보편적 통신 서비스 현황과 확대방안을 위한 정책 토론회 사회 : 양문석 방송통신위원회 상임위원실 발제 - 조준상 (공공미디어연구소 소장) : 보편적 통신서비스 현황과 확대 방안 모색 토론 (가나다 순) - 김보라미 (법무법인 나눔) - 김효실 (KT 스마트네트워크 정책 TF) - 정준희 (중앙대 신문방송대학원) - 조영신 (SK경영경제연구소) 주최: 공공미디어연구소 후원: 방송통신위원회 양문석 상임위원
보편적 통신서비스 현황과 확대 방안 모색 조준상 / 공공미디어연구소 소장 1. 들어가며 - 보편적 서비스 제도 개선과 통신요금 인하 각국마다 약간의 차이가 있지만, 통신 분야에서 보편적 서비스의 개념은 최소한의 기본적 통신이용권을 보장한다 는 측면에서 정보통신 수단에 대한 접근 가능성 이 라는 의미를 강하게 띠는 공통점을 지닌다. 국내에서 보편적 서비스(역무) (Universal Service)란 모든 이용자가 언제 어디서나 적정한 요금으로 제공받을 수 있는 기본적인 전기통신 역무 (전기통신사 업법 제2조 제1항 3호)이며, 모든 전기통신사업자는 보편적 역무의 제공 또는 제 공에 따른 손실보전 의무를 지닌다 1). - 여기서 모든 이용자 는 이용자의 소득수준의 고저, 신체장애의 유무 등에 무 관하게 누구나 서비스 제공의 대상자가 되어야 함을 의미한다. 언제, 어디서나 는 도시뿐만 아니라 도서, 산간지역 등 거주 지역에 무관하게 원할 때 사용할 수 있어 야함을 의미한다. 또한 적정한 요금 은 전국적으로 유사하거나 또는 동일하며, 이용 자가 지불 가능한 수준을 의미한 2) 다. 사정은 유럽연합이나 미국이나 비슷하다. 유럽연합 보편적서비스지침 (Universal Service Directive)은 보편적서비스를 지정된 최소범위의 서비스를 모든 이용자에게 적절한 요금으로 제공 하는 것으로 정의하고 있다. 여기서 적절성 이란 이용자가 자신의 지출을 모니터링하고 조절할 수 있는 개인의 능력, 합리성 등과 관계가 있다고 정의하고 있으며, 적절한 요금 은 국가별 특성, 전국적으로 동일한 요금수준, 저소득층에 대한 요금 감면 정도를 고려하여 회원국이 개별적으로 결정 할 수 있도록 규정하고 있다. 1) 이런 측면에서 통신영역에서 보편적 서비스는 별도의 가입 절차를 동반하는 유료 보편적 서비스 가 기 본이다. 이와 상대적으로 지상파방송의 경우, 별도의 가입 절차를 동반하지 않는다면 측면에서 무료 보 편적 서비스 의 성격이 기본이다. 2) KISDI, 정훈 나상우, 2009년 3월16일, 초고속인터넷과 보편적 서비스, 4쪽 - 1 -
미국은 1996년 통신법(Telecommunications Act of 1996)에서 보편적 서비스를 국민 누구나 언제 어디서나 적절한 가격에 제공받을 수 있는 기본적인 정보통신서 비스 로 정의하고 있다. 고비용지역 및 저소득층 보조와 관련된 서비스를 보편적서 비스의 대상이 되는 기본적인 서비스로 분류하고 있으며, 학교와 도서관, 시골 의료 기관 보조와 관련된 서비스는 별도로 분류하고 있다. 여기서 알 수 있듯이, 보편적 통신서비스 개념은 지정된 최소한의 범위 를 지 니는 최소한의 기본적 서비스 를 의미한다. 문제는 이 최소한의 기본적 서비스의 범위를 어디까지로 할 것이냐 하는 점이다. 지금까지 국내에서는 물론 외국에서 이 최소한의 기본적 서비스의 범위에는 음성 유선전화 서비스가 핵심을 이뤘다. 이에 따라 국내 보편적 통신서비스는 유선전화의 경우 시내전화/시내공중전화/도서통신 서비스의 제공, 범죄신고(112) 등과 같은 특수번호 및 선박무선통신 제공, 장애인 과 저소득층에 대한 요금 감면 서비스(시내전화, 시외전화, 번호안내, 이동전화, 개 인휴대통신, 무선호출을 포괄한다)로 분류돼 왔다. - 문제는 보편적 통신서비스가 음성 유선전화 서비스에 국한된 이런 상황에서, 통신 환경은 비약적인 변화와 발전을 거듭하고 있다는 점이다. 지난해 말 스마트폰 가입자가 2300만명에 육박하는가 하면, 이동전화 보급률은 100%를 훨씬 웃돌고 있으며, 정치권과 업계 일각에서는 WiFi 망 공유를 통해 인터넷 서비스 무료 제공 의 쟁점까지 등장하고 있는 실정이다. - 해외에서는 음성 유선전화 서비스에 국한돼 있는 보편적 서비스 확대에 대 한 논의가 활발히 이뤄지고 있다. 2008년 스위스가 초고속인터넷 접속 서비스를 보 편적 서비스에 포함시킨 데 이어 미국에서도 초고속인터넷 접속 서비스를 보편적 서비스에 포함시키는 방안을 확정하고 이에 필요한 제도적 준비에 박차를 가하고 있다. - 하지만 국내에서 보편적 서비스 제도 개선에 논의는 거의 이뤄지지 않아 왔 다. 