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산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회 프로그램 일시 : 2014. 9. 30. (화) 14:00 ~ 17:00 장소 : 국가인권위원회 8층 배움터 시간 일정 주제 및 발표 14:00 ~ 14:05 인사말 김영혜 (국가인권위원회 상임위원) 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 임 준 (가천의대 예방의학과 교수) 14:05 ~ 15:30 발표 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 이호근 (전북대 법학전문대학원 교수) 기업의 산재 은폐 예방을 위한 개선 방안 유성규 (노무법인 참터 노무사) 업무상 질병의 산재 승인실태 및 승인심사체계의 개선 방안 김인아 (연세대 보건대학원 교수) 15:30 ~ 15:40 휴 식 산재보험제도 개선 관련 정부 정책 고용노동부 (산재보상정책과) 15:40 ~ 16:30 16:30 ~ 17:00 지정 토론 종합 토론 산재보험제도 개선 관련 경영계 입장 임우택 (한국경총 안전보건팀장) 산재보험제도 개선 관련 노동계 입장 임성호 (한국노총 산재보상국장) 최명선 (민주노총 노동안전보건국장) 산재보험제도 개선 관련 시민사회 제언 임자운 (변호사, 반올림 상임활동가) 개선방안 마련을 위한 종합토론 참가자 전원 17:00 폐 회 김영혜 (국가인권위원회 상임위원) - i -

산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회 차 례 발표 1 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 1 임 준 (가천의대 예방의학과 교수) 발표 2 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 - 특수형태근로종사자 산재보험적용 개선방안을 중심으로 - 25 이호근 (전북대 법학전문대학원 교수) 발표 3 기업의 산재 은폐 예방을 위한 개선 방안 67 유성규 (노무법인 참터 노무사) 발표 4 업무상 질병의 산재 승인실태 및 승인심사체계의 개선 방안 83 김인아 (연세대 보건대학원 교수) 토 론 일하는 모든 이들의 안전하게 일할 권리, 맘 놓고 치료받을 권리 97 최명선 (민주노총 노동안전보건국장) 반도체 노동자 직업병 소송에서 경험한 문제사례와 입증책임의 문제 117 임자운 (변호사, 반올림 상임활동가) - iii -

발표 1 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 임 준 (가천의대 예방의학과 교수)

인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 임 준 (가천의대 예방의학과 교수) 1. 서론 산업재해보상보험(이하 산재보험)은 업무상 사유로 인한 근로자의 부상 질병 신체 장애 또는 사망, 즉 직업성 손상 및 질환에 대해서 법에서 정한 인정기준에 부합할 경우 해당 환자의 청구에 따라 현물급여 및 현금급여를 지급하고 있다. 1964년 우리나라에 처 음 도입된 산재보험은 보편적 사회보장 프로그램 중 가장 먼저 실시된 사회보험제도로 사업주와 국가가 재원을 부담하여 산재환자의 의료보장 및 소득보장을 위해 실시되는 제 도다(이인재 등, 2010). 2010년 기준으로 산재보험의 적용을 받는 사업장수가 약 1,608,361개, 산재보험의 적용 대상이 되는 노동자수가 약 14,198,748명에 달하고 있고, 지속적으로 증가하는 추세에 있다(고용노동부, 2011) 한국은 직업성 손상과 질환으로 인한 사망만인율이 OECD 회원 국가 중 가장 높을 뿐 아니라 두 번째로 높은 멕시코에 비해서도 2배가 높을 정도로 매우 심각한 상황인 것으 로 알려져 있다(김수근 등, 2009). 그런데 높은 사망만인율에 비해 직업성 손상 및 질병 의 발생률을 반영하고 있는 재해율은 OECD 평균에 1/5 수준에 불과할 뿐만 아니라 재 해율이 낮은 독일 등 선진외국에 비해서도 낮은 수준인 것으로 보고되고 있다. 일반적으 로 사망만인율과 재해율의 비가 유사해야 한다는 하인리히 법칙에 근거해볼 때에 한국의 재해율은 실제 발생하고 있는 직업성 손상 및 질병의 크기를 제대로 반영하지 못하고 있 다고 볼 수 있다(Roos etc., 1980). 건강보험 자료에 기초하여 분석한 임준 등(2007)의 연구 결과를 보면 2006년 한 해 동 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _3

안에 일하다가 다친 직업성 손상은 1,080,000건으로 추정되는데 반해 그 해 실제로 산재 보험의 적용을 받은 직업성 손상은 89,000여 건에 불과한 것으로 나타났다. 응급실을 기 반으로 이루어진 신상도 등(2010)의 연구에서도 응급실에 내원한 환자 중 산재보험의 적 용을 받아야 함에도 건강보험으로 치료를 받은 직업성 손상자수가 1년 간 21만 명 정도 인 것으로 추정되었다. 이러한 연구 결과에 기초해볼 때에 직업성 손상 및 질병에 이환 된 노동자 중 상당수가 산재보험이 아닌 건강보험의 적용을 받아 치료를 받고 있을 개연 성이 크다. 이처럼 산재보험의 적용을 마땅히 받아야 하는 업무상 재해 및 질병이 사업 주 부담인 산재보험의 적용을 받지 못하고 노동자의 개인 부담이 매우 큰 건강보험으로 치료를 받게 되어 사업주에서 노동자로 부담이 전가되는 일이 발생하고 있다. 좌혜경 등 (2013)의 연구에 의하면, 2014년부터 2018년까지 5년 간 건강보험 재정이 최대 3조5746 억 원에 이르는 것으로 추정되었다. 그런데, 산재보험으로 치료받아야 할 노동자가 건강보험으로 치료를 받게 될 경우 무엇 보다도 노동자 건강에 치명적인 영향을 미칠 수 있다는 점에서 심각한 문제를 안고 있다. 산재보험으로 치료를 받지 못하여 발생하는 노동자 건강의 문제는 건강보험의 보장성 문제 와 밀접하게 관련되어 있기 때문이다. 현행 건강보험은 적용 대상의 보편성 등을 제외하면 보장성 수준이 매우 낮아서 질병으로 인하여 발생하는 치료비 부담으로부터 가계를 보호하 는 데에 심각한 장애를 갖고 있다. 질병으로 인하여 발생하는 치료비 부담도 문제이지만, 소득 손실로 인한 가계 부담이 더 큰 문제라 할 수 있다. 대부분의 나라는 산재보험 뿐만 아니라 의료보험에서도 소득보장을 해주기 때문에 의료보험으로 보장받는 것이 가계에 큰 문제가 되지 않지만, 한국의 건강보험은 소득손실에 대한 보장 기능이 전혀 없어서 산재보 험으로 처리되지 않을 경우 가계에 치명적인 영향을 미칠 수 있다. 이렇게 소득보장을 해주지 않기 때문에 임금노동자이고 기업에서 별도의 소득 손실에 대한 보장 규정이 없는 직장에 다니는 노동자들은 일정 기간 재활과 요양이 필요한 상황 이라 하더라도 치료비 부담 뿐 아니라 소득손실에 대한 대안이 없기 때문에 중도에 치료 를 포기하게 되고 서둘러 직장으로 돌아가게 된다. 특히, 대부분의 산재환자가 산재병원 등과 같이 직업재활프로그램을 갖춘 병원을 이용하지 못한 채 건강보험으로 일반 병의원 을 이용하기 때문에 제대로 회복이 되지 않은 상황에서 일터를 돌아가는 문제가 발생한 다. 결국 상황이 더 악화될 수밖에 없고 돌이킬 수 없는 상태에 도달하게 되어서야 산재 4_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

보험을 신청하게 된다. 이처럼 직장으로 돌아갈 수 없는 상황에 되어서야 산재보험으로 처리하게 되는 현 산재보험체계는 산재환자의 조기 직장 및 사회복귀라는 산재보험제도 의 목적을 전혀 실현하지도 못하였을 뿐 아니라 노동자가 영구적인 장애로 고통스러운 삶을 살아가게 되는 상황을 방조하고 있다는 비판에서 결코 자유로울 수 없는 심각한 구 조적 결함을 갖고 있는 것이다. 2. 산재보험제도의 발전과 인권의 성장 역사적으로 볼 때 산재보험제도의 발전은 사회권의 성장과 맥락을 같이 하고 있다. 일 반적으로 산재보험제도는 산업재해 문제를 대응하는 민법상의 문제를 해결하기 위해 특 수한 원리, 즉 무과실책임주의에 의거한 고용주책임의 원리를 강제보험화시킨 것으로 볼 수 있다(이인재 등, 2010). 따라서 산재보험은 다른 사회보험과 달리 보상적 성격이 강하 고, 그 결과 다른 사회보험과 독립적 행정체계를 가지는 것이 일반적이라 할 수 있다. 그러나 2차 대전 이후 산재보험제도는 다른 사회보험제도나 소득보장 프로그램들과 통합되는 경향을 강하게 보인다. 국가보건서비스 체계를 갖고 있는 국가는 이미 요양급 여가 통합되어 있는 경우가 대부분인데, 북유럽을 중심으로 상병수당과 같은 소득보장이 업무상 재해와 비업무상 재해를 구분하지 않는 경우가 많아지고 있다. 사회보험 체계를 갖고 있는 국가들도 네덜란드처럼 업무상재해와 비업무상 재해를 완전 통합하거나 통합 적 접근을 강화하려는 움직임이 커지고 있다(이인재 등, 2010). 그런데, 이러한 산재보험제도의 발전은 인권의 성장과 밀접하게 관련되어 있다. 일반 적으로 인권을 소극적으로 이해하는 경우 국가의 의무를 개인의 자유를 존중하고 그것에 간섭하지 말아야 할 의무로 이해한다. 그러나 국가의 의무를 존중할 의무 뿐 아니라 개 인의 권리를 보호할 의무와 더 나아가 불평등한 조건 속에서 개인이 평등하게 권리를 향 유할 수 있도록 충족시킬 의무가 있다고 할 수 있다(조효제, 2009). 특히, 사회권에 해당 하는 건강권의 경우는 국가의 적극적인 역할이 필수적이라 할 수 있다. 그러나 사회권의 영역에 해당하는 산재보험은 국가의 적극적인 의무가 배제된 대표적인 제도라 할 수 있 다. 그것은 초기 산재보험이 사업주의 배상책임을 구제하기 위한 필요성에서 출발하였기 때문에 그렇게 되었다고 볼 수 있지만, 다른 측면에서 보면 노동자의 건강권이 국가의 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _5

적극적 의무를 강제할 만큼 성장하지 못하였기 때문이라고도 볼 수 있다. 그 결과 산재 보험의 인정 대상과 대상 질환의 범위, 그리고 산재보험의 접근성에 상당한 제약이 존재 하게 되었다. 그러나 초기 노동자 건강에 대한 소극적인 보호 의무 정도에 그쳤던 산재보험제도는 인권의 성장과 더불어 적극적인 국가의 의무를 강제하는 방향으로 발전하게 되었고, 그 결과가 산재보험제도의 변화로 나타나고 있는 것이다. 3. 인권의 관점에서 본 산재보험제도의 문제점 가) 낮은 급여 보장성 먼저, 요양급여의 보장성이 높지 않은 문제를 들 수 있다. 산재보험의 요양급여 범위 는 건강보험의 급여 항목을 준용하도록 되어 있다. 건강보험과 산재보험의 차이는 건강 보험의 경우 요양급여에 본인부담이 존재하지만 산재보험은 본인부담이 없다는 점이다. 이러한 이유 때문에 산재보험의 적용을 받게 되면 치료비를 내지 않아도 되는 것처럼 생 각되는 경우가 많다. 그러나 실제로는 산재보험의 요양급여 범위가 건강보험의 기준을 적용받기 때문에 건강보험의 요양급여 범위를 벗어나는 신의료기술 등과 같은 비급여 진 료비는 산재보험에서도 급여가 되지 않는 경우가 많아 실제 본인부담이 발생하게 된다. 물론 선택진료료 등과 같은 일부 항목은 건강보험과 달리 산재보험에서는 보장을 받는 경우도 있지만, 상급종합병원의 경우와 같이 비급여가 많은 병원의 경우는 상당한 수준 의 본인부담이 존재하는 것으로 알려져 있다. 이러한 본인 부담은 사회경제적 위치에 따 라 치료 받을 권리의 불평등이 존재한다는 것을 의미한다. 다음으로 산재보험에서 소득보전 차원으로 제공해주는 휴업급여의 보장성 수준이 높 지 않은 문제를 들 수 있다. 현행 산재보험은 평균보수월액(임금)의 70%만 휴업급여로 제공해주고 있어서 대기업과 같이 별도의 임금 보전에 대한 단체협약이 없는 경우는 가 계의 부담으로 작용할 수밖에 없다. 특히, 요양급여의 보장성이 낮고 보호자가 간병을 할 수밖에 없는 병원 환경에서 재해를 당한 이후 가계의 실질소득이 절반으로 줄어드는 문제가 발생한다. 특히, 저임금의 소규모 사업장 노동자들은 대부분 맞벌이인 경우가 많 6_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

은데, 배우자가 간병을 할 경우 가계의 실질 임금이 훨씬 더 줄어들게 된다. 더욱이 대부 분의 중소 사업장은 일부 대기업처럼 단체협약에서 산재 이후 소득 보전에 관한 별도의 규정을 두지 않고 있기 때문에 산재에 따른 가계소득의 급격한 후퇴를 막지 못하고 있는 실정이다. 스웨덴의 경우는 일반적인 질병으로 인한 상병수당(휴업급여)이 평균 임금의 80%인 것을 감안할 때에 산재보험의 휴업급여 보장성 수준이 매우 낮다고 할 수 있다. 현행 산재보험은 치료가 완전히 종결된 후 장해등급 판정에 기초하여 장애로 인한 소 득 손실에 대하여 장해급여를 통하여 보상을 해주고 있다. 그러나 이것 또한 장해등급 판정 기준이 현실에 맞지 않고 직장을 얻기 어려울 정도로 중증 장애를 입은 노동자조차 도 보상의 수준이 최저 생계를 꾸려나가기 어려울 정도로 낮아 재해노동자에게 이중의 고통을 안겨주고 있다. 나) 제한적인 적용 대상 현행 산재보험은 법률적으로 5인 미만 사업장의 노동자를 포함하여 모든 노동자가 적 용 대상인 것처럼 보이지만, 실제로 농업, 건설업 등 업종별로 적용을 받지 못하는 노동 자가 존재한다. 또한, 소규모 음식점 등과 같이 비공식부문에 종사하는 노동자들은 산재 보험의 적용을 받지 못하고 있고, 동일한 재해 위험을 안고 있는 1인 사업장 또는 농민 등 자영업자들도 적용을 받지 못하고 있다. 더욱이 특수고용형태의 노동자 중 상당수가 아직도 산재보험 적용에서 제외되어 있고, 기존에 적용이 의무화되어 있는 경우도 회사 측에서 노동자에게 적용 제외를 신청하도록 유도하여 실제 산재보험 적용을 받는 노동자 가 10% 정도에 불과한 수준이다. 산재보험제도가 임금노동자에서 전체 국민을 대상으로 확대되고 있는 선진외국의 추세에 비추어볼 때에 국제노동기구에서 제시한 사회보장의 보편적인 보호 원칙에도 맞지 않을 뿐 아니라 인권에 대한 국가의 의무 중 보호의 의무 도 제대로 이행하지 못하고 있다고 볼 수 있다. 그런데, 산재보험 적용 대상 사업장이더라도 모두 산재보험의 혜택을 받을 수 있는 것 은 아니다. 산재보험은 건강보험과 달리 사업주의 자진 신고에 의하여 산재보험 적용 사 업장을 정하고 있고 산재 보험료를 사업주에게 부과하고 있어서 전체 취업자 중에서 실 제 적용 대상이 되는 노동자의 비율은 매우 낮은 실정이다. 물론 사업주가 신고를 하지 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _7

