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사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 Institutionalization of the Class of Positions for the Researchers in the Social Science Related Public Research Institutes 정 용 남* 1) 초 록 이 연구에서는 사회과학계 출연연구기관의 직급제도인 직급명칭, 직급단계 그리고 승진 규정의 유사성과 다양성에 영향을 미치는 요인을 사회학적 제도주의 접근법을 통해 살펴보았다. 연구결과 사회과학계 연구기관의 직급제도가 유사한 모습을 나타내는 것과 관련해서 연구회가 출범하기 전까지는 연구기관 전체를 아우르는 장(field) 차원에서 선도기관에 대한 모방성과 규범적 네트워크의 영향이 컸으며 연구회 출범 이후에는 규제적 거버넌스 측면이 두드러진 것으로 확인하였다. 일부 직급제도의 다양성은 개별 기관의 특성인 조직의 나이, 조직의 변화역사, 업무 특성, 그리고 노조의 존재와도 관련이 있음을 볼 수 있었다. 전체적으로 사회과학계 출연연구기관의 연구직 직급제도 형성은 효율성 논리보다는 적합성의 논리에 따른 것으로 나타나며 이에 따라 개선의 여지도 적지 않은 것으로 보았다. 연구기관을 둘러싼 외부 환경이 급격하게 변화하고 있는 상황에서 연구 경쟁력 제고를 위해 우수 연구 인력을 유치 활용 및 유지하는 데 적합한 직급제도의 설계가 필요한 것으로 판단된다. 직급제도 개편과정에서 연구회는 이 제도를 둘러싼 장 및 개별 조직 차원의 다양한 영향요인을 고려해야 하는 것도 중요한 부분으로 나타난다. 주제어: 사회학적 제도주의, 사회과학계 정부출연연구기관, 직급제도, 연구직 이 논문은 2011학년도 한림대학교 교비 학술연구비(HRF-201110-004)에 의하여 연구되었음. 자료수집에 도움을 준 경제인문사회연구회의 연대흠 팀장님과 관계자 여러분에게 진심으로 감사드립니다. * 鄭 容 男 : 서울대학교에서 행정학 박사학위(1998), The University of Manchester(영국)에서 과학기술정책학 박사학위(2004)를 취득하였다. 정보통신연구진흥원 등을 거쳐 현재 한림대학교 법행정학부에 재직 중이다. 연구관심 분야는 R&D 정책, 공공기관 관리, 정책변동 등이다. 주요 논문으로는 R&D 관리기관의 조직변동과 그 영향에 관한 연구: 정보통신연구진흥원 사례를 중심으로(2009), 국가연구개발사업을 둘러싼 부처-출연연구기관 관계에 관한 연구: 정보통신연구개발사업을 중심으로(2010), 과학기술계 연구회 제도의 표류 원인에 관한 연구: 결정과정 분석을 중심으로(2011) 등이 있다. (ynjung@hallym.ac.kr) www.kipa.re.kr 237

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 I. 서 론 1971년 경제기획원이 산하에 한국개발연구원(이하 KDI)을 최초의 사회과학계 출연연구기관으로 설치한 이후 다수의 부처들이 경쟁적으로 출연연구기관들을 설치하여 1999년 국무총리실 산하 (연구회)로 이관되기 전에는 16개 부처가 23개의 출연연구기관을 운영하였다. 현재는 3개의 부설기관을 포함하여 총 26개의 연구기관이 국무총리실 경제인문사회연구회에 소속되어 운영되고 있다. 그 동안 이들 출연연구기관은 우수한 인재들을 확보하여 정부의 정책수립에 기여하고 사회 각 분야에 인재를 배출하는 등 국가 사회에 적지 않은 기여를 한 것으로 평가되고 있다(김광석, 2003 참조). 그런데 이러한 사회과학계 출연연구기관을 보면 자연과학계에 비해 인사제도 측면에서 매우 독특한 직급체계를 운영하고 있는 것으로 나타난다. 우선 직종은 연구직으로 동일하나 학위에 따라 석사급과 박사급으로 구분하고 있으며, 석사급 2단계(연구원, 전문연구원), 박사급 3단계 (부연구위원, 연구위원, 선임연구위원) 총 5단계의 비교적 다단계의 직급을 운영하고 있다. 이와 관련해서 적지 않은 기관에서 석사급 연구원이 박사급 연구원으로의 승진이 매우 어렵게 되어 있다. 최근에는 박사급 연구직의 직급을 현 3단계에서 4단계로 확대하려는 움직임도 있다. 1) 자연과학계 연구기관이 초창기부터 연구원-선임연구원-책임연구원의 3단계 직급체계를 2) 유지하고 석사급(또는 학사) 연구원으로 입사한 연구원들이 최고 직급인 책임연구원으로 승진하는 데 큰 장애가 없는 것과는 차이가 나는 모습이다. 3) 사회과학계 출연연구기관의 직급제도와 관련된 명칭이나 단계, 일부 기관에서 운영하고 있는 석사급 연구원의 박사급으로의 승진제한은 국내 민간 경제 연구소들이나 정부의 연구직 공무원, 그리고 외국의 연구기관들과의 비교해 볼 때도 구별되는 면이 있다. 그런데 사회과학계 연구기관들에서 이러한 직급제도는 연구회가 발족하기 전까지 연구기관들에 1) 연구회는 2012년 3월 감사원의 연구회소관 일부 출연연구기관의 직급문제 지적을 계기로 현재 3단계(부연구위원-연구위원-선임연구위원)인 박사급 연구원의 직급을 4단계(부연구위원-연구위원-선임연구위원-수석연구위원) 체제로 변경하는 방안을 추진하고 있는 상황이다 (경제인문사회연구회 담당자 면담결과. 2012.7.24). 2) 자연계 연구소에서 연구원-선임연구원-책임연구원 3직급 체제가 시작된 것은 1975년(KIST)부터 이다. KIST가 발족할 때만 해도 연구수 (현재의 연구원)-연구원(박사급, 현재의 선임연구원)-책임연구원(연구실장) 체제였다. 발족 당시 연구원과 책임연구원의 자격을 보면 학력에 대한 제한이 크게 없었다. 책임연구원의 자격조건은 박사학위 취득 후 5년 이상 경력자, 학사 후 논문 10편 이상 발표자, 학사 후 전공분야 15년 경력자로 논문 5편 이상 발표자로 제시되어 있었다(문만용, 2006: 84-85). 3) 우리나라 연구기관은 미국의 연구소 직제를 많이 따르는 모습이다. 미국의 과학기술계 연구소의 경우 대체로 research associate-research scientist-senior research scientist의 직급체계를 가지고 있으며, 사회과학계 민간연구소나 대학 연구소들은 대체로 research associate-research fellow-senior research fellow 형태를 가지고 있다. KIST의 최초 책임연구원은 직급과 직위개념을 같이 가지고 있었다. 책임연구원은 연구실장으로 연구비를 자율적으로 관리하는 대신, 그 결과에 대해 책임을 지도록 되어 있었다(KIST, 2006: 137-138). 238 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 대해 특별한 강제가 없었음에도 일부 제도는 유사한 모습으로 형성되어 왔으며 연구회가 출범한 이후에는 이러한 제도가 더욱 확산된 것으로 나타난다. 물론 기관들 간 일부 제도들에는 변이가 적지 않았고 이에 대해서는 연구회 출범 후 연구회에 의해 통일화 시도에도 불구하고 제도의 다양성이 유지되고 있는 것도 사실이다. 4) 정부기관과는 달리 연구기관의 직급제도는 개별기관의 인사규정 등에 따라 자율적으로 운영되어 온 측면이 많은데, 이에 따라 여기에서는 출범하면서 연구기관들이 각각 다른 제도를 운영하다가 왜 점차 유사한 모습의 제도를 운영하였는지, 또 학력에 따른 신분중심의 직급체계를 왜 계속 운영하는지, 그리고 일부 기관은 연구회 출범 이후 연구회 차원의 직급제도 통일 노력에도 불구하고 왜 변화가 어려운지 연구해 볼 필요가 있는 것으로 나타난다. 직급제도는 직원들의 보수체계와도 밀접하게 연결되어 있으며, 조직구조, 직원 선발과 동기부여, 평가, 승진 및 경력개발 관리 등과도 연계되어 있기 때문에 매우 중요한 인사관리의 영역이다. 이에 따라 어떤 조직이나 이들 제도와 직급제도의 정합성을 제고하기 위한 다양한 시도를 하는 것이 일반적이다. 하지만 출연연에서의 직급제도는 전체적으로 이러한 제도들과 정합성을 가지고 운영되어 왔다고 보기 어려운 측면이 있다. 현재 연구기관들은 기관들대로 직급제도를 통일화하는 연구회의 방침이 기관의 조직 및 인적구성의 특성을 반영하지 못한다고 불만을 가지고 있는 상황이고, 5) 구성원은 구성원대로 현재의 직급제도가 동기부여와 직무만족과 관련해서 문제가 많은 것으로 여기고 있으며(연대흠, 2011: 45참조), 6) 감독기구들은 출연연의 직급제도가 공무원이나 자연과학계에 비해 과도하며, 보수체계와 공무원 여비규정 등과도 맞지 않는다는 지적과 함께 개선을 요구하고 있기 때문이다. 이에 따라 연구회는 최근 T/F 등을 구성하여 직급제도 개편을 추진 중이지만 직급 단계를 일부 변경하는 등의 선에서 접근하고 있는 것이 사실이다. 하지만 직급제도는 다양한 인사 및 조직 제도들과 연계되어 있는 문제이기도 하고, 개편이 그렇게 용이한 것이 아니기 때문에 이런 상황 하에서 연구기관 직급제도 개선의 본질 및 직급제도 형성과 관련된 여러 영향요인들을 살펴보는 것은 시의성이 있으며 중요한 것으로 볼 수 있다. 4) 1999년 경제사회연구회 이사장으로 임명된 임종철 이사장은 2000년 11월 2일 국정감사에서 당시 직종을 4-5단계로 개편을 시도하였으나 연구기관의 반발로 하지 못한 적이 있다고 하였다. 작년의 경우 제가 이사장의 사적인 권고로 해가지고 직종을 간단하게 하면서 대학을 기준으로 해서 다섯 정도로 해라. 대학이 정교수 부교수 조교수 전임강사 그 밑에 조교 이렇게 있지 않습니까? 그러니까 연구원도 그렇게 해 가지고 가령 명칭도 선임연구위원 연구위원 부연구위원 책임연구원 그다음에 연구조원, 연구조원은 조교나 마찬가지로 이런 식으로 좀 직종을 간단하게 하게 그것은 감사원 감사에서 지적당한 사항인데요. 그리고 명칭을 통일하라고 했는데 오랜 전통이 있어서 안된다고 그러더군요. (국정감사정보시스템, 정무위원회) 5) 일부 출연연구기관은 연구회 기관평가시 직급제도 개선 지표에 대해서 지속적을 불만을 표하고 있는 실정이다(K연구원 행정실장과의 면담결과. 2012.8.13). 2012.5.3 [2011 경제인문사회연구회 연구기관 평가 설명회 자료]도 참조. 6) 노동연구원 Y박사, L박사(2012.1.12); 행정연구원 C박사(2012.1.13); 전 KDI S박사(2012.4.9), C박사(2012.5.2) 등과의 면담결과 www.kipa.re.kr 239