연구 차원에서는 얼마 전 방송통신위원회 산하 전파진흥연구원에서 보편적 서 비스 확대와 관련된 프로젝트가 공모된 것이 처음이고, KISDI 등에서 보편적 서비 스 확대와 관련된 해외 동향을 소개하고 있는 것 정도가 거의 전부이다. - 널리 알려져 있다시피, 국내에서 통신 분야의 가장 큰 쟁점은 요금 인하 문 제이다. 지난해 6월 기본요금 1000원 인하와 무료 문자 및 음성 통화서비스 확대 가 이뤄진 이후, 가계비에서 차지하는 통신 요금 비중을 낮추는 사안은 핫이슈로 떠올라 있는 실정이다. - 2 -
문제는 통신 요금 인하라는 문제가 보편적 서비스 제도의 개선과 떼려야 뗄 수 없이 연결돼 있다는 데 있다. 보편적 통신서비스 제도의 핵심은 누구나 언제 어 디서나 감당 가능한 적정한(affordable) 가격에 최소한의 기본 서비스를 향유할 수 있어야 한다 는 데 있다. 이런 측면에서, 국내에서 보편적 통신서비스 확대 논의는 제도 자체의 개선보다는 핵심적인 통신서비스를 향유하는 대가가 적정하지 않다 는 데 대한 집중적인 문제제기 형식으로 표출돼 왔다고 할 수 있다. - 이 글에서는 통신 요금 인하라는 쟁점을 보편적 서비스의 확대라는 제도 개 선의 틀 안에서 논의하면서, 몇 가지 제안을 하고자 한다. 음성 유선전화 서비스 이 외의 분야로 보편적 서비스를 확대하는 제도 개선은, 보편적 서비스 제공의 의무를 지니는 사업자가 현재의 KT 1개 사업자에서 다수로 전면 확장됨을 의미한다는 점 이다. 이는 보편적 통신서비스 제공에 따른 손실분담의 문제가 그만큼 복잡해진다 는 것을 뜻한다. 아울러, 보편적 통신서비스 확대는 망 사업자는 물론 콘텐츠 사업 자까지 포괄하게 되기 때문에 통신업계 최대의 이슈의 하나인 넷 뉴트랠러티 (net neutrality)(망 중립 또는 망 개방)와 필연적으로 맞닿게 된다. 이들 문제에 대해 이 글에서는 필요한 한에서 언급하도록 하겠다. - 3 -
2. 몸말 2-1. 국내 보편적 서비스의 일천한 역사 국내에서 통신영역의 경우도 1998년 정보통신사업법 개정 이전까지는 보편적 서비 스에 대한 명시적인 규정 없이 특정 사업자에게 보편적 서비스 제공의 의무를 부과 하고 해당 사업자는 서비스간의 상호보조를 통하여 보편적 서비스의 제공에 따른 손실을 보전하는 체계로 운영되었다. 1999년 3월 전기통신사업법시행령이 개정되어 보편적 서비스의 범위, 제공사업자의 지정방법 및 손실보전의 원칙 등을 규정하였 고, 1999년 12월에는 전기통신사업법시행규칙 및 보편적역무손실보전금산정방법등 에관한기준 고시가 제정되어 보편적 서비스의 범위, 손실분담금 산정, 분담기준 및 면제기준 등의 세부적인 시행방안을 마련하였다. 이를 바탕으로 2000년부터 보편적 서비스 제도가 실질적으로 시행되었다. 국내 보편적 통신서비스 제도의 실제 역사 는 10년을 갓 넘긴 상태에 불과하다. 방송영역에서 보편적 서비스에 대한 본격적인 논의는 올해 말로 다가온 디지털 전 환을 앞두고 불과 2~3년 전부터 시작됐다고 해도 지나치지 않다. 방송서비스의 경 우 보편적 서비스가 명시적으로 규정되어 있지는 않다. 다만, 방송법에서 프로그램 의 공익성과 다양성을 의미하는 내용에서의 보편성과 지상파 방송 서비스에 대한 보편적 접근가능성(직접수신 권리), 특히 아날로그 지상파방송 커버리지 확대와 안 정적 제공, 난시청 해소의 책무 등을 내용으로 하는 암묵적인 보편적 서비스 요소 를 담고 있다고 하는 게 정확하다. 기초생활보호대상자, 국가 유공자 등에 대해서 공영방송 수신료가 면제되고, 일부 종합유선방송사업자들이 방송법상 의무는 아니 지만 장애인, 국가유공자, 생활보호대상자들에게 이용료를 할인해 주고 있는 것도 보편적 서비스의 요소에 해당한다. 이런 짧은 국내 역사에 비춰볼 때, 보편적 서비스 제도는 통신과 방송 양쪽 모두에 서 동시에 개선돼야 할 여지를 안고 있다. 특히, 보편적 방송서비스로 분류할 수 있 는 지상파방송의 채널들이 IP 기반을 통해 본격적으로 제공되는 상황이 조만간 도 래하게 될 상황에서, 보편적 방송서비스 제도를 함께 정비하는 것은 매우 시급한 과제다 3). 3) 결국, 이 문제의 핵심은 보편적 통신서비스 개념에 보편적 콘텐츠의 개념을 포함시킬 수 있느냐 하는 데 있다. 이것이 불가능하다면, 보편적 방송서비스와 보편적 통신서비스 사이에 남는 문제는 재송신의 문제, 데이터 트래픽의 문제 등으로 국한될 것이다. - 4 -
