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방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 황 성 기 * 1) < 目 次 > Ⅰ. 들어가는 말 Ⅱ. 방송의 공정성 규제의 헌법적 정당성 및 방송의 공정성 테제의 성격 Ⅲ. 현행 방송 공정성 심의 및 제재조치 제도의 문제점 Ⅳ. 방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안 Ⅴ. 나오는 말 Ⅰ. 들어가는 말 방송통신위원회는 2014년 1월 16일 정부의 통합진보당 해산심판청구 관련 내용보도와 관 련하여 JTBC의 뉴스프로그램인 <JTBC 뉴스9>에 대하여 해당 프로그램의 관계자에 대한 징계 및 경고 의 제재조치 1) 를 내렸다. 그런데 이러한 방송통신위원회의 제재조치로 인하여 * 한양대학교 법학전문대학원 교수 1) 방송통신위원회(위원장 이경재)는 14.1.16(목), 방송통신심의위원회가 제재요청한 JTBC의 <JTBC 뉴스9>에 대하여 해당 프로그램의 관계자에 대한 징계 및 경고 제재조치를 하였다. 이는 통합진 보당 해산 심판 청구 관련 내용 보도에 대해 정부조치에 반대하는 인사들의 의견만을 중심으로 방송하였다는 민원과, 동일 방송에서 통합진보당 해산 심판 청구에 대한 여론조사 결과를 전달하 면서 여론을 조작하였다는 민원에 대해 방송통신심의위원회가 방송심의규정 제9조(공정성), 제14 조(객관성)에 위반되는 것으로 판단해 해당 프로그램의 관계자에 대한 징계 및 경고 결정을 내 린데 따른 것이다. 13.11.5(화) <JTBC 뉴스9>은 통합진보당에 대한 정부의 정당해산 심판청구와 관련한 내용을 보도하면서, 당사자인 통합진보당 대변인과 일방의 입장을 가진 전문가, 서울시장 등을 출연시켜 장시간 의견을 듣고, 동 사안에 대한 여론조사 결과에 대해 헌법 기본질서를 지키 기 위한 정부의 적절한 조치라는 의견이 47.5%, 정당의 자유와 민주주의를 침해하는 조치라는 의 견은 22%, 이석기의원 등 통진당 간부의 재판결과가 나온 뒤에 판단해야 된다는 의견은 19.3%, 잘 모르겠다가 11.2%였습니다. 정당의 자유와 민주주의를 침해한다는 의견과 재판결과가 나온 뒤 에 판단해야 된다는 의견을 합치면 41.3%인데요. 이것은 이번 조치가 적절하다는 의견 47.5%와 는 오차범위 내이긴 하나, 전체 절반에 가까운 응답자가 이번 정부조치에 찬성하는 것으로 나타

94 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 다시 한번 방송의 공정성 심의제도의 정당성에 대한 논란이 일고 있는 실정이다. 방송의 공정성 심의제도의 문제는 본질적으로 다음과 같은 두 가지 근본적인 쟁점을 갖고 있다. 첫째, 과연 방송의 공정성 심의제도 자체가 정당한가의 문제이다. 이 문제는 연혁적으로 과거 신문/방송 차별적 규제론 의 정당성에 대한 근본적인 문제제기에서부터 시작하여 오 늘날 다매체 다채널 환경하에서 이러한 차별적 규제론이 여전히 정당성을 획득할 수 있는 지의 문제까지 포괄하게 된다. 2) 둘째, 설령 방송의 공정성 심의제도 자체가 정당하다고 하더라도 현재의 우리나라에서 채 택하고 있는 방송의 공정성 심의제도는 적절한가의 문제이다. 이 문제는 일단 신문/방송 차 별적 규제론 의 정당성은 긍정하고 여전히 다매체 다채널 환경하에서도 이러한 차별적 규제 론이 필요하다는 점을 전제로 하되, 다만 현재 우리나라에서 채택하고 있는 방송의 공정성 심의제도의 적절성 내지 효율성에 대한 문제제기라고 할 수 있다. 방송의 공정성 심의제도를 둘러싼 위 두 가지 문제들 중에서 전자에 대해서는 이미 오랫 동안 그리고 상당 부분 논쟁적으로 연구가 진행되어 왔다. 하지만 후자의 경우에는 일부 몇 가지 쟁점(예컨대, 방송의 공정성 심의를 담당하는 방송통신심위원회의 구성 및 운영에 관 한 문제 등)를 제외하고는 전자의 문제에 비해 보다 거시적인 제도론적 관점에서 선행연구 가 이루어지지는 못하였고, 또한 법학 분야에서의 연구는 일천한 편이다. 더 나아가서 현행 방송 공정성 심의제도와 관련하여서는 방송통신심의위원회가 소위 6 : 3 위원회 라는 비난 났습니다. 라고 말하는 내용을 방송하였다. 이러한 <JTBC 뉴스9>의 방송내용에 대해 통합진보당 대변인, 정부조치에 부정적 입장의 헌법학자, 서울시장 등 정부조치에 반대하는 인사들의 의견만 을 중심으로 방송하였다 는 민원( 13.11.6일)과 동일 방송에서 통합진보당 해산 심판 청구에 대한 여론조사 결과를 전달하면서 재판결과가 나온 뒤 판단해야 한다 는 의견까지 반대 의견인 것처럼 전달한 것은 여론을 조작한 것 이라는 민원( 13.12.12일)이 제기되었다. 방송통신심의위원회는 <JTBC 뉴스9> 프로그램이 특정 정당 해산 심판 청구라는 민감한 사회 현안을 다루면서, 정부 입 장을 대변하거나 이를 지지하는 인사는 배제한 채 당사자인 통합진보당 대변인만 출연토록 하여 비교적 장시간에 걸쳐 자신들의 입장을 변호할 기회를 주는 한편, 이번 조치에 대해 법조계 및 관련 학계에서 다양한 의견이 개진되고 있음에도 불구하고 정부 측과 입장을 달리하는 법학계 인 사만을 출연시켜 전문가 의견을 요청하였으며, 야당 인사인 서울시장에게 해당 건에 대한 의견을 요청하여 결과적으로 정부 및 여권 인사는 배제한 채 야권 인사의 의견만 들었다는 점에서 동 건 은 공정성과 균형성을 기하지 않은 것으로 방송심의규정 제9조(공정성) 제2항에 위반되는 것으로 판단하였고, 통합진보당 해산 심판 청구 관련 여론조사 결과를 전달하면서, 정부 조치에 반대하 는지 찬성하는지 명확히 알 수 없는 재판결과가 나온 뒤에 판단해야 된다 는 의견을 마치 정부의 조치에 반대하는 의견인 것처럼 소개한 것은 불명확한 내용을 사실인 것으로 방송하여 시청자를 혼동케 할 우려가 있는 것으로, 방송심의규정 제14조(객관성)에 위반되는 것으로 판단하여 중징계 결정을 한 것이다. 이상 방송통신위원회 2014. 1. 16.자 보도자료. 2) 이 문제에 관한 간단한 소개로는 황성기, 3분할모델에 따른 인쇄매체/방송매체의 차별적 규제를 둘러싼 논쟁에 관한 고찰, 경제규제와 법 제1권 제2호, 서울대학교 공익산업법센터, 2008. 11, 215-230면 참조.

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 95 을 받을 정도로 정파적 관점 에서의 악용되고 있다는 평가가 이루어지고 있는 실정이다. 이 러한 맥락에서 현행 방송 공정성 심의제도의 적절성 내지 효율성을 전반적으로 검토하는 계 기가 필요한 것으로 판단된다. 이러한 관점에서 이 연구는 현행 방송 공정성 심의제도의 적절성 내지 효율성에 대한 문 제제기를 바탕으로, 현행 방송 공정성 심의제도의 문제점들을 정리하고, 마지막으로 현행 방송 공정성 심의제도의 문제점을 극복할 수 있는 몇 가지 대안들을 시론적 수준에서 제시 하고자 한다. Ⅱ. 방송의 공정성 규제의 헌법적 정당성 및 방송의 공정성 테제의 성격 1. 방송의 공정성 규제의 헌법적 정당성 이 연구가 비록 위에서 제기했던 문제점 들 중에서 첫 번째 문제인 방송의 공정성 심의제 도 자체의 정당성 문제는 다루지 않는다고 하였지만, 여전히 신문 등 인쇄매체에서는 볼 수 없는 공정성 규제를 방송에 대해서만 적용하는 것을 어떻게 헌법적으로 정당화시킬 것인가 의 문제는 여전히 중요하다. 왜냐하면 과거에는 전파의 희소성, 침투성, 영향력, 전파의 공 공재성 등이 주된 정당화 근거였지만 3), 오늘날 다매체 다채널 환경하에서는 과거에 제시되 었던 근거들은 기술의 발전이라든지 매체의 다양화로 인하여 정당화 근거로서의 설득력을 잃어 가고 있기 때문이다. 여기서 방송의 공정성 규제를 위한 새로운 정당화 근거가 필요하 게 된다. 필자는 다음과 같이 네 가지 맥락에서 새로운 정당화 근거가 제시될 수 있고, 따라 서 방송의 공정성 규제는 여전히 헌법적으로는 정당화될 수 있을 것으로 본다. 첫째, 방송규제의 역사성 이다. 즉 역사적으로 방송이 인쇄매체와는 다른 매체로 인식되 어 왔고, 그에 따라 방송에 대한 내용적 규제(방송의 공정성 규제 포함)가 정당화되어 왔다 는 점에 대한 고려이다. 비록 과거의 주된 정당화 근거였던 전파의 희소성, 침투성, 영향력, 전파의 공공재성 등 그 자체는 오늘날 설득력을 잃어 가고 있지만, 이러한 근거들을 바탕으 로 방송이 다른 매체에서는 볼 수 없는 규제를 받았다는 역사 그 자체는 분명한 사실이기 때문이다. 둘째, 언론의 자유의 양면성에 대한 고려 이다. 이것은 언론의 자유가 추구하는 가치들 3) 신문과 방송간의 차별적 규제는 특히 미국에 있어서 끊임없는 논쟁의 대상이 되어 왔다. 신문 과 방송간의 차별적 규제에 대한 비판의 자세한 내용은 Thomas G. Krattenmaker & Lucas A. Powe Jr., Regulating Broadcast Programming, The MIT Press & The AEI Press, 1994 참조.

