제 출 문 지역발전위원회 위원장 귀하 본 보고서를 저성장 시대의 지역발전정책과 대안적 지역발전 지표 개발의 방향 설정 연구 연구용역의 최종보고서로 제출합니다. 2015년 11월 (사)한국지역정책학회 회 장 박 경
연 구 진 연구책임 박경 (사)한국지역정책학회 회장(목원대 교수) 연 구 진 연구원 이원호 성신여대 교수 연구원 서정해경북대 교수 연구원 나주몽 전남대 교수 연구원 김찬준 산업연구원 연구위원 연구보조원 이요한 산업연구원 RA
차 례 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의 배경과 필요성 1 2. 연구의 목적과 구성 2 Ⅱ. 저성장 시대와 지역정책 3 1. 다시 떠오르는 중국 3 (1) 서론 : 역사적 관점에서 본 중국 3 (2) 중국의 경제 성장, 자원과 인구 12 (3) 개혁과 개방 제1단계 17 (4) 개혁과 개방 제2단계 19 (5) 개방과 세계화 22 (6) 개혁 제3단계로의 지향과 새로운 지속가능 개발 모델 25 (7) 결론 35 2. 영국의 재정긴축, City Deals 정책하에서 새로운 지역발전 투자의 모색과 평가 39 (1) 서론 39 (2) 영국에 있어 공간적 불평등이란 무엇인가 40 (3) 글로벌 위기, 긴축 도시정책과 금융화 43 (4) 도시, 제도 및 거버넌스 47 (5) 영국의 City Deals 정책, 분권주의 및 지방주의 49 (6) 결론 56 Ⅲ. 일본 및 한국의 지역정책 63 1. 동아시아 자본주의와 일본의 지역정책: 중앙집권모델의 위기 63 (1) 서론 63 (2) 일본 지역경제의 현 상황 64 (3) 일본 지역정책의 역사 66 (4) 일본의 클러스터 전략 67 - i -
(5) 글로벌한 기능분업과 동아시아 경제 71 (6) 내발적 발전 정책을 지향하려면 75 (7) 결론 78 2. 한국 지역산업정책의 경험과 과제 82 (1) 한국 지역산업정책의 경험 82 (2) 문제제기 85 (3) 대내외 환경변화 86 (4) 한국 지역산업정책의 도전 과제 86 Ⅳ. 대안적 지역발전 지표의 산출과 분석 91 1. 유럽의 생활의 질에 관한 조사: 주요 결과와 정책적 함의 91 (1) 서론 91 (2) 복리의 불평등과 그 해결책 93 (3) 공공 서비스의 중점 지방 및 지역 정부의 관심 사항 96 (4) 삶의 질 측정과 국가(혹은 지역) 범주화에 대한 다차원적 접근법 99 2. 한국의 국민 삶의 질 지표 104 (1) 머리말 104 (2) 국민 삶의 질 측정 체계 106 (3) 측정지표의 공개 및 활용 113 (4) 삶의 질 지표의 세분화 116 (5) 결론 119 3. 지역생활권 삶의 질 및 격차 분석 120 (1) 서론 120 (2) 선행연구 검토 121 (3) 지역생활권 삶의 질 분석 지표체계 123 (4) 결론 129 Ⅴ. 결론 156 - ii -
표 차례 <표 Ⅱ-1> 세계 인구와 GDP 분포(1950~2012년) 5 <표 Ⅱ-2> 세계의 빈곤 추세 6 <표 Ⅱ-3> 세계의 경지면적, 물 및 산림 자원에 대한 중국의 경지면적 비율 16 <표 Ⅱ-4> BRICS 및 고성장 국가에서의 소비증가율(1978~2913년) 27 <표 Ⅱ-5> GDP 대비 총자본형성 27 <표 Ⅱ-6> GDP, 종업원 보상 및 이윤성(profitability), 1998 2012, GDP 대비 종업원 보상, 이윤성 및 가계 소비(1998~2013년) 28 <표 Ⅱ-7> 중국의 세계 각 지역별 수출입, 전체에 대한 비율 34 <표 Ⅱ-8> 긴축 도시정책 46 <표 Ⅱ-9> 영국 잉글랜드와 스코틀랜드의 28개 합의된 City Deals 정책 51 <표 Ⅱ-10> 지방 및 지역 정부에 귀속되는 조세 수입, 총조세수입에 대한 비율(%) 52 <표 Ⅲ-1> 지역별 전출입 출입국 내역(2006년 10월~2009년 9월, 2010년 10월~2013년 9월 누계) 65 <표 Ⅲ-2> 도쿄도의 경제활동별 도내총생산 실질 성장액(2005년 기준) 74 <표 Ⅲ-3> 내발적 발전과 외래형 개발 76 <표 Ⅲ-4> 지역산업정책의 전개과정 82 <표 Ⅲ-5> 지역산업정책의 전개과정 84 <표 Ⅲ-6> 지역산업정책의 유형 88 <표 Ⅲ-7> 지역산업정책의 패러다임 변화 비교 88 <표 Ⅳ-1> 유럽에 있어 국가 그룹별 삶의 질 변동 102 <표 Ⅳ-2> 국민 삶의 질 지표의 구성 107 <표 Ⅳ-3> 국민 삶의 질 지표 및 추세 현황 114 <표 Ⅳ-4> 삶의 질 지표 선행연구 요약 124 <표 Ⅳ-5> 생활권 삶의 질 지표체계의 구성 127 <표 Ⅳ-6> 주관적 지표의 전체 표본 할당 128 <표 Ⅳ-7> 생활권 삶의 질 지표체계의 구성(주관적 지표) 128 <표 Ⅳ-8> 영역별 생활권 삶의 질 상위 지역(객관) 130 <표 Ⅳ-9> 영역별 생활권 삶의 질 상위 지역(주관) 131 <표 Ⅳ-10> 영역별 생활권 삶의 질 상위 지역(종합) 132 <표 Ⅳ-11> 영역별 지표 특성을 고려한 지역생활권 유형별 삶의 질 수준 평균 135 <표 Ⅳ-12> 지역생활권 격차분석 결과 140 <표 Ⅳ-13> 지역생활권 유형별 격차분석 결과 141 - iii -
그림 차례 <그림 Ⅱ-1> 중국의 성장과 농촌-도시 이행( 移 行 ) 12 <그림 Ⅱ-2> 중국의 GDP 및 GDP 성장(1950~2013년) 13 <그림 Ⅱ-3> 중국과 세계의 주요 식량곡물 산출, 파종지역(다모작 가능) 및 수확량(1960~2013년) 15 <그림 Ⅱ-4> 중국의 인구 증가(1950~2050년) 16 <그림 Ⅱ-5> 중국에서의 조세수입과 지출의 분배(1950~2013년) 18 <그림 Ⅱ-6> 재정 이전지출 교부금 및 지방( 省 )정부 수입(2006년) 20 <그림 Ⅱ-7> 중국 본토의 교역(1992~2013년) 22 <그림 Ⅱ-8> 중국의 외국인직접투자(FDI) 및 외환보유고 24 <그림 Ⅱ-9> 농촌인구의 발전과 제1차 산업분야의 고용과 산출(1952~2012년) 32 <그림 Ⅱ-10> 영국 도시들의 산출 성장과 고용 간의 관계(1981~2011년 기간의 연평균 성장률) 41 <그림 Ⅱ-11> 런던, 잉글랜드 핵심 도시들과 에든버러, 글라스고 및 카디프의 누적 성장경로 차이(1981~2011년) 42 <그림 Ⅱ-12> 영국 및 다른 주요국들과의 공간 불균형 비교, 국가 총부가가치의 지역 점유분 표준편차 지수(1995~2013년) 43 <그림 Ⅱ-13> 영국의 국내총생산(2007~2013년) 44 <그림 Ⅱ-14> 영국 잉글랜드의 지방기업연합(Local Enterprise Partnerships) 50 <그림 Ⅱ-15> 영국 잉글랜드의 지방정부 지출력 변화 및 정부자금 조달 (2010.11~2015.16) 50 <그림 Ⅱ-16> City Deals 정책 일부 사례: 영국정부의 잠재적 자금조달 약속( m) 52 <그림 Ⅲ-1> 일본의 지역별 장래 추정인구(2005년=100의 지수) 64 <그림 Ⅲ-2> 1인당 현민소득의 추이(2005년 기준실질값, 단위:만엔) 65 <그림 Ⅲ-3> 국내 성장주기와 복지 국가 66 <그림 Ⅲ-4> 지적 노동시장형성형 지역혁신시스템 69 <그림 Ⅲ-5> 기업 정점형 지역혁신시스템 70 <그림 Ⅲ-6> 글로벌한 성장사이클 72 <그림 Ⅲ-7> 도쿄증권거래소의 외국기업 상장 수 73 <그림 Ⅲ-8> 도쿄도와 가나가와현의 정보서비스산업 분야에 대한 1인당 매출과 전국에서 차지하는 비율의 추이 74 <그림 Ⅲ-9> 지역산업정책의 개념과 범위 87 <그림 Ⅳ-1> 유럽연합의 삶에 대한 불평등한 만족도. 94 <그림 Ⅳ-2> 4분위 소득집단의 삶에 대한 만족도 95 - iv -
<그림 Ⅳ-3> 4분위 소득집단의 삶에 대한 만족도 95 <그림 Ⅳ-4> 4분위 소득집단의 삶에 대한 만족도 96 <그림 Ⅳ-5> 질병 정도의 차이에 따른, 또한 자식과의 대면 접촉의 빈도 차에 따른 삶에 대한 만족도 96 <그림 Ⅳ-6> 공공 서비스에 대하여 지각된 품질 97 <그림 Ⅳ-7> 제도에 대한 신뢰를 결정하는 요인 97 <그림 Ⅳ-8> 근린지역 서비스: 서비스의 혜택을 받을 수 있나요? 98 <그림 Ⅳ-9> 삶의 질 측정 만다라 106 <그림 Ⅳ-10> 물질적 부문의 삶의 질 영역 간 관계 108 <그림 Ⅳ-11> 비물질적 부문의 삶의 질 영역 간 관계 110 <그림 Ⅳ-12> 국민 삶의 질 웹사이트 화면 115 <그림 Ⅳ-13> 시도 단위 삶의 지표의 예(1) 117 <그림 Ⅳ-14> 시도 단위 삶의 지표의 예(2) 118 <그림 Ⅳ-15> 1인당 소득과 삶의 만족도 118 - v -
Ⅰ. 서론 1. 연구의 배경과 필요성 최근 세계적인 경기침체, 글로벌 경쟁의 가속화, 재정위기 등의 도래는 국 가경제뿐만 아니라 지역경제가 처한 환경에도 급속한 변화를 야기하고 있다. 이러한 경제적 글로벌화의 심화 및 글로벌 위기는 안정적인 국가경제 및 지 역경제의 발전전망을 저해하면서 기존 정책의 유효성을 약화시키고 있다. 이 러한 상황 속에서 지역정책은 새로운 도전과 전환기를 맞이하고 있으며 세 계의 여러 나라에서 지역경제의 여건변화에 대응하여 지역정책에도 새로운 변화를 시도하고 있다. 우리나라는 2000년대 초반부터 본격적인 지역발전정책이 도입된 이래 지 난 15년 간 다양한 지역발전정책을 실시해 왔다. 그러나 잠재성장력의 지속 적인 하락과 저출산 고령화의 심화로 인해 우리나라 경제의 저성장을 점차 고착화시키는 경향을 보이면서 기존 지역정책을 둘러싼 환경의 급속한 변화 를 초래하고 있는 실정이다. 또한 글로벌 경제위기, 중국과 브릭스(BRICS) 국 가들의 부상 등 지역경제가 당면한 대외적인 환경여건이 급변하는 가운데 우리나라에서도 지역발전정책의 전환을 새롭게 모색할 시점이 도래하고 있 다. 즉 지역경쟁력 및 성장을 지향하는 지역정책의 기존 패러다임에서 벗어 나 대내외 여건변화에 대응하는 지속가능한 성장을 추구하기 위한 새로운 지역정책 패러다임이 요구되는 시점이다. 또한 전환기의 새로운 지역발전 패러다임을 모색하기 위해서는 기존에 많이 사용되어온 거시경제 및 사회지표 중심의 통계지표보다는 대안적 지역발전 지 표를 작성하여 분석하고 활용하는 방안을 연구하는 것이 요구되고 있는 실정이 다. 현재 선진국형 사회경제에서는 삶의 질이 소득 이외의 개인적이고 사회적 차원의 변화에 더 큰 영향을 받기 때문에 1인당 GDP(국민소득)를 국민의 삶의 질을 측정하는 대리적인 지표로 사용하기 어려워졌다. 그래서 현재 삶의 질을 측정하는데 있어서 사회 및 환경 지표로 1인당 GDP와 같은 양적 지표의 단점 을 보완하려는 연구가 진행되고 있다. 우리나라의 경우도 최근 들어 인구구조의 변화와 기후변화에 대응하고자 지역에서는 고령화 및 저출산 대책과 녹색경제 정책을 지속적으로 추진하고 있다. 아울러 지역경제 활성화 및 문화융성 정책을 통한 고용확대 및 좋은 일자리 정책도 추진하고 있다. 이러한 정책은 지역민의 삶의 질을 향상시키 는 것을 목적으로 하고 있으며 대안적 지역발전 지표를 연구하는 측면에서 대안이 될 수 있다. - 1 -
2. 연구의 목적과 구성 본 연구는 글로벌 위기와 저성장 시대의 도래에 대응하여 새로운 지역정 책 패러다임 전환의 필요성 및 정책논리를 분석하고, 국내외 사례연구를 통 해 새로운 지역정책 패러다임의 구성요소와 정책방향을 제시하고자 한다. 더 불어 지역정책 패러다임 전환과정에서 제기되는 주요 이슈들이 무엇인지 파 악하고 이론적인 측면에서 고찰해 보고자 한다. 또한 삶의 질 및 행복 등 새로운 지역발전의 목표 설정과 효율적인 정책 추진을 위한 기반확립을 위해 대안적 지역발전 지표의 설정 방향에 대해 제 시하고자 한다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. Ⅱ장에서는 저성장 시대 지역정책의 새로 운 패러다임 전환 과정의 해외사례를 제시한다. Ⅲ장에서는 일본과 우리나라 의 지역정책의 역사 및 현 상황을 점검하고 향후 지역정책의 도전 및 과제 를 검토한다. Ⅳ장에서는 대안적 지역발전지표로서 EU 및 국내의 삶의 질 산출 및 분석에 대해 검토하며, Ⅴ장은 결론으로 구성된다. - 2 -
Ⅱ. 저성장 시대와 지역정책 1. 다시 떠오르는 중국* (1) 서론 : 역사적 관점에서 본 중국 중국은 세계 고대 문명 중 하나의 발상지이다. 황띠( 黃 帝 )에 의하여 시작되 고 5000년 동안 지속되어 온 중국은, 거의 4000년 동안 왕조 시대가 지속되 었고, 2000년 이상 황제( 皇 帝 )가 지배하면서 여러 사회적, 정치적, 문화적 특 징들이 나타나고 성장하여 왔다. 중국은 전통적으로 수많은 가부장적인 농촌 마을로 구성되었으며, 규제를 받는 상품생산(시장)경제였고, (위기 상태였던 때를 제외하면) 단일 중앙 권력 및 경쟁에 의하여 임명되는 관료로 구성되는 계급사회로서, 국가의 경제적 자산을 집단적으로 소유하는 사회였다. 관리들 이 중심이 된 강력한 국가 및 지배 체계는 2500년 전부터 이어져온 뿌리 깊 은 유가( 儒 家 ) 1) 및 도가( 道 家 )의 특징으로서 개인 보다는 공동선( 共 同 善 )을 중시하는 것이다. 이러한 중국의 전통은 서양의 계몽주의적인 시민사회의 개인 이라는 개념과는 다른 것으로서, 시민사회의 개인이라는 개념이 과학 적이고 사회적인 진보를 이룰지라도 개인을 상호의존적이며 스스로 변화하 는 사회의 일부로 볼 수 없게 된다. 이러한 중국의 전통에 따라서, 중국에서 는 지위와 정부에서 일하는 관리라는 개념, 집단과 국가에 대한 충성심, 권 위에 대한 복종, 헌신에 대한 존경, 꽌시( 關 係, 사람 사이의 관계 2) ), 자비로움 등 중국 사회 특유의 조건이 형성되어 있어서 제도적 틀이나 경제행위가 다 른 문화권과 크게 구별된다. 이러한 차이점들은 긍정적이기도 하지만, 또한 (관리의 부패 등) 부정적인 측면도 있다. * 해당 연구는 전환기 새로운 지역발전 패러다임 모색을 위한 국제학술 심포지엄 에서 Michael Dunford(서섹스대 명예교수)의 발표원고를 번역한 것이다. 1) 특히 중요한 것은 유가는 질서 있는 계급사회인 대동사회( 大 同 社 會 ) 의 실현을 주장하였고, 그 전 단 계로서 적당한 번영( 小 康 )을 이루는 사회를 이룩해야 한다고 하였다. 예를 들면, 공자는 자식이 부모 를 물질적으로 정신적으로 잘 보살피고, 부모가 잘 못된 일을 하면 삼가도록 아뢰는 효도를 중시하였 다. 어질다( 仁 )라는 뜻은 효도와 관련된 개념이다. 어질다는 것은 기본적으로 위에서 아래로 행해지는 것인데, 군자( 君 子 )는 백성을 측은지심( 惻 隱 之 心 )으로 대하면서 덕( 德 )으로 모범을 보임으로써, 백성이 따르고 존경하도록 하는 것이다(Yang, 2012). 공자는 백성들이 군주의 다스림을 평가할 권리가 있다 고 본 반면, 맹자는 군주가 부도덕하게 다스리면 군주를 갈아치울 수 있다고 하였다. 공자는 자기가 원하지 않은 것을 남에게 행하지 말라( 己 所 不 欲 勿 施 於 人 )라는 명제를 주장하였다. 공자는 계급과 지 위를 원하는 자는 남이 계급과 지위를 얻도록 도와야 하며, 상을 받고 싶은 자는 남이 상을 받도록 도와야 한다고 하였다. 2) 꽌시( 關 係 )는 개인적인 연줄을 가진 사람으로부터 도움을 얻어서 자신이나 가족, 친구, 조직 등에 이 익이 되도록 하는 능력을 말하며(Taormina and Gao, 2010) 이는 받은 만큼 주는 상호 의무이기도 하다. - 3 -
18세기 산업혁명이 시작되기 전까지 중국은 위대한 세계 문명국가였으며 과학과 기술 선진국이었다. 1750년에 중국은 이미 서구에 비하여 허약해지기 시작하였지만, 세계의 물품 생산 중 32.8%나 생산하고 있었다. 하지만, 1860년 이 되면, 그 비율이 19.7%로, 1913년에는 3.6%로 추락하였다(Bairoch, volume 3, 1997: 860). 19세기와 20세기 초에 위기를 극복하지 못했던 청나라나 1912 년 집권한 국민당( 國 民 黨 ) 정부 모두 다 뿌리 깊은 제국의 질서 속에 파묻혔 던 지방의 변화에 대한 저항을 극복하지 못했고 산업의 근대화와 급속한 도 시화에 대한 저항도 극복하지 못하였다. 1840년부터 1949년까지의 기간 동안에는 중국의 몰락을 재촉하는 내부 동 인( 動 因 )이 외국 식민세력에 의한 상업적 침투와 일본의 정복야욕에 의하여 더욱 가속화되어 갔다. 100년 이상의 치욕의 기간 동안, 중국은 침략 당하였 고, 외국과 불평등 조약을 체결하도록 강요받았으며 19개 국가들에게 주권의 일부를 잃고 영토권을 할양하였으며, 막대한 금전적 배상금을 지불하였다. 1912년에 청나라( 滿 洲 )가 망하고 입헌공화국인 중화민국인 수립되었지만, 지 방지역은 대부분 군벌( 軍 閥 )과 외국 세력의 통제 하에 있었다(군벌은 국민당 정부와 연합하였으나, 국민당 정부가 지배하지 못하였다). 1919년에 일어난 5 4 운동의 결과 중국 공산당이 성립하게 되었고, 항일 저항기간(1937~1945 년) 중 공산당과 국민당은 두 차례의 내전( 國 共 內 戰 ) 및 그 기간 사이에 협 력( 國 共 合 作 )이 있었다. 그 결과는 공산당의 승리였으며, 국민당과 중화민국 은 타이완으로 패퇴하였고, 중국 본토에는 1949년 중화인민공화국이 수립되 었다. 처음에는 미국 등의 나라들이 중화인민공화국의 유엔 가입을 반대하 고, 중국이 지방정부로 생각하는 타이완을 유엔에서 중국을 대표한다고 인정 하였다. 1971년이 되어서야 중화인민공화국이 중국의 유일한 합법정부로 인 정되었고, 타이완은 유엔에서 축출되었다. 1820년 600달러(1990년 물가기준)였던 중국의 1인당 GDP는 1950년에는 439달러로 하락하였다. 1949년 새로이 탄생한 중국은 세계에서 가장 가난한 나라였다. 1인당 GDP가 인도(619달러)와 아프리카(852달러)에 훨씬 못 미쳤 다(Maddison, 2001: 264). 60개국의 1,200여 공기업 및 사기업을 회원기관으로 한 연구단체인 Conference Board의 2014년 전체 경제 데이터베이스에 따르 면, 중국은 1950년 82개국 중 1인당 GDP가 81위였다. 중국 보다 더 가난한 나라는 말라위였다. 사하라 사막 이남의 다른 나라들은 중국 보다 더 잘 살 았다. 타이완은 중국 보다 2.7배 부유했다. 1841년 제1차 아편전쟁의 결과 영 국이 지배한 홍콩은 중국의 6.4배나 부유했다. 1978년 중국의 1인당 GDP는 세계 72위였다. 2012년에는 124개국 중에서 중국은 36위였다. 그러므로 중국 은 세계의 중진 상위 소득국이 되었다고 할 수 있다. 중국은 세계의 경작지 - 4 -
10% 가량과 세계 1인당 가용 수자원의 25% 정도를 가지고 세계 인구의 20% 에 달하는 인구를 먹여 살리고 있을 뿐 아니라 국민의 영양 수준 또한 괄목 할 만하게 증가시켰다. 중국은 뿐만 아니라 엄청난 인구(2012년 기준 세계 인구의 20.1%)로 인하여 세계의 통상 강국이 되었다. 중국은 자료 출처에 따 라서 세계 제1 혹은 제2의 경제 규모를 가진 나라이다. Westen Europe less Turkey <표 Ⅱ-1> 세계 인구와 GDP 분포(1950~2012년) USA, Canada, Oceania Easter n Europe Russia Asia China India Latin America Brazil Middle East plus Turkey Africa South Africa Population share(%) 1950 12.4 7.2 11.6 4.1 52.4 22.2 14.6 5.9 2.2 2.3 8.2 0.6 1978 8.8 6.4 9.5 3.3 55.2 23.0 15.6 7.5 2.8 3.0 9.7 0.7 1988 7.6 5.9 8.6 3.0 55.7 22.3 16.3 7.8 3.0 3.6 10.8 0.7 2008 6.4 5.6 6.3 2.2 55.9 20.6 17.8 8.0 3.0 4.2 13.6 0.8 2012 6.2 5.6 6.0 2.1 55.6 20.1 18.0 8.0 3.0 4.3 14.3 0.7 GDP share(%, 1990 US$ converted at Geary Khamis PPPs) 1950 26.3 31.6 13.7 15.6 3.7 4.3 7.4 1.7 2.0 3.5 0.7 1978 24.5 25.4 13.5 20.6 3.9 3.4 8.8 3.0 3.9 3.2 0.6 1988 22.7 25.4 11.5 4.7 25.7 6.2 3.9 8.3 3.0 3.4 3.1 0.6 2008 17.5 22.0 6.8 2.6 38.9 16.4 6.7 7.5 2.5 3.9 3.4 0.5 2012 15.1 20.1 6.3 2.3 43.7 20.4 7.8 7.3 2.4 3.9 3.5 0.5 출처: 2014년 Conference Board 자료 정리 1949년에 중화인민공화국이 건국된 이후 중국의 성장은 다른 경제 신흥국 들과 함께 산업혁명의 결과 초래된 범세계적 불평등의 확대 및 이와 관련된 식민지 제국주의의 물결을 역전시키기 시작하였다. 산업혁명이 막 시작된 이 후인 1820년에는 가장 잘 사는 나라들의 1인당 소득이 가장 못사는 나라들 의 1인당 소득의 3배에 달하였다. 그러나 1870년에는 7배, 1913년에는 11배 가 되었다. 1997년에 이르면 세계 인구의 5분의 1에 해당하는 잘 사는 국가 들의 1인당 소득이 세계 인구의 5분의 1에 해당하는 못 사는 국가들의 1인 당 소득의 74배에 달하게 되는데, 이것은 1990년에는 60배였고, 1960년에는 30배였다(UNDP, 1999:3). 이와 같이 벌어진 국가 간의 1인당 GDP 격차는 2000년까지 지속되었다. 그러나 각 국의 인구에 대하여 가중치를 부여한 후 소득을 계산해 보면, 1950년부터 1990년까지의 기간 동안에 불평등은 감소하 였고, 그 이후에는 특히 중국과 인도 등 상대적으로 가난하면서도 인구가 많 은 국가들이 상대적으로 더 빠르게 성장함에 기인하여 불평등 또한 매우 빠 르게 개선되었다. 더욱 놀라운 것은 2000년 이후에는 이러한 국가들이 상대 적으로 빠르게 성장함으로써 산업혁명 이후 최초로 범세계적인 불평등이 감 - 5 -
소하기 시작한 것이다(Milanovic 2013). 개괄해서 살펴보면, 세계의 GDP에서 중국은 1950년에 3.7%를 차지하였으나, 2012년에는 20.4%를 차지하였다. 이 와 동시에 서구, 북미, 호주 및 뉴질랜드의 세계 경제에서의 비중은 58% 가 량에서 겨우 35%를 상회하는 수준으로 하락하였다(<표 Ⅱ-1>). <표 Ⅱ-2> 세계의 빈곤 추세 1981 2005 Change 1981 2005 Change <PPS $1 per day, millions <PPS1.25 per day, millions World 1515 876-639 1896.2 1376.7-519.5 East Asia and Pacific 927.1 175.6-751.5 1071.5 316.2-755.3 of which China 730 106.1-623.9 835.1 207.7-627.4 World excluding China 785 769.9-15.1 1061.1 1169 107.9 <PPS2$ per day, millions <PPS2.5$ per day, millions World 2535.1 2561.5 26.4 2731.6 3084.7 353.1 East Asia and Pacific 1277.7 728.7-549 1315.8 955.2-360.6 of which China 972.1 473.7-498.4 987.5 645.6-341.9 World excluding China 1563 2087.8 524.8 1744.1 2439.1 695 출처: (Chen and Ravallion 2010)에 나온 자료를 정리 중국이 떠오름에 따라 범세계적인 빈곤도 극적으로 감소하게 되었다(<표 Ⅱ-2>). 1981년부터 2005년까지의 기간에 1일 1달러 이하의 소득자 수 감소 의 전부가 중국에서 일어난 것이었다. 중국이 포함된 동아시아 및 태평양지 역을 제외하면, 1일 1달러 이하의 소득자 수는 증가하였다. 중국에서 감소한 6억 2,740만 명을 제외하면, 1일 1.25달러 이하의 소득자 수는 증가하였다. 1 일 2달러 및 2.5달러 이하의 소득자 수는 늘었으나, 중국의 급격한 경제발전 이 사회적 불평등을 증가시키기도 하였지만 극단적 빈곤문제를 해소하였으 므로 이 숫자가 중국에서는 감소하였다. 중국이 경제적으로 재부상( 再 浮 上 )한다는 것은 세계무대에서 더 많은 역할 을 한다는 뜻이다. 19세기까지 중국 제국은 외교, 교역 및 투자 관계에 있어 서 중심이었고 중심으로서의 지위를 유지하였다. 중국의 외부환경과 국경의 안정과 평화 및 내부의 안정과 번영을 위하여 중국 제국은 조공( 朝 貢 ) 제도 를 만들었다. 이에 따라 중국은 주변 국가들을 위압하지 않고 상호 용인할 수 있는 관계를 유지하기 위하여 양보하였다. 조공제도는 서로를 인정하는 제도로서 형식적인 사대( 事 大 )를 하고 실질적인 자율을 얻는 것이었다. 조공 제도 하에서 제후국은 황제국의 문화적 우월성과 정치적인 최고 권위를 최 상의 가치로 받아들여야 했으므로 주권평등의 관계는 아니었으나, 그럼에도 불구하고 황제국이 제후국의 내정에 간섭하지 않았고, 황제국은 조공을 받는 것보다 더 많은 것을 주변국에 줌으로써 관대함에 대한 존경을 얻었다. 현대 세계에서는 이와 같은 조공관계는 생각할 수 없을 것이다. 그렇지만, 이와 - 6 -
같은 중국의 전통가치들이 중국의 대외관계를 설정하는데 기여할 수 있다. 중화인민공화국의 창설 후 최초 30년 동안 중국은 고립정책을 선택하였다. 그러나 1979년 이후 주권국가들이 치열하게 국제화된 사회에서 상호작용을 하는 상황에서 중국의 전략적 중요성은 급격하게 증가하는 배경 하에서 중 국은 불간섭과 상호이익(win-win)을 계속하여 강조하였고, 동맹 보다는 친구 를 만들고자 하였다. 이는 압도적인 역량을 가진 중국의 한계와 비대칭적 관계를 상호 재확인할 필요성 을 인정한 것이었다(Womack, 2012: 54). 중국 어에는 허얼부통( 和 而 不 同 )이라는 사자성어가 있다. 이것은 함께(조화)하지 만, 같지 않다 라는 뜻으로서 중국인들이 중시하는 가치이다. 중국 총리 리 커창은 2014년 다보스 회의에서 아래와 같은 연설을 하였다. 다양한 문명이 공존하는 세계에서 우리는 조화로운 삶을 추구해 야 합니다. 문화적 다양성 매우 가치 있는 것으로서 인간 사회 는 모든 문명들이 꽃을 피우는 정원 같은 곳입니다. 서로 다른 문 화와 종교는 서로 존중하면서 함께 살아야 합니다. 우리는 같은 곳에 사는 사람들과 자연스럽고 긴밀한 관계를 유지하면서 의견 을 달리하는 사람도 존중해야 합니다. 모든 강물을 받아들이는 거 대한 바다처럼, 국제사회의 구성원들은 차이를 받아들이면서 공통 점을 함께 확장하고, 다 함께 협력하고 서로 배우면서 윈-윈하는 진보를 이룩해야 합니다. 중국이 세계에서 가장 빈곤하며 외세의 지배에 신음하던 나라에서 세계 제일의 경제대국으로 발전하여 세계무대에서 점점 더 중요한 역할을 수행할 수 있는 상황까지 변화한 것은 여러 경제구조와 공적인 제도의 변화에 바탕 을 둔 것이었다. 1949년 이전의 중국은 여러 다양한 제도가 공존한 나라였 다. 해방된 지역들에는 새로운 (사회적) 민주주의 경제제도가 있었고; 민족주 의자와 일본제국에 의하여 통제되던 지역들에 있어서는 식민 혹은 반식민 제도, 봉건 및 반봉건 사회제도가 있었고; 티베트에는 농노제도가 있었으며; 중국 동남부의 많은 소수민족 거주지역들에는 원시적인 공동농촌 제도가 있 었고; 홍콩과 마카오에는 식민자본주의 제도가 존재하였다(Yu Guangyuan, 2005). 1978년까지 이러한 사회경제적 변환과정들을 시행하기 위하여 여러 정치적 캠페인 3) 들이 번갈아 추진되었고, 경제적 및 정치적 재조정 단계들이 3) 예를 들어, 1950년대에 세 개의 붉은 기 ( 三 面 红 旗 ) 노선은 중국 인민들이 사회주의 건설을 위한 총 로선[ 總 路 線, 1953년 마오쩌둥( 毛 澤 東 )이 처음 주장], 대약진운동( 大 躍 進 運 動 ), 인민공사( 人 民 公 社 ) 운 동을 지지하도록 요구하였다. - 7 -
추진되었다. 신중국이 창설된 직후, 새 정부는 전국적으로 통합된 단일한 사 회주의 제도(사회주의 국가, 사회주의 산업과 회사 및 농촌 기술산업과 농촌 사회을 통합하는 통합된 단일 모델)를 구축하고자 하였다. 1953~1960년 사이에 는 대약진운동이 실패하여 중국에 굶주림이 몰아쳤다. 1961~1965년 사이는 재조정 기간이었고, 뒤이어 1966~1970년에는 문화혁명이 있었으며, 1971~1975년 사이의 기간은 문화혁명과 계획경제를 통합하는 새로운 조정기간이었다. 사 인방( 四 人 幇 )이 1975~1976년 사이에 축출되었고, 1977~1978년 사이에는 계획 경제 근대화를 제고시키기 위하여 중국의 개발전략을 재조정하는 새로운 단 계가 설계되었다. 이 두 해 동안에 거대한 전환점을 발생시킨 새로운 길이 열렸다. 덩샤오핑의 영향 하에서, 1978년 중국공산당의 제11차 중앙위원회 제3차 전체회의( 三 中 全 會 )는 개혁( 改 革 )과 개방( 開 放 )을 추진하여 계획경제의 개혁과 사회주의 시장경제(하나의 제도)를 실현할 것을 결의하였다. 이것은 특히 선쩐( 深 圳 ), 주하이( 珠 海 ), 산터우( 汕 頭 ), 샤먼( 厦 門 ) 등에 4개의 특별경제 구역을 설치한 후, 몇 개의 경제모델을 인정한 것이었다. 뒤이어 홍콩과 마 카오의 미래를 결정하면서, 덩샤오핑은 한 나라, 두 개의 제도( 一 國 兩 制 )라는 오늘 날에는 확립된 구상을 제시하였다. 개혁과 개방이 신중국 탄생 후 최초 30년 동안 이루어진 사회적 진보에 의하여 가능하였던 것이지만, 중국의 괄목할 만한 성공은 개혁과 개방 때문 이라고 볼 수 있다. 개혁과 개방을 통하여 바로 달성하려고 했던 목표는 네 가지 근대화였다. 이것은 저우 언라이( 周 恩 來 )가 1963년에 처음 주창한 것이 다. 농업, 산업, 국방, 그리고 과학기술의 근대화가 이것이다. 좀 더 일반적으 로 말하면, 그 목표는 중국을 서구세계를 따라가고 더 나아가 서구세계를 추 월할 수 있는 능력을 가진 통일된 현대적인 경제력을 가진 국가로 만들며, 인민의 생활수준을 향상하면서도 사회적 및 정치적 안정을 유지하는 것이었 다. 이러한 전략은 두 가지 근본원칙 4) 에 중심을 둔 것이었다. 첫 번째 원칙 은 국가의 완전성과 중국 공산당의 영도적 역할을 수호하는 것이다. 이를 위 한 방법은 관료적 및 행정적 이익을 인민의 공통선( 共 通 善 )과 일치시키고, 인 민의 소득과 생활여건을 개선하며, 적대적 정치세력의 등장을 방지하는 것이 다. 두 번째 원칙은 중국적인 특징을 가진 사회주의 시장경제를 확립하는 것 이다. 중국은 사회주의 시장경제 국가로서 매우 다양한 재산 형태를 인정하 지만, 국가는 시장을 규제하고 중요한 공공자산을 보유한다. 시장과 특정한 4) 이러한 노선은 다음과 같이 구성된다: (1)중국공산당의영도; (2) 4개의 기본원칙( 四 項 基 本 原 則 )과 개혁 및 개방정책; (3) 경제개발과 사회주의 시장경제 진흥 목표; (4) 사회주의적인 민주주의, 문화 및 조화 로운 사회, 그리고 생태적 진보; 및 (5) 인민의 원만한 발전과 지속적인 번영(모두를 위한 발전). 4개 의 주요 원칙은 다음과 같다: 사회주의 노선 견지; 인민 민주독재( 人 民 民 主 專 政 ) 견지; 중국 공산당의 영도( 領 導 ) 견지; 마르크스 주의와 마오쩌둥 사상 견지(Liu, 2015). - 8 -