<표 1> 통신 vs. 방송의 보편적 서비스 비교 4) 방송 통신 법제화 여부 암묵적인 보편적 서비스 제도 명시적인 보편적 서비스 제도 규정 관할 법 방송법 정보통신사업법 주된 내용 제공범위 제공사업자 제공방식 재원조달 (기금) 및 비용보전 최근의 이슈 프로그램의 공익성과 다양성 방송서비스에 대한 접근가능성 지상파 방송서비스 커버리지 지상파 방송 내용규제(편성규제) (KBS1, EBS는 종합유선방송에 재 전송의무 부과) 아날로그 지상파방송사업자 지상파 방송 수신료 면제 5) 일부 종합유선방송 이용료 할인 : 장애인, 국가유공자, 생활보호대상자 (법적인 강제 없음) 별도 기금 없음 암묵적 비용보전 : 수신료, 방송발전 기금 방송영역의 보편적 서비스 제도 법 제화 지상파 방송의 디지털 전환에 따른 디지털 지상파 방송의 난시청 해소 최소한의 방송접근권과 이용권 보장 정보수단에의 접근가능성 : 전송수단의 신뢰성과 일관성 시내전화, 시내공중전화 선박무선, 도서통신, 긴급통신 (112, 119 등), 복지통신 (장애인,국가유공자 요금할인) 시내전화, 시내공중전화, 도서통신, 선박무 선 : KT 지정 긴급통신, 복지통신: 해당 서비스 제공하 는 모든 전기통신사업자 지정 복지통신 : 특정 계층에 국한 제공 (targeted subsidy) 시내전화, 시내공중전화, 선박무선, 도서통 신, 긴급통신 : 고비용 지역 대상 제공 (high-cost area subsidy) 가상기금(virtual fund) 방식: 정부 통제 하 에 사업자 간 정산 비용보조제도운영(긴급통신, 복지통신은 비 용보전 없이 의무만 부과) 초고속 인터넷 서비스의 보편적 서비스 포 함 여부 이동전화 서비스의 보편적 서비스 포함 여 부 2-2. 보편적 서비스 확대 방안 모색과 제안 2-2-1. 해외의 보편적 서비스 확대 움직임 유럽연합 유럽연합 집행위(EC)의 보편적서비스 지침에서 보편적서비스 범위는 크게 1 고정 4) 한국여성민우회 미디어운동본부, 2008년 7월15일, 제8차 시민미디어포럼 발제문에서 재인용 5) 방송법 제 44조는 수신료 면제에 대해 규정하고 있다. 기초생활보호대상자, 국가유공자 등이 수신료를 면제받는 대상이다. - 5 -
위치에서의 공중통신망에 대한 접근 및 전화서비스 제공, 2 전화번호부 및 번호안 내서비스 제공, 3 공중전화 및 이외 공중음성전화에 대한 접근, 4 장애인에 대한 접근 제공으로 구성된다. 이 중에 1 고정위치에서의 공중통신망에 대한 접근 및 전화서비스 제공 의 세부서비스로 기능적인 인터넷 접속을 포함하며, 전화서비스의 제공을 위해 유선전화뿐만 아니라 이동전화나 인터넷전화 포함을 허용한다. EC는 2009년 11월에 초고속인터넷에 대한 접근을 활성화시키고 디지털 격차를 해 소하기 위해 회원국이 보편적서비스의 범위를 확대하는 것을 허용하였다. 그리고 2009년 12월에 회원국이 자국의 시장 환경, 속도 및 기술 등을 고려하여 시장 왜곡 을 최소화시키는 방향으로 기능적인 인터넷 접속의 속도를 규정할 수 있도록 하여, 초고속인터넷을 보편적서비스에 포함시킬 수 있도록 하였다. 이에 따라서 현재 핀 란드와 스페인 및 몰타가 초고속인터넷을 보편적서비스로 지정하고 있다. 그러나 유럽연합 차원에서 초고속인터넷 서비스와 이동전화 서비스를 보편적 서비 스로 지정한다는 결정을 하지 않고 있다. EC는 2011년 11월 보편적서비스 범위에 대한 검토에서 기존의 보편적서비스 범위를 변경할 필요가 없는 것으로 결론 내렸 다. 이동전화의 경우, 시장기능에 의해 이미 이용성이 확보되고 있다는 이유로, 초 고속인터넷은 보편적 서비스로서의 초고속인터넷의 속도를 유럽연합 차원에서 정하 는 것은 적절하지 않다는 이유로 EU 차원에서 보편적서비스에 포함시킬 필요가 없 는 것으로 결론 내렸다. 미국과 일본 미국 FCC는 2010년 3월부터 시작해 지금까지 보편적 서비스 제도 개편 논의를 의 한 의견수렴 과정을 거치고 있다. 미국은 기존의 PSTN 기반 음성 서비스에 대한 지원에서 초고속 인터넷 네트워크 구축 및 운영에 대한 지원으로 전환하는, 3단계 에 걸쳐 10년간의 보편적 서비스 중장기 개편안을 마련했다. 핵심은 전 국민에게 하향 4Mbps, 상향 1Mbps의 속도(실제 속도 기준)로 초고속 인터넷에 대한 보편적 접근(Universal Access)을 제공하겠다는 것이다. 