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 그 동안 출연연구기관에 대해서는 관심이 주로 과학기술계에 맞춰져 사회과학계 연구기관에 대해서는 많은 연구가 이루어지지 않았다. 특별히 출연연구기관의 직급제도는 거의 다뤄지지 않았다. 직급제도는 주로 민간부문에서의 연구(박준성, 1995; 강진구, 2011; 김성국, 2011; 박준우, 2011)가 많으며, 공무원의 경우는 주로 특정직 공무원들의 직급체계 개선과 관련된 연구(하태권 외. 2000; 하미승 외, 2007; 박희봉 외, 2008; 황성원 외, 2009)들이 있다. 이 때문에 사회과학계 출연연구기관의 직급제도 형성과정을 살펴보는 것은 또한 그 의미가 적지 않다. 이 연구의 구성은 다음과 같다. 제2장은 연구기관의 직급제도 형성을 이해하기 위한 이론적 논의 및 분석틀을 제시한다. 제3장은 분석틀에 따라 사회과학계 직급제도 형성에 영향을 미친 요소들을 정리해 볼 것이다. 제4장에서는 분석을 종합하며 5장은 결론 부분이다. 출연연구기관의 직급제도 형성을 다루는 이 연구는 연구기관에서 운영하는 직종들 중 연구직에 초점을 맞추고자 한다. 연구직의 직급단계나 명칭이 좀 더 복잡하고 또 연구기관에서는 주된 직종이기 때문이다. 이 연구에서 연구직이란 정책연구 및 조사업무를 담당하는 석사급 이상의 직원이며 통상적인 직급은 연구원 이상을 대상으로 한다. 이 때문에 학사 이하의 연구조원과 연구행정원 등은 분석에서 제외할 것이다. 이 연구는 개별 연구기관들의 직급제도 형성에 영향을 미치는 제도적인 측면을 다루기 때문에 분석의 수준은 조직생태학자들이 언급하는 조직군 (organizational population)이나 사회학적 제도주의자들이 관심을 가지는 조직의 장(organizational field) 수준으로 볼 수 있다. 조직군은 몇몇 측면에서 같은 조직의 집합이다. 특별히 환경적 취약성의 측면에서 상대적으로 동질적인 조직들의 부류 들이다(Hannan & Freeman, 1977: 166). 조직의 장 (field)이란 영향을 주고받는 모든 공급자, 생산자, 소비자, 규제자, 유사기관 등의 조직을 말한다 (DiMaggio & Powell, 1983: 148). 출연연은 정부부처의 정책 싱크탱크로서 유사한 조직적 특성을 가진 조직들의 집합으로 다양한 경험들을 공유하며 다수의 조직들로부터 영향을 받는 것으로 나타나기 때문이다. 한편 이 연구에서는 직급제도의 형성과정을 주로 분석하는 것으로 직급제도 운영의 구체적인 문제점 및 대안 제시 등에 대해서는 깊이 다루지 않을 것이다. 이 연구는 사회과학계 연구기관 직급제도의 형성과정 분석과 관련해서 역사적이고 해석적인 성격을 가지고 있다. 이 연구 수행을 위해 개별 기관들의 직급제도에 대한 다양한 문헌 등을 분석하였으며 관련 인사들에 대한 인터뷰도 실시하였다. 240 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 Ⅱ. 이론검토 및 분석틀 1. 출연연구기관 직급제도에 대한 접근 직급(class)이란 인사행정에서 사용되는 개념으로 직위가 내포하는 직무의 성질 및 난이도, 책임의 정도가 비슷하여 인사행정의 편의상 채용 보수 등에 있어서 동일하게 다룰 수 있는 직위의 집단을 의미한다(김중양, 2008: 82). 일반적으로 이러한 직급은 직종분류와 따로 떼어 이해하기 어렵다. 연구기관의 경우 연구와 행정, 기술직종 등 동일하고 유사한 계통의 직무를 수행하는 직원들을 묶어 관리하며 직급을 직종에 따라 다르게 부여하고 있다. 통상 이러한 직종의 경우는 그 성격에 알맞은 인사제도를 적용하여 동일한 인사기준과 원칙을 적용하여 집단의 전문성을 유지하려는 목적이 있다(하미승 외, 2007: 166 참조). 직급은 조직운영 측면은 물론 인사제도 운영과 관련해서 매우 중요하다. 인사제도 운영은 크게 연공주의와 능력주의 등으로 나누어 볼 수 있는데, 연공주의는 연령, 입사연차, 근속연수, 학력, 경험 등의 연공을 기준으로 운영하는 제도이다. 반면 능력주의는 직원이 보유한 지식, 기능, 기술 또는 직원이 가진 이해력, 표현력, 기획력 등의 직무수행 능력에 따라 제도를 운영하는 특징이 있다(인사시스템연구회, 2009: 50참조). 전문가 조직으로서 출연연구 기관의 직급제도 운영은 능력주의적 인사제도에 바탕을 두는 부분이 크나 학력에 따라 석사급과 박사급 연구원을 구분하고 시간이 지나면서 직급단계를 확대하며 입직시의 직급에 따라 승진을 제한하는 것은 연공제적 성격을 가지는 것이라 할 수 있다. 이러한 인사제도적 특징은 정치, 경제, 사회문화적 영향을 받아 형성되는 것으로(김중양, 2008: 3; 박준성, 1995 참조), 영향을 미치는 요소를 살펴보는 것이 또한 중요하다. 공무원의 경우 직급제도는 국가공무원법 등에 따라 운영되어 통일적이고 통제적인 모습을 가지고 있다. 하지만 출연연구기관은 기관마다 개별 인사규정을 가지고 있어 기본적으로 자율적으로 정해지는 것이 특징이다(이동명, 2009 참조). 그런데 출연연구기관이 공공부문에 속해 있고, 또 직급제도는 정부의 인건비 예산과 연계되어 있기 때문에 정부의 통제나 규제의 범위를 벗어나기 어렵다. 또한 출연연구기관은 출연금을 지급받고, 또 법인으로서 이사회와 정관을 통한 운영을 하는 등 비슷한 운영 형태를 가지고 있는 다른 출연연구기관의 영향을 받을 수밖에 없는 모습이 있다. 출연연구기관의 직급제도가 개별기관의 인사규정에 따르는 것이나 그 동안의 진행과정을 살펴보면 상당히 유사한 패턴이 나타나는 것으로 보인다. 1971년 KDI가 출범할 때 직급제도는 연구원-수석연구원(박사) 7) 의 형태로 출발했다. 이후 www.kipa.re.kr 241

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 부처들이 연구기관을 설치하면서 부처들은 연구기관에 대해 다소 다른 직급제도를 운영한 것으로 나타난다. 그러나 시간이 지나면서 연구의 직급명칭이나 단계는 매우 유사한 형태로 나타났다. 1999년 연구회 출범 이후 이는 연구회에 의한 강제도 있었지만 그 이전부터 직급체계와 관련해서 상당수의 기관에서 석사급의 경우 연구원-전문연구원으로 박사급은 부연구위원-연구위원- 선임연구 위원의 형태를 가지고 있었다. 한편 승진제도는 일관성이 나타나지는 않는다. 기관에 따라서는 석사급 연구원의 박사급 연구원으로의 승진을 제한하기도, 제한을 두지 않기도 한다. 그런데 이러한 직급제도에 대해서는 상당부분 안정적이고 지속적인 부분을 나타내고 있다는 점이다. 아래의 표는 연구기관들의 직급제도 운영 현황을 나타내는 것이다. 직급명칭과 직급단계는 연구회에서 제시한 기준과 일치하지 않은 기관만을 정리한 것이다. <표 1> 연구기관 직급제도 운영 현황 직급명칭 (연구회 지침: 연구원-전문연구원 (석사급), 부연구위원-연구위원- 선임연구위원(박사급)) KRIHS (연구원-책임연구원-연구위원- 선임연구위원) KLI (연구원-책임연구원-전문위원(석사급)) KDI (연구원-전문연구원(석사급)-전문위원) KREI (연구원-책임연구원-부연구위원- 연구위원-선임연구위원) 직급단계(5단계) KRIHS (연구원-책임연구원-연구위원- 선임연구위원) KDI (연구원-전문연구원-전문위원/ 부연구위원-연구위원-선임연구위원) KEDI (연구위원-연구위원-선임연구위원) KICE (부연구위원-연구위원-선임연구위원) KOTI (전문연구원-부연구위원-연구위원- 선임연구위원) 직급승진 규정 <직급승진 규정 없음 > KDI STEPI KLI KINU KREI KIPA KIPF KEDI KICE <직급승진 규정 보유> 전문연구원 최소재직기간별 2년: KRIVET(박사학위 소지) 3년: KIET, KISDI(박사학위 소지자), KEEI, KOTI, KLRI, KWDI, NYPI, KIC, KIHASA 4년: KRIHS, KMI 5년: KIEP, KEI(박사학위 후 5년) 7) 1971년 출범시에는 연구원(책임자급과 비책임자급으로 구분)-수석연구원체제였다. 이 체제는 1974년에 연구원-주임연구원-수석연구원 체제로 변경되었다. 242 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 직급명칭 (연구회 지침: 연구원-전문연구원 (석사급), 부연구위원-연구위원- 선임연구위원(박사급)) 직급단계(5단계) KLI (연구원-책임연구원-전문위원/ 부연구위원-연구위원-선임연구위원) 직급승진 규정 KWDI (연구원-전문연구원-연구위원- 선임연구위원) NYPI (전문연구원-부연구위원-연구위원- 선임연구위원) 자료: 경제인문사회연구회. 2012. 약칭: STEPI(과학기술정책연구원), KRIHS(국토연구원), KIEP(대외경제정책연구원), KIET(산업연구원), KEEI(에너지경제 연구원), KISDI(정보통신정책연구원), KINU(통일연구원), KDI(한국개발연구원), KEDI(한국교육개발원), KICE(한국 교육과정평가원), KOTI(한국교통연구원), KLI(한국노동연구원), KREI(한국농촌경제연구원), KLRI(한국법제연구원), KIHASA(한국보건사회연구원), KWDI(한국여성정책연구원), KIPF(한국조세연구원), KRIVET(한국직업능력개발원), NYPI(한국청소년정책연구원), KMI(한국해양수산개발원), KIPA(한국행정연구원), KIC(한국형사정책연구원), KEI (한국환경정책평가연구원) 출연연구기관들이 소속 부처가 다르고 특별한 법적인 제제가 없었음에도 설립 당시 또는 설립 이후 다른 출연기관들과는 유사한 형태를 띤 것은 이러한 모습을 가지도록 한 맥락적인 부분을 이해할 필요가 있는 것으로 나타난다. 이러한 측면에서 보면 개별 행위자(조직)에 대한 제도의 영향을 강조하며 유사한 형태의 조직들이 다른 상황에서 서로 닮아가는(Scott, 2008: ix) 이유를 탐색하고 개별 조직의 전략적 선택에 대해서도 다루고 있는 제도이론을 가지고 이해하는 것이 적절할 것이다. 2. 이론적 검토 및 분석틀 출연연구기관의 직급제도가 다양한 환경의 영향을 받는다는 측면에서 제도주의적 접근은 유용하나 제도주의는 적용과 접근방법 차원에서 매우 다양하다. 대표적으로는 역사적 제도주의, 합리적 선택제도주의, 사회학적 제도주의로 구분해 볼 수 있다(Scott, 2008). 제도주의는 분석수준과 관련해서 초점이 각각 다르다. 역사적 제도주의는 역사적으로 형성되는 국가와 사회의 거시적인 www.kipa.re.kr 243

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 제도적 구조(institutional structure)가 개인과 집단의 이해(interest)와 능력을 형성하고 제약하는 부분에 대해 강조하고 있다(하연섭, 2011: 47). 합리적 선택제도주의는 개인 과 개인의 선호 가 논의의 출발점인데 이 이론체계에서는 집행행위의 문제를 해결하기 위한 수단으로서 제도가 만들어지는 것으로 이해한다. 즉, 주어진 개인의 이익과 선호를 바탕으로 이러한 이익을 극대화할 수 있는 수단으로서 제도가 만들어지는 것이다. 한편 사회학적 제도주의는 장(field) 수준에서 논의되는 제도주의인데, 정당하다고 인정받는 제도가 등장하면 동형화의 과정을 통해 전 세계적 차원이나 혹은 조직군에서 동일한 형태의 제도가 확산되어 간다는, 이른바 제도변화의 동질성 (homogeneity)을 강조하는 경향이 있다(하연섭, 2011: 234). 출연연구기관의 직급제도의 흐름을 보면 장 수준에서 동형화를 다루는 사회학적 제도주의의 논의의 시사점이 큼을 알 수 있다. DiMaggio와 Powell(1991: 8)에 따르면, 사회학적 제도주의는 합리적 선택모형에 대한 비판, 독립변수로서의 제도에 대한 관심, 인지적 문화적 측면에 대한 강조, 그리고 개인행위의 단순한 합으로 설명할 수 없는 초개인적 분석단위(supraindividual units of analysis)에 대한 관심 등을 특징으로 하고 있다. 이에 따라 연구기관들이 자체 규정으로 직급제도를 형성하지만 자연계와는 다른 직급제도를 가지고, 비슷한 형태로 발전시키는 것을 잘 설명해 주는 것은 장(fields)에서의 동형화를 강조하는 디마지오와 포웰(1983)이라 할 수 있다. 8) 디마지오와 포웰은 그들의 제도이론을 주로 조직구조 측면에서의 동형화에 대해 언급했지만, 연구기관의 직급제도에서도 그대로 적용해 볼 수 있다. 디마지오와 포웰은 제도적 동형이 발생하는 세 가지 메커니즘인 강제적(coercive), 규범적 (normative), 모방적(mimetic) 동형화를 언급했다. Scott(2008: 48)은 제도란 관련 활동들과 자원들을 포함하여 사회적인 삶(social life)에 안정성과 의미를 부여하는 규제적, 규범적, 그리고 문화적- 인식적 요소로 구성된다고 하면서, DiMaggio와 Powell의 강제적, 규범적, 모방적 메커니즘과 각각 연계되는 것으로 제시하였다. 9) DiMaggio와 Powell의 논의를 보면 1) 강제적 동형화(coercive isomorphism)는 조직들이 의존적인 다른 조직과 조직이 기능하는 사회에서의 문화적 기대로부터 나오는 공식 및 비공식적 압력으로부터 나온다. 이러한 것은 대개 법과 같은 규제가 대표적이다. Scott(2008: 134-135)은 이를 규제적 과정으로 보았다. 2) 모방적 과정(mimetic processes)은 바로 불확실성으로부터 나온다. 환경이 불확실하면 다른 조직을 따라할 수밖에 없다는 것이다. 선도기관은 통상 모방의 대상이 되는데 이런 모방은 구성원들의 이동을 통해서 또 컨설팅 회사를 통해서도 실행된다. 조직들은 그 분야에서 성공적이나 8) 이를 Meyer와 Rowan(1977:341)은 동형의 모습을 작업 활동의 요구보다는 제도적 환경의 신화를 극적으로 반영하는 것으로 보았다. 9) Scott의 세 가지 제도적 기능은 다음과 같다(Scott, 2008:51) 244 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 정당하다고 여기는 조직을 모방한다(DiMaggio & Powell, 1983: 152)는 것이 핵심이다. Scott(2008: 137-138)은 이와 관련해서 문화 인식적인 과정을 언급하고 있는데, 조직생태학자들은 이와 관련된 정당성의 척도를 조직의 밀집상태로 보고 있다. 3) 규범적 압력(normative pressures)은 전문화(professionalization)로부터 나온다. 전문화의 두가지 측면은 동형화의 중요한 원천이다. 하나는 대학 교육을 통하는 것이며, 다른 하나는 바로 조직을 가로지르는 전문가 네트워크의 성장인데 이를 통하여서 빠르게 새로운 모형이 확산되는 것으로 보고 있다. 학회나 협회 등도 조직 및 전문적 행태에 관한 규범을 정의하고 공표하는데 중요한 도구이다. 한편 규범적 압력과 관련해서 보면 중심조직의 존재도 중요한데, DiMaggio와 Powell(1983: 153)에 따르면 이 중심조직의 정책과 구조는 장기간에 걸쳐 다른 조직들에 의해 복제된다고 한다. 이러한 중심적인 조직은 다른 기관들에서 이 조직에 자리를 얻고 싶도록 만들며, 이 조직에서의 경력은 다른 조직에서 더 높은 지위를 얻도록 만든다. 인력의 이동은 조직의 장에서 구조의 균질화(homogenization)를 통해서 더욱 조장된다고 한다. 구조의 균질화라 함은 서로 용인되는 직급명칭이나 승진경로를 들 수 있다. Scott(2008: 135-136)은 규범적 과정과 관련해서는 네트워크 연계 등 관계적 구조에 대해서 언급하고 있다. DiMaggio와 Powell(1983: 154-156)은 이러한 제도적 동형화와 관련해서 후속 연구를 위해 몇 가지 가설을 제시하였다. 10) 그런데 이러한 가설은 검증하기가 쉽지 않은데, DiMaggio와 Powell (1983)은 동형화에 대해 경험적인 검증을 하지 않고 있으며 구체적으로 어떤 메커니즘이 어떻게 작동해서 동형화 또는 변이를 가져오는지 설명하지 않았다. 이에 대해서는 Scott(2008)의 논의를 참고할 필요가 있다. Scott은 제도의 안정성, 지속성은 인식적으로 당연하기 때문에(taken-for-granted), 규범적으로 승인되었기 때문에(normatively endorsed), 그리고 권한있는 권력에 의해 지지되기 규제적(regulative) 규범적(normative) 문화적-인식적(cultural-cognitive) 순응의 기반 편의 사회적 의무 당연시. 공유된 이해 질서의 기반 규제적 법칙 결속 기대 구성 스키마 메커니즘 강제적 규범적 모방적 논리 도구성(instrumentality) 적절성(appropriateness) 교리성(orthodoxy) 지표 규칙, 법, 제재 증명, 인가 공통신념, 공유된 행동논리, 모방적 동형 영향 공포, 유죄/무죄 부끄러움/영예 확실성/혼란 정당성의 근원 법적으로 제재 도덕적으로 지배 이해할 수 있는, 인정될 수 있는, 문화적으로 지지되는 10) 동형화와 관련된 가설은 총 12개로 조직수준 및 장 수준에서 각각 강제적, 모방적, 규범적 차원(2개씩)으로 정리되어 있다. www.kipa.re.kr 245