96 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 중에서 서로 상충될 수 있는 두 가지 가치에 주목하는 것이다. 4) 이 두 가지 가치는 한 편으 로는 표현에 있어서의 자유방임주의(laissez-faire)를 의미하는 사상의 자유시장론이고, 다 른 한 편으로는 공적 논의(public discussion)와 의사결정(decision making)의 質 의 확보를 위해 공적 규제가 요구된다는 관념이다. 이것을 시장모델(the market model)과 민주주의 모델(the democracy model)로 구분하는 것도 가능하다. 5) Bollinger에 따르면 이 두 가지 관념들 중 어느 하나라도 인쇄매체와 방송매체 모두에 동시에 적용되게 되면 위험이 발생한 다고 한다. 즉 공적 논의와 의사결정의 質 을 확보하기 위한 공적 규제는 언론의 자율성에 대한 위협을 초래할 수 있고, 그런 한에 있어서는 일정한 형태의 자유가 위험에 처해지게 된다. 또한 심각한 편향성의 위험성을 불러일으킬 수 있다. 그러나 사상의 자유시장론도 경 제적 압력을 통해 공적 문제에 관한 논의와 정보의 유통을 왜곡시킬 수 있다. 따라서 Bollinger에 따르면, 인쇄매체와 방송매체간의 차별적 규제는 학문적 이론적으로는 적확성 이 없지만, 위의 두 가지 위험성을 동시에 피할 수 있는 보장책이 된다고 한다. 즉 인쇄매체 의 경우에는 정부통제의 위험을 피할 수 있으면서, 방송매체의 경우에는 시장시스템 자체에 만 의존하게 되는 경우의 위험성을 피할 수 있게 된다는 것이다. 셋째, 정보와 견해의 다양성 보장 이다. 이러한 정보와 견해의 다양성 보장은 수신자의 이익과 권리를 고려한 것으로 이해될 수 있다. 6) 즉 정보와 견해의 다양성을 보장하기 위해 서 국가에 의한 방송의 공정성 규제가 정당화된다는 논리이다. 7) 국가의 개입에 의한 정보의 4) Lee C. Bollinger, Jr., Images of a Free Press, The University of Chicago Press, 1991, 108-151면. 5) Cass R. Sunstein, The First Amendment in Cyberspace, 104 Yale Law Journal 1757(1995), 1759-1762면. 6) 헌재 2001. 5. 31. 2000헌바43등, 구 유선방송관리법 제22조 제2항 제6호 중제15조 제1항 제1호 부분 위헌소원, 구 유선방송관리법 제22조 제2항 제8호 중 제17조 제4호 부분 위헌소원 : 방송 의 자유는 주관적인 자유권으로서의 특성을 가질 뿐 아니라 다양한 정보와 견해의 교환을 가능하 게 함으로써 민주주의의 존립 발전을 위한 기초가 되는 언론의 자유의 실질적 보장에 기여한다는 특성을 가지고 있다. 방송매체에 대한 규제의 필요성과 정당성을 논의함에 있어서 방송사업자의 자유와 권리뿐만 아니라 수신자의 이익과 권리도 고려되어야 하는 것은 방송의 이와 같은 공적 기능 때문이다. 종래 전자적 대중매체는 가용주파수가 제한되어 있고 방송시설의 설치 운영에는 많은 비용이 드는 관계로 소수의 기업이 매체를 독점하여 정보의 유통을 제어하는 것이 가능한 구조였다. 따라서 소수에 의한 매체독점을 방지하고 다양한 정보와 견해의 교환을 활성화하기 위 해서는 국가가 매체시장에 개입하는 것이 허용되고 또한 필요하다고 인정되어 왔다. 최근에는 매 체산업과 기술의 급속한 발달에 힘입어 이른바 다미디어 다채널 시대가 도래함에 따라 기술적 측면에서의 방송매체독점의 요인은 사라져 가는 추세이고 이 사건에서 문제되고 있는 유선방송의 경우에도 예외가 아니다. 그러므로 정보와 견해의 다양성을 확보하기 위한 규제의 필요성은 점차 감소되는 추세임이 분명하다. 그러나 아직까지는 정보유통 통로의 유한성이 완전히 극복되었다고 할 수 없으므로 매체시장에서의 독점을 방지하여 정보와 견해의 다양성과 공정성을 보장하기 위 한 국가의 규제가 허용될 수 없는 단계에까지 이르렀다고는 보기 어렵다. (밑줄 필자 강조) 7) 방송에 있어서 공정성 제도는 방송에 의해 권리나 법률상의 이익을 침해받은 자의 피해를 구제하 기 위함에 있는 것이 아니라, 의견형성의 다양성 보장을 통한 토론의 활성화 내지 올바른 여론형

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 97 견해의 다양성 보장이 무조건 금지된다고는 볼 수 없을 것이고, 또한 방송의 공정성 규제와 정보와 견해의 다양성 보장이 서로 전혀 무관하다고는 볼 수 없을 것이다. 따라서 이 논리 는 순수한 시장논리에만 맡길 경우에 발생할 수 있는 시장실패를 보정하기 위해서 국가가 개입할 수밖에 없다는 관념과 상통한다. 8) 넷째, 입법자의 입법재량 이다. 방송의 공정성 규제를 방송의 자유에 대한 형성으로 이해 하든 아니면 방송의 자유에 대한 제한으로 이해하든 9), 방송의 공정성 테제를 규범화하여 강 제하는 것, 즉 방송의 공정성을 요구하고 규제하는 것은, 위와 같은 새로운 근거들을 고려 하여 입법자가 결단을 내린 것으로서 입법자의 입법재량 내지 입법형성의 자유에 속한다는 논리 구성이 가능하다. 물론 방송의 공정성 규제에 있어서의 입법자의 입법재량에는 헌법적 한계가 존재한다. 10) 예컨대 방송의 공정성 규제가 방송의 내용에 대한 규제인 만큼 헌법 제 성에 있는 만큼, 인격권이나 프라이버시권 등을 침해받은 피해자가 그 언론매체에 대하여 행하는 사실보도에 대한 반박을 보장하는 권리로 이해되는 반론권과 구분하여 이해하는 것이 타당하다는 견해도 이와 유사한 관점에 있다고 볼 수 있다. 고민수 이화행, 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안 - 현행 체제에서의 문제점과 개선방안을 중심으로 -, 방송 통신 환경 변화에 따른 방송통신심의위원회 시스템 발전 방안, 한국언론학회 세미나 자료집, 2012. 6. 29, 22-23면. 8) 이러한 관점은 공정성 규제를 공론장에서 시민들에게 적극적인 자유권 을 보장해 주는 것으로 이 해하는 관점과 유사하다. 윤성옥 교수는 공정성 규제는 단지 방송사업자의 표현의 자유를 보호하 는 소극적 자유보다는 공론장에서 시민들의 참여적 권리를 확보한다는 측면에서 적극적인 자유권 의 실현으로 허용될 수 있다고 보고, 또한 이는 주류를 위한 규제가 아닌 다양한 소수 의견의 보 호에 목적이 있다고 보고 있다. 윤성옥, 방송의 공정성에 관한 법적 개념과 규제 범위, 방송과 커뮤니케이션 제10권 제1호, MBC 문화방송, 2009. 6, 44면. 9) 헌법재판소는 협찬고지의 허용범위에 관한 규제를 방송의 자유에 대한 형성으로 이해한 바 있다. 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바49, 방송법 제74조 위헌소원 : 이 사건 법률조항은 여타의 법익을 위한 방송의 자유에 대한 제한이 아니라 방송사업의 운영을 규율하는 형성법률로서, 협찬고지를 민영방송사업의 운영에 필수적인 재원조달수단의 하나로 보장하는 한편 그 허용범위를 제한함으 로써 방송사업자뿐 아니라 시청자 및 방송관련종사자 등 각 이해관계를 고려하여 헌법상 방송의 자유를 실질적으로 보장하기 위하여 필요한 규제이며, 그것이 방송의 자유의 객관적 보장영역으 로서 필수적 요소인 민영방송사업의 수익성을 부인할 정도로 영업활동에 대한 제한을 가하거나, 민영방송사업자의 사적 자치에 의한 형성이나 결정의 기본적 요소를 박탈하는 정도에 이르지 아 니하므로 헌법상 기본원리를 준수하면서 그 입법형성의 재량의 범위 내에서 행해졌다고 볼 수 있 어 헌법에 합치되며, 방송사업자인 청구인의 협찬고지에 관한 방송운영의 자유 등 주관적 권리는 이 사건 법률조항의 형성을 통해서 비로소, 그리고 오로지 형성된 기준에 따라 성립되는 것이므 로 기본권 제한이나 침해를 내포하지 않고, 따라서 또 다른 헌법적 정당화를 필요로 하지 아니한 다. (밑줄 필자 강조) 하지만 협찬고지의 범위를 제한하는 것은 기본권제한적 법률에 해당함을 전 제로, 방송의 자유도 기본권의 하나로서 주관적인 측면이 경시되어서는 아니되며, 기본권제한의 일반원칙이 그대로 적용되어야 하고, 방송의 자유를 제약하는 입법자의 형성의 자유도 기본권제 한의 일반원칙을 넘어서서 인정될 수 없다는 유력한 견해가 존재한다. 자세한 것은 김명식, 방송 의 자유의 제한구조에 관한 소고, 성균관법학 제17권 제3호, 성균관대학교 비교법연구소, 2005. 12, 1-23면; 김명식, 방송의 자유의 법적 성격과 제한 구조, 공법논총 제2호, 광주 전 남공법학회, 2006. 6, 151-177면 참조. 10) 일반적으로 방송의 자유의 구체적인 내용을 방송의 국가로부터의 독립, 방송프로그램편성의 자 율권 그리고 내적ㆍ외적 다원주의의 확보로 파악한다면, 입법자는 이러한 방송의 자유의 내용을

98 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 21조 제2항의 허가 검열금지원칙에 따른 한계 또는 헌법 제37조 제2항에 의한 일반적인 기 본권제한의 한계가 적용될 것이다. 하지만 이러한 한계의 구체적인 기준 설정 문제는 이 연 구의 범위 밖이므로, 여기서는 상론하지 않기로 한다. 2. 방송의 공정성 테제의 성격 위에서 필자는 방송의 공정성 규제의 헌법적 정당성에 대해서 간단하게 정리해 보았다. 여기서는 방송의 공정성 테제, 즉 "방송은 공정해야 한다."라는 명제가 갖고 있는 의미 내지 성격을 규명해 볼 필요가 있을 것이다. 왜냐하면 이러한 방송의 공정성 테제의 성격에 따라 서 방송의 공정성 확보를 위한 보다 적절하고도 효율적인 제도적 장치가 설계될 수 있기 때 문이다. 필자가 보기에 방송의 공정성 테제는 규범으로서는 이원적 성격 을 갖고 있는 것으로 파 악되는데, 바로 행위규범인 동시에 통제규범으로서 기능할 수 있다는 점이다. 첫째, 행위규범 으로서의 방송의 공정성은 방송 현업에 종사하는 기자, PD, 데스크, 방송 사 등이 취재 및 방송프로그램 제작에 있어서 자발적으로 준수해야 할 규범을 의미한다. 취 재윤리 내지 방송프로그램 제작윤리로 이해되기도 하고, 향후 자율규범으로서의 의미도 지 닐 수 있을 것이다. 둘째, 통제규범 으로서의 방송의 공정성은 제3자가 일정한 방송프로그램에 대해 공정성 여부를 판단하기 위해 활용하는 준거기준으로서의 규범을 의미한다. 여기서 제3자는 방송 통신심의위원회와 같은 국가기관일 수도 있고, 자율심의체제가 개별방송사 내지 방송산업 계 차원에서 설계되는 경우에는 개별 방송사별 내부자율심의기구 내지 방송산업계 자율규 제기구같은 기구일 수도 있다. 방송의 공정성 테제가 갖는 이원적 성격은 곧 어떠한 실천적 의미를 갖고 있는가? 여기서 행위규범과 통제규범이 그 의미 및 기속의 성질이 다를 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다 고 생각한다. 즉 행위규범으로서의 방송의 공정성은 방송 현업에 종사하는 기자, PD, 데스 크, 방송사에 대해서는 최대한 준수해야 하는 행위지침으로서 기능하는 반면에, 통제규범 으로서의 방송의 공정성은 방송통신심의위원회나 자율규제기구에 대해서는 최소한 의 판단 기준으로서 기능할 뿐이다. 이와 유사한 경우가 바로 헌법에서의 평등원칙이다. 11) 순기능적으로 실현하기 위한 제도와 제도의 입법화라는 의미에 기속이 된다. 최우정, 현행 방송 심의제도에 대한 비판적 검토 - 규범학적인 측면을 중심으로 -, 언론과 법 제8권 제1호, 2009. 6, 15면. 11) 헌재 1997. 1. 16. 90헌마110등, 교통사고처리특례법 제4조 등에 대한 헌법소원 등 : 헌법재판 소와 입법자는 모두 헌법에 기속되나, 그 기속의 성질은 서로 다르다. 헌법은 입법자와 같이 적 극적으로 형성적 활동을 하는 국가기관에게는 행위의 지침이자 한계인 행위규범을 의미하나, 헌

