진기금에 대한 근거규정을 만들고 국가재정법 제5조 제1항과 관련하여 기금설치 근거법률로서 소비자기본법을 별 표 2에 규정해야 한다. 국가재정법 개정(안)을 예시하면 <표 2-5>와 같다. <표 2-5> 국가재정법 개정(안) 예시 별표 2에 제67호를 다음과 같이 신설한다. 67. 소비자기본법

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 제1절 소비자권익증진기금의 용도 제2절 소비자권익증진기금의 사용 기준

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 35 제1절 소비자권익증진기금의 용도 본 연구는 소비자권익증진기금의 용도를 크게 소비자 피해구제, 소비자 역량강화, 소비자보호 인프라 구축의 3대 영역으로 나누어 제시한다. 다만, 소비자 피해구제의 영역에 있어서는 피해구제의 필 요성과 관련하여 소비자기본법 관련 소비자 피해구제, 소비자보호관 련법 공정거래법 관련 소비자 피해구제, 긴급 소비자 피해구제의 세 가지로 세분하여 제시한다. 1. 소비자기본법 관련 소비자 피해구제 소비자분야에서 사업자의 배상능력 결여 등 경제적 사정이나 기회 주의(opportunism)로 인해 소비자가 손해배상을 받지 못하는 상황이 지속적으로 발생하고 있다. 이러한 경우로는 먼저, 한국소비자원에 피해구제 접수된 사건의 합의권고 또는 분쟁조정 과정에서 사업자의 파산 부도 등 배상능력 결여로 인해 소비자가 손해배상을 받을 수 없게 되는 경우가 있다 ([그림 3-1] 1). 두 번째로는 소비자분쟁조정 단계에서 조정이 성립 되었음에도 불구하고 사업자의 이행 거부 지연, 무자력 등으로 인 해 배상금을 지급받지 못하는 경우([그림 3-1] 2)가 있다. 세 번째로 는 소비자분쟁조정결정에 대한 사업자의 일방적 수락거부로 조정이 성립되지 않아 배상을 받지 못하는 경우([그림 3-1] 3)가 있다. 따라서 소비자기본법에 의한 소비자 피해구제 단계에서 사업자의 위법 부당한 행위가 명백함에도 불구하고 사업자의 일방적 사유로 인해 소비자가 손해배상을 받지 못하는 경우는 ⅰ) 합의권고 분쟁

36 소비자권익증진기금 운용방안 연구 조정 단계에서 사업자의 배상능력 결여(파산 부도 등), ⅱ) 조정성 립 후 사업자의 경제적 사정 등에 의한 미이행, ⅲ) 분쟁조정 단계에 서 사업자의 고의적 수락거부의 세 가지 유형으로 분류할 수 있다. 사업자의 사유로 인해 소비자가 사업자로부터 배상을 받지 못하는 경우를 소비자기본법상 소비자피해구제 절차에 따라 정리하면 [그림 3-1]과 같이 나타낼 수 있다. [그림 3-1] 소비자기본법에 의한 소비자 피해구제 절차 중 미해결 유형 상담 합의권고 (제75조) 1능력결여 미합의 합의 대책? 분쟁조정 (제58조) 해결 성립 3수락거부 1능력결여 2미이행 이행 대책? 대책? 대책? 해결 아래에서는 이러한 세 가지 유형의 소비자피해에 대해 소비자권익 증진기금을 통한 정부의 직 간접적인 지원의 필요성과 구체적 활용 방안에 대해 살펴본다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 37 가. 손해배상금 지급(사업자의 배상능력 결여) 1) 사업자의 경제적 사정 등으로 인한 소비자피해 분석 11) 사업자의 경제적 사정으로 인한 소비자피해 현황을 파악하기 위해 한국소비자원의 합의권고 과정에서 사업자의 파산 부도 등 배상능 력 결여로 인해 소비자가 손해배상을 받을 수 없게 되는 사건이 어 느 정도 발생하고 있는지를 분석하였다. 분석 대상은 2010년부터 2012년까지 3년 간 한국소비자원에 피해구제 접수된 사건 중 합의 성립되지 않은 사건을 대상으로 하였다. 한국소비자원의 소비자불 만 피해구제 시스템인 소비넷 프로그램에는 사업자의 파산 부 도 폐업 등 경제적 사유에 의해 피해구제가 성립되지 않은 사건이 코드화되어 있지 않아 시스템으로 대상 사건들을 추출하는 것이 불 가능하다. 따라서 1차적으로 3개년에 걸쳐 한국소비자원에 접수된 피해구제 사건 중에서 합의 성립되지 않은 사건을 추출하였다. 3년 간 연평균 26,773건의 피해구제가 접수되었는데, 이 중에서 당사자 사이에 합의 가 성립되지 않은 사건은 연평균 13,528건으로 50%를 상회하는 것으 로 나타났다. 그리고 합의 성립되지 않은 사건들에 대해 파산 도 산 부도 폐업 연락두절 경영악화 등 사업자의 경제적 사정에 의해 해결되지 않은 사건을 찾아 정리하였다. 12) 분석 결과, 피해구제 접수 사건 중에 사업자의 경제적 사정으로 11) 이하는 주로 지광석(2013a) 자료의 내용을 토대로 하였다. 12) 여기에서 파산 도산 부도 폐업 등의 구분은 법률상 정의에 입각한 것이 아니고, 각 사건 처리 담당자가 사건처리 결과에 입력한 사항을 토대로 판단한 것이다. 따라 서 법률상의 파산 등과는 차이가 있을 수 있다.

38 소비자권익증진기금 운용방안 연구 인해 소비자가 피해보상을 받지 못하거나 중도 포기하는 사례가 다 수 존재하는 것으로 확인되었다. 피해구제 절차 진행 중에 사업자가 경제적 사정 등으로 인해 배상능력을 상실할 경우 소비자는 그 피해 를 고스란히 떠안아야 한다. 이러한 경우 소비자 피해구제를 위한 특별한 제도나 장치가 없기 때문이다. <사례 3-1> 사업자의 경제적 사정으로 인한 소비자피해 사례 o 사건 개요 - 신청인은 2011.11.20 대한민국 허니문 박람회에 방문하여 2012.2.1 (주) 여행사를 통해 멕시코 칸쿤 6박8일 여행상품 (2012.6.18 출발 하여 6.25 도착)을 계약하고 8,211,000원을 신용카드 결제함. - 2012.6.8. 피신청인으로부터 회사가 부도 처리되어 계획대로 여행을 진 행할 수 없다는 연락을 받고, 여행요금 환급과 정신적인 피해보상을 요 구하며 피해구제 신청함. o 처리 결과 - 사건 처리 중 피신청인은 부도 처리되었고, 신청인이 동 결제금액을 일 시불로 결제하여 신용카드사에 대한 항변권 행사도 불가한 상황에 이르 러 종결 처리함. 자료: 한국소비자원(2013a) 피해구제 사건 사례를 요약 정리 합의권고 단계의 합의 미성립 건 중에서 사업자의 경제적 사정 등 에 기인한 건은 2010년 477건, 2011년 406건에 이어 2012년에는 162 건으로 매년 지속적으로 발생하고 있으며, 연평균 348건에 이르는 것으로 나타났다. 한편, 이로 인한 소비자피해액은 연도별로 3억 원 에서 5.5억 원 사이이며, 연평균 4.6억 원에 이르는 것으로 추정되었 다. 13)

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 39 <표 3-1> 사업자의 경제적 사정으로 인한 미배상 사건 구분 2010년 2011년 2012년 연평균 피해구제 접수(건) 23,374 27,427 29,517 26,773 합의 미성립(건)* 12,272 14,161 14,152 13,528 경제적 사정(건)** 477 406 162 348 소비자피해액(백만원)*** 545 502 318 455 * 합의 미성립 건: 조정신청, 취하중지, 처리불능, 정보제공, 상담기타 등 ** 경제적 사정(건): 사업자의 파산 도산 부도 폐업 연락두절 경영악화 등 *** 소비자피해액(백만원): 사업자의 경제적 사정으로 인해 소비자가 피해보상을 받지 못한 금액 자료: 한국소비자원(2012), 한국소비자원(2013a) 자료를 토대로 정리 2) 배상책임자의 경제적 부담능력 결여에 따른 국가 대지급 사례 소비자분야 외에 다른 분야에서는 손해배상책임의무가 있는 자의 배상능력 결여 등을 이유로 국가가 피해자에게 손해배상금을 대신 지급하는 제도가 존재한다. 즉 범죄피해구조금 지급제도, 임금채권보 장제도, 자동차손해배상 보장제도 등 범죄사고, 기업도산, 자동차사 고와 같이 피해자의 재산상 신체상 피해의 정도가 중대하여 국가가 피해자를 구제할 필요성이 있는 분야에서 국가가 피해자에게 손해배 상금을 대신 지급할 수 있도록 하고 있다. 1 범죄피해구조금 지급제도 범죄피해구조금 지급제도는 국가가 범죄피해자에게 범죄피해구조 13) 사건 당 평균 금액으로 환산하면 130만원에 해당된다. 이러한 금액은 소비넷 에 입력된 금액을 기준으로 한 것이므로 소비넷에 금액이 입력되지 않아 파악이 곤 란한 경우를 고려하면 실제 피해액은 이보다 더 클 것으로 추정된다.