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 때문이라고 본다. 만약 이 기둥들이 같이 연결되면 그들의 결합력은 매우 큰 것으로 본다(Scott, 2008: 62). 어떤 상황에서는 하나 또는 다른 기둥이 우선순위를 가질 수도 있고, 똑같이 중요하게도, 기둥은 잘 못 배열될 수 있다고 본다. 그들은 상이한 선택과 행태를 지지하고 동기부여 할 수 있다는 것이다. 한편 Scott은 인식적, 규범적, 그리고 규제적 지원들이 잘 정렬되지 않는 곳에서는 제도적 변화의 가능에 대해서도 언급하고 있다. Scott은 동형화와 관련해서 법(강제적), 거버넌스(규제적, 규범적), 네트워크(규범적), 공통범주 (모방적)를 살펴볼 필요성을 언급하고 있다. 이에 따라 여기에서는 DiMaggio & Powell(1983), 그리고 Scott(2008, 2008: 79-82, ch.6.)의 논의에 따라 동형화를 가져오는 요소들과 관련해서 장 차원에서는 각각 법제도, 거버넌스, 네트워크, 범주화 등을 살펴보고자 한다. 첫째, 법제도 측면은 정부의 법령, 규칙 등을 의미한다. 법령은 통일적인 강제성을 가지고 있다. 여기에서는 직급제도의 동형화를 강제하는 제도의 존재를 살펴볼 것이다. 둘째 거버넌스는 감독기구와 관련된 부분인데 이와 관련해서는 연구회를 비롯해서 출연연을 둘러싼 다양한 정부부처 등의 영향을 살펴볼 것이다. 이는 일부 법제도와 병행되는 측면이 있기도 하다. 셋째, 네트워크와 관련된 부분인데 이는 규범과 문화형성에 중요한 영향을 미치는 인적 연계를 의미한다. 여기에서는 출연연간 공유가치 형성과 관련해서 특히 중심조직을 둘러싼 기관장의 연계나 직원들의 연계성을 살펴볼 것이다. 마지막으로 모방성은 인식적-문화적 차원에서 행위자들간에 범주화되는 부분이다. 여기에서는 환경이 불확실한 상황에서 선도기관을 중심으로 직급제도의 범주화가 나타나는지를 살펴볼 것이다. 그런데 사회학적 제도주의에서 상정하는 동형화는 외부의 압력에 수동적으로 그리고 무차별적으로 이루어지는 것이 아니라 상황에 따라 차별적으로 이루어진다는 점이 중요하다(하연섭, 2011: 234-235면). 다시 말하자면 장 수준에서 조직들에 동형을 가져오는 압력이나 맥락도 중요 하지만, 개별 조직의 자율적인 부분도 중요하다는 점이 그것이다. Scott은 이와 관련해서 상호작용 과정을 강조하고 있는데, 외부적인 영향 외에도 내부적인 특성을 언급하고 있다. Scott(2008: 161, 164)은 내부적 특성으로 개별조직에 대한 감독기구의 관할권 정도(개별적 거버넌스), 규모, 기관장 특성, 노조 등을 살펴볼 필요성을 언급하고 있다. 이러한 부분은 조직 구조 분석 측면에는 의미가 있으나 연구기관 직급제도에는 그대로 적용하기가 쉽지 않다. 오히려 직급제도는 조직과 함께 인사제도 측면에서 다루어야 하는 부분으로 i) 기관의 나이(organizational age), ii) 조직의 변화역사(organization history), iii) 조직 직무특성과 직원들의 구성, iv) 노조 등의 특성들이 다양한 변이를 가져올 가능성이 크다. 왜냐하면 우선 i) 조직은 일정시간이 지나면 직급을 더욱 분화시키는 모습을 보이기 때문이다. 통상의 관료제적 조직체에서는 직원들의 승진욕구 때문에 이런 현상은 보편적인 것으로 이해된다. 연구기관에서는 설립시기가 오래될수록 재직자의 학위 취득과 함께 246 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 경력이 쌓이면서 직원들의 승진요구가 있기 마련이다. ii) 조직의 변화역사와 관련해서 보면 많은 기관들이 다른 조직과 통폐합을 경험하였다. 기관이 통폐합될 경우 직급제도는 통합된 기관들의 직원에게 불리하지 않도록 만들어지는 것이 일반적인데 이 또한 기관에 따른 특징적인 직급제도 형성과 관련이 있는 것으로 볼 수 있다. iii) 출연연이 고유한 업무인 정책연구 이외의 사업들을 수행하고, 직원들의 구성이 하위 직급 중심으로 운영된다면 직급제도를 달리 운영할 수 있는 부분이 있다는 것이다. 기관에 따라서는 수행 업무 성격에 따라 연구책임자급과 조원급으로 역할을 명확하게 구분하는 경우도 있는데 이 또한 직급제도의 다양성에 영향을 미칠 수 있는 것으로 볼 수 있다. 마지막으로 iv) 직급제도는 인사제도와 밀접한 관련이 있는 부분으로 구성원의 관심사를 대변하는 노조의 존재는 직급제도의 명칭이나 단계, 승진규정에 대해 적지 않은 영향을 미치기 때문이다. 이와 관련해서 이 연구에서는 출연연 직급제도에 대해 동형화와 다양성을 가져오는 다양한 메커니즘에 대해서 살펴보고자 하며, 어떤 메커니즘이 연구기관들의 직급 제도화에 얼마나 영향을 미쳤는지를 분석해 보고자 한다. 특별히 연구기관의 직급제도는 직급명칭, 직급단계 및 직급승진 규정으로 구성되는데 이러한 요소들이 이들에게 어떻게 영향을 미쳤는지를 볼 것이다. 이를 그림으로 나타내면 다음과 같다. <그림 1> 분석도 www.kipa.re.kr 247

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 Ⅲ. 직급제도 형성 메커니즘 분석 1. 장 차원의 동형화 촉진 메커니즘 1) 법제도 출연연 직급제도가 동형의 모습을 가지는 데 있어서 규제적인 요소 중 법제도의 영향을 살펴보면 우선 70년대 초반 이후 1999년 연구회가 출범하기 전까지 출연연구기관 전체에 걸치는 직급제도 통일방안이 정부에 의해 마련된 적은 없었던 것으로 나타난다. 출연연 직급제도의 동형화를 위한 시도는 2001년 4월 26일 인문사회연구회가 [연구기관 연구직 직급 통일방안]을 이사회에 보고하고, 이를 산하 연구기관에 4월 30일 시달한 것을 들 수 있다. <표 2> 연구직 직급통일방안(2001.4.26) 구 분 직 급 선임연구위원(박사학위 12년 이상) 박사급(3단계) 연구위원(박사학위 6년 이상) 부연구위원(박사학위 취득자) 석사급(2단계) 전문연구원 연구원 이에 따라 당시 인문사회연구회 소속기관들인 교육개발원(2002.1), 교육과정평가원(2001.7), 법제연구원(2001.11), 여성정책연구원(2002.1), 직업능력개발원(2001.9), 행정연구원(2001.5), 청소년연구원(2001.12), 형사정책연구원(2001.9)이 직급명칭과 단계를 변경한 것으로 나타난다. 하지만 이 제도 개편으로 교육개발원, 교육과정평가원, 법제연구원, 청소년정책연구원은 석사급의 연구원 직급 없이 4단계로 개편했고, 여성정책연구원은 박사급을 3단계가 아닌 2단계(연구위원, 선임연구위원)로 개편하여 연구회의 지침(표준)을 완전하게 준수하지는 않은 것으로 나타난다. 이 지침에도 불구하고 당시 부연구원-연구원-책임연구원(석사급), 부연구위원-연구위원-선임연구위원 (박사급) 제도를 운영하고 있었던 통일연구원은 인문사회연구회 내에서도 유일하게 제도를 개편하지 않았다. 2001년 4월 인문사회연구회의 지침은 권고수준이었기 때문에 기관들은 시간이 지나면서 다시 직급제도를 과거 수준으로 회귀한 것으로도 나타나는데, 여성정책연구원(2005.11), 248 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 교육과정평가원(2006.3), 교육개발원(2007.6), 청소년정책연구원(2007.8), 행정연구원(2008.1)은 박사급 연구직의 직급명칭을 기존 부연구위원-연구위원-선임연구위원에서 연구위원-선임연구위원- 수석연구위원으로 개편한 것으로 나타난다(행정연구원은 연구위원-수석연구위원-선임연구위원으로 개편). 연구회 직급제도에 대한 공식적 규제는 경제인문사회연구회 11) 에 의해 2009년 하반기 기관장 리더십 평가편람을 통해서 공식화되었다. 이 편람에서는 2001년 4월 인문사회연구회에서 제시했던 직급단계와 명칭을 공식화했으며, 승진규정에 대해서는 언급하지 않았다. 이 직급제도는 기관장 평가를 통해서 강제화되었는데 이 때문에 과학기술정책연구원(2011.6), 에너지경제연구원(2010.12), 정보통신정책연구원(2010.6), 통일연구원(2010.6), KDI(2010.6), 교육개발연구원(2010.12), 교육 과정평가원(2010.12), 교통연구원(2009.12), 법제연구원(2010.12), 보건사회연구원(2010.12), 여성 정책연구원(2009.7), 조세연구원(2010.8), 청소년정책연구원(2010.4), 해양수산개발원(2011.6), 행정연구원(2010.6), 환경정책평가연구원(2010.6) 등이 제도를 변경했다. 산업연구원과 대외경제 정책연구원, 직업능력개발원, 형사정책연구원은 이미 5단계의 직급명칭을 운영하고 있었던 기관들이었다. 하지만 노동연구원은 박사급의 명칭과 단계는 다른 기관들과 비슷했지만 석사급은 1993년 이래 연구원, 책임연구원, 전문위원 3단계로 운영되는 체제를 계속하고 있으며, 국토 연구원은 2004년 이래로 4단계(연구원, 책임연구원, 연구위원, 선임연구위원) 체제를 계속하여 지침을 따르지 않은 것으로 나타난다. 이렇게 보면 강제적인 측면에서 법제도는 직급제도의 동형화를 가져오는 데 중요하기는 하나 여전히 출연연구기관이라는 장내에 기관들의 변이가 적지 않기 때문에 동형화를 가져오는 메커니즘으로써 이 요인의 한계는 있었던 것으로 나타난다. 2) 거버넌스 체제 직급제도 변화와 관련해서 장 전체에 영향을 미치는 감독기구의 역할을 살펴보면 다음과 같다. 앞에서도 살펴보았듯이 사회과학계 출연연구기관들은 1971년 이후 다양한 부처들이 각각 다른 출연연구기관을 설치하였다가 1999년 연구회가 설치되면서 주무부처는 국무총리실로 일원화 되었다. 연구회체제가 출범하기 전까지는 개별부처가 연구기관의 운영에 관여를 했기 때문에 주무부처가 기관의 직급제도에 영향을 미친 것으로 나타난다. 통상 기관의 직급제도는 연구기관 출범 시 주무부처가 주도하는 설립기획단(설립준비기획위원회 등)에서 작성되는데 이 때문에 11) 2005년 7월 경제사회연구회와 인문사회연구회가 경제인문사회연구회로 통합 출범하였다. www.kipa.re.kr 249