형태의 재산들은 도구일 뿐이며 그 자체가 목적인 것은 아니다. 중국적인 특 징을 가진 시스템으로서 중국의 시장경제는 전통적 사상인 도가, 유가, 법가 및 불교 사상 등 전통적인 사회질서를 유지해 온 가치들을 반영하고, 계층적 으로 조직화된 중앙집권 국가가 규제하는 상품생산 경제의 전통 및 주요한 집단적 인프라 사업과 경제적 자산의 집단적 소유라는 전통을 반영한다. 중국의 정치질서, 행정구조 및 거버넌스 시스템은 유가 사상에 의하여 강 력히 영향을 받은 것이기도 하다. 중국 공산당은 지배 정당이지만, 중국정부 는 아니다. 개혁과 개방 이후, 중국 공산당은 공산당과 정부 를 분리하는 작업을 추진했고, 인민대표대회를 입법기관으로 재확립하였다. 정치질서가 지닌 수많은 특징들이 중국의 성공에 기여하였다. 그 하나를 예로 들면, 모 든 계급의 관리 임명이 상당한 정도로 성과에 따라 이루어진다는 것이다. 경 력발전은 공산당의 조직부가 관리한다. 조직부는 관리들의 성과와 정책추진 의 실적을 평가하는 간부책임제도를 운영한다(Li Eric, 2014). 개인은 공직, 국유기업( 國 有 企 業 ), 그리고 사회의 각종 조직에 처음 들어가면서 가장 낮은 직급( 課 員 )이 된다. 이들은 근무성적 평가(상급자, 동료 및 부하와의 면담, 개 인행동 및 조직의견 조사 등을 포함) 후에 상위 6개 직급(부과장, 과장, 부처 장, 처장, 부국장, 국장)으로 승진할 수 있다. 부국장과 국장은 고위 직급이 다. 2012에 부과장 및 과장 900,000명, 부처장 및 처장 600,000명, 부국장 및 국장이 40,000명 있었다. 국장이 되는데 수십 년이 소요되며, 이후에 매우 소 수가 중앙위원회 위원이 될 수 있다. 이러한 제도는 여러모로 전통적인 청나 라 시대의 관리( 官 吏 )제도와 유사하다. 물론 후견해 주는 사람이 있으면 좋지 만, 유능한 인재는 고위직급에 오를 수 있도록 되어 있다. 시진핑은 드물게 아버지가 중국의 고위 관료였던 집안 출신인 중국 국가주석이다. 그런 그는 어느 마을에서 관리자로 공직에 발을 들여놓았다. 그가 정치국원이 되기 전 에 그는 1억 5천만 명이 넘는 주민이 있는 지방정부의 책임자로 일하기도 하였다. 능력은 중국 공산당과 정부의 정통성을 결정하는 요인 중의 하나이 다. 둘째로는 정부와 중국 공산당의 적응역량이다. 마오쩌둥 시대에는 중국 공 산당의 정통성은 공산주의 정치사상과 계급투쟁을 강조하는 것에 달려 있었 다. 개혁과 개방 이후에는 핵심 관심이 경제발전에 대한 것이었다. 지속적인 경제성장을 달성할 수 있는 역량, 대응능력과 적응능력, 그리고 문제(부패, 불 평등 및 환경 등)를 처리하기 위한 개혁 능력 등이 현대 중국의 권위정부가 가지는 소생력과 중국 공산당과 정부가 가지는 정통성의 근원적 기반이 되고 있다(Liu, 2015). 이와 동시에 이렇게 진화하는 거버넌스 체제가 중국의 개발 을 가능하게 하는데 주요한 역할을 하고 있다. - 9 -
이미 언급한 바와 같이, 중국의 개혁과 개방은 일련의 경제 및 행정제도와 정책의 변환 하에 이루어져 왔다. 이러한 변환들은 국가를 경제적으로 전진 시키는 동시에 개발로 인한 모순을 해결할 수 있도록 설계되었다. 공산당 지 도부의 안정성과 자기 스스로 적응하는 역량이 결합하여 변환과정은 장기적, 전략적, 점진적( 강을 건널 때에는 한 발 한 발 돌은 없는 지 살피면서 걸 어야 한다. 고 덩샤오핑은 말했다), 실험적, 실용적(덩샤오핑은 또한 검은 고양이든 흰 고양이든 쥐만 잘 잡으면 좋은 고양이다. 라고 말했다.) 및 비 목적적(최종 목적을 미리 정의하지 않았다는 의미에서)이었다. 서유럽의 조언에 따라 중부 및 동부 유럽이 많은 국가에서 이루어진 급격 한 자본주의 체제로의 이행의 결과 급격한 경제적인 쇠퇴가 있었지만, 결과 적으로 중국의 체제이행은 방법론과 목적에서 이와는 크게 다르다(Dunford 2005). 라우(Lau et al., 2000) 등이 밝혔듯이, 중국이 시장개혁을 위하여 이 원적 접근전략(dual-track approach) 을 취하고 있는 바, 이는 파레토 개선 (Pareto improvement)이 가능한 개혁을 실행하는 메커니즘을 의미한다. 파레 토 개선이란 어느 누구도 손해 보지 않도록 하면서 적어도 한 사람이 더 나 아지는 것을 말한다. 중국의 개혁은 비록 개혁의 과실이 매우 불평등하지만 개혁을 통해 손해를 보는 사람이 없이 순복지( 純 福 祉 )를 증진시키는 것이다. 라우 등의 견해로는, 현재의 계획 및 조건들을 계속 시행함으로써, 부분적이 면서도 진보적인 시장 자유화를 추진하는 한편, 개혁으로 피해를 볼 수 있는 사람들이 적어도 변화 이전 수준의 부( 富 )를 유지할 수 있도록 암묵적으로 재정을 이들에게 지원하고 있다. 중국은 중국적 특징을 가진 사회주의 시장경제라고 스스로 말하고 있다. 오늘날 중국의 시장 메커니즘은 비공공 재화와 서비스의 생산과 판매를 규 율한다. 그러나 시장들은 정도는 다르지만 면밀하게 규제되고 있다. 중국의 경제사회적 제도는 많은 양태의 생산 및 재산 제도가 표현된 것이다. 중국은 토지의 사유를 인정하지 않는다. 토지는 국가 혹은 농촌의 집단농장이 소유 한다. 중국에서 가계생산계약책임제(Household Contract Responsibility System, 家 庭 聯 産 承 包 責 任 制 )가 시행된 이후, 농업조직은 소규모의 상품을 생산하는 가계 단위의 농장에 집중되어 있다. 이러한 소규모의 생산자들은 수직적으로 통합된 농업활동을 하는데, 이를 롱터우( 龍 頭 ) 기업 이라고 불리는 가계의 생산 활동을 지원하는 기업, 협동조합(최근에는 전문화된 농업협동조합), 혹 은 도매시장이 지도하고 있다. 호적관리제도(Household Registration System, 戶 籍 管 理 制 度 )는 중국의 가계를 농업 및 비농업 가계로 나누고, 두 가지 고 려사항에 따라 인민을 구분한다: (1) 거주 장소; 및 (2) 농업(농촌) 및 비농업 (도시) 인민으로 구분하는 인민의 사회경제적 자격요건. 금융제도는 은행에 - 10 -
의하여 공고하게 뒷받침되고 있다. 특히 4개의 공기업 형태의 은행(중국공상 은행, 중국은행, 중국건설은행, 그리고 중국농업은행)이 예금의 80%를 수신하 고 있다. 그 결과, 여신의 제공에 정부의 지시가 크게 영향을 미친다. 여신은 주로 국유기업(state-owned enterprises)의 자금을 지원하는데 제공되며, 또한 지방정부와 도시개발 등에 투입된다. 이 외에도 산업생산 기업들의 대다수는 국가 소유이다. 2010년의 통계는 국유기업들이 산업자산의 20.8%를 소유하면 서 총 산업생산의 12.1%를 생산하였음을 보여주고 있다. 집단농장이나 협동 농장 형태도 존재한다. 자본주의 사회의 기업에서는 기업의 관리는 관리자에 게 위임되어 수행되고, 주주 가치(주식배당 이후의 이윤) 극대화를 도모하는 데, 중국의 많은 소규모 개인 기업들은 자본주의적 생산양식을 가졌다기보다 는 가족이 운영하는 개인기업의 장인( 匠 人 )의 모습이라고 할 수 있다. 국내외 에서 대규모의 자본집약 부문이 발전함에 따라 중국 경제의 성장이 촉진되 었으나, 중국 경제는 혼합사회주의 시장경제로서 공공부문이 지배력을 가지 고 있으며, 강력한 계획에 의하여 통제되고, 국가가 여전히 강력한 힘을 가 지고 있다. 중국정부가 매우 중요한 경제자산을 가지고 있다는 것은 서구 자본주의와 근본적으로 다른 점이다. 정부 자산을 가지고 있으므로 중국정부는 서구 국 가들이 결여하고 있는 행위능력을 가지고 있다. 미드(Meade, 1964: 62)가 주 장한 것과 같이, 국가가 공공자산을 가지면서 이를 수익을 얻기 위하여 효율 적으로 사용할 수 있다면, 조세와 공공부채에 대한 의존도를 줄일 수 있다. 미드는 ( ^ )/ 를 공공자산인 ^ 와 국가 및 다른 공공부문 기관 들이 민간부문과 가계부문에 진 국가채무인 와의 차이를 사회의 실질적인 부( 富 )인 K로 나눈 것으로 정의하고, ( ^ )/ 의 증가는 특히 민간부문 의 재산이 더욱 균등하게 분배될 때 사회에 긍정적이라고 주장하였다(Cui, 2011 참고). 예를 들어, 1950년대에 세 개의 붉은 기 ( 三 面 红 旗 ) 노선은 중국 인민들이 사회주의 건설을 위한 총로선[ 總 路 線, 1953년 마오쩌둥( 毛 澤 東 )이 처음 주장], 대약진운동( 大 躍 進 運 動 ), 인민공사 ( 人 民 公 社 ) 운동을 지지하도록 요구하였다. 이러한 노선은 다음과 같이 구성된다: (1)중국공산당의영도; (2) 4개의 기본 원칙( 四 項 基 本 原 則 )과 개혁 및 개방정책; (3) 경제개발과 사회주의 시장경제 진흥 목표; (4) 사회주의적인 민주주의, 문화 및 조화로운 사회, 그리고 생태 적 진보; (5) 인민의 원만한 발전과 지속적인 번영(모두를 위한 발전). 4개의 주요 원칙은 다음과 같다: 사회주의 노선 견지; 인민 민주독재( 人 民 民 主 專 政 ) 견지; 중국 공산당의 영도( 領 導 ) 견지; 마르크스주의와 마오쩌둥 사상 견지 (Liu, 2015). - 11 -
<그림 Ⅱ-1> 중국의 성장과 농촌-도시 이행( 移 行 ) 이러한 경제적, 정치적 그리고 문화적 차이들로 인해 중국의 경제사회적 질서와 개발전략은 매우 독특하며, 보편적인 분석의 범주화가 아니라 특별한 분석의 범주화가 필요하다. 이 장( 章 )의 목적은 중국의 경제발전과 그 추진 동력을 개관하는 것이다. 이를 위하여 현저한 농촌사회의 산업화와 도시화 및 중국의 경제개발(<그림 Ⅱ-1>) 추진 동력으로서의 제도의 진화 사이의 관 계에 대한 중요성을 개념적으로 살펴보고자 한다. 경제활동이 집중적으로 이 루어지면 생산성, 성장, 그리고 혁신이 제고된다. 경제활동의 집중화란 일련 의 상호연결된 도농간( 都 農 間 ) 관계들로서 다음과 같은 것들을 포함한다: 도 시의 산업 및 서비스 고용과 주거 서비스의 성장; 농촌에서 도시로 인구의 일부가 이동; 도시 기반시설에 대한 투자; 그리고 과거 보다 적은 농업인구 로 성장하는 도시인구의 식품수요를 충족하기 위한 농업의 전환. 이러한 메 커니즘(mechanism)들은 이 장에서 다룰 일련의 개혁과 개방의 여러 단계를 거치면서 중국에 특유한 방법으로 움직여 왔다. 장의 마지막에서는 다음 단 계의 중국의 발전에 관한 생각을 언급할 것이다. (2) 중국의 경제 성장, 자원과 인구 1949년부터 1978년까지 사이에 중국의 GDP는 연평균 4.9% 증가하였다(<그 림 Ⅱ-2>). 그러나 1960년에서 1961년까지는 3년 동안의 자연재해와 기근 - 12 -
(1959~1961년)의 결과로 소득이 하락하였고, 연이어 1966년에 문화혁명이 시 작된 후 대약진운동( 大 躍 進 運 動 )의 결과 1967년과 1968년에 다시 소득이 하 락하는 등 매우 가파른 변동이 있었다. 한국전쟁(1950~1953년)과 1960년의 중 소분쟁( 中 蘇 紛 爭 ) 또한 중국의 발전을 가로 막았다. 그러나 이 시기 전체를 놓고 보면, 중국은 노동을 동원하였고, 농업생산성을 향상시켰으며, 근대적인 산업을 확립하였다. 경제회복과 토지개혁의 초창기 이후, 1953년 중국은 사 회주의화와 산업화 전략으로서 국내지향적이며 자본집중적인 국유기업의 양 성, 사회조직인 단웨이( 單 位 )가 제공하는 복지 서비스, 집단적인 농업과 소련 을 모델로 한 중앙계획경제 등을 추진하였다. 초기에는 중국 동북부 지방에 산업개발이 집중되었다. 1964년 지리 군사적 개념이 포함된 후방건설운동 (Third Front Movement, 三 線 建 設 )이 시작되면서 베트남에서의 미국 및 중국 의 북서부와 남서부 지방의 소련과 첨예한 갈등을 겪고 있는 곳에서 떨어진 매우 외진 곳에도 전략적 산업들이 들어서기 시작했다. 이러한 모든 조치들 은 중국을 근대화하기 위한 이전의 시도들을 좌절시켰던 농촌지역의 문제를 극복할 수 있도록 해 주었다. <그림 Ⅱ-2> 중국의 GDP 및 GDP 성장(1950~2013년) 출처: Conference Board, 2014 자료를 정리 위에 언급한 사회주의 기간 중 있었던 일들이 개혁과 개방의 첫 단계 이 후의 지속적 성장을 위한 초석이 되었다. 특히, 통합되고 강력한 국가를 다 시 만들 수 있었던 것이 가장 중요한 것이었다. 농촌지역이 변화한 것도 중 요한 것이었다. 방향이 여러 차례 바뀌었으나, 농촌에 대한 구조조정의 결과, 과거의 근대화 시도가 농촌지역을 동원할 수 없어서 실패하였던 점을 극복 하게 되었다. 중앙정부의 계획경제와 농업부문에 지급되는 가격제한 조치를 통하여, 낮은 농업생산성과 농촌지역의 잉여식량 공급 및 노동력 제공 능력 미비를 개선함으로써 산업화를 가로막는 요인을 제거하였다(<그림 Ⅱ-1>). 이 와 동시에 농촌의 노동력은 농촌지역 기반시설과 지역산업 건설에 중요한 - 13 -
역할을 수행하였다. 하지만 중국은 여전히 식량공급을 해결하지 못하였다. 1970년의 녹색혁명에 가서야 식량문제가 해결되었으나, 농업부문의 발전은 1950년대의 과감한 토지개혁 때문에 일어난 것이 아니라, 농업기술의 연구, 고 수확 품종 씨앗 보급과 함께 화학비료, 살충제, 그리고 관개시설의 개선 에 따른 것이었다. 중국이 식량안보와 함께 인민의 영양수준 개선을 할 수 없었던 까닭은 중국의 농업이 국내의 식량수요를 충족하기 위하여 조직화된 것이었기 때문이었다(서구 열강들의 식민지 국가들은 자본집약적 농장에서 환금자물( 換 金 作 物 )을 재배하였고, 그 결과 고용이 충분히 발생하지 않았으 며, 국내의 수요충족은 수입품을 통하여 해결하였으나, 중국은 이와 달랐다). 이러한 전략은 두 가지 측면을 가지고 있다. 첫째는 곡물과 기타 주식류 농산물 생산을 강조하여 재배하는 것이고, 둘째는 헥타르 당 수확량을 높이 기 위하여 고 투입 고 산출의 재배방법을 사용한 것이었다. 중국에는 전통적 으로 뛰어난 작물 재배법이 있다. 예를 들면, 연작( 連 作 ) 재배, 다모작( 多 毛 作 ) 재배, 간작( 間 作 ) 재배, 순차파종 간작 재배, 순차적 간작 재배( 輪 作 ) 등인 데 노동력이 많이 드는 재배방법이고, 1970년대까지는 관개만 잘 된다면 고 수확도 가능하였다. 그러나 녹색혁명 이후에는 현대적인 영농기술이 도입되 었다. 예를 들면, 비료와 살충제, 그리고 개량된 종자와 농업기계를 사용하는 것이 과거보다 훨씬 더 중요하게 되었다. 뿐만 아니라, 중국에서는 농업생산 전략과 정책의 보급에 종합적인 농업연구, 행정조직, 마을과 개별 농가까지 제공되는 영농지원 서비스 등이 활용되었다. 또한 동시에 계층적 행정조직 단위 별로 관리되는 호적제도와 토지사용권 제도는 영농인( 營 農 人 ) 대다수가 정책을 수용하고 정책집행을 위해 농촌인구 가 동원될 수 있을 때까지 정책을 지원하는 역할을 하였다. 이렇게 기술적이 고 제도적인 요인들이 있었기 때문에, 주요 곡물 생산량은 대기근( 大 飢 饉, <그림 Ⅱ-3>) 이후 괄목할 만하게 향상되었고, 아프리카의 곡물 생산량 증가 를 훨씬 앞서고 있다. 이것이 빈곤 감소를 부분적으로 설명해주는 요인이라 고 할 수 있다. 하지만 최근에는 과다한 비료 및 살충제 사용으로 사막화, 하천 부영양화, 지력( 地 力 ) 저하, 온실가스 배출 등 환경문제가 야기되고 있 다(Li Xiaoyun et al., 2013). - 14 -
<그림 Ⅱ-3> 중국과 세계의 주요 식량곡물 산출, 파종지역(다모작 가능) 및 수확량(1960~2013년) 출처: NBS, 2015 and FAOSTAT, http://faostat.fao.org/를 정리 중국에서의 식량문제는 크게 보면 사람과 자원의 관계를 반영하는 것이다. 중국 인구가 세계 인구에서 차지하는 비중은 매우 크지만, 핵심 자연자원의 측면에서는 중국이 차지하는 비율이 상대적으로 적다(<표 Ⅱ-3>). 2010년을 기준으로 보면, 중국의 인구는 세계 인구의 20%였고, 중국의 경작지는 세계 경작지의 8%였으며, 세계 수자원의 5%와 산림자원의 3%를 가지고 있었다. 중국은 농지를 집약적으로 쓰고 단위 당 수확량을 높여야 하는 입장이므로, 농지와 자연자원 보호는 중국에게 극히 중요한 국가적 과제이다 5). 5) 중국정부는 생태계 보호와 사회안정을 고려하면서도 식량안보를 위하여 18억 무( 畝 )를 한계선 (1997~2010 년 및 2006~2020년 국토사용개괄계획의 표현)으로 하여, 그 이하로 경지면적이 떨어지지 않도록 하고 있다. 경작지를 건설용지로 전환하는 것과 전체 건설면적은 국토사용계획과 2004년의 국토사용면적 규제에 따라 엄격히 규제 및 통제된다. 이때 전체 건설면적과 경작유보면적에 대한 통제 규범의 규정이 적용된다. - 15 -
<표 Ⅱ-3> 세계의 경지면적, 물 및 산림 자원에 대한 중국의 경지면적 비율 China total China as % of world total 2010 2010 2005 2000 1990 Population(including Hong Kong and Macao) 1,348,932 20 20 21 22 Cultivatedland(10 3 hectares) 124, 320 8 8 9 9 Actualtotalrenewablewaterresources(10 9 m 3 /yr) 2,840 5 5 5 5 Forestarea(10 6 hectares) 206, 861 5 5 4 4 Foreststock(10 6 m 3 ) 14,684 3 출처: NCBS, 2011에서 정리. 사회주의 기간 중 확립된 중요한 사회의 근본가치 중 하나는 인구의 규모 와 특성이었다. 생산수단과 주거시설을 평등하게 분배하고, 건강 및 교육자 원에 대한 비용을 낮추면서 평등하게 분배함으로써 중국인의 평균수명은 1950년 남성 42.2세 및 여성 45.6세에서 1982년에는 남성 66.4세 및 여성 69.4세로 늘었다. 1952년에서 1978년 사이의 기간에 문맹률은 80%에서 16.4% 로 줄었다. 이러한 결과로 인구증가는 급격하게 진행되어 1952년 5.52억 명 이었던 인구가 1982년에는 10.17억 명으로 늘었다(<그림 Ⅱ-4>). 1950년대에 어린이였던 인구가 성년에 도달했을 때 노동인구 중 청년의 비율이 상승하 였고, 이로 인하여 1970년대 말의 중국은 젊고 교육을 받은 엄청난 인구를 보유 하게 되었다. <그림 Ⅱ-4> 중국의 인구 증가(1950~2050년) 출처 : United Nations, 2011. - 16 -
(3) 개혁과 개방 제1단계 개혁의 제1단계는 1978년에서 1993년까지로 볼 수 있다. 이때 자율적인 관 리와 가격개혁이 점진적으로 추진되었으나, 1980년대 말에 인플레이션 위기 가 있었고 사회불안 및 경기부진이 있었으며, 1993년에는 다시 인플레이션이 발생했다. 관리 분야의 개혁은 기획능력이 가장 약한 시골에서 처음 시작되 었다. 1979년 생산된 곡물의 구매가격이 20% 상승하였고, 1981년에는 가계생 산계약책임제( 家 庭 聯 産 承 包 責 任 制, Household Contract Responsibility System) 가 도입되어, 가계는 토지, 기계 및 시설을 농촌의 집단조직으로부터 계약을 맺어 빌려 쓸 수 있게 되었다. 1983년에는 농부의 토지임대 사용계약 기간이 15년이었으나, 1993년에는 이 임대사용권 기간이 30년 더 늘었고, 2003년에 는 농촌토지계약법이 통과되어 경작지의 계약기간(30년), 초지의 계약기간 (30~50년), 산림의 계약기간(30~70년)이 구체적으로 규정되었다. 가계는 계약 내용에 따라 자유로이 의사결정을 할 수 있게 되었다. 또한 집단적으로 혹은 국가가 요구한 할당량은 줄어들었을 뿐 아니라 할당량 이상의 잉여생산은 팔 수 있게 되었다. 이것은 2중 가격제도를 의미한 것이었다. 할당 생산량은 계획가격에 따라 국가에 파는 것이고, 잉여 생산물에 대해서는 시장가격이 형성되었다. 농업에서 투입과 장비가격이 하락한 것과 함께 이러한 제도적 변화로 인해 농업 생산량과 소득은 급격하게 증가(1978~1984년 기간 중 33%) 하였다. 가계생산계약책임제와 함께, 소규모의 마을에는 과거에 인민공사( 人 民 公 社 ) 와 생산대대( 生 産 大 隊 )를 합쳐서 사대기업( 社 隊 企 業, Commune and Brigade-run Enterprises)이라고 불리던 것이 1984년 이후에는 향진기업( 鄕 鎭 企 業, Township and Village Enterprises, TVEs)으로 불리면서, 이들 향진기업이 매우 많이 생 겨났고 농촌의 잉여인력을 흡수했다. 그러나 향진기업의 성장은 개혁이전의 상황 때문에 가능한 것이었다. 마오쩌둥( 毛 澤 東 )은 지방의 자급자족을 강조하 였고, 이에 따라 성( 省 )과 그 이하의 지방행정 단위에 실질적인 분권화와 전 문화가 이루어졌다. 시장개혁 이전에 78%의 중국 기업은 소규모의 노동집약 적 집단이었으며 지방정부에 의하여 통제되었다(Nee, 1992). 다단계의 의사결 정과 사대기업-국유기업 간의 관계가 일찍 확립된 것도 하도급계약 관계가 이후에 확대된 원인이 되었다. 1979년 중앙정부는 사대기업에 많은 인센티브 를 주었다. 새로 설립된 기업에 대해서는 3년간 세금을 면제해 주고, 농업 관련 시장(비료, 장비 등)과 소비재 부문(식품, 직물 및 의류) 시장을 개방하 였으며, 지방의 생산물 시장을 개방하였다. 그 이후 향진기업의 빠른 성장은 산업재( 産 業 財 )와 시장에서 거래되는 생산물에 대한 수요를 증가시켰고, 규모 - 17 -
의 경제를 실현할 수 있는 기회를 증대시켰으며, 경쟁을 증가시킴으로써 계 획경제 부문의 의의를 감소시켰다. 1996년에 향진기업들은 1억 3,510만명을 고용하고 있었다. 1980년까지는 조세와 이윤의 대부분을 지방정부(<그림 Ⅱ-5>)가 징수하여 중앙정부로 보냈으며, 중앙정부는 이 중 일부를 돌려보내 승인된 지출에 쓰 도록 하였다. 1980년에는 수입공유제도가 채택되었다. 이 제도 하에서 각각 의 정부들은 자신들의 수입을 가질 수 있데 되었다. 이것은 계약책임제( 承 包 責 任 制, Contract Responsibility System)라고 불린 제도 하에서, 중앙정부의 수입, 지방정부의 수입, 그리고 공유수입을 구분하는 것이었다. 재정상으로 분권이 이루어짐에 따라서 지방정부들은 지방정부 수입을 보유할 수 있게 되었고 일정한 규모로 중앙정부에 이전할 공유수입 이외의 공유수입은 지방 정부가 유보할 수 있게 되었다. 1985년과 1988년 개정된 이 제도는 연안의 지방정부들부터 지방경제 개발을 촉진하도록 장려하는 역할을 하였다. 1979 년부터 1993년까지 GDP에 대한 총예산수입의 비율은 31%에서 12.2%로 줄었 다. 수입공유 이후의 중앙정부의 공유분도 46.7%(지출기준으로 측정)에서 22% 로 감소하였다. <그림 Ⅱ-5> 중국에서의 조세수입과 지출의 분배(1950~2013년) 출처: NBS, 2015에서 정리. - 18 -
스촨( 四 川 ) 지방에서 농촌개혁과 국유기업에 대한 경영자율권 확대 실험이 성공한 후, 1984년에는 도시지역 기업의 경영책임을 경영자에게 주어졌다. 기업들이 의무생산량을 충족하고 남은 생산물을 시장에서 팔고 이윤을 취하 는 것이 허용되었다. 정부의 재정개혁의 결과, 기업들은 모든 이윤을 국가에 납부하는 대신(가격이 올라 생산활동이 힘들어지고 경쟁이 증가하였지만) 이 윤에 대한 세금을 납부하게 되었다. 1979년과 1984년 사이에 은행제도 또한 개혁되었다. 우선 중국인민은행과 함께 3개 은행이 설립되어 농업, 건설, 그 리고 상업 부문에 여신을 제공하였고(중국농업은행, 중국건설은행 및 중국은 행), 이후에는 중국인민은행이 중앙은행으로 전환되었으며 중국인민은행의 여신기능은 새로이 생긴 중국공상은행( 中 國 工 商 銀 行 )으로 이관되었다. 향진기업의 성장과 함께 처음에는 산업생산량이 증가하였다. 국유기업 개 혁의 결과로 도시근로자의 임금과 소득이 올랐으나, 생산성은 그렇지 못했 다. 그 결과 많은 기업들이 손실을 보고 부채가 늘어났다. 은행들은 기업들 의 생존을 위하여 여신을 제공하도록 압력을 받았으며, 이로 인하여 부실채 권이 늘어났다. 모든 사람들이 국가를 위하여 일하였기 때문에, 소득의 성장 은 상대적으로 일반적이었고 평등하였다. 1985년 정부는 곡물의 구매와 판매 의 정부독점을 폐지하였다. 그러나 곡물(곡물 배급제는 1993년에야 폐지됨)은 구매가격 보다 싸게 판매되었다. 상승한 구매가격과 인플레이션 억제와 도시 지역에 싼 식품을 공급하기 위한 판매가격과의 가격 차이를 메우기 위한 식 량 보조금과 국유기업에 지급된 보조금은 정부지출을 증가시켰고, 정부의 수 입원이 되는 많은 기업들이 실적을 제대로 내지 못하였으므로 정부는 새로 운 수입원을 간절히 필요로 하였다. 이러한 상황은 중앙정부의 재정수입이 하락하면서 더욱 악화되었다. 생산량에 비하여 수요가 더 컸고, 국유기업에 대한 여신이 증가하였으며, 유동성이 증가함에 따라 인플레이션이 심화되었 다. 1988년 인플레이션은 18%에 이르렀다. 소비자 가격지수는 1978년에 100 이었으나 1985년에 131.1로, 1990년에는 216.4로 상승하였고, 1995년에는 396.9로 상승하였다(NCBS, 2013). 이러한 상황 하에서 도시 주민들이 가진 경 제적 안정이 상실되어가는데 대한 분노가 생겨났고 이것이 1989년의 정치적 위기의 주된 동인( 動 因 )이 되었다. (4) 개혁과 개방 제2단계 이러한 위기를 해소하기 위하여 일련의 조치(위기에 빠진 국유기업에 대한 지원금, 향진기업에 대한 통제강화와 농촌-도시 이주에 대한 엄격한 통제)가 취해졌고, 1994년부터 2008년까지의 개혁 제2단계로 향하는 조치들이 취해지 - 19 -
기 시작했다. 1992년에 개최된 중국 공산당 제14차 전국대표대회( 全 國 代 表 大 會 )는 사회주의 시장경제 모델과 기업관리 방법 및 유한책임과 지주회사 등 을 규정한 기업법을 채택하였다. 덩샤오핑의 중국 남부지역 지도시찰( 南 巡 講 話 ) 이후, 개방이 확대되었고 이에 따라 외국인직접투자가 매우 촉진되었다. 이에 따라 새로운 기술과 관리기법이 함께 중국에 들어왔고, 민간기업에게 투자기회와 여신이 제공되어 민간부문의 성장률이 제조기업의 경우 1990년 10%이던 것이 1996년에는 32%나 되었다. 우선적으로 취한 가장 중요한 조치 중의 하나는 중앙정부의 재정능력 증대를 위한 재정개혁이었다. 이 개혁조치는 두 가지 변화를 실현하고자 한 것이었다. 첫째, 중국은 주로 국유기업의 이윤을 재정 수입원으로 하는 기업 소유주 국가 인데, 이러한 정도를 감소시키는 것이다. 둘째, 2,000개의 지방정부들이 개발자 들에게 토지를 임대하여 번 돈을 예산외 수입으로 하면서 토지를 주요 수입원 으로 해왔기 때문에 조세 국가 및 지대( 地 代 ) 국가로 방향을 설정하는 것이다 (Ma, 2011). 좀 더 구체적으로 살펴보면, 첫째, 국유기업의 수입에 의존하던 것 을 줄이고 조세(부가가치세, 사치세, 기업세, 소득세 등. 그러나 2008년까지는 외국 기업에 특혜 세율을 인정하였다) 의존도를 높이는 것이다. 둘째는 새로운 조세공유제도였다. 뿐만 아니라 재무행정제도 또한 확립되었다. 이러한 결과, 중앙정부의 재정수입은 1993년 22% 증가하였으나, 1994년에 는 56.7%, 그리고 2013년에는 46.6% 증가하였다. 정부의 재정수입은 1993년 에 GDP의 12.2% 증가하였으나 2013년에는 22% 증가하였다. 그러나 예산지 출의 책임은 조정되지 않았다. 중앙정부의 수입은 지출을 현저히 초과하였다 (1994년에 30.3%였던 것이 2004년부터 감소하여 2013년에는 14.6%). 지방정 부의 경우에는 수입과 지출의 격차는 이전지출 교부금에 의하여 메워졌다 (<그림 Ⅱ-6>). 지방정부들은 또한 예산외 지출을 위하여 혹은 재정예산을 보 충하는데 예산외 수입을 활용한다. <그림 Ⅱ-6>을 보면 분명히 알 수 있듯이 지방정부의 재정수입원은 다양하다. <그림 Ⅱ-6> 재정 이전지출 교부금 및 지방( 省 )정부 수입(2006년) 출처: NBS, 2015에서 정리. - 20 -
국유기업이 손실을 보는 가운데 복지의무도 수행해야 했으므로 원가가 상 승하였고 경쟁력은 하락하였다. 중국정부는 이들의 재무 상태를 보호할 필요 가 있었다. 이러한 이유 때문에 국유기업을 공기업으로 변환시키는 기업법 개혁이 필요했다. 중국정부는 1993년부터 1997년까지 개혁을 계속 추진하여 공무원의 철밥통을 없애고, 기업의 파산과 해고를 허용하였으며, 1997년에는 대기업은 정부가 중점 관리하되 소기업은 스스로 알아서 하도록 하는 원칙 ( 抓 大 放 小 )을 채택하면서 민영화도 허용하였다. 손실을 보거나 충분한 수익을 내지 못하는 국유기업들은 3년 시한으로 문제를 해결하도록 조치하였다. 정부는 대기업을 중점 관리하였고, 3년 후에 53,000개에 달하는 소규모 국 유기업들은 폐업을 하거나 민영화를 하면서 스스로의 길을 가도록 했다. 정 부는 우선 부실 소규모 기업들을 관리자들이나 근로자들에게 팔거나 이들 기업들이 비전략 부문(국가안보, 자연독점, 필수적 공공서비스, 그리고 첨단 기술 등과 무관한 부문)에 속한 경우라면 이윤을 내지 못할 때 폐업을 결정 하였다. 이러한 처리과정이 지방정부에 의해 추진되었으므로, 많은 관리들이 이를 이용해 부자가 되었다. 그 다음으로는 정부는 해고를 허용하기로 하였다. 2004년까지, 3,700만 명 이상의 근로자들이 해고되었다. 1997년부터 2004년까지, 국유기업의 고용규 모는 1억770만 명에서 4,340만 명으로 감소했다(Aglietta and Bai, 2012: 151 2). 그러나 이러한 변화가 일어나는 과정에서 심각한 갈등이 발생하지는 않 았다. 그 이유는 경제성장의 속도가 빨라서 대체적인 일자리가 생겨났고, 해 고정책이 매우 관대하였으며(해고된 근로자들은 보수 3년 치를 받고, 연금, 건강보험 및 지방정부의 사회보장을 받았다), 1994년의 주택개혁 조치에 따 라 공공주택을 아주 싼 가격으로 세입자가 살 수 있었고, 친지나 대가족이라 는 일종의 안전망이 해고된 근로자를 지원해 줄 수 있었기 때문이었다. 이미 언급한 것처럼, 국가는 여전히 매우 중요한 경제적 역할을 하고 있었 다. 국가는 1998년부터 2003년까지의 기간 동안 아시아 국가들이 겪었던 위 기 이후 및 서구에서 시작되었던 2007~2008년 동안의 세계 금융위기 이후에 도 과거에 투자했던 국가 자원을 가지고 있었다. 이러한 투자자원은 국가와 기업들 사이에 긴밀한 관계를 형성하도록 해주었다. 중국의 금융제도를 통하 여 국가의 통제 하에 은행들이 주로 국유기업의 자원을 지원하며, 또한 주택 구입과 지방의 도시개발공사에게 자금을 지원하였다. 따라서 중국정부는 따 로 행정부에서 계획을 세우지 않고도 유효수요를 제고시킬 수 있었다. - 21 -