이를 위해 PSTN 기반 음성 서비스 에 대한 지원을 단계적으로 축소하고 이를 통해 확보한 여유자금으로 초고속인터넷 에 대한 보편적 접근을 보장하는 목적의 CAF(Connect America Fund)를 조성한다 는 것이다. 일본의 경우, 2011년 4월 IP망으로의 이전 장애요인을 제거하고, 중복망 운영에 따 른 부담을 해소하기 위해 유선전화와 함께 광기반 인터넷전화(VoIP)를 보편적 서비 스로 이미 지정했다. 보편적 서비스로 제공 가능한 인터넷전화는 1 유선전화 제공 사업자가 제공하는 전기통신역무이며, 2 유선전화 번호체계를 사용하며, 3 FTTH - 6 -
기반(공동주택은 VDSL도 포함)이며, 4기본료가 일정 수준을 충족하는 인터넷전화 이다 6). 2-2-2. 국내 보편적 서비스 확대 방안 미국의 보편적 서비스 개편 방안의 주요한 목적은, 초고속인터넷의 보급 확대 등의 목적이 강한 것으로 보인다. 그러나 국내의 경우, 초고속인터넷 보급은 인수 합병 시의 인가 조건, 정부-지자체-통신사업자 매칭 펀드와 같은 보편적 서비스 외의 제 도를 통해 초고속 인터넷 커버리지 확대가 상당 부분 이뤄져 왔다. 대표적 예가 2002년 KT가 민영화함에 따라 농어촌지역 등 정보통신 인프라 소외지역에 대한 초 고속망 구축을 위해 2002년 1월 제정된 한국전기통신공사의 공익성보장에 관한 고 시(제2002-4호, 2002년 1월 22일, 이하 공익성보장에 관한 고시 ) 에 따라, KT가 매 년 농어촌지역에 대한 초고속망 구축계획을 제출, 승인 받아 연차적으로 읍ㆍ면 지 역 및 단위 마을까지 초고속망 구축을 추진한 것이다. 공익성보장에 관한 고시는 한국전기통신공사에게 하향 1Mbps 이상의 초고속설비를 구축하도록 하였으며, 구 축방식으로는 유선방식을 원칙으로 하되 도서/산간은 무선 혹은 유무선 방식을 혼 용할 수 있도록 하였다. 2007년 말 기준으로 전국 377만 농어촌 가구의 99%인 374.2만 가구가 초고속인터넷 이용이 가능한 환경을 갖추게 되었다. 농어촌 지역 광대역통합정보통신망 구축은 2008년 2월 20일 SK텔레콤의 하나로텔 레콤(현 SK브로드밴드) 주식취득 인가 때 이용자 보호 및 공익에 미치는 영향을 평 가하면서 부과한 인가조건을 통해 이뤄진 것도 또 하나의 예이다. 인가조건은 SK텔 레콤과 하나로텔레콤이 공동으로 2012년까지 전국 농ㆍ어촌지역에 광대역통합정보 통신망 구축계획을 주식취득인가일로부터 60일 이내에 정보통신부장관에게 제출하 여 승인받고, 이를 이행하도록 했다. SK텔레콤과 SK브로드밴드는 2012년까지 농어 촌 지역 총 53만 세대에 광대역통합정보통신망을 구축하는 계획을 수립하여 2008년 11월 5일 방송통신위원회의 승인을 받았다. 이에 따라 SK텔레콤과 SK브로드밴드가 광대역통합정보통신망을 구축할 경우, 농어촌 전체 세대의 52.5%가 서비스 지역에 포함될 것이며, 현재 서비스를 제공 중인 농어촌 지역 중 50Mbps 이하 지역에 대 해서는 2012년까지 50Mbps 이상의 속도로 고도화할 예정이다. 이런 배경에서 볼 때, 국내 보편적 서비스 확대는 일정한 속도 이상의 초고속인터 넷 서비스 접속 확대가 주력사항이 되기 어렵다. 오히려 이보다는 100%를 웃도는 이동전화 보급, 점점 더 빨라지는 이동전화의 진화, 시내전화와 대체체 관계에 있는 인터넷 전화의 특성 등을 감안해 이뤄질 필요가 있다. 인터넷전화와 이동전화가 핵 심이라는 것이다. 아울러, 요금제도의 개편과 투명화 속에서 인터넷전화와 이동전화 6) KISDI, 2011년 8월16일, 미국의 보편적 서비스 개선 논의와 시사점, 32쪽 - 7 -
의 보편적 서비스 지정을 통해 단계적인 통신요금 인하가 가능하는 데 집중할 필요 가 있다고 본다. 인터넷전화(VoIP)의 보편적 서비스 포함 VoIP는 현재 보편적 서비스로 지정돼 있는 시내전화와 대체재 관계에 있다. 따라서 대체재 관계에 있는 시내전화는 보편적 서비스로 시급히 지정되는 게 필요하다. 이 를 통해 인터넷전화 서비스를 제공하고 있는 모든 통신사업자를 보편적 서비스 제 공 사업자로 지정할 필요가 있다. 앞서 살펴봤듯이, 일본은 이미 지난 2011년 4월 IP망으로의 이전 장애요인을 제거하고, 중복망 운영에 따른 부담을 해소하기 위해 광기반 인터넷전화(VoIP)를 보편적 서비스로 이미 지정한 실정이다. 