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 주무부처의 최초 직급 설계가 상당히 중요한 것으로 알려져 있다. 12) 직급제도와 관련해서 주무부처의 실제적인 영향은 다음의 사례를 통해서 확인해 볼 수 있다. 1971년 경제기획원이 KDI를 설치한 이후 1976년 중동문제연구소(국제경제연구원으로 변경. 이후 산업연구원으로 개칭)가 동일 부처 내에 설치되었는데, 70년대 이 두 연구소를 보면 연구원- 주임연구원-수석연구원으로 직급 제도가 동일했다. 중동문제연구소의 경우는 외부 파견인사 및 고경력자를 위한 연구위원제도가 있었는데, 1977년 12월 KDI에도 연구위원 직급이 추가되었다. 당시 두 연구기관에는 석사급 연구원의 박사급 연구원으로의 승진규정은 없었던 것으로 나타난다. 하지만 1989년 12월에 출범한 대외경제정책연구원은 연구원(석사급), 책임연구원-연구위원- 선임연구위원(박사급) 체제로 KDI와는 직급제도가 다소 상이했던 것으로 나타나며, 석사급 연구원의 박사급 연구위원으로의 승진규정도 마련되었다. 이는 당시 타 부처에 설치된 출연연구 기관들의 직급관련 규정이 매우 다양화되어 있었고, 대외경제정책연구원이 다른 연구기관의 일부 기능과 인력(산업연구원 등)을 이관 받았기 때문으로 보인다. 연구회 출범 이전 동일 부처 하에 설치된 연구기관으로는 교육개발원(1972년 설립), 교육 과정평가원(1998.1), 직업능력개발원(1997.10) 13) 을 들 수 있는데, 1998년 초에 기관들을 보면 설립시기가 각각 달랐지만, 직급제도와 관련해서 일부 유사한 제도를 운영한 것으로 나타난다. 직급단계는 교육개발원의 경우 좀 더 다단계였으나 14) 주요 직급의 명칭이나 석사급 연구원에서 박사급 연구원으로 승진규정, 연구직 외 전문직과 행정직의 직급단계도 1~5급까지 통일되었다. 한편 부처의 통합으로 두 개의 연구기관이 하나의 부처로 이관되면서 직급제도의 동형화는 거의 나타나지 않는데 이는 개별 기관이 운영하는 직급제도의 지속성과 안정성을 보여주는 것으로 볼 수 있다. 15) 거버넌스와 관련해서 특별히 영향력이 있는 부처는 바로 예산부처(경제기획원, 재정경제원, 기획예산위원회, 기획예산처, 기획재정부로 명칭은 시기에 따라 다양하다)이다. 예산부처는 12) 설립기획단은 통상 출연연구기관의 정관 및 직제, 인사 규정 등 주요 운영규정을 제정하여 최초 이사회에 상정한다. 13) 이 중 직업능력개발원은 노동부와 공동으로 설립했지만 교육부의 영향을 많이 받았기 때문에 같이 분류한다. 14) 교육과정평가원과 직업능력개발원은 연구원-책임연구원-연구위원-수석연구위원 체제를 가지고 있었으나 교육개발원은 설립시기가 오래된 기관으로서 연구원-선임연구원-책임연구원-부연구위원-연구위원-수석연구위원 체제를 가지고 있는 것이 달랐다. 15) 1994년 12월 조직개편으로 인해 건설부와 교통부가 통합되어 건설교통부로 발족하였는데, 건설교통부 산하의 국토연구원과 교통연구원의 경우를 보면 교통연구원이 부처 통합 이후에 박사급 연구원 직급에 선임연구위원 을 추가하는 것으로 나타나며 다른 사항은 크게 변동이 없었다. 1993년 3월 동력자원부와 상공부가 통합되어 상공자원부로 출범하면서 동일부처 산하기관이 된 연구기관들은 산업연구원, 에너지경제연구원이었는데 이들 간 직급단계나 명칭이 통일된 것으로 보이지 않는다. 또한 1994년 12월 정부조직개편으로 경제기획원과 재무부가 통합하여 재정경제원으로 출범하여 KDI, 대외경제정책연구원 그리고 조세연구원이 재경원 산하로 이관되었는데, 이들 기관들을 보면 대외경제정책연구원이 1996년 8월 석사급인 전문연구원 직급을 신설한 것 외에는 특별히 기존의 제도를 변경하지 않은 것으로 나타난다. 250 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 출연연구기관에 정부의 예산을 지원하기 때문에 다수의 출연기관에 당연직 이사로 참여했는데, 70년대에는 예산부처의 참여가 부분적으로 이루어졌다. 16) 하지만 80년대 초반 정부출연연구기관 통폐합 조치로 출연연구기관에 대한 종합 관리가 강조되면서, 경제기획원의 역할이 점차로 커진 것으로 나타난다. 경제기획원은 이때부터 대부분의 출연연구기관에 차관 또는 예산실장(타 부처 차관이 참여하는 경우에도 예산실장이 이사로 참여), 그리고 예산담당 국장(98년 출연연 개편작업 당시 이사가 기존 실장급에서 국장급으로 대부분 전환)이 당연직 이사로 참여했다. 직급제도는 이사회의 의결을 거쳐야 하는 인사규정 개정 사항이었기 때문에 이사회에 참여하는 예산부처는 매우 적극적으로 의견을 개진한 것으로 나타난다. 17) 예산부처는 그동안 일부 연구기관에서 비공식적으로 인정되고 있었던 연구직 구분(석사급과 박사급)을 공식화하는데도 일조한 것으로 나타난다. 대표적으로 1998년 4월 기획예산위원회는 출연연구기관 경영혁신 추진지침(안)에서 연구원에 대한 인건비는 박사급 연구원 및 관리인력을 기준으로 책정하며, 연구조원(석사급이하)의 인건비는 연구사업비에 계상함으로써 연구사업규모에 비례하여 연구조원을 탄력적으로 활용할 수 있도록 한다 고 제시하였다. 연구기관의 직급을 박사급과 비박사급으로 구분하고, 이에 따라 연구기관 인력구성을 1:2:1(박사:비박사:지원인력)으로 하도록 인력구조조정 지침도 제시하였다 (한국직업능력개발원, 2007; 46 참조). 예산부처가 이렇게 구분한 배경에는 산하의 KDI, 대외경제정책연구원, 조세연구원 등 경제 분야 연구기관의 직급체제에 영향을 받은 측면이 있는 것으로 볼 수 있다. 1999년 연구회체제가 발족하면서, 주무부처는 국무조정실로 변경되었다. 출연연의 직급제도 동형화와 관련해서는 국무조정실과 연구회 자체의 역할은 두드러지지 않은 것으로 나타난다. 인문사회연구회에 의한 2001년도 4월의 권고와 경제인문사회연구회의 2009년 하반기에 기관장평가 편람을 통해 직급단계와 명칭을 통일하려한 시도는 모두 국회, 18) 감사원 등의 지적에 의한 것이라 할 수 있다. 국회의 지적에 따라 인문사회연구회는 2001년 4월 연구기관에 직급제도 개선권고를 하였으나 경제사회 연구회는 이마저도 하지 않은 것으로 나타난다. 19) 16) 72년 출범한 교육개발원의 경우 창립초기 9인의 이사 중 문교부장관, 차관, 교육개발원장, 기획관리실장, 과학교육국장이 당연직 이사를 맡고 있었다. 17) 행정연구원은 1991년 10월 출범했는데, 설립준비위원회에서 정한 대로 수석연구원(박사급)-연구원(석사급)- 연구조원(학사급)으로 직급을 정하고 연구원을 선발하였다. 그런데 1991년 연구원은 다른 기관과 비교했을 때 석사급 직급명칭이 다소 하향되어 있다고 판단해 연구조원의 명칭을 연구원으로, 연구원을 주임연구원으로 변경하는 안을 이사회에 상정했다. 이때 경제기획원에서 참여했던 이사(대리참석)는 KDI의 예를 들면서 신설연구기관의 석사급 이하 연구직명이 과도하다고 반대의견을 표명했던 사실이 있다 (한국행정연구원 담당자와의 면담결과. 2012.8.10). 18) 2000.11.2 정무위원회 국정감사에서 김민석 위원은 연구기관마다 직급단계와 명칭이 다르다는 문제를 언급하고, 개선할 여지에 대해 질문했고, 경제사회연구회 임종철 이사장은 개정을 하겠다고 답변했다. 또한 이부영 의원의 기관특성에 따른 인원 조정 필요 지적에 따라 이사장은 직급통일 단순화 조치를 시행하겠다고 하였다(국정감사정보시스템, 정무위원회) www.kipa.re.kr 251

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 연구기관의 직급제도에 대해서는 감사원, 국회, 예산부처가 지속적으로 지적과 개선요구를 해오고 있고, 20) 이에 대해서 연구회는 이들의 요구를 수동적으로 따르는 수준으로 나타난다. 이렇게 보면 감독기구인 주무부처, 예산부처, 국회, 감사원 등이 직급제도의 동형화에 상당한 기여를 한 것으로 보인다. 하지만 기관들 간 직급제도의 다양성이 여전히 존재하고 있어 기관의 조직적 특성 차원의 영향이 적지 않은 것을 볼 수 있다. 3) 네트워크 관계 장내 조직들의 동형화를 가져오는 규범적 압력과 관련된 네트워크를 보면 연구기관들 내에서는 통상 전문 자격증 협회처럼 공식적인 네트워크 관계는 보이지 않는다. 하지만, 경영진과 직원들의 연계성은 일부 기관을 중심으로 확인이 가능하다. 우선 경영진들의 네트워크 관계를 보면 주로 경제분야 연구기관들 사이에서 네트워크 관계가 존재함을 볼 수 있다. 다음의 표는 경제분야의 기관장들의 출신배경을 나타내는 것인데 이를 보면 기관장들의 상당수가 다른 연구기관에서 근무경험을 가지고 있는 것으로 나타난다. 이 중에서도 1971년도 설립된 KDI 출신의 기관장들이 다양하게 다른 기관으로 진출한 것을 볼 수 있다. KDI 출신이 기관장으로 진출하지 않은 경우는 14개 경제분야 연구기관 중 국토개발연구원, 정보통신정책 연구원, 농촌경제연구원에 불과하다. 특히 80년대 이후에 설치된 기관들을 보면 1~2대 기관장이 KDI 출신인 경우가 적지 않았다. 과학기술정책연구원, 대외경제정책연구원, 에너지경제연구원, 조세연구원, 환경정책평가원, 해양수산개발원(해운산업연구원) 등이 이에 해당한다. 19) 물론 이에 대해서 경제사회연구회는 평가편람에서 기관의 과도한 직급 수 에 대해 평가하는 것을 포함하기도 하였다. 한편 이에 대해서 2002년도 국정감사(2002.9.17) 경제사회 연구회 이사장의 답변은 관련 조치를 취하지 않은 이유로 들 수 있을 것 같다. 직제, 직급 등 조직체계의 구성 운영은 연구원장에게 위임된 사항으로... 원장이 이를 기관내부사정에 맞게 적절히 조화를 이루어 원만한 기관운영으로 이끌어야 할 것으로 생각됩니다 (국정감사정보시스템, 정무위원회). 20) 2010년도 국정감사 지적과 관련해서 국회는 국외여비 관련 사항과 관련해서 통일된 여비규정을 마련하라는 요구를 하였는데 이는 직급제도를 개선하라는 요구와도 관련이 있었다(국무총리실. 2011.4 참조). 감사원의 경우도 지속적으로 직급제도에 대해 지적을 한 것으로 나타난다. 감사원의 경우는 2009년 3월 대외경제정책연구원의 경우 부연구위원에 대해 비즈니스 운임을 지급하고 있는데 대해 체제비단가를 과도하게 지급하고 있는 것에 대해 조교수 수준으로 낮추라는 권고를 하였다. 이러한 권고는 2012년 3월 감사원의 경제인문사회연구회와 소관출연연구기관 감사에서도 지적되었다(감사원, 2012.3 참조). 252 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 <표 3> 경제분야 연구기관 기관장들의 경력 설립 1대* 2대 3대 4대 5대 6대 7대 8대 9대 10대 11대 12대 13대 14대 15대 STEPI 1987 KDI/ KDI, KIST 기업 관료 KIST 기업 KIST, 대학 KAIST 관료/ KIST KIST 자체 학계 자체 KRIHS 1978 대학 관료 대학 관료 대학 자체, KOTI 관료 자체 자체 자체 KIEP 1989 KDI, KIET KIET KDI KIET 대학 KIET 자체 KIET 1976 관료 관료 은행 KDI KDI KDI 은행 KDI KDI KDI 자체 KDI KDI 자체 관료 KEEI 1986 KDI 자체 KDI, KIET 자체 자체 KISDI 1985 대학 대학 대학 대학 대학 KIET, 자체 대학 관료 대학 대학 KDI 1971 대학 KIET 은행 대학 자체 자체, KIET KREI, KIET, 자체 KIET KEEI, 대학 EPB 자체 EPB EPB KOTI 1985 관료 KAIST 관료 KDI 관료 KRIHS, 관료 관료 관료 민간 대학 SDI SDI KLI 1988 대학 대학 대학 KDI KIET 자체 대학 KREI 1978 관료 관료 자체 대학 관료 자체 자체 자체 자체 자체 KIHASA 1981 관료 관료 관료 관료 KDI 자체 자체 대학 자체 KDI, 대학 자체, KDI KIPF 1991 관료 KDI KDI KDI KDI KDI 대학 KDI 대학 관료 KMI 1984 군인 KDI/ KIET 대학/ 관료 관료/ KIET/ KIOST KRIHS 자체 관료 자체 자체 KEI 1992 KINS KDI KDI KICT 관료 자체 대학 대학/ 기업, 관료 자료: 각 기관 소개 웹사이트, 언론보도 자료 * 연임의 경우에는 대수를 구분하지 않음 SDI: 서울시정개발연구원, KIOST: 한국해양연구원. KICT: 한국건설기술연구원 www.kipa.re.kr 253