않고 산재보험료를 내지 않았더라도 재해노동자의 신청으로 적용을 받는 것이 가능하다. 그러나 그 과정에서 사업주에게 산재보험료를 한꺼번에 납부하도록 한다거나 사전 예방 보다 사후 약방문식의 행정 처분을 하고 있기 때문에 사업주는 이러한 불이익을 피하기 위하여 산재 은폐를 하는 경우가 많다. 특히, 비정규직 노동자가 주로 이러한 상황에 처 하게 되는데, 산재 적용 대상 사업장에서 일하고 있음에도 불구하고 비정규직 노동자만 산재보험에 가입을 해주지 않는 사업주가 많다. 이러한 상황에서 비정규노동자가 재해나 직업병으로 치료를 받게 되면, 비정규직 노동자들은 본인이 산재 적용을 받을 수 있다는 사실조차 몰라 신청을 하지 않거나 사업주가 산재 신청을 꺼리기 때문에 해고를 당하지 않기 위해서라도 산재 신청을 하지 않게 된다. 이래저래 산재보험 적용에서 배제되기 매 한가지다. 다) 취약한 산재보험의 접근성 사고성재해와 직업성질환으로 치료를 받게 된 노동자가 산재보험의 적용을 받기 위해 서는 본인 또는 보호자가 산재보험 업무를 취급하고 있는 근로복지공단에 산재 신청을 하게 되는데, 실제 급여 혜택을 받으려면 사전에 승인 절차를 밟아야 한다. 즉, 재해가 업무 때문에 발생하였는지, 업무를 수행하는 중에 발생하였는지를 따져서 인과관계가 명 확해야 산재로 인정을 해주고 있다. 이 과정에서 산재보험 신청자 중 상당수가 산재보험 의 급여를 받지 못하는 문제가 발생하고 있다. 선진외국의 경우 산업재해 판정을 완화하 거나 아예 조사를 하지 않으며 엄격한 인과관계가 존재하지 않더라도 업무 관련 재해가 발생하면 무조건 보상해주는 연대의 원리가 강화되고 있는 경향에 역행하는 것일 뿐 아 니라 본인의 신청과 복잡한 절차를 본인의 선택에 의해 이루어지도록 함으로써 재해노동 자의 권리를 적극적으로 보장해야 할 국가의 의무를 이행하지 못하였다고 볼 수 있다. 건강보험과 달리 산재보험의 접근이 얼마나 어려운지를 예를 들어 설명해보면, 노동자 가 사고성재해 및 직업병이 발생하여 치료와 요양이 필요할 경우 노동자 또는 보호자(대 리인)는 본인과 회사의 날인, 병원의사의 소견서 등이 포함된 요양신청서 3부를 작성하 고, 재해경위서 및 목격자 진술서 등 증빙서류를 함께 작성하여 근로복지공단에 제출한 후 근로복지공단의 승인을 받아야만 산재보험의 혜택을 받을 가능성이 크다. 근로복지공 8_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

단 지사는 요양신청서가 접수되면 회사의 담당자를 불러 작업관련성에 대해 조사를 하고 필요에 따라 해당 자문의사에게 작업관련성에 대한 자문을 받은 후 최종적인 승인 여부 를 결정하게 된다. 그런데 이러한 승인 과정이 사고성재해처럼 인과관계가 명확한 경우 는 1-2주 안에 승인이 이루어질 수 있지만, 직업병의 경우는 작업관련성에 대한 다툼이 커서 승인이 이루어지지 않은 채 승인과정만 한정 없이 길어지게 된다. 그렇게 될 경우 요양이 인정이 되기 전까지 치료비에서 실제 본인부담 비율이 50%에 달하는 건강보험을 통해 치료를 받아야 된다. 만약 산재 신청이 불승인될 경우는 행정심판절차를 밟든지 아 니면 바로 행정소송에 들어가게 되는데, 이러한 과정이 최소한 6개월에서 1년까지 걸리 게 되어 재해노동자 본인과 가계에 심각한 후유증이 발생하게 된다. 이처럼 현행 산재보험은 재해노동자에게 업무관련성의 입증을 요구하고, 근로복지공단 에 의한 사전승인 절차를 거치도록 하며, 그 기준마저 엄격하게 제한하고 있다는 점에서 노동자의 권리를 보장해주는 제도가 아니라 침해하는 제도라고 할 수 있다. 이런 제도 하에서는 산재 이후 긴급하고 적절한 치료 및 재활서비스를 받아야 할 재해노동자의 권 리가 침해될 수밖에 없고, 결국 의료이용이 제한을 받을 수밖에 없기 때문이다. 또한 사 업주의 측면에서 보면 산재은폐를 유인하는 기전으로 작동한다는 점에서도 큰 문제라 하 지 않을 수 없다. 정부와 보험자 입장에서 보면 단기적으로 보험 재정을 아낄 수 있다고 좋아할지 모르겠지만, 산재보험이 노동자의 건강 안전망으로서 제 기능을 하지 못함으로 써 장기적으로는 사회 전체적으로 질병 부담을 증가시키고 보험 재정에 부정적 영향을 끼치는 요인으로 작용할 수밖에 없다. 라) 부실한 재활과 직장 복귀의 어려움 산재보험의 목적은 재해노동자가 신속한 치료와 보상을 통해 직장과 사회에 조기에 복귀 할 수 있도록 만들어주는 데에 있다. 그러나 현행 산재보험은 재해노동자가 조기에 직장에 복귀할 수 없는 제도다. 정부의 실태조사에 의해서도 산재로 보상을 받은 노동자 중에 원직 장에 복직하거나 새로운 직장에 재취업을 하는 경우는 50% 정도에 불과한 것으로 알려져 있다. 실제 원직장으로 복귀하는 경우는 일부 대기업을 제외하고는 거의 없다고 해도 무방 할 정도다. 거의 대부분의 노동자가 원직장 또는 새로운 직장에 재취업을 하는 독일 등에 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _9

비교해볼 때 거의 재활이 작동하지 않는다고 해도 무방할 정도다. 결국 산재보험제도의 목적이라 할 수 있는 직장 및 사회로 복귀를 국가가 적극적으로 보장하기 위한 노력을 전개하지 않고 단지 요양 기간 중에 해고 금지 등과 같은 소극적인 보호 정책에 근거하고 있다는 점에서 국가의 적극적인 의무가 이행되지 못한 문제가 존재한다. 이러한 문제가 발생한 데에는 초기 산재가 발생한 시점부터 재활체계가 작동하여 원직 장에 복귀할 때까지 통합적인 치료와 재활이 이루어지는 서구 복지구가와 달리 처음에 대부분 건강보험을 이용하게 되어 직업재활서비스를 받을 수 없고 그 중 일부만 산재보 험 적용을 받게 되어 직업재활프로그램에 적용을 받는 등 직업재활이 매우 분절적으로 이루어질 수밖에 없는 제도상의 허점과 맞물려 있다. 물론 최근 산재의료원에 재활센터가 새롭게 구축되고 관련 인력이 보강되고 있고 직장 복귀에 맞추어져 있는 재활프로그램이 도입되고 있으며 산재지정의료기관과 산재의료원 간에 연계체계가 구축되고 있다는 점은 긍정적이라 할 수 있다. 그렇지만, 최초 요양 단 계에서 산재로 신청되지 못한 채 건강보험으로 급성기 치료를 거친 후 나중에 산재요양 및 재활프로그램에 들어올 수밖에 없는 구조적 한계가 존재하는 한 재활인프라를 구축한 다고 해도 재활체계 및 프로그램의 분절성을 극복하기가 쉽지 않다. 그리고 중증도가 심 하지 않은 산재환자에게 초기부터 재활프로그램을 제공함으로써 원직장 복귀 및 추가적 인 악화를 방지할 수 있는데도 현행 산재보험제도는 상당한 정도의 중증도가 발생한 이 후에야 직업재활체계로 들어올 수 있는 구조라서 문제가 해결되기가 어렵다고 하겠다. 마) 기업의 부담 능력과 역행하는 차등보험요율제도 현재 산재보험은 산재가 많이 발생하는 업종과 사업장이 산재보험료를 많이 부담하는 차등보험요율제도를 채택하고 있다. 정부와 근로복지공단은 산재예방 효과라는 이유로 차등보험요율제도가 필요하다고 하지만, 실제 재해율이 줄어들지 않고 있다는 사실 하나 만으로도 제도 효과가 불명확함을 확인할 수 있다. 그런데, 이러한 차등보험요율제도는 산재가 많이 발생하는 소규모 사업장의 보험료 부 담을 증가시켜서 오히려 산재 은폐의 기전으로 작동한다는 점에서 문제가 심각하다. 이 러한 부담 증가가 소규모 사업장이나 비정규직 노동자가 산재보험의 적용을 받는 데에 10_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

장애 요인으로 작용하고 있다. 그리고 소규모 사업장의 산재보험료 부담 증가는 곧바로 노동자의 임금으로 반영되어 그렇지 않아도 낮은 임금을 더 낮게 만드는 요인으로 작용 한다. 대기업과 소기업의 임금 격차의 원인으로도 작용하는 것이다. 이러한 차등보험요율제도는 사회적 연대를 원리로 하는 사회보험의 연대적 원리 및 보 편적인 인권의 가치에 위배되는 제도다. 만약 건강보험이 질병이 많이 발생할 위험이 큰 가입자에게 보험료를 많이 부담한다고 하면 민간보험과 다를 바가 없고 질병이라는 사회 적 위험에 대하여 공동체가 공동으로 해결하고자 만든 사회보험의 정신과 전혀 맞지 않 는다고 사회적 지탄을 받게 될 것이다. 산재보험도 마찬가지다. 산재라는 사회적 위험으 로부터 공동의 안전망을 구축하기 위해 산재보험을 만들었는데, 위험에 따라 기여를 다 르게 한다면 사회적 연대 원리에 어긋날 뿐 아니라 강제 가입의 원칙과도 맞지 않게 된 다. 사회적 위험으로부터 공동 대응을 하기 위하여 강제 가입을 원칙으로 하고 있는데, 기여를 다르게 한다면 왜 강제 가입을 해야 하는가에 대한 문제의식에서 자유로울 수 없 는 것이다. 더욱이 산재보험제도가 노동자의 불평등을 악화시키는 방향으로 작동한다면 평등이라는 인권적 가치에 위배된다고 할 수 있다. 마지막으로 차등보험요율제도는 실제 위험을 생산한 자는 보험요율이 낮고 힘이 없어 서 위험을 떠안은 자는 보험요율이 높은 매우 불공평한 제도라는 점에서 매우 부정직한 제도라 할 수 있다. 실제 상당수의 위험은 대기업에서 생산하고 하청이나 용역 등의 방 법으로 중소기업 사업장과 비정규직에 위험을 전가시키고 있는데, 그래서 발생한 산재 결과에 의해 보험요율을 높이 설정하는 것이 과연 타당한가에 대한 반성적 성찰이 필요 하다. 4. 산재보험의 새로운 패러다임 모색 가) 노동자 건강보장제도의 통합 필요성 현재의 산재보험은 사업주 배상책임보험이라는 낡은 패러다임에 기초하고 있어서 노 동자 건강권을 적극적으로 보장해야 할 국가의 의무를 제대로 이행하지 못하는 제도라는 점에서 인권적 관점에서라도 반드시 개편이 필요한 제도라 하겠다. 더욱이 고용관계의 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _11

변화로 인한 사회적 불안정성을 담보할 만한 틀을 갖지 못하고 있다는 점에서도 변화가 필요하다. 앞에서 살펴본 바와 같이 노동 및 사회시민운동의 발전과 시민 의식의 향상 등으로 인 하여 사회적 권리 의식이 커져가게 되었고, 노동권뿐만 아니라 노동자의 건강권, 더 나아 가 모든 시민의 건강권이 보편적 권리로 확장되어 나가게 되면서 기존의 산재보험의 틀 이 변화된 권리 의식을 담아내기 어렵게 되었다. 그 과정에서 많은 선진외국에서 동일한 속도와 체계는 아니지만, 엄격한 원인주의에 기초한 과거의 틀을 벗고 노동자의 불건강 상태라는 결과에 착목하여 노동자와 보편적 시민의 건강권을 어떻게 평등하게 향상시킬 것인가에 초점을 맞춘 제도 개혁을 모색하고 있다. 그러한 노력의 일환으로 여전히 산재 보험제도의 독립성이 강한 조합주의 전통의 국가들도 자영업자 등 기존에 포괄하지 못한 일하는 사람을 산재보험의 틀에 포함시켜 나가고 있고, 북유럽 등 국가주의적 전통이 형 성된 나라들은 통합적인 건강보장제도가 정착되어가는 있는 것이다. 이러한 점에 기초할 때에 노동자의 건강 문제가 발생하는 원인이 무엇이든 그로 인하여 발생하는 결과가 동일하다는 점에서 직업성 유무에 따라 건강보험과 산재보험을 구분하고 별도의 보장체계를 유지하는 것이 타당한가에 대한 전면적인 검토가 필요하다. 노동자가 아프거나 다치는 상황이 발생하면, 그 이유가 무엇이든 치료를 받아야 하고, 일을 못하여 소득이 줄어들게 되면 소득 손실에 대하여 보전을 받아야 하며, 건강한 모습으로 다시 일터 로 돌아가야 한다는 점은 직업성 유무와 상관없이 동일하게 적용되어야 한다. 그렇지만, 현행 제도 하에서는 아프고 다친 이유를 엄격한 잣대로 구분하여 업무관련성 유무에 따라 보장의 내용을 달리 하고 있기 때문에 복잡한 행정 절차에 기인한 사회적 비용 문제 뿐 아니라 건강할 권리의 평평한 보장이라는 측면에서도 적절하지 않은 체계라 할 수 있다. 스웨덴 등 북유럽 복지국가들은 불건강으로 인하여 발생하는 결과가 동일하다면, 그 원인이 무엇이든 간에 동일하게 보장해주어야 한다는 보편주의 원칙을 노동자 건강에도 적용하고 있다. 특히, 만성질환의 경우 질병의 원인을 한 두 개의 원인으로 국한시키는 것이 불가능하고, 거의 모든 질병이 많든 적든 업무관련성을 갖고 있고 영향을 미치는 정도가 점차 커지고 있다는 사실이 확인되고 있는 상황에서 엄격하게 업무의 내용과 질 병의 인과관계를 추적하여 특정 질병만 업무상 질병으로 인정하는 현행 산재보험은 매우 시대착오적이라 하지 않을 수 없다. 12_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