보편적 서비스로 지정하지는 않았지만, 이미 방송통신위원회는 지난 2월 인터넷전 화를 사용하는 기초생활수급자에게 인터넷전화 가입비 면제, 매월 기본료와 한 달 450분 무료통화를 제공받게 하는 쪽으로 전기통신사업법 시행령을 개정해 시행했 다. 장애인이나 국가유공자는 인터넷전화 한 달 통화료의 50%를 감면받을 수 있도 록 했다. 이를 통해 연간 77만가구가 총 215억원, 가구당 2만7922원의 인터넷전화 요금감면 혜택을 받을 것으로 추산했다. 이런 흐름은 VoIP를 보편적 서비스에 포함하는 것이 매우 시급함을 보여준다. VoIP의 보편적 서비스 지정은 이른바 유선전화 시장의 경쟁상황을 한층 더 개선할 것으로 전망된다. 현재 유명무실한 상태에 있는 가입자선로공동활용제도(LLU), 필 수설비로 규정돼 있는 PSTN의 90% 이상을 FTTH로 전환하고 있는 KT의 계획 등에 비춰볼 때, VoIP를 포함한 시내전화 경쟁 상황은 그리 획기적인 진전을 기대 하기 어렵다고 할 수 있다. 이런 상황에서 VoIP의 보편적 서비스 지정, 이를 통한 보편적 서비스 제공 의무 사업자의 확대는 유선전화 시장 활성화와 이를 통한 유선 음성서비스 요금의 추가 인하라는 긍정적인 효과를 낳을 것으로 기대된다. VoIP의 보편적 서비스 확대 지정은, 현재 보편적 서비스 손실분담 제도의 운영을 둘러싸고 지속되는 잡음을 교통정리 할 수 있는 수단도 된다. 보편적 서비스 손실 분담 제도를 통해 KT가 보전받은 손실분담금은 2007년 960억원 수준으로 추정된 다 7). 흥미로운 점은 2002년(1571억원)과 2003년(433억원)을 제외하곤 시내전화의 손 7) 흥미로운 점은, 2002년(1571억원)과 2003년(433억원)을 제외하곤 시내전화의 손실분담금이 0원이라는 점 이다. 따라서 보편적 역무 손실분담금은 시내공중전화, 도서통신, 선박무선 서비스의 제공에 따른 KT의 손실 보전에 사용되는 것으로 볼 수 있다. 이는 시내전화 서비스의 제공에 따른 손실이 전혀 없다는 것 인데, 이는 상식적인 통념과 배치된다. 시내전화 수입으로 시내전화 역무 수행에 따른 비용을 충분히 감 당할 수 있다는 얘기가 되기 때문이다. 이와 관련해 경쟁사업자 쪽에서는 시내부문을 통해 다른 역무에 대한 보조가 발생하고 있다고 주장해 왔다. 이를테면 KT가 역무에 소요되는 비용을 계산하면서 이른바 - 8 -
실분담금이 0원이라는 점이다. 따라서 보편적 역무 손실분담금은 시내공중전화, 도 서통신, 선박무선 서비스의 제공에 따른 KT의 손실 보전에 사용되는 것으로 볼 수 있다. 이는 시내전화 서비스의 제공에 따른 손실이 전혀 없다는 것인데, 이는 상식 적인 통념과 배치된다. 시내전화 수입으로 시내전화 역무 수행에 따른 비용을 충분 히 감당할 수 있다는 얘기가 되기 때문이다. 이와 관련해 경쟁사업자 쪽에서는 시내부문을 통해 다른 역무에 대한 보조가 발생 하고 있다고 주장해 왔다. 이를테면 KT가 역무에 소요되는 비용을 계산하면서 이른 바 역무공통비용 을 시내전화 역무에 최대한 많이 배부하려는 유인을 갖고 있다는 것이다( 시내망 조직분리의 필요성와 해외사례. SK텔레콤 2008년 4월). 시내전화 비 용이 커질수록 시내전화망 접속료를 올릴 수 있고, 시내전화 비용이 커져서 손실이 발생할 경우 보편적 역무손실금을 통해 다른 사업자로부터 보전받을 수 있다는 이 유에서다. 시내전화 손실분담금의 경우, 비용이 수입의 110%가 넘어야 손실금액의 63%를 보전해 주고 있다. 따라서 역무공통비용이 시내전화 역무에 많이 배정됨에도 불구하고, 손실분담금이 0원이라는 사실은 시내전화의 수입이 상당히 크다는 것을 암시한다. 그 주요한 이유가 역무공통비용의 시내전화 역무 과다 배정과 이에 따른 시내망 접속료 인상에 있는지, 아니면 시내전화 요금 자체에 하향 조정할 여지가 많다는 것인지에 대해 규제당국의 면밀한 검토가 필요하다. VoIP의 보편적 서비스 지정은 이를 교통정리하고 합리적인 손실분담금 제도를 정착시키는 밑거름으로 작 용할 수 있다. 이동전화 음성 및 문자 서비스의 보편적 서비스 포함 이동전화 요금은 크게 음성 서비스, 문자 서비스, 데이터 서비스로 나뉜다. 이동전 화 음성 서비스는 음성 서비스를 기본으로 하는 시내전화 음성 서비스의 연장이라 고 할 수 있다. 문자 서비스는 이미 카카오톡이나 마이피플과 같이 대중화해 있는 SNS 서비스를 감안하면, 사실상 음성 서비스와 대체재나 보완재의 성격을 지니고 있다고 봐야 한다 8). 