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 KDI 출신의 기관장이 가장 많이 진출한 경우는 조세연구원을 들 수 있다. 조세연구원의 경우 설립부터 현재까지 10명의 기관장 중에서 6명이 KDI 출신으로 나타나고 있다. 산업연구원의 경우도 현재까지 17명의 기관장 중에서 8명이 KDI 출신으로 분류된다. 한편 KDI의 경우는 13명의 기관장 중 산업연구원에서 근무한 경험자는 4명으로 나타나고 있어 그 숫자가 적지는 않다. 산업연구원의 경우도 출신 연구원이 전체 6개 기관의 기관장으로 진출한 것으로 나타난다. 전문 정책분야인 국토, 교통, 노동 등의 경우는 기관장이 관료나 대학의 출신들이 많은 것으로 나타나고 있다. 하지만 기관별 직급제도 개편 시점을 보면 이들 기관장들의 네트워크와 직급제도의 동형화가 바로 연결되지는 않는다. 연구기관의 장내에서 직원들의 이동도 네트워크 관계로 볼 수 있는데 경제분야 연구기관들 간 직원들의 이동은 매우 빈번하게 나타난다. KDI는 부연구위원급 이상 26명 중 8명이 다른 경제분야 출연연구기관에서 근무한 경험을 가지고 있다. 이와 함께 KDI 출신 연구자들은 다양한 연구 기관으로도 진출한 것으로 나타나는데 21) 이는 경제학 전공을 배경으로 형성되는 전문직 네트워크의 하나로 볼 수 있다. 이렇게 볼 때 네트워크 내에서 KDI는 중심적인 역할을 하는 것으로 나타난다. KDI의 경우는 출신대학(학과), 학위취득국가, 경제학전공을 통해 다른 기관들과 네트워크를 맺고 있는데 2011년 말 주요 경제분야 연구기관들 중에서 부연구위원 이상 연구자들의 출신 배경을 정리해 보면 다음과 같다. <표 4> 주요 연구기관의 연구위원급 출신 배경 서울대 경제학과 출신 학위 취득국가 (미국) 경제학박사 학위 소지자 총 원 KDI 19(73.1%) 26(100%) 24(92.3%) 26(100%) KIPF 12(40.0%) 29(96.7%) 29(96.7%) 30(100%) KIEP 6(16.7%) 15(41.7%) 32(88.9%) 36(100%) KLI 10(40.0%) 11(44.0%) 17(68.0%) 25(100%) KIET 정보없음 31(31.3%) 62(62.6%) 99(100%) 2011년 말 현재자료. 각 연구기관 웹사이트 21) 최근 보건사회연구원 기관장 2명은 모두 KDI의 연구원(주임연구원)으로 근무한 경험이 있는 것으로 나타난다. KDI에서 연구원 (주임연구원)으로 재직한 경험이 있는 직원들은 KIEP, KIET, KLI 등 다양한 경제분야 연구기관의 연구위원급으로 재직 중이다. 이들은 석사급 연구원으로 근무하다가 미국에 유학, 학위 취득 후 KDI가 아닌 다른 연구기관에 입사한 경우이다. KDI의 경우 현재 26명의 연구위원급 직원 중 KDI 연구원 출신은 2명에 불과하다. 254 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 이 표를 보면 특히 KDI는 네트워크 측면에서 조세연구원과 근접도(closeness)가 특히 높은 것으로 나타난다. 하지만 이러한 네트워크는 Scott(2008: 136)의 논의처럼 규범적인 인증이 두드러지지 않아 이것이 직급제도 형성과 관련해서 규범적인 압력을 직접 행사한 부분은 확인하기가 어렵다. 그러나 연구회 출범 전인 90년대 후반에 경제분야 연구기관들이 직급제도를 유사하게 가져간데 대해서는 이러한 네트워크를 통한 규범적 압력이 존재했었던 것으로 추정해 볼 수 있다. 이 시기에 국토연구원과 교통연구원을 제외한 경제분야 연구기관들에서는 특별한 강제적 조치가 없었음에도 석사급 2단계, 박사급 3단계의 5단계 직급단계를 취한 것으로 나타난다. 박사급 연구원의 직급 명칭에 대해서도 인문계와는 달리 상당수 기관에서 연구위원과 선임연구위원 명칭을 가지고 있었다. 또한 경제분야 연구원에서는 일부 연구기관을 제외하고 석사급 연구원을 조원개념으로 운영하여 승진을 제한하는 것이 인문사회계 연구기관보다 훨씬 두드러졌다. 특별히 이러한 부분은 KDI, 조세연구원, 노동연구원, 대외경제정책연구원 등에서 두드러졌다. 이 기관들에서는 대부분 석사급 연구직이 박사급 위원으로 승진이 불가능하고 규정이 있더라도 쉽지 않도록 되어 있다. 경제분야에 대비되는 인문계 연구기관들에서는 교육분야인 교육과정평가원, 교육개발원, 직업능력 개발원 사이에서 네트워크 관계를 확인해 볼 수 있다. 실제로 이들 기관들은 다수가 교육학 전공배경을 가지고 있는데, 이들 기관들 또한 4단계 직급단계, 직급명칭, 승진제도 운영 부분에서 유사성을 보이고 있다. 이들 기관들은 교육개발원이 담당하던 일을 나중에 설립된 직업능력개발원 (KRIVET), 한국교육과정 평가원(KICE) 등이 맡게 된 조직 변화 역사와도 관련이 있는 것으로 나타난다. 이렇게 보면 네트워크에 의한 동형은 연구기관의 장 전체에 미쳤다기보다는 일부 학력 배경이나 전공유사성을 바탕으로 소수 유관기관들 사이에서 나타나는 것으로 볼 수 있다. 4) 모방적 범주화 환경의 불확실성으로 인해 기관들이 성공모형이라 여겨지는 기관을 얼마나 따라하느냐 하는 부분인데, 이와 관련해서는 최초로 사회과학계 출연연구기관으로 설립된 KDI의 존재를 살펴볼 필요가 있다. KDI의 경우는 대부분의 사회과학계 출연연구기관의 모방 대상이 되었는데, 후발 연구기관들은 설립 시 KDI를 모델로 하는 것임을 공공연하게 천명하는 경우가 많았다. 지금은 많은 연구기관들이 기관 명칭을 [ 정책연구원] 등으로 변경하였지만, 초창기에는 대부분 KDI를 따라 [ 개발원], [ 개발연구원]의 형태로 했던 것에서도 확인해 볼 수 있다. 22) 모방은 명칭 22) 국토연구원(설립 당시 국토개발연구원), 교통연구원(교통개발연구원), 정보통신정책연구원(통신개발연구원), 여성정책연구원(여성 개발원), 보건사회연구원(보건개발연구원), 청소년정책연구원(청소년개발원)이 이에 해당한다. 한국개발연구원처럼 초창기 명칭을 그대로 유지하는 기관으로는 교육개발원 등을 들 수 있다. 물론 당시에는 정부는 정책 을, 연구기관은 (정책)개발 을 하는 곳이라는 인식이 www.kipa.re.kr 255

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 외에도 보수와 조직체계 등에서도 이루어졌다(통신개발연구원, 1996: 43 참조). 23) 직급체계도 KDI를 모방하는 측면이 많았던 것으로 나타나는데 KDI의 연구직 직급체계 변화 모습을 표로 나타내면 다음과 같다. <표 5> KDI 직급체계 변화 시기 1971.3 1974.11 1977.11 1982.6 1988.3 2005.6 박사급 수석연구원 연구원 수석연구원 주임연구원 연구위원 수석연구원 주임연구원 선임연구위원 연구위원 부연구위원 선임연구위원 연구위원 부연구위원 선임연구위원 연구위원 부연구위원 석사급 이하 연구원(보) 연구원 연구원 주임연구원 연구원 전문연구원 주임연구원 연구원 전문연구원 연구원 석사-박사급 중간 전문위원 자료: 경제인문사회연구회 자료를 재정리 KDI의 직급제도 확산을 보면 초창기에는 연구기관의 숫자가 적었기 때문에 외국 연구소는 물론 당시 운영되고 있던 출연 연구기관들끼리 상호 영향을 주고받은 것으로 나타난다. KDI의 직급체계는 최초 과학기술계인 KIST의 직급제도의 영향도 받았고, 직급명칭과 단계에 대해서는 다른 연구소 및 대학 24) 으로부터도 참고한 것으로 나타난다. 예컨대 연구위원과 선임연구위원 직급은 시기상 당시 산업연구원이 먼저 도입한 것으로 나타나고 이를 KDI가 따른 것으로 나타난다. 그런데 1982년 6월 KDI는 현재와 같은 직급단계인 5단계를 최초로 도입하고 직급명칭도 현재와 같은 연구원- 주임연구원(석사급), 부연구위원-연구위원-선임연구위원(박사급) 체제를 갖춘 것으로 나타난다. 또한 KDI는 1988년 3월에는 석사급 연구원을 3단계화(연구원-주임연구원-전문연구원)하면서 전문연구원 직급을 최초로 도입하여 연구원 직급을 6단계화하기도 했다. KDI가 이렇게 연구원 직급단계를 확대한 이후 교육개발원(1983년), 노동연구원(1988년 5월 있었기 때문이기도 하다. 23) 한국농촌경제연구원은 설립취지에서 다음과 같이 천명했다. 일반직 국가공무원으로 구성된 기존의 국립농업경제연구소로서는 우수한 연구인력의 확보가 어려울 뿐만 아니라 연구 및 운영의 경직성으로 수요에 부응하는 폭넓은 연구를 능동적으로 수행하기 힘들고, 나아가 연구의 자율성을 보장하기가 어려웠다. 그리하여 국립농업경제연구소를 발전적으로 해체하고 국내외에서 우수한 인재를 확보하여 일반경제 문제를 다루는 한국개발연구원(KDI)과 같은 수준의 농촌경제 전문 연구기관인 한국농촌경제연구원을 설립하게 되었다 (한국농촌경제연구원, 1998: 2). 24) 부연구위원-연구위원-선임연구위원의 경우 각각 대학의 조교수, 부교수, 정교수를 자격 요건으로 하는 것에서 볼 때 그렇다. 256 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 출범시), 농촌경제연구원(1988년), 산업연구원(1990년 9월), 조세연구원(1992년 7월 출범 시), 보건 사회연구원(1996년 2월), 행정연구원(1996년 3월), 해양수산개발원(1997년 4월 출범 시)은 부분적으로 직급명칭은 달랐지만 직급단계를 대부분 5단계로 변경하였다. 특이한 것은 노동 연구원과 조세연구원인데 이들 기관들은 타 기관처럼 직원들의 승진요구가 없었음에도 출범하면서 선도기관을 따라 5단계 직급단계를 시행한 것으로 나타난다. 물론 이러한 모방도 경제분야 연구기관들에서 주로 두드러졌다. 이러한 직급단계와 명칭은 1999년 연구회가 출범한 후 인문계 연구기관들에게도 영향을 미친 것으로 나타난다. 인문사회연구회는 2001년 4월 소관 연구기관들의 의견을 수렴하여 현재와 같이 확정하였는데, 이때 소관 출연연구기관들이 가장 선호한 것은 경제사회연구회 소속의 KDI가 1982년부터 유지해 오고 있는 직급단계와 명칭이었다. 25) 승진과 관련된 부분에서 KDI는 연구 인력의 수월성 확보를 위해 초창기부터 박사급 연구원을 우대하고, 전원을 외국 학위자로 충원하였으며 석사급 연구원의 박사급 연구원으로의 승진을 제한하였다. 26) 이에 대해서 적지 않은 기관이 이를 모방하였는데, 현재 운영되는 제도로만 보면 이에 해당되는 기관들로는 과학기술정책연구원, 통일연구원, 교육개발원, 교육과정평가원, 25) 직급단계는 인문계 연구기관들이 경제계 연구기관들 보다 적었다. 최소 3단계(법제연구원), 4단계(교육과정평가원, 교육개발원, 여성정책연구원, 직업능력개발원, 청소년정책연구원, 형사정책연구원), 5단계(행정연구원)를 운영하고 있었다. 또한 이들은 경제분야 연구기관이 대부분 연구위원-선임연구위원 명칭을 사용한 것과는 달리 대부분 연구위원-수석연구위원 명칭을 사용하고 있었다. 26) 초창기 KDI 수석연구원들은 다음과 같은 경력을 가지고 있었다. 이 름 학 부 박사학위 경 력 김영봉 연대 상대 미콜로라도대학 경제학박사 김완순 서울대 법대 미하바드대학 경제학박사 IMF연구원 박종기 서울대 사대 미조지워싱턴대학 경제학박사 미 National Planning Association 수석연구원 송희연 서울대 농대 미시라큐스대 경제학박사 미 크라운 젤러바하 연구원 김적교 서울대 상대 독보쿰대 경제학박사 보쿰시개발연구원 김대영 연대 정법대 미스탠포드대학 통계학박사 남우현 연대 상대 미워싱턴대학 경제학박사 미샌디에이고주립대학 경제학과 부교수 이규식 미 아이다호 대학 미위스콘신대학 경제학박사 미웨인주립대 경제학과 조교수 홍원탁 서울대 상대 미컬럼비아대학 경제학박사 미 위스콘신대학 경제학과 조교수 송병락 서울대 상대 미남가주대학 경제학박사 미하바드대학 연구원 주학중 연대 상대 미클라크대학 경제학박사 미 니콜라스 대학 경제학과장 구본호 서울대 문리대 미미네소타대학 경제학박사 미 위스콘신대학 경제학과 조교수 자료: 경향신문. 1972.6.29를 재구성 www.kipa.re.kr 257