40 소비자권익증진기금 운용방안 연구 금을 지급한 경우 지급한 범위에서 범죄피해에 대한 손해배상청구권 을 대위할 수 있는 제도이다(범죄피해자보호법 제21조 제2항). 구조금 지급 요건은 ⅰ) 구조대상 범죄피해 14) 를 받은 사람(구조피 해자)이 피해의 전부 또는 일부를 배상받지 못하는 경우, ⅱ) 자기 또 는 타인의 형사사건의 수사 또는 재판에서 고소 고발 등 수사단서 를 제공하거나 진술, 증언 또는 자료제출을 하다가 구조피해자가 된 경우이며, 지급 대상은 구조피해자 또는 그 유족이다(동법 제16조). 구조금은 범죄피해자보호기금에서 지급하며, 기금의 재원은 ⅰ) 형 사소송법 제477조 제1항에 따라 집행된 벌금의 100분의 5, ⅱ) 범 죄피해자 보호법 제21조 제2항에 따라 대위하여 취득한 구상금, ⅲ) 정부 외의 자가 출연 또는 기부하는 현금, 물품, 그 밖의 재산, ⅳ) 기금의 운용으로 인하여 생기는 수익금 등이다(범죄피해자보호기 금법 제4조 및 제6조). 구조피해자나 유족이 해당 구조대상 범죄피해를 원인으로 하여 손 해배상을 받았으면 그 범위에서 구조금을 지급하지 않는다(범죄피해 자보호법 제21조 제1항). 또, 국가는 지급한 구조금의 범위에서 해당 구조금을 받은 사람이 구조대상 범죄피해를 원인으로 하여 가지고 있는 손해배상청구권을 대위한다(동법 동조 제2항). 15) 구상한 금액은 범죄피해자보호기금에 납입해야 한다(동법 시행령 제18조 제3항). 14) 구조대상 범죄피해 란 대한민국의 영역 안에서 또는 대한민국의 영역 밖에 있는 대한민국의 선박이나 항공기 안에서 행하여진 사람의 생명 또는 신체를 해치는 죄에 해당하는 행위로 인하여 사망하거나 장해 또는 중상해를 입은 것을 말한다 (동법 제3조 제1항 제3호). 15) 국가가 손해배상청구권을 대위할 때 가해자인 수형자나 보호감호대상자의 작업장 려금 또는 근로보상금에서 손해배상금을 받을 수 있다(동법 동조 제3항).

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 41 2 임금채권보장제도 임금채권보장제도는 도산기업에서 퇴직한 근로자가 사업주로부터 지급받지 못한 체불임금 등을 국가가 사업주 대신 지급해 주는 제도 를 말한다(지광석 외, 2012). 지급 요건은 사업주가 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 에 따른 파산선고 또는 회생절차개시 결정, 16) 고용노동부장관으로부터 미지 급 임금 등을 지급할 능력이 없는 것으로 인정(도산 등 사실인정) 받 은 경우이다(임금채권보장법 시행령 제4조). 체당금 17) 의 지급대상 근 로자는 파산선고 또는 회생절차개시 결정, 도산 등 사실인정 신청일 의 1년 전이 되는 날 이후부터 3년 이내에 해당 사업장에서 퇴직한 근로자이다(동법 시행령 제7조). 체당금은 임금채권보장기금에서 지급하며, 기금의 재원은 사업주 변제금 및 부담금, 차입금, 기금 운용 수익금, 기타 수입금 등이다(동 법 제17조 및 제18조). 체당금의 범위는 근로기준법 제38조 제2항 제1호에 따른 임금 및 근로자퇴직급여 보장법 제12조 제2항에 따 른 최종 3년간의 퇴직급여등과 근로기준법 제46조에 따른 휴업수 당(최종 3개월분)이다(임금채권보장법 제7조 제2항). 18) 고용노동부장 관은 지급한 체당금의 한도에서 근로자가 해당 사업주에 대하여 미 지급 임금 등을 청구할 수 있는 권리를 대위한다(동법 제8조). 16) 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제34조(회생절차개시의 신청), 제49조(회생절차 개시의 결정), 제305조(보통파산원인), 제306조(법인의 파산원인) 참조 17) 고용노동부장관이 사업주를 대신하여 지급하는 임금 등을 말한다(동법 제7조 제2항). 18) 근로자의 퇴직 당시의 연령 등을 고려하여 상한액을 제한할 수 있으며, 체당금이 적은 경우 지급하지 않을 수 있다(동법 동조 동항 단서).

42 소비자권익증진기금 운용방안 연구 3 자동차손해배상 보장제도 자동차손해배상 보장제도는 보유불명(뺑소니) 자동차 또는 무보험 자동차에 의해 사고를 당한 피해자를 보호하기 위해 정부에서 운용 하는 사회보장제도로서 정부(국토해양부장관)가 책임보험의 보험금 한도에서 피해를 보상한다(지광석 외, 2012). 보장 요건은 자동차보유자를 알 수 없는 자동차의 운행으로 사망하 거나 부상한 경우 또는 보험가입자등이 아닌 자가 손해배상의 책임을 지게 되는 경우이다(자동차손해배상보장법 제30조 제1항). 보장 재원 은 자동차손해배상 보장사업 분담금으로 한다(동법 제37조 제1항). 19) 정부는 책임보험의 보험금 한도에서 피해자의 피해를 보상한다(동 법 제30조 제1항). 20) 정부가 피해자에게 보상을 한 경우에 보상금액 의 한도에서 손해배상책임이 있는 자 21) 에 대한 피해자의 손해배상청 구권을 대위 행사할 수 있다(동법 제39조 제1항). 4 특징 위에서 설명한 세 가지 제도는 배상주체 또는 원인제공자의 경제 력 및 기타 사정으로 인해 피해자가 이들로부터 직접 배상을 받지 못한 경우 국가가 대신 지급(보장)해 주는 제도이다. 예를 들어, 범죄 19) 자동차보유자는 자동차손해배상 보장사업을 위한 분담금을 정부에 납부해야 하는 데, 책임보험 등의 계약을 체결하는 보험회사 등이 해당 납부 의무자(자동차보유 자)와 계약을 체결할 때 징수하여 정부에 납부한다(동법 제37조 제1항부터 제2항 까지). 자동차보유자의 분담금액은 책임보험료의 1%이다(동법 시행규칙 제11조). 20) 보상금은 보험업법 에 따라 인가된 책임보험의 약관에서 정하는 책임보험금 지 급기준에 따라 산정한 금액으로 한다(동법 시행령 제19조). 21) 동법 제3조(자동차손해배상책임)에 따라 자기를 위하여 자동차를 운행하는 자는 그 운행으로 다른 사람을 사망하게 하거나 부상하게 한 경우에는 그 손해를 배상 할 책임을 진다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 43 피해구조금 지급제도는 범죄자의 배상능력 결여, 임금채권보장제도는 사업주의 파산 등, 자동차손해배상 보장제도는 자동차사고 가해자 차 량의 보유불명 또는 무보험 등이 정부의 지급 사유에 해당된다. 재원은 기본적으로 원인제공자의 부담금으로 조성하는 것이 원칙 이며 범죄피해구조금 지급제도와 임금채권보장제도는 기금을 통해 조달한다. 한편, 자동차손해배상 보장제도의 경우에는 가입자들의 위 험 분산의 측면에서 개인의 분담금을 재원으로 한다. 지급 범위는 기본적으로 피해액 자체만을 대상으로 한다. 예를 들 어, 범죄피해구조금 지급제도는 범죄피해 원인 손해배상금, 임금채권 보장제도는 체불 임금 등, 자동차손해배상 보장사업은 책임보험 보 험금 한도가 지급 범위에 해당된다. 구상에 있어서는 지급금의 구상 또는 손해배상청구권 등의 대위 등을 통해 행사된다. 즉, 범죄피해구조금 지급제도, 임금채권보장제 도, 자동차손해배상 보장제도는 원인제공자에게 손해배상청구권 등을 대위 행사 할 수 있도록 하고 있다. 한편, 범죄피해구조금 지급제도 와 임금채권보장제도는 구상금액을 해당 기금에 납입토록 하고 있다. <표 3-2> 국가의 손해배상금 지급 제도 구분 범죄피해구조금 자동차손해배상 임금채권보장제도 지급제도 보장제도 근거법 범죄피해자보호법 임금채권보장법 자동차손해배상보장법 도입연도 2010 1998 1984 원인 제공자 범죄자 도산기업 자동차사고 가해자 대불금 수령자 범죄피해자(구조피해자) 근로자 보유불명 무보험 자동차 사고 피해자