(5) 개방과 세계화 내부 개혁과 함께, 중국은 폐쇄적인 자국의 경제를 세계에 개방하기 위한 조치를 시작하였다. 이후 30년 만에 중국은 거대한 세계적인 상업국가로 변 하였다. 1978년에는 수출과 수입이 GNP의 각각 4.6%와 5.1%였다. 2007년에 는 이들이 각각 35.7% 및 29.1%가 되었으며, 2013년에는 23.3%와 20.6%로 줄 었다. <그림 Ⅱ-7> 중국 본토의 교역(1992~2013년) 출처: WITS, 2015 개방은 국제환경의 변화로 인하여 가능하였다. 1973년 베트남 전쟁이 끝나 고 1979년 중국이 미국과 수교함에 따라 국제적인 긴장이 감소하였다. 1979 년에는 단기간 시행되고 사라졌던 이중환율제도를 포함하여 환율제도 몇 가 지가 수출을 촉진하기 위하여 도입되었다. 같은 해에는 중국의 기업이 존재 하지 않았던 분야에 내부적인 투자가 촉진되도록 하기 위하여 합작기업의 설립이 허용되었다. 1980년에는 특별경제구역이 광둥성( 廣 東 省 )의 선전( 深 圳 ), 주하이( 珠 海 ), 산터우( 汕 頭 )에, 그리고 푸지앤성( 福 建 省 )의 샤먼( 厦 門 )에 설치 되었다. 이러한 특별경제구역을 거버넌스(governance)와 규제가 특이한 주권국가의 영토에 설치한다는 것은 특별한 과제라고 할 수 있었다. 6) 이러한 특별경제구 역에는 정치제도가 다른 나라들과의 경제협력을 추진하고 이들을 보는 정치 6) 캐머런과 팰런(Cameron and Palan, 2004)이 지적하듯이, 그것은 규제완화를 경제흐름의 규제를 위 한 새로운 수단으로 사용하는 것을 말한다. 경제개발구역은 경제를 서로 분리되는 국내경제 와 국 제경제 로 구별하며, 국내경제는 국가의 새로운 통제와 변화한 주권 및 전 세계적 흐름에 따른 변화 에 반응하는 제도의 규제 하에 있게 된다. - 22 -
적인 창문을 마련하기 위하여 예외적이고 특혜적인 정책들이 시행되었다. 앞 에서 언급한 4개의 특별경제구역들은 화교( 華 僑 ) 사회(산터우)와 밀접한 관련 이 있는 곳에 설치되었고, 경제적으로 중국에서 이탈된 지역들을 궁극적으로 는 정치적으로 통합(선전과 홍콩, 주하이와 마카오, 샤먼과 타이완)하려는 의 도도 설치동기가 되었다. 1988에는 하이난성( 海 南 省 )이 특별경제구역으로 지정되었다. 1984에는 14개 개방해안도시( 開 放 沿 海 城 市, Open Coastal Cities)가 외국투자에 개방되었다. 뒤이어 해안지역의 특별경제구역들이 확대되었다. 1985년에는 3개의 연안경 제개발지역(Coastal Economic Development Areas)이 창쟝(양자강, 長 江 ) 삼각 주, 주쟝( 珠 江 ) 삼각주, 그리고 푸지앤성 남부의 샤먼( 厦 門 ), 장저우( 漳 洲 ), 취 앤저우( 泉 州 )를 포함하는 삼각주에 설치되었다. 1988년에는 2개의 연안경제개 발지역이 새롭게 랴오닝( 遼 寧 )과 산동( 山 東 ) 반도에 설치되었다. 1991년에 이 를 때까지, 이러한 개방연안경제구역들이 개방연안 벨트를 형성하면서 289개 도시와 현( 縣 )이 여기에 포함되었고, 이를 면적으로 따지면 320,000km 2 에 달 하였으며, 2억 명의 인구가 포함되었다. 1993년에는 상하이( 上 海 )의 푸동( 浦 東 )이 최초로 국가지정신구역( 中 國 國 家 級 新 區, State-level New Area)으로 지 정되었다. 1990년대에는 수 많은 국경 도시와 내륙의 여러 성( 省 )의 수도들, 그리고 자치지역들이 개방되었다. 15개 자유무역구역( 自 由 貿 易 區, Free Trade Zones)의 설치와 함께 32개의 국가지정경제기술개발구역( 中 國 國 家 級 經 濟 技 術 開 發 區, State-level Economic and Technological Development Zones) 과 53개의 고신기술산업개발구역( 高 新 技 術 産 業 開 發 區, New and High-tech Industrial Development Zones)이 대도시와 중급 도시에 설치되었다. 2006년에는 국가지정신구역이 두 번째로 티앤진( 天 津 )의 빈하이신구역( 滨 海 新 區, Binhai New Area)에 설치되었다. 2010년과 2012년에는 총칭( 重 慶 )에 량쟝신구역( 兩 江 新 區, Liangjiang New Area)과 함께 란저우( 蘭 州 ), 시안( 西 安 ) 및 구이양( 貴 陽 ) 등 중국 서부에 국가지정신구역이 새로 설치되었다. 이러한 조치의 목적은 외국 자본을 끌어 들이고, 외화를 획득하며, 기술과 관리기법 을 도입하며, 중국의 상품과 서비스를 위한 판로를 구축하고, 개발을 확산하 는 것이었다. 이러한 지역들에서 계약은 지방정부의 소관사항이었다. 따라서 지방정부들 간에 경쟁은 격화되었고, 투자자들에게는 지대와 에너지 비용 및 재정적 특혜를 부여하는 등 특혜정책을 경쟁적으로 제공하였다. 특별구역 지정은 이원적 접근방법에 따른 것이었다. 한편으로는 정부가 외 국의 직접투자자와 중국의 하도급업자나 합작기업 파트너 사이에 계약이 이 루어지도록 촉진하면서, 중국의 수출을 장려하고 경쟁력을 가지기 위하여 특 별경제구역에서 수출된 결과 벌어들인 돈에 대한 환율을 인하하였다. 1978년 - 23 -
부터 주쟝( 珠 江 ) 삼각주의 직물, 의류, 장난감 등 노동집약적인 향진기업( 鄕 鎭 企 業, Township and Village Enterprises, TVEs)들은 홍콩의 하도급업자의 역할을 하였고, 푸지앤( 福 建 )의 향진기업은 타이완 기업들과 일하였다. 정부 는 다른 한편으로는 통상적인 무역이 상대적으로 보호되도록 하고, 수많은 자본통제제도를 유지하였다. 외화를 바꾸는 것은 은행과 국제무역을 하는 국 유기업 및 당좌계정을 가진 사람들에게만 허용되었다. 이러한 결정이 중요한 의미를 갖는 것은 완전히 개방을 하지 않기로 결정한 중국은 국내시장을 대 상으로 하는 국내 산업이 외국과의 경쟁 때문에 망하는 일이 없도록 했기 때문이다. <그림 Ⅱ-8> 중국의 외국인직접투자(FDI) 및 외환보유고 출처: APEC, 2015에서 정리 초창기인 1980년대에는 외국인적접투자(FDI)가 느리게 증가하였으나 1992~1998 년 사이에는 가파르게 증가하였다(<그림 Ⅱ-8>). 이것은 1992년 봄 덩샤오핑 의 중국 남부지역 지도시찰( 南 巡 講 話 ) 이후의 개혁에 부분적으로 힘입은 것 이기도 했다. 해당 개혁 조치로 특별경제구역이 확실하게 진전을 보였기 때 문이다. 중국으로의 외국인직접투자 유입은 어떤 신흥경제국가 보다 많았으 며, 총액으로 볼 때 미국에 이어 2위였다. 1999년과 2000년에는 외국인직접 투자가 줄었는데, 이것은 아시아와 러시아의 경제위기 때문이었다. 2001년에 중국은 세계무역기구(WTO)에 가입하여 2008년에 이르기까지 강력한 힘을 발 휘하였다. 이러한 투자 덕분으로 투자가 집중된 광동, 푸지앤, 장수, 및 베이 징 등 여러 성( 省 )과 도시의 경제가 변혁을 일으켜 중국을 국제 노동분업의 핵심 축으로 만들었고, 생산성이 향상되었으며, 인플레이션 억제에 기여하였 다. 1990년대에 중국은 크게 업그레이드되어 새로운 기술 산업에 진출하였다 - 24 -
(Li et al., 2011). 1996부터 2012까지의 기간 동안에 무역 흑자가 크게 증가하 였다. 자동 데이터처리 기계 분야에서 35억 달러에서 1,859억 달러로, 무선- 전화 전송장치 분야에서는 6억 달러 적자에서 938억 달러 흑자로, 전화장치 분야에서는 12억 달러에서 750억 달러로, 전자집적회로 분야에서는 5억 달러 에서 565억 달러로 증가하였다(WITS, 2014). 2000년대 중반에는 무역성장이 급증하여 중국의 무역수지 흑자가 늘어나 고(<그림 Ⅱ-7>), 환율 상승에도 불구하고 외환보유고(<그림 Ⅱ-8>)가 급격히 늘어났다. 이러한 현상은 우선 선진국들이(돈을 빌려서라도) 국제무역에서 수 요를 충족시키려 했기 때문이고, 둘째 철강과 기계 등의 분야에서 중국기업 들이 수입대체에 성공했기 때문이었다. 2003년 GDP의 27%였던 수출이 급격 히 늘어나서 2007년에는 37%에 달했고, 무역흑자는 2%에서 8%로 늘었다. (6) 개혁 제3단계로의 지향과 새로운 지속가능 개발 모델 개혁과 개방의 제2단계에서 채택했던 수출지향 모델은 새로운 모순을 낳 았다. 2008년 서구의 금융위기로 인하여 중국의 외부수요가 급격하게 감소하 였다. 수출이 감소하였고, 산업은 설비가 남아돌았다. 동부 연안 산업지역에 서 일하던 근로자는 해고당했고, 경제성장은 둔화되었다. 2008년 11월에 채 택된 정부의 강력한 재정자극 조치가 성장회복에 나섰으나, 중국이 더는 수 출주도의 성장을 실현할 수 없었다. 이것은 부분적으로는 서구 세계가 1970 년대부터 이루어온 성장이 장기 둔화에 들어갔고, 서구 국가들이 투기적인 활동이나 신용으로 과소비를 해왔으므로 최근에 보였던 정도의 성장을 회복 하는데 많은 시간이 걸릴 것이기 때문이었다. 뿐만 아니라 중국은 여전히 값싸고 대량 생산하는 물건의 수출에 크게 의 존하고 있다. 중국 밖에서 부가가치가 덧붙여지고 있는 것이다. 게다가 중국 에서 생산되는 물건들의 대다수는 중국 현지의 외국 기업들이 만들며(전자분 야 생산의 약 80% 포함), 이 생산물들은 중국 기업의 혁신능력으로 개발된 것이 아니다. 이미 2006년에 중국정부는 외국에서 장비를 사오거나 외국에서 투자가 유입되어도 중국을 다시 일으키고 2020년까지 중국을 기술 강국으로 만드는데 필요한 핵심기술이 함께 오는 것은 아니라고 결론지었다(Yang, 2014). 국무원( 國 務 院 )이 2006년 채택한 2006-2020 국가중장기과학기술발전 계획실시지침 ( 國 家 中 長 期 科 學 和 技 術 發 展 規 劃 綱 要, Guidelines for the Implementation of the National Medium- and Long-term Programme for Science and Technology Development, 2006-2020)은 토착적( 自 主 )인 혁신전략 을 제안한다. 구체적으로는 수입된 기술은 이를 습득한 후에 공동혁신이나 - 25 -
재혁신을 통하여 향상되어야 한다고 주장한다. 이러한 주장의 목적은 토착적 인 R&D 노력을 제고하고, 국내 기업이 외국 협력사와 기술적인 협력을 할 때 더욱 전략적인 통제능력과 독립성을 가지도록 하는 것이었다. 외국 협력 사와의 협력은 중국에 소재한 초국가기업과의 생산관련 업무로서 제한된 R&D에 관한 것이거나 국가주도로 국내기업과 글로벌 일류 초국가기업과의 합작 등을 들 수 있다. 금융위기 이후인 2009년에 이 전략은 더욱 중요성이 커졌다. 중국의 R&D 투입자금은 2001년의 GDP의 0.8%에서 2009년 GDP의 1.7%라 는 역사적으로 높은 수준을 기록하였다. 2010년 중앙정부는 전략적인 발전을 신속하게 할 수 있는 분야로서 에너지 절감과 환경보호 분야, 새로운 정보기 술 분야, 생물, 고도의 장비제조 분야, 신생 에너지 분야, 신소재 분야, 신생 에너지를 연료로 하는 자동차 분야를 7대 전략성신흥산업( 戰 略 性 新 興 産 業, Strategic Emerging Industries)으로 선정하였다. 이러한 조치의 목적은 저부가 ( 低 附 加 ) 가치, 노동 및 에너지 집약 및 공해유발 산업에서 지식 및 기술 집 약적이며, 생산에서 혁신 중심적인 산업으로 산업구조를 바꾸려는 것이었다. 기존의 기술을 변형하고 원가를 절감함으로써 혁신적이고 경쟁력 있는 기 업들이 많이 생겨나게 되었다. 2008년도까지의 성장의 물결 속에서, 주요 국 내 산업들의 투자의 상당 부분은 수출 분야, 사회기반시설 분야 및 자산개발 분야 등 자본과 기술 집약적인 산업에 투입되었다. 이러한 산업들은 자본 및 에너지 집약적이며 공해유발적이고 자신의 생산 활동에 대하여 사회적이고 환경적인 비용을 내지 않는다. 어떤 경우에는 이러한 산업들은 상당한 잉여 생산능력을 보유하고 있어서, 정부가 이에 개입하여 공장을 다른 신흥 산업 분야의 용도로 바꿔 쓰고 이를 위한 시장개발도 하고 있다. 이러한 결과로 심각한 환경훼손이 나타나고 있으며 앞으로는 이에 대한 대응책을 심각하게 강구하여야 한다. 국내 산업들은 또한 높은 저축률과 낮은 최종 소비율을 바탕으로 한 높은 투자율에 의하여 성장하였다. 그럼에도 불구하고 중국은 전체(보건 및 교육 등 정부 소비 포함) 및 가계 소비에 있어서 자료가 있는 국가들 중에서 가장 빠른 소비의 증가를 보여왔다. 1978년과 2013년 사이에 소비는 연평균 8.3% 증가하였고, 가계소비 증가율은 7.5%였으며, 이로 인하여 생활수준이 향상되 었다(<표 Ⅱ-4>). - 26 -
<표 Ⅱ-4> BRICS 및 고성장 국가에서의 소비증가율(1978~2913년) Annual average total consumption growth(2005 US$, %) 1978-2013 1990-2013 Rank (1978-2013) Annual average household consumption growth(2005 US$, %) 1978-2013 1990-2013 Rank (1978-2013) China 8.3 8.2 1 China 7.5 7.8 1 Botswana 6.6 4.9 2 Botswana 6.1 5.7 2 Indonesia 5.9 4.9 3 Malaysia 5.9 6.0 3 Singapore 5.8 4.8 4 Indonesia 5.7 4.9 4 Malaysia 5.7 5.8 5 Singapore 5.3 4.8 5 India 5.4 5.8 6 India 5.1 5.7 6 R u s s i a n Federation 4.0 Russian Federation 3.9 Brazil 2.8 3.1 39 South Africa 3.2 3.1 28 United States 2.6 2.4 40 Brazil 3.1 3.5 29 South Africa 2.6 2.6 42 U n i t e d States 2.8 2.7 30 출처 : World Bank World Development Indicators, 2015에서 정리. 총자본형성은 GDP의 상당히 큰 부분을 계속하여 차지해 오고 있었다(<표 Ⅱ-5>). 1978년에는 GDP의 37.8%였으며, 2011년과 2012년에는 각각 48.3%과 48.8%였다. 서구의 금융위기 이후에 상당히 높은 비율을 보이는 것은 부분적 으로 사회기반시설 투자에 대한 적극적 재정조치의 파급효과라고 볼 수 있 다. 높은 비율이 일관되었다는 사실은 산업화와 도시와의 속도를 반영한 것 이다. 높은 투자율은 그 자체로는 소비를 희생하고 투자를 과도하게 중시하 였다는 것을 표시하는 것은 아니다. 2010년에 중국의 1인당 자본은 미국의 1 인당 자본의 8%였고, 한국의 17%였다(Qu and Sun, 2012). 자본이93.3 조 위 앤(Yuan) 이었을 때 자본/GDP의 비( 比 )가 2.31이었다. 중국 인구의 대부분이 아직 농촌 인구이므로, 생산성을 높이고 1인당 소득을 증가시키려면 높은 1 인당 투자율이 필요할 것이다. China <표 Ⅱ-5> GDP 대비 총자본형성 India Russian Federation South Africa Euro area United States Brazil (단위: %) World 1978-1987 35.9 21.4 24.5 22.5 23.8 20.6 24.6 1988-1997 39.2 23.6 25.8 17.4 21.5 21.4 20.4 23.8 1998-2007 39.4 29.2 19.8 17.4 21.3 22.6 17.0 23.0 2008 44.0 35.5 25.5 22.7 22.1 20.8 20.7 23.5 2009 48.2 36.3 18.9 19.5 18.8 17.5 17.8 20.8 2010 48.2 36.5 22.6 19.2 19.1 18.4 20.2 21.6 2011 48.3 36.4 25.5 19.5 19.6 18.4 19.7 21.8 2012 48.8 34.7 26.0 19.4 18.4 19.0 17.6 21.7 출처: World Bank, World development indicators, 2015-27 -
<표 Ⅱ-6> GDP, 종업원 보상 및 이윤성(profitability), 1998 2012, GDP 대비 종업원 보상, 이윤성 및 가계 소비(1998~2013년) (단위: %) Year Compensation of employees Depreciation of fixed assets Net taxes on production Operating surplus Household consumpton expenditure 1988 51.1 1993 49.5 11.7 14.0 24.7 44.4 1994 50.6 12.0 13.8 23.5 43.5 1995 51.8 12.2 13.0 23.0 44.9 1996 51.8 12.9 12.7 22.7 45.8 1997 51.6 13.4 13.3 21.7 45.2 1998 51.5 14.0 13.5 20.9 45.3 1999 50.7 14.6 13.8 20.9 46.0 2000 49.6 15.1 14.3 21.0 46.4 2001 49.1 15.4 14.1 21.3 45.3 2002 48.8 15.4 14.0 21.8 44.0 2003 47.2 15.6 14.1 23.0 42.2 2004 43.0 14.2 14.3 28.5 40.5 2005 43.6 14.9 14.0 27.5 38.9 2006 43.2 14.5 14.2 28.1 37.1 2007 42.9 13.9 14.8 28.5 36.1 2008 46.5 13.5 14.8 25.3 35.3 2009 46.6 13.5 15.2 24.7 35.4 2010 45.0 12.9 15.2 26.9 34.9 2011 44.9 12.9 15.6 26.5 35.7 2012 45.6 12.9 15.9 25.7 36.0 2013 45.9 12.6 15.9 25.7 36.2 출처: NBS, 2014 값싼 자본을 얻을 수 있었고 투자율이 높았으므로 제조업이 크게 확장되었 다. 산업이 성장함에 따라 젊고 상대적으로 기술이 없는 근로자들이 중국 동 부 해안 도시로 이주하였다. 투자로 인하여 임금보다 생산성이 더 증가하여 이윤성(profitability)이 제고되었고 종업원 보상비율도 감소하였다. 구체적으로 살펴보면 1996년에 GDP의 51.8%였던 종업원 보상비율이 2007년에는 42.9%로 감소하였고, 가계소비는 45.8%에서 36.1%로 감소하였다(<표 Ⅱ-6>). GDP 대비 임금과 가계소비의 비율이 낮았으므로 초과능력은 수출이 흡수하였다. 2000년부터 2007년까지 사이에 이주 근로자 임금은 연평균 5%(임금 실질 상승률로는 2%) 상승하였는데, 이는 영업이익(총이익)과 함께 이윤이 크게 증가했음을 볼 때 국유기업 근로자의 상승률 16%, 평균 상승률 14%와 대비 된다. GDP 대비 임금의 비율이 하락한 것은 농촌 노동력의 공급탄력성이 극 히 크기 때문인 동시에 근로자의 다수가 고용계약을 맺지 않기 때문이다. 2010년대 말에 가서는 GDP 대비 임금의 비율 하락이 끝났다. 인구 구성의 - 28 -
변화와 이와 관련된 잠재적 농촌 이주 근로자의 상대적 감소가 중요한 역할 을 하였다. 2010년에 2.6억 명의 농촌 청년 이주근로자들이 있었다. 15세 이 하의 인구수는 1995년에 최고점에 도달했고, 15~25세의 인구수는 1990년에 최고점에 도달했으며, 25~60세의 인구수는 2020년에 최고점에 도달할 것으로 예상된다. 이와 동시에 가족부양률은 증가하고 있다(<그림 Ⅱ-4>). 2009년에 중국 동부지역의 이주근로자 수는 8.9% 감소하였다. 많은 근로자 들이 자신의 집에 가까운 중부나 서부 지방에서 근무하기를 원하기 때문이 었다. 이러한 노동시장의 변화는 중국이 루이스 전환점(Lewis turning point) 에 도달한 것과 관계가 있었다. 루이스 전환점에서는 노동력에 대한 수요가 생존 수준의 임금을 받는 노동력의 공급보다 커지며, 도시 지역에서의 농산 물 수요가 식품 가격의 상승을 부추긴다. 이에 따라 농업투자가 증가하고 농 업 생산성과 수입이 증가한다. 이러한 새로운 상황은 근로자의 교섭력을 증 대시켰고, 정부로 하여금 최저 임금을 올리고 사회적 이전지출을 증대하도록 압박하였다. 이러한 결과 중국 동부 해안지역의 기업들은 기업 업그레이드를 하든가 중국 중부 혹은 서부 지방이나 중국 외 다른 나라 등 많은 노동집약 기업들이 저임금을 찾아 이전한 곳으로 옮겨 가야 했다. 이와 동시에 임금의 상승은 가계소비를 증가시켜서 국내 시장의 성장을 가져왔다. 2008년까지 나타난 추세의 결과, 농촌과 도시 인구 사이, 도시의 중산층과 이들 이외의 인구 사이, 그리고 유산층과 비유산층 사이의 소득 불균형은 확 대되었다. 세계은행(2014)에 따르면, 중국의 지니(Gini) 계수는 1981년에 29.1 에서 1987년에는 29.9로, 1996년에는 35.7로, 2008년에는 42.6으로 크게 상승 하였다. 그러나 중국과 같은 나라에서는 이 지표를 주의 깊게 해석하여야 한 다. 왜냐 하면, 소득 및 소비지출 관련 지표들은 농촌지역 주민들의 상당수 가 시장에서 거래되지 않는 자원을 소비하고 있다는 사실을 간과하기 때문 이다. 공공 서비스 접근성이 다르다는 사실 또한 불균형을 확대하는 요인이 될 것이다. 중국 인구의 대부분이 소득 상승을 경험하고 있지만 불평등의 확 대는 불만의 원천이 되며, 사회의 안정에 위협이 되는 동시에 중국 국내 부 문 성장의 제약요인이 된다. 다른 한편을 보면, 소득이 증가하면서 소비성향 은 낮아지고 있다. 그러므로 소득 불균형이 계속되는 경우 소비가 성장을 만 들어내지 못할 것이다. 그러나 중국의 부동( 浮 動 ) 인구 및 농촌 인구는 특히 이들의 소득이 부유층에 비하여 상대적으로 빨리 증가할 경우 엄청난 잠재 적 시장이 될 것이다. 이러한 상황은 부분적으로는 루이스 전환점에 도달했기 때문에, 그리고 정부 조치의 결과로 이미 변화하기 시작했다. 중국 공산당 중앙위원회의 2004년 제1번 문서는 농업, 농촌지역 및 영농인들을 다루고 있는 바, 이 문서는 농민의 소득에 - 29 -
중대한 영향을 미칠 두 가지 인하(농업세)와 세 가지 보조금 을 다루고 있다. 현재 떠오르는 또 한 가지의 문제점은 지출의 70%를 담당하는 지방정부가 토지이용권을 농업가격에 구매한 후, 부동산 개발업자에게 상업가격으로 판 매하는 것이다. 개발지역에서는 대부분의 경우, 산업을 유치하고 징세 수입 을 증가할 목적으로 산업토지사용권이 시장가격 보다 싸게 팔리지만, 지방정 부는 또한 개발지역에서 지가 상승으로 인한 이득도 볼 수 있다. 그러므로 중국에서의 지방정부는 지가 상승으로부터 막대한 수입을 얻을 뿐 아니라 새로운 경제활동을 통한 조세 수입도 얻고 있다. 헨리 조지(Henry George)가 주장하는 것과 같이, 지가 상승이 대개 토지 소유자의 활동에 의한 것이 아 니므로, 개발이득에 대하여 세금이 부과되어야 한다. 그러나 과거 중국에서는 농부들이 땅을 값 싸게 팔았고, 수입증대를 위해서 산업용지는 과다하게 축적하였다. 2012년 현재, 토지 수용비는 과거 3년간 농 지의 연평균 산출물 가치의 30배를 초과하지 못하며, 1 무( 畝 )당 가격은 6만 위 앤(Yuan)을 초과하지 못한다. 토지 수용비 외에, 농부는 이주정착비를 받고 토 지관리비 및 어린 작물에 대한 보상을 받는다. 이렇게 수용한 토지에 기반시설 을 한 후에는 1 무당 600백만 위앤의 가격으로 개발업자에게 토지사용권을 판 매할 수 있다. 이렇게 큰 격차는 불평의 주된 원인 및 대형 사고의 원인이 되 며, 그 결과 토지수용 보상제도를 변경하여 농부들에게 지급하는 최대 보상금 을 10배 인상하고, 그 중 일부를 농민에게 지급하고, 보상금에 대한 과세 부분 은 지방의 공동 서비스 비용으로 하는 제안이 제기되었다(Xinhuanet, 2012). 여신을 받을 수 있었으므로 투자가 증가(그리고 급격한 주택가격의 상승) 한 동인( 動 因 )이 되었고, 부채 또한 증가하였다. 중국 감사원( 審 計 署, National Audit Office)에 따르면, 2013년 6월 말 현재, 각급 정부들은 총 20.7조 위앤 의 부채를 지고 있었는데, 2012년 말 현재의 총 부채액은 1.63조 위앤이었다. 중국에서의 지방정부들은 스스로 기채( 起 債 )하는 것이 법으로 허용되지 않는 다. 재정수입이 불충분하므로 지방정부들은 토지와 국유기업 및 지방정부의 금융기관 등에 대한 자금 등과 관련된 편법에 의존하게 된다. 현재 정부의 부채규모는 국제적인 경고수준 보다 낮은 수준이며, 부실대출 추정규모는 관 리할 만한 수준이다. 지방정부의 재정 문제는 그림자 금융(shadow banking) 에 대한 규제의 문제이므로 현재 중앙정부가 해결책을 모색하고 있다. 그러나 가장 중요한 것은 중국이 투기 버블의 붕괴 위험성이 있다는 것과 과도한 투자가 과도한 위험을 초래할 수 있다는 국제적인 우려에 대하여 매 우 단순한 사실로 대응한다는 것이다. 즉, 중국은 채무국이 아니고 채권국이 라는 사실이다(Bagnai and Ospina, 2010). 중국이 가진 채권은 단순히 중국이 자신의 경제를 보호하고 원료와 필요물품을 구입하며 기술을 획득할 수 있는 - 30 -
증서가 아니라 금융위기에 대항할 수 있는 매우 중요한 보호장치가 된다. GDP 성장을 추구한 결과 주요한 문제가 야기되었다. 중국의 성장에는 에 너지 효율이 떨어진다는 것이다. 중국의 산업생산에 소요되는 연료는 70%가 화석연료로 충당하고 있다. 또한 자동차 소유자 수가 급격히 늘어났으며, 차 량은 유해 배기가스를 배출하며, 연료의 품질도 떨어지기 때문이다. 그렇지 만 1인당 배기가스 배출량은 선진국과 비교할 때 높지 않다. 하지만 중국의 인구가 워낙 많기 때문에 중국의 탄소 배출량은 엄청나며, 심각한 국내의 우 려를 불식시키는 정도 이상으로 상당히 감축되어야 한다. 물 부족은 그 다음으로 심각한 문제이다. 중국은 세계 담수의 7~8%만을 보유하고 있다. 1인당 물 수요량도 증가하고 있다. 수요량의 대부분(85%)은 농업과 산업용이나, 1인당 수자원은 감소하고 있다. 지리적으로 중국의 북부 는 강수량이 적으며, 남부는 태풍과 홍수가 발생한다. 물 문제를 해결하기 위한 중국정부의 대응책은 448억 m 3 의 물을 남부에서 북부로 보내기 위해 3 개의 운하를 건설하는 것이다. 동부 운하는 대운하를 관통하는 것이며, 중부 운하는 한강( 漢 江 ) 상류지역에서 시작하며, 서부 운하는 양자강의 3개 하구 ( 河 口 )에서 중국 서북부 지방을 잇는다. 대기 오염, 토지 오염, 수질 오염 등 도 생태계의 변화와 함께 심각한 문제이다. 2014년 3월 5일, 리커창 총리는 우리가 가난을 뿌리뽑기 위해 싸웠던 결 의를 가지고 공해에 대한 전쟁을 선포합니다. 라고 선언하였다. 리 총리는 정부 보고서를 통하여 대기 오염을 방지하고 통제하기 위한 계획을 전폭적 으로 시행하되, 대도시와 스모그가 자주 일어나는 지역에 중점을 둔다. 우선 미세먼지(PM10, PM2.5)를 감소한다. 특히 산업구조 개선, 에너지 효율 향상, 차량 배기가스 배출량 저감, 바람에 의한 먼지를 모니터링 하는 것에 중점을 둔다. 맑은 물 추진계획을 시행하고, 음용수 수원 보호를 강화할 것이며, 주 요 하천 주변의 수질오염을 방지 및 통제할 것이고, 토질 회복을 추진할 것 이다. 또한 농업에 의한 비점( 非 點 ) 오염을 통제할 것이다. [ ] 에너지 생산 과 소비의 행태를 변화시킬 것이며 [ ] 생태계 보호와 개발을 추진할 것이 다. 금년의 목표인 333,300 헥타르에서 시작하여 생산력이 떨어지는 농지는 목초지로 전환하는 사업을 계속 추진할 것이다. 방목지를 초지로 되돌리고, 자연림을 보호하며, 황사 바람을 방지 및 통제한다. 또한 물과 땅을 보존하 고, 사막의 확산 방지 및 초지 전환을 추진하며, 습지를 원상회복하는 등의 생태계 복원사업을 추진한다. 양즈( 揚 子 江 ), 황( 黃 河 ), 랑캉( 灡 滄 江, Lancang) 등 3개 강의 발원지 생태계 보전을 강화한다. 기능에 따른 지역구획제도를 실시하고, 지역 간 및 수계 주변의 관리체계를 확립하여 생태계 손상을 치유 할 것이다(Xinhuanet, 2014). - 31 -
이러한 경제적, 사회적, 환경적 문제들은 지속가능한 새로운 개발 모델을 추구하는데 피해갈 수 없는 문제들이다. 이 모델은 생활수준을 향상시켜 중 국이 선진국 수준의 1인당 소득을 달성하고 적절한 번영에 도달하는 것이다. 그러나 중점을 GDP 향상에 두는 것이 아니라 경제적, 인적 및 자연적 부의 증가와 경제적, 인적 및 사회적 자본의 증가에 둔다. 이러한 목표 추구는 중 국공산당 제16차 중앙위원회의 제6차 전체회의에서 채택된 2020년까지 조 화로운 사회( 和 諧 社 會, 법에 의한 지배, 정의와 평등, 부패 척결, 사람과 자연 의 조화로운 관계에 초점) 를 건설한다는 결의안에 반영되어 있다. 이것은 또한 제11차(2006~2010년) 및 제12차(2010~2014년) 국가경제사회개발계획에도 반영되어 있다. 또한 매년 7% 내외의 새로운 정상 GDP 성장률 채택에도 반 영되어 있다. 중국정도의 규모를 가진 나라는 우선 국내 시장을 통합하고 확장하는 것 에서 경제발전의 동인( 動 因 )을 찾아야 한다. 사회 기반시설을 건설하는 것은 매우 중요하다. 중국은 10년도 되지 않은 기간 동안 거의 10,000km에 가까운 새로운 고속철도망 건설하였다. 국내지향적인 성장은 소득분배의 변화를 내 포하고 있으며, 이에 따라 저소득층의 소득은 가장 빠르게 상승하고, 임금 또한 상승한다. 이러한 현상은 일부 해안 지역에서 이미 일어나기 시작하였다. <그림 Ⅱ-9> 농촌인구의 발전과 제1차 산업분야의 고용과 산출(1952~2012년) 앞으로는 도시화가 중국의 사회적 모델을 바꾸고 미래의 경제성장을 달성 하는데 근본적인 역할을 할 것이다. 2012년 중국 인구의 47.4%는 농촌 인구였 다. 이것은 1978년의 82.1%에 비하면 매우 하락한 수치이며, 33.6%는 농부(혹 은 다른 1차 산업 종사자)였으나, 농업 및 다른 1차 산업 분야는 GDP의 10.1%만을 차지하고 있으며, 이는 낮은 농촌소득을 의미하는 것이다. 중국 공 - 32 -