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 노동연구원, 농촌경제연구원, 조세연구원, 행정연구원 등을 들 수 있다. 직급승진과 관련해서 위 연구기관들 중 과학기술정책연구원(2011년 6월), 농촌경제연구원(2009년 12월), 행정연구원(2008년 4월)은 2009년 이후 석사급 연구원의 박사급 연구원으로의 승진 규정을 삭제한 것으로 나타난다. 한편 KDI는 출범하면서 박사급 직급자격을 대학의 교원직급과도 일치시켰는데(경향신문, 1972. 6.29), 많은 기관들이 또한 이 제도를 모방한 것으로 나타나고 있다. 현재는 연구기관에서 대학으로 이동하는 경우가 많고 대학에서 연구기관으로 전직해 오는 경우는 거의 없지만 아직도 많은 연구기관들이 KDI를 따라 연구위원 임용자격 중 하나로 대학교원 자격기준을 포함하고 있다. 이는 초창기에 선도기관을 모방하여 규정화시킨 부분으로 여비규정 운영 등과 관련해서 연구기관들은 현재에도 대부분 유지하는 것으로 나타난다. <표 6> 대학교원 자격기준 명시 기관 박사급 연구원 대학교원 해당 자격 기 관 기 타 부연구위원 조교수 자격 KDI, KEDI, KIPA 연구위원 부교수 자격 KDI, KEDI, KRIHS, KOTI, KLI, KIHASA, KIPA 한국직업능력개발원은 조교수자격자를 연구위원에 해당한다고 적시 선임연구위원 정교수 자격 KDI, KEDI, KRIHS, KOTI, KLI, KIHASA, KIPA 한국직업능력개발원은 부교수자격자를 선임연구위원에 해당한다고 적시 자료: 각 기관 인사규정 직급제도와 관련된 모방적 범주화 차원에서 직급명칭과 단계는 전체기관에 영향을 미쳤으며, 승진제한 규정은 일부 연구기관에 영향을 미친 것으로 나타난다. 전체적으로 모방적 범주화와 관련해서 KDI의 존재는 상당했던 것으로 볼 수 있다. 연구회 출범 전에는 경제분야에 주로 영향을 미쳤지만 연구회 출범 이후에는 그 범위와 대상이 확대된 것으로 파악된다. 2. 조직 차원의 다양성 촉진 메커니즘 장에서는 동형화와 함께 다양한 변이가 있는 것으로 나타난다. 이러한 변이는 조직의 특성적 요인과 관련이 있는 것으로 볼 수 있는데, 이를 살펴보면 다음과 같다. 258 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 1) 조직의 나이 이는 오래된 기관일수록 구성원들의 승진의 압력이 크고 이에 따라 복잡한 직급제도를 발전시킬 가능성이 있다는 점과 관련이 있다. 70~80년대만 하더라도 박사학위 취득자 수가 많지 않았기 때문에 대부분의 기관에서 석사학위 소지자들을 연구원으로 다수 임용하였다. 그런데 이들이 재직 중 학위를 취득하게 되면서 기관들은 이들에 대해 적절한 직급을 부여할 필요가 있었다. 27) 실제로 이와 관련해서 개별 기관들의 설립역사와 직급제도의 변이를 살펴보면 많은 경우 설립역사가 오래된 기관일수록 직급단계를 확대한 것으로 나타난다. 연구기관이 직급단계를 확대하는 모습은 대략 10년 주기로 나타난다. 대외경제정책연구원(1989년 출범)은 1996년 8월 석사급에 전문연구원 직급을 추가한 것으로 나타나며, 산업연구원(1976년 중동문제연구소. 1982년 현재의 산업연구원 출범)도 1990년 9월 박사급 직급단계를 추가하였다. 에너지경제연구원(1986년 출범)은 1995년 12월 직급단계를 기존 3단계에서 5단계로 추가하였고 정보통신정책연구원(1988년 출범)이 기존 4단계에서 1997년 5단계로 확대하였다. 통일연구원 (1991.3 출범)의 경우는 두드러지게도 1999년 8월 석사급을 1단계에서 2단계로, 2009년 4월에는 석사급을 기존 2단계에서 4단계로 확대하는 조치를 취하기도 했다. KDI(1971년 출범)는 1977년 박사급을 기존 1단계에서 2단계로, 1982년에는 이를 3단계로 확대했다. 1988년에는 석사급을 기존 2단계에서 3단계로 확대하는 조치를 취했다. 조원급도 출범한 지 10년 만에 기존 1단계에서 2단계로 확대한 것으로 나타난다. 2005년 6월에는 전문위원을 설치하여 석사급을 실제로 기존 3단계에서 4단계로 확대하는 모습도 보였다. 교육개발원(1972년 출범)의 경우도 1983년을 전후해서 석사급과 박사급 단계를 1단계 이상 확대하는 모습이 나타난다. 농촌경제연구원(1978년 출범)의 경우도 기존 4단계를 1988년 5단계로, 보건사회연구원(1976년 보건개발연구원; 1981년 인구보건연구원으로 개칭)도 1994년 박사급을 기존 2단계에서 4단계로 확대한 것으로 나타난다. 여성정책연구원은 출범 당시 연구원보를 포함하여 4단계로 운영하였는데, 10년이 지난 1992년에 연구원보와 연구원을 각각 연구원과 선임연구원으로 개칭하였고 2000년 1월에는 선임연구원을 책임연구원으로 변경하였다. 청소년정책연구원(1989년 출범)은 기존 직급명칭인 연구원, 주임연구원, 책임연구원, 연구위원을 1995년 각각 연구원, 선임연구원, 연구위원, 수석연구위원으로 변경하였다. 해양수산개발원은 해운산업연구원 (1988년) 시절에는 연구원, 주임연구원, 부연구위원, 연구위원의 4단계 체제였으나 1997년 4월 해양수산개발원 출범 시 연구원, 책임연구원, 부연구위원, 연구위원, 선임연구위원으로 직급명칭과 단계를 변경하였다. 27) 에너지경제연구원은 발족(1986년)하면서 동력자원연구소의 정책연구부서(정책선임부)의 직원이 이관되어 왔는데 당시 연구직 63명 중 박사학위 소지자는 5명에 불과했다(에너지경제연구원, 2006: 1261, 1263). www.kipa.re.kr 259

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 행정연구원(1991. 10)은 출범 때 연구조원, 연구원, 수석연구원, 연구위원 체제(출범 후 연구조원과 연구원은 연구원과 주임연구원으로 개칭)였으나 1996년 연구원, 주임연구원, 수석연구원, 연구위원, 선임연구위원 체제로 직급단계를 추가하였다. 형사정책연구원(1989)에서도 초창기에는 4단계였으나 2001년 9월 석사급 2단계, 박사급 3단계의 5단계로 변경되었다. 조직의 나이는 대부분 기관들에서 직급단계 확대로 연결되며, 이 때문에 다양한 직급제도의 모습이 나타났다고 할 수 있다. 한편 2001년 연구회가 5단계 지침을 제시한 후 10년 만인 최근 기관들로부터 직급단계 확대 요구가 잇따르고 있고, 이를 연구회가 수용하려는 움직임도 있는데 이는 조직의 나이 요인과 무관하지 않은 것으로 해석할 수 있다. 하지만 이러한 직급단계와 명칭은 최근 들어 장 전체차원에서 강제적인 요소나 거버넌스 차원의 영향을 더욱 많이 받는 것으로 나타난다. 2) 조직변화 역사 인사제도의 특징상 근로조건의 하향 조정은 쉽지 않은 문제이다. 이와 관련해서 다른 기관들과의 통합역사를 가진 경우 직급제도는 근로자에게 유리한 쪽으로 제도를 마련하는 것이 일반적이다. 특별히 학력에 의한 차별이 두드러지지 않는 공무원 조직을 전신으로 하거나 과학기술계 연구기관들과 통합된 경우는 기존 근무자들을 배려하는 인사제도를 운영할 가능성이 높다. 이와 관련해서 조직 통합역사가 있는 출연연구기관들을 살펴보면 다음과 같다. <표 7> 출연연구기관의 조직변화 내용 기관명 조직변화 내용 비 고 과학기술정책연구원 보건사회연구원 교육개발원 산업연구원 1999년 출범 시 KIST부설 과학기술정책관리연구소(STEPI)와 산업기술평가관리원(ITEP)의 정책연구기능을 통합 1971년 국립가족연구소를 폐지하고 가족계획연구원을 출범. 1976년 한국보건개발연구원이 통합되어 1981년 인구보건연구원으로 발족. 1989년 보건사회연구원으로 개칭 1971년 출범. 1973년 10월 사단법인 중앙교육연구소를 통합. 50여 명의 연구원은 교육개발원으로 이관 1982년 경제기획원 산하 국제경제연구원과 과학기술처 산하의 한국과학기술정보센터 등이 통합되어 발족. 소관부처가 상공부로 변경. 과학기술계가 전신, 과학기술계 통합 국립연구소가 전신 사단법인 연구소 통합(문교부 산하) 과학기술계 통합 260 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 기관명 조직변화 내용 비 고 에너지경제연구원 해양수산개발원 1978년 열관리시험연구소 서울분소로 출범. 과기처 산하의 종합에너지연구소->동력자원연구소(나중에 에너지기술연구원으로 개칭)의 에너지정책연구부가 전신 1997년 해운산업연구원(1984 해운기술원)과 해양연구원 해양정책 연구부, 농촌경제연구소 산림수산경제연구부의 수산부문, 국립수산 진흥원 수산경제연구실 등을 통합하여 해양수산개발원 설치 과학기술계가 전신 과학기술계 통합 국토연구원 1981년 한국과학기술원 부설 지역개발연구소 통합 과학기술계 통합 농촌경제연구원 교육과정평가원 직업능력개발원 여성정책연구원 자료: 각 기관 홈페이지 1978년 국립농업경제연구소를 흡수하여 발족(1967년 9월 농촌 진흥청 농업경영연구소로 출범) 1998년 기존 국립교육평가원(전신은 중앙교육평가원)이 교육과정 평가원(출연기관)으로 출범 교육개발연구원,한국산업인력관리공단,한국기술교육대학교산업기 술인력연구소의 기능이관을 통해 설립 1983년 보건사회부 소속의 국립부녀직업보도소(직원 22명)와 국립여성복지원(직원 15명)등 기존의 2개 여성관련 국립기관을 폐지하여 설립 국립연구소가 전신 국립연구소가 전신 다수 기관의 기능을 이관하여 발족 국립연구소가 전신 이러한 기관들의 직급제도에서 두드러진 것은 통합 후에도 기존 기관들의 직급제도를 상당기간 유지했다는 것이며, 이와 함께 대부분 석사급 연구원의 박사급 연구위원으로의 승진에는 제한이 없는 것으로 나타난다. 우선 과학기술정책연구원의 경우는 기존에 과학기술계 출연연구기관이 사용하는 연구원-선임 연구원-책임연구원 직급 체제를 연구회 통합 이후인 2002년까지 4월까지 운영한 것으로 나타난다. 2004년 이후에도 과학기술정책연구원은 다른 연구기관들과는 달리 3단계(연구원-부연구위원- 연구위원) 직급제도를 운영하였으며, 2011년 6월까지 박사급을 2단계(부연구위원-연구위원)로만 유지하였다. 에너지경제연구원도 출범 이후 10년 동안 다른 과학기술계 연구기관과 마찬가지로 3단계 직급체제(연구원-선임연구원-책임연구원(발족 후 연구위원으로 개칭))를 유지하였다. 사회과학 분야와 자연과학 및 기술분야의 연구인력이 결합된 종합환경연구기관의 성격을 가진 환경정책평가 연구원도 1992년 출범 당시 직급체계를 보면 연구원-선임연구원-책임연구원(박사급)-연구위원 체제였으며, 행정직 또한 과기계 체제를 계속 따른 것으로 나타난다. 1996년에 들어서 비로소 다른 www.kipa.re.kr 261