44 소비자권익증진기금 운용방안 연구 구분 범죄피해구조금 자동차손해배상 임금채권보장제도 지급제도 보장제도 지급 주체 법무부장관 고용노동부장관 국토해양부 장관 지급사유 범죄자의 배상능력 결여 사업주의 파산 등 사고 차량의 보유불명 또는 무보험 범죄피해자보호기금 임금채권보장기금 자동차손해배상 재원 (벌금, 구상금, 출연금 등) (사업주 변제금 및 부담금 등) 보장사업 분담금 (책임보험료 분담금) 지급범위 범죄피해 원인 손해배상금 체불 임금 등 책임보험 보험금 한도 구상대상 범죄자 해당 사업주 자동차사고 가해자 자료: 지광석(2013a)의 자료를 토대로 구성 3) 정부의 손해배상금 지급 필요성 소비자분야에서도 사업자의 부도 파산 등 경제적 사정으로 인해 소비자가 손해배상을 받지 못하는 사건이 지속적으로 발생하고 있으 나 이에 대한 근본적 대책이 없는 실정이다. 피해구제 절차 중에 사 업자가 부도 파산 등 배상능력을 상실한 상태에 놓이게 되면 소비 자는 권리를 포기하기 쉽다. 한국소비자원에 피해구제 접수되었으나 합의권고 단계에서 사업자 의 경제적 사정으로 인해서 소비자가 배상을 받지 못하는 사건은 연 평균 350여건에 이르고 피해액이 4.6억 원에 달하는 것으로 추정된 다. 따라서 사업자의 위법 부당한 행위로 인해 소비자피해가 발생 하였음에도 사업자의 경제적 사정 등으로 인해 배상을 받지 못하는 소비자의 피해구제를 위한 대책 마련이 필요하다. 다만, 손해배상금 을 정부가 대신 지급함으로써 발생할 수 있는 사업자의 도덕적 해이

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 45 나 지급 대상 선정에 있어서의 형평성 문제 등에 대한 보완책이 마 련되어야 할 것이다. 나. 손해배상금 대불(조정 성립 후 미이행) 1) 분쟁조정 단계의 소비자피해 분석 22) 소비자기본법상 한국소비자원의 합의권고 단계에서 합의가 이루어 지지 않으면 소비자분쟁조정위원회의 분쟁조정 절차를 밟게 된다. 23) 그리고 소비자분쟁조정위원회의 조정결정에 대해 소비자와 사업자 양 당사자가 조정결정서를 받은 날로부터 15일 이내에 서면에 의한 수락 거부의 의사표시를 하지 않는 경우에는 조정이 성립되며, 재판 상 화해 의 효력이 발생한다. 24) 그러나 조정 성립이 이루어진 경우에도 사업자의 경제적 사정 등 으로 인해 소비자가 배상을 받지 못하는 경우가 발생하고 있다. 즉, 조정이 성립되더라도 사업자가 경제적 사정상 또는 고의적으로 이행 을 거부하거나 지연하는 경우에 소비자는 배상금을 지급받지 못하게 된다. 이러한 경우에 소비자는 분쟁조정위원회의 조정조서를 근거로 법원에서 집행문을 부여받아 해당 사업자에 대해 강제집행을 할 수 있다. 25) 강제집행을 위해 한국소비자원에서 2008년부터 2012년까지 5년 동 22) 이하는 주로 지광석(2013a) 자료의 내용을 토대로 하였다. 23) 동법 제65조 제1항 참조 24) 소비자기본법 제67조 제2항 및 제4항 참조 25) 대법원규칙 제1768호(각종 분쟁조정위원회 등의 조서 등에 대한 집행문 부여에 관 한 규칙, 2002. 6. 28)에 따라 서울중앙지방법원에서 집행문을 부여한다.

46 소비자권익증진기금 운용방안 연구 안 송달증명을 발급한 건수는 연평균 95건에 이른다. 여기에 강제집 행을 포기한 소비자를 포함하게 되면 실제 조정 성립 후에 배상금을 지급받지 못한 사건은 이를 훨씬 초과할 것으로 추정된다. 동 기간 소비자분쟁조정위원회에서 배상 결정이 이루어진 사건은 총 4,708건이고, 배상금액은 159억 4천 3백만 원에 이른다. 이를 건 당 평균 배상금액으로 환산하면 3.4백만 원에 해당한다. 따라서 조정 성립 후 배상금을 지급받지 못한 사건을 한 해 200건으로 추정할 경 우, 이에 대한 소비자피해액은 연 6억 8,000만 원에 이른다. 26) <표 3-3> 소비자분쟁조정위원회 배상금액 및 송달증명 발급 건수 구분 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 ** 합계 배상결정(건) * 809 1561 900 847 591 4,708 배상금액 (백만원) 1,555 5,011 4,643 2,208 2,526 15,943 송달증명 발급(건) 53 80 185 67 90 475 * 계약이행 해제, 교환, 수리 보수 등 비 금액 조정결정 건은 제외 ** 2012년 사건의 경우 미결사건 존재로 미확정(2012년 4/4분기 접수 사건 등) 자료: 한국소비자원(2013b) 26) 강제집행 절차를 밟은 경우는 연평균 95건인데 이는 송달증명 발급 건수로 추정한 것이다. 그러나 실제 강제집행의 절차상 부담 등으로 인해 포기하는 소비자도 다 수 있으므로 조정 성립 후 소비자가 배상받지 못한 사건을 연 200건으로 추정하여 건 당 평균 배상금액인 3.4백만 원을 곱하여 구한 값이다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 47 2) 의료분쟁조정법상 손해배상금 대불제도 사례 27) 1 최근 이슈 2011. 12. 31 의료사고 피해구제 및 의료분쟁 조정 등에 관한 법 률 (이하 의료분쟁조정법 이라고 한다)의 공포로 의료사고 손해배상 금 대불제도가 도입되었다. 이로써 의료사고 피해자가 보건의료인으 로부터 조정 등에 따른 손해배상금을 지급받지 못한 경우 한국의료 분쟁조정중재원 (이하 조정중재원 이라고 한다)에 보건의료인을 대신 하여 지불해 줄 것을 청구하면 심사 후 손해배상금을 대불할 수 있 는 근거가 마련되었다(장창민, 2011). 조정중재원은 대불제도의 시행을 위해 2012. 4. 9 보건의료기관개 설자별 대불비용의 부담액 및 산정기준과 재원 징수 등 운영방안을 공고(의료중재원 공고 제2012-1호)하였는데, 이에 대해 대한의사협회 는 2012. 5. 31 손해배상금 대불 시행 및 운영방안 공고처분 취소소 송 (2012구합20304)을 제기하였다(닥터스뉴스, 2012; 조정중재원, 2013). 대한의사협회는 대불비용 부담에 대해 재산권 침해, 평등원칙 위배, 자기책임의 원칙 위반, 법률유보 원칙 위반 등을 이유로 해당 공고 의 취소를 주장하였다. 28) 이와 관련하여, 2012. 12월 서울행정법원(행정11부)은 손해배상금 27) 이하는 주로 지광석(2013a) 자료의 내용을 토대로 하였다. 28) 대불비용의 납부 방법 및 관리 등에 관한 사항을 대통령령으로 위임한 것은 법률 유보원칙에 반하고, 개인의 의사와 상관없이 요양급여비용이라는 특정 재산을 임 의로 선정해 손해배상금 대불재원으로 충당하는 것은 개인의 재산권에 대한 과도 한 침해라고 주장하였다. 또한, 손해배상금 대불제도는 보건의료기관개설자뿐만 아니라 보건의료인, 특히 환자의 이익에 가장 부합하는 제도인데도 보건의료기관 개설자라는 이유만으로 책임을 부과하는 것은 평등원칙에 어긋나며, 보건의료기관 의 과실 유무 등을 따지지 않고 무조건 손해배상에 필요한 재원을 납부토록 하는 것은 자기책임의 원칙에 반한다고 지적하였다(닥터스뉴스, 2012).