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 99 물론 여기서 행위규범으로서의 방송의 공정성의 내용 및 정도와 통제규범으로서의 방송 의 공정성의 내용 및 정도가 실질적으로 어떻게 차이가 나는지, 그리고 그 내용 및 정도의 간극이 어느 수준인지를 확정하기는 쉽지 않을 것이다. 하지만 아래에서 설명하는 바와 같 이 방송의 공정성을 확보하기 위해 실체적 접근방법 이외에 절차적 접근방법을 가미한다 면, 행위규범과 통제규범의 이원화 구조는 나름대로 실천적 의미를 획득할 수 있으리라 생 각된다. Ⅲ. 현행 방송 공정성 심의 및 제재조치제도의 문제점 1. 현행 방송 공정성 심의제도의 현황 현행 방송법상 방송의 공정성 규제는 여러 가지 맥락에서 적용되고 있는데 12), 그 중 여기 에서 다루고자 하는 것은 공정성 심의제도이다. 현행 방송 공정성 심의제도의 현황을 살펴 보면 다음과 같다. 첫째, 현행 방송법 제6조 제1항은 방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다. 라고 규정하여, 방송보도가 공정할 것을 요구하고 있다. 그리고 방송법 제32조는 방송 등의 내용 의 공정성에 대한 방송통신심의위원회의 심의를 규정하고 있다. 13) 방송법 제33조는 심의규 법재판소에게는 다른 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하는 기준으로서의 재판규범 즉 통제규범 을 의미한다. 평등원칙은 행위규범으로서 입법자에게, 객관적으로 같은 것은 같게 다른 것은 다 르게, 규범의 대상을 실질적으로 평등하게 규율할 것을 요구하고 있다. 그러나 헌법재판소의 심 사기준이 되는 통제규범으로서의 평등원칙은 단지 자의적인 입법의 금지기준만을 의미하게 되므 로 헌법재판소는 입법자의 결정에서 차별을 정당화할 수 있는 합리적인 이유를 찾아 볼 수 없는 경우에만 평등원칙의 위반을 선언하게 된다. 즉 헌법에 따른 입법자의 평등실현의무는 헌법재판 소에 대하여는 단지 자의금지원칙으로 그 의미가 한정축소된다. 따라서 헌법재판소가 행하는 규 범에 대한 심사는 그것이 가장 합리적이고 타당한 수단인가에 있지 아니하고 단지 입법자의 정 치적 형성이 헌법적 한계내에 머물고 있는가 하는 것에 국한시켜야 하며, 그럼으로써 입법자의 형성의 자유와 민주국가의 권력분립적 기능질서가 보장될 수 있다. (밑줄 필자 강조). 12) 예컨대 지상파방송사업 위성방송사업 종합유선방송사업 중계유선방송사업 공동체라디오방송사 업의 허가, 종합편성 보도전문편성 방송채널사용사업의 승인, 상품소개와 판매에 관한 전문편성 방송채널사용사업의 승인 등에 있어서 심사기준 중의 하나로 제시되고 있는 것(방송법 제10조 제1항), 최다액출자자 등 변경승인기준 중의 하나로 제시되고 있는 것(제15조의2 제2항 제1호), 한국방송공사의 공적 책임 중의 하나로 제시되고 있는 것(제44조 제1항), 방송사업자의 방송프 로그램 편성규제기준 중의 하나로 제시되고 있는 것(제69조 제1항), 외국방송사업자의 국내 재 송신 승인기준 중의 하나로 제시되고 있는 것(제78조의2 제2항 제1호)을 들 수 있다. 13) 방송법 제32조(방송의 공정성 및 공공성 심의) : 방송통신심의위원회는 방송 중계유선방송 및 전 광판방송의 내용과 기타 전기통신회선을 통하여 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 방송과 유사 한 것으로서 대통령령이 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공 적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의 의결한다. 이 경우 매체별 채널

100 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 정에 관한 사항을 규율하고 있는바, 동조 제1항은 방송통신심의위원회로 하여금 방송의 공 정성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정을 제정 공표하도록 하고 있고, 동조 제2항 은 심의규정에 포함되어야 할 사항 중의 하나로 보도 논평의 공정성에 관한 사항 (제9호), 방송광고 내용의 공정성에 관한 사항 (제14호)을 규정하고 있다. 둘째, 현행 방송심의에 관한 규정 (이하 방송심의규정 이라 한다) 제1절(제9조 - 제13 조)이 공정성 이라는 제하에서 공정성 관련 여러 기준들을 제시하고 있는바 14), 특히 제9 조 15) 가 공정성 이라는 제하에서 다섯 가지 세부기준들을 제시하고 있다. 다섯 가지 세부기 준들은 각각 진실성 객관성 (제1항), 균형성 (제2항), 사실오인금지 (제3항), 일방적 주장 금지 (제4항), 방송편성 차별금지 (제5항)에 관한 것으로 이해된다. 셋째, 방송법 제100조 제1항은 방송법 제33조의 심의규정 위반에 대한 방송통신위원회의 제재조치로 5천만원 이하의 과징금 (방송법 제100조 제1항 본문) 또는 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정 수정 또는 중지 (방송법 제100조 제1항 제2호), 방송편성책임 자 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계 (방송법 제100조 제1항 제 3호), 주의 또는 경고 (방송법 제100조 제1항 제4호)를 규정하고 있다. 16) 원래 과거에는 시 청자에 대한 사과 도 포함되어 있었으나, 헌법재판소가 방송법 제100조 제1항 제1호가 규정 하고 있던 시청자에 대한 사과 의 제재조치에 대해서는 방송사업자의 인격권을 침해한다는 이유로 위헌결정을 내린 바 있다. 17) 한편 방송통신심의위원회는 심의규정 등의 위반정도가 경미하여 제재조치를 명할 정도에 이르지 아니한 경우에는 해당 사업자 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 책임자나 관계자에 대하여 권고를 하거나 의견을 제시할 수 있다(방 송법 제100조 제1항 단서). 여기서 유의해야 할 것은 방송의 공정성 심의에 관한 권한은 방 별 특성을 고려하여야 한다. 14) 제10조는 사실보도와 해설 등의 구별에 관한 기준을, 제11조는 재판이 계속중인 사건에 관한 방송기준을, 제12조는 정치인 출연 및 선거방송에 관한 기준을, 제13조는 토론프로그램에 관한 기준을 규정하고 있다. 15) 방송심의규정 제9조(공정성) 1 방송은 진실을 왜곡하지 아니하고 객관적으로 다루어야 한다. 2 방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자의 의견을 균형있게 반영하여야 한다. 3 방송은 제작기술 또는 편집기술 등을 이용하는 방법으로 대립되고 있는 사안에 대해 특정인 이나 특정단체에 유리하게 하거나 사실을 오인하게 하여서는 아니된다. 4 방송은 당해 사업자 또는 그 종사자가 직접적인 이해당사자가 되는 사안에 대하여 일방의 주 장을 전달함으로써 시청자를 오도하여서는 아니된다. 5 방송은 성별 연령 직업 종교 신념 계층 지역 인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서 는 아니된다. 다만, 종교의 선교에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자가 그 방송분야의 범위안 에서 방송을 하는 경우에는 그러하지 아니하다. 16) 현행 방송법 제106조 제2항 제2호는 제100조 제1항의 규정에 의한 방송통신위원회의 제재조치 명령을 이행하지 아니한 자에 대해서는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 17) 헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27, 방송법 제100조 제1항 제1호 위헌제청.

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 101 송통신심의위원회가 갖고 있지만, 심의결과에 따른 제재조치 부과권한은 방송통신위원회가 갖고 있다는 점이다. 18) 2. 방송의 공정성에 대한 내용 및 판단기준 정립의 어려움 방송의 공정성은 그 이념적 이론적 현실적 당위성에도 불구하고, 그 실체적 내용 및 판 단기준을 정립하는 것이 쉽지 않다. 어떻게 보면 지금까지 방송의 공정성을 둘러싼 논쟁이 나 논의가 실천적 의미를 획득하지 못했던 이유는 방송의 공정성을 실체적으로만 접근하려 고 했던 것, 즉 방송 공정성의 실체적 내용 및 판단기준을 어떻게 정립할 것인가라는 문제 에만 천착해 온 것에서 비롯될 수 있다. 물론 방송 공정성의 실체적 내용 및 판단기준을 정 립하려는 시도는 방송의 공정성 규제를 유지하는 한 반드시 필요하고 유의미한 작업임은 분 명하다. 하지만 공정성이라는 개념은 다차원적인 하위개념들을 포괄하는 복합적 개념일 뿐 만 아니라, 시대에 따라 그 의미가 변화하는 가변적 개념이기도 하다. 19) 또한 공정성이라는 개념 자체뿐만 아니라 공정성과 관련된 개념들, 예컨대 사실성, 불편부당성, 다양성, 객관 성, 균형성, 중립성 등이 서로 어떻게 다른지, 이들 개념간의 상호관계는 어떠한지 등이 불 분명하거나 모호할 뿐만 아니라 논자에 따라서는 그 개념이 다르게 파악될 수도 있다. 20) 18) 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제25조 제3항은 방송통신심의위원회가 방송법 제 100조 제1항에 따른 제재조치를 정한 때에는 방송통신위원회에 지체 없이 제재조치의 처분을 할 것을 요청하도록 하고 있고, 동조 제5항은 방송통신위원회는 방송통신심위원회로부터 제재조치 의 처분을 요청받은 때에는 방송법이 정하는 바에 따라 해당 사업자 등에 대하여 그 제재조치의 처분을 명령하도록 규정하고 있다. 19) 예컨대 1980년대의 공정성 논의가 민주 대 반민주 의 대립구조에서 야당의 목소리를 더 많이 반 영해 달라는 요구였다면, 2004년 탄핵방송에 있어서 공정성에 대한 요구는 보수 대 진보 의 대 립구조에서 보수의 목소리를 반영해 달라는 요구라고 할 수 있다. 이창현, 공정성 관련 방송심 의를 둘러싼 사회적 갈등 분석 : <PD수첩>과 촛불시위 관련 프로그램의 심의를 중심으로, 방 송연구 2008년 겨울호(통권 제67호), 한국방송학회, 2008. 12, 48-49면. 20) 공정성의 개념 및 내용을 정립하는 작업은 그동안 주로 언론학 분야에서 20여년 전부터 이루어 져 왔다. 그 중에서 최근의 연구동향 몇 가지를 소개하면 예컨대 공정성을 다양성, 담론적 공정 성, 포괄성(약자 배려)으로 구성된 개념으로 보는 견해(이준웅 김경모, 바람직한 뉴스 의 구성조 건 : 공정성, 타당성, 진정성, 방송연구 2008년 겨울호(통권 제67호), 한국방송학회, 2008. 12, 27-31면), 공정성의 하위개념을 확인될 수 있는 사실의 타당성(사실성과 맥락성 포함), 한 쪽으로 치우치지 않았는가에 대한 형평성(균형성, 중립성, 다양성 포함), 취지방법과 태도의 정 당성(자율성, 윤리성 포함) 등 세 가지 범주로 나누는 견해(김연식, 방송 저널리스트의 공정성 인식 연구, 한국언론학보 53권 1호, 한국언론학회, 2009. 2, 166-169면), 공정성 개념과 관 련된 기존 선행연구를 분석하여 공정성의 하위개념을 사실성, 균형성, 정파성, 주관성, 주창성 다섯 가지로 정리하고 있는 견해(정동우 황용석, 공정성 개념에 대한 신문기자들의 인식 차이 연구 : 객관주의적 탈객관주의적 관점의 통합모형을 중심으로, 언론과 사회 제20권 제3호, 성 곡언론문화재단 언론과사회사, 2012. 8, 135-137면), 공정성을 정치참여를 위한 언론자유의 실 질적 보장을 위해 존재하는 수단적 개념으로 파악하고, 공정성을 언론자유의 공정한 분배 로 이 해하면서, 공정성이 요구되는 영역을 종교적 철학적 도덕적 신념의 영역, 정치적 사회적 갈등과