나) 건강보험과 산재보험의 기능 재정립 장기적으로 북유럽과 같이 직업관련성과 상관없는 통합적인 노동자 건강보장제도를 구축할 필요가 있다. 건강할 권리가 노동자 더 나아가 모든 사람의 보편적 권리라고 한 다면, 불건강으로 인한 고통을 줄이고 최대한 이전 상태로 복귀할 수 있도록 사회가 최 대한의 노력과 지원을 해야 한다는 점에서 질병의 원인과 대상자의 차이가 존재할 필요 가 없다. 현행 건강보험의 보장성이 무상의료 수준으로 획기적으로 강화된다는 조건에서 노동 자든 비노동자든 직업성질환이든 비직업성질환이든 건강보험체계에서 요양급여를 받을 수 있도록 제도 변화를 모색할 필요가 있다. 그리고 산재보험은 상병수당(휴업급여)을 담당하는 사회보험기구로 확대 개편하여 현재와 같이 직업성질환자만 상병수당을 제공 하는 방식이 아니라 직업성 유무와 상관없이 소득손실이 발생하는 질환에 대해서 모든 임금노동자에게 상병수당이 제공될 수 있도록 제도 개혁이 요구된다. 물론 더 깊숙이 들어가면 제도 운영에 필요한 재원을 어떻게 조달하고, 그 재원을 누 가 부담하느냐의 문제가 기능 재정립의 걸림돌로 작용할 수 있다. 산재보험은 사업주가 모두 부담을 하는데, 건강보험으로 요양급여 부분이 통합될 경우 사업주의 부담이 줄어 든 것이 아닐까 하는 문제의식이 생길 수 있다. 그러나 보험료를 모두 사업주가 부담한 다고 해서 사업주가 자신 또는 주주 몫으로 돌아가는 이윤 중 일부를 보험료로 부담하는 것이 아니라 개별 노동자의 임금으로 전가시키게 된다면 사업주 부담과 노동자 부담의 비율 문제는 결정적인 문제가 아닐지 모른다. 물론 현재 우리 사회에서 사회임금에 대한 보편적 시각이 형성되지 않고 있는 상황에서 노동자 부담 비율을 줄이고 사업주 부담 비 율을 늘리는 작업, 즉 사회임금 부분의 영역을 넓히는 노력은 매우 중요하다. 그러나 이 것이 건강보험과 산재보험의 기능 재정립을 부정하는 결정적 이유가 될 수는 없다. 문제 는 당장에 통합이 되어야 한다는 것에 있는 것이 아니라 왜 노동자는 불건강 상태라는 동일한 상황에서 다른 대접을 받아야 하는지, 더 나아가서 노동자가 아닌 사람은 왜 불 건강 상태라는 동일한 상황에서 노동자보다 못한 대접을 받아야 하는지에 대한 근본적인 문제에 천착하고 이를 바꾸기 위하여 각각의 제도가 나아가야 할 방향을 좀 더 명확히 하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _13

5. 산재보험제도의 개선 방향과 정책 과제 가) 단기적인 개선 방향 노동자 건강권을 보장하기 위해 국가의 적극적인 의무를 이행하려면 장기적으로는 새 로운 패러다임에 기초한 통합적인 노동자 건강보장제도, 즉 산재보험과 건강보험의 기능 재정립이 필요할 것이다. 그렇지만, 건강보험의 보장성이 극히 취약한 상황에서 아무리 산재보험이 시대착오적이라 하더라도 현재의 산재보험제도를 당장 없애야 한다는 것은 시기상조라 할 수 있다. 산재보험의 보장성 수준이 아무리 낮다고 하더라도 매우 취약한 건강보험의 보장성 수준과 비교해볼 때 상대적 우위를 가질 수밖에 없기 때문에 산재보 험제도를 당장에 없애는 것보다 산재보험의 협소한 인정기준과 청구 및 승인 절차를 개 선하고, 보장성 수준을 높이며, 적용 범위를 확대해 나가는 등 산재보험제도를 통해 노동 자 건강권이 구현될 수 있는 적극적인 제도 개선이 우선적으로 필요하다. 산재보험의 접근성이 근본적으로 개선되려면 산재 인정방식이 원인주의 시각에서 벗 어나 결과주의 시각으로 전환되어야 한다(석재은, 2003). 앞서 살펴본 바와 같이 직업병 및 작업관련성질환의 원인을 다른 일반적인 개인적 질병요인으로부터 분리해내기 어려 운 조건에서 원인주의에 기초하여 산재보험의 수급 자격을 규정할 경우 구조적으로 재해 인정이 소극적으로 이루어질 수밖에 없다. 산업기술이 자동화되고 발전하면서 산업재해의 구성도 그 원인이 명확한 단순 사고성 재해의 비중이 점차 줄어들고 있고, 직업병 및 작업관련성질환 등과 같이 그 원인이 복 합적인 재해의 비중이 점차 증가하고 있다. 소위 선진국형 산재의 모습이 그러하다. 이 와 같은 선진국형 산재에서 직업병 및 직업관련성질환의 원인을 추적하는 것은 무의미하 고 비효율적인 일일 수밖에 없다. 따라서 몇몇 선진국들은 원인주의 시각의 장점에도 불 구하고 재해의 원인이 산재든, 산재가 아니든 관계없이 동일하게 보호를 해주는 결과주 의 시각을 채택하는 경향이 커지고 있다. 더욱이 다른 사회보장프로그램의 보장성이 강 화되면서 이러한 구분이 불필요해진 것도 한 요인이라 할 수 있다. 우리나라도 아직 절대적 비중은 높지만 점차적으로 단순 사고성재해의 비중이 줄어들 고 직업병 및 직업관련성질환의 비중이 점차 증가하고 있어서 선진국형의 진입을 예고하 14_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

고 있다. 따라서 장기적으로 결과주의 시각의 모색이 필요할 것으로 생각된다. 물론 타 사회보험의 보장성 수준이 산재보험에 비해 낮기 때문에 당장 결과주의 접근을 모색하기 가 쉽지 않을 것이다. 그렇지만 향후 건강보험 및 타 사회보장 급여의 보장성 수준이 높 아질 가능성이 커서 결과주의 시각으로 전환하는 것이 용이할 것으로 보인다. 나) 산재보험 정책과제 (1) 적용 대상 확대 산재보험이 평등과 연대라는 인권적 가치를 적극적으로 구현하고 노동자 건강을 위한 안전판 기능을 담당하려면 적용 대상의 협소함과 비어 있는 부분에 대한 개선이 요구된 다. 비정규노동자, 이주노동자, 소규모사업장 노동자, 서비스 부문 노동자 등 실질적으로 산재보험의 적용에서 제외되어 있는 노동자가 모두 포함되는 방향으로 제도 변화가 필요 하다. 이를 위해서 지금처럼 사업주가 산재보험의 적용 대상 노동자를 신고한 정보에 기초하 여 사업장 단위로 보험료를 부과, 징수하는 방식에서 벗어나 건강보험 직장 가입자와 같 이 개별 노동자의 정보에 기초한 개별 노동자 단위로 보험료를 부과, 징수하는 방식으로 제도를 변경해야 한다. 물론 개별 노동자 단위로 부과, 징수를 한다고 하더라도 사업주 부담률 100%를 계속 유지되어야 할 것이다. 이러한 부과 징수체계의 변화에 기초하여 건강보험 직장가입자와 일치하는 산재보험 적용 대상 노동자의 경우는 건강보험 또는 별 도의 사회보험공단 또는 사회보험청으로 부과, 징수를 통합하고 건강보험 직장가입자에 포함되어 있지 않는 산재보험 적용대상 노동자의 경우는 별도로 부과, 징수하도록 한다. 장기적으로는 건강보험 직장가입자의 범위가 확대되어 통합적으로 부과, 징수가 이루어 질 수 있도록 해야 할 것이다. 또한, 지금과 같이 사업주의 자진 신고로 가입을 받고 보 험료를 부과하는 방식이 아니라 사업체 등록 단계부터 의무적으로 가입될 수 있도록 제 도를 변경해야 한다. 즉, 사업체 등록과 산재보험 가입 여부를 연계하는 방안의 제도 변 화가 요구된다. 이러한 제도 변화와 함께 보험료 부담이 어려운 사업주에 대해서는 세금 등 공공 재원을 통해 보험료의 일부를 지원할 수 있도록 제도적 보안책이 마련될 필요가 있다. 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _15

산재보험이 보편적인 노동자 건강보장제도로 발전하려면 외국처럼 적용 대상을 일하 는 사람 전체, 나아가 전체 국민으로 확대해 나가는 것이 필요하다. 우선적으로 노동자 이면서도 산재보험에서 배제되어 있는 특수고용형태의 노동자부터 산재보험 적용을 확 대해나가고 실질적인 적용이 가능한 방향으로 제도 변화가 필요하다. 또한, 비공식 부문 노동자, 농민 등 자영업자 등으로 적용을 단계적으로 확대해 나가야 한다. (2) 건강보험과 동일한 청구 및 승인 절차 신설 재해노동자가 산재보험의 인지 여부나 사업장의 조건 등과 상관없이 누구나 산재보험 에 접근 가능하고 산재보험의 급여를 받을 수 있어야 한다. 이를 위해서는 산재보험 청 구 및 승인 과정에서 존재하는 장애요인을 적극적으로 해소하기 위한 정책이 필요하며 건강보험과 산재보험이 동일한 사회보험이라는 점에서 수급권자의 권리에 차별이 발생 하지 않도록 적극적인 구제가 요구된다. 먼저, 산재 요양을 받기 위해 근로복지공단으로 부터 승인을 받는 사전승인절차를 없애고 별도의 절차 없이 재해노동자가 산재보험으로 치료를 받을 수 있도록 해야 한다. 당연하게 근로복지공단과 재해노동자 간에 주요한 갈 등 요인이었던 근로복지공단의 업무상질병판정위원회와 현행 산재 직업병 인정범위 및 기준은 폐지되어야 한다. 또한, 재해노동자가 근로복지공단에 신청하고 승인을 받아야만 급여가 개시되는 방식이 아니라 건강보험과 동일하게 산재요양기관이 재해노동자의 산 재보험 청구를 대리할 수 청구권을 산재요양기관에 위임하고 산재요양기관이 청구를 하 면 산재보험 급여가 개시될 수 있도록 제도 개선이 이루어져야 한다. 즉, 산재요양기관 이 재해노동자를 만나는 최초의 시점에서 합리적 기준에 의거하여 산재보험과 건강보험 을 구분하고 산재보험을 근로복지공단에 신청하면 일차적으로 요양급여가 제공될 수 있 도록 해야 한다. 예를 들어 의사가 직업관련성에 대한 평가가 요구되는 재해노동자를 진 료실 또는 응급실에서 만나게 될 경우 건강보험으로 적용을 받아야 하는지, 산재보험으 로 적용을 받아야 하는지 를 산업재해분류기준에 따라 의사가 판단하고 이를 근거로 근 로복지공단에 신고와 급여 청구를 하는 체계로 현재의 청구 및 승인 절차를 개선하는 것 이 필요하다. 만약 담당 의사에 의한 분류가 어려운 경우 산업의학전문의에 평가를 의뢰 하여 그 결과에 따라 급여가 제공될 수 있도록 한다면 이러한 분류 과정에서 발생할 수 16_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

있는 부작용을 최소화할 수 있다. 이러한 방향으로 제도 개선이 이루어지려면 과거의 산 재보험 인정 범위에 관한 기준은 폐지해야 하고, 산재요양기관이 산재 직업병으로 분류 하여 청구할 수 있도록 산업재해분류기준이 만들어져야 한다. 이때에 산업재해분류기준 은 과거처럼 비과학적이고 자의적인 기준이 아니라 현재 직업역학 분야 연구를 통해 특 정 업무 또는 직종과 질병과의 역학적 관련성이 확인된 경우 산업재해분류기준에 포함시 켜서 특정 질병으로 병원에 내원한 노동자가 관련된 업무에 종사할 경우 산재보험으로 청구할 수 있도록 해야 한다. 특히, 외국에서 일반적으로 인정되고 있는 출퇴근 재해 등 이 포함될 수 있도록 기준안이 마련될 수 있도록 제도 개선이 필요하다. 그리고 이러한 방식의 제도 변화가 현실적으로 가능하기 위해서는 산재요양기관의 접근성이 좋아야 하 기 때문에 산재요양기관 지정을 확대하는 것이 필요하고, 더불어 산재요양기관의 질 관 리가 강화될 필요가 있다. 일반환자 서비스제공 서비스제공 산재환자 의뢰, 본인부담 의료기관 의뢰 분류기준 청구, 지급 현금 급여 건강보험 산재보험 건보심평원 심사의뢰, 결과 보고 산재심평원 심사의뢰, 결과 보고 [그림 1] 제도 개선에 따른 산재보험 및 건강보험의 급여 제공 체계 산재보험이 사전승인제도가 폐지되고 산재요양기관에게 청구권이 위임되어 청구와 동 시에 산재보험이 개시되는 방향으로 제도가 바뀌게 되면 과거 근로복지공단에서 수행했 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _17