48 소비자권익증진기금 운용방안 연구 대불에 필요한 비용을 보건의료기관개설자가 부담하도록 하면서 금 액과 납부방법 및 관리에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 의료분쟁조정법 제47조 제2항 후단 부분은 헌법재판소에 위헌심판을 제청하고, 나머지 신청은 모두 기각하였다. 29) 즉, 대불비용 부담자 조항이 평등원칙과 자기책임의 원리에 반한다고 볼 수 없으며, 원천 징수 조항이 과잉금지원칙에 반하여 개설자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다고 결정하였다. 다만, 대불비용의 부담액, 부담자의 범위, 징수 절차는 대불비용 부과 및 징수의 본질적 요소임에도 불구하고 대통령령에 포괄적으로 위임한 것은 법률유보원칙에 위반된다고 결 정하였다(조정중재원, 2013; 법률신문, 2013). 의료분쟁조정법 상의 손해배상금 대불제도를 둘러싼 최근의 사회 적 논란과 관련하여 행정법원의 결정 내용을 보면, 대불비용 부담액 등의 법률유보원칙 위반만이 문제될 뿐, 손해배상금 대불제도 자체 에 대해서는 본질적으로 정당성을 인정하고 있다고 할 수 있다. 의 료분쟁조정법 상의 손해배상금 대불제도는 보건의료기관개설자의 일 시적인 재정 부담을 경감하고 피해자에 대한 신속한 손해배상을 가 능케 한다는 점에서 그 필요성이 인정된다고 볼 수 있다. 또한, 보건 의료기관의 경제적 사정이 여의치 않더라도 피해소비자가 신속하고 안정적으로 손해배상을 받을 수 있도록 함으로써 의료사건을 신속하 게 종결할 수 있는 장점이 있다. 29) 동법 제47조(손해배상금 대불) 제2항: 보건의료기관개설자는 제1항에 따른 손해배 상금의 대불에 필요한 비용을 부담하여야 하고, 그 금액과 납부방법 및 관리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 49 2 의의 의료분쟁조정법상 손해배상금 대불제도란 이 법에 의한 조정 등이 성립되었음에도 불구하고 보건의료기관개설자 또는 보건의료인의 사 정으로 의료사고 피해자가 손해배상금을 지불받지 못한 경우 조정중 재원이 보건의료인을 대신하여 지불해주는 절차를 말한다. 동 제도 에 따라 의료사고 피해자에게 대불 청구 사유가 발생하면 피해자가 조정중재원에 대불을 청구하고, 조정중재원이 이에 대해 심사한 후 손해배상금을 지불한다. 그리고 조정중재원은 보건의료인으로부터 대불금을 구상하여 상환 받을 수 있다(장창민, 2011). 3 대불 사유 의료사고 피해자가 조정성립 등에도 불구하고 의료분쟁에 따른 손 해배상금을 지급받지 못하였을 경우, 미지급금에 대하여 조정중재원 에 대불을 청구한다(동법 제47조 제1항). 대불 사유는 ⅰ) 조정이 성 립되거나 중재판정이 내려진 경우 또는 제37조 제1항에 따라 조정절 차 중 합의로 조정조서가 작성된 경우, ⅱ) 소비자기본법 제67조 제3항에 따라 조정조서가 작성된 경우, ⅲ) 법원이 의료분쟁에 관한 민사절차에서 보건의료기관개설자, 보건의료인, 그 밖의 당사자가 될 수 있는 자에 대하여 금원의 지급을 명하는 집행권원을 작성한 경우 (판결이 확정된 경우에 한함)이다. 4 대불 재원 손해배상금의 대불에 필요한 재원은 보건의료기관개설자가 부담한 다. 보건의료기관개설자가 부담하는 비용은 국민건강보험법 제47 조 제3항 30) 에도 불구하고 국민건강보험공단이 요양기관에 지급하여

50 소비자권익증진기금 운용방안 연구 야 할 요양급여비용의 일부를 조정중재원에 지급하는 방법으로 할 수 있다. 이 경우 국민건강보험공단은 요양기관에 지급하여야 할 요 양급여비용의 일부를 지급하지 아니하고 이를 조정중재원에 지급하 여야 한다(의료분쟁조정법 제47조 제2항내지 제4항). 5 대불 범위 및 구상 대불의 대상 및 범위는 손해배상금 중 미지급금으로 한정하고, 조 정비용 중재비용 및 소송비용 등은 포함하지 않는다(동법 시행령 제25조). 조정중재원은 손해배상금을 대불한 경우 해당 보건의료기관 개설자 또는 보건의료인에게 대불금을 구상할 수 있다(동법 제47조 제6항). 구상을 통해 상환받은 금액은 대불계정에 편입한다(동법 시 행령 제28조 제2항). 3) 손해배상금 대불의 필요성 의료분쟁조정법상의 의료사고 손해배상금 대불제도는 보건의료개 설자의 일시적인 재정 부담을 경감하고 피해자에 대한 신속한 손해 배상을 가능케 한다는 점에서 의의가 있다. 한국소비자원의 소비자분쟁조정위원회의 조정 성립 후에 사업자의 미이행으로 인해 강제집행을 밟은 건수는 연평균 95건에 이르고, 여 기에 강제집행을 포기한 소비자를 고려하면 실제 조정 성립 후에 배 30) 동법 제2항과 3항에 따르면, 요양급여비용을 청구하려는 요양기관은 건강보험심사 평가원에 요양급여비용의 심사청구를 하고, 심사청구를 받은 심사평가원은 이를 심사한 후 지체 없이 그 내용을 공단과 요양기관에 알려야 한다. 그리고 심사 내 용을 통보받은 공단은 지체 없이 그 내용에 따라 요양급여비용을 요양기관에 지 급한다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 51 상금을 지급받지 못한 사건은 이를 훨씬 초과할 것으로 추정된다. 소비자 입장에서는 강제집행 절차의 복잡성과 번거로움으로 인해 이 를 포기하는 경우가 있고, 강제집행 절차를 밟는 중에도 행정적 절 차와 시간 등의 부담은 여전하며 사업자의 고의적 강제집행 방해(폐 문부재 등)로 인해 배상을 담보하기 어려운 경우도 발생한다. 이 경우 소비자는 사업자의 경제적 사정 등으로 인해 손해배상과 관련하여 법적으로 매우 불안정한 상태에 놓이고, 심지어 권리를 포 기하는 사례도 발생하게 된다. 따라서 국가가 일정한 재원을 통해 우선 손해배상금액을 대신 지급하고 추후에 사업자에게 구상권을 행 사하는 이른바 소비자분야 대불제도 의 도입을 검토할 필요가 있다. 소비자분야 대불제도를 통해 소비자들은 피해구제와 관련하여 법적 으로 불안한 상태에서 신속히 벗어날 수 있음은 물론 실질적으로 피 해구제를 받을 수 있어 경제적 시간적 비용 절감을 통해 소비자후 생 증대를 기할 수 있다. 다. 소송 지원(분쟁조정결정 수락거부) 1) 분쟁조정 사건 수락거부 현황 1 일반분쟁조정 현황 소비자기본법 제65조 제1항에 따라 진행되는 분쟁조정사건 중에서 개별적인 분쟁조정사건을 의미하는 일반분쟁조정사건은 2008년 1,373 건, 2009년 2,545건으로 증가하였다가 2010년에는 1,147건으로 감소하 였으나 2011년 1,540건, 2012년 1,841건으로 다시 증가하였다. 이 중 에서 신청인 또는 피신청인 일방의 수락거부로 조정 불성립된 건은

52 소비자권익증진기금 운용방안 연구 2008년 156건, 2009년 344건, 2010년 123건, 2011년 271건에 이어 2012년에는 176건으로 나타났다. 조정 불성립률은 2008년 19.3%, 2009년 22.1%, 2010년 13.7%, 2011년 24.9%, 2012년 23.2%로 매년 20% 내외를 나타내고 있다. <표 3-4> 일반분쟁조정 현황 (단위: 건) 구 분 2008 2009 2010 2011 2012 5) 조정신청건수 1,373 2,545 1,147 1,540 1,841 성립 653 1,219 777 809 1,563 900 819 583 1,090 759 불성립 156 344 123 271 176 처리결과 기각 298 457 97 165 121 (조정결정) 성립 기간중 1) - - - 1 52 소계 1,107 2,020 997 1,256 932 조정결정 대기중 - - - 6 577 기타 2) 266 525 150 278 332 조정성립률(%) 3) 80.7 77.9 86.3 75.1 76.8 조정불성립률(%) 4) 19.3 22.1 13.7 24.9 23.2 1) 성립기간중: 조정위원회에 상정되어 결정은 내려졌으나 결정서 송달, 수락 거 절 기간 중에 있는 사건들은 성립 기간 중으로 분류 2) 기타: 처리중지, 처리불능, 신청취하, 분쟁회의 이송 등 3) 조정성립률: {성립건수 (성립건수+불성립건수)} 100 4) 조정불성립률: {불성립건수 (성립건수+불성립건수)} 100 5) 2012. 11. 30.까지의 현황 자료: 한국소비자원(2013c) 자료를 재구성 2 집단분쟁조정 현황 소비자기본법 제65조 제1항의 규정에도 불구하고, 국가 지방자치단

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 53 체 한국소비자원 또는 소비자단체 사업자는 소비자피해가 50명 이상 다수의 소비자에게 같거나 비슷한 유형으로 발생하는 경우에 대하여 는 조정위원회에 일괄적인 분쟁조정(집단분쟁조정)을 의뢰 또는 신청 할 수 있다. 31) 집단분쟁조정사건 접수 현황을 보면 2008년 31건, 2009년 34건, 2010년 15건, 2011년 15건에 이어 2012년에는 10건으로 대체로 감소 추세이다. 건 당 소비자수도 2008년 394명, 2009년 237명, 2010년 166 명, 2011년 158명에 이어 2012년에는 109명으로 점차 감소하고 있다. <표 3-5> 집단분쟁조정사건의 규모 구 분 2008 2009 2010 2011 2012 사건수(건) 31 34 15 15 10 소비자수(명) 12,217 8,053 2,483 2,366 1,087 건당 소비자 수(명) 394 237 166 158 109 집단분쟁조정사건의 조정 불성립률을 보면 2008년 61.1%, 2009년 52.4%, 2010년 80.0%, 2011년 33.3%로 일반분쟁조정사건에 비해 높게 나타났다. 이는 집단분쟁조정사건의 경우에 이해당사자 수가 많고 배상액 규모가 크므로 사업자들이 채무 이행에 부담을 느껴 조정결 정 수락을 거부할 가능성이 높기 때문인 것으로 해석된다. 31) 동법 제68조 제1항 및 동법 시행령 제56조 참조