102 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 현실적으로 보더라도 방송심의규정 제9조에서 제시되고 있는 다섯 가지 세부적인 기준들 이 과연 명확한지, 그리고 이러한 세부기준들이 실제로 판단준거로서 제대로 작동할 수 있 는지, 예컨대 객관성이 무엇을 의미하는지, 혹은 균형성이 질적 균형을 의미하는 것인지 아 니면 양적 균형을 의미하는 것인지의 문제가 제기될 수 있다. 21) 이러한 차원에서 어떠한 내 용의 방송이 객관성과 균형성에 부합하는지, 반대로 어떠한 내용의 방송이 이들 세부기준을 위반하는 것인지를 판단하는 것도 쉽지 않다. 위와 같은 이론적 현실적 문제점에도 불구하고, 지금까지 방송의 공정성 규제의 문제를 주로 방송 공정성의 실체적 내용 및 판단기준의 정립 차원에서만 접근하려고 했던 것이 오 늘날 여전히 방송의 공정성 규제문제가 논란이 되고 있는 이유 중의 하나로 보인다. 이러한 맥락에서 방송의 공정성에 대한 내용 및 판단기준 정립의 어려움 문제는, 실체적 접근방법보다는 절차적 접근방법을 취하는 방식으로 제도개선을 하는 경우에, 어느 정도 해 결될 가능성이 존재한다고 생각된다. 여기서 방송의 공정성에 대한 절차적 접근방법이란 다 음과 같은 두 가지 차원에서 접근하는 방법이다. 첫째, 방송의 공정성의 내용 및 판단기준을 정립함에 있어서, 절차적 접근방법을 가미하 는 차원이다. 예컨대, 언론사의 언론보도로 인한 명예훼손에 있어서 진실성, 공익성, 상당 성이 위법성 조각사유로 인정되는데 22), 여기서 상당성 요건은 보도내용이 진실이 아니더라 도 진실이라고 믿은 데 상당한 이유가 있는 경우, 즉 진실을 알아내기 위해 필요한 조사 및 주의의무와 확인절차를 모두 거친 때에는 위법성이 조각된다는 것을 의미한다. 23)24) 이러한 관련된 영역, 사회적 약자 보호와 관련된 영역, 선거관련 영역으로 국한하는 견해(한진만 홍성 구, 시청자 배심원제 를 중심으로 한 공정성 심의 모델 구축 : KBS의 사례를 중심으로, 방 송문화연구 제24권 2호, 한국방송공사, 2012. 12, 110-114면) 등 다양한 연구 및 견해가 존재 한다. 21) 이와 관련하여 한 선행연구에 따르면, 균형성은 주로 양적 균형성을 요구하는 것으로 나타나 정 부를 비판하는 텔레비전 프로그램조차 양적 균형을 요구하는 경향을 보여 정부에 대한 방송의 비판과 감시라는 본질적 기능을 위축시킬 가능성이 있는 것으로 평가되고 있다. 자세한 것은 이 창훈 우형진, 방송심의규제의 공정성 적용에 관한 연구 : 2003~2010년 방송심의결정 분석을 중심으로, 미디어 경제와 문화 제9권 3호, SBS, 2011. 8, 7-56면 참조. 22) 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제5조(언론등에 의한 피해구제의 원칙) 2 인격권 침해 가 사회상규( 社 會 常 規 )에 반하지 아니하는 한도에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 는 법률에 특별한 규정이 없으면 언론등은 그 보도 내용과 관련하여 책임을 지지 아니한다. 1. 피해자의 동의를 받아 이루어진 경우 2. 언론등의 보도가 공공의 이익에 관한 것으로서, 진실한 것이거나 진실하다고 믿는 데에 정당 한 사유가 있는 경우. 23) 보도내용이 진실이 아니더라도 진실이라고 믿은 데 상당한 이유가 있는 경우, 즉 진실을 알아내 기 위해 필요한 조사의무를 다한 경우에는 위법성이 조각된다는 법리가 형성된 이유는, 공공의 정보업무라고 하는 공적 과업을 행하는 언론의 보도활동을 활성화하기 위해 그로 인해 피해받는 개인적 법익과의 균형을 도모하려는 것으로 이해된다. 박용상, 명예훼손법, 현암사, 2008, 제 317면.

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 103 상당성 요건과 유사한 요건을 방송의 공정성의 내용 및 판단기준에 포함시키는 것이 절차적 관점에서의 방송의 공정성의 내용 및 판단기준의 정립에 해당한다. 즉 방송의 공정성의 내 용 및 판단기준을 실체적으로만 정립하려고 하지만 말고, 방송프로그램 제작시 공정성을 확 보하기 위해 필요한 조사 및 주의의무와 확인절차를 모두 거친 때에는 실체적인 관점에서 비록 공정하지 않은 것이라 할지라도 공정성이 충족된 것으로 인정하자는 의미이다. 25) 이러한 차원의 절차적 접근방법은, 반드시 거시적 차원에서의 방송의 공정성 확보를 위한 제도적 장치를 완전히 개편하지 않더라도, 현재의 틀 내에서 현행 방송 공정성 규제로 인한 문제점을 많은 부분 해소할 수 있다고 생각된다. 둘째, 보다 거시적으로 방송의 공정성을 확보하는 제도적 장치에 절차적 접근방법을 가미 하는 차원이다. 지금 현재 우리나라는 방송의 공정성 확보장치로 방송통신심의위원회에 의 한 심의제도와 같은 행정기관에 의한 심의제도를 채택하고 있는데, 이것을 ADR 방식으로 대체함으로써(아래의 제3안) 절차적 프로세스를 통한 분쟁해결방식을 채택한다든가, 아니면 자율규제를 가미하는 방식(아래의 제4안)을 채택함으로써 보다 다차원적으로 설계 내지 디 자인하는 것을 의미한다. 26) 3. 공정성 심의의 정치화 내지 정치심의의 문제 필자가 보기에 현재의 방송의 공정성 규범에 대해서는 행위규범으로서의 성격은 미약하 고, 통제규범으로서의 성격은 오히려 강력하다 는 진단을 할 수 있다고 생각한다. 이러한 진 단의 원인에는 바로 정치심의의 위험성(공정성 심의의 정치화) 문제가 자리잡고 있다. 지금 24) 대법원 1998.10.27. 선고 98다24624 판결, 손해배상(기) : 언론매체의 보도를 통한 명예훼손에 있어서 행위자가 보도 내용이 진실이라고 믿을 만한 상당한 이유가 있는가의 여부는 적시된 사 실의 내용, 진실이라고 믿게 된 근거나 자료의 확실성과 신빙성, 사실 확인의 용이성, 보도로 인한 피해자의 피해 정도 등 여러 사정을 종합하여 행위자가 보도 내용의 진위 여부를 확인하기 위하여 적절하고도 충분한 조사를 다하였는가, 그 진실성이 객관적이고도 합리적인 자료나 근거 에 의하여 뒷받침되는가 하는 점에 비추어 판단하여야 할 것이다. 25) 방송의 공정성 규제를 내용에 기반한 규제가 아니라 내용 중립적 규제나 구조적 규제로 전환하 자는 의견도 이와 유사한 맥락이라고 판단된다. 예컨대 윤성옥 교수는 자의적 적용이 가능한 균 형성, 객관성 등의 요건은 폐지하되 진실성을 핵심요건으로 설정하고, 실제 심의에서는 방송사 가 방송 내용에 대해 증거를 얼마나 확보하고 있는지, 진실성을 얼마나 입증할 수 있는지로 판 단하는 방식으로 현행 방송 공정성 심의제도를 개선해야 한다고 제안하고 있다. 윤성옥, 방송 의 공정성에 관한 법적 개념과 규제 범위, 방송과 커뮤니케이션 제10권 제1호, MBC 문화방 송, 2009. 6, 70면. 26) 언론의 자율성 논리를 전제로 언론의 공정성에 대한 사회적 간섭은 명예훼손, 사생활 침해, 정 정보도 청구, 반론권 등과 같은 제도적 차원에 한정되어야 한다는 주장도 이와 유사한 견해이 다. 자세한 것은 문종대 윤영태, 언론 공정성 개념의 재개념화 : 언론의 자율성 논변을 중심으 로, 한국언론정보학보 2004년 겨울호(통권 제27호), 한국언론정보학회, 2004. 11, 93-123면 참조.