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 경제분야 기관과 비슷하게 직급제도를 변경하였다. 산업연구원도 1982년 과기처 산하 출연연구기관을 통합하면서 직급제도를 변경하였는데, 직급단계는 4단계(연구원-책임연구원-연구위원-선임연구위원)로 하였다. 산업연구원은 통합하면서 국제경제연구원 시절의 박사급에 대한 대우를 계속하기 위해 박사급에게는 연구위원을 비박사 에게는 전문위원의 명칭을 부여하였다. 물론 석사급 연구원의 박사급 승진에 대한 제한은 처음부터 두지 않았으며 이는 현재에도 계속되고 있다. 28) 다른 기관들로부터 기능이 이관되었거나 국립 연구기관이 전신인 기관들의 경우도 직급 승진과 관련해서 학위에 대한 승진제한 규정을 두지 않은 것으로 나타난다. 직업능력개발원은 교육개발원, 산업인력공단, 그리고 한국기술교육대학교에서도 인력이 이관되었는데 초창기부터 학위에 따른 승진제한 규정은 없었으며, 연구공모제 를 실시, 연공서열에 관계없이 능력에 따라 연구책임자가 될 수 있도록 하였다(한국직업능력개발원, 2007: 45). 국립연구소가 폐지되면서 새롭게 출연연구 기관으로 발족한 농촌경제연구원, 교육과정평가원, 여성정책연구원 등에서도 마찬가지로 승진에 제한을 두는 제도를 취하지 않았다. 국립연구소는 아니나 사단법인인 문교부 산하의 중앙교육 연구소의 연구인력을 모두 흡수한 교육개발원도 마찬가지였다. 대외경제정책연구원의 경우도 산업연구원과 KDI에서 일부 인력이 이관되어 왔는데, 이 때문에 같은 부처 산하인 KDI와는 달리 출범 시 직급단계와 명칭 그리고 승진규정에서 다소 개방적인 모습을 나타낸 것으로 나타난다. 1989년 대외경제정책연구원은 연구직의 경우 연구원-책임연구원(박사급)- 연구위원-선임연구위원 체제로 출범하였는데 이는 산업연구원의 체제와 유사한 것으로 볼 수 있다. 이렇게 다른 기관과의 조직 통합 역사가 있는 경우는 제도의 다양한 변이가 있는 것으로 나타난다. 물론 이 경우에도 시간이 지나면서 장의 압력에 따라 동형화의 모습이 있는데 이는 통합 당시 제도의 영향을 받던 인력들이 모두 승진하거나 퇴직하게 되면서 나타나는 변화들이다. 이에 해당하는 기관들로는 과학기술정책연구원, 농촌경제연구원, 교육개발원 등을 들 수 있다. 3) 직무특성 연구기관들은 법령과 정관에 따라 정책연구 외에도 다양한 연구관련 업무를 수행하고 있다. 이는 업무수행을 위해 적지 않은 석사급 실무인력이 필요하고 이들을 위한 다양한 직급제도를 마련할 28) 1982년 출범한 산업경제기술원(이후 산업연구원으로 개칭)은 1983년 10월 5일 책임연구원을 전문위원으로 승진 발령했다. 사공일 원장은 박사학위 없는 연구원들도 전문가로 양성, 박사학위 소지자들과 동등한 대우를 해 주기 위해 전문위원제를 신설했다 고 밝혔다. (산업연구원 25년사, 2002 : 171-172면). 이전까지는 KDI 체제를 따라 했기 때문에 대졸 연구원들이 연구원에 들어와 3-4년이 지나면 장래보장이 안된다는 이유로 해외유학을 떠나는 등 높은 이직률을 나타냈기 때문이다. 262 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 가능성이 있다. 출연연구기관의 업무를 보면 정책연구 외에도 추적 통계조사(패널조사), 교육 및 연수, 평가, 프로그램 개발, 기술개발 업무 등이 있다. 이와 관련해서 순수 정책연구 업무이외의 연구관련 사업을 수행하는 기관들을 정리하면 다음과 같다. <표 8> 사업 운영 연구기관과 업무내용 기 관 업무내용 관련 부서 KRIHS 국토공간정보관리 및 공급, 교육 및 연수 국토정보연구본부 KEEI 동향분석, 통계조사 및 교육 에너지정보통계센터 KDI 경제정보 제공, 교육연수, 투자사업평가 경제정보센터, 공공투자관리센터 KEDI 교육, 통계조사, 연수 및 홍보, 학교지원 교육통계 평가연구본부, 학교지원본부 KICE 교육평가, 교과서 검인정, 학습프로그램 개발 및 보급, 학교교육지원, 각종 국가고사출제 관리 대학수학능력시험본부, 교과서검정본부, 국어영어능력평가시험본부, 인재선발관리센터 KLI 통계조사, 교육 및 연수 노동정책분석실, 노동통계연구실 KWDI 정책연구 및 조사, 여성인적자원개발 및 역량강화를 위한 프로그램 개발 및 운영 성별영향평가 통계센터 KRIVET 조사, 교육 훈련프로그램의 개발, 직업훈련기관 및 훈련과정에 대한 평가, 국가공인 민간자격 관리 및 운영, 직업 진로정보 및 상담 서비스 제공 직업능력개발평가센터, 진로 직업정보센터, 동향 데이터분석센터 NYPI 조사, 청소년관련 교재발간 등 통계기초연구실, 청소년정책분석평가센터 KMI 조사, 정보분석 및 보급, 컨설팅 항만운영 기술연구실 KEI 조사, 평가, 기술개발, 교육훈련 환경평가본부 KOTI 조사분석, 평가 국가교통조사분석본부, 철도/도로/항공 기술연구실 KIPF 조세 및 공공지출에 관한 자료 수집 및 관리, 조세제도 교육/연수/홍보 장기재정전망센터, 세법연구센터, 재정지출분석센터, 성과관리센터 자료: 각 기관 홈페이지. 각 기관 정관 위 기관들을 보면 직급제도 운영상의 공통점은 두드러지지 않는다. 그런데 특별히 승진규정과 관련해서는 승진에 대한 차별이 없는 경우와 승진을 차별하여 직원들을 별도의 직무에 배치하는 경우로 나눌 수 있다. 우선 승진에 차별을 하는 경우는 KDI와 노동연구원이 대표적이다. 이들은 석사급 연구원들에 대해 승진제한을 하는 대신 석사급 연구원들의 직급단계를 다른 기관과는 달리 www.kipa.re.kr 263

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 3단계(연구원-전문연구원-전문위원)로 운영하고 있으며, 이들을 사업부서에 주로 배치하고 있는 것으로 나타난다. 특별히 이 두 기관에서는 연구회의 연구직 직급단계 기준을 준수하는 차원에서 전문위원은 연구직임에도 직종을 달리해서 전문직으로 분류하고 있다. 교육개발원이나 교육 과정평가원은 사업수행과 관련해서 석사급인 전문연구원을 채용하지 않고 박사급 연구원으로 충원하고 있거나, 석사급 연구원들을 전문직 또는 계약직 으로 채용하는 모습도 보인다. 나머지 기관들은 대부분 석사급 연구원들에 대해 승진제한을 두지 않는 것으로 나타난다. 한편 직무특성과 관련해서 각 기관들의 부연구위원 미만의 연구직 비율을 살펴보면 다음과 같다. <표 9> 연구직 중 부연구위원 미만 비율 구 분 기관명 10% 미만 STEPI, KIET, KEDI, KICE, KOTI, NYPI 10-20% 미만 KRIHS, KEEI, KINU, KREI, KLRI, KRIVET, KIPA, KIC, KEI 20-30% 미만 KISDI, KIHASA, KWDI 30-40% 미만 - 40-50 미만 KIEP, KMI 50% 이상 KDI, KLI, KIPF 자료: 경제인문사회연구회. 2011.12 위 표를 보면 부연구위원 미만 비율이 낮은 기관 29) 은 승진차별이 크게 없어 대상자들이 다수 승진했거나 석사급 연구원 채용을 제한하는 것으로 볼 수 있다. 부연구위원 미만 직원의 비율이 높은 경우는 순수 정책연구 외 연구관련 사업이 많아 다수의 석사급 연구직을 채용하는 경우나(승진이 가능한 경우 있음) 연구책임자급과 조원급의 역할을 명확하게 구분하여 승진을 29) 연구직 중 박사학위 미 소지자 비율의 다음의 표는 참고할 만하다. 구 분 기관명 10% 미만 KEDI, KICE, KLRI, KRIVET 10-20% 미만 STEPI, KINU, KOTI, NYPI, KREI, KIPA, KIC, KEI 20-30% 미만 KIET, KEEI, KWDI 30-40% 미만 KRIHS, KIEP, KDI, KIHASA 40% 이상 KISDI, KLI, KIPF, KMI 264 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 제한하면서 실제로는 two-track으로 연구직의 직급제도를 운영하고 있는 곳으로 볼 수 있다. 이렇게 보면 업무 특성은 직급제도의 다양성에 어느 정도 영향을 미쳤다고 볼 수 있지만, 업무특성과 직급제도 운영 간에 일관성 있는 변화 모습은 보이지 않는다. 4) 노조의 존재 직급제도는 승진과 밀접한 관련이 있기 때문에 기관별로 설치되어 있는 노조의 존재 또한 영향을 미치는 조직적 특성으로 볼 수 있다. 출연연구기관에서의 노조설립은 1987년 9월 산업연구원부터 시작되었는데, 이후 농촌경제연구원(1987.12.4), KDI(1988.1), 국토개발연구원 (1988.2) 등으로 이어져 1980년대 말 대부분의 기관에 노조가 설치되었다. 30) 1988년 3월 12일에는 10개의 연구기관 노조와 3개의 경제단체 노동조합이 [연구 전문기관노동조합협의회]를 창립 하였고, 이후 1989년 10월 [전국전문기술노동조합연맹(이하 전문노련 )]을 구성하였다. 31) 이들은 80년대 출연연구소에 대해 장(field) 차원에서 직급제도 개선에 관심을 가진 것으로 나타난다. 전문노련이 출범하면서 제시한 강령과 관련해서 연구기관들은 직급 간 차별대우, 박사 비박사 구분 승진제한 문제에 대해 문제를 인식하고 이의 개선을 위해 노력한 것으로 나타난다(조우현 외, 1994). 한편 출연연구기관의 경우 초창기부터 장 차원에서 노조가 연합(연맹)하는 경우도 있고 단독노조로 활동하는 경우도 있었는데, 이에 따른 직급제도 변화에 대한 차이는 크지 않은 것으로 나타난다. 연맹차원에서는 공동교섭을 통해 보수체계 개선에 좀 더 많은 영향을 미친 것으로 나타난다. 30) 노동조합 설립 역사를 표로 정리하면 다음과 같다. 구 분 80년대 90년대 2000년대 노조설립 기관 KIET(1987)-현재 폐지 KREI(1987) KDI(1988)-현재 폐지 KRIHS(1988)-자체 KREI(1988) KIHASA(1988) KOTI(1988)-자체 KEEI(1988) KWDI(1988) KEDI(1988)-현재 폐지 KISDI(1989) STEPI(1989) KLI(1991) KIC(1991)-자체 KEI(1993) KINU(1999) KIPF(2006) KRIVET(2006) 노조없음 KIEP, KICE, KIPA, KLRI, NYPI 자료: www.alio.go.kr 각 기관 노동조합 공시자료 등 31) 당시 전문노련에 속한 사회과학계연구기관들로는 KOTI, KRIHS, KIET, KEEI, KISDI, KDI, KLI, KREI, KIHASA, KWDI, KMI 등을 들 수 있다. www.kipa.re.kr 265

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 초창기의 경우 노조가입률을 보면 국토연구원의 경우 당시 책임연구원의 75%, 연구원의 92%가 가입했으며, 산업연구원 노조의 가입률은 대상자의 85.6%가 가입하여 노조가입률이 상당히 높았던 것을 알 수 있다(산업연구원, 2002: 239 참조). 이를 배경으로 산업연구원은 다양한 직급제도 개선을 추진하였는데, 1988년 산업연구원에서는 출연연구기관 최초로 연구직에 대한 기본급 단일호봉제를 도입하였다. 1994년 6월에는 박사학위 소지자와 비박사학위 소지자 간 명칭 차별도 폐지했다. 하지만 출범할 때부터 석사급 연구원의 박사급 연구원으로의 승진규정이 없었던 KDI는 타 기관처럼 적극적으로 관련 규정을 신설하기는 어려웠던 것으로 나타난다. 노조 출범 이후 KDI는 박사 2년 경력, 전문연구원 2년 경력의 경우 심사를 거쳐 부연구위원에 승진할 수 있는 규정을 만들었지만 형식적인 규정에 불과했던 것으로 평가된다. 기존 승진규정이 있는 경우에는 많은 기관들이 단체협약을 통해서 결원 발생 시 내부승진 원칙을 관철하기도 했다. 이에 해당하는 대표적 기관으로는 국토연구원, 해양수산개발원, 환경정책평가원을 들 수 있다. 이 기관들은 현재에도 이 원칙을 유지하고 있다. 하지만 노조 설립연대가 늦거나 노조의 세가 미약한 경우 이는 기관장의 인사권을 침해하는 것으로 여겨져 반영되지 못했다. 최근 들어 이 내부승진 원칙 조항은 경영권을 제약하는 사항으로 평가되어 점차 폐지되는 추세이다. 대표적인 기관들로는 농촌경제연구원, 에너지경제연구원, 여성정책연구원을 들 수 있다. 한편 노조설립 이후에 나타난 현상으로는 석사급 이하 연구직의 직급단계가 확대되고 명칭이 상향조정된 경우가 많았던 것으로 나타난다. 국토연구원(89.3/ 93.12), 산업연구원(90.9, 94.6), KDI(88.3), KEDI(91), 교통연구원(95), 노동연구원(91.2), 농촌경제연구원(88), 보건사회연구원 (88.6, 90.3), 여성정책연구원(92.2) 등에서는 직급명칭이 상향조정되고 직급단계가 확대되었다. 이는 노동조합 구성원이 대부분 석사급 이하 연구직이었기 때문이었던 것과 관련이 있다. 연구회의 강제가 있음에도 노조와의 합의가 이루어지지 않아 아직까지 직급단계와 명칭을 개정하지 않은 기관들로는 국토연구원 32), 교통연구원, 노동연구원, 여성정책연구원을 들 수 있다. 이들 기관들은 노조 가입률이 50% 이상 되어 노조의 영향이 매우 큰 것으로 알려져 있다. 결국 이렇게 보면 직급제도와 관련해서 노조의 존재는 초창기 장 차원에서, 시간이 흐르면서는 개별 기관 차원에서 영향을 미쳤는데, 특히 직급승진 규정보다는 직급단계의 확대와 명칭개선에서 더 두드러졌던 것으로 나타난다. 33) 32) 국토연구원의 단체협약(2010.12.18-2012.12.27)에 따르면, 연구책임자는 직급과 학위소지여부에 관계없이 공정하게 선정한다고 되어 있고(제32조), 승진과 관련해서는 연구원은 상위직급의 임용에 있어서 내부 승진을 원칙으로 한다(제83조 승진의 원칙)고 되어 있다. 이 기관은 직급단계 및 명칭에서 기준을 준수하지 않은 것으로 되어 있어 매년 평가에서 문제가 지적되고 있는 상황이다. 국토연구원은 조합원 비율이 52.7%에 이르고 있다. 33) 보건사회연구원은 기존 6단계의 5단계로의 직급 축소와 관련해서 2010.11.10. 노사가 별도로 합의를 한 바 있다. 266 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 Ⅳ. 분석종합 사회과학계 직급제도의 동형화와 다양성에 대한 영향 메커니즘과 관련해서 직급제도의 구성 요소인 직급명칭, 직급단계 그리고 직급승진 규정과 관련해서 어떤 요인이 가장 큰 영향을 미쳤는지를 각각 정리해 보면 다음과 같다. 우선 직급명칭 동형화 부분은 다소 강제적인 측면이 크다고 볼 수 있는데 시기별로 보면 연구회가 출범한 이후에 좀 더 두드러졌다. 연구회 출범 전에는 직급명칭과 관련해서 여러 개의 출연연을 관장하고 있었던 주무부처의 요소가 다소 강했다. 주무부처는 산하 출연연구기관에 대해 업무 편의상 또는 관리상 통일성을 기하는 것이 필요했기 때문이다. 연구회 출범 전에 일부 기관에서 유사한 명칭을 나타내는 부분은 선도기관에 대한 모방적인 측면이 컸다고 볼 수 있다. 특히 출연연구기관 중에서 최초로 설립된 KDI에 대한 모방이 두드러지는데 이러한 부분은 초창기 경제분야 연구기관들 사이에서, 2000년을 전후해서는 연구기관의 장 차원에서 확인되고 있다. 하지만, 현재까지도 직급명칭과 관련해서 일부 기관은 다르게 운영하는 모습도 나타났는데, 이는 기관의 나이, 조직변화 역사, 노조 등 조직적 특성이 반영되는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이 직급 명칭에 대해서는 최근 연구회 등 감독기구에 의한 강제적 동형화 차원이 두드러지고 있다. 직급단계 부분은 직급명칭과도 관련이 있는데, 이 또한 연구회 이후에 통일적인 모습을 보이는 것은 강제적인 부분이 크다고 할 수 있다. 연구회 출범 전에 동일 부처하의 여러 연구기관들이 직급단계가 비슷한 것은 주무부처에 의해 통일성을 기하는 측면이 많았던 것으로 보인다. 연구회 출범 이후에는 주무부처 보다는 예산부처, 감사원, 국회 등의 영향력이 더욱 큰 것으로 나타난다. 직급단계의 변이는 또한 조직 특성적 차원의 영향이 큰 것으로 볼 수 있다. 설립시기가 오래되면 오래될수록 직원들의 승진요구가 강해지면서 직급을 추가했기 때문이다. 이는 노조가 있는 경우에는 더욱 두드러지는데 하위직급의 신설에서 특히 그렇다. 직급단계도 장 차원에서 보면 설립초기부터 선도기관을 따라하는 모방적인 특성도 적지 않은 것으로 나타나고 있다. 하지만 최근 들어 이에 대해서도 강제적 메커니즘의 작동이 눈에 띄는 것으로 확인된다. 직급승진규정 측면에서는 강제적인 요소나 거버넌스 차원에서의 영향은 크지 않았던 것으로 나타난다. 전체적으로 보면 석사급연구원이 박사급으로 승진하는 데 제약이 없는 경우와 있는 경우로 나누어 볼 수 있다. 승진제약이 없는 경우는 조직의 변화역사, 노조의 영향 등 기관 특성 차원의 영향이 크다고 할 수 있다. 한편 승진에 제한을 두는 부분과 관련해서는 규범적 모방적인 측면이 크다고 할 수 있다. 특히 경제분야 연구기관들 사이에 이러한 모습이 두드러진 것으로 나타난다. 네트워크를 통하여 경제분야 연구기관들은 이를 공유한 것으로 볼 수 있다. 분야가 다른 www.kipa.re.kr 267