54 소비자권익증진기금 운용방안 연구 <표 3-6> 집단분쟁조정 현황 (단위 : 건) 구 분 2008 2009 2010 2011 2012 5) 조정신청건수 31 34 15 15 10 성립 7 10 1 4 1 18 21 5 7 처리 불성립 11 11 4 3-1 결과 기각 12 8 7 2 4 (조정 성립 결정) 기간중 1) - - - - - 소계 30 29 12 9 5 조정결정 대기중 - - 1 4 5 기타 2) 1 5 2 2 - 조정성립률(%) 3) 38.9 47.6 20.0 66.7 - 조정불성립률(%) 4) 61.1 52.4 80.0 33.3 1) 성립기간중: 조정위원회에 상정되어 결정은 내려졌으나 결정서 송달, 수락 거 절 기간 중에 있는 사건들은 성립 기간 중으로 분류 2) 기타: 처리중지, 처리불능, 신청취하, 분쟁회의 이송 등 3) 조정성립률: {성립건수 (성립건수+불성립건수)} 100 4) 조정불성립률: {불성립건수 (성립건수+불성립건수)} 100 5) 2012. 11. 30.까지의 현황 자료: 한국소비자원(2013c) 자료를 재구성 2) 소송지원의 필요성 소비자분쟁조정제도는 사업자가 소비자분쟁조정위원회의 조정결정 을 수락하지 않을 경우 소비자가 피해구제를 받을 수 없는 제도적 한계를 지니고 있다. 사업자가 조정결정을 수락하지 않으면 소비자 들은 소송을 통해 해결할 수밖에 없으나 대부분의 피해소비자들은 소송 유인이 매우 약하다. 소송에 소요되는 시간 비용 노력에 비 해 소익이 크지 않기 때문이다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 55 특히, 집단적 소비자사건의 경우 관련 피해자들을 모집 조직화하 기 어렵고(모집 조직화비용), 피해자들이 사업자의 고의나 과실을 입증하기 어려우며(입증비용), 피해자는 다수이지만 피해액이 소액인 경우가 많아 소비자들이 직접 소송을 제기하기 어려운 실정이다. 이와 같이 사적 소송이 활성화되지 않을 경우, 사업자는 고의적 채무이행 지연이나 책임회피의 유혹을 느끼게 되어 분쟁조정 결정을 수락하지 않으려는 기회주의(opportunism)가 발생하게 된다. 이렇게 되면, 소비자들은 스스로 권익을 포기하거나 소송을 제기하더라도 그로 인한 많은 시간과 비용 부담을 져야 하는 등 사회적 비용을 유 발한다. 결과적으로, 기업은 자신들의 잘못된 관행이나 제품의 결함 등을 시정하려는 유인이 약해지고, 조정결정 수락 거부에 따른 불이 익이나 손해는 고스란히 소비자에게 전가되는 등 시장경제의 발전을 저해하는 요인으로도 작용할 수 있다. 따라서 사업자의 고의적 수락거부 등 기회주의를 해소하고 소비자 의 실질적 피해구제를 도모하기 위해서는 조정불성립 사건에 대해 소송지원 등의 형태로 지원할 필요가 있다(지광석, 2013a). 2. 소비자보호관련법 공정거래법 관련 소비자 피해구제 가. 소비자보호관련법과 공정거래법 위반 현황 1) 소비자보호관련법 위반 현황 표시 광고의 공정화에 관한 법률(이하 표시광고법 이라고 한다), 약관의 규제에 관한 법률(이하 약관규제법 이라고 한다), 방문판매

56 소비자권익증진기금 운용방안 연구 등에 관한 법률(이하 방문판매법 이라고 한다), 할부거래에 관한 법 률(이하 할부거래법 이라고 한다), 전자상거래 등에서의 소비자보호 에 관한 법률(이하 전자상거래법 이라고 한다) 등 소비자보호관련법 위반 사건 접수 현황을 보면, 표시광고법 위반 사건이 매년 400~600 건 대로 가장 많이 접수되고 있다. 그리고 약관규제법 위반 사건이 매년 100~200건 대, 방문판매법은 100건 내외, 전자상거래법은 2005년 이후 점차 증가세를 보이며 2012 년 520건이 접수되었다. 1981년 이래 누적 접수 현황을 보면 표시광 고법(49.0%), 약관규제법(25.8%), 전자상거래법(17.6%), 방문판매법 (6.2%), 할부거래법(1.3%)의 순으로 접수되었다. 또한, 소비자보호관련 법 위반 사건 합계가 2000년 이후 1,000건을 넘는 해가 다발하는 등 증가 추세를 보이고 있다. <표 3-7> 소비자보호관련법 위반 사건 접수 현황 (단위: 건) 연도 표시광고법* 약관규제법 방문판매법 할부거래법** 전자상거래법 합 계 81~ 91 0 0 0 0 0 0 1992 0 0 0 0 0 0 1993 0 57 0 0 0 57 1994 0 76 0 0 0 76 1995 0 119 0 0 0 119 1996 0 85 0 0 0 85 1997 0 175 0 0 0 175 1998 0 275 0 0 0 275 1999 486 238 0 0 0 724 2000 388 105 0 0 0 493 2001 452 234 0 0 0 686 2002 437 254 0 0 5 696

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 57 연도 표시광고법* 약관규제법 방문판매법 할부거래법** 전자상거래법 합 계 2003 627 134 124 0 243 1,128 2004 578 184 113 0 51 926 2005 612 251 74 0 120 1,057 2006 515 166 113 0 160 954 2007 441 300 86 0 241 1,068 2008 451 203 50 0 210 914 2009 448 239 98 0 225 1,010 2010 439 136 100 0 319 994 2011 558 153 37 27 381 1,156 2012 452 238 75 158 520 1,443 합계 6,884 3,622 870 185 2,475 14,036 구성비 49.0% 25.8% 6.2% 1.3% 17.6% 100% * 표시광고법: 1999년 공정거래법에서 분리 제정됨에 따라 그 이전 실적은 제외 ** 할부거래법: 상조업을 규율하는 개정 할부거래법이 2010.9.18부터 시행되었으 나, 기존 상조업체가 등록할 수 있도록 2011.3.17까지 6개월간 유예함으로써 사건접수 현황은 2011년부터 반영 자료: 공정거래위원회(2013) [그림 3-2] 2001년 이후 소비자보호관련법 위반 사건 추이 (단위: 건)

58 소비자권익증진기금 운용방안 연구 소비자보호관련법 위반 사건에 대해서는 고발, 과징금, 시정조치 등을 통해 해당 기업에게 책임을 묻게 된다. 이 중에서 과징금 부과 규모는 매년 변동폭이 심한 편이지만 2007년부터 2010년까지 1~2억 원 대에 불과했으나 2011년과 2012년에는 각각 24억 원, 46억 원으로 크게 증가하였다. 개별법 중에는 과징금액을 기준으로 방문판매법상 과징금의 규모가 가장 크다. 특히, 방문판매법 위반에 대한 과징금 부과금액이 2006년을 제외하고는 최대 1억 원 대에 불과했으나 2011 년에는 19억 원, 2012년에는 44억 원 대에 이르러 증가 추세를 보이 고 있다. <표 3-8> 소비자보호관련법 과징금 부과 현황 (단위: 건, 백만원) 연도 표시광고법 방문판매법 전자상거래법 합계 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 1999 18 1,823 0 0 0 0 18 1,823 2000 4 170 0 0 0 0 4 170 2001 0 0 0 0 0 0 0 0 2002 9 5,133 0 0 0 0 9 5,133 2003 4 35 0 0 1 50 5 85 2004 2 470 0 0 0 0 2 470 2005 8 90 0 0 0 0 8 90 2006 1 122 6 19,102 0 0 7 19,224 2007 3 25 1 128 0 0 4 153 2008 15 133 4 113 0 0 19 246 2009 6 133 1 130 0 0 7 263 2010 5 276 0 0 0 0 5 276 2011 4 366 1 1,994 0 0 5 2,360 2012 6 169 1 4,447 0 0 7 4,616 합계 85 8,945 14 25,914 1 50 100 34,909 구성비 85.0% 25.6% 14.0% 74.2% 1.0% 0.1% 100.0% 100.0% 자료: 공정거래위원회(2013)