던 방식이 아닌 산재요양기관이 청구한 급여의 적정성을 평가하는 기전이 필요하다. 이 를 위해 산재심사평가원을 새롭게 신설할 필요가 있다. 구체적으로 살펴보면, 현행 건강보험제도와 마찬가지로 근로복지공단으로부터 심사 및 평가 기능을 분리하여 산재심사평가원을 두어 산재보험으로 신고 및 청구된 건에 대한 급여 청구의 적정성 평가를 30일 이내에 수행하도록 하여 산재요양기관에서 잘못 분류하 여 산재보험으로 청구된 경우는 건강보험공단과 정산 처리하고 나머지 차액만 본인이 산 재요양기관 또는 노동자건강복지공단(근로복지공단)에 정산하도록 함으로써 오분류에 따 른 문제를 최소화하도록 한다. 또한, 분류에 문제가 없으면 휴업급여가 바로 지급되도록 함으로써 휴업급여 지급의 지연 문제가 발생하지 않도록 해야 한다. 이러한 방식으로 제도 개선이 이루어지면 산재보험의 청구와 수급 절차가 대폭 간소화 되어 재해노동자의 접근성이 비약적으로 높아질 수 있으며, 건강보험과 산재보험 수급권 자의 접근성에 있어서 불평등 문제가 해소되고 건강보험으로 재정부담 전가 문제도 해결 될 수 있다. (3) 급여 보장성의 강화 일차적으로 요양급여의 보장성을 강화할 필요가 있다. 산재로 인정되면 산재보험에서 진료비를 모두 부담한다고 하지만, 실제 진료비 중 비급여가 차지하는 비중이 커서 산재 노동자의 경제적 부담이 크다. 필수불가결한 의료가 아닌 부분은 급여를 제공해주기 어 렵다는 것이 비급여가 존재하는 논리이지만, 재해노동자가 진료의 내용을 선택할 권한이 없는 상황에서 재해노동자에게 비용을 부담시키는 것은 타당하지 않다. 따라서 명백하게 치료와 상관없는 일부 항목만 비급여 항목으로 정해놓고 치료, 재활, 요양 중에 발생하는 모든 비용을 요양급여에 포함시키는 방식으로 제도 개혁을 해야 한다. 예를 들어 현재는 의료재활의 요양급여 항목이 주로 통증의 제거에 맞추어져 있는데, 이러한 제도 변화가 있게 되면 재활과 관련된 모든 항목이 급여 범위에 포함되고 보장성 확대가 이루어질 수 있을 것이다. 그런데, 이러한 제도 변화로 인하여 재해노동자가 병원에 오랫동안 머무르는 경향이 더 커지지 않겠냐는 비판이 있을 수 있다. 지금도 이러한 장기 재원 문제가 심각한데, 보장성 18_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

이 더 커지면 도덕적 해이가 더 심해질 것이라는 이야기다. 그러나 이러한 주장은 재해노동 자가 왜 병원에 오래 머물려고 하는가? 에 대한 근본 원인은 외면한 채 그 현상만을 부각시 키고 결국 그 이유를 개인의 도덕성 문제로 치부해버리는 데에서 나온 치명적 오류라고 할 수 있다. 재해노동자의 입원기간이 길어지는 데에는 해당 노동자의 도덕성 문제가 아니 라 재해 이후 원직장 또는 사회로 재복귀가 가능하지 않은 현실 때문이다. 따라서 이러한 문제를 해결하지 않은 채 강제요양종결 방식으로 장기재원 문제를 해결하려고 할 때는 갈등만 증폭시키고 실제 문제 해결은 요원하게 되는 것이다. 따라서 의료 및 직업 재활서비 스가 충분하게 제공되고 이후 고용과의 연계 체계가 작동하며 재해 이전의 상태와 유사한 상황으로 복귀가 가능하다면 자연스럽게 해결될 문제인 것이다. 다음으로 소득보장이 제대로 이루어져야 한다. 휴업급여의 경우 현행 평균임금의 70% 를 지급하는 원칙을 탄력적으로 적용하여 전체 노동자의 평균 임금보다 낮은 임금을 받 은 산재노동자의 경우는 휴업급여를 임금수준에 따라 70~100%로 확대하여 임금 수준이 낮은 영세사업장 노동자, 비정규직 노동자가 생계 위협을 받지 않도록 소득보장을 강화 해야 한다. 또한 중증장애, 저소득 산재노동자의 소득보장이 현실화되도록 장해보상체계를 개편해 야 한다. 재해노동자의 기능 손실 정도를 전혀 파악할 수 없는 현행 장해등급판정 체계 를 개편하고 장해급여비를 현실화해야 한다. 직장복귀가 거의 이루어지지 않고 장애인의 복지혜택이 매우 미약한 상황에서 산재노동자들은 소득의 대부분을 장해급여에 의존하 고 있다. 특히 중증장애인과 산재이전 직장의 보수가 낮은 재해노동자의 경우는 산재 후 에 급격한 소득 상실이 발생하기 때문에 이를 보전하기 위한 장치가 필요하다. (4) 치료부터 직장 및 사회복귀까지 전체를 포괄하는 재활체계의 구축 구체적인 방안으로 첫째, 산재노동자가 산재요양기관에서 치료를 받는 첫 시점부터 재 활치료계획이 의무화할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 앞에 다루었듯이 산재요양 의 신고 및 청구 절차가 개선되어 산재노동자를 첫 진료를 맡은 산재요양기관이 산재 여 부를 판단하고 분류하여 근로복지공단과 산재심산평가원에 산재를 신고 및 청구를 하는 방향으로 제도 개선이 선행되어야 한다. 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _19

둘째, 산재노동자의 특성에 맞는 직업재활프로그램을 개발하고 실행에 옮겨야 한다. 예를 들어 경증 장애, 중증 장애, 재가 장애 등 중증도의 차이에 따라 직업재활프로그램 이 다르게 제공되고, 산재노동자의 의견이 최대한 반영되는 업무적합성 평가가 신설되어 야 한다. 만약 업무적합성평가를 통해 원직장 복귀가 가능하다고 판단되면 원직장 복귀 를 목표로 한 재활프로그램이 제공되어야 한다. 또한 원직장 복귀가 불가능한 경우는 직 업훈련원을 통하여 재취업을 보장하고 보호사업장을 육성하여 고용을 보장해야 한다. 재 가 장애인과 같이 취업이 원천적으로 불가능한 경우는 의료보호 지정과 같은 사회보장 체계 내에서 지원이 더 확대되어야 한다. 또한, 원직장을 복귀한 후에도 재활프로그램이 요구될 뿐 아니라 근무 중에서도 필요한 노동자가 재활프로그램을 받을 수 있도록 재활 프로그램 참여에 따른 소득 손실의 보장을 위한 재활현금급여를 신설해야 한다. 다음으로 이를 위한 재활 관련 시설 및 인력 등 재활을 강화하기 위한 기본 인프라를 갖추어야 한다. 우선적으로 산재의료관리원에 재활센터 기능을 신설 또는 강화하는 방안 을 검토할 필요가 있다. 재활센터는 의료재활서비스, 조기 직업재활서비스, 사회심리재활 을 통합적으로 제공하는 기관으로서 급성기병원에서 내, 외과적 치료를 거친 후 신속한 기능 회복과 직업복귀를 가능하게 만드는 역할을 담당하는 기관이다. 재활센터를 통한 집중적인 재활서비스 후에도 직업복귀가 불가능한 경우는 별도의 직업훈련기능을 위한 직업훈련원 또는 중증케어시설을 통한 사회재활서비스를 제공하는 방식으로 전달체계가 구축될 필요가 있다. 마지막으로 원직장 복귀가 가능할 수 있도록 관련 제도적 장치가 마련되어야 한다. 직 업복귀에 있어서 가장 핵심적인 내용은 원직장 복귀라 할 수 있다. 일차적으로 원직장 복귀를 의무화하고 재해노동자의 의사에 기초한 업무적합성평가를 수행하여 최종적인 복귀 여부를 결정하도록 한다. 산재 직전 업무를 수행하기 어려울 경우 대체 업무를 보 장하고 차별을 금지해야 한다. 그리고 원직장 복귀가 이루어지지 않을 경우 재취업까지 노동건강복지공단(근로복지공단)이 재활프로그램의 제공 등 직업복귀 과정을 관리하고 이에 대한 비용을 사업주로 하여금 부담하게 하는 방안 등 다양한 방안을 마련할 필요가 있다. 업무적합성평가 및 사업주의 이의에 대한 공정한 평가를 위해 근로복지공단 내에 업무적합성평가위원회 또는 원직장복귀위원회를 설립하고 원직장 복귀 여부의 판단이 자의적이지 않도록 객관적인 기준을 마련하는 것이 필요하다. 또한 위원회에 재해노동자 20_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

의 참여가 적극적으로 보장되고 의견이 반영될 수 있도록 민주적 의사결정구조가 마련되 어야 한다. 결론적으로 산재노동자에 대해 산재발생 시점부터 직업복귀에 이르는 전 과정이 체계 적으로 관리될 수 있도록 정책이 개발되어야 한다. 근로복지공단의 기능과 역량 강화를 통하든 아니면 근로복지공단이 아닌 새로운 기관을 통하여 서비스가 제공되든 모든 산재 노동자가 원직장 복귀, 재취업, 전직, 자영업 등으로 직업복귀가 이루어질 때까지 직업훈 련과 취업알선, 취업후의 사후관리까지 1:1 서비스의 제공이 가능할 수 있도록 사후관리 체계가 갖추어져야 한다. (5) 사회연대성에 기초한 재원조달체계 구축 먼저, 사회보험의 연대적 원리에 위배되는 차등보험요율을 폐지해야 한다. 아직까지 조합 방식의 산재보험을 운영하고 있는 국가의 상당수가 차등보험요율을 채택하고 있지 만 점차 보험요율의 차이를 줄이고 있고 단일보험요율을 채택하려는 경향이 강할 뿐 아 니라 단일건강보장제도를 유지하고 있는 국가의 경우 재원조달을 세금으로 하고 있거나 보험요율을 단일하게 책정하고 있다는 점에서 전향적으로 단일보험요율을 도입할 필요 가 있다. 특히 산재 위험의 대부분을 대기업이 생산하고 있는데도, 위험을 중소기업에 전가하여 결과적으로 중소기업의 재해율이 높아지고 산재보험료를 많이 부담하게 되는 불공평한 차등보험요율 제도를 반드시 폐지해야 한다. 무엇보다 영세 소규모 사업장이 산재보험요율이 더 높아 부담의 역진성이 발생하는 문제를 해결하기 위한 정책 개발이 필요하다. 현재도 별로 차이가 나지 않는 현행 개별 실적요율제도를 없애는 방안을 검토 해볼 필요가 있다. 다음으로 건강보험의 지역가입자의 경우 정부가 50%를 부담한다는 데에 착목하여 사 업주의 부담 능력이 떨어지는 소규모 영세사업장에 대한 산재보험료를 정부가 일부 지원 하는 방안을 마련해야 한다. 이를 통해 보험료 부담의 불형평성을 줄이고 산재보험의 재 원조달에 있어서 정부의 역할을 제고해 나가야 한다. 마지막으로 공보험인 산재보험의 관리운영비를 산재보험으로 충당하고 있는 문제점을 해결하기 위하여 새롭게 신설될 노동자건강복지공단(근로복지공단), 산재심사평가원 등 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _21

에 대한 관리운영비를 정부의 일반 예산으로 충당해야 한다. 또한, 현재 산재예방기금의 대부분이 산재보험료로 충당하고 있는데 전액 정부 일반 회계로 충당할 수 있도록 함으 로써 산재보험의 재정 건전성을 강화해나가는 것이 요구된다. (6) 노동자 참여를 보장한 산재보험제도 운용 인권의 실현하기 위한 국가의 적극적 의무를 평가하는 기준으로 유효성, 참여성, 책무 성, 평등성을 생각해볼 수 있는데, 그 중에서 산재보험제도의 존재 이유가 노동자의 건강 한 삶에 있다면 당연히 노동자가 산재보험제도 운용에 주체로 얼마나 참여하고 있는지, 이를 국가가 제도적으로 얼마나 보장해주고 있는지가 중요할 수밖에 없다. 조합주의 전 통이 강하여 국가가 적극적인 의무가 제한되어 있는 독일조차도 철저하게 노사의 동등한 참여 속에서 의사 결정이 이루어지고 제도가 운용되고 있다는 점에서 이미 국가 공보험 으로 제도적으로는 국가의 적극적인 의무를 수행할 수 있는 제도적 틀을 갖춘 우리나라 에서 노동자의 참여가 극히 형식적이고 제한적이라는 점은 문제라 하지 않을 수 없다. 최소한 독일 정도로 의사 결정 단위에 노동자의 참여가 보장될 수 있는 제도적 장치가 마련될 필요가 있다. 6. 결론을 대신하여 지금까지 살펴본 바와 같이 모든 노동자가 우리 사회에서 보장할 수 있는 최대한의 건 강을 보장받기 위해서는 국가의 적극적인 역할이 중요한데, 노동자 건강권에서 국가의 적극적인 의무의 이행이 바로 산재보험제도의 개혁에서부터 시작되어야 한다. 그리고 이 러한 제도 개혁은 건강보험을 포함한 노동자 건강보장제도의 대전환으로 이어져야 한다. 그렇다면, 이러한 변화를 위한 첫 발을 어디에 디뎌야 할까? 그리고, 지금 우리는 무엇을 해야 할까? 22_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

참고문헌 김수근, 안홍엽, 이은희, 2009, OECD 국가의 산업재해 및 사회경제활동 지표 변화에 관한 비교 연구, 산업안전보건연구원. 샌드라 프레드먼(조효제 옮김), 2009, 인권의 대전환, 교양인. 석재은, 2003, 산재보험의 원인주의적 접근방식의 문제점과 정책과제, 상황과 복지, 14호, 147-175. 신상도, 2010, 응급실 기반 사고성 산업재해 분석 연구, 산업안전보건연구원 이인재, 류진석, 권문일, 김진구, 2010, 사회보장론, 나남. 임준, 고상백, 권영준, 이윤근, 임형준, 주영수, 2007, 국가안전관리 전략 수립을 위한 직업안전 연구, 산업안전보건연구원 좌혜경, 정원, 임준. 2013. 산업재해보상보험의 청구 절차 미비로 인한 건강보험의 재정 손실 규 모와 개선 방안, 비판사회정책 39호. Roos NR, Heinrich H, Brown J, Petersen D, Hazlett S, 1980, Industrial accident prevention: a safety management approach, New York: McGraw-Hill. 인권적 측면에서 바라본 산재보험제도 개선 과제 _23

발표 2 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 - 특수형태근로종사자 산재보험적용 개선방안을 중심으로 - 이호근 (전북대 법학전문대학원 교수)