산당 중앙위원회와 국무원이 발표한 신형국가도시화계획( 國 家 新 型 城 鎭 規 劃, National New-type Urbanization Plan, 2014-2020)에 따르면, 2013년 말에 도시 상주인구는 전체 인구의 53.7%에 달할 것이라고 한다. 그러나 등록된 도시 인 구(비농업 등록인구)는 전체 인구의 35.7%였다. 2020년이 되면 도시 상주인구 는 60%에 이르고, 비농업 등록인구는 45%(Sina.com.cn, 2014)에 이를 것이므 로, 도시 상주인구는 1.12억 명이 증가하고 비농업 등록 인구는 7,600만 명이 증가할 것이다. 만일 2030년까지 도시 상주인구가 75%에 이른다면, 도시 상주 인구는 3.3억 명이 증가할 것이다(유엔 인구국, 2011 및 저자의 계산). 도시화가 진전된다는 것은 다음과 같은 의미를 가진다. (도시 소득이 농촌 소득에 비하여 훨씬 높기 때문에) 구매력이 높아지며; 새로운 사회 기반시설 과 주택, 상업 및 산업 시설에 대규모 투자가 이루어지고; 도시 고용과 도시 서비스가 매우 증가하며; 사회적 보호(건강, 연금, 사회보장)가 강화되어 비 상시를 대비한 예비저축은 감소한다. 이러한 과정에는 비농업 등록인구 개혁 과 농촌-도시 이주인구를 도시생활에 통합시키는 것이 포함된다. 농업 인구 가 감소하므로 이 과정은 농촌의 생산성을 향상시켜 늘어나는 도시 인구를 먹여 살리기 위한 농촌지역의 변혁도 포함된다. 이러한 조치들은 세심하게 계획되어야 한다. 토지는 정부 수입의 중요한 근원이지만, 농업 인구의 재산 권은 농촌의 복지와 생활안정 보장에 핵심 역할을 한다. 중국 농촌개혁의 목 표는 농촌지역의 사회 양극화와 도시 빈민지역의 발생 없이 토지사용권의 집중을 어느 정도 허용하는 것이다. 앞에서 언급한 것과 같이 많은 사람들이 도시로 이동하였고, 이에 따라 잠 재적인 공해 관련 비용이 발생하며, 자연자원도 더욱 많이 사용될 것이므로 단순히 지속가능한 도시들을 만드는 것 이상을 고려해야 한다. 중국의 성장과 함께 다른 신흥경제의 성장은 새로운 지속가능한 소비양태와 환경을 존중하 는 혁신적인 생활양식을 개발해야 하는 것을 의미한다. 뿐만 아니라, 소득의 증가가 에너지 사용의 증가로 이어지는 연결고리를 끊어야 하며 많은 사람들 에게 필요한 재화와 서비스를 공급하는 비용을 절감하여야 한다. 이를 위한 도전과제는 거의 완벽하게 대중교통, 자전거 전기차량을 이용하는 작고, 고밀 도, 고층의 도시들을 개발하고, 이들을 고속철도로 연결함으로써 도시의 무질 서한 확산, 낭비적이고 비효율적인 토지 이용, 혼잡, 부적절한 하수처리와 쓰 레기 관리제도, 대기와 토지 및 수질 오염 등을 방지하여야 한다. 정부가 이 와 같은 방향으로 노력하려면, 정치적으로 안정되고 장기적이고 전략적인 관 점을 가져야 하며, 강력한 제도와 함께 참여하는 사회가 성립되어야 한다. 국내 수요를 지향하는 방향으로 성장방향을 재조정하기 위해서는 공간개 발을 평등하게 이루어져야 한다. 이미 1986년 이후로 중국 동부의 연안지역 - 33 -
과 그 외의 지역 사이의 격차는 좁혀지기 시작하였다. 중부 및 서부 지역들 은 평균 이상의 성장률을 기록하고 있다. 2000년 이후 이 지역들에 주요 기 반시설 투자가 이루어졌고, 이것은 서부, 중부 및 동북부 개발정책과 재정촉 진 정책의 맥락에서 이루어진 것이었다. 이 지역들은 상대적으로 농촌 인구 가 많으므로, 노동력과 임금 면에서 장점을 가지고 있다. 임금이 낮다는 것 은 동부지역으로부터 노동집약적인 산업들이 이 지역들로 옮길 유인이 된다. 중부지역은 더욱이 중요한 곡물 생산지이며, 동부 연안지역과 서부지역을 연 결하는 중요한 교통의 요지가 되고 있고, 인구가 많으므로 현대식 농업과 도 시 개발에 잠재력을 가지고 있다. 성장의 방향 재설정은 또한 중국의 국제관계와도 관련이 있다. 중국이 국 제무역기구에 가입한 이후, 중국의 해외 무역은 수출시장과 수입선으로서 아 시아(일본 제외), 라틴 아메리카와 아프리카 지역에서 크게 변화하였다(<표 Ⅱ-7>). 국제환경의 변화와 임금의 상승은 노동집약적 산업이 저임금 국가로 이전해야 함을 알려주며, 수출기업의 능력향상을 요구하면서 중국 중부 혹은 서부로 이전하거나 국내시장을 목표로 할 것을 요구한다. <표 Ⅱ-7> 중국의 세계 각 지역별 수출입, 전체에 대한 비율 (단위: %) Exports plus imports 1992 1996 2000 2004 2008 2013 Japan, Korea, Taiwan 18.8 27.8 25.3 23.2 18.4 14.8 North America 12.1 16.2 17.4 16.6 14.9 14.4 Western Europr 12 14.4 15.6 15.8 16.5 14.3 ASEAN Free Trade Zone 5.5 7.3 8.5 9.5 9.4 11.1 CIS and Mongolia 4.1 2.9 2.3 2.8 4.1 4 Middle East and North Africa 2.1 2.5 4.1 4.2 6.9 7.6 Latin America, Carribbean and Atlantic 1.8 2.3 2.7 3.6 5.8 6.5 Australia, NZ, Pacific 1.7 2.1 2.1 2.2 2.7 3.8 South Asia 0.8 1.1 1.2 1.8 2.7 2.4 Sub-Saharan Africa 0.7 1.1 1.8 2.1 3.5 4.3 Eastern and SE Europe 0.4 0.5 0.7 1 1.5 1.4 출처: WITS, 2015에서 정리 뿐만 아니라 2004년부터 2013년까지 중국의 해외투자가 급격하게 증가하 였다. 중국의 기업들이 기업 인수나 합병 등의 방법으로 해외진출을 하였기 때문이다. 이러한 변화는 중국 기업들의 경쟁력이 증가했음을 반영하는 것이 다. 경쟁력 증가의 원인은 중국이 기술관리 능력을 획득하기 위해 국내 시장 이 세계에서 의미를 전략적으로 활용하였기 때문이고, 중국 기업은 고기술, 수요에 맞춤과 다양성, 저가격으로 틈새시장 공략 등의 전략을 취했기 때문 이었다(Zeng and Williamson, 2007). - 34 -
이와 동시에 중국정부는 야심찬 지역 경제정치 통합사업들을 출범시키고 있다. 이 사업들은 중국-아세안 공동운명체, 새로운 아시아 사회기반시설(인 프라) 투자은행, 21세기 신해양 실크로드, 신육로실크로드 경제벨트 등이다. 중 국 서부의 시안( 西 安 )에서 출발하여 란저우( 蘭 州 ), 우루무치( 烏 魯 木 齊, Urumqi) 와 카자흐스탄 국경의 호르가스( 霍 爾 果 斯, Khorgas)를 거쳐 중앙 아시아로 들 어간 후 이란과 이라크 북부, 시리아, 터키를 거친 다음 보스포러스 해협을 건넌 후 북서 쪽을 향해 가면서 불가리아, 루마니아, 체코, 독일의 뒤스부르 크를 거쳐 네덜란드의 로테르담에 이른다. 로테르담에서 출발해서 이탈리아 의 베니스에 이르면 육로 실크로드와 마찬가지로 야심적인 해양실크로드와 만나게 된다. 윈-윈 개념으로 고도화된 이 사업들은 실크로드를 따라 주요 기반시 설 투자(특히 철도와 항만)가 이루어지고, 기술 및 금융 지원이 제공되며, 비 교우위와 시너지 효과를 낼 수 있는 교역 네트워크가 생겨 물산이 더욱 풍 부해지고 더욱 고급물건이 거래되게 된다. 상하이협력기구(Shanghai Co-operation Organization)의 확대와 5개 신흥경제 시장 사이에 금융 및 개발 협력을 조장 하기 위한 BRIC S 국가(브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아공)들에 의한 신개발 은행(New Development Bank)의 설립은 또 다른 야심적인 지역 및 국제적인 통합 및 개발 사업들이다. (7) 결론 개혁과 개방을 시작한지 겨우 30여년이 지나서 중국은 괄목할 만한 경제 적 발전을 하였고 빈곤을 크게 감소하였다. 물론 이러한 발전은 신중국 탄생 이후의 최초 32년 동안 일어난 여러 변화들이 없었다면 가능할 수 없었을 것이다. 이렇게 중국이 발전할 수 있었던 것은 국가발전 계획을 몇 단계로 설계하면서 이전 단계에서 발생한 문제점과 모순을 해결하려고 했기 때문이 다. 오늘날의 중국은 새로운 소비모델과 새로운 지속가능한 성장모델을 확립 해야 하는 새로운 도전과제에 직면해 있다. 새로운 지속가능한 성장이란 자 본과 에너지 의존도를 낮추고, 사회적 및 토지의 불평등을 감소시키며, 보편 적인 건강보험을 실현하고 환경의 지속가능성 문제를 해결하는 것이라야 한 다. 중국이 국제사회에서 세계적인 리더로서 다시 부상하면서, 적극적으로 새로운 국제관계를 발전시키고, 좀 더 평등한 세계라고 볼 수 있는 새로운 다극체제에서 자신의 자리를 찾고 있는 가운데, 위에서 말한 국내의 도전과 제들의 중심에는 지속가능한 도시화를 위한 새로운 모델을 개발해야 하는 과제를 안고 있다(Dunford and Yeung, 2011). - 35 -
<참고문헌> Aglietta, M. and Bai, G. (2012) La voie Chinoise: Capitalisme et empire. Paris : Odile Jacob. APEC Asia Pacific Economic Co-operation. (2014) StatsAPEC Key indicators database, http://statistics.apec.org/. Bagnai, A. and Ospina, C. A. M. (2010) La crescita della Cina. Scenari e implicazioni per gli altri poli dell economia globale. Milan: Franco Angeli. Cameron, A. and Palan, R. (2004). The imagined economies of globalization: Sage. Chen, Shaohua and Ravallion, Martin (2010) The developing world is poorer than we thought, but no less successful in the fight against poverty, Volume 1. Washington D.C.: Policy Research Working Paper WPS 4703, http://econ.worldbank.org/external/default/main?pagepk=64165259&pipk=64 165421&theSitePK=469372&menuPK=64216926&entityID=000158349_2010012 1133109 Chen, S. and M. Ravallion. 2010. THE DEVELOPING WORLD IS POORER THAN WE THOUGHT, BUT NO LESS SUCCESSFUL IN THE FIGHT AGAINST POVERTY. Quarterly Journal of Economics 125:1577-1625. Conference Board (2014) The Conference Board Total Economy Database, January 2014, http://www.conference-board.org/data/economydatabase/ Cui, Z. Y. (2011) Partial intimations of the coming whole: The Chongqing experiment in light of the theories of Henry George, James Meade, and Antonio Gramsci, Modern China, 37(6): 646 660. Dunford, M. 2005. Old Europe, new Europe and the USA - Comparative economic performance, inequality and market-led models of development. European Urban and Regional Studies 12:149-176. Dunford, M. and Yeung, G. (2011) Towards global convergence: Emerging economies, the rise of China and western sunset? European Urban and Regional Studies 18(1): 22 46. Lau, L. J., Qian, Y. and Roland, G. (2000) Reform without losers: An interpretation of China s dual-track approach to transition, Journal of Political Economy, 108(1): 120 143. Li, L., Dunford, M. and Yeung, G. (2011) International trade and industrial - 36 -
dynamics: Geographical and structural dimensions of Chinese and Sino-EU merchandise trade, Applied Geography, 32(1): 130 142. Liu, Weidong. (2015) Governance, politics and culture, in Dunford, Michael and Liu, Weidong (eds). (2015) The Geographical Transformation of China. London and New York: Routledge. Ma (2011) Maddison, A. (2001) The world economy: A millennial perspective, Paris: OECD. Maddison, A. (2007) Chinese economic performance in the long-run: 960 230 AD. Paris: OECD. Meade, J. E. (1964) Efficiency, equality, and the ownership of property. London: Allen & Unwin. Milanovic, B. 2013. Global Income Inequality in Numbers: in History and Now. Global Policy 4:198-208. National Bureau of Statistics of China (NBS) (2011) China statistical yearbook 2010. Beijing: NBS Nee, V. (1992) Organizational dynamics of market transition: Hybrid forms, property rights and mixed economy in China, Administrative Sciences Quarterly, 37(1): 1 27. Qu, H. and Sun, J. (2012) China inside out, HSBC Global research, 14 February. Sina.com.cn (2014) National new type urbanization plan (2014-2020) (guó jiā xīn xíng chéng zhèn huà (2014-2020 nián) http://news.sina.com.cn/c/2014-03-16/212029721385.shtml State Council (2006). The Outline Plan of the medium and long-term Science and Technology Development 2006 2020. Beijing: Ministry of Science and Technology. State Council (2010) Determination of to accelerate the fostering and development of emerging Industries with strategic importance. http://www.gov.cn/zwgk/ 2010-10/18/content_1724848.htm. (accessed January 2013). Taormina, R.J. and Gao, J.H. 2010. A research model for Guanxi behavior: Antecedents, measures and outcomes of Chinese social networking. Social Science Research, 39: 1195 1212. United Nations Development Programme (UNDP) (1999) Human development - 37 -
report 1999. New York and Oxford: Oxford University Press United Nations, Population Division, Department of Economic and Social Affairs. (2011) World population prospects: the 2010 revision, CD ROM edition. WITS (World Integrated Trade Solution). (2014) UN Comtrade. http://wits.worldbank.org/default.aspx Womack, B. 2012. Asymmetry and China's Tributary System. Chinese Journal of International Politics 5:37-54. World Bank (2014) World development indicators. Washington D.C.: World Bank, http://data.worldbank.org/indicator/si.pov.gini Xinhuanet (2012) The land requisition compensation system compensation standard may increase ten times (Tǔ dì zhēng shōu bǔ cháng zhì dù jiāng xiū gǎi bǔ cháng biāo zhǔn kě néng tí 10 bèi). http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/inandabroad/2012-11/29/c_1138411 63.htm Xinhuanet (2014) Full Text: Report on the Work of the Government. http://news.xinhuanet.com/english/special/2014-03/14/c_133187027_6.htm Yang, B. 2012. Confucianism, socialism, and capitalism: A comparison of cultural ideologies and implied managerial philosophies and practices in the P.R. China. Human Resource Management Review, 22: 165 178. Yu Guangyuan (2005) Accomplishments and problems: a review of China's reform in the past twenty-three years, in Cao Tian Yu (ed.) The Chinese model of modern development. (Routledge Studies on the Chinese Economy) London and New York: Routledge. Zeng, M. and Williamson, P. J. (2007) Dragons at your door. How Chinese cost innovation is disrupting global competition. Cambridge, MA: Harvard Business School Press. Yang, C. (2014) State-led Technological Innovation of Domestic Firms in Shenzhen, China: Evidence from Liquid Crystal Display (LCD) Industry. Cities, Vol. 38: 1-10. - 38 -
2. 영국의 재정긴축, City Deals 정책하에서 새로운 지역발전투자의 모색과 평가* 7) (1) 서론 본 절에서는 글로벌 금융위기와 재정건전성, 긴축 및 불확실한 경제회복을 배경으로 하여 영국(특히 잉글랜드 중심으로)의 지역 및 도시정책이 2010년 이후 어떻게 변화하고 있는지에 대해 제시하고자 한다. 또한 중앙정부와 지 방정부 사이의 협력약속의 타결(deal-making) 과정으로서 처음에는 중앙정부 가 도시들과의 협력을 위해 추진한 City Deals 정책 (O Brien and Pike, 2015)과 최근 다른 지방분권 강화 조치들을 통해서 영국의 지역 및 도시정책 이 어떻게 변화되고 있는지를 살펴볼 것이다. 이것은 영국에서 영향력 있는 접근방법일 뿐 아니라 호주(KPMG, 204)와 같은 나라에서도 마찬가지이다. 하 지만 영국과 같이 오랜 역사와 공간적 불평등성을 가진 나라에 있어서는 방 법론적으로 지방 및 지역발전정책에 관한 여러 가지 근본적인 문제와 의문 점이 제기되고 있다. 본 연구는 네 가지 부분으로 나누어 서술하였다. 첫째, 우선 영국(UK)의 지방 및 지역발전정책이 진화하고 변화한 진화적 맥락을 개괄적으로 살펴볼 것이다. 영국의 지역적인 격차는 매우 광범위한 정치경제적 맥락 하에서 형 성된 것으로서, 불균형적인 발전이 단지 자유시장의 운영 결과 나타난 것이 아니고 시장 원리와 함께 정치적, 제도적, 문화적 및 사회적 요인이 결합하 여 형성되고 재형성된 것이다. 영국은 불균형적으로 권한이 나누어진 연합국 가로서 상대적으로 높은 수준의 공간적 격차가 지속 되었으며(Martin et al. 2015), 오랜 역사를 가진 경제발전 정책과 제도가 늘 변화해왔다는 것이 특 별히 고려해야 할 점이다(Pike and Tomaney 2009, Pike et al. 2012). 둘째, 오늘날 영국에서 무엇 때문에 도시와 대도시 성장정책, 긴축적 도시 정책, 그리고 지방 및 지역개발에 대한 금융화의 영향이 나타나는 것인지 그 상황을 설명하고자 한다. 셋째, 도시와 도시지역의 제도와 거버넌스 및 이들 이 새로운 공공 및 민간 투자와 결합될 때 나타나는 시너지 효과와 관련하 여 새로운 정책과 이론적인 관심을 개념적이고 경험적으로 고찰해 보고자 한다. 마지막으로 영국(특히 잉글랜드)의 최근 정책과 제도의 변화를 개관하 고, 처음에는 City Deals 정책의 메커니즘을 통하여 이루어지던 중앙정부와 지방정부 사이의 협력약속의 타결(deal-making)이 어떻게 오늘날 영국의 지 * 해당 연구는 전환기 새로운 지역발전 패러다임 모색을 위한 국제학술 심포지엄 에서 Peter O Brien (뉴캐슬대 도시 및 지역발전센터연구위원)의 발표원고를 번역한 것이다. - 39 -
역 및 도시정책의 매력적인 대안이 되고 있는 지를 살펴볼 것이다. City Deals 정책 추진을 살펴보면 지방과 지역의 경제성장 전략을 어떻게 개발하 고, 정리한 후 시행하고 있는 지 알 수 있다. 아직 City Deals 정책의 성과를 전면적으로 상세하게 평가하고 측정하기는 너무 이르지만, 잠정적인 결론을 도출하여 City Deals 정책을 확대하고자 하는 정책결정자들 및 City Deals 정 책과 유사한 시책을 추진하고자 하는데 도움이 되는 권고사항을 제공할 수 는 있을 것이다. 본 연구의 결과와 분석은 도시 및 지역개발연구소(CURD) 소장인 앤디 파 이크 뉴카슬 대학교 교수에 의하여 도시 및 지역개발연구소에서 시행된 연 구에 힘 입은 바 크다. 파이크 교수의 연구는 ibuild 연구소(지방을 위한 인 프라 사업 모델, 가치평가 및 혁신을 의미하는 말로 다음 영문 명칭 중 대문 자를 따서 연구소 이름으로 삼음: Infrastructure BUsiness models, valuations and Innovation for Local Delivery https://research.ncl.ac.uk/ibuild)의 지원을 받은 것이다. ibuild 연구소의 주요 목표는 인프라의 가치-비용 제안 (value-cost proposition)을 재검토하고 인프라 투자비용은 지방 수준에서 어 떻게 조달하며 어떤 사업모델을 이용하여 더욱 효과적으로 기획하고, 투자하 며, 결과를 창출할 것인지 생각해 보는 것이다(iBUILD, 2015). (2) 영국에 있어 공간적 불평등이란 무엇인가 영국은 어떻게 지방 및 지역개발정책이 공간적 불평등 문제를 해소하려 하였는지 살펴볼 수 있는 유용한 사례연구의 대상이라 할 수 있다(Pike et al. 2012). 왜냐하면 영국에서는 특히 1930년대 이래 공간적인 불평등이 끈질 기게 지속되면서 국가의 정치경제, 정치, 그리고 정책에 상당한 영향을 미쳤 다(Martin, 1988). 공간적인 불평등 경험을 생각해 볼 때, 영국은 공간적인 경 제정책 개발과 이를 시행해 본 오랜 경험을 가지고 있다(1970년대까지의 케 인즈 경제학적인 재분배 정책에서 시작하여, 1980년대의 신자유주의/자유시 장 개혁 을 거쳐, 1990년대와 2000년대의 성장지향적인 정책 등). City Deals 정책과 중앙정부와 도시들 간의 기타 협력약속의 타결이 근래에 중시 되는 것은 영국의 지방 및 지역 정책의 최근 경향을 보여주는 것이라 할 수 있다. 또한, 영국의 유일한 글로벌 도시인 런던이 영국의 다른 도시나 지역 과 비교할 때 1990년대 중반 이후 성장 및 확대되었다. 더불어 불황에서 재 빨리 벗어나 다른 도시와의 격차가 더욱 벌어진 결과, 이러한 불균형 발전의 근본원인은 무엇이고 고착화된 공간적 불평등의 역전을 위하여 어떤 지방 및 지역정책이 필요한 것인가에 대하여 논의하지 않을 수 없게 되었다. - 40 -
마틴(Martin) 등이 영국정부의 요청에 따라 작성한 도시에 대한 미래 전 망 에 관한 보고서에서 영국의 도시들이 오랜 기간 동안 국가경제 내에서 어떻게 적응하고 진화하였는지 설명하기 위하여 저자는 영국 도시들이 이룬 경제적 성과의 변화추이를 장기적으로 측정하는 방법을 채택하고 있다. 영국 의 공간적인 경제격차는 뿌리 깊은 것이고, <그림 Ⅱ-10>에서 볼 수 있는 것 처럼 남-북 간의 격차라는 모습을 띄고 있다. <그림 Ⅱ-10>은 30년 동안 (1981~2011년) 영국 도시들의 산출과 고용증가 사이에 어떤 관계가 있는지를 나타내고 있다. <그림 Ⅱ-10> 영국 도시들의 산출 성장과 고용 간의 관계 (1981~2011년 기간의 연평균 성장률) 출처: Martin et al. (2014): p18 <그림 Ⅱ-11>은 런던과 기타 8개 잉글랜드 핵심도시, 그리고 에든버러, 글 라스고, 카디프 등에 대한 1981년에서 2011년 사이의 누적성장을 분석한 결 과를 보여준다. 여기서 두 가지를 주목할 필요가 있다. 첫째, 잉글랜드의 핵 심도시들은 해당 30년 기간 중 매우 성과를 내지 못하였는데, 그 이유는 확 연한 산업공동화와 인구감소가 가져온 결과였다. 1990년대와 2000년대에 영 국 도시지역의 암울한 상황은 어느 정도 안정되었고, 새로운 투자와 부동산 중심의 재건을 통하여 어느 정도 역전되었다. 그러나 근본적인 사회경제적 문제점들은 여전하다. 둘째, 1990년대 중반 이후의 런던의 경제성장을 보면 최근 런던과 영국의 다른 도시들 간에 격차가 더욱 증가했다는 점이다. 런던과 영국 남부 및 기 - 41 -
타 지역 간에 전반적인 격차가 더욱 벌어진 것은 런던이라는 거대도시 지역 과 가깝게 연결되어 있으면서 활발한 경제활동을 하는 지역인 영국 남부의 꾸준한 성장뿐만 아니라 지난 20년 동안 런던이 성장하였다는 사실을 시사 하는 것이다. <그림 Ⅱ-11> 런던, 잉글랜드 핵심 도시들과 에든버러, 글라스고 및 카디프의 누적 성장경로 차이(1981~2011년) 출처: Martin et al. (2014): p21 영국이 경제선진국들 내에서 보이는 불균형 발전이라는 큰 추세의 일부분 인가 예외적 존재인가를 살펴보는 것도 중요하다. <그림 Ⅱ-12>는 영국, 미 국 및 기타 유럽 국가들에 있어서 공간적 불균형을 비교하는 것이며, 그 내 용을 살펴보면 영국이 다른 경쟁국들 보다 격차가 심한 나라임을 알 수 있 다. 런던은 영국의 주된 도시로서 다른 어느 주된 도시 보다 국가경제를 주 도하고 있으며, 영국의 공간 격차의 정도를 설명하는데 있어 가장 중요한 요 인이 되고 있다. 이러한 격차는 더욱 증가하게 될 것으로 보인다. 국가통계국(Office for National Statistics)의 인구전망 예측에 따르면 런던 의 인구는 2037년에 1천만 명을 넘어설 것이고, 런던과 영국 동남부 지역의 인구증가가 그 외 영국의 모든 지역 보다 클 것이라고 한다. 2014년에 런던 의 인구증가는 12만 명 이상이었다. 물론 인구 증가의 결과, 경제적인 성과가 자동적으로 제고되는 것은 아니며 런던의 인구증가로 인한 불경제(diseconomies) 도 있을 수 있다. 새로운 인프라, 주택, 교통, 수도, 에너지 등의 분야에서 수 - 42 -
요가 증가하면서 영국 다른 지역의 공공부문 및 민간부문의 투자에 영향을 줄 수 있기 때문이다. 그러나 자본과 노동이 글로벌화 된 시대에 영국정부는 런던의 성장을 제약할 수 있고 런던 이외의 영국 지역에 대한 발전의 방향 을 바꿀 수 있는 정책을 굳이 채택하려 하지는 않는다: 경제를 시소와 같은 것으로 보아서는 안 된다고 생각합니다. 우 리나라의 어느 한 부분을 아래로 잡아당기면 다른 부분의 경제가 저절로 좋아진다고 볼 수는 없습니다. 물론 은행들은 좋은 기업에 게 돈을 빌려 줌으로써 우리나라의 경제 전체에 대한 책임을 인 식해야 할 필요가 있지만, 은행이 허약해지거나 런던이 더 작아지 도록 하면 우리나라의 경제가 지속 가능한 재균형을 이룰 수는 없을 것입니다. 이것은 다른 지역과 다른 산업들을 더 강하게 함 으로써 성취할 수 있는 것입니다. (2011년 6월 1일의 데이비드 캐머런 영국 수상 연설에서 인용). <그림 Ⅱ-12> 영국 및 다른 주요국들과의 공간 불균형 비교, 국가 총부가가치의 지역 점유분 표준편차 지수(1995~2013년) 출처: Martin et al. (2015): p5 (3) 글로벌 위기, 긴축 도시정책과 금융화 정부들은 금융시장 의 부추김에 따라 2008년 이전에 존재했던 조세 및 부채 상황을 균형예산과 공공부문 부채의 (점진적) 감소 를 의미하는 긴축 혹은 건전화 상태로 바꾸기 위하여 공동으로 노력한다. (Schäfer and Streeck, 2013: p9-10). - 43 -