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 59 2) 공정거래법 위반사건 현황 공정거래법 위반행위는 크게 시장지배적 지위남용, 기업 결합, 경 제력 집중, 부당공동행위, 사업자단체 금지행위, 불공정거래행위로 구 분된다. 공정거래법 위반사건은 2005년부터는 대체로 1,000건(2011년 제외) 이상 발생하면서 증가 추세이다. 위반 유형별로는 1981년부터 2012년까지의 누적 기준으로 불공정행위가 약 71%로 가장 높은 비중 을 차지하고 있다. 그리고 뒤를 이어 사업자단체 금지행위(11.5%), 부 당공동행위(8.1%), 경제력 집중(4.6%) 등의 순으로 접수되었다. <표 3-9> 공정거래법 위반 사건 접수 현황 (단위: 건) 연도 시장지배적 기업 경제력 부당공동 사업자 지위 남용 결합 * 집중 행위 단체 불공정 행위 ** 합계 81~ 91 7 34 30 70 138 1,161 1,440 1992 5 19 32 13 49 0 118 1993 3 24 5 22 74 489 617 1994 1 14 9 26 60 418 528 1995 5 23 3 37 56 524 648 1996 2 41 29 54 88 841 1,055 1997 6 59 29 58 63 883 1,098 1998 12 28 18 118 154 987 1,317 1999 8 32 32 93 140 467 772 2000 8 56 25 74 128 339 630 2001 10 57 15 81 154 421 738 2002 4 37 84 79 115 394 713 2003 6 46 35 89 138 455 769 2004 3 38 224 89 92 519 965 2005 6 26 36 79 89 942 1,178

60 소비자권익증진기금 운용방안 연구 연도 시장지배적 기업 경제력 부당공동 사업자 지위 남용 결합 * 집중 행위 단체 불공정 행위 ** 합계 2006 49 82 24 88 87 1,099 1,429 2007 25 35 56 118 135 927 1,296 2008 22 28 108 123 120 1,023 1,424 2009 20 21 38 117 136 827 1,159 2010 22 20 65 103 139 701 1,050 2011 11 25 57 122 144 640 999 2012 11 39 33 84 147 1,090 1,404 합계 246 784 987 1,737 2,449 15,147 21,347 구성비 1.2% 3.7% 4.6% 8.1% 11.5% 71.0% 100% * 기업결합 신고위반 포함 ** 재판매가격유지행위, 국제계약, 조사거부, 자료 미제출 등 포함 자료: 공정거래위원회(2013) [그림 3-3] 2001년 이후 공정거래법 위반 사건 추이 (단위: 건)

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 61 공정거래법 위반 사건에 대해서는 고발, 과징금, 시정조치 등을 통 해 해당 기업에게 책임을 묻게 된다. 과징금 부과규모는 매년 변동 폭이 심하지만 과징금액을 기준으로 부당공동행위에 대한 과징금 규 모가 가장 크다. 부당공동행위에 대한 과징금액은 1988년부터 2012년 까지 누적금액 기준으로 공정거래법 위반 과징금 총액의 72.5%를 차 지하고 있다. 특히, 2009년을 제외하고는 2005년 이후 연 1천억 원에 서 5천억 원 대로 증가 추세를 보이고 있다. <표 3-10> 공정거래법 위반유형별 과징금 부과 현황 (단위: 건, 백만원) 시장지배적 경제력 사업자단체 불공정 부당 공동행위 연도 지위남용 집중억제 금지행위 거래행위 합계 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 1988 0 0 0 0 1 2,097 0 0 0 0 1 2,097 1991 0 0 0 0 1 270 0 0 0 0 1 270 1992 0 0 9 3,376 0 0 0 0 0 0 9 3,376 1993 0 0 0 0 1 650 0 0 22 415 23 1,065 1994 0 0 2 791 2 399 0 0 64 1,385 68 2,575 1995 0 0 3 2,976 6 1,030 0 0 42 912 51 4,918 1996 1 1,014 1 658 13 14,513 0 0 7 90 22 16,275 1997 0 0 0 0 6 1,092 0 0 3 98 9 1,190 1998 3 1,308 8 4,190 19 31,991 4 908 28 97,716 62 136,113 1999 1 962 5 992 15 36,158 18 223 40 103,369 79 141,704 2000 0 0 5 690 12 198,812 7 102 21 25,861 45 225,465 2001 2 5,663 2 302 7 27,704 25 6,384 45 121,601 81 161,654 2002 0 0 14 8,906 14 53,109 19 276 35 20,507 82 82,798 2003 0 0 4 1,612 9 109,838 10 1,028 8 37,141 31 149,619 2004 0 0 1 739 12 29,184 14 330 62 5,586 89 35,839 2005 0 0 4 3,671 21 249,329 10 947 229 4,979 264 258,926 2006 1 32,490 2 552 27 110,544 5 806 111 11,548 146 155,940

62 소비자권익증진기금 운용방안 연구 시장지배적 경제력 사업자단체 불공정 부당 공동행위 연도 지위남용 집중억제 금지행위 거래행위 합계 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 건수 금액 2007 25 24,176 0 0 24 307,042 7 273 260 89,221 316 420,712 2008 1 26,616 0 0 43 205,746 16 709 40 21,557 100 254,628 2009 2 288,225 2 303 21 52,903 9 492 27 24,247 61 366,170 2010 4 11,104 1 290 26 585,822 7 177 18 9,721 56 607,114 2011 0 0 4 5,900 34 571,006 27 242 77 20,291 142 597,439 2012 1 424 1 3 24 398,944 6 836 27 95,665 59 495,872 합계 41 391,982 68 35,951 338 2,988,183 184 13,733 1,166 691,910 1,797 4,121,759 구성비 2.3% 9.5% 3.8% 0.9% 18.8% 72.5% 10.2% 0.3% 64.9% 16.8% 100% 100% 자료: 공정거래위원회(2013) 나. 법위반 사건에 대한 국내 제재 수단 1) 법위반에 대한 규제 소비자보호관련법 위반행위 전체와 공정거래법 위반행위 중 시장 지배적 지위남용 행위, 사업자단체 금지행위, 부당공동행위, 재판매 가격 유지행위 등은 소비자후생에 미치는 영향이 크다. 따라서 이들 법 위반행위에 대해서는 위반행위에 대한 제재 외에 위반행위로 인 해 사업자가 취득한 불법적 이익을 박탈하여 피해자에게 환원해주는 것이 타당하다. 현재, 소비자보호관련법과 공정거래법 위반에 대해서 기업에게 책 임을 묻는 방법으로는 시정조치, 과징금, 벌칙 등이 있다. 그러나 이 중에서 시정조치는 당해 행위에 대한 현재 이후의 중지는 가능하지 만 과거에 이루어진 행위에 대한 이익의 박탈은 곤란하고, 벌칙은 실제 이들 법 위반 사건이 형사 처분으로 이어지는 경우는 흔치 않

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 63 아 소비자 피해를 보전하기 위한 수단이 되지 못한다(지광석, 2013b). 과징금은 행정법상의 의무위반 또는 불이행에 대하여 부과하는 행 정적 제재금으로서 제재벌적 성격과 함께 부당이득 환수적 성격을 지닌다(김보현 신영근, 2010; 김남우, 2011; 지광석, 2013b). 따라서 법위반 사업자가 추가적으로 취득한 부당이득을 환수함으로써 피해 자에게 환원해 주기 위한 대안으로 고려될 수 있다. 법위반에 대한 공적 제재수단 외에 사적 손해배상청구소송의 제기 를 고려해 볼 수 있다. 그러나 소비자보호관련법이나 담합 등 공정 거래법 위반으로 인한 피해의 배상금액이 크지 않고 소송비용의 부 담과 피해금액 산출의 곤란 등의 사유로 인해 소비자 개개인이 직접 소송을 제기하기는 쉽지 않는 실정이다(김남우, 2011; 김보현 신영 근, 2010; 참여연대, 2010; 경실련, 2010; 지광석, 2013b). 32) 2) 과징금의 실효성 소비자보호관련법이나 공정거래법 위반에 대한 제재 수단으로서의 과징금은 국고에 귀속되어 국가 세출예산의 재원으로 사용된다. 과 징금제도와 관련하여 제기되는 중요한 법적 문제 중 하나는 과징금 의 부당이득환수 (disgorgement of ill-gotten monopoly profits)의 성격을 고려할 때, 과징금이 피해자에 대한 보상으로 반영되지 못하고 국고 로 환수되는 것이 과연 정당한가의 문제이다. 예를 들어 담합 사건 의 경우, 가격담합을 한 사업자가 취한 부당이득은 담합 기간 동안 32) 미국은 상대적으로 사적소송이 활성화되어 있다. 즉, 집단소송제와 징벌적배상제 도를 채택하고 있고, 원고가 승소하면 피고가 법률비용을 지불하는 것은 물론 원 고가 패소하더라도 피고의 소송비용을 원고가 부담하지 않도록 하는 제도를 운영 하고 있다(참여연대, 2010).