산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 - 특수형태근로종사자 산재보험적용 개선방안을 중심으로 - 이호근 (전북대 법학전문대학원 교수) 1. 문제제기 노동시장 내 고용형태의 다변화 추세가 심화되고 있다. 이러한 고용형태의 다변화는 기존 노동법은 물론 사회보장법 및 산재보험 등 각종 사회보험의 적용에 있어 복잡한 문 제를 야기하고 있다. 특히 산재보험 등 사회보험의 적용과 관련 해당 법 규정이 2008년 이후 제정되어 시행중 1) 이나 현재 낮은 가입률 등 사회보험으로서 사회적 보호의 실효성 차원에서 관련 법적용 개선방안 모색의 필요성이 지속적으로 대두되어 오고 있다. 먼저, 산재보험의 적용대상으로서 특수형태근로종사자의 법적지위와 관련 그간 우리나 라에서 쟁점이 되고 있는 문제는 두 가지라 할 수 있다. 첫째, 우리나라 특수형태근로 종 사자의 경우 서구 특수형태근로 종사자와 달리 애초 직접고용 형태에 있다가 계약 형식 이 전환된 사례가 다수 존재한다는 점이다. 즉, 그 노무제공의 실w제와 달리 계약의 형 식이 직접 고용계약으로부터 위임이나 위탁계약 또는 도급업무로 먼저 변화되고 뒤 이어 실질적인 노무공급의 관계가 거꾸로 이에 영향을 받는 경향이 있었다. 때문에, 이들에 대한 노동법은 물론 사회보장법적 법적용의 문제가 중요한 쟁점이 되어 왔다. 물론, 이 경우 사용하는 작업도구의 소유관계나 사업주로부터의 업무지시의 형태가 변화되기도 하였으나 이들의 노무공급은 그 계약형식의 변화에도 불구하고 그 구체적 성격에 있어 1) 산업재해보상보험법 제125조(특수형태근로종사자 특례규정). 이 법 규정은 사실 우리나라에서 지난 20000뇬대 초반부터 지속되어 온 특수형태근로종사자와 관련한 그간의 많은 논의 속에서 입법론적 해결방안 과 관련 거 의 유일한 성과라 할 수 있다. 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _27

성질상 실질적 종속성은 본질적으로 변화하였다고 보기 어렵다. 그럼에도, 우리 법원은 대체로 노무공급의 형식적 지표를 중심으로 대체로 이들의 근기법상 근로자성을 인정하 지 않는 경향을 보여 왔다. 그런 한편 노동계에서는 이들 특수형태근로종사자의 경우 생 활 및 근로조건이 열악한 경우가 다수 존재하여 개별법적 보호 외에 집단적 권리 즉, 자 주적 단결권의 확보를 통한 근로조건의 개선 노력에 더욱 치중하는 경향을 보이면서 노 사간 합리적인 법제도적 해결방안을 모색하지 못한 채 현재에 이르고 있다. 그런가 하면, 둘째, 이른바 진정한 의미의 특수형태근로종사자가 더욱 확산되는 추세에 있다. 이러한 진정한 특수형태근로종사자의 경우 법리적으로 그 법적 지위가 근로자 와 자영업자 를 다투는 중간적 지위에 있는 노무제공자라 할 수 있다. 그런데, 이러한 중간적 지위의 특수형태근로종사자의 경우 그 범위가 직종 간은 물론 직종 내에서조차 그 노무제 공의 형태와 내용이 다양하고 동일직종 내에서도 소득의 격차나 근로자의 노무에 대한 자기결정성 정도가 매우 상이한 모습을 띠고 있다. 이로 인하여 특수형태근로 종사자의 통일적인 법적 지위 획정여부에 대하여 국내외를 막론하고 사회적 논쟁이 지속되고 있다. 이와 관련 국제노동기구(ILO)는 1985년부터 국제적차원에서 고용관계의 삼각화 (triangular employment relationship) 또는 도급노동 (contract work)관련 논의를 시작하고 1999-2000년 까지 39개국에 걸친 국제적인 실태조사를 거치고 난 후 그 결과에 근거하여 이 문제 해결방안 의 기본 원칙에 대하여 이사회의 보고와 함께 총회에서 논의하였다. 2006년 제95차 총회에서 채택된 고용관계권고(R198 Employment Relationship Recommendation, 2006) 안에서 밝힌 그 원칙은 즉, 전술한 첫 번째 유형과 같은 특수형태근로종사자의 경우 노동법 및 관련 사회보 장법적 법적용을 회피하고 이를 잠탈하고자 하는 의도가 있는 것으로 보고 이러한 이른바 위장된 (disguised) 특수형태근로종사자의 경우에는 그 법적용과 근로감독 등을 엄격히 할 것을 천명하고 있다. 한편, 두 번째 유형과 같은 경우에는 실질적으로 그 노무제공의 성격상 근로자와 자영업자의 중간적 지위에 있는 자로 각국의 법 규정과 해석이 상이하여 국제적 으로 통일적으로 적용가능한 일률적인 조치를 취하기가 모호한 (ambiguous) 경우에 속한 다고 보고, 이에 대해서는 각국의 역사, 제도 및 법 규정, 사회적 관행 및 기타 사회적 세력관계 등에 따라 다양한 양태를 보이고 있으므로 사실확인의 원칙 (principle of fact 28_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

finding)에 근거하여 각각 그에 합당한 대응방안을 찾을 것을 권고하고 있다. 2) 이처럼 특수형태근로종사자는 근로자와 자영업자 속성을 동시에 갖는 중간성격의 그 룹으로 그 법률적 신분에 대해 논쟁이 국내외를 막론하고 지속되어 왔다. 그러나, 그 본 질은 노동시장 내 고용형태의 다변화라는 추세가 심화된 탓이라 하겠다. 노동계는, 특수 형태근로 종사자는 타인을 고용하지 아니하고 직접 자신이 아닌 다른 자의 업무를 위하 여 노무를 제공하고 해당 사업주 또는 노무수령자로부터 대가를 얻어 생활하는 자중 대 통령령으로 정하는 자 또는 그 밖에 노무를 제공하는 자로서 (이 법에 따른) 보호의 필 요성이 있어 대통령령으로 정하는 자 3) 로 이는 근로기준법 에 따른 근로자를 말한다고 보아야 한다는 입장이다. 반면, 경영계는, 이들은 위임 위탁 또는 도급계약에 의한 노무 제공자로 근로자의 중요한 판별지표인 인적종속관계 또는 사용종속관계 기준에서 보아 독립자영업자라는 입장이다. 이처럼, 특수형태근로종사자는 노사간 입장이 첨예하고 입 법론적 해법이 쉽지 않은 측면이 있어 상당수 국가에서는 법원의 해석론적 입장만이 존 재한다. 즉, 특수형태근로종사자에 대한 대책방안은 크게 보아 다음과 같은 방식으로 나 누어 볼 수 있다. 첫째, 노동관련 법에 편재하는 방법, 둘째, 이들에 대하여 근로자와 자 영업자로 이원화되어 있는 현재의 법체계를 넘는 별도의 제3의 입법안을 만드는 방법, 셋째, 각 직군별 해당 개별법에 관련 내용을 담는 방법 등이 그것이다. 기타, 단체협약 등으로 이를 해소하는 방법 등이 존재한다. 2) 특히, 동 권고안은 회원국이 법규 혹은 다른 방법으로 고용관계의 존재에 대한 구체적 지표를 규정할 수 있는 지를 검토하도록 하고 그 지표로 다음과 같은 것들이 포함되어야 한다고 권고하고 있다(권고안 제13조). 가. 상대방의 지시와 통제에 따라 노동이 수행된 사실, 근로자가 기업조직에 통합되어 노동이 행해진다는 사실, 오 로지 또는 주로 타인의 이익을 위해 노동이 수행된 사실, 근로자가 직접 노동을 수행해야 한다는 사실, 특정한 노동시간 또는 노동을 요구하는 상대방에 의해 특정되거나 합의된 장소에서 노동이 수행된 사실, 특정한 기간 동안 일정한 계속성을 갖고 노동이 수행된 사실, 근로자가 사용자의 처분상태에 있다는 사실, 노동을 요구하는 상대방이 도구, 재료, 기계를 제공한 사실 나. 근로자에 대한 보수가 정기적으로 지급된 사실, 그러한 보수가 근로자의 유일한 또는 주된 수입의 원천을 이루는 사실, 식사, 주거, 교통수단과 같은 현물이 지급된 사실, 주 휴나 연휴와 같은 권리가 인정된 사실, 노동을 요구하는 상대방이 근로자가 일하기 위해 이용하는 교통수단에 대한 비용을 지불한 사실, 근로자가 재정적 위험을 부담하지 않는 사실 등이 그것이다. 이정훈, 산업재해보상 보험법의 적용범위 확대에 관한 연구 - 특수형태근로종사자와 출퇴근 재해중심, 전남대 법학과 석사학위논문, 2013, pp. 29-30 참조 3) 2012. 7. 3. 심상정의원 대표발의(의안번호 467) 산업재해보상보험법 일부개정법률안 참조 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _29

첫 번째 방안은 노동법 적용의 외연을 확대하는 방안으로 프랑스 등에서 시행하고 있 으며 노동계가 선호하는 방안이다. 이 방안은 종속근로를 제공하는 자에 대해 그 정도의 차이를 떠나 통일적으로 노동법적으로 규율할 수 있게 되며 그 핵심이라 할 수 있는 근 로자나 그에 대응되는 사용자의 정의를 확대 개정하는 방안으로 기존 법체계를 유지하는 방안이다. 단, 프랑스의 경우에도 노동법적 제7권에 이들을 편재하고는 있지만 오히려 통상적인 근로자에 비하여 그 노무제공의 성격상 근로시간이나 퇴직금의 적용 등에 대해 서는 별도의 규정을 정하고 있다. 또한, 프랑스의 경우 근로자나 사용자에 대한 법적 정 의를 갖지 않은 나라에 속하기 때문에 근로자 등의 별도의 정의를 수정할 필요가 없는 특성을 갖고 있다. <표 1> 특수형태근로 종사자관련 주요 접근 방안 분류국가 1. 해석론적 방법 한국, 미국, 일본 2. 입법론적 방법 독일, 오스트리아, 프랑스, 영국, 이태리 3. 협약체결 방법 이태리 관련 대책방안과 법제도 개별사례별로 법원 해석으로 해결, 근로자 개념을 유연하게 적용 - 특수형태근로 종사자 관련한 별도 입법(독일, 오스트리아, 영국, 이탈리아) - 프랑스, 영국(세법) - 특수형태근로 종사자가 실제 노조를 통해 대표되고 교섭 - 단협, 주요 내용은 근무시간, 근무조건, 산재, 계약종료, 노조 결성 및 활동권 한편, 두 번째 방안은 기존의 근로자와 자영업자로 이원화되어 있는 법체계로부터 제3 의 법적용 그룹을 창설한다는 제도창설적인 의의 가 있으며 대표적인 나라가 독일, 오스 트리아, 90년대 후반의 영국 등의 경우가 있으며, 이들 국가에서는 법제정 단계에서 수많 은 사례와 판례가 축적된 결과이거나 많은 사회적 논의를 거친 결과라 하겠다. 30_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

<표 2> EU와 노르웨이에서의 종속 고용 의 정의 국가 법적 주요판단기준 세부사항 오스트리아 종속 관계 고용주의 통제, 감독, 징계상의 권한 아래 고용주의 복무질서 안에서 직무가 인적으로 수행됨 벨기에 종속 관계 노동자의 작업을 지시하고 통제할 고용주의 권리 덴마크 종속 관계 노동을 지시하고 통제할 고용주의 권리 핀란드 종속 관계 노동을 통제할 고용주의 권리 프랑스 종속 관계 노동을 지시하고 노동자의 직무수행을 통제할 고용주의 권한 독일 인적 종속성 그리스 인적 종속 관계 아일랜드 이탈리아 법적 정의가 존재하지 않음 종속 관계 근로제공 장소, 근로시간, 근로내용 조건에 있어서의 종속성; 고용주의 조직으로의 편입, 고용주의 도구의 사용 노동을 지시하고, 근로제공 장소와 근로시간을 결정하며, 노동자의 직무수행을 통제할 고용주의 권리 쟁점에 대한 실무지침이 최근 고용신분그룹에 관한 노사정 특별위원회에 의해서 입안되었음. 룩셈부르크 종속 관계 노동을 지시할 고용주의 권리 네덜란드 명령 관계 노동을 지시할 고용주의 권리 노르웨이 법적 정의가 존재하지 않음 고용주의 권한과 지시권 하에 고용주에 의해서 운영되는 회사 내에서 수행되는 작업 근로자의 개념은 타인에게 서비스를 위하여 노동을 수행하는 자에 해당함. 특수 척도가 판례법에 의해 발전됨(인적 책무, 도구의 소유권, 노동을 지시하고 통제할 고용주의 힘, 결과에 대한 책임, 소득의 형태, 휴일수당에 대한 권리 등) 포르투갈 종속 관계 고용주의 권한과 지시 하에 수행되는 노동 스페인 스웨덴 영국 종속 관계 법적 정의가 존재하지 않음 법령에 정의규정이 존재하지 않음 종속적 노동은 임의적이고, 고용주의 권한에 종속되며, 고용주의 계산과 급여와 인적으로 수행된다. 판례법에 의해 발전된 척도 판례법에 의해서 발전된 척도(통제, 사업장으로의 통합, 경제적 현실, 의무의 상호의존관계) 출처: R. Perdisini, Economically dependent workers, employment law and industrial relations in: EIROnline, 2002 무엇보다, 이러한 입법론적 해법은 특수형태근로종사자에 대하여 노동법은 물론 사회 보장법 적용 범위를 획정하는 데 중요한 의미를 갖고 있다. 특히, 특수형태근로종사자에 대한 산재보험 등 사회보험의 적용에 있어 이것은 매우 중요하다. 한편, 우리나라에서는 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _31

지난 2000년대 초 특수형태근로 종사자의 보호방안에 대한 사회적 논의가 본격화 된 이 래 그간 다양한 법안이 국회에 제출 4) 되어 논의되어 왔으나 아직 특수형태근로 종사자를 대상으로 하는 별도의 법은 제정되지 않은 실정이다. 이 과정에서 관련 법 제정 논의가 지속되어 2006년 12월 산재보험법의 전면적인 개편과정에서 특수형태근로 종사자에 대 한 산재보험적용 방안이 강구되어 2008년 7월부터 시행에 들어가게 되었다. 동 산재보험 법은 기존 4개의 직군에 대하여 산재보험을 적용하도록 해왔다. 이후 2011년 다시 택배 기사와 퀵서비스배달원 등 2개의 직군 종사자를 추가하여 현재에 이르고 있으며 실제 법 적용이 매우 낮은 상태로 법제도 운용상 문제점 보완의 문제가 대두되고 있는 실정이다. 2. 특수형태근로 종사자 산재보험 적용현황 2014년 우리나라는 산업재해보상보험법 제정 50주년을 맞았다. 그간, 우리나라의 산재 보험 적용 확대는 그 규모와 대상 업종을 중심으로 이루어져 왔다. 초기 광업과 제조업 의 500인 이상 대기업을 중심으로 산재보험법을 적용해오다가 전기 가스업과 운수 보관 업 등으로 확대되어 단계적으로 사업장과 업종에 대한 확대적용이 이루어져 왔다. 특히 지난 2000. 7.1부터 1인 이상 모든 사업장에 산재보험이 전면적으로 적용되게 됨으로써 이러한 업종과 사업장 규모에 따른 산재보험의 적용확대 과정은 중요한 진전을 이루었 다. 그러나 이것은 주로 근로자를 대상으로 한 산재보험 당연적용의 확대 과정이었다. 그럼에도 우리나라 취업현장에는 고위험에 종사하는 자영인, 농민, 예술인과 5) 같이 사회 적 보호의 필요가 있는 소득과 근로여건이 취약한 자영인 등이 다수 존재하고 있다. 따 라서, 2000년대 이후 단계적으로 이들 자영인에 대한 고용 산재보험 등 사회보험의 확대 적용이 이루어져 왔다. 4) 특수형태근로종사자 관련 입법안은 모두 의원입법안으로 17대 국회에서 단병오의원안, 조성래의원안, 우원식의 원안, 김진표의원안, 제18대 국회에서 김상희(민주당)의원안 발의를 비롯하여, 19대 국회에서 심상정의원안(근 로자개념을 확대하여 산재보험적용을 확대하는 산재보험개정안), 정청래의원안(산재보험적용제외를 폐지하는 산재보험개정안), 이재영의원안(고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률개정안, 국가가 노 사의 보험료를 부담하는 안), 최봉홍의원안(산재보험 적용제외 신청을 제외하는 산재보험개정안) 등 대책방안 관련 법안이 지속적으로 제출되고 있다. 특히 17대 국회 말미에 김진표의원안은 2005년 마무리된 노사정위원 회 공익위원 검토의견을 참조한 정부의 안으로 의원입법안 형식으로 발의된 것이다. 5) 2011년 2월 생활고로 사망한 시나리오 작가 등 취약한 예술인 복지 향상을 위하여 정부와 여야의 협의를 거쳐 2011년 11월 17일 예술인복지법 이 제정되었다(2012.11.12 시행) 32_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