글로벌 금융위기와 뒤이은 불황, 그리고 경기대책이 긴축정책으로 바뀌면 서 영국과 다른 나라들은 인프라의 구축 등 지방 및 지역을 개발하기 위한 자금 조달 능력에 심대한 영향을 받았다. 재정 건전화와 공공지출 삭감으로 인하여 국가 및 지방정부는 새로운 형태의 투자를 찾지 않을 수 없었고, 이 는 글로벌 금융위기 이후 과거 보다 더 어려운 일이었으며(Kickert, 2012), 은 행부문은 도시개발과 인프라에 대한 직접 금융을 꺼려하게 되었다(Inderst, 2010). 글로벌 금융위기와 불황은 각 지방마다 다른 영향을 미치고 그 결과도 달 리 나타났다(Martin, 2011). 영국은 경제성장이 급격히 위축되었고, 경제회복 은 미약하고 더디게 이루어졌다<그림 Ⅱ-13> 영국에서 공공부문의 순부채와 차입을 살펴보면 국가와 지방 수준에서 도시개발과 인프라 구축에 필요한 자금조달이 결정되는 배경을 알 수 있다. 영국의 중앙정부 차입은 2007, 2008년 금융위기의 여파로 급격히 늘었다. 갑자기 늘어난 실업과 금융부문의 (부분적) 국유화 및 자본구성 재편의 비용 마련을 위한 사회적 지출이 증가 한 것이 그 부분적인 이유라고 할 수 있다. <그림 Ⅱ-13> 영국의 국내총생산(2007~2013년) 출처: ONS GDP Time Series Dataset Q4 2013 (accessed on 28 January 2014). 도시와 도시지역들은 새로운 도시경영 정책을 펴고 있다(Harvey, 1989). 이 정책들은 투기적 특질이 있고 산출도 불확실하지만, 재정긴축 상태 하에서 지방 및 지역개발사업을 위해 새로운 자금원을 찾으려는 도시와 지역에 더 욱 큰 영향을 미치고 있다. 긴축이라고 하면 보통 국가가 위기상태라고 그 배경을 생각한다(Donald et al. 2014). 그러나 글로벌 금융위기나 이에 뒤따르 는 긴축 정책과 그 실시에 있어서도 지리적으로 지역 및 지방 수준도 있는 - 44 -
것이다. 금융위기의 결과 모든 곳이 같은 영향을 받은 것은 아니다. 어떤 곳 은 다른 곳과는 다르게 영향을 받았다(Kitson et al. 2011). 도널드 등(Donald et al., 2014: p4)은 2007년의 월 스트리트 금융위기는 도시와 근교 지역에서 시작되었지만, 곧 국가의 위기가 되어 여러 도시들과 지역들이 포함되는 규 모로 발전하였다. 위기발생의 주범이라 할 수 있는 도시들(예를 들면 서브 프라임 모기지 대출)이 이제는 긴축정책의 핵심대상이 되었다(Tonkiss, 2013). 펙(Peck, 2012)은 긴축 도시정책의 개념을 이해하기 위한 분석적 틀을 제 공한다. 이것은 신자유주의적 도시화 정책의 연장선상에 기반을 둔 것으로 서, 경량화된 국가, 증가된 위험, 민영화 및 경쟁적인 자금제공과 금융에 기 초한 극단적인 경제에 따르는 도시환경을 조성하려는 의도와 결합된 것이다 (<표 Ⅱ-8>). 글로벌 금융위기와 그 여파로 불황 후 수입의 감소를 경험한 많 은 도시들, 특히 미국의 도시들이 직면한 재정적 압박이 관심이 대상으로 떠 올랐다(Pew, 2012). 가장 극단적인 사례는 디트로이트로서, 인구와 조세수입 의 감소 및 투기적 금융상품이 나타난 결과 디트로이트는 파산을 신청할 수 밖에 없었다(Turbeville, 2013). 재정위기를 관리하기 위하여 미국의 도시들은 지방마다 긴축시책을 시행하고 있으며, 일부 도시들은 펙(Peck, 2014:p626)이 노동 조합 없는 야경 국가 라고 부르는 방향으로 지향하도록 권고 받기도 하는 상 황이다: 월 스트리트 주가폭락 사태 이후, 새롭게 정비된 긴축조치의 근 거는 엄격한 재정규율과 정부지출 삭감이 예산 건전성을 회복하 여 투자자들의 자신감을 확보하고, 불안에 떠는 시장을 다독이면 서 성장을 향한 길로 나아가는 (유일한) 방법이라는 것이다. 영국에서는 데이비드 캐머런 수상이 정부는 재정건선성과 긴축을 실시하 겠다고 공언하였다. 그것이 더 작은 정부를 실현시킬 수 있다고 믿기 때문이었다: 우리는 우리의 과제(적자 감소)를 실행 중입니다. 그러나 그것이 단지 공공지출에 관한 힘든 결정을 해야 한다는 것만을 의미하는 것은 아닙니다. 그것은 그 이상을 의미합니다. 더욱 경량화되고 더욱 효율적인 국가를 지향한다는 것을 의미합니다. 우리는 더 적 은 자원으로 더 많이 일해야 합니다. 단지 지금 그래야 하는 것이 아니라, 앞으로 계속 그래야 합니다. (데이비드 캐머런 영국 수 상의 런던시장 주최 만찬에서, 2013.11.11.). - 45 -
신자유주의 긴축정책 도시화 긴축 도시정책의 극단적 경제 파괴적 창조성 적자 정치 이전된 위험 경량화된 지방정부 돌아온 절감(Rollback) 땡 처리 민영화 플라시보 의존증 위험을 이전하는 합리적 행동 쟁탈적 금융 긴축 거버넌스 출처: Adapted from Peck, J. (2012) <표 Ⅱ-8> 긴축 도시정책 긴축은 창조적 파괴를 확대한다; 신자유주의적 사업은 복지국가의 퇴조를 가속화하고, 공정한 개발과 사회적인 재분배를 억제한다. 야수는 굶겨야 말을 듣는다 는 전술을 실행. 정치 엘 리트의 이익이 보호되나, 광범위한 사회적 이익과 관련 서비스는 밀려난다. 예산 삭감의 폐해가 이전되어, 지방정부의 정책수단은 발이 묶이고 지방경제 위기는 악화된다. 공공부문의 일자리가 줄어든다. 그 결과 공공부문의 고 용에 크게 의존하는 허약체질 지역은 큰 타격을 받는다. 국가의 지속적이고 심화된 절감정책. 정부 대차대조표 상의 적자를 메우기 위하여 공공부문의 자산 및 관련된 수익의 흐름이 최고가를 제시한 자에게 팔리게 된다. 가용자원은 줄어드는데, 지방정부의 책임은 증가한다. 그 결과, 공공부문의 서비스 제공에 대한 신자유주의적 대 안에 더욱 의존하게 된다. 서비스 제공과 관련된 위험과 비용을 지방 수준으로 이 전시키며, 가능하다면, 완전히 지방에 미루어버린다. 자금조달 경쟁이 치열해진다. 지방을 벗어난 자금공여자 들의 힘이 강해진다. 기업형 자금조달이 장려된다. 재정압박은 계속 조직의 변화와 정부의 리스트럭처링을 요구한다. 1980년대 이후의 도시개발과 거버넌스의 운영방법으로서, 투기적 도시정책 은 도시들이 좀 더 위험성이 높은 형태의 도시개발(Peck et al. 2013)을 추진 하고, 새로운 지역적 연합을 형성하려 하는 경향을 반영하는 것이다(Ward, 2013). 재정적 제약이 증가하고 강력한 금융화 제도에 발이 묶인 도시들은 금융혁신을 할 수 밖에 없는 입장이다(Harvey, 1989). 이것은 도시개발과 인 프라 투자라는 관점에서 보면 지방정부들이 지방의 성장을 자극하거나 막힌 성장의 빗장을 풀기 위하여 기존의 자산이나 미래수익의 흐름을 담보로 차 입을 하려는 의지 혹은 능력으로 측정되는 것이다. 더욱이 전통적인 인프라 투자의 자금원은 상당한 압박에 시달리고 있다. 국가 및 지방정부의 지출에 대한 재정적 제약, 낮은 기업투자 수준, 은행부 문 관여도의 감소 등으로 인하여 투자와 관련된 대안 찾기에 나서도록 하였 다(OECD, 2013). 최근까지 기관투자가들이 가장 중요한 장기자본 투자자들이 었다. 이들의 투자 포트폴리오는 채권과 주식 등을 중심으로 구성되었고, 장 기적인 채무에 집중하는 투자관점을 가지고 있었다. 그러나 이러한 투자전략 에 큰 변화가 있었다. 상장회사의 주식에 대한 투자가 크게 감소한 대신 채 권과 소위 대안자산 부류(인프라 등)에 대한 투자가 늘어났다(OECD, 2013). 인프라와 도시개발에 대한 국제적인 국가 및 민간(대개는 국제적인) 기관투 - 46 -
자자들의 투자가 더욱 큰 역할을 담당함으로써 도시 및 도시 지역들에 대한 다층적 거버넌스를 형성하고 있다. (4) 도시, 제도 및 거버넌스 국민 국가(nation state)는 글로벌 금융위기 기간 중과 그 여파가 미치는 기간에 중추적인 역할을 수행해 왔다(Dicken, 2011). 이 시기에 국가가 어떻 게 지방 및 지역개발기능을 수행할 것인가에 대한 좀 더 장기적이고 질적인 변혁이 있었다. 가시적인 변화의 사례 중의 하나가 국가 재편성(state rescaling)이며(pike and Tomaney, 2009), 유사한 시장 주도의 개발 및 성장성 책을 채택하면 모두 승자가 될 수 있다는 잘못된 전제를 믿고 투자와 일자 리 및 자원을 얻기 위해 서로 경쟁하는 도시와 지역들이 늘었다는 것이다 (Bristow, 2010). 지리적 분권의 과정 안에서 도시 지역은 지역적 경제분석과 개발계획의 중요한 틀로 부상하였고(Coombes and Champion, 2011), 지역 적 도시화 (Soja, 2000), 거대도시 지역들 (Katz and Bradley), 그리고 도시 지역의 거버넌스와 경제적 성과 사이의 명백한 연관성을 강조하는 데에서 신선한 자극을 받았다(Ahrend et al. 2014). 학자들과 정책결정자들은 지방 및 지역개발에 있어 제도가 중요하다는 것을 인식하는 한편(Martin, 2000; OECD, 2012), 거대도시 지역들은 혼란스럽고 다스리기 힘들다 고 주장하 였다(Storper, 2013: 1). 적절한 제도와 거버넌스를 결정하고자 할 때에 지리와 제도 사이의 구체적 인 상호작용은 복잡할 뿐 아니라 주의 깊게 살펴보아야 하는 것이다(Barca et al. 2012). 그 까닭은 지역개발 이슈들이 항상 거버넌스에 관한 결정 및 공 공자금의 배분에 관한 사항과 관련이 되어 있기 때문이다 (Garretsen et al. 2013: p179). 도시지역 규모에서 경제개입을 계획하고 실행하려면 여러 제도 적 행위자들을 조정해야 하고(Brenner, 2004), 지방의 제도적 장치들과 기능적 인 경제지역들을 정렬시켜야 한다(Crouch, 2011). 이렇게 하는데 지방정부는 상당한 시간을 소비하는 것이 보통이다. 지방의 협력이 효과적이 되도록 하기 위해서는(Ahrend and Schumann, 2014), 도시지역 전체에 대한 거버넌스와 리 더십을 구축하고 유지하는데 시간이 필요하기 때문이다(Nelles, 2013). 불균형 발전에 관한 근본적인 문제를 다루는데 있어 어떤 학파는 소생하 는 혹은 성공적인 도시와 도시 지역들을 본 딴 지역전략이 지역성장 목표달 성이라는 희망을 가져다 줄 최선책일 것이라고 제안하고 있다(Overman and Rice, 2008). 이러한 개념은 일차적 투자를 우선 가장 유력한 부분에 집중시 킨 후, 도시의 성장(인구 및 경제)이 나타나는 경우, 반드시 빈곤한 지역이 - 47 -
아니라 빈곤한 사람들을 정책결정자가 지원할 수 있도록 지리적인 집중을 하여야 한다는 입장을 취하고 있다(Glaeser, 2011). 집적의 경제(agglomeration economies)를 강조하는 신경제지리학과 도시경제학의 지식을 원용하여(Krugman, 1991), 이러한 관점들을 가진 이들은 지역적 평등과 국가적 효율은 정책적 상충관계 를 가진다고 주장한다(Martin, 1999; Martin and Ottaviano, 2001). 신경제지리학에 따르면 집적은 특정 장소에서(전형적으로 도시나 도시 를 배경으로 한 지역에서) 물리적 근접성과 함께 규모가 커지고 밀집이 발생 한 결과 생산에 혜택이 일어날 수 있도록 해주는 것이다. 다른 사업체, 근로자 및 소비자와의 물리적 근접성은 회사가 재화와 용역 을 생산하는 일상적인 업무를 용이하게 해준다(Glaeser et al. 2001). 집적은 국가의 경제성장을 전반적으로 제고시킨다고 알려져 있다. 집적이 이루어지 면, 지방화된 긍정적인 외부효과가 스스로 강화되면서 파급효과가 생겨나고 이에 따라 혁신과 생산성이 향상된다. 이것은 교통혼잡 비용과 부정적인 외 부효과가 공간집약의 혜택을 초과하는 수준에 도달할 때까지 이루어진다 (Puga, 2002). 신경제지리학과 도시경제학의 접근방법은 국제적(World Bank, 2009) 및 국가 수준, 특히 중앙정부 및 지방정부가 이들 두 학문분야의 많은 지식을 채택한 영국에서 매우 큰 영향력을 발휘하고 있다(BIS/DCLG, 2010). 그러나 이러한 개념들은 양적인 방법론을 적용하여 형성된 것들이고, 신경제 지리학을 옹호하는 크루그먼(Krugman, 2009) 같은 이들도 수학적 모델만을 가지고는 여러 다른 규모의 공간경제 발전을 충분히 설명하고 개념화할 수 없다고 인정한다(Martin and Sunley, 2011). 그 대신에 질적이고 정치경제적인 접근방법을 양적인 기법과 통합함으로써 지방과 지역개발에 대한 이해의 틀 을 만들고 개선할 수 있다(Pike et al. 2007). 경제성장은 사회적으로 그리고 공간적으로 불균등하며 여러 다른 방법으 로 도시들에게 그 혜택이 돌아간다. 장소에 따른 개발 접근방법은 상황의 중 요성을 감안하여야 하며(Barca et al. 2012), 이것이 장소와는 무관한 모델과 는 다른 점이다(World Bank 2009). OECD(2009; 2012)는 개발전략의 목표는 모든 지역에서 성장이 촉진되도록 하는 것이어야 한다고 하나, 세계은행 (2009)은 집적경제(agglomeration economies)가 대도시 환경에서 성장할 수 있도록 정책결정자가 지원하여야 한다고 주장한다. 영국의 여러 수준의 정부들과 정책결정자들은 연구소, 학자, 평론가 등의 주장을 파악하였고 그들의 영향을 받았다. 도시, 도시 지역, 지방주의, 분권 주의, 도시간 경쟁강화 촉진 등을 더욱 중시하는 방향으로 지방 및 지역개발 정책을 시행하고자 할 때, 이들은 이러한 두 가지 서로 다른 접근방법의 함 의와 결과를 이해하기 위해 애쓰고 있다. - 48 -
(5) 영국의 City Deals 정책, 분권주의 및 지방주의 우리는 지금 타협해야 하는 세계에 살고 있습니다 (Sir Bob Kerslake, 영국 공무원 인사처장 및 지역사회지방정부부 사무차관 역임, 2014 도시재생회의, 영국 리버풀, 2014. 6. 25). 2010년의 총선 이후, 영국의 연립정부는 권한의 급진적인 지방이양이 정부 의 핵심 목표 중 하나라고 공언하였다(내각사무처, 2010) 1). 2010년의 지방성 장백서는 당시 정부의 지방과 지역의 성장 및 개발 접근방법에 대한 근거를 제시하고 있으며, 다음과 같은 목표를 중심으로 서술되어 있다: 지방의 주민 과 기업에 권한을 부여; 특히 토지공급과 관련하여 효율적이고 역동적인 시 장이 되도록 촉진; 그리고 장소와 사람에 대한 투자를 지원(BIS/DCLG, 2010). 2015년 5월의 선거에서 승리한 보수당 정부는 이러한 접근방법을 계속 채택 하고 있다. 영국의 정책수준에서는 2010년 이후에 민간부문이 주도하는 39개의 지방 기업연합(Local Enterprise Partnerships, <그림 Ⅱ-14>)이 9개의 지역개발기구 (Regional Development Agencies)를 대신하였고(Pike et al. 2013), (지역계획 수립의 폐지를 포함한) 전략계획 수립 개혁은 지방정부 자금조달 방법의 변 화와 함께 입법화되었다. 2) 그러나 초기의 실적을 분석한 결과, 지방기업연합 의 제한적인 영향력과 능력 및 자원을 생각할 때, 지역개발기구를 대체할 능 력이 있는지에 대해서는 회의적이라는 판단이 도출되었다(스미스 연구소, 2013). 5년 동안 매년 1,130억 파운드에 달하는 재정건전성 정책 패키지를 시 행함으로써 영국의 구조적인 재정적자를 감소시키려는 정부의 핵심 거시경 제 목표에 따라 이러한 여러 요소들을 다양하게 혼합한 정책이 형성되었다 (IFS, 2014). 지방정부는 공공지출 감소라는 부담을 지고 있다. 중앙정부가 지 방정부에 교부하는 지원금은 2010년 이후 37%가 줄어들었다<(그림 Ⅱ-15>). 이것은 지방정부의 지방 및 지역개발행위 지원, 인프라 구축 자금 조달, 및 공공 서비스 제공 능력에 심대한 영향을 미치고 있다. 1) 영국의 연립정부는 보수당과 자유민주당으로 구성되었다. 2) 영국에서는 지방 및 지역개발행위는 분권화된 것이다. 스코틀랜드 정부, 웨일즈 정부, 북아일랜드 행 정부, 그리고 대런던(Greater London) 정부당국(시장 포함)은 분리되고, 구별되는 분권화된 권한을 가진다. 영국정부는 지방 및 지역개발 행위에 대해서는 좀 더 큰 통제력 및 영향력을 행사한다. - 49 -
<그림 Ⅱ-14> 영국 잉글랜드의 지방기업연합(Local Enterprise Partnerships) <그림 Ⅱ-15> 영국 잉글랜드의 지방정부 지출력 변화 및 정부자금 조달 (2010.11~2015.16) 출처: NAO (2014): p13 동시에 영국정부는 새로운 정책과 도시 및 도시 지역에 대한 합리적인 관 심을 심층 검토하고 지역적 거버넌스를 확연히 바꾸는 입장에서 도시들이 국가경제 회복과 도시개발, 그리고 인프라 구축 계획과 시행을 지원할 수 있 - 50 -
는 역할을 고려하여 왔다. 이러한 접근방법을 강화하는 것이 협력약속 타결 (deal-making)이다. 이것은 일단의 지방정부들이 기설정된 산출 및 결과에 대 한 목표를 달성하겠다고 합의한 대가로 중앙정부에게 전략적 제안 혹은 요 구사항을 설정하는 것이다. 영국 중앙정부의 각 부처는 공공자원과 국가 및 지방의 제도적 역량이 줄어드는 현금의 상황에서 지방정부와 협력약속을 타 결하는 것을 지방 및 도시의 성장정책을 형성하는 실질적이고 유연한 방법 으로 인식해 왔다. 2011년 12월에 추진되기 시작한 정책(내각 사무처, 2011) 3) 에 따라 지금까지 28개의 City Deals 정책(<표 Ⅱ-9>)이 이루어졌다. 제1차 <표 Ⅱ-9> 영국 잉글랜드와 스코틀랜드의 28개 합의된 City Deals 정책 City Deals 정책(도시/지역명) 인구 영국 전체 인구에 대한 비율(%) Leeds City Region Greater Manchester Greater Birmingham and Solihull Sheffield City Region Liverpool City Region Bristol and West of England Newcastle and Gateshead Liverpool Mayoral Deal Nottingham 제2차 Plymouth and South West Southampton and Portsmouth Preston, South Ribble and Lancashire Black Country Stoke and Staffordshire Leicester and Leicestershire Hull and Humber Coventry and Warwickshire Thames Valley Berkshire Swindon and Wiltshire Greater Brighton Tees Valley Oxford and Central Oxfordshire Sunderland and South Tyneside Greater Norwich Greater Ipswich Greater Cambridge Southend 제3차 2,988,900 2,714,900 1,970,800 1,823,100 1,512,600 1,092,800 486,800 466,415 310,800 2,231,000 1,566,200 1,468,800 1,152,500 1,107,200 995,400 922,200 878,500 878,400 693,700 677,000 665,100 428,900 424,600 389,000 347,498 277,900 175,800 4.76 4.33 3.14 2.91 2.41 1.74 0.78 0.74 0.50 3.56 2.50 2.34 1.84 1.76 1.59 1.47 1.40 1.40 1.11 1.08 1.06 0.68 0.68 0.62 0.55 0.44 0.28 Glasgow and Clyde Valley 1,750,000 2.79 합계 32,820,502 48.46 출처: Authors research based on ONS data and City Deal documentation 중앙정부와 지방정부가 맺은 City Deals 정책에는 도시개발과 인프라 개발 제안계획을 지방 거버넌스 개혁안과 함께 수립한 도시 및 도시지역들 중 일 부를 소규모로 선정하여 참여시키고 있다. 영국정부는 적어도 처음에는 City 3) 런던은 City Deals 정책 타결을 위한 협상에서 제외되었다. - 51 -
Deals 정책 각각이 개별적으로 이루어지기를 원하였다. Great Manchester와 Newcastle upon Tyne 같은 도시와 도시지역들은 새로운 권한과 조세유보에 대한 재량권 및 도시개발 및 인프라 사업에 투자할 수 있는 자본차입 권한 을 얻고자 영국정부와 세부적이고 복잡한 협상(어떤 경우는 협상 타결에 18 개월이 소요됨)을 하였다. 협력약속을 타결하는데 오랜 시간이 걸리는 것은 두 가지 이슈를 반영한 까닭이다. 첫째, 영국은 매우 중앙집권적 국가이다. 영국의 지방정부는 헌법이 부여한 공식적 권한을 가지고 있지 못하며, 국제 적으로 비교할 때 자체적인 조세수입을 얻고 보유할 수 있는 능력이 제한적 이다(<표 Ⅱ-10>). 둘째, 영국정부는 긴축을 통하여 추진하는 자신의 적자감 소 전략이 추가적인 지방분권과 자율을 도시와 도시지역 정부에게 허용하는 재정규율 완화조치로 인하여 잘못되는 일이 없도록 하는데 큰 노력을 기울 여 왔다. <표 Ⅱ-10> 지방 및 지역 정부에 귀속되는 조세 수입, 총조세수입에 대한 비율(%) 국가 1975 1995 2012 미국 34.2 33.1 35.8 스페인 4.3 13.3 42.1 덴마크 30.4 31.9 26.9 프랑스 7.6 11.0 13.2 이탈리아 0.9 5.4 16.4 일본 25.6 25.3 24.7 독일 31.3 29.0 39.8 영국 11.1 3.7 4.9 출처: Martin et al. (2015): p14 28개의 City Deals 정책과 도시 간 경쟁을 장려하고 도시지역 정부와 개별 적인 협상을 장려해 온 중앙정부의 입장을 살펴보면, 도시와 도시지역들이 영국정부와 스코틀랜드 정부로부터 얻어낼 수 있는 자금과 재량권은 지리적 으로 불균등하였다(<그림 Ⅱ-16>). <그림 Ⅱ-16> City Deals 정책 일부 사례: 영국정부의 잠재적 자금조달 약속( m) 출처: NAO (2015): p18-52 -
City Deals 정책을 추진하면서, 영국정부는 new Devolution Deals을 도입함으 로써 중앙정부와 지방정부간의 협력약속을 확대하고 심화하겠다고 약속하였 다. 새로운 지방분권시책은 지방과 지역의 성장을 위하여 강제적이고 혁신적 인 제안을 새롭게 내놓을 수 있는 도시와 도시지역들을 위한 것으로서, 이 도시와 도시지역들은 또한 대도시의 시장을 직선제로 선출하는 방안을 도입 하는 등의 조치를 기본으로 한 지방수준의 거버넌스를 구체적으로 변화시킬 입법조치를 약속하고 있다. 4) 현재 영국 의회에서 중앙정부, 도시, 도시지역, 그리고 기타 지방정부가 새로운 지방분권시책에 대하여 협상하고 타결할 수 있도록 하는 입법조치가 진행 중이다. City Deals 정책, 지방분권시책, 그리고 기타 중앙정부와 지방정부 간의 협 력 협상들은 2014년 9월의 스코틀랜드 독립에 관한 국민투표 시행의 여파로 서 영국의 구성국(잉글랜드, 스코틀랜드 등) 및 영국 내의 지방 및 지역 내에 적용될 광범위한 헌법적 변화에 관한 현안문제들을 해결하기 위한 대응조치 이기도 하다. 이들은 또한 공공정책, 공공자원, 그리고 행정권한이 중앙에서 민간부문 주도의 지방기업연합(LEPs)으로 이양될 수 있는 한계를 인식하는 것을 반영하고 있다. 지방기업연합들은 법률적 근거가 없고 지방 유권자들에 게 민주적인 책임성을 담보하지 못하기 때문이다. 이러한 최근의 시책들의 최전 선에는 Greater Manchestere 도시지역이 있다. 최근 영국정부는 잉글랜드 북부 의 성장과 발전을 증진시키려는 조치인 강력한 북부지역 조치를 추진하고 있는 바 Greater Manchestere 도시지역이 이 조치의 핵심지역이다(영국 재무부, 2015): 이렇게 협상해 봅시다. 중앙에서 도시로 권한을 이양하여 여러분 들이 지방의 교통, 주택, 직업교육과 보건 등에 관해서 더 큰 권 한을 가질 수 있도록 하겠습니다. 그리고 중앙정부는 여러분들의 지방경제를 성장시키고 지방민들이 그 이익을 차지할 수 있도록 할 수 있는 수단을 제공하겠습니다. 하지만 명확하게 책임을 질 수 있는 단일한 책임부담자가 필요합니다. 지방민들이 선출한 자 로서 의사결정을 하고 책임을 지는 사람이 필요한 것입니다. 그러 므로 도시들을 위한 이러한 새로운 권한과 함께 지방 의회와 협 력하는 시장이 도시에서 선거로 선출되어야 합니다. 나는 누구에 게도 이러한 모델을 강권하지 않지만, 이 보다 못한 것에 만족하 지도 않을 것입니다 (영국 재무부장관 겸 국회의원 George Osborne, 강력한 북부지역 만들기 에 관한 연설, 2015. 5. 14.). 4) 이런 시장들은 기존의 지방행정기관들이 아니라 도시지역의 경제지역들을 다스리게 된다. 이러한 제 도는 논란의 대상이 되고 있으며, 잉글랜드의 많은 도시와 지방의 유권자들이 지난 5년 동안 국민투 표에서 지방정부의 시장을 직접선거로 선출하는 것을 거부해 왔다. - 53 -
City Deals 정책들의 전반적 성과를 충분하게 평가하기에는 아직 너무 이 르다(NAO, 2013). 정부의 관련 시책들이 가시적 결과를 만들어내려면 아직은 몇 년이 더 필요하다는 생각이므로 다른 지방분권시책들을 평가하는 것도 너무 이르다(Nathan, 2011). 그러나 우선은 중앙정부와 지방정부 간의 협상에 의한 시책 발전의 이면에 있는 과정에 대하여 잠정적인 결론을 도출해 볼 수는 있을 것이다. 이를 위해서 28개의 City Deals 정책을 주로 분석하여, 재 정상의 어려움과 가용자원의 감소를 겪고 있는 시점에서 지방 및 지역개발 을 시행하기 위한 메커니즘으로서의 중앙 및 지방정부 간 협상의 장점과 단 점을 살펴볼 수 있을 것이다. 첫째, 긍정적인 측면으로서 City Deals 정책은 중앙-지방간 관계를 위한 비 교적 개방적인 의사소통 채널을 제도적으로 용이하게 해주며, 영국과 같이 매우 중앙집권적 국가에서 지방분권화가 통제된 형태로 나타날 수 있도록 해 주었다. 중앙과 지방정부 간의 협상 전망에 따라 지방정부들이 서로 다른 입장 차이를 버리고 함께 참여하게 되고 전략적인 방법으로 도시지역의 경 제개발 우선순위를 명백하게 설정하는데 중점을 두게 된다. 둘째, 중앙과 지방정부 간의 협력시책은 지방중심주의를 실행할 수 있는 실제적인 수단이다. 왜냐하면 지방정부들에게 권한이 부여되어 중앙정부와의 협력과정을 통하여 지방의 지식을 활용하면서 개별적인 맞춤형 형태로 지방 특유의 요구사항(needs) 충족을 위하여 무엇이 필요한지 확인하고 실행할 수 있기 때문이다. 셋째, 중앙과 지방정부 간의 협력시책은 지방정부들이 혁신을 하도록 장려 한다. 도시개발과 인프라 구축을 위한 자금조달 문제를 해결하기 위하여 새 로운 구상들이 실체화되었다. 중앙정부의 중요 정책과 우선순위에 연결되는 신뢰할 수 있는 제안을 만들어내야 한다는 도전과제를 해결해야 하는 상황 은 새로운 사고를 하도록 자극하였다. 넷째, City Deals 정책은 중앙정부로 하여금 지방의 거버넌스 개혁을 가능 하게 하고 장려하는 도구가 된다. 영국정부의 관점에서 볼 때, City Deals 정 책의 장점을 평가하는 결정적 요소는 지방정부의 신뢰성, 지방의 거버넌스 확보장치의 효과성, 그리고 중요한 도시지역 경제문제 우선순위를 결정하고 이에 따른 사업추진 자금조달 방법을 결정하고 시행해야 하는 난제를 수행 할 수 있는 지방 정치인들의 능력이다. 사업수행의 결과를 추적한 기록을 살 펴보면, 지방 거버넌스의 작동 여부와 지방정부가 선정한 사업들을 수행하기 위하여 공적 및 사적 자원이 효과적으로 또 효율적으로 투자될 수 있는지 여부를 알 수 있다. 그러나 중앙 및 지방정부 간의 협력협상 접근방법과 관련하여 더욱 문제 - 54 -
있는 사항들이 나타났다. 영국정부는 공공자원이 줄어들고 제도적 역량이 제 한된 시기에 개혁을 촉진하고 지방 및 도시의 성장정책을 형성하기 위한 실 질적인 수단으로 지방정부와의 협력협상을 장려해 왔다. 중앙 및 지방정부간 의 협력협상은 지방의 제안에 대하여 중앙정부가 동의하는 방식이라는 특별 한 형태의 지방분권과 지방주의를 나타내는 것이다. 중앙정부와 협력협상을 시작하려는 도시와 도시지역들은 협상 참여과정과 자신의 역량을 잘 알아야 하며, 달성하고자 하는 결과는 무엇인지 명백히 하여야 한다. 그러나 특별 협상 혹은 비공식 협상 등의 경우 새로운 상황이 벌어지므로 협력협상의 변수들이 불확실할 수 있다. 협상의 파트너인 지방정부는 협상 테이블에 무엇이 있고 무엇이 없는지 정확히 모른 채 협상에 임한다. 협력협 상이 정치적인 차원을 거쳐서 국가와 도시지역의 관리들에 의한 실행계획의 차원으로 넘어가면서 합의한 내용과 형태는 바뀔 수 있게 된다. 둘째, City Deals 정책 및 이와 유사한 합의를 통한 정책형성을 위하여 밀실 거 를 함으로써 지방 및 국가의 제도들에 대한 책임성, 유효성 및 투명성에 관한 근본적인 의문이 제기되고 있다. City Deals 정책 협상에 대한 핵심 전제는 양자가 비공식적, 재량적 과정을 채택하기로 합의하는 것이었 다. 이렇게 함으로써 매우 기술적인 성격을 일부 가지는 제안들은 빨리 부상 할 수 있고, 과도한 조사나 규제 없이 제안요소(아이디어)들을 고려할 수 있 게 된다. 중앙 및 지방정부의 관리들은 협상 타결 전문가 로서 역할하게 되었고, 이들은 대개 외부 이해관계자들이 참여하지 않도록 하였다. City Deals 정책에 대해서는 면밀한 공적 조사가 거의 이루어진 바 없다. 셋째, 도시와 도시지역들이 City Deals 정책을 통하여 합의한 사업자금 조 달은 지리적으로 불균등하였다. 협력협상에 활용된 접근방법은 도시간 경쟁 을 부추기고 있다. 도시와 도시지역들은 제한된 공적 및 사적 투자를 유치하 려고 서로 직접적으로 경쟁하며, 경쟁 상대방을 희생해서라도 최선의 결과를 얻기 위해서 중앙정부에 양보를 하거나 특정한 전술을 구사한다. 넷째, City Deals 정책 타결을 위한 협상과정이 비공식적이고 개별적 성격 을 가지고 있고, 시간상의 압박이 있는 경우가 많으므로, 특히 정부의 자원 과 역량이 제한되고 감소된 상황에서 정책결정에 관한 이 모델의 효율성과 효과성에 의문이 제기되고 있다. 영국정부는 전문적인 정책부서가 있음에도 불구하고 다수의 도시 및 도시지역들과 동시에 대개는 복잡한 여러 협상을 실시하는 것은 어렵다는 사실을 알게 되었다. 머지않아 협상제도가 정비되겠 지만, 중앙과 지방정부 등 협상 당사자들은 공공지출과 이에 따르는 역량이 더욱 감소될 상황에서 맞춤형 협력을 위한 협상과 합의를 위해 세심하고 성 실하게 노력하여야 할 것이다. - 55 -