64 소비자권익증진기금 운용방안 연구 소비자로부터 취한 것이므로 피해자인 소비자에게 돌려주는 것이 본 래의 취지에 적합하다는 것이다(김남우, 2011; 지광석, 2013b). 기존 연구에 따르면, 과징금 제도가 본래 제재벌적 요소와 부당이 득환수적 목적을 갖고 도입되었으나 실제 운용에 있어서는 이를 충 족시키지 못하고 있는 것으로 분석되고 있다. 특히, 소비자후생에 미 치는 영향이 크고 징수되는 과징금액의 규모도 큰 부당공동행위(담 합)에 대한 과징금의 경우 관련매출액 대비 1~3% 수준에 불과하여 담합의 억지력이 미흡하고 과징금액이 소비자피해액에 미치지 못하 고 있다(참여연대, 2010; 참여연대, 2012; 경실련, 2010; 오지영 여정 성, 2012; 지광석, 2013b). 또한 과징금의 산정 단계에서 부당이득의 크기가 고려되지 않고 있으며, 구체적 규모가 산정되지 않아 소비자 피해액을 추정할 수 없어 결과적으로 소비자피해구제를 위한 재원으 로 활용되지 못하고 있다(지광석, 2013b). 결국, 소비자보호관련법이나 공정거래법 위반행위는 소비자후생에 직접적인 영향을 미치고 있으나 현재의 규제수단으로는 피해소비자 에게 피해금액을 환급해 줄 수 있는 시스템이 부재한 실정이라고 할 수 있다. 다. 해외 손해배상 절차 사례 1) 브라질 집단소송 브라질의 집단소송에 있어서는 피해의 종류가 개인의 권리로 분해 되지 않는 경우, 지역사회 및 시민전체가 입은 추상적 포괄적인 피 해에 대해 소비자단체 등이 직접적으로 피고에 대해 손해배상을 청

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 65 구하는 것을 인정한다. 그러한 예로 환경오염 및 부당광고에 의해 발생한 피해 등이 있다. 피고에 대해 부당광고 등에 대한 손해배상금 지급을 명하는 판결 이 내려진 경우에는 손해배상금의 관리 및 분배를 위해 정부와 시민 으로 구성된 위원회가 운영하는 특별기금구좌로 납입된다. 이 기금 은 실제로 피해를 입은 개인에게 지급되는 이외에 소비자보호의 교 육 프로젝트 등에도 사용된다. 이러한 기금 중에는 소비자기금, 환경 기금, 아동기금 등과 같이 목적을 특정한 기금도 있다(이상, Gidi, 2003; 정영수, 2007에서 재인용). 2) 미국 FTC의 환불 프로그램(Refund Program) 33) 미국 연방거래위원회(FTC)는 소비자를 기만하는 부당한 물품이나 서비스를 제공한 사업자를 대상으로 FTC가 소송을 제기하여 승소하 면 환불절차를 밟는 프로그램을 운영하고 있다. 일반적인 절차는 먼 저 법적 문제를 해결하고 FTC가 해당 기업으로부터 배상금과 구매 자 정보를 받아 구매자를 대상으로 환불 서류를 발송한다. 34) 그리고 33) FTC(2013), http://www.consumer.ftc.gov/articles/0339-faqs-about-ftc-refund-program 참조. 34) FTC는 거래분야에서 가장 강력한 권한을 가진 기관이다. FTC는 FTC 규칙(trade regulation rules) 제정권을 가지고 있으며, 이 규칙 및 금지명령에 위반한 자에 대해 민사벌(civil penalty)을 요구하는 민사소송제기권은 물론, 법 위반에 의하여 손해를 입은 소비자를 구제하기 위한 민사소송(부권소송) 제기권한을 가진다. FTC법에 의 하면, FTC는 법원에 손해배상을 청구하는 소송을 제기할 수 있다(15 USC 57b(b)). 판례상 여기에는 원상회복을 청구하는 권한도 포함된 것으로 해석되고 있다(FTC v National Business Consultants, 781 FSupp 1136, 1141(EDLa1991). FTC는 피해를 입 은 소비자를 대신하여 손해배상 또는 원상회복을 청구하는 소송을 제기하여 법원 을 통해 얻은 당해 손해배상(원상회복)금을 피해 소비자에게 분배하는 절차에 들 어간다(FTC v Figgie International Inc, 994 F2d 595, 606(9th Cir 1993). 또한 이러한 종류의 민사소송에서 FTC가 징벌적 손해배상을 획득하는 것은 금지되어 있다(15

66 소비자권익증진기금 운용방안 연구 환불 관련 서류를 받은 소비자들이 양식을 작성하여 보내면 피해액 을 배상하게 되므로 환불절차에는 때로 수개월이 걸리기도 한다. 피해액은 전액 보상을 원칙으로 하고 있으나 정확한 금액은 위반 사업자의 지불 능력, 환불 액수에 관한 법원 명령, 구매자의 수에 따 라 달라진다. 이러한 환불절차에는 많은 시간과 행정력이 요구되므 로 민간 기업을 고용하여 대행하고 있다. 35) <사례 3-2> 플래티늄 트러스트 카드(Platinum Trust Card) 사건 FTC는 이른바 위조 플래티늄 신용카드 판매계획에 의해 손해를 입은 소 비자들에게 7백 4십만 달러를 환불하였다. 2013.1.16 FTC는 이른바 위조 플래티늄 신용카드 판매와 불법 인출로 돈을 잃은 소비자들에게 70,511개의 환불증서를 발송하였다. 36) 2012년 9 월 법원에서 개시된 조정에서 플래티늄 트러스트 카드(Platinum Trust Card)와 익스프레스 플레티늄 카드(Express Platinum Card) 신용사기를 주도한 Blake Rubin, Chase Rubin, Justin Diaczuk 등은 신용카드 상품과 서비스의 (통신)판매가 영구 금지되었다. 소비자 보상액은 7백 4십만 달러 이상으로 예상되는데, 이는 손실액의 97%에 해당된다. FTC 환불 관리인(refund administrator)으로부터 증서를 수령한 소비자들은 2013.3.16 이전에 현금으로 교환해야 한다. USC 57b(b))(박희주, 2007). 35) Rust Consulting, Inc., Epiq Systems, BMC Group(formally Analytics, Inc.), Gilardi & Co., LLC.의 4개의 회사가 담당하고 있다. 36) 건 당 환불금액은 104.9달러이다(7.4백만 달러/70,511건 = 104.9 달러/건).

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 67 <사례 3-3> 구글 머니 트리(Google Money Tree) 사건 FTC는 구글 머니 트리 (Google Money Tree)라는 재택근무 신용사기 의 구매자들에게 2백만 달러 이상을 환불하였다. 피고는 숨겨진 비용을 부과 하고 구글 기업과 제휴하였다는 허위 주장을 하였다. FTC는 가짜 재택 상 품과 관련하여 숨겨진 비용을 지불한 소비자들에게 총 2백 3십만 달러에 이 르는 93,086개의 환불 증서를 발송하였다. 2009년 7월, FTC는 소비자 신용카드와 은행계좌에 숨겨진 비용을 부과 한 구글 머니 트리 (Google Money Tree), 구글 프로 (Google Pro), 구 글 트레저 체스트 (Google Treasure Chest)의 온라인 판매자들에 대한 조 치를 하였다. 피고들은 인터넷 검색 회사인 구글의 상호와 로고를 기만적으 로 사용하고, 6개월 후 10만 달러를 벌 수 있다고 허위 약속을 함으로써 소 비자들이 재택근무 세트에 대한 운송료 지불을 위해 금융계좌 정보를 누설 하도록 유인하였다. 피고들이 부과액에 대해 적절한 고지를 하지 않았기 때문에 많은 소비자 들은 세트에 대한 비용으로 매월 72.21달러가 부과된다는 사실을 알지 못하 였다. 게다가, 피고들은 구글 기업과 제휴되어 있지 않고, 재택근무 상품이 약속된 소득을 벌 수 있는 방법을 제공하지도 않았다. FTC의 조정 합의에 따라, 피고들은 네거티브옵션 거래(판매자들은 소비 자들의 침묵 또는 무대응을 동의로 해석함)를 통해 제품을 판매하는 것과 제품 또는 서비스를 광고하거나 판매하면서 오도하거나 근거없는 주장을 하 는 것이 금지되었다. 조정에 따라 피고들이 양도한 현금과 기타 자산은 구 글 머니 트리, 구글 프로, 구글 트레저 체스트 상품을 구매한 소비자들에 게 환불하는데 사용된다. 증서는 FTC 관리인에 의해 발송되며, 위의 상품을 구매한 소비자들은 약 24.50달러를 수령하게 된다. 질문이 있거나 FTC에 아직 신청서(complaint) 를 제출하지 않았으나 이를 희망하는 소비자들은 Gilardi & Co. LLC의 보 상 관리인(Redress Administrator)에게 전화를 하면 된다. 2012년 9월 11 일 증서가 발송되면 2012년 11월 12일 전에 현금을 수령해야 한다.