즉. 2000년부터 50인 미만 중소기업의 사업주도 임의가입으로 산재보험가입이 가능해 졌고, 2005년 1월 1일 부터는 근로자를 사용하지 않는 운송업(주로 화물연대 소속 기사) 을 대상으로 임의가입 등 주로 자영업자 지위로의 산재보험 가입이 시작되었다. 이어 2000년부터 노사정위원회에서 비정규근로대책 방안의 하나로 포괄적인 대책방안이 논의 되어 오던 특수형태근로종사자 에 대한 산재보험적용이 2008년 7월부터 산재보험법 제 125조(특수형태근로종사자 특례)조항의 제정을 통해 마침내 이루어지게 되었다. 이러한 특수형태근로종사자에 대한 산재보험적용은 이미 2002년 5월 6일 노사정 비정규대책 1 차 합의의 구체적인 입법결과라 할 수 있다. 노사정위는 당시 포괄적인 비정규대책을 우 리 사회 노동시장의 가장 중요한 과제로 보고 이것을 사회적 합의에 의해 해결방안을 모 색하고자 하였다. 6) 그러나, 결국 비정규근로 대책은 국회로 넘어가 공익위원안을 토대로 기간제 및 단시간 근로자 보호에 관한 법 과 파견근로자보호에 관한 법 으로 입법이 되 어 현재에 이르고 있음은 주지의 사실이다. 반면, 특수형태근로종사자에 대한 논의는 어 떤 입법론적 결론을 내지 못한 상태에서 현재에 이르고 있다. 단지 입법론적 유일한 성 과라 한다면 바로 2008년부터 적용되고 있는 특수형태근로종사자에 대한 특례에 의한 산재보험적용이었다. 그러나, 이 유일한 성과마저 현재 적용제외 신청을 단서로 허용함 에 따라 낮은 산재보험적용률을 보이며 그 실효성이 쟁점이 되고 있다. 이 시기에 국가 인권위원회 역시 특수형태근로종사자 보호방안에 대한 의견표명을 하였다(2007. 10. 16) 인권위의 주요 입장표명은 다음과 같다. 7) <특수형태근로종사자 보호방안에 대한 의견표명>(2007.10.16, 국가인권위원회)내용발췌 특수형태근로종사자의 보호에 관한 법률을 조속히 제 개정하되, 특수형태근로종사자의 사업주와의 개별적 관계에 있어서는 계약의 존속 보호, 보수의 지급 보호, 휴일 휴가의 보장, 성희롱의 예방 구제, 산업안전보 건, 모성보호, 균등처우, 노동위원회에 의한 권리구제 분쟁해결 및 근로감독관에 의한 감독 등에 관한 규정 6) 국가인권위와 함께 노사정위원회의 사회적 대화의 성과에 대해서 많은 비판적 시각이 있음에도 이러한 특수형 태근로종사자문제와 같은 사회적 핵심 이슈에 대한 사회적 대화 시도자체는 중요한 의의를 갖는 것이었다. 7) 특수형태근로종사자 의 개념은 근로기준법 제2조 제1호에 따른 근로자로 해석되는 자가 아니면서, 특정한 노무 제공 상대방에 대하여 개인적으로 직접 노무를 제공하고, 수입의 전부 또는 상당부분을 그 사업주에게 의존하 는 자로서, 근로자와 유사한 보호의 필요성이 인정되는 자로 설정되었다. 김종진, 특수고용노동자 산재보험보 험 적용의 현실과 문제점, in: 쟁점과 대안, 2012년 5, 6월호, 한국노동사회연구소, p. 104 참조 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _33

을 두고, 집단적 관계에 있어서는 특수형태근로종사자들의 계약조건을 유지 개선하고 경제적 사회적 지위 를 향상시킬 수 있도록 노동3권을 보장하고, 사회보장제도와 관련하여서는 산업재해보상보험법, 고용보험 법, 국민연금법, 국민건강보험법의 직장(사업장)가입자 규정이 적용될 수 있도록 하고, 아울러 실질적으로 는 사용종속관계에 있는 근로자임에도 계약의 형식을 이유로 특수형태근로종사자로 분류되는 자(이른바 위장자영인 )에게는 일반근로자와 동일한 노동법적 보호가 이루어질 수 있도록 특수형태근로종사자의 개 념 및 판단기준을 만들어 명시할 것을 권고한다. 출처: 김종진, 특수고용노동자 산재보험보험 적용의 현실과 문제점, in: 쟁점과 대안, 2012년 5, 6월호, 한국노동사회연구소, p. 104 참조 이러한 당시의 국가인권위원회의 입장 표명은 2006년 국제노동기구에서의 고용관계권 고안과 2003-2005년까지 2년간 지속되어 온 노사정위원회 특별위원회에서의 논의과정의 주요 내용을 포괄하는 것이었다. 그럼에도 위 산재보험법 특례적용 외에는 특수형태근로 종사자에 대한 별다른 입법론적 해법은 여전히 이루어지지 못하고 있다. 특히, 이 사안 이 한참 변화해가는 근로자와 자영인의 경계의 재설정이라는 노동시장 내 매우 근본적인 주제였고, 따라서, 법원의 판례나 노동위원회의 결정, 행정부처의 행정해석 등도 매우 다 양한 수준에서 전개되고 있는 복잡한 법리적인 문제를 안고 있으며, 그 해법에 대한 노 사간의 입장차가 너무 컷고, 국제적으로도 국제노동기구(ILO)를 중심으로 삼각고용관 계 (Triangular Employment Relationship)라는 주제로 이미 90년대 중반부터 10여년에 걸쳐 논의가 진행되고 1999/2000년 사이에 전 세계 39개국의 전문가들에 의한 실태조사 를 동반한 해결방안이 다각도로 모색되던 터이면서도 쉽게 해결방안을 마련하지 못한 상 태였다. 국제노동기구는 10년간의 논의이후 2006년에 가서야 결국 협약체결에 성공하지 못하고 관련 권고안 을 채택 8) 하고 논의를 종결하였다. 실제 이 이슈는 참여정부 노동부 문 3대 국정과제 중 하나였고 지난 2012년 대선에서도 여야 주요 정당들이 여전히 그 해 결방안을 공약으로 내걸고 있을 정도로 노동시장내 지속적인 과제이다. 그럼에도, 지난 논의 결과 우리 사회에서 특수형태근로종사자에 대한 정책과 입법론적 해결방안은 산재 보험의 특례조항이 사실상 유일한 결과였다. 오히려 최근 일부 상급심 판례에서는 지난 99년이래 노동조합으로 합법적으로 인정되어 오던 재능학습지 노동조합의 근로자들의 근기법상 근로자(부당해고)와 노조법상 근로자(부당노동행위)성을 모두 부인하는 판결 9) 8) ILO, R198 Employment Relationship Recommendation, 2006 34_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

이 나오는 등 입법론적 판결은 사회적인 주목을 끌고 있다. 아직 최종심 판결을 앞두고 있다하더라도 근기법상 근로자성은 그렇다 치더라도 99년부터 2006년까지 단체협약을 체결해온 노동조합의 부당노동행위 당사자적격까지 부인되고 있는 것이 오늘의 특수형 태근로종사자에 대한 해석론적 방법 의 실정이다. 그럼에도. 특수형태근로종사자에 대한 유일한 사회적 성과라 할 수 있는 산재보험법 특례조항의 규정은 실제 이 부문에 종사하 는 종사자 수가 적게는 70만에서 최소 100만명을 초과할 것으로 추산되는 여건에서 큰 사회적 쟁점이 되고 있다. 물론 근로자와 자영인에 대한 법적용의 경계는 거의 모든 나라에서 지속되고 있는 노 동분야 뜨거운 쟁점사안이다. 그럼에도, 우리 사회가 100만명 이상 10) 이 해당되는 노동시 장대 상당수의 불완전한 노무제공자의 다수를 단순히 완전 자영업자로 구분하며 아무러 한 입법론적 대책방안을 마련하지 못하고 있다는 점은 중요한 사회적 문제이다. 특히 이 들 영역에 종사하는 특수형태근로종사자들 대다수는 사실상 법의 사각지대에서 시장에 서 우월적 지위를 갖고 사업주에 의해 근로자성인정에 앞서 노무제공과 근로조건에 대한 정당한 계약여건을 결여한 채 불공정한 계약관행이 관행화 되어 있는 상태로 법적용의 사각지대에 놓여있다. 우선 산재보험 일반에 관하여 산재보험은 가입대상과 적용범위와 관련 법령에 의한 당 연가입, 법령에 의한 적용제외, 특례에 의한 중 소기업 사업주 임의가입, 특례에 의한 특 수형태근로종사자 당연가입과 이후 본인의 신청에 의한 임의탈퇴, 특례에 의한 현장실습 생의 당연가입, 특례에 의한 보험가입자의 신청에 의한 해외파견자에 대한 당연적용이 9) 2014. 8. 20 서울고등법원 제6 행정부 판결 2012누37274, 2012누37281(부당해고 및 부당노동행위구제재심판정 취소)(병합) 참조. 이 판결에서 법원은 재능학습지교사의 부당해고와 부당노동행위구제신청을 모두 기각하였다. 10) 우리나라 특수형태근로종사자의 정확한 통계는 사실상 부재한다. 현재까지 이것을 총괄하는 기관이 없다는 것조차 문제라 할 수 있다. 그러나, 통계청 경활인구조사 부가조사에 근거하여 볼 때, 그리고 본 필자가 수행 한 주요 8개 업종 실태 파악을 통해 추산된 특수형태근로종사자의 수는 최소 60-70만명으로 추산된다.(이호근 외, 특수형태근로종사자 실태 및 다단계구조 집단갈등 관리방안에 관한 연구, 고용노동부, 2008). 그러나 노동 부의 다른 연구에서 보여주듯이 그 범위를 정확히 어디까지로 하느냐에 따라 최대 그 수는 250만명에 이른다 고 한다. 이것은 아마 운수와 각종 서비스업종의 상당히 독립자영업자적 속성이 높은 종사자까지를 모두 포 함한 수치로 추정된다. 김상호, 독일 산재보험제도의 적용방식과 시사점: 자원봉사자와 특수형태근로종사 중 심으로, in: 한국사회정책, 제20집 제3호, 2013, p. 177 참조. 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _35

있다. 우리 산업재해보상보험법은 적용범위와 관련 제6조에 이 법은 근로자를 사용하는 모든 사업장에 적용한다, 단, 위험률규모 및 장소 등을 고려하여 대통령으로 정하는 사업 에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다 고 규정하고 있다. 적용제외되는 당연적용사업 장으로는 임업(법목업제외), 어업, 농업, 수렵업은 법인에 의한 사업인 경우 근로자 1인 이상 사업장에 적용되고 있으나 법인이 아닌 경우 근로자 5인 이상 사업장에 적용된다. 반면, 건설업은 총공사금액 2천만원 미만, 공사 연면적 100제곱미터 이하 건축물의 건축 또는 연면적 200제곱미터 이하 건축물의 대수선 공사를 제외한 모든 공사에 적용 총공사 금액과 규모에 따라 적용을 제외하고 있다. 이러한 산재보험 적용은 2010년도 현재 1,578,685개소이며 피보험근로자는 13,983,443 명이다. 기업사업장 1개소당 평균 피보험자 수는 8.85명이다. 산재보험 적용사업장 수 증가추세는 2001년 909,461개소를 지수 100으로 하였을 때 2006년 지수 142(1,292,696개 소), 2010년 지수 173(1,578,685개소)이다. 산재보험 적용근로자수 증가추세는 2001년 10,581,186명을 지수 100을 하였을 때, 2006년 지수 110(11,688,797명), 2010년 지수 132(13,983,443명)이다. 11) 그 가운데 특수형태근로종사자 산재보험 적용현황을 살펴보면 이직자 수를 제외한 입 직자 수는 2013년 현재 총 438,307명이었으나 이중 89.63%(392,835명)가 적용제외를 신 청해 산재보험적용이 제외되어 현재 실제 가입자는 45,472명에 불과, 실적용률(10.37%) 은 매우 낮은 수준에 머물고 있다. 이와 같은 적용률은 2008년 11월 16.19%에서 2009년 12월 31일 11.17%, 2010년 8.55%로 계속 낮아져 제도의 실효성문제가 대두되어 왔다. 11) 윤조덕, 산재보험 사각지대 해소방안, in: 보건복지포럼, 2012. 3, p. 34 참조 36_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