104 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 까지의 방송의 공정성 관련 심의에 관한 선례라든지 방송의 공정성 관련 심의를 둘러싼 사 회적 논쟁을 고려해 볼 때, 현재의 방송통신심의위원회에 의한 공정성 심의제도는 그 취지 에도 불구하고 치명적인 문제점, 특히 공정성 심의를 정치도구화하는 정치심의의 위험성을 노정시키고 있는 것으로 판단된다. 27) 따라서 이러한 문제점들을 해소하지 않고서는 방송의 공정성 심의의 정당성에 대해서는 끊임없이 문제제기가 이루어질 것이다. 이러한 관점에서 정치심의의 문제는, 행위규범으로서의 성격은 강화하고 통제규범으로 서의 성격은 약화시키는 방향으로 제도개선을 한다면, 어느 정도 해결될 가능성이 존재한 다. 즉 공정성 확보를 위한 방송사 내부에서의 프로세스를 강화한다든지(개별 방송사업자 의 자율규제 강화), 방송산업 전체에서의 자율규제를 강화한다든지, 행정기관에 의한 일방 적인 심의 및 제재조치방식이 아닌 언론중재제도를 활용한다든지 하는 방향으로 제도개선 을 한다면, 이러한 문제는 전부는 아니라고 하더라도 상당 부분 해결될 수 있지 않을까 생 각한다. 4. 제재조치의 문제점 현재와 같은 행정기관인 방송통신심의위원회에 의한 방송 공정성 심의 자체의 문제뿐만 아니라, 현행 방송법 제100조 제1항이 예정하고 있는 제재조치들에서도 문제점이 발견된다. 첫째, 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정 수정 또는 중지 라는 제재조치와 관련하여서는, 국가에 의한 검열의 해당 여부라는 문제점이 제시될 수 있다. 물론 법형식적 으로는 사전심의가 아니므로 법리상 절대적으로 금지되는 사전검열에 해당하지는 않겠지 만 28), 사후적으로도 해당 방송프로그램의 정정 수정 또는 중지를 요구하는 것이 검열을 금 지하는 헌법정신에 부합하는지의 문제가 존재한다. 29) 27) 이러한 문제제기는 헌법적인 관점에서 보면 공정성을 이유로 어떤 편향을 수정하려 하는 것은 그 편향이 실제로 존재하든 존재하지 않든 국가의 견해를 강요함으로써 정치적 중립성을 침해하고 견해차에 따른 차별(viewpoint discrimination)이 된다는 문제제기로 전환될 수 있다. 박경신, 방송 공정성 심의의 헌법적 한계, 민주법학 제48호, 민주주의법학연구회, 2013. 3, 265면. 28) 헌법재판소는 방송광고 사전심의에 대해서 헌법이 절대적으로 금지하는 사전검열에 해당한다고 보아 위헌결정을 내린 적이 있다. 헌재 2008. 6. 26. 2005헌마506, 방송법 제32조 제2항 등 위 헌확인. 이 사건에서는 방송위원회로부터 위탁을 받은 한국광고자율심의기구로 하여금 텔레비전 방송광고의 사전심의를 담당하도록 한 것이 헌법이 금지하는 사전검열에 해당하는지 여부가 문 제되었는데, 헌법재판소는 한국광고자율심의기구의 법적 성격을 공무수탁사인으로 보고, 한국광 고자율심의기구에 의한 방송광고 사전심의를 행정기관에 의한 사전검열로 파악하였다. 29) 헌법재판소는 방송심의제도 그 자체에 대해서는 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익 보호와 민주적 여론 형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진에 이 바지하기 위한 것으로 파악하면서 목적의 정당성을 인정한 바 있지만(헌재 2012. 8. 23. 2009 헌가27, 방송법 제100조 제1항 제1호 위헌제청), 제재조치의 위헌성 문제는 방송심의제도 그 자 체의 위헌성 문제와 분리해서 접근하는 것이 가능하다.

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 105 둘째, 방송편성책임자 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계 라는 제재조치와 관련하여서는, 일정한 조직이나 단체 내부의 구성원에 대한 내부 제재조치인 징 계를 외부기관이 직접적으로 요구하고 그 위반시 형사벌을 부과할 수 있는가의 문제점이 지 적될 수 있다. 현행 감사원법 제32조 제1항은 감사원은 국가공무원법 과 그 밖의 법령에 규정된 징계 사유에 해당하거나 정당한 사유 없이 이 법에 따른 감사를 거부하거나 자료의 제출을 게을리한 공무원에 대하여 그 소속 장관 또는 임용권자에게 징계를 요구할 수 있다. 고 규정하고 있다. 공무원에 대한 감사원의 징계요구권한은 현행 헌법 제97조가 규정하고 있는 것으로서 감사원의 고유권한인 공무원의 직무에 관한 감찰권한 의 연장선상으로 이해 할 수 있다. 하지만 국가기간방송으로서의 공영방송사이자 공법인인 KBS는 모르되, MBC 나 SBS 등 민영방송사에 대해서도 이러한 조직 구성원의 징계를 외부기관이 강제력을 동원 하여 직접적으로 요구하는 것이 타당한지의 문제는 근본적으로 존재한다. 셋째, 주의 또는 경고 라는 제재조치와 관련하여서는, 이러한 주의 또는 경고 이외의 다 른 조치나 형태는 없는지의 문제가 제기될 수 있다. 예컨대 헌법재판소는 시청자에 대한 사 과 라는 제재조치의 위헌성을 논증하면서, 심의규정 위반사실의 공표 나 강제적 방식이 아 닌 권고 의 형태도 가능하다는 것을 주된 논거로 제시한 적이 있다. 30) 하지만 필자는 위와 같은 차원이 아니라, 주의 또는 경고, 심의규정 위반사실의 공표 나 권고 의 형태라 하더라도, 이러한 제재조치를 반드시 행정기관이 해야만 방송의 공정성이 확보될 수 있는가라는 관점에서 문제제기를 하고자 한다. 즉 이론적으로 이러한 제재조치를 자율규제기구도 할 수 있다고 한다면, 자율규범(행동강령)을 통해서 규제를 하는 것도 불가 능하지 않을 뿐만 아니라, 주의 또는 경고, 심의규정 위반사실의 공표 나 권고 가 추구하 는 본래의 효과, 즉 방송사업자에 대한 반성의 촉구, 언론사로서의 공적 책무에 대한 인식 제고, 여론의 왜곡 형성 등의 방지, 해당프로그램의 신뢰도 하락에 따른 시청률 하락 등의 불이익의 효과는 충분히 거둘 수 있을 것이다. 30) 헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27, 방송법 제100조 제1항 제1호 위헌제청 : 심의규정을 위반한 방송사업자에게 주의 또는 경고 만으로도 반성을 촉구하고 언론사로서의 공적 책무에 대한 인식 을 제고시킬 수 있을 뿐만 아니라, 주의 또는 경고 조치를 받은 방송사업자는 지체 없이 방송 통신위원회의 제재조치에 관한 결정사항전문을 방송할 의무를 부담하므로(방송법 제100조 제4 항, 제108조 제1항 제27호), 위 조치만으로도 심의규정에 위반하여 주의 또는 경고 의 제재조치 를 받은 사실을 공표하게 되어 이를 다른 방송사업자나 일반 국민에게 알리게 됨으로써 여론의 왜곡 형성 등을 방지하는 한편, 해당 방송사업자에게는 해당프로그램의 신뢰도 하락에 따른 시 청률 하락 등의 불이익을 줄 수 있다. 또한, 심의규정을 위반한 방송사업자에 대한 제재수단으 로, 방송사업자로 하여금 방송통신위원회로부터 심의규정을 위반하였다는 판정을 받았다는 사실 을 구체적으로 공표하도록 하는 방법을 상정해 볼 수 있고, 이러한 심의규정을 위반하였다는 판 정을 받은 사실의 공표에 더하여 시청자에 대한 사과 에 대하여는 명령 이 아닌 권고 의 형태 를 취할 수도 있다. (밑줄 필자 강조)

106 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 Ⅳ. 방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안 현재의 방송통신심의위원회에 의한 방송의 공정성 심의의 문제점을 극복하기 위한 제도 적 대안으로는 크게 네 가지 정도를 상정할 수 있다. 1. 제1안 : 현행 방송통신심의위원회에 의한 심의제도의 합리화 방안 (1) 기본취지 및 내용 이 방안은 현재의 방송통신심의위원회에 의한 방송의 공정성 심의제도를 존치하는 것을 전제로, 현재의 공정성 심의로 인해 파생되는 문제점을 해소할 수 있도록 합리화하는 방안 이다. 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 방송통신심의위원회의 구성방식을 개편할 필요가 있다. 즉 정파적 세력관계가 반영 되지 않도록 구성방식을 개편할 필요가 있다. 현행 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제18조 제3항에 따르면, 방송통신심의위원회의 구성방식은 대통령이 위촉하는 9인으 로 하되, 이 경우 3인은 국회의장이 국회 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 추천한 자를 위 촉하고, 3인은 국회의 소관 상임위원회에서 추천한 자를 위촉하도록 되어 있다. 따라서 현 재의 국회 정당 분포 및 대통령의 소속 정당을 고려한다면, 여야 합의가 이루어지는 경우 여당 성향 6인, 야당 성향 3인으로 구성되는 것은 어떻게 보면 필연이라고 할 수 있다. 이러 한 측면에서 심의기구의 정당성 확보의 전제조건인 전문성과 독립성은 제고하되, 정파적 이 해관계로부터 자유로울 수 있는 새로운 구성방식에 대한 고민이 필요하다. 31) 둘째, 방송통신심의위원회의 심의결정방식을 개편(의결정족수에 있어서 가중다수정족수 를 도입하는 방안)할 필요가 있다. 예컨대, 공정성 위반으로 제재조치를 부과하는 경우에는 가중다수정족수를 적용하도록 하여(예컨대 7인 이상의 찬성이 필요), 현재의 정파적 세력관 계(6 : 3)에 따라 결론이 정해지는 것을 지양할 필요가 있다 셋째, 방송의 공정성 심의를 방송통신심의위원회에 신청할 수 있는 민원인의 자격(당사자 적격)을 당해 프로그램 관련 당사자로 좁히는 방법도 고려할 필요가 있다. 지금까지의 방송 31) 참고로 현재와 같이 심의와 규제의 집행기능을 분리하고, 이를 위해 방송심의기구를 독립기관으 로 만든 것이 실질적으로 방송내용규제의 독립성과 정치적 중립성 확보에 별 도움이 되지 않는 현실을 감안해 방송통신심의위원회를 방송통신위원회에 통합함으로써 내용규제에 관련된 조직을 단순화하는 것도 적극 검토할 필요가 있고, 이렇게 될 경우 오히려 행정기관이 방송내용규제를 담당하게 됨으로써 내용규제기준에 대해서도 엄격한 헌법적 심사가 이루어질 것이므로 지나치게 폭넓은 제재나 정치심의 논란에 대한 사법적 통제가 더 용이해질 수 있다는 견해가 있다. 심석 태, 방송심의 기구의 민간 독립성 신화 에 대한 고찰 - 한미 비교의 관점 -, 미국헌법연구 제23권 제3호, 미국헌법학회, 2012. 12, 193-194면.

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 107 의 공정성 심의가 이루어지는 계기가 된 것이 주로 정략적 목적에서 민원을 악용한 경우가 없지 않았다는 측면에서, 민원인의 자격을 당해 프로그램의 내용과 관련되어 있는 직접적인 당사자로 제한할 필요가 있다. 넷째, 방송의 공정성 심의의 대상이나 기준을 차별화하는 방법을 가미할 필요가 있다. 공 정성 심의의 차별화 전략과 관련하여서는 다음과 같이 다양한 선택지가 가능하다. 1 방송의 공정성 심의의 대상을 지상파방송에만 국한하고 비지상파방송에는 적용하지 않는 방법을 들 수 있다. 2 방송의 공정성 심의의 대상에는 지상파방송과 비지상파방송 모두를 포함시키지만, 그 심의기준이나 정도를 차별화하는 방법을 들 수 있다. 여기서 심의기준이나 정도에 있어서 구체적인 차별화 방법은 다음의 표로 정리될 수 있다. 매체 및 채널종류 지상파방송 (공영 민영) <표 1> 매체간 채널간 차별적 공정심 심의의 정도 케이블TV 위성방송의 케이블TV 위성방송의 승인채널 내지 기본채널 등록채널 내지 유료채널 인터넷방송 심의기준 강 중 중(혹은 약) 약 기본적으로 위와 같은 공정성 심의의 두 가지 차별화 전략은, 현행 방송법 제32조 단서가 방송심의에 있어서 매체별 채널별 특성에 따른 차별화를 예정하고 있기 때문에 제도적으로 불가능한 것은 아니다. 3 프로그램의 내용과 성격에 따른 차별화 전략으로서, 시사 보도프로그램과 비시사 보 도프로그램을 구분해서 전자에 대해서만 공정성 심의를 적용하는 방법을 들 수 있다. 32) 특 32) 이렇게 시사 보도프로그램과 비시사 보도프로그램을 구분해서 전자에 대해서만 공정성 심의를 적용하게 되면, 예능프로그램의 공정성 논란은 배제될 수 있을 것이다. 방송통신심의위원회는 2013. 8. 22. 연예오락프로그램인 MBC-TV <황금어장>에 대해서 방송심의규정 제14조(객관성) 위반을 이유로 권고조치를 내린 적이 있다. 그런데 이 프로그램은 2009. 6. 17. 방송된 것으로 서, 출연자인 안철수 당시 교수가 입대 당시 가족들에게 군대 간다는 이야기도 안 하고 나왔 다, 본인 소유주식을 직원들에게 무상 분배한 것과 관련한 취재요청에 대해 얼굴이 나오지 않는 조건으로 촬영에 응했더니 방송에서는 손꼼지락 거리는 모습만 나왔다, 의대교수와 백 신개발자 중 한 가지를 선택할 때, 더 의미가 크고 재미있고 잘 할 수 있는 백신 개발의 길을 택했다 는 등의 거짓말을 하였다는 민원에 의해 심의하였으며, 1998년 방송된 MBC-TV '성공시 대 (8월 30일), 2000년 방송된 KBS-TV 뉴스 9 ( 이사람, 나눔의 벤처, 10월 26일), 그리고 2001년 오마이뉴스와의 인터뷰 기사( 코스닥 황제주 등극한 안철수 사장, 9월 22일) 등과 비교 할 때, 상기 발언내용은 일부 사실과 다른 것으로 판단되며, 이처럼 사회적 영향력이 큰 공인의 발언을 방송함에 있어 방송사가 그 진위 여부에 대한 확인을 소홀히 한 것은 관련 심의규정에 위반되는 것으로 판단하였다.