68 소비자권익증진기금 운용방안 연구 3) 미국 주 법무장관의 부권소송에서의 손해배상금 분배절차 미국 주 법무장관이 연방 독점금지법 위반 사건에 대한 부권소송 에서 승소한 경우 손해배상금 분배절차에 들어간다. 37) 피해를 입은 소비자가 확정 가능하고 비교적 소수인 경우에는 분배가 쉽지만, 다 수 피해자가 존재하고 특정이 곤란한 경우에는 법무부장관이 법원의 지시 하에 재산관리인(fund administrator) 등을 임명하여 분배절차를 개시한다(윤준식, 2012). 주 법무장관은 부권소송의 손해배상금 분배를 위해 신문 및 인터 넷을 통해 피해자들에게 손해배상금 분배프로그램에 참여하도록 공 지한다. 공지 등과 관련된 비용은 배상금에서 지불되므로 각 소비자 에게 분배되는 금액은 소액이 되는 경우도 있다. 처음부터 각 소비 자의 피해액이 소액이어서 분배를 통한 구제의 효과가 미미한 경우 에는 법원의 재량에 의해 배상금이 자선단체 등에 기부되는 경우도 있다(박희주, 2007). 라. 소송 지원의 필요성 우리나라는 브라질과 같이 소비자단체의 손해배상청구권이 인정되 37) 미국에서 사업자의 부당이득을 환수시키는 것은 개인이 제기하는 민사소송에 한 정되지 않으며, 연방정부와 주정부도 매우 중요한 역할을 수행한다. 소비자거래 분 야에서 가장 중요한 역할 수행하는 기관은 연방차원에서는 FTC이고, 주차원에서 는 주 법무부장관이다. 주민이 독점금지법 위반행위에 의해 권리를 침해당한 경우, 주 법무부장관에게는 부권(parens patriae)에 의거하여 그 주민을 대표하여 소송을 제기하는 권한이 일반적으로 인정되고 있다. 즉 class action에서 대표가 class를 대 표하여 구제를 청구하는 것과 같이 주정부가 시민을 대표하여 구제를 청구하는 것이다(박희주, 2007: 70-72).

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 69 지 않고 미국 FTC나 주 법무장관에게 민사소송제기권이 인정되는 부권소송 제도도 도입되어 있지 않다. 따라서 소비자보호관련법이나 공정거래법 위반으로 인해 피해를 입은 소비자들이 손해배상을 받기 위해서는 사적 소송을 제기해야 한다. 그러나 현재 소비자보호관련법이나 공정거래법 위반에 대한 사적 손해배상소송이 활성화되지 못하고 있는 실정이다. 공정거래법 분야 에서는 2004년 12월 31일자로 동법 제57조 38) 가 개정되면서 손해액의 입증부담이 완화되었으나, 여전히 소액 다수의 피해자들이 독과점기 업의 불법행위에 대하여 손해배상청구소송을 제기하기 어려운 구조 이다. 즉, 피해의 배상금액이 크지 않고 소송비용 부담과 피해금액 산출 곤란 등을 이유로 소비자 개개인이 직접 소송을 제기할 유인이 매우 약하다(참여연대, 2010; 경실련, 2010; 지광석 외, 2012). 현재 국내에서 소비자피해를 해결하기 위해 시행되고 있는 소송제 도로는 증권관련 집단소송제도와 소비자단체소송제도가 있다. 그러 나 증권관련 집단소송제도는 2005년 관련법이 시행된 이후 소송대상 의 제약과 소송제기 부담 등의 이유로 활성화되지 못하고 있고, 소 비자단체소송제도는 승소한다고 해도 관련 사업자에게 위법 행위를 중단하게 하는 효력만 있어 소비자들의 피해구제에는 실질적 도움이 되지 못하는 한계가 있다(참여연대, 2010; 지광석 외, 2012). 39) 38) 동법 제57조(손해액의 인정)에는 이 법의 규정을 위반한 행위로 인하여 손해가 발생된 것은 인정되나, 그 손해액을 입증하기 위하여 필요한 사실을 입증하는 것 이 해당 사실의 성질상 극히 곤란한 경우에는, 법원은 변론 전체의 취지와 증거조 사의 결과에 기초하여 상당한 손해액을 인정할 수 있다. 고 규정되어 있다. 39) 이와 관련하여 2013. 1. 10 정호준 의원 대표발의로 집단소송제도 및 징벌적 손해 배상제도의 도입을 내용으로 한 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부 개정 법 률안이 발의되었다(의안번호: 3289). 개정안에서는 현행의 불공정거래행위 등에 대 한 손해배상 규정만으로는 불공정거래행위 등으로 인한 집단적 피해의 실질적인

70 소비자권익증진기금 운용방안 연구 위에서 설명한 바와 같이, 현재 관련 소송제도의 미흡 또는 부재 로 인해 손해배상소송을 통한 피해구제 방식에 한계가 있고, 과징금 산정방식과 절차의 문제로 인해 과징금을 통한 손해배상 분배문제의 해결도 곤란한 상황이다. 그러므로 사업자의 소비자보호관련법이나 공정거래법 위반행위로 인해 피해를 입은 소비자들이 보다 적극적으 로 권리를 주장하고 실제 피해구제를 받을 수 있도록 하기 위해서는 소비자권익증진기금을 통해 소송지원을 함으로써 사적 소송을 활성 화할 필요가 있다. 소송지원을 통해 사적 소송이 활성화되어 피해소 비자들이 보다 쉽게 피해구제를 받을 수 있는 여건이 조성된다면 기 업들의 법위반 행위 억제에도 도움이 될 것이다. 3. 긴급 소비자 피해구제 가. 가습기살균제 사건 사례 2013. 3. 25 진보정의당 심상정의원 대표 발의로 가습기살균제 피 해자 구제를 위한 결의안이 발의(의안번호 4252)된데 이어, 2013. 4. 9 민주통합당 장하나의원 대표 발의로 가습기살균제 피해자 구제 대 책 특별위원회 구성 결의안이 발의(의안번호 4443)되었다. 40)41) 구제가 힘들고, 사업자 등의 불공정거래행위 등을 억제하기도 어려운 실정이므로 집단소송제도 및 징벌적 손해배상제도의 도입이 필요함을 주장하고 있다. 한편, 2013. 3. 13에는 강석훈 의원 대표발의로 소비자단체소송의 실효성을 높이기 위한 소비자기본법 일부개정법률안이 발의되었다(의안번호: 4051). 개정안의 주요 내용 은 ⅰ) 소비자단체소송의 대상을 확대하여 사업자의 위반행위로 소비자의 침해가 명백히 예상되는 경우도 포함하고, ⅱ) 원고에만 적용되는 변호사 강제주의를 폐 지하며, ⅲ) 국가가 단체소송을 제기하는 소비자단체 등에 대하여 소송비용을 전 부 또는 일부 지원하며, ⅳ) 소제기단체가 단체소송의 판결 결과 등을 일간신문에 공고하도록 하는 내용을 담고 있다.

제3장 소비자권익증진기금의 활용방안 71 이른바 가습기살균제 사건 은 2011. 5. 11 미확인 바이러스 폐질 환으로 산모들이 잇달아 사망한다. 는 내용이 보도된 후, 세간의 관 심을 받기 시작했다. 질병관리본부와 피해자모임, 시민단체를 통해 접수된 피해사례는 총 357건(2013. 3. 14 기준)이며, 이 중 사망자 접 수는 112(31.4%)건에 달하는 것으로 발표되었다. 피해자들 중에는 영 유아와 산모가 다수를 차지하며, 7세 이하 영유아 사망자만 64명으 로 사망자의 57%에 달하는 것으로 나타났다. 42) 2011. 8. 31 보건복지부 질병관리본부는 성인피해자 18명(사망자 5 명 포함)에 대한 역학조사 결과, 가습기살균제 사용집단에서 원인미 상 폐손상 발생 가능성이 미사용 집단에 비해 47.3배 높다고 발표하 였다. 2011. 11. 11 질병관리본부는 동물실험결과를 발표하고 가습기 살균제를 흡입시킨 결과 해당물질이 세기관지 주변 폐 세포에 손상 을 가하고, 이러한 영향이 누적되어 폐조직의 섬유화성 병변이 나타 났다 며 6개 제품에 대한 수거명령과 소비자 사용금지 권고 조치를 내렸다. 2011. 12. 30 보건복지부 식품의약품안전청은 가습기살균제를 40) 심상정의원 발의안에서는 국무총리실에서 가습기살균제 문제를 총괄 운영하고, 환 경부가 타부서와 협력하여 가습기살균제 피해자 구제방안과 예산집행 계획안을 재난지역에 준하여 마련하며, 중증환자를 비롯한 피해자들에 대한 지원방안을 마 련할 것을 결의하였다. 심상정의원은 결의안에서 특정시점과 특정장소에서 5명의 사망자가 발생한 휴브글로벌(주)에 의한 구미 불산사고에 대해서는 재난지역으로 선포하고 주민들의 피해를 구제해 준 반면에, 불특정 시점과 장소에서 발생된 가 습기살균제 재난에 대해서는 피해구제를 하지 않는 정부의 이중 잣대는 개선되어 야 한다고 지적하고 있다. 41) 장하나의원 발의안에서는 정부가 가습기살균제 피해자들의 피해실태 조사, 피해자 들에 대한 긴급구제 제도 마련과 예산확보 방안을 강구하도록 국회차원에서 특별 위원회를 구성하도록 하는 결의안을 채택하였다. 42) 그러나 정부가 공식적으로 확인한 피해는 2011년 8월 역학조사가 끝난 18건(사망 자 5명)에 불과하다. 즉, 가습기살균제 사고로 인한 피해 규모는 아직까지 확정되 지 않은 상태이다(심상정, 2013; 환경일보, 2013).