<표 3> 특수형태근로종사자 산재보험 적용 현황(2013. 2월 기준) 구분 전체 4개직종(우선 적용) 소계 보험설계사 레미콘기사 학습지교사 골프장캐디 소계 2개 직종(추가 적용) 택배 기사 퀵서비스 기사 등록 438,307 423,444 330,161 11,267 59,229 22,787 14,683 12,266 2,597 적용 제외 적용 가입 사업장 392,835 384,824 299,804 8,011 54,968 22,041 8,011 6,986 1,025 89,.63% 90.81% 90.88% 71.10% 92.81% 96.73% 53.90% 56.95% 39.47% 45,472 38,620 30.357 3.256 4,261 746 6,852 5,280 1,572 10.37% 9.12% 9.19% 28.90% 7.19% 3.27% 46.10% 43.05% 60.53% 7.096 4,601 2,494 851 892 364 2,495 2,128 367 자료: 고용노동부 급기야 이런 상황에서 2014년 5월 국회 환경노동위원회는 특수형태근로종사자에 대한 산재보험적용률을 제고하여 그 실효성을 높이고자 그간 꾸준히 문제제기기 되어온 적용 제외 신청 을 배제하는 방식으로 개정안 12) 을 제정하여 법사위에 넘겼으나 개정안이 여당 의원의 반대로 법사위에서 다시 통과되지 못한 채 상반기 국회일정을 넘기고 말았다. 본 고에서는 이러한 특수형태근로종사자의 산재보험적용관련 법 규정과 문제점 등을 검토 해보고 그 개선방안 등을 제시해보고자 한다. 3. 특수형태근로 종사자 산재보험 적용 법규정과 주요 쟁점 3.1. 특수형태근로종사자 산재보험 관련 법규정 주지하다시피 특수형태근로종사자에 대한 산재보험적용은 노동권은 물론 근본적으로 인권적 차원에서도 접근되어왔다. 그 이유는 국내외를 막론하고 노동법과 경제법의 이원 론적 접근 하에서 양 극단의 주장은 이런 특성의 노무제공자의 법적 지위의 인정여부에 대한 논란이 사회적 보호의 필요성 과 계약의 사적자치 에 대한 주장 속에 지리하게 원 12) 특수형태근로종사자 대책방안은 이번 정부의 노동부문 주요 대선공약 사항으로 환노위에서는 여야 합의로 개 정안이 통과되었다. 2013. 5. 31. 최봉홍의원 대표발의안(의안번호 5235) 산업재해보상보험법 일부개정법률안 참조. 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _37

론적인 입장만을 주장하는 반면에, 노동시장 내에서 실질적인 노무공급관계의 다양화, 급속한 자동화 정보화가 동반하는 노동통제의 고도화와 계약형식의 불일치, 시장에서 우 월한 지위를 기반으로 이루어지는 불공정 계약 관행의 심화, 그리고 이에 대응하지 못하 는 변화하는 노사관계지형 등으로 인하여 오늘날 특수형태근로종사자의 법적용에 있어 광범위한 사각지대 내지는 위장된 회색지대 문제 를 해결하지 못한 채 문제해결이 지연 되고 있기 때문이다. 그럼에도 특수형태근로종사자에 대한 해결방안은 사실상 거의 해 석론적 해법 에 맡겨져 왔다. 그런데, 법원의 판례나 헌재 결정, 기타 각종 행정해석 등 해석론적 해법 역시 장기적인 관점에서 급변하는 역동적인 노동시장내 노무공급의 현실 을 적절히 반영하지 못한 상태에서 매우 느리게 최소한의 해석론적 변화의 모습 13) 만을 보여주고 있는 상황에서 노동시장내 이러한 형태의 노무제공자로 다양한 계약형식을 띠 는 특수형태근로종사자에 대한 특별한 해법없이 사회적 쟁점이 되어왔다. 특히, 특수형 태근로종사자의 적정한 법적 지위의 확정은 물론, 최소한의 노동권 확보는 또는 심지어 관련 법조차 부재한 채 14) 상당한 종사자가 법적용의 사각지대에 놓여있는 현실이다. 따 라서, 이를 보편적 인권의 차원에서 접근하면서 좀 더 분명한 해결방향이 모색되어야 할 것이다. 그 핵심은 사회적 보호의 필요 일 것이며 그것은 구체적으로 개별적 차원에서 사회보장적 조처의 적극적 적용을 통한 보호방안일 것이며, 두 번째는 집단권적 차원에 서 단결권을 보장 하여 당사자간 자주적 교섭을 통하여 종사자의 보수와 근로조건을 개 선해 나갈 수 있도록 하는 것이다. 우리나라의 경우 이런 차원에서 그간 사실상 단계적인 접근을 하여 왔다. 첫째, 사회 적 보호의 가장 시급한 부분은 역시 노무제공에 따른 재해로부터의 예방, 보상과 재활 13) 대법원 2006. 12. 7 선고2004다29736 판결 참조 14) 특히, 이륜차를 이용한 운송사업의 허가규정인 퀵서비스배달원과 대리운전기사에 관한 관련 법 규정이 부재 하며 관련 주무부서도 부재하다는 점은 시급한 개선을 요하는 문제이다. 그간 국회에서 수차례 토론회와 입 법안을 위한 공청회 등이 개최되었지만 이들 업종의 종사자 즉, 근로자와 사업주의 이해는 물론 이들의 대표 자가 불분명하거나 때로는 대리운전자의 경우 근로자와 사업주의 경계가 모호한 상태에서 그들 종사자를 대 표하는 자들이 한때 근로자대표였다가 다시 업주 대표가 되기도 하여 서로 뒤바꾸기기도 하는 등 고용이나 적정한 계약관행 질서가 부재한 현실이다. 그러한 상황에서 종사자의 노무제공에 대한 공정성을 확보할 아무 러한 법적 제재장치가 부재하다는 측면에서 노동권이전에 특수형태근로 종사자의 심각한 인권적 사각지대문 제가 존재하고 있다. 이호근외, 특수형태근로종사자 실태 및 다단계구조 집단갈등 관리방안에 대한 연구, 노 동부, 2008. 참조. 38_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

및 사회회보장에서 실업과 실직으로 인한 소득상실로 겪게 되는 본인과 가족의 사회적 위험의 경감을 위한 고용관련 법체계의 구축내지 관련 적용체제로의 편입이라고 할 수 있다. 먼저, 우리나라의 특수형태근로종사자에 대한 산재보험적용 방안은 바로 이러한 취지에서 가장 우선적인 사회적 필요를 중심으로 입법론적인 해법을 시도해오고 있다. 그러나, 현재 결론적으로 지난 10여년간의 이 시도조차 지나치게 더딘 과정 속에 심각하 게 그 실효성을 제고하여야 할 필요성이 대두되고 있다. <표 4> 특수형태근로종사자의 경제적 종속적 사회적 보호 필요성 경제적 종속성 생계를 위해 특정 노무급부 관계에 의존 - 업무위탁자와의 관계에 대한 어느 정도의 계속적 관계 - 타인의 계산, 고유한 기업가적 위험을 부담하지 않는다는 의미 취업자의 수입원 - 경제적 존립의 기초로서 자신의 노동력 사용 및 그로부터 받는 수입에 의존하는 경우 - 여러 위탁자 중에서 특정한 위탁자에 대해 주로 행해지고 그로부터 받는 수입이 결정적인 생존의 기초를 이룬다. 사회적 보호 필요성 전형적인 근로자와의 사회적 유사성 - 일신전속적 노무급부의무(개인적으로 자신의 노동력을 가지고 노무급부, 제3의 보조노동력을 투입할 수 없다. - 거래관계의 기간도 고려 - 위탁된 업무를 수행할 것인지 여부 결정할 자유가 현실적으로 없는 경우 특정사업주에 대한 경제적 종속성 판단의 규범적 징표 - 주로 한 사람을 위하여 업무를 수행하고, 평균적으로 자신의 노무로부터 얻는 전체 소득 과반을 특정 위탁자로부터 수령하는 경우 출처: R. Perdisini, Economically dependent workers, employment law and industrial relations in: EIROnline, 2002 무엇보다 특수형태근로종사자에 대한 산재보험은 산업재해보상보험법 제125조 특례조 항을 통하여 법적용이 이루어지고 있다. 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _39

산재보험법 제125조의 2(특수직종종사자에 대한 특례) 1 계약의 형식에 관계없이 근로자와 유사하게 노무를 제공하는데도 근로기준법 등 노동관계법이 적용 되지 아니하여 보호할 필요가 있는 자로서 다음 각 호에 모두 해당하는 자 중 대통령령으로 정하는 직종에 종사하는 자(이하 이 조에서 특수형태근로종사자 라 한다.)의 노무( 勞 務 )를 제공받는 사업 또는 사업장은 제6조에도 불구하고 이 법의 적용을 받는 사업 또는 사업장으로 본다. 1. 주로 하나의 사업 또는 사업장에 그 운영에 필요한 노무를 상시적으로 제공하고 보수를 받아 생활할 것 2. 노무를 제공함에 있어 타인을 사용하지 아니할 것 특례조항은 노동법과 경제법적용의 이원론적 접근의 논쟁의 영향 하에 우선적인 최소 한의 사회적 보호를 실현하고자 하는 취지에서 이루어졌다. 따라서 그 법적용의 대상을 특정하는 정의자체가 쟁점이 되었다. 그에 따르면 법적용 대상은 계약의 형식에 관계없 이 근로자와 유사하게 노무를 제공함에도 근로기준법 등이 적용되지 아니하여 업무상의 재해로부터 보호할 필요가 있는 자 로서 그 법적요건은 주로 하나의 사업에 그 운영에 필요한 노무를 상시적으로 제공하고 보수를 받아 생활할 것과 노무를 제공함에 있어 보 수를 받아 생활할 것과 노무를 제공함에 있어 타인을 사용하지 아니할 것 을 요건으로 하고 있다. 3.2. 산재보험법상 특수형태근로종사자 법 규정의 주요 쟁점 이러한 법적인 정의는 사실상 근로기준법상의 근로자의 정의와 비교하여 어떤 차이점 을 갖는 지가 쟁점이 될 수 있다. 15) 근기법상의 근로자의 정의는 직업의 종류에 관계없 15) 법원은 1994년 이후 그간의 판례에서 이에 해당하는 근로자의 요건 으로 다음을 기준으로 판단해오고 있다; 1 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고 취업규칙 또는 복무(인사)규정 등의 적용 을 받으며 업무수행 과정에 있어서도 사용자로부터 구체적이고 직접적인 지휘 감독을 받는지 여부 2 사용자에 의하여 근무시간과 근무장소가 지정되고 이에 구속을 받는지 여부 3 근로자 스스로가 제3자를 고용하여 업무를 대행케 하는 등 업무의 대체성 유무 4 비품, 원자재나 작업도구 등의 소유관계 5 보수가 근로자체의 대상적 성격을 가지고 있는지 여부와 기본급이나 고정급이 정하여져 있는지 여부 등 보수에 관한 사항 6 근로제공 관계에 계속성과 사용자에의 전속성 유무와 정도 7 사회보장제도에 관한 법령 등 다른 법령에 의하여 근로자로서의 지위를 인정받는 지 여부 등 양 당사자의 경제 사회적 조건 등을 종합적으로 고려하여 판단 40_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자 16) 로 규정된다. 먼저, 주로 하나의 사업이란 정의는 독일의 유사근로자에 관한 정의 17) 등에서 비롯된 것으로 우리 나라도 사실상 근로자와 자영자사이의 중간적 지위에 있는 노무공급자의 지위를 따르고 있는 것이다. 이것은 그간 두 가지 논란을 가져왔다. 첫째, 종속성 의 문제이다. 변화하는 노동시장내 고용관계를 새롭게 포괄하기 위하여 서는 노동법상 근로자의 정의를 확대하여 개별적, 집단법적 그리고 사회적 보호를 제공 하도록 하여야 한다는 주장이다 18). 이에 따르면, 사실상 현재의 산재보험법상의 특수형 태근로종사자에 대한 제3의 대안적 정의와 개념은 불필요할 것이다. 그러나, 이 방안은 노동법이 종속노동 을 제공하는 개인과 집단에 헌법에서 보장하는 사회적 보호를 제공한 다는 취지에서 특별법적 지위를 갖고 발전하여 온 것이라 할 때 그 특별법적 지위가 종 속노동 의 제공과 연계되어 있다는 점이 쟁점이 되고 있다. 19) 오늘날 이러한 노동시장내 고용형태의 다양화의 현실을 반영하여 노무공급의 주체인 근로자 또는 종속노동 에 대 한 정의는 결국 국내외를 막론하고 전통적인 인적 종속성 20) 이나 유사한 법적종속성 21) 또는 새롭게 등장한 경제적 종속성 22) 이라는 개념으로 다각도로 범주화되고 있다. 따라 서, 스스로의 필요를 위해서 노동을 하는 자로 보호의 필요성이 없는 이른바 독립근로 자 와 달리 그 종속성이 완전한 근로자 그리고 그 종속성이 부분적 또는 상당히 구별되 는 노무제공자를 어떻게, 그리고 어느 수준에서 합리적으로 법적인 보호를 할 것인지가 문제인 바 결국 산재보험법상 특수형태근로종사자의 특례적용에서도 이러한 법적용대상 자에 대한 근본개념과 정의에 대한 논의는 다시 동어반복적으로 반복되고 있는 것이다. 16) 근로기준법 제2조 제1항 제1호 참조 17) 독일 단체협상법(Tarifvertragsgesetz: TVG) 제12a 참조 18) 심상정의원 대표발의 의안번호 465 근로기준법 일부개정법률안 참조 19) 우리 헌법 제33조와 근로기준법 제2조, 노동조합법 제2조 근로자의 정의 참조 20) 가장 전통적인 근로자에 대한 정의이며 독일, 일본, 한국 등 대부분의 국가에서 인적종속 을 중심으로 근로자 를 정의하고 있다. 21) 프랑스는 노동법전에 근로자에 대한 정의 없이 이러한 법적 종속 (subordination juridique)이라는 개념을 쓰 고 있다. 22) 특수형태근로종사자와 같이 인적종속성은 약하나 하나 또는 소수에 사업자적 지위를 갖는 사람에 경제적으로 종속되어 노무를 제공하는 자에 대하여 경제적 종속 (subordination ěconomique)이라는 개념을 통해 이들을 법적용 대상으로 포섭하려는 시도를 하고 있다. 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _41