다섯째, 영국정부는 도시와 도시지역들이 혁신적이고 창조적인 구상을 제 안하도록 공개적으로 장려해 왔지만, 적자 감소라는 영국정부의 우선목표 달 성에 방해가 될 위험이 있는 최종 제안을 받아들이는 것은 내밀히 꺼려해 왔다. City Deals 정책 협상의 타결과정에서 차별화가 중시되었으나, 특정 지 역의 특정 City Deals 정책에 있어서 중앙정부가 수락할 수 있는 것에는 한 계가 있었다. 여섯째, 정부가 더욱 강조하는 것이 증거위주의 접근방법과 도시 및 지방 이 도시개발과 인프라 구축 사업에 좀 더 효과적인 측정 및 평가 방법을 채 택하는 것이지만, 중앙 및 지방정부의 정치가 City Deals 정책의 성격과 내용 을 형성하는데 결정적인 역할을 해왔다. 마지막으로, City Deals 정책을 통하여 영국의 도시지역 규모의 경제 개입 기획과 실행이 다시 이루어졌다. 거버넌스 개혁을 조건으로 하였으며, 어떤 경우에는, 중앙정부가 도시협력 협상에 동의하는데 거버넌스 개혁이 핵심인 경우도 있었다. 이는 협력 협상에 있어 지방과 중앙정부 간의 상대적인 지위 와 힘을 나타내는 것으로서, 이러한 과정들이 진실된 지방분권과 권한이양을 의미하는 것인지에 대한 새로운 의문이 제기된다. (6) 결론 본 연구는 글로벌 금융위기와 재정건전성, 긴축 및 불확실한 경제회복을 배경으로 하여 영국(특히 잉글랜드 중심으로)의 지역 및 도시정책이 2010년 이후 어떻게 변화하고 있는지에 대한 관점을 제시하였다. 또한 긴축과 지방 및 지역개발에 금융화의 영향이 증가하는 상황에서 도시에 대한 새로운 관 심과 강조를 배경으로 한 작금의 지역정책의 역할에 대하여 고찰해 보았다. 또한 제도의 성격과 형태 및 도시와 도시지역의 복잡하면서도 흔히 통합되 지 않은 거버넌스에 대해 새롭게 부상하는 정책적이고 이론적인 관심에 관 하여 개념적이고 경험적인 고찰을 해 보았다. 이와 함께 국가 및 지방정부가 도시 환경에서 새로운 형태의 국제적인 기 준의 국가 및 민간 투자를 찾아내고 확보하기 위한 글로벌 탐색 실태는 무 엇인지도 고찰하였다. 이것은 도시 간에 새로운 경쟁을 부추기고, 정책결정 자들이 공간 불평등의 악화문제를 해결하고자 하는 상황에서 정책결정자들 에게 직접적인 도전과제가 되고 있다. 마지막으로, 경험적인 연구에서 얻은 결과와 분석에 따라 영국(특히 잉글랜드)의 최근 정책과 제도상의 변화를 개 관하였다. 처음에는 City Deals 정책의 메커니즘을 통하여 이루어지던 중앙정 부와 지방정부 사이의 협력약속의 타결(deal-making)이 오늘 날 영국의 지역 - 56 -
및 도시정책의 매력적인 대안이 되고 있으며, 아직 초기 단계이고 독자적인 증거와 평가가 제한적이기는 하지만, 새로운 형태의 투자를 확인하고 유인하 며 확보할 수 있고, 중앙-지방간의 관계(즉, 지방분권 및 권한이양)를 재설정 하며, 국가의 공공자원이 감사하는 시대에 도시와 도시지역의 거버넌스 개혁 을 실행하는 메커니즘으로 인식된다. - 57 -
<참고문헌> Ahrend, R. and Schumann, A. (2014) Approaches to Metropolitan Area Governance: A Country Overview, OECD Regional Development Working Papers, 2014/03, Organisation for Economic Cooperation and Development: Paris. Ahrend, R., Farchy, E., Kaplanis, I. and Lembcke, A. C. (2014) What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries, OECD Regional Development Working Papers, 2014/05, Organisation for Economic Cooperation and Development: Paris. Barca, F., McCann, P., and Rodriguez-Pose, A. (2012) The Case for Regional Development Intervention: Place-Based versus Place-Neutral Approaches, Journal of Regional Science, 52: 134 152. BIS/DCLG (2010) Understanding Local Growth: BIS Economics Paper No. 7, Department for Business, Innovation and Skills and Department for Communities and Local Government: London. Brenner, N. (2004) New State Spaces: Urban Governance and the Rescaling of Statehood, Oxford, Oxford University Press. Bristow, G. (2010) Resilient Regions: Re-Placing Regional Competitiveness, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 3(1): 153-167. Cabinet Office (2010) The Coalition: Our programme for government, The Cabinet Office: London. Cabinet Office (2011) Unlocking Growth in Cities, The Cabinet Office: London. Coombes, M. and Champion, T. (2011) Migration and commuting: local and regional development links, in Pike, A., Rodríguez-Pose, A., Tomaney, J, (eds.) A Handbook of Local and Regional Development, Routledge: London: 182-192. Crouch, C. (2011) Competitive Cities and Problems of Democracy, in in Pike, A., Rodríguez-Pose, A., Tomaney, J, (eds.) A Handbook of Local and Regional Development, Routledge: London: 295-305. Davidson, M. and Ward, K. (2014) Picking up the pieces : austerity - 58 -
urbanism, California and fiscal crisis, Cambridge Journal of Economy, Regions and Society, 7(1): 81-97. Dicken, P. (2011) Global Shift: Mapping the changing contours of the world economy (6th Edition), SAGE: London. Donald, B., Glasmeier, A., Gray, M. and Lobao, L. (2014) Austerity in the city: economic crisis and urban service decline?, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 7: 3 15. Garretsen, H., McCann, P., Martin, R. and Tyler P. (2013) The future of regional policy, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 6: 179 186. Glaeser, E. (2011) Triumph of the City: How Our Greatest Invention Makes Us Richer, Smarter, Greener, Healthier, and Happier, Macmillan: London. Glaeser, E., Kolko J. and Saiz, A. (2001) Consumer City, Journal of Economic Geography, (1): 27-50. Harvey, D. (1989) From managerialism to entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism, Geografiska Annaler. Series B. Human Geography, 71(1): 3-17. HM Treasury (2015) Budget 2015, HM Treasury: London. ibuild (2015) Are you being served? Alternative infrastructure business models to improve economic growth and well-being, ibuild Research Centre: Newcastle upon Tyne. IFS (2014) Response to the 2014 Budget, Institute for Fiscal Studies: London. Inderst, G. (2010) Infrastructure as an Asset Class, in EIB Public and Private Financing of Infrastructure, EIB Papers, 15(1): 70-104, European Investment Bank: Luxembourg. Katz, B. and Bradley, J. (2013) The Metropolitan Revolution: How Cities and Metros are Fixing our Broken Politics and Fragile Economy, Brookings Institution Press: Washington D.C. Kickert, W. (2012) State Responses to the Fiscal Crisis in Britain, Germany and the Netherlands, Public Management Review, 14(3): 299 309. Kitson, M., Martin, R. and Tyler, P. (2011) The geographies of austerity, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 4: 289 302. KPMG (2014) Introducing UK City Deals: A smart approach to supercharging economic growth and productivity, KPMG: New South Wales. - 59 -
Krugman, P. (1991) Increasing Returns and Economic Geography, The Journal of Political Economy, 99(3): 483 499. Krugman, P. (2009) The Market Mystique, Open Editorial, The New York Times, 26 March 2009. Martin, P. (1999) Public policies, regional inequalities and growth, Journal of Public Economics, 73(1): 85-105. Martin, P. and Ottaviano, G. (2001) Growth and Agglomeration, International Economic Review, 42: 947-968. Martin, R. (1988) The Political Economy of Britain's North-South Divide, Transactions of the Institute of British Geographers, 13(4): 389-418. Martin, R. (2000) Institutional approaches in economic geography, in Sheppard E. and Barnes, T. J. (eds.) A Companion to Economic Geography, Oxford, Blackwell: 77-94. Martin, R. (2011) The local geographies of the financial crisis: from the housing bubble to economic recession and beyond, Journal of Economic Geography, 11: 587 618. Martin, R. and Sunley, P. (2011) The new economic geography and policy relevance, Journal of Economic Geography, 11(2): 1 13. Martin, R., Gardiner, B. and Tyler, P. (2014) The evolving performance of UK cities: city growth patterns 1981 2011, Future of cities working paper, Foresight Government Office for Science: London. Martin, R., Pike, A., Tyler, P. and Gardiner, B. (2015) Spatially Rebalancing the UK Economy: The need for a new policy model, Regional Studies Association: Seaford. NAO (2013) Funding and Structures for Local Growth: Report by the Comptroller and Auditor General, The National Audit Office: London. NAO (2014) Financial sustainability of local authorities: Report by the Comptroller and Auditor General, The National Audit Office: London. NAO (2015) Devolving responsibilities to cities in England: Wave 1 City Deals, Report by the Comptroller and Auditor General, The National Audit Office: London. Nathan, M. (2011) City Deals: What Next?, Spatial Economics Research Centre, London. Nelles, J. (2013) Cooperation and Capacity? Exploring the Sources and - 60 -
Limits of City-Region Governance Partnerships, International Journal of Urban and Regional Research, 37(4): 1349-1367. O'Brien, P. and Pike, A. (2015) City Deals, Decentralisation and the Governance of Local Infrastructure Funding and Financing in the UK, National Institute Economic Review, 233(1): R14-R26. OECD (2012) Promoting Growth in All Regions, Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development. OECD (2013) Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds: Report on pension funds long-term investments, Organisation for Economic Cooperation and Development: Paris. Overman, H. and Rice, P. (2008) Resurgent Cities and Regional Economic Performance, SERC Policy Papers 001, Spatial Economics Research Centre: London. Peck, J. (2012) Austerity urbanism: American cities under extreme economy, City, 16(6): 626-655. Peck, J. (2014) Pushing austerity: state failure, municipal bankruptcy and the crises of fiscal federalism in the USA, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 7: 17 44. Peck, J., Theodore, N. and Brenner, N. (2013) Neoliberal Urbanism Redux? International Journal of Urban and Regional Research, 37(3): 1091-1099. Pew (2012) The Local Squeeze, Washington, D.C.: Pew Charitable Trusts. Pike, A., Rodríguez-Pose, A., Tomaney, J. (2007) What Kind of Local and Regional Development and for Whom? Regional Studies, 41(9): 1253 1269. Pike, A. and Tomaney, J. (2009) The state and uneven development: the governance of economic development in England in the post-devolution UK, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 2(1): 13-34. Pike, A., Rodriguez-Pose, A., Tomaney, J., Torrisi, G. and Tselios, V. (2012) In search of the economic dividend of devolution: Spatial disparities, spatial economic policy and decentralisation in the UK, Environment and Planning C: Government and Policy, 30(1): 10-28. Pike, A., Marlow, D., McCarthy, A., O Brien, P. and Tomaney, J. (2013) Local Institutions and Local Economic Growth: The State of the Local Enterprise Partnerships (LEPs) in England A National Survey, SERC - 61 -
Discussion Paper No. 150, Spatial Economics Research Centre: London. Puga, D. (2002) European regional policies in light of recent location theories, Journal of Economic Geography, 2 (1): 373-406. Schäfer, A. and Streeck, W. (2013) Introduction: politics in the age of austerity, in Schäfer, A. and Streeck, W. (eds.), Politics in the Age of Austerity, Polity Press: Cambridge: 1-25. Soja, E. W. (2000) Post-metropolis: Critical Studies of Cities and Regions, Blackwell: Malden US and Oxford UK. Storper, M. (2014) Governing the Large Metropolis, Territory, Politics, Governance, 2(2): 115-134. The Smith Institute (2013) Where next for LEPs?, Ward, M. and Hardy, S. (eds.), The Smith Institute and Regional Studies Association: London. Tonkiss, F. (2013) Austerity urbanism and the makeshift city, Analysis of Urban Trends, Culture, Theory, Policy and Action, 17(3): 312-324. Turbeville, W. C. (2013) The Detroit Bankruptcy, New York: Demos. Ward, K. (2013) Speculative Urbanism: Redevelopment under Austerity Conditions, presentation to Mobilising Regions: Territorial Strategies for Growth, Regional Studies Association Winter Conference, November 22 2013: London. World Bank (2009) Reshaping Economic Geography, The World Bank: Washington D.C. - 62 -
Ⅲ. 일본 및 한국의 지역정책 1. 동아시아 자본주의와 일본의 지역정책: 중앙집권모델의 위기* (1) 서론 현재의 일본에서는 지방의 쇠퇴 가 심각한 상황으로 국가의 재정을 안 정시키기 위해서는 지방의 재생 이 필요하다고 인식되고 있다. 1) 이러한 상 황은 최근 20년간의 일본의 지역정책이 제대로 성과를 올리지 못했다는 증 거이기도 하다. 그 이유는 무엇일까? 이 문제의 근저에는 일극집중형 국토구 조가 있으며 지방에 발전의 극( 極 )을 창출하지 못한 일본경제의 구조적인 문 제가 드러나 있다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 먼저 일본 지역경제의 현 상황과 지역정책 의 역사에 대해 논한다. 이를 바탕으로 일본에서 클러스터 전략이 유효하게 기능하지 못한 이유에 대해 분석하고 글로벌화 및 동아시아 경제 속에서 현 대 일본이 지닌 지역문제의 구조에 대해 논한다. 마지막으로 내발적 발전의 관점에서 향후 지역정책의 전망에 관해 논하기로 한다. 일본 경제는 캐치업형(지정형) 공업화에는 성공했으나 혁신적인 지역 클러 스터의 조성에는 현재까지 실패해왔다. 그 원인은 중앙집권시스템의 경로의 존성에 있다는 것이 본 연구의 가설이다. 본 연구의 방법론적인 배경은 일본 지역정치경제학에 있으나(미야모토외 1990; 나카무라 2004 외), 거시수준의 분석은 유럽의 조절이론에서 영향을 받 은 것이다(Agglietta, 1976;Amable, 2003;Boyer, 2004;우에무라 외 2014). 또한 방법론상의 독자적인 키 포인트(key point)는 다음의 세 가지이다(사무 타 2014b 참조). 첫째, 지역경제와 글로벌 경제 사이의 중간적 제도개념으로 국민경제시스템을 인식한다. 둘째, 지역정책의 효과는 항상 어디서나 동일한 것이 아니라 국민경제시스템과 그 경로의존성, 특히 글로벌 경제로의 통합양 식에 따라 다양한 것으로 이해한다. 셋째, 내발적인 지역정책은 국가의 경로 의존성을 수정할 가능성이 있다고 생각한다. * 해당 연구는 전환기 새로운 지역발전 패러다임 모색을 위한 국제학술 심포지엄 에서 Hikaru Samuta(가나자와대 경제학과 교수)의 발표원고를 번역한 것이다. 1) 일본어에서는 지역(region)과 지방(periphery)은 동일하게 사용되는 경우도 있으나 본 보고서에 서는 엄밀히 구별하고 있다. - 63 -
(2) 일본 지역경제의 현 상황 2014년 7월에 국토교통성이 공표한 국토의 그랜드 디자인 2050 에 따르 면 2050년의 일본의 모습으로 현재 있는 거주 지역 중 인구가 절반 이하로 감소하는 지역이 약 63%, 비거주화되는 지역이 19%가 될 것으로 예측하고 있다. 인구의 감소에는 명백한 지역적 차이가 존재한다(<그림 Ⅲ-1>). A의 대도 시권그룹은 2015년경부터 인구 감소가 시작되어 2035년에는 약 -15%가 된다 고 예측했다. 실제로 C의 과소지역그룹은 2035년까지 -35~40%의 인구감소가 예상되고 있다. C의 지방농촌부가 인구재생산 능력을 상실하면 도시부로의 인구유입이 줄어들어 지방도시권, 나아가서는 대도시권에 대해서도 시간차를 두고 인구감소가 진행될 것이라는 연동성을 파악할 수 있다. <그림 Ⅲ-1> 일본의 지역별 장래 추정인구(2005년=100의 지수) 출처: 국립사회보장 인구문제연구소(2008)에서 작성 지방권만이 위기에 처한 것은 아니다. 2002년 2월부터 2008년 2월까지 일 본은 제2차 세계대전 이후 최장의 경기회복시기를 경험하였으나 OECD 각국 의 1인당 국내총생산 순위에서 2000년 시점에서는 3위였던 것이 2008년에는 19위로 급락했다. 또한 도도부현별 1인당 현민 소득의 추이를 살펴보면(<그 림Ⅲ-2>) 도쿄도의 수준이 다른 부현에 비해 두드러지기는 하나 전체적인 하 락 경향을 보이고 있으며 도쿄도의 최근 10년간(2001~2011년)의 하락폭 -12.1%는 도도부현 평균 -5.4%보다도 훨씬 크다. 도쿄가 월등히 나은 상황은 아니라는 것을 알 수 있다. - 64 -
<그림 Ⅲ-2> 1인당 현민소득의 추이(2005년 기준실질값, 단위:만엔) 출처:내각부 현민경제계산 에서 작성 인구 이동 데이터 <표 Ⅲ-1>을 보면 2006년부터 2009년까지 도쿄권의 43 만 명 이상의 전입초과는 지방으로부터의 약 46만 명의 전출초과로 메워진 것이다. 이에 비해 출입국 데이터의 경우 일본인은 같은 기간에 전국에서 약 26만 명의 출국 초과가 발생했으며 그 중 도쿄권에서 출국한 사람 수가 약 16만 명을 차지한다. 즉 도쿄권은 펌프와 같이 일본인을 국내에서 해외로 내보내는 작용을 하 고 있다. 이 같은 배경에는 일본(도쿄)의 다국적기업들은 해외전개를 강화하 고 있는 한편, 해외의 다국적기업들은 일본(도쿄)에서 아시아의 타도시로 거 점을 이전하고 있다는 점이 있다. <표 Ⅲ-1> 지역별 전출입 출입국 내역 (2006년 10월~2009년 9월, 2010년 10월~2013년 9월 누계) 일본인 외국인 전입-전출 전입-전출 회사 증감 2006~09년 2010~13년 2006~09년 2010~13년 2006~09년 2010~13년 도쿄권 435,262 223,483-158,472-45,167 27,243-23,556 중부 관서 7현 21,919 13,188-46,499-16,670 16,711-41,403 그 외 지방 -457,181-236,671-56,691-12,104 8,319-35,388 합계 0 0-261,662-73,941 52,273-100,347 주1: 도쿄권은 도쿄도, 가나가와현, 지바현, 사이타마현. 중부 및 관서권은 이치현, 시즈오카현, 미에현, 시가현, 오사카부, 교토부, 효고현. 주2: 2009년 10월~2010년 9월 (2012년 3월 공표분)은 동일본대지진의 영향으로 인구이동 데이터가 누락. 출처: 총무성통계국 인구추계 에서 작성. - 65 -
이러한 국내 일극집중구조와 지방권의 인구감소는 결코 보편적인 현상은 아니다. 세계로 눈을 돌려보면 미국의 실리콘밸리, 핀란드의 오울루, 인도의 방갈로르 등 포스트공업화 단계의 새로운 발전거점은 국가의 중심지역뿐만 아니라 중앙부에서 멀리 떨어진 지방도시에서도 속속 등장하고 있다. 중심지 역의 도시가 성숙하여 정체되면 주변부에서 새로운 정치적, 경제적 세력이 등장하여 성장의 축이 이동되는 것은 세계사의 다이너미즘이다. 이에 비해 왜 일본과 같은 중앙집권국가는 국내에 여러 성장극을 창출하는데 실패한 것일까? 그리고 향후 어떻게 일극집중구조를 시정해 나가면 좋을 것인가. 이 를 검토하기 위해 우선은 일본의 지역정책의 역사를 이해하고자 한다. (3) 일본 지역정책의 역사 일본을 세계적인 관점에서 보면 후발자본주의 국가이며 중앙집권제와 개 발주의 체제로 캐치업형(지정형) 공업화에 성공했다. 이 정치경제체제는 이후 아시아 각국에 공업화의 모델이 되었다. 제2차 세계대전 후의 선진자본주의국가는 관리통화체제 하에서 대량생산 과 대량소비를 결합한 성장주기를 창출(포디즘)했다. 또한 수요측면의 경제정 책과 복지국가화를 통해 자본과 노동의 대립, 생산과 소비의 모순을 완화하 여 국민경제단위의 경제성장과 사회통합을 실현했다(<그림 Ⅲ-3>). 서구 각국과 비교했을 때 일본 국민경제시스템의 특징은 국가와 산업 간 의 견고한 동맹관계에 의해 국내자원을 동원하는 국내 중추-주변 시스템 을 구축했다는 점이다. 국가가 국토자원이용계획의 결정권을 쥐고 통괄센터 와 두뇌부문은 중앙(수도)에, 중계적인 통괄기능은 지방중추도시에, 저부가가 치 제조부문은 지방도시에, 그리고 원재료 공급지를 멀리 떨어진 농촌부에 배치하는 수직적인 지역 간 분업체계를 형성했다. <그림 Ⅲ-3> 국내 성장주기와 복지 국가 출처: 저자 작성 - 66 -
전후 고도경제성장기에 일본은 중앙정부가 국토자원 이용계획의 결정권을 쥐고 수직적인 국내분업체계를 계획적으로 정비하는데 주력했다. 이는 20세 기의 중화학공업화 단계에 발달한 대기업 시스템의 공간적 전개와 대응했다. 일본 지역정책의 특징은 국가주도의 위로부터 의 근대화 정책하에서 국 토정책의 전체적인 틀이 개별지역의 지역정책보다 우선시되었다는 점이며 또한 주민복지보다도 경제개발에 중점을 두었다는 점에 있다. 1차에서 5차에 이르는 전국개발통합계획에서 지역 간의 균형 잡힌 발전 을 과제로 산업 과 교통인프라를 중심으로 한 사회자본정비가 실시되었으나 이는 국내의 기 능분업구축을 위한 것이었다. 도쿄 경제는 과거 산업모( 母 )도시 도쿄 라고 불린 바와 같이(무라타 1988) 국공립 기초연구기관이나 기업의 기획 및 연구개발부문, 신부품 개발 과 시제작을 하는 중소규모의 기반산업군의 결합을 통해 산업의 원형( 原 型 ) 창출기능 을 발휘하여 지방으로 기술이전을 담당하는 거점이 되었다. 일본 중앙부의 산업원형 창출기능과 지방산지( 産 地 )의 경영조직력 및 기술응 용력의 결합을 통해 경제성장이 실현되었고 그 파급효과가 전국으로 확산되 었다. 이 같은 공간분업구조는 대기업과 중소하청기업으로 이루어진 이중구 조를 특징으로 하는 일본형 산업시스템과 연동되면서 일본기업들은 저가격 고품질 제품의 대량생산체제와 수출경쟁력을 획득했다. 일본형 수직적 국토구조의 특징에는 세 가지가 있다. 첫째, 지방권의 토지 자원과 저렴하고 근면한 노동력 등을 이용하는 지역 간 분업. 둘째, 대도시 권에 인재를 집결시키는 교육 및 취업제도와 중앙집권형 금융 및 유통체제 를 통해 국내자원을 동원하여 집중적으로 이용하는 체제. 셋째, 경제성장을 실현함과 동시에 분업과 재정이전을 실시하여 성장의 과실을 지방에 분배함 으로써 국가차원의 사회통합을 실현하는 시스템이다. 이러한 수직적 국내분업의 계층구조는 긍정적인 영향과 부정적인 영향을 모두 가져왔다. 지역 간 소득격차는 어느 정도 시정되었으나 다른 한편으로 는 중추지역에 지방권이 종속되는 구조를 낳았다. 거점개발방식 등을 통해 정부는 지방권에도 여러 성장극을 창출하기 위해 중점적인 공공투자를 실시 했으나 기업유치를 통한 분공장입지에 의존하는 방법으로는 지역의 자율적 인 발전기반은 형성되지 않았다(나카무라 2004). (4) 일본의 클러스터 전략 브레튼우즈 체제가 붕괴된 1970년대 이후 미국, 영국, 프랑스 등은 심각한 제조업의 쇠퇴와 실업률의 상승에 직면하게 되었다. 이들은 금융, 혁신, 문화 - 67 -