108 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 히 이러한 차별화 전략은 현행 방송법 제6조 제1항이 방송보도의 공정성 을 명시적으로 요 구하고 있을 뿐만 아니라, 방송법 제33조 제2항이 방송심의에 관한 규정에 반드시 포함되어 야 할 사항 중의 하나로 보도 논평의 공정성에 관한 사항 (제9호)을 명시적으로 규정하고 있다는 점에서, 그 법적 근거를 찾을 수 있다. 다섯째, 제재조치의 형태나 내용을 덜 제한적인 방향으로 개선하는 것도 고려할 수 있다. 예컨대 현재의 제재조치 중에서 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정 수정 또는 중지 와 방송편성책임자 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계 는 폐지하고, 주의 또는 경고, 심의규정 위반사실의 공표 나 권고 의 형태만 남기는 경우에 는, 국가에 의한 검열의 문제 및 방송사업자의 자율성이나 방송의 자유에 대한 과도한 침해 의 문제가 불식될 수 있을 것이다. (2) 검토 이 방안의 장점은 다음과 같다. 첫째, 현행 방송통신심의위원회에 의한 방송 공정성 심의제도의 존치를 전제로 한다는 점 에서, 가장 현실적인 방안이 될 수 있다. 둘째, 방송의 공정성 규범의 적용 및 집행이 국가(행정기관)에 의해서 담보될 수 있다는 점에서, 방송의 공정성 규범의 실효성을 확보할 수 있다. 반면에 이 방안의 단점은 다음과 같다. 첫째, 현행 방송통신심의위원회에 의한 방송의 공정성 심의제도의 존치를 전제로 한다는 점에서, 제도의 근간을 근본적으로 개혁하지 못한다는 한계가 존재한다. 둘째, 방송의 공정성 확보에 있어서 여전히 국가가 주도권을 쥐고 있다는 점에서, 방송사 업자 내지 방송산업계의 자율적인 규제의 토대를 마련하지 못한다는 문제점이 존재한다. 2. 제2안 : 선거보도의 공정성 심의만 존치시키는 방안 (1) 기본취지 및 내용 이 방안은 방송프로그램 전체에 대해서 공정성 심의를 적용하는 것이 아니라, 선거보도 관련 프로그램의 경우에만 공정성 심의를 적용하는 것이다. 예컨대 현행 공직선거법상 제8 조의2 제1항은, 임기만료에 의한 선거의 경우에는 예비후보자등록신청개시일 전일부터 선 거일 후 30일까지, 보궐선거 등의 경우에는 선거일 전 60일(선거일 전 60일 후에 실시사유 가 확정된 보궐선거 등의 경우에는 그 선거의 실시사유가 확정된 후 10일)부터 선거일 후

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 109 30일까지, 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 방송통신심의위원회에 선거방송심의위원 회를 설치 운영하도록 하고 있다. 따라서 이 방안은 상시적인 방송 공정성 심의는 폐지하되, 일정한 선거기간 동안 이루어지는 선거방송의 공정성 심의만 유지하는 방안이다. 선거의 공정성 은 헌법이 명문으로 규정하고 있는 헌법적 가치이다. 헌법 제114조 제1항 에서는 선거관리위원회의 설치목적 중의 하나로 선거의 공정한 관리 를 명시하고 있고, 제 116조 제1항에서는 선거운동은 균등한 기회가 보장되어야 한다 고 명시하고 있다. 하지 만 방송의 공정성은 헌법적으로 정당화되기는 하지만, 헌법 자체가 명문으로 요청하고 있는 헌법적 가치는 아니다. 이러한 측면에서 선거의 공정성과 직접적으로 관련되어 있는 선거보 도의 공정성에 대해서만 심의제도를 적용하는 것이 이 방안의 핵심내용이다. (2) 검토 이 방안의 장점은 다음과 같다. 첫째, 방송의 공정성 심의의 정당화 근거에 대한 논란이 상당 정도 불식될 수 있다는 점 이다. 왜냐하면 선거의 공정성 이라고 하는 헌법적 가치의 추구가 개입되기 때문이다. 둘째, 선거방송심의위원회의 구성에 있어서 정치적 정파적 성격을 완화시킬 수 있다는 점이다. 현재 공직선거법 제8조의2 제7항은 선거방송심의위원회의 구성과 운영 그 밖에 필 요한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정한다 고 규정하고 있고, 이에 따라 제정된 선 거방송심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙 제3조 제2항 본문은 방송통신심의위원회 는 국회에 교섭단체를 구성한 정당과 중앙선거관리위원회가 추천하는 각 1명, 방송사(선거 법 제70조제1항에 따른 방송시설을 경영 또는 관리하는 자를 말한다.) 방송학계 대한변호 사협회 언론인단체 및 시민단체(이하 추천단체 라 한다)등이 추천하는 사람을 포함하여 9명 이내의 위원으로 심의위원회를 구성한다. 고 규정하고 있다. 따라서 방송통신심의위원회의 구성방식에 비해서는 상대적으로 정치적 정파적 성격을 완화시킬 수 있다. 반면에 이 방안의 단점은 다음과 같다. 첫째, 선거와 관련된 방송의 공정성만 심의대상으로 하기 때문에, 선거와 무관한 방송의 공정성 심의를 폐지했을 경우의 문제점에 대한 보완책이 필요할 수 있다는 점이다. 둘째, 이론적으로나 이념적으로 방송의 공정성 테제의 포기를 의미할 수 있기 때문에, 즉 방송의 공정성 이념이 선거의 공정성 이념에 종속될 수 있기 때문에, 수용이 쉽지 않을 것 으로 보인다.

110 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 3. 제3안 : 언론중재위원회에 의한 언론중재의 대상으로 포섭시키는 방안 (1) 기본취지 및 내용 이 방안은 방송의 공정성 심의를 현행 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 (이하 언론 중재법 이라 한다)상의 언론중재위원회에 의한 언론중재의 대상으로 포섭시키는 방안이다. 이 방안의 기본적인 취지는 언론중재제도의 활성화 내지 확대를 통해 정치심의의 문제점은 해소하면서도, 방송의 공정성 문제로부터 파생될 수 있는 관련 당사자의 피해 구제 내지 정 보와 견해의 다양성을 확보하고자 하는 것에 있다. (2) 검토 이 방안의 장점은 다음과 같다. 첫째, 공정성 심의의 정치화 내지 정치심의의 문제가 상당 부분 해소될 수 있다는 점이다. 그 이유는 일단 언론중재위원회의 구성에 있어서 정치적 정파적 성격이 배제되어 있기 때 문이다. 33) 둘째, 방송통신심의위원회에 의한 방송의 공정성 심의제도와 언론중재위원회에 의한 언 론중재제도와의 상호 충돌문제를 해결할 수 있다는 점이다. 필자가 보기에, 우리나라와 같 이 방송의 공정성을 담보하는 제도적 장치로서 행정기관인 방송통신심의위원회에 의한 심 의제도와 언론중재위원회에 의한 언론중재제도를 동시에 운영하고 있는 입법례가 있을지는 의문이다. 설령 행정기관에 의한 방송심의제도를 채택하고 있는 입법례가 있다고 할지라도, 방송의 공정성 심의까지 이 행정기관이 담당하고 있는지는 의문이다. 34) 33) 현행 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제7조 제3항 : 중재위원회는 40명 이상 90명 이 내의 중재위원으로 구성하며, 중재위원은 다음 각 호의 사람 중에서 문화체육관광부장관이 위촉 한다. 이 경우 제1호부터 제3호까지의 위원은 각각 중재위원 정수의 5분의 1 이상이 되어야 한다. 1. 법관의 자격이 있는 사람 중에서 법원행정처장이 추천한 사람 2. 변호사의 자격이 있는 사람 중에서 변호사법 제78조에 따른 대한변호사협회의 장이 추천 한 사람 3. 언론사의 취재 보도 업무에 10년 이상 종사한 사람 4. 그 밖에 언론에 관하여 학식과 경험이 풍부한 사람. 34) 주요 선진국의 경우에는 방송의 공정성 평가시스템은 주로 정치적 영향력으로부터 자유로운 자 율심의체계에 중점을 두고 있는 것으로 평가되고 있다. 즉 우리나라와 같이 행정적이 타율규제 의 성격보다는 상대적으로 방송사의 자율규제의 성격이 더 강하다는 것이다. 이러한 측면에서 보더라도 우리나라와 같이 방송의 공정성을 담보하는 제도적 장치로서 행정기관인 방송통신심의 위원회에 의한 심의제도와 언론중재위원회에 의한 언론중재제도를 동시에 운영하고 있는 입법례 가 있을지는 의문이다. 주요 선진국의 방송 공정성 평가시스템 관한 소개로는 이강형 최현주, 해외 선진국의 방송 공정성 평가체계 연구 - 미국, 영국, 일본 사례를 중심으로 -, 사회과학 담론과 정책 제5권 1호, 경북대학교 사회과학연구원, 2012. 4, 71-98면 참조.