동시에, 계약의 자유를 주장하는 측에서는 전통적인 근로자 외에 이러한 법적용의 확대 가 사적자치를 침해하는 것이라며 반대의 입장을 주장하고 있다 23). 따라서, 논의의 효율 성을 위하여 문제는 정당한 사적자치가 아닌 이를 가장 하거나, 위장 한 형태의 계약관 행이 노동시장내 너무 남용되고 있다는 점에 최소한의 사회적 공감대가 필요하다. 결국 근로계약에 유사하면서도 각종 위임/위탁 또는 (위장)도급의 형태로 사업주적 책임을 피 하거나 노무제공에 따른 정당한 책임을 지지 않고 오히려 노무제공자의 취약하고 불안정 한 지위를 이용하여 각종 불이익을 강요하고 있는 계약현실이 사회적 쟁점이 되고 있는 것이다. 따라서, 입법은 이러한 정의를 함에 있어서 첫째, 전통적인 기준으로 보아 근로 자에 해당하는 자의 경우 노동법적 적용을 당연히 받도록 하는 동시에 그 반대로 조금이 라도 이에 벗어나 자영업자로 취급되고 있는 광범위한 특수형태근로 종사자에 대한 적절 한 법적용 방안을 마련하여야 하는 것으로 현행 산재보험법은 이를 계약형식을 막론하 고 근로자와 유사 하게 노무를 제공하는 자 로 그 범주를 정하고 있다. 둘째, 그 다음으로 전속성 의 문제이다. 즉, 특수형태근로종사는 하나의 사업주 외에 하나이상 사업주와 노무제공 관계에 있을 가능성 이 높은 노무제공자이다. 우리나라의 현실에서 그럼에도 종전에 사실상 직접고용관계에 있다가 부분적인 노무공급 방법 24) 이 나 경로 의 변화 25), 그리고 차량 등 작업도구의 불하 26) 등을 통해 특수형태근로종사자의 지위에 처하게 된 종사자가 다수 존재하고 있다. 이들 그룹이 현행 산재보험법의 1단계 4개 직군에 속하는 종사자들이라 할 수 있다. 한편 이들을 포함한 특수형태근로종사자에 대하여 우리 법원 27) 은 근기법상 근로자 로 근로자성을 인정하는 사례 28) 와 부인하는 사 23) 한국 경총은 이러한 입장에서 이들을 완전한 자영업자로 간주하여야 한다는 입장을 대변해왔다. 24) 80년대까지의 직접고용관계에 있었으나 현재는 노무공급의 형식이 본질적으로 변화된 것이 없는 여건에서 계 약의 형식을 위탁/위임 계약으로 변경하여 노무공급을 받고 있는 대부분 학습지교사 등이 여기에 속한다. 25) 종전 회사가 고객으로부터 직접 캐디피 등을 수령 이것을 경기보조원에 지급하는 형식이었으나 90년대 들어 골프장 경기보조원의 경우 캐디학원을 경유하여 경기보조원을 공급받고, 캐디마스터를 통해 노무공급을 간접 통제하고 캐디와 캐디피를 직접 주고받는 고객의 관계로 노무공급경로를 변화시킨 사례가 그에 해당한다. 26) 주지하다시피 레미콘믹서트럭운전기사나 덤프기사 등 각종 운수 운송부문의 자차소유 지입형식의 노무공급 자는 종전 직접고용형태에 있었으나 차량을 불하하는 조건으로 지입의 형식을 띠고 있고, 각종 학원의 차량기 사나 관광버스기사 등 수많은 종사자들이 이러한 지입의 형식으로 노무를 제공하고 있다. 27) 레미콘기사의 노조법상 노동자성에 대하여 하급심에서는 인정(인천지방법원 부천지원 2001. 4.13. 선고 2001카 합160 판결; 노조활동정지가처분)하였으나 대법원은 부인하였다. 대법원 2003. 1. 10 선고 2002다57959 참조 28) 근기법상 근로자성을 인정한 사례로는 다음이 있다. 대법원 2002. 7.26. 선고 2000다27671 판결(퇴직금, 방송 42_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

례가 있으며 29), 노동조합법상 근로자에 대해서는 일부업종이나 종사자에 대하여 인정하 거나 30) 이를 인정하고 있는 하급심 판례 외에는 이를 부인하는 대법원의 판례가 있다. 최근 일부 다시 이마저도 인정하지 않는 상급심 판결 31) 이 나오고 있어 주목되고 있는 실 정이다. 아무튼, 현행 산재보험법상 적용대상에 대한 전속성과 관련 법은 근기법에 비교 하여 완화된 전속성을 기준으로 그 법적용 대상을 상정하고 있다. 한편, 문제는 이 규정 으로 인하여 기존 당연 법적용이 되는 근로자마저 하향 법 적용이 될 위험에 대한 주장 이다. 32) 그러나, 이것은 전통적인 근로자에 대한 노동법 개념과 정의 그리고 그 적용의 근본적인 변화를 의미할 것이기 때문에 현실성이 높지 않은 전망이다. 오히려, 이러한 사 외부제작요원), 대법원 2007. 1.25. 선고 2005두8436 판결(산재보험)(대학 입시학원 담임강사), 대법원 2011. 3. 24. 선고 2010두10754 판결(부당해고구제재심판정취소(영상취재요원), 대법원 2007. 3. 29. 선고 2005두13018 13025 판결(대학교 시간강사), 대법원 2004. 3. 26. 선고 2003두13939 판결(유족보상 및 장의비 부지급처분취소)(퀵서비스 배달원), 서울행정법원 2008. 11. 20. 선고 2007구단15424 판결(요양불승인처분취 소), 서울행정법원 2010. 12. 28. 선고 2010구단7966 판결(요양불승인처분취소) 등이 있다. 윤애림, 복수의 사 업주에게 노동력을 제공하는 자에 대한 산재보험 적용방안, in: 노동법연구 제34호, 2013 상반기 제34호, 서 울대노동법연구회, pp. 289-319 참조 29) 근기법상 근로자성을 부인한 사례로는 다음이 있다. 대법원 2004. 1. 15. 선고2002도3075 판결(근로기준법 위 반)(애니메이션 채화작업자), 대구고등법원 2011. 10. 28선고 2011누1987판결(산업재해보상보험보험료 등 부 과처분취소)(우유보급소 위탁판매계약을 체결한 우유배달업자), 서울고등법원 2003. 11.6. 선고 2003누72 판 결(부당노동행위구제재심판정취소)(방송사 구성작가), 대법원 2009. 5. 14. 선고2009다6998 판결(퇴직금지급 청구)(채권추심원), 대법원 2011. 6. 9. 선고 2009두9062 판결(요양불승인처분취소)(화물차량지입차주) 등이 있다. 이정훈, 산업재해보상보험법의 적용범위 확대에 관한 연구 - 특수형태근로종사자와 출퇴근 재해중심, 전남대 법학과 석사논문, 2013 참조. 한편, 대법원이 최초로 확립한 근로자의 징표에 관한 판결은 다음을 참 조. 대법원 1994. 12.9. 선고 94다22859 판결. 그 이전 노동부는 비상근 위촉계약직의 근로기준법상 근로자여 부를 판정하는 판단기준에 관한 질의에 대한 회신(근기-01254-6463)에서 근로자가 업무를 수행함에 있어서 사 용자로부터 정상적인 업무수행성과 지휘감독에 대하여 거부할 수 없어야 하고, 시업과 종업시간이 정하여지 고, 작업장소가 일정장소로 특정되어 있어야 하며, 업무의 내용이 사용자에 의하여 정하여지고, 업무의 수행 과정도 구체적으로 지휘 감독을 받아야 하며, 지급 받은 금품이 업무처리의 수수료(수당) 성격이 아닌 순수한 근로의 대가이어야 하고, 상기내용은 충족되고 복무위반에 대하여는 일반근로자와 동일하게 징계 등 제재를 받아야 함이란 해석기준을 제시한 바 있다. 대법원은 상기 1994년 판결에서 확정한 근로자의 형식적 개념지 표를 가지고 근로자성을 판단해오고 있다. 그러나, 노무공급의 실제와 형식적인 징표간의 괴리가 반복되는 속 에 2006년 판례에서는 그간 지속되어 오던 형식적 지표 중 주된 징표 와 부수적인 징표 를 구분하여 주된 징 표를 중심으로 근로자성을 판단하는 다소간의 변화를 보여주고 있다. 30) 골프장 경기보조원에 대해 노조법상 근로자를 인정한 판결로 다음을 참조. 대법원 1993. 5. 25. 선고, 90누 1731 판결, 중앙노동위원회 2001. 1.19. 2001부해297 판정 등 참조 31) 지난 98년 이후 노조법상 단결권을 인정받아 온 재능학습지 노동조합에 대하여 최근 노동조합을 부인하는 판 결이 나 주목을 끌고 있다. 2014. 8. 20 서울고등법원 제 6 행정부 판결 2012누37274, 2012누37281(부당해고 및 부당노동행위구제재심판정취소)(병합) 참조 32) 강선희, 특수고용노동자 산재보험 적용방안에 대하여, in: 한국비정규노동센터, 워킹보이스, 주장과 대안, 2003, pp. 75-79참조 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _43

산재보험법상 특수형태근로종사자의 정의는 현행 근로기준법의 적용을 받지 못하는 자 로 그 적용범주를 설정하고 있기 때문에 근로자에 대해서는 기존 노동법적용이 유지된다 는 전제하에 이보다는 사실상 현장에서는 특수형태근로종사자의 노무공급의 전속성과 법적용의 실질적인 범주에 관한 기술적인 문제 로 그 실효성을 어떻게 담지할 수 있는지 가 더 핵심 사항이라 할 수 있다. 따라서, 모든 국내외의 이른바 경제적 종속성 이라는 제3의 기준에 의해 기존의 종속성을 새롭게 정의하여 그에 해당하는 노무제공자를 포섭 하고자하는 시도가 이루어져왔다. 즉, 이 전속성여부와 관련, 소득의 일정부분(1/2 또는 1/3 등) 33) 을 주로 하나 또는 복수의 사업주에 의존하는 것으로 정의하고 있다. 이에 따 라 우리 산재보험법상 특수형태근로종사자는 주로 하나의 사업에 편입되어 노무를 제공 할 것을 전제로 하고 있다. 이것은 사실상 우리나라 특수형태근로 종사자의 노무제공의 실태를 반영한 협소한 적용범위라 할 수 있다. 그 이유는 주로 하나의 사업 에 의존하는 것을 전제로 하고 있기 때문이다. 더구나, 사실상 일부 노무공급의 방법과 내용만 변화 된 것이지 실제 통상적인 완전한 독립사업자와는 현저히 구별되는 것이라는 점에서 이들 이 자영업자라는 주장은 사실상 우리 노동 현실에서 볼 때 거리가 먼 얘기라 할 수 있 다. 게다가 우리나라의 경우 보험설계사의 경우 최근 부분적인 교차모집제도가 도입되기 전까지 1인 1사 전속주의가 유지되면서 근로자로서도 계약이 완전히 자유로운 자영업자 로서도 취급되지 못하는 노무제공형태가 상당부분 존재하고 있다. 또, 이들은 사실상 주 로 1인 사업주에 전속되어 있지 않다 할지라도 대부분 업종에서 그 노무제공의 특성상 겸직 등 복수의 업무에 동시에 종사하는 자가 극소수에 이르고 있으며 34) 사실상 겸직이 어려운 실정에 있다는 점에서 이들이 완전한 자영업자로 노동법적 적용대상이 아니라는 주장은 더욱 설득력이 없다. 셋째, 현행 산재보험법상 특수형태근로종사자의 정의에 있어 노무제공의 대가로 임금 이 아닌 보수 라는 표현을 쓰고 있다는 점이다. 이것은 사실상 성과에 따라 보수가 책정 되는 것을 의미하는 것으로 성과와 독립적으로 통상 노무의 댓가인 임금을 지급받는 근 로자와 비교되는 부분이다. 사실상 특수형태근로종사자의 노무제공의 댓가는 고정급이 33) 전술한 독일 단체협상법(Tarifvertragsgesetz) 12조도 이런 정의를 두고 있다. 34) 윤조덕외, 특수형태근로종사자 산재보험적용에 따른 문제점 및 개선방안, 2008. 12, 노동부, 실태조사 참조 44_ 산재보험제도 개선방안 마련을 위한 토론회

제한적인 반면 보수체계가 사용자의 주도하에 계약조건이 형성되고 있다. 이 부분은 양 날의 칼과 같은 성격을 지니고 있는데 먼저, 소수의 고액보수자가 이론적으로 가능할 수 있다. 보험업 등 금융업부문 등에서 일부 고액연봉자 등 그러한 부분이 사실이다. 그러 나, 이 금융업에서도 대다수의 종사자는 사실 업종의 성격상 제한된 시간에 성과에 의해 보수가 현격히 달라질 수 없는 구조적 성격을 지니고 있다. 35) 그럼에도, 이들이 성과에 따라 수당이 달라지고 그에 따라 전체적인 수입이 달라지는 구조를 띠고 있다. 보험설계 사, 학습지교사, 골프장경기보조원, 레미콘 믹서트럭운전기사, 덤프기사, 퀵서비스배달원 그리고 택배기사와 대리운전기사 등 거의 모든 업종에서 고정급은 사실상 거의 없거나 아주 일부에 대해서만 책정이 되어 있고 나머지는 각자의 성과에 따른 수당을 받는 보수 구조를 갖고 있다. 이 때문에 특수형태근로종사자의 정확한 소득의 파악이 불가능한 이 유이다. 때문에 우리 산재보험법은 해당 업종의 평균소득을 기준하여 고용노동부장관이 일방적으로 고시하는 형식을 취하고 있다. 마지막으로 타인에 의한 노무의 대체여부나 타인의 고용여부 이다. 우리 산재보험법상 특수형태근로종사자는 상시적으로 노무를 제공하고 제3자에 대한 노무대체도 하지 않고 무엇보다 노무를 제공함에 있어 타인을 사용하지 아니할 것을 요건으로 하고 있다. 이것 은 사실상 그 스스로가 타인을 고용하는 경우 이를 자영업자의 주요 징표로 전제하고 그 에 해당하지 않는 자를 특수형태근로종사자의 범주에 들어가는 것으로 규정한 것이다. 경제적 종속이 근로자의 요건과 비교되는 것이라면 타인을 고용하지 않는 자의 경우 완 35) 가장 대표적인 것이 골프장 경기보조원이나 학습지교사 등이라 할 수 있다. 이들의 경우 시간당 수당이나 수 수료가 정해져 있어 사실상 제한된 시간 내에 동일한 시간이상을 근로한다 해도 대부분 통상적인 근로자의 평균임금이하의 소득을 받을 수 밖에 없는 구조에서 일하고 있다. 게다가 이들의 수수료 등 조건을 계약상 우월한 지위에 있는 사용자가 일방적으로 정하는 기준을 따라야 하기 때문에 그야말로 법적용의 사각지대에 놓여있으며 관련 관계기관역시 사실상 계약자치를 근거로 개입하지 않고 있어 노무제공의 정당한 댓가가 지 불되지 않고 있는 실정이다. 게다가 퀵서비스배달원, 택배기사, 대리운전자의 경우 최근 급속도로 발전하고 있는 IT 기술에 의해 사용자가 대부분 PDF를 이용하여 오더를 통제하는 동시에, 매건당 수수료를 자동적으로 수령토록 하고 있어, 극심한 불공정계약관계가 지배하고 있다. 그럼에도, 관련 업종관련자는 대부분 영세하거 나 사업자와 종사자가 불분명하거나 관련 법조차 부재한 실정으로 노동권은 말할 것 없고 그야말로 다양한 인권의 사각지대로 존재하고 있다. 그간의 논의에서 특수형태근로종사자의 실질적인 노무공급의 조건이 이러 한 여건임에도 노사가 원론적인 입장만을 주장하는 사이 구체적인 노무공급조건에 따른 다각적인 대응방안을 마련하며 노무제공에 따른 실질적인 사각지대문제에 적극적으로 대응하지 못한 조직 노사의 책임도 사실상 크다고 할 수 있다. 이호근(2008), 앞의 실태조사 참조 산재보험의 적용대상 범위 관련 개선 방안 _45