역무공통비용 을 시내전화 역무에 최대한 많이 배부하려는 유인을 갖고 있다는 것이다( 시내망 조직분 리의 필요성와 해외사례. SK텔레콤 2008년 4월). 시내전화 비용이 커질수록 시내전화망 접속료를 올릴 수 있고, 시내전화 비용이 커져서 손실이 발생할 경우 보편적 역무손실금을 통해 다른 사업자로부터 보 전받을 수 있다는 이유에서다. 시내전화 손실분담금의 경우, 비용이 수입의 110%가 넘어야 손실금액의 63%를 보전해 주고 있다. 따라서 역무공통비용이 시내전화 역무에 많이 배정됨에도 불구하고, 손실분담 금이 0원이라는 사실은 시내전화의 수입이 상당히 크다는 것을 암시한다. 그 주요한 이유가 역무공통비 용의 시내전화 역무 과다 배정과 이에 따른 시내망 접속료 인상에 있는지, 아니면 시내전화 요금 자체 에 하향 조정할 여지가 많다는 것인지에 대해 규제당국의 면밀한 검토가 필요하다. 사업자들 사이의 이 런 논란 자체가 보편적 역무를 결합상품 구성에서 제외할 필요성을 보여주는 것이라고 할 수 있다. 8) 카카오톡이나 마이피플 등과 같은 앱이 낳고 있는 넷 뉴트랠러티의 문제는 전적으로 사업자 간의 문제 이다. 사업자 간의 문제라는 것은, 카카오톡이나 마이피플 서비스를 제공하는 측에서 망을 공짜로 사용 하는 것이 아니라 서버 임대료에 망 사용료가 이미 포함돼 있다고 주장하고 잇는 반면, 망 사업자들은 - 9 -
이동전화 구성이 점점 2G에서 3G를 거쳐 4G로 이행하고 있는 상황이라고는 하나, 앞으로 상당한 기간에 걸쳐 2G나 3G를 이용해 음성이나 문자 서비스를 사용하는 이용자들의 수는 상당히 많을 것이다. 결국 핵심은 모든 이동전화의 필수 핵심서비 스는 음성과 문자라는 점이고, 이런 측면에서 음성과 문자 서비스는 보편적 서비스 로 지정되는 게 타당하다는 점이다. 방통위가 지난 2월, 양육수당 및 장애인연금을 받고 있는 차상위계층에 대해선 이 동전화 서비스에 대해 가입비를 면제받고 기본료와 통화료를 합한 총 사용금액 3만 원 한도에서 기본료와 통화료를 35%씩 감면받을 수 있도록 하는 전기통신사업법 시행령을 시행한 것도 이런 흐름을 선취한 것이라고 할 수 있다. 감면 효과는 연간 5만500명이 총 57억원, 1인당 10만3636원으로 추정된다고 한다. 음성이나 문자 서비스를 보편적 서비스로 지정하기 위해선, 음성과 문자 서비스만 으로 이뤄지는 상품이 제공돼야 하고, 이에 따른 통신 요금이 설계돼야 한다는 점 이다. 이런 상품이 출시될 경우, 미래 투자비와 초기투자비 회수 를 위한 요금의 성 격을 지니고 있는 현행 기본료 는 이들 보편적 서비스에 대해서는 대폭적인 인하가 불가피하다. 초기 투자비는 이미 회수한 지 오래이고, 미래 투자비의 주요한 목적은 음성이나 문자로 인한 것이 아닌 동영상 등 데이터 트래픽의 급증에 대비하기 위한 목적이 강하기 때문이다 9). 망의 진화 속에서 3G-WiFi 결합의 자리매김 : WiFi 공용화 자리매김 하기 무선인터넷, 특히 WiFi 공유를 보편적 서비스로 지정할지 여부는 이 서비스가 향후 4G로의 망 진화 속에서 과도기 에 해당되지 않을 것이라는 자리매김이 필요하다. 한편에선 현재 3G의 데이터 트래픽을 완화할 목적으로, 다른 한 편에선 통신 요금 인하를 위한 간접적인 수단으로 3G-WiFi'의 결합이 대세를 이루고 있다. 문제는 데이터만이 아니라 음성 서비스까지 LTE로 넘어가서 4G가 대세를 이룰 경우, 망 사업자들이 3G-WiFi 를 어떻게 대할 것이냐 하는 점이다. 망 사업자들이 시간 벌 기 차원으로 접근한다면, WiFi 공유는 일시적인 문제에 그칠 것이며, WiFi에 대한 투자는 갈수록 줄어들 것이다. 그렇지 않고 단순한 시간 벌기가 아닌 상당히 영속 적인 차원에서 접근한다면, WiFi 망 공유 문제는 매우 중요한 공공정책의 대상이 될 수밖에 없을 것이다. 서버 임대료는 망 사용료를 포함하지 않고 있다고 주장하는 사정 때문이다. 결국 남는 문제는 서로가 인정할 수 있는 간주관적인(inter-subjective) 데이터 다. 9) 특히 선불요금제 확산을 가로막고 있는 핵심적인 배경이 바로, 선불요금제에서 음성 통화료가 후불요금 제보다 60~70% 비싸다는 점이다. 이렇게 비싼 이유가 바로 기본료 때문인데, 음성 서비스에서 후불요금 제와 선불요금제에서 기본료가 이렇게 차이가 나는 이유를 도저히 짐작하기 어렵다. - 10 -