파급력 등에 대한 경쟁력은 유지하면서 해외의 공업기능을 이용 및 통괄하 는 이른바 포스트공업화 형 발전모델로 차례로 이행해갔다. 이 과정에서 특정 분야의 혁신이 특정장소에 집중되는 지역클러스터성장패턴이 주목을 받게 되었다. 포스트포디즘 단계에서는 국민경제의 통합체가 세계경제가 된 다는 인식보다는 도시경제 자체가 세계경제의 주체로서의 존재감을 높여 준 다는 견해가 유력해지면서(Storper, 1997; Jessop, 2002; Scott ed., 2001)각 국의 지역정책 또한 국내의 격차해소에서 지역경제의 경쟁력 강화로 이행되 어왔다(OECD, 2010). 일본에서도 비교적 이른 시기에 실리콘밸리를 참고로 한 테크노폴리스 구 상(1983년)과 가나가와 사이언스파크(1987년) 등 혁신거점 형성형 테크노폴정 책이 시작되었다. 그런데 이들 정책이 기존의 지역 간 수직분업을 전제로 하 여 하이테크 기업의 입지와 성장을 지원하는 접근방식에 그치면서 실리콘밸 리 모델에서 가장 중요한 골자인 지역기반의 개방적 혁신시스템을 이식하지 못했고 결과적으로 지역의 산업집적으로 이어지지 못했다. 그뿐 아니라 글로 벌화의 환경 하에서 일본의 산지는 결정적으로 쇠퇴했다. 중소기업청의 산 지개황조사 에 따르면 1990~2005년의 전국산지합계 기업의 수는 10만 2,913 사에서 4만 1,656사로, 종사자수는 88만 7,407명에서 38만 1,521명으로 가히 붕괴라고도 할 수 있는 속도로 감소했다. 2000년대에 들어서 지역정책에는 새로운 조류가 생겨났다. 이는 경제산업 성과 문부과학성에 의한 두 개의 클러스터 정책과 구조개혁특구의 도입이다. 후자인 특구정책의 경우, 지정된 특별구역에서 규제완화와 세제우대 등의 특 례조치를 실시하는 것으로 적은 재정자원으로 지역 간의 경쟁을 촉구하려는 데 목적이 있었다. 이 방법은 부처의 종적관계를 배제하고 내각 관방직할로 진행되었다는 점에 특징이 있었으며 고이즈미 내각에서 규제완화 추진책의 일환으로 시작되었다. 도시재생(2002년~), 구조개혁특구(2003년~), 지역재생 (2005년~)으로 확대되어 중심시가지활성화(1998년~)를 포함하여 지역활성화 통합본부로 통합된 후(2007년), 민주당정권(2009~2012년)에서는 종합특구의 형태로, 이후 제2차 아베내각에서는 지방창생추진실(2015년~)로 계승되어 오 고 있다. 이를 통해 일본에서는 지역특성에 맞는 선별적 지역정책이 부처의 틀을 넘어서 톱다운방식으로 실시되는 변칙적인 체제가 이루어지게 되었다. 전자인 클러스터 정책의 경우는 산업클러스터계획(2001~2010년)이 경제산 업성의 지방출장기관인 경제산업국의 관할구역 내에서 17개의 프로젝트로 실시되었다. 문부과학성이 실시한 지적 클러스터 창성사업(2002~2009년)에서 는 정부의 과학기술 기본계획 중 4개의 중점화 기술영역(생명과학, 나노테크, 정보통신, 환경기술)에 초점을 맞춰 전국 각지에 산학연계가 조직되었다. - 68 -
그러나 여기에 들인 막대한 공적지원에 비해서는 큰 성과를 올리지 못했 으며 2011년부터는 지역혁신 전략지원 프로그램으로 통합되어 예산도 단계 적으로 축소되어 왔다. 일본에서는 왜 클러스터정책이 보급되지 못한 것일까. 이는 중앙집권시스 템과 대기업시스템의 경로의존성에 그 관련성이 있는 것으로 보인다. <그림 Ⅲ-4>는 클러스터정책에 있어 보통 이상적이라고 일컬어지는 실리콘밸리형 지역의 혁신시스템을 도식화한 것이다. 이 모델의 핵심기능은 지적 노동시장 이다. 앵커기업, 연구기관, 벤처기업 등이 유연하고 수평적인 분업관계를 형 성하여 스핀오프창업을 하기 쉬우며 지적 노동자가 조직 간을 빈번하게 이 동한다. 이러한 경우 공공정책은 인재지원기능과 지역생활조건의 충실화에 초점이 맞춰진다. <그림 Ⅲ-4> 지적 노동시장형성형 지역혁신시스템 출처: 저자 작성 이에 비해 일본 내 클러스터의 대부분은 <그림 Ⅲ-5>와 같이 기업 정점형 지역혁신시스템으로 이루어져 있다. 기업 자사 내 또는 그룹사 내에서의 기 술최적화가 산업경쟁력의 원천이기 때문에 지역에 입지하는 사업소는 전국 적 및 국제적인 수직적 기업 내 분업의 한 부분을 담당한다. 대기업사업소 간의 수평적 연계는 필요하지 않다. 지역에서는 대학, 지역업체, 지원시설, 공업단지 등 다양한 자원을 동원하여 대기업 및 중견기업을 핵심으로 하는 공동연구와 실험사업을 지원한다. 이 경우 공공정책은 생활의질 보다는 기업지원책(규제완화, 보조금, 기업단지, 지역계획의 범주 등)을 중시하는 경 향이 있어 프로젝트가 단발성이 되기 쉽다. - 69 -
일본 대기업의 대부분은 고급기술인력을 확보하여 기술의 블랙박스화 전략 을 취하고 있다. 기업의 기술자들은 바로 옆 연구소에서 무엇을 연구하고 있 는지 거의 알지 못한다. 이러한 대기업 체제 하에서 정부의 행정관할구역이나 과학기술기본계획을 전제로 국가적 차원의 혁신시스템의 한 부분만을 담당하 는 형태로 각지의 산학연계가 동원되는 국가주도형클러스터정책 에서는 실 리콘밸리와 같은 혁신적인 창업가 지역은 탄생하지 못했다고 할 수 있다. <그림 Ⅲ-5> 기업 정점형 지역혁신시스템 출처: 저자 작성 또한 1997년부터 가속화된 일본의 신자유주의 개혁의 특징은 구성장동맹 내의 상대적 약자(농업종사자, 중소기업자, 지방건설업자 등)를 기득권자 로 공격하는 형태로 구성장동맹 내의 엘리트집단(국가관료, 다국적기업, 대기 업의 정규직 노동자)이 특권을 유지해 왔다는 점에 있다. 특권이 분할되지 않았기 때문에 소규모 다수의 주체가 서로 경쟁하는 자유시장모델로는 이행 되지 않았다. 미국과 같이 고급기술의 전문노동자가 산학관을 이동하며 벤처 기업의 활약의 장이 늘어나는 시장구조는 형성되지 않았으며 기존의 대기업 모델을 유지하면서 낮은 기술의 노동자층만을 유동화시켜 개발 및 제조체제 를 더욱 슬림화함으로써 국제경쟁에 대응하려고 해왔다. 결과적으로 지방권, 중소기업, 비정규직 노동자라는 비엘리트 계층에 속하 는 집단이 현저히 피폐해졌다. 자원집중의 정점이라 할 수 있는 대규모 조직 - 70 -
이 그 통괄 하에 있는 저변층을 경쟁시켜 선별을 강화하고 있으나 조직의 논리를 우선하는 대규모 조직자체는 혁신적인 경쟁력을 제대로 발휘하지 못 하고 있다는 것이 현재 일본 경제의 문제점이다. (5) 글로벌한 기능분업과 동아시아 경제 이전에는 기능했던 일본의 국내분업체계와 지방산지는 왜 붕괴된 것일까. 이를 이해하기 위해서는 일본경제의 구조변화를 글로벌화 및 동아시아경제 의 구조와 연관 지어 해석해야만 한다. 일본은 유연한 대량생산시스템 을 강점으로 제조업의 수출경쟁력을 주 축으로 하는 경제시스템을 유지하여 1970~1980년대에 서구의 각국과는 달리 대량생산체제의 위기는 심화되지 않았다. 일본경제의 글로벌화는 이민 등 인 구의 글로벌화나 국경을 넘는 광역경제 등의 공간(권역)의 글로벌화보다는 기업활동의 글로벌화로 전개되었다. 도쿄 본사기업의 해외전개에 따라 도쿄 의 금융기능은 세계로 확장되어 1980년대에 도쿄는 뉴욕, 런던을 잇는 세계 3극의 국제금융센터의 하나로 인식되었다. 그러나 마치무라(1994), 카모(2005) 가 정리한 바와 같이 도쿄는 무역수출에 의해 축적된 자금을 뉴욕이나 런던 에 공출하는 머니 서플라이어 형 세계도시였다. 그 때문에 자본시장은 개 방적이지 않았으며 금융혁신이 부족했기 때문에 버블붕괴 이후 국제금융센 터로서의 기능 성장은 일어나지 않았다. 1990년대 말부터 2000년대에 걸쳐 선진국의 자본과 시장, 신흥국의 생산력 이 결합하여 생산과 소비가 국경을 넘어 순환하는 글로벌 성장사이클 이 가동되면서 선진국과 신흥국에서 동시에 경제성장이 이루어졌다(<그림 Ⅲ-6>). 지금은 생산과 소비의 사이클이 국내에서 완료되지 않고 생산지와 소비지가 전 세계로 나뉘어져 글로벌한 기능분업화가 진행되었으며 이로 인해 국제적 인 자금순환을 중개하는 금융부문의 역할이 커지게 되었다. 일본경제도 글로벌 성장사이클에 편승하여 경기를 회복하였으나 지식생산 과 금융부문에서 통합이 이루어진 것이 아니라 주로 고도부자재 산업집 적 (경제산업성, 2004)이라 불리는 고부가가치 부품, 재료, 제조장치의 공급 을 통해 동아시아로 확산된 제조분업의 일익을 담당하는 형태로 성장 사이 클이 통합되었다. - 71 -
<그림 Ⅲ-6> 글로벌한 성장사이클 출처: 저자 작성 그러나 일본 국내에는 글로벌한 경제성장의 혜택은 미치지 못했다. 첫 번 째로 제조업의 설비투자를 중시한 초저금리 정책과 엔화 약세의 용인으로 자본수출에 박차를 가해졌고 국내에 축적된 자산은 주로 해외에서 운용되었 다. 수출제조업이 벌어들인 자금은 국내에 체류되지 않고 주로 해외투자로 돌려 해외의 최종소비(일본 제조업의 최종 판로)를 지지하는 데에 기여했다. 두 번째로 일본의 수출제조업은 프로세스 혁신의 기반이 되는 모( 母 )공업기 능을 국내에 남겨두기 위해 하청부문의 정리, 노동자와 과잉설비에 대한 구 조조정을 실시해야만 했다. 1996년부터 2006년까지 10년간의 제조품 출하액 은 0.6% 증가로 축소는 막을 수 있었으나 제조업 고용은 -188만 명으로 대 폭 줄어들었다. 국내의 산업연관과 소득순환은 저하되었고 제조업의 고용흡 수력은 수축되었다. 이 때문에 일본기업은 모두 시장 최고액을 갱신했으나 일본 국내소득은 거의 늘지 않는 현상이 발생되었다. 이 시기에 동아시아와 동남아시아 지역은 세계 제2위의 경제대국이 된 중 국을 주축으로 중간재 무역의 상호의존관계를 강화하여 세계의 공장 으로 서의 역할을 확립해갔다. 중국자본주의는 정부 관청 재정 융합적인 산업집 적형성을 통한 지역 간 경쟁(지방 협조 국가주의)을 성장의 원동력으로 한다. 경쟁주의적 노동시장에 의한 임금억제구조가 수출재의 가격경쟁력과 국내의 과잉생산능력에 반영되어 해외에서 시장을 찾는 수출주도체제를 이끌어 가 고 있다(보이예 2014). 아시아 각국은 1997년 통화위기를 계기로 중국자본주 의에 포섭되는 형태가 되었으며 이는 제조업의 비용효율적인 공정간 국제분 업을 심화시켰다. 한국과 일본에서도 신자유주의적 구조개혁이 추진되어 내 수를 중심으로 하는 소비-투자주도형 자본축적은 약화되고 국내의 비정규 - 72 -
노동율을 상승시켜 더 강한 수출주도체제로 이행해갔다. 이렇게 아시아경제 는 전체적으로 역내 생산력에 비해 역내 구매력이 부족한 수출주도형 성장 체제를 형성했으며 금융 주도로 과잉자본을 집결시켜 소비시장을 형성하는 미국경제와 짝을 이뤄 글로벌 불균형(경상수지의 불균형)을 만들어 냈다. 글로벌한 기능분업이 초래한 일본경제의 위기는 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 첫 번째는 국민경제의 비통합화 이다. 성장을 향유한 대기업이 다 국적화됨과 동시에 국내 산업연관과 소득순환이 끊기면서 지방으로의 재정 이전이 이루어지지 않아 지역 산업과 고용이 축소되었다. 사업소 기업통계조 사에 따르면 2001~2006년의 불과 5년 사이에 지방권(수도권, 중부권, 관서권 이외)에서 실제로 약 109만 명의 종사자가 감소되었다. 특히 제조업, 건설업, 도소매업의 주요 세 부문의 감소가 두드러졌으며 정보통신업과 같은 신성장 분야는 도쿄권과는 대조적으로 지방권에서는 거의 늘어나지 않았다. 두 번째로는 일본은 일극집중구조를 취하고 있음에도 불구하고 대도시의 기능이 글로벌화되지 않아(국제적으로 이용되지 않아) 도쿄 대도시권이 국내 지방권에서 인재, 일자리, 자금을 흡수함으로써 성장력을 지켜왔다는 점이다. 도쿄는 일본의 대기업에게 있어서는 국내자원을 모이기 쉬운 여전히 중요한 출격거점이지만 외국기업에게는 도쿄의 자본조달기능은 이용하기 쉬운 것이 아니었다. 그 때문에 동아시아의 성장은 도쿄의 글로벌한 구심력을 높이는 계기가 되지 못했고 반대로 도쿄로부터 다국적자본의 유실을 불러 일으켰다. 도쿄증권거래소의 외국기업 상장 수는 1990년의 125개를 정점으로 지속적으 로 줄어들었으며 2012년에는 마침내 10개사로 하락했다(<그림 Ⅲ-7>). <그림 Ⅲ-7> 도쿄증권거래소의 외국기업 상장 수 출처: 도쿄증권거래소 도쿄도의 산업연관표를 분석해보면 2005년에 도쿄도의 도내 생산액은 174조 엔에 달했으나 그 중 36.7%를 국내분업을 통해 벌어들인 것이었다. 도내의 수 - 73 -
요로 벌어들인 것은 60.3%, 해외 수출로 벌어들인 것은 불과 3.1%에 그쳤다. 2001~2011년의 도쿄도내 총 생산의 변화를 보면 도쿄경제의 강점이었던 도매 업과 금융, 보험업이 감소하고 부동산업과 정보통신업이 성장하고 있다(<표 Ⅲ -2>) 도쿄도와 가나가와현의 정보서비스업은 전국의 약 70%를 차지하여 일극 집중을 더욱 강화하고 있으나 종업원 한 명당 매출액은 2004년을 정점으로 하 락하고 있다(<그림 Ⅲ-8>). 도쿄의 정보서비스업은 해외로부터의 수주는 거의 없으며 국내수요를 집약하여 노동집약적인 산업의 형태를 보이고 있다. <표 Ⅲ-2> 도쿄도의 경제활동별 도내총생산 실질 성장액(2005년 기준) (단위: 억엔) 2001 2004년 2005 2011년 도내 총생산 45,776 도내 총생산 45,776 제조업 4,709 제조업 4,709 건설업 2, 626 건설업 2, 626 도매업 9, 556 도매업 9, 556 소매업 1, 505 소매업 1, 505 금융 보험업 -4,579 금융 보험업 -4,579 부동산업 9,760 부동산업 9,760 운수 통신업 2,416 운수 통신업 2,416 정보통신업 7,300 공공서비스업 2,461 공공서비스업 2,461 대 사업소 서비스업 11,967 대 사업소 서비스업 11,967 대 개인 서비스업 1,080 대 개인 서비스업 1,080 그 외의 산업 477 그 외의 산업 477 정부서비스 2,697 정부서비스 2,697 대 가계민간 비영리 서비스 442 대 가계민간 비영리 서비스 442 주: 2005년에 부문분류의 개정이 있었음 출처: 도쿄도 도민경제계산 에서 작성 <그림 Ⅲ-8> 도쿄도와 가나가와현의 정보서비스산업 분야에 대한 1인당 매출과 전국에서 차지하는 비율의 추이 주1: 소프트웨어업, 02 정보처리 제공 서비스업, 03 인터넷 관련 서비스업의 합계 출처: 경제산업성 특정서비스 산업실태조사 에서 작성 - 74 -
도쿄가 국제적인 지위를 떨어뜨리면서도 국내 일극집중을 강화하고 있는 현상을 이론적으로 어떻게 설명할 수 있을까. 뮈르달(Myrdal, 1957)은 누 적적 인과관계론에 입각하여 지역 간의 경제적 불평등을 설명했다. 즉 인구 이동, 자본이동, 무역은 부유한 지역에는 유리하고 빈곤한 지역에는 불리하 게 작용(역류효과)하며, 경제적 확장의 중심지에서 원격지로는 농산물과 원재 료 생산의 수요증가, 기술적 진보에 대한 자극 등의 원심적 파급효과가 미친 다는 것이다. 시장 각 세력의 자유방임 하에서는 역류효과가 파급효과를 웃 도는 것이 일반적이나 국민적 통합을 중시하는 근대적 복지국가에서는 지역 간 평등을 지향하는 국가정책에 의해 역류효과를 초래하는 시장 세력은 서 로 상쇄되고 파급효과를 초래하는 시장 세력은 조장된다고 한다. 그런데 여기서 문제 제기를 하고 싶은 것은 어떠한 이유에서든 경제적 중 심지가 그 확장력을 잃었을 경우에는 어떻게 되는 것인가. 이는 뮈르달이 언 급하지 않은 부분에 해당한다. 누적적 인과관계론에 따르면 경제적 중심지로 부터의 원심적 파급효과는 약화되고 평등주의의 정치적 기초가 붕괴되어 격 차시정정책이 축소되면 결국 남는 것은 역류 효과뿐이라고 할 수 있다. 현재 일본이 처해 있는 일극집중구조는 바로 도쿄가 후진지역에서 온 자원 유입 에 의존하여 성장을 지속하고 있는 상황이라고 할 수 있을 것이다. (6) 내발적 발전 정책을 지향하려면 그렇다면 일본의 중앙집권모델을 어떻게 경로수정 할 수 있을 것인가. 일본사회가 중앙집권시스템이라는 경로를 수정하여 분권적 국토구조로 전환 해가기 위해서는 먼저 지역자원의 이용계획을 결정하는 권한을 지방자치체 로 분권화해야 한다. 더불어 정치적 의사결정의 루트를 민주적으로 오픈하여 제도화하는 것이 전제되어야 하는데 이 점에서 동아시아 각국은 뒤처져 있 다고 할 수 있다. 국가의 제도적 개혁을 기다리기만 하는 것이 아니라 국가 가 제도개혁을 해야만 하는 상황을 만들기 위해 지역에서는 독자적인 발전 전략을 세울 필요가 있다. 일본 근대화의 역사를 찬찬히 들여다보면 국가주의의 위로부터 의 식산 흥업( 殖 産 興 業 )뿐만 아니라 각 지역의 아래로부터 의 내발적 공업화를 위 한 노력이 바로 경제발전의 기반을 만들었다는 사실을 알 수 있다. 도쿄의 죠난지구, 히가시오사카, 나고야 등과 같은 대도시권의 중소기업지역뿐만 아 니라 교토시나 나가노현의 스와, 오카야, 시모이나 지역, 호쿠리쿠의 가나자 와, 도야마, 후쿠이 등의 도시에서도 지역기업군의 자율적인 노력에 의해 공 업집적의 기술적 기반이 형성되어 왔다. - 75 -
1970~1980년대에 들어 국가주도의 근대화를 비판하는 공해반대운동 등을 배경으로 농촌지역의 내발적 발전이 주목을 받게 되었다. 국가가 추진하는 획일적인 개발정책에 맞서 자신들의 지역자원을 소중히 여기고 부가가치를 더해 상품화하기 위한 학습과 협동의 산업창출운동이다. 학계에서는 이를 '내발적 발전'으로 공식화했다(미야모토1989; 미야모토 외 1990). 국가주도의 하향식 '외래형 개발'에 비해 상향식 '내발적 발전'은 환경 보전과 경제발전을 통합한 지역개발방식이며 '삶의 질'이 지역적인 집적효과 의 일부가 되고 있다(<표 Ⅲ-3>). 내발적 발전의 계보는 각지의 지역조성의 흐름으로 이어지고 있어 인구 수 천명 규모의 낙도나 산간지역의 작은 읍면 이 젊은이들의 이주로 붐비는 등의 성공사례를 만들어 내고 있다. 목적 방법 주체 <표 Ⅲ-3> 내발적 발전과 외래형 개발 내발적 발전 환경의 범위 내에서 개발 주민의 편의성의 향상 복지, 문화, 인권의 확립 지역의 기술 산업 문화를 토대로 한 발전. 지역 내 시장을 주된 대상으로 지역산업연관을 도모한다. 지역주민 스스로에 의한 학습과 경영 지자체의 자치권과 관리능력 외래형 개발 산업입지에 의한 파급효과를 기대 소득향상, 세수 증가에 증진 따른 복지의 국가재정에 의거한 인프라 정비 대규모 프로젝트 중앙정부에 계획의존 지역에서 멀리 떨어진 대기업 본사에서 의사결정 공급 측면에 치우친 대책으로 수출주도형 경기회복을 추진한 2000년대의 경제대책에 대해 한번 민주당에 정권을 빼앗겼던 아베내각은 수요 측면과 사회통합 중시의 경제정책으로 회귀했다(아베노믹스). 이 같은 문맥에서 지 방창생( 地 方 創 生 ) 이 중요정책이 되었는데 그 위기인식의 타이밍에는 약 3 가지의 배경이 있다. 첫 번째로 인구 재생산능력이 매우 낮은 도쿄는 지방인 구의 유입에 의존하는 구조이나 그 원류인 농촌부의 저출산으로 인해 이제 는 대도시권에서도 인구감소가 눈앞에 다가왔다는 점, 두 번째는 사회보장문 제와 관련하여 앞으로 대도시권의 고령화가 심화되면서 막대한 재정 부담이 예상된다는 점, 세 번째로 국내수요부족 해소와 지방에서의 정권여당 지지세 력의 회복이다. 이러한 문제를 완화하기 위한 상류대책 으로 지방의 경제 재생이 불가피하다고 인식되었다. 즉 지방의 위기 에 대한 대응이라기보다 는 도쿄를 정점으로 한 국민경제의 거시적 위기에 대응하기 위해 국가주도 의 지방창생 이 필요해진 것이다. 따라서 정책의 역점은 지방의 인구 유지력 회복과 지역산업에 의한 경제 기회의 확대에 있다. 다만 현재와 같은 무역적자 상황에서는 정부가 막대한 - 76 -
재정력을 발휘하여 국내분업체계를 재구축하는 것은 더 이상 불가능한 상황 이다. 대도시권 경제에 여유가 없기 때문에 지방권 자체의 독자적인 경제발 전에 기대를 해야 한다. 그러나 지방의 시정촌에는 그만큼의 위기의식이나 자율적인 경제재생을 구상할 힘이 없다고 중앙의 엘리트들은 우려한다. 이 때문에 지방창생 의 주된 수단으로 여겨지는 것이 지역의 내발적 발전을 정부가 촉진시켜 지역 간 경쟁을 통해 이를 가속화하려는 접근 방식이다. 지역창생 의 주된 모델은 낙도나 중산간지역에서 내발적인 지역활성화 에 성공해온 사례이다. 지역특성에 맞는 지역정책이 요구되고 지역 내 경제 순환이 강조되고 있다는 점은 기존 정부의 정책에는 없었던 새로운 변화이 다. 내발적 발전정책은 지역의 실태를 잘 알고 있는 지자체가 아니면 본디 할 수 없는 것이다. 그런데 신형 보조금의 배분을 비롯해 예산은 여전히 정 부가 쥐고 있다. 지자체에서는 예산획득 경쟁을 위해 국가의 눈치를 보면서 형식뿐인 지방판 종합전략의 작성을 우선시하고 있는 것이 실태이다. 지역간 경쟁 또한 정부의 제약이 사라지고 지역 간의 자유로운 경쟁이 시 작된 것은 아니다. 종래와 마찬가지로 국가가 선택권을 쥔 형태로 지자체는 국가의 선정을 둘러싸고 경쟁하고 있다. 달라진 점은 재정 이전 및 국내 분 업이 축소되어 더 작은 밥그릇 을 두고 경쟁하게 되었다는 점이다. 이 같 은 국가관리적인 경쟁주의는 복지국가나 시장메커니즘과는 또 다른 일본 특 유의 제도이다. 국내의 수직분업체계와 중앙집권체제를 전제로 한 국가주도의 지방창 생 으로는 비록 성공을 거두더라도 수직통합적인 국민경제시스템의 일시적 인 연명책이 될 뿐이다. 수직적 국내분업의 문제를 국내 유수의 관광지인 홋 카이도를 들어 설명해보자. 지역간 산업연관표를 사용하면 지역간의 거래관 계를 확인해볼 수 있다. 관광업을 구성하는 숙박업이나 음식점은 대( 代 ) 개 인 서비스 로 분류된다. 대 개인 서비스에 대한 타 지역의 구입액=이수출액 에는 여행자가 관광소비를 한 부분도 포함된다. 2005년에 관동지역이 구입한 홋카이도의 대 개인 서비스는 1479억 엔이었다. 이에 대해 대 개인 서비스의 생산유발(=어디에서 자재 조달을 했는가)을 살펴보면 홋카이도의 대 개인 서비스 산업은 1771억 엔을 관동지역에서 구 입했다. 예를 들어 호텔을 경영하기 위해 식료품을 구입하거나 광고비를 지 불하거나 내방객 정보관리시스템을 마련하거나 설비나 비품 조달을 상사에 의뢰할 때 전국 네크워크를 보유한 관동지역의 업체를 사용한 것이다. 홋카 이도의 대 개인 서비스 부문에 대한 관동지역과의 무역수지는 292억 엔의 적자인 것이다. 이를 통해 홋카이도의 관광사업으로 이익을 얻은 것은 실제 로는 관동지역의 업체라는 것을 알 수 있다. - 77 -
지방의 현장기능이 활성화될수록 이를 통괄하는 대도시권의 비즈니스 서 비스가 혜택을 입어 국내의 일극집중구조를 재구축하는 관계가 존재한다. 일 본이 이러한 수직적인 기능분업구조에서 벗어나기 위해서는 관광객을 유치 하는 것보다도 해당 지역의 사업자가 직접 비즈니스 서비스를 제공할 수 있 도록 중앙 주도가 아닌 지방도시에 내발적으로 경제중개기능(기획, 정보, 광 고, 디자인, 유통, 프로모션 등)을 구축해갈 수 있는 아이디어가 필요하다. 지방에 발전의 거점을 형성하기 위해서는 무엇보다 내발적 클러스터 창출 이 필요하다. 일본에서는 정부의 클러스터 정책은 큰 성과를 거두지 못 했지 만 지역 차원의 첨단기술 클러스터 중에는 시마네(소프트웨어), 후쿠오카(시 스템 LSI), 도쿠시마(LED) 등과 같은 상대적인 성공사례가 보고되고 있다(다 나카 2014). 여기에서 얻을 수 있는 교훈은 집적의 초기조건 을 정책적으 로 설정하는 제도적인 아이디어에 있다. 핵심기업에 의한 기술적 지원(기술 표준화)전략, 정책시장의 창출에 의한 초기제품의 수요 흡수, 기업이 전문적 노동자를 확보하기 좋은 환경(기술자 훈련), 신규 프로젝트를 위한 사회적 실 험이 가능한 환경(공민연계) 등의 조합을 통해 특정분야의 사업을 시작하기 에 편리한 국지적인 사업환경이 형성되면 급속하게 인재와 기업이 몰려드는 메커니즘이 작용하기도 한다. 결국 내발적 발전에 요구되는 본래의 접근방식은 지역 관계자에 의한 꾸 준한 학습과 협동이며 자치력의 향상을 도모하기 위한 긴 호흡의 국민적 연 동이 필요하다. 지역의 실태와 문제점을 정확하게 파악하고 전략산업 분야의 국제적인 동향을 파악하여 선진지 사례로부터의 교훈을 익혀야 한다. 또한 실험적인 지역정책과 사업 창출을 위해 함께 노력하고 시행착오를 통해 끈 기 있게 도전하는 지역적 조직으로 시대에 발맞추어 갱신해나가야 한다. 정 부가 할 일은 이러한 지역적 실험의 성과를 데이터베이스화하여 검증 및 평 가하고 타 지역에서도 참고로 할 수 있도록 체계적인 정보관리에 힘써야 할 것이다. (7) 결론 일본은 중앙집권모델을 유지하면서 포스트공업화의 지역정책을 시도하였 으나 혁신적인 지역 클러스터를 창출하지 못했다. 현재 일본경제의 위기는 지방에 있는 것이 아니라 수직적인 국민경제시스템의 기능 부전에 있다고 할 수 있다. 여기에 필요한 정책은 중앙주도형의 지방창생 이 아니라 분권 적인 정상사회형 지역시스템으로의 전환을 이끌어 갈 아래로부터의 내발적 인 클러스터 창출이다. 각 지역의 고유한 발전 잠재력을 정확하게 파악하고 - 78 -
각 지역에 맞는 발전양식을 모색하는 지역의 여러 주체들의 능동적인 참여 가 있어야 비로소 지역발전 전략은 결실을 맺을 가능성이 있다. - 79 -
<참고문헌> Agglietta, M. (1976), Rgulation et Crises du capitalism, L exprience des Etats-Unis.( 資 本 主 義 のレギュラシオン 理 論 若 森 章 孝 他 訳 大 村 書 店 1989 年 2000 年 ). Amable, Bruno (2003), The Diversity of Modern Capitalism( 五 つの 資 本 主 義 山 田 鋭 夫 原 田 裕 治 他 訳 藤 原 書 店 2005 年 ). Boyer, R. (2004), Une thorie du capitalism est-elle possible?( 資 本 主 義 vs 資 本 主 義 山 田 鋭 夫 訳 藤 原 書 店 2005 年 ). Jessop, B. (2002), The Future of the Capitalist State.( 資 本 主 義 国 家 の 未 来 中 谷 義 和 監 訳 お 茶 の 水 書 房 2005 年 ). Myrdal, G. (1957), Economic Theory and Under-developed Regions.( 経 済 理 論 と 低 開 発 地 域 小 原 敬 士 訳 東 洋 経 済 新 報 社 1959 年 ). OECD (2010), Regional Development Policies in OECD Countries. Scott, A.J. et. (2001), Global City-Regions.( グローバル シティー リー ジョンズ 坂 本 秀 和 訳 ダイヤモンド 社 2004 年 ). Storper, M. (1997), The Regional World, Territorial Development in a Global Economy, The Guilford Press. 植 村 博 恭 宇 仁 宏 幸 磯 谷 明 徳 山 田 鋭 夫 編 (2014) 転 換 期 のアジア 資 本 主 義 藤 原 書 店. 加 茂 利 男 (2005) 世 界 都 市 有 斐 閣. 経 済 産 業 省 編 (2004) 新 産 業 創 造 戦 略 ( 財 ) 経 済 産 業 調 査 会. 国 土 交 通 省 (2014) 新 たな 国 土 のグランドデザイン ( 骨 子 ). 佐 無 田 光 (2014a) 現 代 日 本 における 農 村 の 危 機 と 再 生 寺 西 俊 一 井 上 真 山 下 英 俊 編 自 立 と 連 携 の 農 村 再 生 論 東 京 大 学 出 版 会 pp.7-43. 佐 無 田 光 (2014b) 日 本 の 国 民 経 済 システムと 東 京 経 済 の 変 化 日 本 地 域 経 済 学 会 地 域 経 済 学 研 究 第 28 号 pp.10-25. 佐 無 田 光 (2015) 垂 直 的 国 土 構 造 の 危 機 と 地 方 都 市 の 再 生 環 境 と 公 害 岩 波 書 店 45 巻 2 号 pp.50-55. 田 中 利 彦 (2014) 先 端 産 業 クラスターによる 地 域 活 性 化 産 学 官 連 携 とハ イテクイノベーション ミネルヴァ 書 房. 中 村 剛 治 郎 (2004) 地 域 政 治 経 済 学 有 斐 閣. ボワイエ, ロベール 藤 田 菜 々 子 訳 (2014) 中 国 経 済 の 発 展 様 式 と 国 際 シス テムの 転 換 2008 年 危 機 以 後 を 中 心 に 植 村 他 編 転 換 期 のアジア 資 本 主 義 藤 原 書 店 pp.165-193. - 80 -
町 村 敬 志 (1994) 世 界 都 市 東 京 の 構 造 転 換 東 京 大 学 出 版 会. 宮 本 憲 一 (1989) 環 境 経 済 学 岩 波 書 店. 宮 本 憲 一 横 田 茂 中 村 剛 治 郎 編 (1990) 地 域 経 済 学 有 斐 閣. 村 田 喜 代 治 編 (1988) 産 業 母 都 市 東 京 東 洋 経 済 新 報 社. - 81 -