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 연구기관들에서도 이를 도입한 것은 선도기관에 대한 모방적인 측면이 큰 것으로 나타난다. 최근에는 오랫동안 승진제한을 두지 않았던 기관들도 승진제한을 두는 경우가 생겨나고 있는데 이는 전체적으로 출연연 인력구성이 변화하는 부분과 함께 장 차원에서 상호간 모방이 일정부분 역할을 한 것으로 해석할 수 있다. 이러한 영향 메커니즘을 표로 정리해 보면 다음과 같다.. <표 10> 직급제도 요소에 대한 메커니즘의 영향 메커니즘 직급명칭 직급단계 승진규정 법제도(규제) 연구회 이전: 약 연구회 이후: 강 연구회 이전: 약 연구회 이후: 강 약 장(field) 차원 (동형화) 거버넌스(강제 규범) 연구회 이전: 약(부문별 보통) 연구회 이후: 강 연구회 이전: 약(부문별 보통) 연구회 이후: 강 네트워크(규범 인식) 보통 보통 강(부문별) 약 모방성(인식) 강 강 강(부문별) 조직 나이 보통 강 보통 조직특성 차원 (다양성) 조직 변화 역사 보통 보통 강 직무특성 보통 강 보통(부문별 강) 노조의 존재 보통 강 보통 전체적으로 보면 제도의 동형화와 다양성에 대해서는 메커니즘이 복합적으로 작동한 것으로 나타난다. 장 차원의 동형화 측면에서는 직급단계가 가장 안정적이고 지속성이 크다고 할 수 있다. 하지만 이는 개별기관의 다양성과 변이 측면에서도 마찬가지이다. 이러한 이유로 직급단계는 제도를 통일화시키기가 상대적으로 쉽지 않았다고 할 수 있다. 직급 승진규정도 부문별로 다양화된 것과 관련해서 안정성과 지속성이 크기 때문에 일치시키기가 쉽지 않은 것으로 볼 수 있다. 특히 이 부분은 기관의 조직적 특성 외에도 부문별 네트워크를 중심으로 기관들 사이에 형성되어 있는 인식적, 규범적 특성들이 강하게 나타나기 때문이다. 한편 연구기관의 직급제도 형성과 관련해서 두드러진 것은 KDI와 같은 중심조직의 존재이다. 직급제도 전반에 걸쳐 KDI 등은 역사적으로 오래되고 가장 성공적인 조직이었기 때문에 조직원형 268 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 (organizational archeype)으로 기능해 온 것으로 볼 수 있다(Hannan & Freeman, 1989: 57 참조; Scott, 2008: 189 참조). 위 논의에서 보면 출연연의 특성적 차원들 때문에 장 차원에서의 동형화 압력에도 불구하고 여전히 직급제도의 다양성으로 나타난다. 그런데 KDI의 경우는 네트워크의 중심조직으로서 이것이 장 차원에서도 영향력이 매우 큰 것으로 확인된다. 이에 대해 DiMaggio & Powell(1983: 150)은 새롭게 시작한 조직들은 나름대로의 특성을 반영해서 제도를 만들지만, 후발주자인 경우는 조직의 특성과 무관하게 환경에 따르는 경우가 많다고 하였다. 장 차원에서 보면 기관들이 주된 환경으로서 KDI의 직급제도를 모방하는 경향이 많았다고 할 수 있다. Scott(2008: 170-173)은 제도의 영향에 대해 조직들이 반응하는 다양한 모습과 관련해서 1) 동의 및 동조, 2) 타협, 3) 회피, 4) 저항, 5) 조종전략을 언급하고 있다. 문제는 바로 영향력 있는 기관들의 반응이다. 그런데 영향력 있는 기관들의 반응이 늘 제도의 효율성 차원과 일치하는 것은 아니라는 점이다. 그렇기 때문에 직급제도 개선과 관련해서 다른 기관의 모방 대상이 되는 주요 기관들에 대한 장 차원에서의 관리는 중요한 것으로 여겨진다. 정리해 보면 전체적으로 출연연구기관의 직급제도는 기관들이 효율적이라고 생각되는 직급 제도보다는 사회적으로 적절하다고 생각되는 또는 정당하다고 생각되는 적절성의 논리(logic of appropriateness)에 따라(March & Olsen, 2004 참조) 직급제도를 운영해 온 측면이 많았다고 할 수 있다. Ⅴ. 결 론 이 연구는 그 동안 논의된 적이 없었던 사회과학계 출연연구기관의 직급제도 형성과정을 제도주의적 관점에서 이해하고자 하였다. 연구결과 사회과학계 연구기관들의 직급제도는 합리적인 설계라기보다는 출연연이라는 장에 속한 연구기관들이 시간이 지남에 따라서 서로 닮도록 하는 여러 요소들에 따라 형성된 것으로 나타난다. 물론 연구기관들에 따라서는 이러한 외부의 압력이 있음에도 전략적인 선택을 하는 경우가 있었다. 또한 사회과학계 연구기관의 연구직 직급제도의 일부는 오랜 시간에 걸쳐 안정화된 제도로 나타났다. 이 때문에 전체적으로 장 차원에서 핵심적인 부분으로 여겨지는 제도들의 변화는 쉽지 않는 것으로 나타난다. 특히 자연과학계와 같이 직급단계를 줄이거나 명칭을 변경하는 것, 그리고 직급 승진 규정을 완화하는 것은 규범적, 인식적 차원에 착근된 부분도 있어 변화를 시도할 경우 쉽게 수용이 어려운 것으로 보인다. 무엇보다 연구회 출범 이후에는 선도기관을 중심으로 한 www.kipa.re.kr 269

한국행정연구 제 21권 제 3 호 2012 네트워크 관계 확산 등으로 인해서 이러한 부분은 더욱 어렵게 되었다. 직급제도 개선을 주도하는 연구회는 오히려 이러한 기관들의 영향을 받는 부분도 있었던 것으로 확인된다. 하지만 출연연구기관이 처한 상황과 외부 환경의 변화를 고려할 때 현재의 직급제도는 개선의 필요가 있는 것으로 나타난다. 최근 들어 출연연구기관은 싱크탱크 능력에 대한 의구심과 함께 저조한 연구생산성 문제가 거론되고 있는데(인문사회연구회, 2005 참조), 출연연 직급제도의 경직성도 이와 일부 관련이 있는 것으로 볼 수 있기 때문이다. 민간부문의 경우 환경변화에 대처하고 경쟁력을 높이기 위해 전반적으로 직급을 축소하고, 성과중심으로 인사관리를 하며 직급체계 및 직급 직위 명칭을 단순화하는 모습이 일반화되어 있는데(김성국, 2011: 16 참조), 출연연의 직급제도도 여기에서 자유로울 수는 없을 것이다. 그러나 출연연구기관의 직급제도 변경은 그렇게 용이하지는 않은 것으로 나타난다. 이는 앞에서도 보았듯이 제도가 장 차원과 개별 기관의 전략적 차원이 결합되는 등 복잡한 과정을 거쳐 형성되었기 때문이다. 이와 관련해서 소관 연구기관의 직급제도 개선을 추진하는 연구회는 직급제도 형성과 관련된 맥락을 잘 이해할 필요가 있는데, 특별히 장 차원에서의 기관들의 네트워크의 존재나 개별 기관의 전략적 선택을 잘 이해하는 것이 중요할 것이다. 한편 최근 연구회는 출연기관에 대해서 감사원 등의 요구에 따라 직급단계 통일화 등을 추진하면서 박사급 연구원의 직급단계 확대 등을 골자로 하는 제도 개편을 추진하고 있는데, 이것이 효율적인 직급제도 개선 방향인가에는 의문이 있다. 출연연구기관의 직급제도 개편은 단순하게 감사원 등 감독기구의 요구 때문이 아니라 우수인력 선발과 양성, 활용 및 지식센터로서 출연연을 기능하도록 하는 차원에서 접근해 볼 필요가 있기 때문이다. 직급제도가 조직운영, 평가관리, 보수체계, 경력개발 관리 등과의 정합성을 가져야 한다는 것이다. 예컨대, 출연연구기관은 연구조직으로서 지식 창조, 공유, 협력의 조직문화와 적합한 조직구조를 가져야 한다고 본다면 이 때 필요한 것은 팀조직과 권한위임, 자유롭고 신속한 지식교환 등일 것이다. 이러한 측면에서 직급제도를 다단계로 운영하는 것은 효율적으로 보기 어려울 것이다. 지식 축적 차원에서 보면 석사급 연구원을 선발하고 적절하게 양성하는 내부 임용 방법도 병행하는 것이 필요할 것이다. 특별히 최근에는 박사급 연구원들의 높은 이직률 문제가 지속적으로 거론되고 있는 상황이기 때문에(권순철, 2011 참조), 지식축적을 통해 전략적 우위를 확보하기에 유리한 직급제도를 설계하는 것이 중요할 것이다. 한편 출연연구기관의 연구직은 다른 직종과는 달리 실적과 역량에 따른 보상이 가능한 것으로 이해된다. 그렇기 때문에 입직 당시의 학력에 의한 직급 차이를 계속해서 유지하는 것을 바람직한 것으로 보기는 어렵다. 연봉제의 확산 정착과 관련해서도 직급단계를 세분화하기보다는 브로드밴딩 270 www.kipa.re.kr

사회과학계 정부출연연구기관의 직급제도 형성에 관한 연구: 연구직을 중심으로 (broadbanding)화하는 것이 필요한 조치라고도 볼 수 있다. 과거와는 달리 박사학위 취득자 수의 증가로 인해 전체적으로 석사급 연구원의 신규채용이 줄어들고 있어서 기존의 직급단계를 유지해야 하는 지에 대해서도 근본적으로 고민할 필요가 있는 것으로 여겨진다. 하지만 연구기관들의 경우 순수 정책 연구업무 외에 다양한 사업(정부위탁사업)을 수행하는 경우가 많은데, 이 경우 직원들을 모두 박사학위를 가진 연구자로 충원하는 것이 효율적인지는 의문이다. 기관의 특성에 맞는 합리적인 직급과 직종제도의 설계를 고민해야 할 시점으로 판단된다. 이와 함께 기본적으로는 출연연을 둘러싼 환경인 정부기관, 외국의 연구기관, 민간기관, 대학들에서 변화되는 추세도 수용하여 직급제도를 좀 더 개방적인 측면에서 운영할 필요도 있을 것이다. 이와 관련해서 연구기관 관리기구로서 연구회는 국회나 감사원, 예산부처의 요구를 그대로 운반하기 보다는 연구기관들이 조직의 인력자원을 효과적이고 효율적으로 운영할 수 있도록 직급과 관련해서 합리적인 방향제시 및 개선대안을 마련하는 것이 필요할 것이다. 요약하면 출연연 직급제도는 오랜 시간에 걸쳐 형성되어 비교적 안정화된 제도이나 출연연 환경변화에 대한 고려, 직급제도의 기능적 유용성, 직급제도의 수용성 등의 차원에서 보면 점차 개선의 필요성이 증가하고 있는 것으로 볼 수 있다(DiMaggio & Powell, 1983: 157 참조). 하지만 직급제도 개선과 관련해서는 구체적인 문제점 분석이 필요하며, 다른 외국기관, 민간기관 등과의 비교를 통해 좀 더 체계적인 정책적 시사점 및 대안 도출이 요구된다. 이는 후속 연구를 통해서 정리해 볼 필요가 있는 부분이다. www.kipa.re.kr 271

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