WiFi 공유는 현 단계에서 통신요금 인하의 유력한 수단으로 상당한 관심을 끌고 있 다. 무엇보다 WiFi는 2.4GHz 비면허대역(ISM) 주파수를 사용하며, 기술 규격에 따 라 최대 11~600Mbps의 전송속도를 지원한다는 점이다. 경매제나 대가할당을 통해 사업자에게 주팟구에 대한 배타적 이용권이 넘어간 것이 아니라, 공유자산으로 남 아 있다는 것이다. 따라서 이 주파수 대역에 대한 각 사업자의 투자를 통해 얻어지 는 네트워크 효과는 전적으로 사용자가 자신의 영리 활동을 위해서만 배타적으로 이용하기 어려운 한계를 지닌다. 현재 스마트 기기의 대중화로 이용자들의 WiFi 이용이 급증하고 있으며 20~30대 젊은층에서 활용도가 높다. 한국인터넷진흥원이 지난 2011년 9월 실시한 무선인터 넷이용실태조사 결과에 따르면, 응답자의 69.2%가 WiFi를 통해 무선인터넷에 접속 하는 것으로 나타났으며, 이는 전년 대비 41.6% 증가한 것이다. 특히, WiFi 이용자 중 51.9%가 20~30대로 청년층이 무선인터넷 접속시 WiFi를 적극적으로 활용하고 있다. 이런 흐름에 따라 서울시나 방송통신위원회가 공공 WiFi 구축에 나서기도 했으나, 올해 상반기까지 1천개의 AP를 구축하기로 방통위의 계획이 지난해 말 14개에 그 치고 있는 데서도 알 수 있듯이 제자리걸음을 하고 있다. 이에 따라 자연스럽게 관 심이 가는 게 국내 통신사들의 WiFi 공유이다. 현재 국내 통신사들이 투자해 구축 한 WiFi 망은 매우 조밀하다. 하지만 각 통신사들은 자신들의 고객에게만 WiFi 이 용을 제한하고 공용을 허용하고 있지 않다 10) <표2> 사업자별 WiFi 망 설치 현황('11. 11월말누적수량) 구분 KT SKT LGU+ 전국 84,685 61,265 63,877 10)통신사업자마다 WiFi 공용화는 입장이 엇갈린다. KT는 상대적으로 강한 반대이고, SKT나 LGU+는 찬성 이 강한 편으로 알려져 있다. 이런 차이가 나는 이유는 분명하진 않다. KT에 비해 나머지 두 통신사의 WiFi 구축 비용이 몇 배에 이른다는 분석도 있다. 방송통신위원회 담당 국장과 과장은 그 이유를 알고 있을 것이다. 발제자는 이런 구축 비용의 차이가 KT 시내망과 밀접히 연결돼 있다는 생각을 하고 있다. WiFi는 크게 AP, 인터넷 회선, 무선랜 단말 등 세 가지로 구성된다. 하나는 인터넷 회선인데, AP를 인 터넷 망으로 연결해주는 회선으로서 이동통신에서 기지국에 연결되는 전용회선과 동일한 역할을 한다. 인터넷 회선은 일반 인터넷 회선(xDSL, Cable, FTTH등) 모두 이용 가능하다. KT의 WiFi 구축 비용이 상대적으로 다른 통신사와 견줘 저렴한 이유는, 바로시내망의 한 부분을 이루는, PSTN을 대체하고 있는 FTTH 때문으로 분석된다. KT는 다른 부문의 통신망 고도화가가 된다 하더라도 가입자선로를 포함한 시내망 부문의 고도화가 되지 않으면 아무런 의미가 없기 때문 ( 통신서비스 정책의 이해 - 통신시장/ 통신정책 매뉴얼, 95쪽, 2007년 12월)이라는 할 정도로 시내망에 강력한 애착을 드러내고 있다. 사실상 시내망이 사실상 다른 전기통신설비를 제공하기 위한 필수설비임을 역설적으로 드러내고 있는 게 아니 냐는 생각이 들 정도다. 시내망의 고도화가 이뤄지지 않으면 다른 부문의 통신망 고도화가 아무런 의미 가 없게 만드는 시내망을 필수설비로 규정해야 한다는 주장이 그치지 않는 이유가 바로 여기에 있다. - 11 -
이런 통신3사의 WiFi망이 전면 공용화할 경우, 통신요금인하 효과 연간 2조원 정도 나 될 것이라는 업계 일부에서 추정하고 있는 바다. WiFi 이용 비중 증가로 3G/4G 데이터 이용량이 감소하고, 이용자들이 낮은 요금제로 이동할 경우 통신요금 인하 효과가 상당히 클 것이라는 얘기다. 이를테면, WiFi 공용화에 따라 2012년 WiFi 이 용 비중이 2배로 증가하고 연평균 스마트폰 고객 1250만 명의 60%가 요금제를 하 향 조정한다고 가정할 때, 요금인하 효과는 9,000억 원, 3사 전체로는 1.8조원으로 추정된다는 것이다. 3. 나가며 - 통신요금 인하 여력이 있는가? 업계 일각에서 WiFi 공용화 주장이 나올 정도로 통신업계는 통신요금 인하를 요구 하는 사회적 압력에 부심하고 있는 것처럼 보인다. 통신업체는 1인당 ARPU가 지속 적으로 하락하고 있다며, 통신요금 인하 압력에 강한 거부감을 보이고 있다. 그러면 서 1조8천억원에 이르는 요금 인하 효과가 있다는 WiFi 공용화를 서슴없이 제안하 는 모습을 보이고 있다. 