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 111 반면에 이 방안의 단점은 다음과 같다. 첫째, 언론중재의 대상으로 삼기에 부적절한 방송프로그램이 관련된 사례의 경우, 예컨대 언론보도로 인한 피해자의 인격권 침해와는 무관한 사례의 경우라든지 혹은 정부나 국가기 관이 보도된 사안이나 논쟁의 관련 당사자인 경우 35) 에 언론중재의 대상으로 포섭시키는 것 이 언론중재의 원래 취지에 부합하지 않는다는 문제제기가 가능하다. 하지만 현행 언론중재법은 제14조 제3항에서 국가 지방자치단체, 기관 또는 단체의 장 은 당해 업무에 대하여 그 기관 또는 단체를 대표하여 정정보도를 청구할 수 있다 는 특별규 정(반론보도청구에도 이를 준용하고 있음. 언중법 제16조 제3항)둠으로써, 국가기관에 의한 반론보도청구 및 정정보도 청구를 허용하고 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 36) 이 규정이 국가기관에게 반론보도청구를 할 수 있는 권리를 특별히 인정한 취지는, 국가기관의 인격 권을 보호하고자 하는 것이 아니라, 국가나 지방자치단체에 대한 사회적 신뢰를 얻고자 하 는 공익적 필요 때문이라고 이해된다. 그리고 이러한 특별규정에 대해서 대법원은 그 정당 성을 인정하였다. 37) 35) 예컨대 2004년 노무현 대통령 탄핵관련 방송, 2008년 광우병 관련 방송, 2009년 미디어법 관 련 방송, 2013년 통합진보당 해산심판청구 관련 방송 등의 경우를 들 수 있다. 36) 물론 국가기관에 의한 반론보도청구 및 정정보도 청구를 허용하고 있는 제도 자체가 과연 적절 한가의 문제는 여전히 존재한다. 예컨대 윤성옥 교수는 국가기관의 반론권 허용범위는 극도로 제한할 필요가 있으며 궁극적으로 반론권 보호주체에서 국가기관을 제외하는 법개정을 주장하고 있는데, 그 근거로는 국가기관이 기본권의 수범자이지 기본권의 주체로서 소지자가 아닌 점, 국 가기관의 반론권 보호는 반론권의 법리인 무기대등의 원칙에 부합하지 않은 점, 국가기관은 언 론에 의한 불리한 공표도 예상해야 하는 점, 의견 사실 구분의 어려움과 반론문 허위 입증을 피 고인 언론사에 지우는 반론권의 법리가 국가기관에 맞지 않는 점을 제시하고 있다. 윤성옥, 국 가기관의 반론권 보호범위와 제한에 관한 연구 : 법원의 반론보도청구 판결을 중심으로, 한국 방송학보 제22-1호, 한국방송학회, 2008. 1, 152-156면. 하지만 이 문제는 이 글에서는 상론 하지 않기로 한다. 그 이유는 이 문제는 이 글의 연구대상이 아닐 뿐만 아니라, 이 글의 기본논 지는 국가기관에 의한 반론보도청구 및 정정보도 청구를 허용하고 있는 제도를 전제하고 있기 때문이다. 37) 대법원 2006. 2. 10. 선고 2002다49040 판결, 반론보도심판청구 : 구 정기간행물의 등록 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7369호 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률로 전문 개정되 기 전의 것) 제16조 제7항은 국가 지방자치단체, 기관 또는 단체의 장은 당해 업무에 대하여 그 기관 또는 단체를 대표하여 반론보도를 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 반론보도 청구 권은 언론기관이 특정인의 일반적 인격권을 침해한 경우 피해를 받은 개인에게도 신속 적정하게 대등한 방어수단을 마련해 준다고 하는 인격권 보장의 요청과 함께 진실 발견과 올바른 여론 형 성을 위한 제도로서의 언론보장이라는 헌법적 근거를 가지는 것이다. 이와 같은 반론보도 청구 권의 취지에 비추어 볼 때, 국가나 지방자치단체로서도 그들에게 주어진 헌법 및 법령상의 과제 와 기능을 수행함에 있어서 이에 대한 최소한의 사회적 승인 내지 신뢰를 필요로 하므로, 언론 기관의 사실적 주장에 개별적 관련성을 가진 국가 등이 이에 대한 반론을 제공함으로써 자신에 대한 이러한 사회적 신뢰를 얻거나 유지하여야 할 공익이 있음을 부정할 수 없다. 한편, 국가 등은 행정권의 주체로서 법령을 직접 집행하는 방식으로 반론보도 청구권을 행사하는 것이 아니 고, 다른 반론보도 청구권의 주체들과 마찬가지로 법이 정한 동일한 요건 및 절차에 따라 그 권 리를 실현하는 것에 불과할 뿐만 아니라, 반론의 대상을 사실적 주장에 국한함으로써 의견의 진

112 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 따라서 위와 같이 국가기관에 의한 반론보도청구 및 정정보도청구를 허용하고 있는 특별 규정을 전제로 할 때, 공정성에 대한 판단을 언론중재의 대상으로 포섭시키는 것이 제도적 으로 완전히 불가능한 것은 아닐 것이다. 구체적으로 반론보도청구 및 정정보도 청구를 할 수 있는 당사자적격(혹은 정정보도청구의 이익)을 확대하는 방식으로 해결될 수 있을 것으 로 보인다. 예컨대 소위 PD수첩 사건 으로서, 농림수산식품부에 대해 방송내용과 개별적인 연관성이 있으므로 보도내용이 진실하지 않을 경우 정정보도를 청구할 이익이 있다고 인정 한 사례 38) 를 볼 때, 공정성에 대한 판단을 언론중재의 대상으로 포섭시키는 것이 제도적으 로 완전히 불가능한 것은 아닌 셈이다. 이러한 측면에서 본다면 현행 언론중재법상의 반론 보도청구 및 정정보도청구권제도는 전통적인 의미에서의 인격권 침해 구제에만 국한된 것 은 아니라는 것을 알 수 있다. 둘째, 방송의 공정성에 대한 판단을 언론중재의 대상으로 포섭시키는 것이 제도적으로 완 전히 불가능하지는 않다고 하더라도, 언론중재가 모든 공정성 문제를 해결할 수 있는 수단 은 아니라는 점에서, 여전히 한계가 있다는 점이다. 이와 관련하여서는 현행 방송심의규정 에서 공정성과 관련된 규정 중 특히 제9조가 규정하고 있는 내용들이 언론중재에 의해서 처 술 등 가치 판단의 표현에 관한 언론의 자유를 보장하고 있고, 일정한 경우 반론보도의 게재를 거부할 수 있도록 하는 등 반론의 범위에 합리적인 한계가 설정되어 있으므로, 반론보도 청구권 의 인정에 따른 언론의 자유에 대한 제한 정도가 국가 등의 반론보도 청구권을 배제하여야 할 만큼 높아진다고 단정할 수 없다. (밑줄 필자 강조) 38) 대법원 2011. 9. 2. 선고 2009다52649 전원합의체 판결, 정정 반론 : 구 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9425호로 개정되기 전의 것) 제14조에서 정하는 사실적 주 장에 관한 언론보도가 진실하지 아니함으로 인하여 피해를 입은 자 라고 함은 그 보도내용에서 지명되거나 그 보도내용과 개별적인 연관성이 있음이 명백히 인정되는 자로서 보도내용이 진실 하지 아니함으로 인하여 자기의 인격적 법익이 침해되었음을 이유로 그 보도내용에 대한 정정보 도를 제기할 이익이 있는 자를 가리킨다. 여기서 보도내용과 개별적인 연관성이 있음이 명백히 인정되는 자 에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 그 보도 이후에 이루어진 다른 방송이나 신 문 등의 보도내용까지 종합하여 이를 판단하여서는 아니 되나, 정정보도청구권이 가지는 의미에 비추어 보면, 비록 그 보도내용에서 성명이나 초상 등을 통하여 특정되지 아니하였고 또한 사전 지식을 가지고 있는 사람이 아니라면 보도내용 자체로써는 보도의 대상이 되고 있는 사람이 누 구인지를 알 수 없는 경우에도, 언론기관이 당해 보도를 하기 위하여 취재한 내용 등과 당해 보 도의 내용을 대조하여 객관적으로 판단할 때에 당해 보도가 그 사람에 관한 것으로 명백히 인정 되는 사람 또는 당해 보도를 한 언론기관에서 보도내용이 그 사람에 관한 것임을 인정하는 사람 등은 보도내용과 개별적인 연관성이 있음이 명백히 인정되는 자에 해당된다. 문화방송이 PD수첩 프로그램에서 미국산 쇠고기, 광우병에서 안전한가 라는 제목으로 한 방 송에 대하여 농림수산식품부가 정정보도 청구를 한 사안에서, 위 방송의 전체적인 취지는 광우 병에 걸린 미국산 쇠고기가 개정된 미국산 쇠고기 수입위생조건으로 인하여 국내에 수입될 수 있고 이로 인하여 국민의 생명과 건강이 위협받고 있다는 것인데, 이와 같은 방송의 전체적인 취지, 내용, 구조, 당사자의 지위 등을 고려하면 그 보도내용은 농림수산식품부가 주도한 미국 산 쇠고기 수입협상조건에 관한 비판의 근거로 삼기 위하여 광우병의 위험성에 관한 사실적 주 장을 한 것이 명백하므로, 위 방송내용과 개별적인 연관성이 있음이 인정되는 농림수산식품부는 보도내용이 진실하지 아니할 경우 정정보도를 청구할 이익이 있다. (밑줄 필자 강조)

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 113 리될 수 있는 사항들인지에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 39) 4. 제4안 : 자율규제기구에 의한 자율심의제도 강화방안 (1) 기본취지 및 내용 이 방안은 예컨대 방송협회와 같은 기구를 자율규제기구로 만들고, 이 기구 내에 전문성 과 독립성을 갖춘 가칭 방송공정성심의위원회 를 구성하여, 이 위원회로 하여금 방송의 공 정성을 심의하게 함으로써, 방송통신심의위원회에 의한 심의제도를 대체하거나 보완하는 방안이다. 즉 행정기관에 의한 심의제도에 자율규제기구에 의한 자율심의제도를 가미하거 나 강화하는 방안이다. 40) 현재 방송법상 방송사 자체심의제도가 있으므로, 이러한 방송사 자체심의 시스템이 원활 하게 작동하는 경우에는, 반드시 방송통신심의위원회에 의한 사후심의를 강화할 논리적 필 연은 존재하지 않는다고 할 수 있다. 그리고 방송사 자체심의에 부가하여 방송산업계에서 방송자율심의기구를 자율적으로 구성하고, 이 기구 내에 전문성과 독립성을 갖춘 가칭 방 송공정성심의위원회 를 설치하여 이 위원회로 하여금 방송의 공정성 심의를 담당하게 하며, 방송통신심의위원회에 의한 심의는 이러한 방송자율심의기구에 의한 심의를 사후적으로 확 인만 하는 프로세스를 상정할 수 있다. 물론 방송자율심의기구는 방송사업자들이 자발적으로 구성해서 가입하고, 이들 방송사업 자들을 구속하는 자율규범인 방송윤리행동강령 을 제정하도록 유도하며, 이러한 행동강령 에 방송의 공정성의 판단기준과 판단절차를 규정하고, 이 행동강령에 대해서 방송통신심의 위원회가 승인을 하게 함으로써, 방송사업자의 무임승차나 일탈 을 통제할 수 있을 것이다. 자율규제기구에 의한 자율심의체제를 순서대로 정리하면 다음과 같다. 방송사 자체심의 방송자율심의기구에 의한 심의(행동강령 및 자율심의기준에 따른 심 의. 행동강령 및 자율심의기준에 대해서는 방송통신심의위원회가 승인) 방송통신심의 위원회에 의한 확인심의 39) 사실 이 부분에 대한 논증이 이 방안이 설득력을 확보할 수 있는 핵심내용이 된다. 하지만 이 부분에 대한 논증, 보다 구체적으로 그동안 방송심의규정 제9조 위반으로 제재조치가 내려진 사 례들에 대한 분석을 통한 논증은 별도의 연구가 필요할 정도로 광범위하고도 치밀한 작업이다. 따라서 이 부분에 대한 연구는 향후 별도의 연구에서 다루기로 한다. 40) 현행 방송심의제도는 법리적으로 헌법적 가치를 침해하는 개연성이 크기 때문에 그 대체수단으 로서의 자율적 방송심의제도의 도입이 필요하고, 자율심의제도가 현재의 행정기관 중심의 방송 심의보다는 방송의 자유가 내포하는 헌법적 가치에 더 부합되는 제도라는 의견도 존재한다. 최 우정, 헌법상 방송의 자유보장을 위한 현행 방송심의제도의 문제점과 개선방향, 공법학연구 제14권 제2호, 한국비교공법학회, 2013. 5, 23-25면.

114 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 결국 이 방안은 행위규범으로서의 방송의 공정성의 강화 인 동시에 통제규범으로서의 방 송의 공정성의 합리화 를 지향하는 것이라고 할 수 있다. 즉 필자는 앞에서 현재의 방송의 공정성 규범에 대해서는 행위규범으로서의 성격은 미약하고, 통제규범으로서의 성격은 오 히려 강력하다 는 진단을 하였다. 이러한 측면에서 현재의 방송 공정성 규제의 적절성과 효 율성을 제고하기 위해서는, 행위규범으로서의 성격을 강화시키고, 통제규범으로서의 성격 은 합리화시키는 방향으로 제도를 설계할 필요가 있다. 이러한 측면에서 자율규제기구에 의 한 자율심의제도 강화방안은 바로 이러한 목표에 부합하는 방안이라고 할 수 있다. (2) 검토 이 방안의 장점은 다음과 같다. 첫째, 방송의 공정성에 대한 직접적인 국가의 개입과 통제를 지양할 수 있다는 점이다. 둘째, 방송사업자의 자율규제를 통해서 자율규제역량을 강화할 수 있다는 점이다. 셋째, 공 정성 심의의 정치화 내지 정치심의의 문제가 상당 부분 해소될 수 있다는 점이다. 반면에 이 방안의 단점은 다음과 같다. 첫째, 방송사업자에 대한 국가의 신뢰가 이 방안의 기본전제인데, 현재 과연 이러한 신뢰 가 형성되어 있는지가 분명하지 않다는 점이다. 둘째, 자율심의제도를 도입했을 때, 방송사업자의 무임승차나 일탈 을 효과적으로 통제할 수 있을지에 대한 의문이 존재할 수 있다는 점이다. Ⅴ. 나오는 말 이상에서 필자가 전개한 논의를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 방송의 공정성 규제의 헌법적 정당성을 논증하였다. 기존의 전통적인 전파의 희소 성, 침투성, 영향력, 전파의 공공재성 이외에 새로운 헌법적 정당화 근거로서 방송규제의 역사성, 언론의 자유의 양면성에 대한 고려, 정보와 견해의 다양성 보장, 입법자의 입법재 량을 제시하였다. 둘째, 방송 공정성 테제의 성격을 행위규범과 통제규범의 이원화 라는 구조에 따라 행위 규범으로서의 방송 공정성 테제의 의미, 통제규범으로서의 방송 공정성 테제의 의미를 분석 하였다. 셋째, 현행 방송 공정성 심의제도의 문제점을 방송의 공정성에 대한 내용 및 판단기준 정

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 115 립의 어려움, 공정성 심의의 정치화 내지 정치심의의 문제, 제재조치의 문제점 등을 중심으 로 분석하였다. 넷째, 현행 방송 공정성 심의제도의 개선방안으로 현행 방송통신심의위원회에 의한 심의 제도의 합리화 방안, 선거보도의 공정성 심의만 존치시키는 방안, 언론중재위원회에 의한 언론중재의 대상으로 포섭시키는 방안, 자율규제기구에 의한 자율심의제도 강화방안 네 가 지를 제시하면서 각 방안의 장 단점을 분석하였다. 서론에서 언급한 것처럼 방송의 공정성 심의제도의 문제는 과연 방송의 공정성 심의제도 자체가 정당한가의 문제와 설령 방송의 공정성 심의제도 자체가 정당하다고 하더라도 현재 의 우리나라에서 채택하고 있는 방송의 공정성 심의제도는 적절한가의 문제 두 가지를 포괄 하는 주제이다. 이 연구는 이 두 가지 문제 중에서 후자에만 초점을 맞추어서 연구를 진행 하였다. 이러한 측면에서 이 연구는 분명히 한계가 존재한다. 즉 다매체 다채널 환경하에서 방송의 공정성 심의제도는 그 유지 여부 자체에 대한 근본적이고도 본질적인 검토가 필요한 것은 분명하기 때문에, 이러한 문제를 다루고 있지 않은 이 연구는 그러한 측면에서 분명히 한계가 존재한다. 하지만 방송의 공정성 심의제도를 존치한다고 하더라도, 현행과 같은 심 의제도는 그 적절성과 효율성 등 여러 가지 측면에서 문제제기가 이루어지고 있는 만큼, 그 에 대한 제도적 개선방안을 제시하는 것 자체는 나름대로 여전히 유의미하다고 판단된다. 이러한 맥락에서 이 연구가 현행 방송 공정성 심의제도가 본래의 취지에 보다 부합하고 보 다 효율적으로 기능할 수 있도록 기여할 수 있기를 바라면서 이 글을 맺고자 한다. (논문투고일자: 2014. 2. 27 / 심사 및 수정일자: 2014. 3. 10 / 게재확정일자: 2014. 3. 26) 주제어 : 방송, 공정성, 방송심의, 방송통신심의위원회, 언론중재, 자율규제

116 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 <참고문헌> 박용상, 명예훼손법, 현암사, 2008 고민수 이화행, 방송통신심의위원회의 시스템 정비방안 - 현행 체제에서의 문제점과 개선방안을 중심으 로 -, 방송 통신 환경 변화에 따른 방송통신심의위원회 시스템 발전 방안, 한국언론학회 세미 나 자료집, 2012. 6. 29 김명식, 방송의 자유의 제한구조에 관한 소고, 성균관법학 제17권 제3호, 성균관대학교 비교법연구소, 2005. 12 김명식, 방송의 자유의 법적 성격과 제한 구조, 공법논총 제2호, 광주 전남공법학회, 2006. 6 김연식, 방송 저널리스트의 공정성 인식 연구, 한국언론학보 53권 1호, 한국언론학회, 2009. 2 문종대 윤영태, 언론 공정성 개념의 재개념화 : 언론의 자율성 논변을 중심으로, 한국언론정보학보 2004년 겨울호(통권 제27호), 한국언론정보학회, 2004. 11 박경신, 방송 공정성 심의의 헌법적 한계, 민주법학 제48호, 민주주의법학연구회, 2013. 3 심석태, 방송심의 기구의 민간 독립성 신화 에 대한 고찰 - 한미 비교의 관점 -, 미국헌법연구 제23 권 제3호, 미국헌법학회, 2012. 12 윤성옥, 국가기관의 반론권 보호범위와 제한에 관한 연구 : 법원의 반론보도청구 판결을 중심으로, 한국 방송학보 제22-1호, 한국방송학회, 2008. 1 윤성옥, 방송의 공정성에 관한 법적 개념과 규제 범위, 방송과 커뮤니케이션 제10권 제1호, MBC 문화 방송, 2009. 6 이강형 최현주, 해외 선진국의 방송 공정성 평가체계 연구 - 미국, 영국, 일본 사례를 중심으로 -, 사 회과학 담론과 정책 제5권 1호, 경북대학교 사회과학연구원, 2012. 4 이준웅 김경모, 바람직한 뉴스 의 구성조건 : 공정성, 타당성, 진정성, 방송연구 2008년 겨울호(통권 제67호), 한국방송학회, 2008. 12 이창현, 공정성 관련 방송심의를 둘러싼 사회적 갈등 분석 : <PD수첩>과 촛불시위 관련 프로그램의 심의 를 중심으로, 방송연구 2008년 겨울호(통권 제67호), 한국방송학회, 2008. 12 이창훈 우형진, 방송심의규제의 공정성 적용에 관한 연구 : 2003~2010년 방송심의결정 분석을 중심으 로, 미디어 경제와 문화 제9권 3호, SBS, 2011. 8 정동우 황용석, 공정성 개념에 대한 신문기자들의 인식 차이 연구 : 객관주의적 탈객관주의적 관점의 통 합모형을 중심으로, 언론과 사회 제20권 제3호, 성곡언론문화재단 언론과사회사, 2012. 8 최우정, 현행 방송심의제도에 대한 비판적 검토 - 규범학적인 측면을 중심으로 -, 언론과 법 제8권 제 1호, 2009. 6 최우정, 헌법상 방송의 자유보장을 위한 현행 방송심의제도의 문제점과 개선방향, 공법학연구 제14권 제2호, 한국비교공법학회, 2013. 5 한진만 홍성구, 시청자 배심원제 를 중심으로 한 공정성 심의 모델 구축 : KBS의 사례를 중심으로, 방 송문화연구 제24권 2호, 한국방송공사, 2012. 12 황성기, 3분할모델에 따른 인쇄매체/방송매체의 차별적 규제를 둘러싼 논쟁에 관한 고찰, 경제규제와 법 제1권 제2호, 서울대학교 공익산업법센터, 2008. 11 Lee C. Bollinger, Jr., Images of a Free Press, The University of Chicago Press, 1991 Thomas G. Krattenmaker & Lucas A. Powe Jr., Regulating Broadcast Programming, The MIT Press & The AEI Press, 1994 Cass R. Sunstein, "The First Amendment in Cyberspace", 104 Yale Law Journal 1757(1995)

방송의 공정성 확보를 위한 제도적 개선방안에 관한 연구 117 <Abstract> A Study on Institutional Reform to Secure Fairness in Broadcasting Program Sung-Gi Hwang*41) This study aims to point out problems of current deliberation system on fairness of broadcasting program, to propose a few alternatives to solve the problems, based on problem-posing about propriety and efficiency of current deliberation system on fairness of broadcasting program. The results of this study are as follows. First, this study discussed constitutional justification rationales of regulation on fairness of broadcasting program. Besides historical justification rationales, for example, spectrum scarcity, pervasiveness, power of broadcasting, public goods theory, the history of broadcasting regulation, consideration on double-sidedness of freedom of speech or press, guarantee of diversity of information and opinion, legislative discretion of legislator were presented as new constitutional justification rationales. Second, this study analyzed broadcasting program fairness thesis according to dualizing of behavioral norm/control norm, and explained meaning of broadcasting program fairness as a behavioral norm or a control norm respectively. Third, this study analyzed problems of current deliberation system on fairness of broadcasting program, concretely focusing on difficulty in establishing contents and standards of fairness of broadcasting program, politicalization of deliberation system, problems of legal sanctions and so on. Fourth, this study presented improvement plans and analyzed strengths and weaknesses of the plans, including 1 a rationalization plan of current deliberation system by Korea Communications Standards Commission, 2 a plan to maintain only deliberation system on fairness of election report, 3 a plan to include into * Professor, School of Law, Hanyang University

118 法 學 論 叢 第 31 輯 第 1 號 press arbitration by Press Arbitration Commission, 4 a plan to reinforce selfdeliberation by broadcasting self-regulation body. Key words : Broadcasting, Fairness, Broadcasting Deliberation, Korea Communications Standards Commission, Press Arbitration, Self-regulation