사업자가 자선사업을 하는 게 아닐진대, 여기에는 통신사업 자간 중복투자와 추가투자를 피하는 효과가 WiFi 공용화에 따른 요금 수입 감소를 상쇄하고도 남을 것이라는 판단이 깔려 있다. 절감되는 투자 재원은 4G LTE망에 쏟아부을 수 있을 것이라는 계산도 작용했을 것이다. <표3> KT의 순이익 및 외국인배당 현황 (단위 : 억 원) 년 도 당기순이익 배당총액 배당성향(%) 외국인배당 외국인배당률 (%) 2000 10,101 1,592 15.8 364 22.9 2001 10,872 2,240 20.6 836 37.3 2002 19,638 2,128 10.8 1,107 52.0 2003 8,301 4,215 50.8 2,579 61.2 2004 12,555 6,322 50.4 4,178 66.1 2005 9,983 6,368 63.8 3,953 62.1 2006 12,334 4,161 33.7 2,660 63.9 2007 9,576 4,073 42.5 1,842 45.2 2008 4,498 2,262 50.3 933 41.2 2009 5,165 4,864 94.2 2,448 50.3 2010 11,719 5,862 50.0 3,083 52.6 합 계* 74,131 38,127 51.43 21,676 58.85 * 출처 : 금융감독원 감사보고서 및 한국거래소 보도자료 재정리 * 합계는 2003~2010년까지임 - 12 -
<표4> SKT의 순이익 및 외국인배당 현황 (단위 : 억 원) 년 도 당기순이익 배당총액 배당성향(%) 외국인배당 외국인배당률 (%) 2000 9,507 481 5.1 162 33.7 2001 11,403 572 5.0 199 34.8 2002 15,113 1,517 10.0 628 41.4 2003 19,428 4,048 20.8 2,126 52.5 2004 14,949 7,582 50.7 4,102 54.1 2005 18,714 6,625 35.4 3,624 54.7 2006 14,466 5,823 40.3 3,097 53.2 2007 16,425 6,823 41.5 3,166 46.4 2008 12,777 6,819 53.4 2,935 43.0 2009 12,883 6,800 52.8 3,682 54.1 2010 14,110 6,695 47.4 3,719 55.5 합 계* 123,750 38,127 51.43 21,676 51.65 * 출처 : 금융감독원 감사보고서 및 한국거래소 보도자료, * 합계는 2003~2010년까지임 솔직하게 말해 발제자는 SKT나 KT가 연간 1조2천억원에서 1조4천억원에 이르는 당기순이익을 내는 것이 적정한 수준인지 초과수익을 누리고 있는 것인지에 대해 판단하기 어렵다. 하지만 한 가지는 확실하다. 이런 막대한 당기순이익의 절반 이상 이 배당금으로 지출돼 왔다는 것이다. 6천억~7천억 원에 이르는 당기순이익을 배당 금으로 지출한 나머지를 가지고 신규투자와 기존 투자를 유지/관리하는 데 사용해 왔다고 할 수 있다. 내부 유보 이윤이 모자라서 대출을 받아서 투자를 했다거나 회 사채를 발행했다거나 하는 소리는 들어본 적이 없다. 문제는 이것이 정말 비정상이라는 것이다. 이런 상황 때문에 통신요금 인하의 주장 은 한층 더 강력해질 수밖에 없다는 게 발제자의 판단이다. 배당률이 50%를 넘는다 는 것은, 결국 주가 유지를 위해 이런 배당을 할 수밖에 없다는 것이다. 주가가 유 지되지 않으면, 결국 회사의 신용도에 영향을 주게 되고, 신용도는 결국 회사의 타 인자본 조당능력을 떨어뜨리게 된다. 국내 통신사들은 이런 악순환의 고리에 빠져 있다고 할 수 있다. 이 고리를 탈출하지 않는 한, 국내 통신사들은 통신요금 인하에 난색을 표하는 상황에서 헤어날 수 없다. 50%가 넘는 배당률을 25정도로만 낮춘다 고 해도, 투자 여력에 영향을 주지 않는 통신사의 통신요금 인하 여력은 얼마든지 생길 수 있다. 문제는 이런 함정에서 어떻게 벗어나게 할 것인가 하는 점이다. 통신사 자체 노력 만으로는 이런 상황에서 결코 벗어날 수 없다. 해결의 길은, 사회적 책무를 부여하 - 13 -
고 이 사회적 책무에 비용에 들게 하는 것이며, 이 비용의 상당 부분은 배당금으로 나갈 부분에서 나와야 한다는 것이다. 이를 위한 방법은 결국은, 시내전화에 머물러 있는 국내 보편적 통신서비스를 획기적으로 강화하는 사회적 책무를 부여하는 방법 밖에 없다는 게 발제자의 판단이다. - 14 -