2. 한국 지역산업정책의 경험과 과제* 2) (1) 한국 지역산업정책의 경험 한국은 정부 수립 이후 지난 60여 년간 경제에서는 산업화를, 정치에서는 민주화를, 문화적인 측면에서는 한류와 같이 성숙해 왔다. 경제적인 측면에서 한국은 최빈국(LDC, less developed country)에서 고소득 중진국(HDC, high-income developing country)으로 성장하였다. 1인당 GDP도 명목기준으로 1961년 91달러에서 2013년 25,977달러로 증가하였다. 이에 힘입어 원조를 받던 나라에서 원조를 주는 나라로 전환하였다. 지금까지 한국의 지역정책의 역사 를 요약하면 <표 Ⅲ-4>와 같다. <표 Ⅲ-4> 지역산업정책의 전개과정 1960~1970년대 공업화 기반 조성기 1980년대 산업의 분산 재배치 추진기 1990~1997 지역균형발전 기반 구축기 -공업화 기반 조성 주요내용 -1960년대 경공업 계 획입지 -1970년대 중 화학 산업입지 -지역간 개발 격차 및 수도권 집중 심화 -국토의 효율적 활용을 위한 지방분산 정책의 체계화 주요 법률 및 제도 -경제개발5개년계획 1~4차(1967~1981) -수도권정비계획법(1982) -경제사회발전 5개년계획 (1982~1986) -공업배치기본계획 수립(1990) -제3차국토종합개발계획수립(1992) -신경제5개년계획 수립(1993) 지역정책 패러다임 -공업의 지방분산 및 수도권 집중 억제 -지방자치실현(1994) 지역산업 육성 -중소기업 육성 및 지방 유치 지원(중소기업진흥법, 1982) -지방 대도시 첨단산업 육성 -지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제정(1994) -산업기술기반조성사업 추진(1995) -시범 테크노파크 지정(1997) 지역산업 지원 추진체계 산업입지 정책 -산업단지조성 -수출자유지역조성 -대덕연구단지 조성 -산업단지조성(농공단지 등) -입지관련 법률의 통폐합 -첨단산업단지의 개발 * 해당 연구는 전환기 새로운 지역발전 패러다임 모색을 위한 국제학술 심포지엄 에서 박재곤(산업연구원 연구위원)의 발표원고이다. - 82 -
1998~2002년 내생적 지역발전 태동기 2003~2007년 지역산업정책의 확산기 2008~2012년 광역권 기반의 지역산업정책 추진기 주요내용 -외환위기의 극복과 내생적 지역발전의 부각 -지역산업육성(전략산업) -지역산업의 경쟁력 강화 (규모의 경제 구현) 주요 법률 및 제도 -경제자유구역의 지정 및 운 영에 관한 법률 제정(2002) -산업집적활성화 및 공장설 립에 관한 법률(2002) -국가균형발전특별법 (2004 제정) -국가균형발전5개년계획 (2004~2008) -산업집적활성화기본계획 (2004) -국가균형발전특별법 (2009개정) -지역발전5개년계획 (2009~2013) -산업집적활성화기본계획 (2009) 지역정책 패러다임 -낙후지역 개발 -국가균형발전 -지역경쟁력강화 (광역권 개념의 도입) 지역산업 육성 -전략산업 1단계 4개 지역(1999~2004) 9개 지역(2002~2007) -전략산업2단계 4개 지역 (2004~2009) -광역선도 1단계(2009~2012) -지역전략산업진흥사업 4+9 (2008~2013) 지역산업 지원 추진체계 산업입지 정책 -테크노파크 -자유무역지역 조성 -도시첨단산업단지제도 도입 (2001) -한국산업기술재단 -한국산업기술평가원 -테크노파크 -경제자유구역 조성(2003) -연구개발특구 조성(2006) -한국산업기술진흥원 -한국산업기술평가관리원 -선도산업지원단 -테크노파크 -산업단지구조고도화 -산학융합지구 조성 -경제자유구역 확대(2008) -연구개발특구 확대(2011) -자유무역지역 확대(2011) 자료: 산업통상자원부 KIAT(2013), 지역산업정책 백서, 2013. pp.요약 16-17. Source: Korean Association of Regional Policy and Korea Institute for Advancement of Technology, Regional Industrial Policy in Korea, 2014. pp.37-38. 한국의 경제발전 과정에서 지역 간 격차는 더욱 확대되었다. 수도권과 지방 간 의 격차, 도시와 농촌 간의 격차, 영남권과 호남권 간의 격차 등이 확대되었다. 지역정책은 지역 간 격차를 축소하기 위해 도입되었다. 따라서 수도권 지역 을 규제하고 낙후지역을 지원하는 정책을 채택하였다. 대표적으로는 1982년 수도권정비규제법을 제정하고, 수도권 지역에 공장 신 증설 등에 대해 규제 하였다. 이러한 규제는 지금까지 수도권에서 대규모 투자를 제한하고 있다. 1999년 이전까지는 산업입지정책이 지역개발에서 중요한 역할을 하였다. 산 업단지의 개발이 지역개발의 주요한 수단으로 활용되었으며, 경제특구 또한 유용한 정책 수단으로 활용되었다. 1999년 이후부터는 지역산업정책이 지역의 내생적 발전을 위해 도입되었다. 지역전략산업육성사업 등이 1999년 이후 출 범하였다. 4개 지역 진흥사업이 1999년 착수하였고, 9개 지역 진흥사업은 2002년 시작하였다. 1999년 이후의 지역산업정책을 요약하면 <표 Ⅲ-5>와 같다. - 83 -
<표 Ⅲ-5> 지역산업정책의 전개과정 구분 국민의정부 (1998~2002년) 참여정부 (2003~2007년) 이명박정부 (2008~2012년) 박근헤정부 (2013~2017년) -지역혁신시스템과 정책목표 -지역전략산업 중심 지역경제 활성화 산업클러스터 강 화를 통한 국가균 -지역의 글로벌 경 쟁력 강화 -주민체감형 지역발전 (주민 삶의 질 제고) 형발전 프로그램 -4개 지역 1단계 -9개 지역 1단계 -4개 지역 2단계 -광역선도사업 -광역경제권(5+2) -Post 4+9개 지역 -지역행복생활권(56) -시도특화발전 -경제협력권(협업) 전략산업 -전략산업 -전략산업 -특화산업 -선도산업 -전략산업 -연고산업 -주력산업 -협력산업 -연고산업 전략산업 -1시도 1개 원칙 -시도별 2-3개 -시도별4개(균특법) -권역별 2개(1단계) -권역별 4개(2단계) -시도주력산업 5개 -시도협력산업 2-3개 자료: 산업자원부, 지역산업진흥 기본계획 : 3개 권역, 2002. 1. 산업자원부, 4개 지역산업진흥 2단계사업 추진계획, 2004. 2. 관계부처 합동, 지역주도 맞춤형 지역경제 활성화 대책, 2014.3.12. 박재곤 외(2014), p.41 수정. 재인용. 지난 15년 동안 지역산업정책은 목표, 프로그램, 타깃 등에서 변화해 왔다. 지역산업정책의 목표가 지역경제 활성화에서 국가균형발전, 지역경쟁력강화, 주민의 삶의 질 향상 등으로 변해왔다. 또한 지역산업정책의 초점도 시도 단 위의 전략산업 육성에서 광역권 단위의 선도산업 육성으로 그리고 다시 시 도 단위의 주력산업 육성으로 전환해 왔다. 전략산업의 수도 시도별 1개에서 최근에는 최대 8개까지 확대되었다. 지역산업정책의 성과를 제고하기 위해서 는 정책의 목표, 접근, 타깃 등의 일관성을 갖는 것이 중요할 것이다. 지난 15년간 지역산업정책을 통해 달성한 성과는 인프라 구축과 역량 구 축을 들 수 있다. 인프라 구축으로는 18개 테크노파크가 설립되어 지역산업 정책의 실행기관으로서 지역의 기업에게 비즈니스 서비스 등을 지원하고 있 다. 또한 80여개의 지역특화센터도 설립되어 지역기업에게 연구개발활동과 기술적 서비스를 지원하고 있다. 역량구축으로는 중앙정부(산업통상자원부 등), 지방정부, 테크노파크, 관련 연구기관 등이 지역산업정책의 기획, 실행, 평가 등에 이르기까지 지식과 노 하우를 축적하였다. 이를 통해 지역의 전략산업을 선정하고, 주요 이해관계 자를 조정하고, 민간기업의 참여를 촉진하며, 정책의 공간적 범위 등에 대해 학습할 수 있었다. - 84 -
(2) 문제제기 한국의 지역산업정책에 대해 몇 가지 문제를 제기할 수 있다. 첫째, 정책의 목표를 명확히 할 필요가 있다는 것이다. 지역산업정책의 목표 중에서 효율과 형평 중에서 무엇이 더 중요한가 등에 대해 인식을 공유할 필요가 있다. 각 정부에서 제시한 지역산업정책의 목표를 살펴보면, 지역경제활성화, 국가균형 발전, 지역경쟁력 강화, 주민체감형 지역정책으로 다양하다. 둘째, 초기에 제시한 정책의 방향과 실제 추진한 것과는 차이가 있다. 지 역산업정책은 지방분권적 방식으로 지방이 주도하는 방식으로 추진하겠다고 밝혔으나, 실제로는 중앙정부가 가이드라인 또는 지침이라는 명목으로 세세 부분까지 개입하여 추진하였다. 셋째, 지역산업정책에서 채택하고 있는 전략과 수단이 목표를 달성하는데 있어 적합할 필요가 있다. 우선, 각 지역에서 산업 클러스터를 활성화하여 균형발전을 달성하겠다는 것은 달성하기 어려워 보인다. 클러스터는 기업과 인구의 집적 즉, 지리적으로 집중하는 것이며 지역 간 격차는 더 커지는 것 이 일반적이다. 다음, 균형발전을 위해서 낙후지역에서 혁신을 촉진시켜 생 산성 향상, 경쟁력을 강화시키겠다는 것도 달성하기 어려워 보인다. 낙후지 역일수록 혁신이 필요하나 흡수역량, 혁신역량이 부족한 것이 현실이고 따라 서 이는 쉽지 않는 과제가 된다. 또한, 전략산업 중심으로 선택과 집중을 통 해서 지역산업의 발전을 촉진하고 균형발전을 달성하겠다는 것도 쉽지 않은 과제이다. 지역에서 비교우위가 있거나 경쟁우위가 있는 특정 산업을 선별하 여 집중적으로 육성하게 되면, 지역 내에서 산업간 격차는 더 커지게 된다. 넷째, 정책의 공간적 범위도 자주 반복적으로 변화되어 왔다. 공간적 범위 는 지역산업정책을 효과적으로 집행하는데 중요한 역할을 한다. 시도단위에 서 광역권단위로 그리고 다시 시도 단위와 생활권 단위로 변화해 왔다. 다섯째, 정책의 프로그램도 자주 변화되어 왔다. 잦은 프로그램의 변화는 이해관계자가 이를 따라잡기도 어렵게 하고, 관련 자료가 축적되지 않아 평 가를 어렵게 한다. 예를 들어 전략산업진흥사업은 4개 지역, 9개 지역으로 확대되고, 이것이 다시 하나로 통합되면서 혁신인프라사업, 테크노파크사업 과도 통합되었다. 여섯째, 정책집행기관이 통합되고 분할되기를 반복하였다. 따라서 정책을 집행하는 조직이 불안정해지면서 지식과 노하우의 축적에 애로가 있다. 테크 노파크, 지역특화센터, 기획단과 평가단 등이 초기에는 독립적인 기관으로 출범하였으나 테크노파크 산하기관으로 통합되었다. 평가단은 테크노파크에서 분리되었다가 평가단이 다시 광역단위로 통합되었다가 시도단위로 분할되었다. - 85 -
(3) 대내외 환경변화 지역산업정책의 방향을 설정하는 데 있어 대내외 환경의 변화를 고려할 필요가 있다. 대외적으로는 첫째, 글로벌화가 급속히 진행되고 있다. 경쟁이 격화되면서 생존을 위해 국민경제, 지역, 산업의 글로벌 경쟁력 확보가 중요 한 과제가 되고 있다. 다국적기업(MNCs)은 가치사슬의 여러 단계를 세부적으 로 분할하고 이 기능을 수행하기에 적합한 지역을 선정하여 투자와 입지를 결정하고 있다. 지역산업정책에서도 국내적 관점과 함께 글로벌 관점에서 접 근할 것을 요구한다. 둘째, 급속한 기술변화와 이로 인한 기술과 산업의 융합화 현상이다. 기술 발전의 속도가 빨라지면서 산업의 수명주기가 단축되고 기술과 산업의 융합 이 촉진되면서 산업간 경계가 허물어지고 있다. 따라서 전통적인 의미의 선 별적 산업정책의 유효성이 줄어들 수밖에 없다. 대내 환경의 변화로는 첫째, 저출산과 고령화 속도가 빨라지고 있다. 고령인 구의 증가로 복지수요에 대한 요구가 증대되는 반면 이를 부담할 생산인구는 점차 감소하여 국가의 재정적 부담도 증가하고 있다. 이에 따라 지역산업정책 에서 국가의 보조금에 의존하던 방식은 지속하기 어려워지고 있다. 둘째, 저성장 기조가 점차 정착되고 있어 국민경제의 성장을 유지하는 것 이 중요한 과제가 되고 있다. 지역산업정책에서도 성장의 이슈 또는 성장과 연계시키는 것이 중요해진다. 셋째, 한국의 경제발전단계는 혁신주도형 경제로 진입하였다. 혁신주도형 경제에서는 혁신이 주요한 성장의 원천이 된다. 과거 벤치마크를 설정하고 이를 따라잡는 추격형 전략에서 아무도 가보지 않은 길을 가는 개척자형 전 략으로 나아가야 한다. 실패의 가능성도 내포되어 있지만 성공할 경우에는 선발자의 이익을 누릴 수 있어 벤처캐피탈 방식의 지역산업정책이 요구된다. (4) 한국 지역산업정책의 도전 과제 지역산업정책은 지역산업의 유지, 발전시키기 위한 정부의 의도적 개입이 라고 정의할 수 있다. 이러한 지역산업정책은 지역정책과 산업정책의 교집합 영역이라고 할 수 있다. - 86 -
<그림 Ⅲ-9> 지역산업정책의 개념과 범위 자료: 박재곤 외(2014), p.51. 이러한 지역산업정책은 지역과 산업을 어떤 관점에서 보느냐에 따라 강조 점이 달라진다. 먼저 지역을 거시적 관점에서 보면 지역은 국가를 구성하는 하위 단위이고, 국가성장을 위한 수단의 역할을 하며 국가의 경제성장을 위해 SOC, 산업단지 등을 제공하는 역할에 머문다. 반면 미시적 관점에서 보면 지역은 상대적으로 독자적인 정체성을 가진 공동체의 집합체로 작은 경제권이며, 지역의 발전의 합이 국가의 발전으로 귀결되며 지역의 역할이 중요해진다. 따라서 지역정책 의 역할도 거시적으로 보면 국가발전을 위해 지역이 뒷받침하는 산업입지정 책이 중요해지며, 미시적으로 보면 지역경쟁력의 합이 곧 국가경쟁력이기 때 문에 각 지역의 특성과 여건을 활용한 지역 특화 발전이 중요해진다. 다음, 산업의 개념도 거시적 관점에서 보면 국민경제를 구성하는 하위 단위 이므로 산업정책에서 산업구조정책의 역할이 중요해진다. 반면 미시적 관점에 서 보면 산업은 유사한 재화와 서비스를 생산하는 기업의 집합체이고, 산업정 책에서 같은 산업 내에 속한 기업의 수와 관계에 따라 시장구조, 시장행동에 영향을 미쳐 시장성과를 제고시키는 산업조직정책이 중요해진다. 이러한 지역과 산업에 대한 관점에 기초하여 지역정책과 산업정책의 속성 을 함께 지닌 지역산업정책은 네 가지 유형으로 세분화할 수 있다. 지역 간 정책은 지역 간 성장 격차를 완화하는 방향으로 추진된다. 지역 내 정책은 각 지역의 성장잠재력과 기회를 적극 발굴하고 활용하는 것을 추구하므로 지역경쟁력의 향상을 목표로 추진된다. 산업 간 정책은 산업 간 구조고도화 정책으로 성장산업에 대한 자원배분 을 늘리고 쇠퇴산업에 대한 자원배분을 줄여 경제 전체의 성장 잠재력을 확 충하는 것이다. 산업 내 정책은 동일 산업 내 기업 간 시장관계(시장구조, 시 장행동)에 영향을 미쳐 시장성과를 높이는 것이다. 지역 내 정책과 산업 내 정책은 모두 성장을 촉진하는 방향으로 작용한다. - 87 -
그러나 산업 간 정책은 산업 간 격차를 확대하여 성장을 촉진하지만 지역 간 정책은 일반적으로 지역 간 격차를 완화시키는 방향으로 작용한다. 따라 서 지역산업정책에서 지역정책과 산업정책 중에서 어디에 초점을 두느냐에 따라 정책의 목적과 전략이 달라질 수 있다(박재곤 외, 2014). <표 Ⅲ-6> 지역산업정책의 유형 구분 산업 내 산업 간 지역 내 <Ⅰ> [지역 내 산업조직정책] <Ⅱ> [지역 내 산업구조정책] 지역 간 <Ⅲ> [지역 간 산업조직정책] <Ⅳ> [지역 간 산업구조정책] 자료 : 박재곤 외(2014: 59) 수정. 지역산업정책의 목표, 전략, 주체 등이 지역과 산업을 어떤 관점에서 접근 하느냐에 따라 그리고 지역정책과 산업정책 중에서 어디에 초점을 두느냐에 따라 달라질 수 있다. 이에 대해 자세히 검토하는 것은 별도의 과제이므로 1) 여기서는 최근 OECD 등에서 제시된 지역산업정책의 패러다임 변화를 요약 하여 제시한다. OECD(2009, 2010) 등에서는 지역정책 패러다임은 지역 간 자원을 재배분 하는 방향에서 각 지역의 경쟁력을 제고시켜 국가의 경제성장을 추구하는 방향으로 전환되고 있음을 강조하고 있다. 즉 보상차원의 접근에서 경쟁력 차원의 접근으로 전환하고 있다. 지역정책은 지방정부와 민간의 주도와 참여 에 의해 상향식으로 추진되며, 모든 지역이 지역의 자원과 자산을 동원하여 혁신과 생산성 향상을 통해 경쟁력을 제고시키는 것으로 전환하고 있는 것 으로 제시하였다. <표 Ⅲ-7> 지역산업정책의 패러다임 변화 비교 구분 구 패러다임 신 패러다임 문제 인식 소득, 인프라, 고용의 지역 간 격차 지역경쟁력 취약, 저이용 지역 잠재력 정책 목표 균형개발을 통한 형평성 제고 경쟁력 제고 및 형평성 정책 틀 낙후지역의 입지적 불리함을 상쇄하기 지역경쟁력 제고를 위해 모든 지역의 위한 일시적 보상 활용되지 않는 잠재력 이용 개입 단위 행정적 단위 기능적 경제권 공간 대상 낙후지역 대상 모든 지역 대상 접근 방법 단일방식(one-size-fits-all) 지역 특성별 접근(장소기반 접근) 부문별 접근 다양한 개발 사업의 통합적 접근 초점 외부 투자와 재원 이전 유치 지역의 내재적 자산과 자원 활용 정책 주체 중앙정부 다층적 정부(중앙, 지역, 로컬) 다양한 이해관계자(민간 참여) 정책 수단 보조금 국가 재정 지원 자료: OECD(2009: 51)와 OECD(2010: 13)에서 수정. 1) 자세한 것은 박재곤 외(2014) 보고서를 참조하기 바란다. 하드 및 소프트 자본의 혼합 (자본스톡, 노동시장, 기업환경, 사회적 자본, 네트워크 등) - 88 -
한국의 지역산업정책의 향후 개선과제들은 다음과 같다. 첫째, 정책의 목 표를 분명히 정하고 이를 측정할 수 있는 중간목표를 제시한다. 지역산업정 책의 주된 목표는 지역산업의 생산성 향상을 통한 경쟁력 강화로 설정한다. 한국의 자료를 이용하여 회귀분석 결과에서도 1인당 지역내총생산이 증가하 면 지역경제의 격차는 증가하는 것으로 나타났다. 이는 경제적 효율성과 지 역 간 격차의 완화 간에는 상충관계가 있음을 의미한다. 따라서 지역산업정 책의 목표는 지역산업의 경쟁력 제고에 두어야 함을 시사하고 있다. 둘째, 모든 지역의 성장 잠재력과 기회를 활용하도록 한다. 수도권은 글로 벌 기능, 국가의 수도 기능, 지역발전의 선도 기능을 동시에 담당한다. 지방 중추도시는 혁신을 인큐베이팅하는 혁신기능과 비즈니스서비스업 등을 수행 한다. 중소도시는 경쟁력 있는 분야에 전문화하여 해당 분야의 성장 거점 역 할을 할 수 있다. 셋째, 각 지역은 비교우위 있는 분야에 전문화하도록 한다. 각 지역은 여 건과 특성에 맞는 산업을 육성하고, 비교우위가 있는 산업에 전문화한다. 중 앙정부는 모든 지역산업의 육성에 필요한 기능을 지원하고, 지방이 주도적으 로 산업육성 계획을 수립하고 추진할 수 있도록 지원한다. 이런 접근은 스마 트 전문화 전략과 기본 아이디어가 유사하다. 넷째, 외부에서 기업을 유치하는 전략에서 지역 내 기업 간의 적극적인 상 호작용을 통해 혁신을 창출하도록 한다. 한국의 경제가 혁신주도형 경제로 전환함에 따라 외생적 발전(외부기업이나 공공투자를 유치하는 방식)에서 내 생적 발전(지역이 자원과 잠재력을 최대한 활용하는 방식)으로 전환하는 것 이 요구된다. 이런 전략이 저성장 시대에 중앙정부의 재정적 부담을 완화시 킬 수 있다. 다섯째, 지방정부가 주도하여 지역의 자율성을 확대하도록 한다. 지방정부 가 지역의 여건과 특성에 대한 정보가 풍부하여 맞춤형 정책을 수립하는데 적합할 수 있다. 지방정부가 주도하고 중앙정부는 이를 지원한다. 지방정부 가 지역산업 발전을 주도하기 위해서는 3가지 조건이 구비되어야 한다. 중앙 정부 권한의 지방이양, 지방재정의 자율성 확대, 지방정부의 역량 강화가 그 것이다. 또한 정책 추진에서 공공만이 아니라 민간의 참여를 촉진하여 민관 파트너십(PPP: Public Private Partnership) 형성을 추진한다. - 89 -
<참고문헌> 박재곤 외(2014), 지역산업정책의 주요 이슈 분석과 개선방향. 산업연구원. 산업통상자원부 KIAT(2013), 지역산업정책 백서. Korean Association of Regional Policy and Korea Institute for Advancement of Technology(2014), Regional Industrial Policy in Korea. OECD(2009), Regions Matter: Economic Recovery, Innovation and Sustainable Growth, Paris. OECD. OECD(2010), Regional Development Policies in OECD Countries, Paris. OECD. OECD(2012), Industrial Policy and Territorial Development: Lessons from Korea, Development Centre Studies, Paris. OECD. - 90 -
Ⅳ. 대안적 지역발전 지표의 산출과 분석 1. 유럽의 생활의 질에 관한 조사: 주요 결과와 정책적 함의* (1) 서론 유럽의 생활의 질에 관한 조사(European Quality of Life Survey, EQLS)는 유럽연합의 생활의 질을 조사하여 기록하고 분석하는 도구로서 자리 잡은 모니터링 수단이다. EQLS는 유로파운드 1) 가 수행하며, 유로파운드의 핵심 모 니터링 및 분석활동 중 하나이다. 생활 조건과 삶의 질 분야의 모니터링 전 략은 개인의 생활 조건과 사회의 특성 모두에 대한 객관적인 조건과 주관적 인 평가를 결합하는 개념적 틀 2) 에 기반을 두고 도출한 것이며, GDP 이후라 는 의제를 개발하는데 기여한 연구 및 공공토론의 일부이기도 하다. EQLS는 설문지를 통한 대표적인 면담조사이며 성인(18세 이상)을 대상으 로 하고 있다. 이 조사는 2003, 2007, 그리고 2011년에 실시되었으며, 다음에 는 2016년에 실시될 예정이다. 기본으로 모든 유럽연합 회원국들을 대상으로 하고 있으며, 유럽연합 후보회원국들 및 다른 유럽 국가들도 대상으로 하고 있다. 국제적인 맥락에서 볼 때, EQLS는 모든 유럽연합 국가들을 대상으로 하고, 입체적인 정보를 하나의 데이터 세트에 담고 있으며, 근로인구와 비근로인구 를 모두 포함한다는 점에서 특별한 공헌을 하고 있는 것이다. 특히 사회보장 설계 및 활성화조치의 적합성 평가 시에, 그리고 시민의 이탈과 관련된 도전 과제 등과 관련하여 EQLS가 수행한 비교연구는 많은 관심을 끌고 있다. EQLS는 또한 통시적( 通 時 的 )인 추세 평가를 할 수 있는 자료를 제공한다. 예를 들면 (2011 년의 제3차 EQLS의 조사결과는) 글로벌 경제 위기 동안 나 타난 여러 사태와 높은 관련성을 보인다. 이 조사를 기반으로 한 보고서들은 위기의 영향이 계층에 따라 매우 불균등하게 나타났고 특히 취약가정 등 사 회의 취약 부분에 집중되었다는 사실을 보여 주고 있다. 설문 조사 결과는 고용(실업), 건강, 일과 삶의 균형, 사회적 교류의 질과 사회적 환경이 사람들의 삶과 복리(well-being)를 형성하는 주요 요인임을 확 * 해당 연구는 전환기 새로운 지역발전 패러다임 모색을 위한 국제학술 심포지엄 에서 Tadas Leoncikas (유로재단 생활여건과 삶의 질 연구팀장)의 발표원고를 번역한 것이다. 1) European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, an agency of the European Union. 2) Eurofound (2003) Monitoring quality of life in Europe (http://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2003/quality-of-life/monitoring-qu ality-of-life-in-europe-report) - 91 -
실히 보여주고 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보면, 이 조사는 세계보건기구 (WHO)의 정신적 복리 5등급 측정법, 지각된 사회적 배제 지수, 사회적 교류 와 참여에 관한 정보, 자발적 봉사활동, 신뢰와 사회적 긴장 외에도 가족 구 성, 경제상황, 주거와 지방환경, 일과 삶의 균형 등 주관적인 복리에 관하여 20여개의 변수를 설정하고 있다. 2016년에 있을 다음 조사에서는 공공 서비 스에 대한 접근성과 품질에 대한 지표들, 특히 의료 및 장기 요양 및 보육에 관한 지표들이 확장될 것이다. EQLS의 데이터와 보고서는 정책 수단에 기여할 수 있는 요소를 식별하는 데 도움이 된다. 그리고, 이것들은 유럽연합의 여러 기구들이 수행한 연구에 광범위하게 사용되어 오고 있다. 예를 들면, 고령 인구의 단기 부채나 선호 직업 같은 구체적인 문제뿐 아니라 경제위기, 빈곤 및 사회적 서비스의 사회 적 영향 분석이나 보건상의 불평등에 관한 연구들을 들 수 있다. 3) EQLS 데 이터는 또한 다음과 같은 국제적인 모니터링 사업추진의 일부이기도 하다: 활동적 고령화 지수(2013 및 2014년), 이것은 유럽연합 집행위원회와 유엔의 유럽경제위원회가 지원한 것이다. 사회적 결속 레이다(2013 및 2014년), 이것은 베텔스만 재단이 지원한 것이다. 더 나아가, 이 연구에서는 지역정책 개발에 관하여 광범위한 토론을 함에 있어서 그 배경을 제공하고 새로운 생각을 자극할 수 있는 몇 가지 주제에 중점을 둘 것을 제안한다. 이렇게 함으로써, 제3차 EQLS의 보고서들에 나타 난 결과들은 간결한 방법으로 선택되어 보고될 것이다. 이와 관련하여 기억 해야 할 것은 대부분의 경우 우리는 유럽 전체에서 관찰되는 경향과 하나 이상의 국가에 나타나는 특징들을 검토한다는 것이다. 그러나 유의해야 할 것은 유럽연합 국가들은 인구, 경제 및 사회정책에 있어서는 매우 다르다는 것이다. 그럼에도 불구하고, 많은 나라들은 공통된 도전과제를 가지고 있다. 예를 들어 보면, 인구 노령화뿐 아니라 경제성장의 둔화, 실업 특히 청년실 업 같은 것이다. 이러한 것들 중 일부는 유럽 이외에도 볼 수 있는 것들이 다. 3) 유로파운드의 EQLS 보고서들을 보려면, 다음 링크 참조: http://www.eurofound.europa.eu/surveys/european-quality-of-life-surveys-eqls/eqls-2012/ eqls-2012-reports-and-policy-briefs-tracking-quality-of-life-in-europe - 92 -
(2) 복리의 불평등과 그 해결책 2008년 이후의 글로벌 경제위기로 인하여 불평등에 대한 국가 및 국제적 논의에 많은 관심이 생겨났다. 그러나 대부분의 불평등 연구는 소득불평등과 금융자원의 불균형 배분에 초점을 두었다. 삶의 질에 관한 조사를 통하여 더 욱 잘 알 수 있는 것은 사회집단들 간의 격차로서, 이것은 더욱 보편화되었 거나 잘 알려지지 않은 것이었다. 실업자 등과 같은 취약계층에 대한 경제위 기의 영향은 물질적인 생활조건뿐 아니라 이들의 주관적인 복리수준 저하의 관점에서도 관찰될 수 있는 것이었다. 예를 들면, 가장 높은 수준의 사회적 배제는 장기적 실업자에게서 관찰되는 것이다. 또한 각 소득계층과 나라 사이에는 자기 스스로 평가한 건강상태에 뚜렷한 불평등이 있다. 특히 눈에 띄는 것은 중부 및 동부 유럽 국가들(더 자 세한 사항은 유로파운드 2012를 참고)의 고령자들의 건강이 나쁘다는 점이다. 다른 이슈들 중에서도, 사회적 불평등 분석(유로파운드 2013a)은 노인 중에서 도 매우 고령의 인구, 즉 80세 이상의 인구가 늘어나는데 대한 관심을 보여야 함을 알려주고 있고, 이들이 보살핌을 받을 수 있을 것인지 혹은 이들보다 약 간 젊은 집단들과 비교해 볼 때 서로 도울 수 있을 것인지에 대해서도 관심 을 보여야 함을 알려주고 있다. 이와 같이 광범위한 분석은 오랜 시간의 면담 (비용이 많이 든다)에 기초한 것이라는 사실을 밝혀야 한다고 본다. 그럼에도 불구하고, 복리와 사회적 진보를 확대하는데 기여하기 위해서는 OECD가 최 근 전 세계에 권고한 바와 같이 소수의 핵심 복리지표를 중시하여야 한다. 4) 주관적인 복리를 보고하기 위한 단일 측정 대상으로서, 삶에 대한 만족이 광범위하게 사용되어 왔다. 연구자들뿐 아니라 언론에서도 행복 혹은 삶 에 대한 만족도를 이용하여 국가 간 비교를 해왔고, 시간의 흐름에 따른 변 화를 측정하였으며, 삶의 질에 관한 연구가 답하고자 하는 핵심 물음 중 하 나로서 토론이 이루어졌다. 이 물음이란 행복이 GDP의 성장에 비례해서 증 가하느냐는 것이다(이스털린의 역설로 알려진 논문에서 이스털린은 어떤 시 기에 이르면 물질적 부는 행복의 증가에 더 이상 기여하지 못한다고 주장한다. 그 러나 이것이 보편적으로 타당한 것인가에 대해서 모두가 동의하는 것은 아니다). 평균적인 삶에 대한 만족도는 무엇인지 보고하고, 만족도 평균값을 이용하 여 국가간 비교(2011년 유럽연합 28개 회원국 비교시, 1-10점의 척도에서 회 원국들의 측정값은 불가리아 5.5에서 덴마크 8.4까지 분포하고 있다)와 사회 4) OECD의 더 나은 삶을 위한 계획추진(OECD Better Life initiative)과 주관적인 복리 측정 지침 (2013) 참조, http://www.oecd.org/statistics/oecd-guidelines-on-measuring-subjective-well-being-97892 64191655-en.htm - 93 -
적 집단 간 비교를 하는 것 외에도, 유로파운드는 분배의 패턴을 살펴보기 위하여 또 다른 접근방식을 취하였다. 복리수준이 높은 집단과 낮은 집단 간 의 삶에 대한 만족도 척도에 대한 차이를 관점으로 하여 2011년의 EQLS 데 이터가 제시되어 있다(<그림 Ⅳ-1>). 5) <그림 Ⅳ-1> 유럽연합의 삶에 대한 불평등한 만족도. 주: 질문 30. 모든 것을 고려할 때, 당신은 요즈음 당신의 삶에 대하여 얼마나 만족한다고 말씀하실 수 있습니까? 1-10의 점수 척도를 이용하여 말씀해 주세요. 1은 매우 불만족, 10은 매우 만족을 뜻합니다. 출처: 유로파운드, EQLS 2011 여기서 명백한 것은 국가 내에서의 차이가 국가 사이의 차이보다 상당히 크다는 것이다. 루마니아의 경우를 보면, 가장 만족한 5분위 수와 가장 만족 하지 않는 5분위 수 사이에는 6.6점의 차이가 남을 알 수 있다. 이것은 복리 수준이 가장 높은 집단과 가장 낮은 집단을 확인하기 위해서는 국가 및 지 역 수준의 보다 상세한 분석이 필요함을 의미하는 것이며, 이를 통해서 정책 설계를 더욱 잘 할 수 있음을 뜻한다. 유로파운드가 유럽의 주관적인 복리에 관하여 보고(유로파운드 2013b)한 내용을 보면, 상대적으로 복리 수준이 낮은 집단(실업자, 저소득자, 건강악화 자, 별거자 혹은 이혼자, 교육수준이 낮은 자, 또한 35-50세의 중년)을 강조 하고 있을 뿐 아니라 복리를 결정하는 요소, 복리를 얻기 위한 희생(예를 들 면, 스트레스나 사회적 배제)과 잠재적인 정책대응은 무엇인지 찾고 있다. 복 리수준이 낮은 자들의 복리를 유지하는데 필요한 보호적인 요인들을 생각해 보면, 전통적인 소득보호 및 소득지원을 위한 사회정책적 조치들 이상의 요 5) 유로파운드(2013b)를 보면, 분배를 이해하기 위한 또 하나의 측정방법을 알 수 있다. 이것은 평균쌍 거리(mean pair distance)로서, 임의로 선정된 두 개별집단 사이의 삶에 대한 만족도가 평균적으로 어느 정도 떨어져 있는 것인지 나타내는 것이다. 이것은 대체로 지니계수와 비슷하지만, 지니계수는 삶에 대한 만족도와 같은 비비율( 非 比 率 ) 척도에 대해서는 적절하지 않다. 유로파운드(2013b: 36-38). - 94 -
인들이 있음을 알 수 있다. <그림 Ⅳ-2>에서 <Ⅳ-5>까지는 낮은 복리수준의 원인(부채, 불안한 고용상태 등)을 제거하고 관계형성의 기회(대면 접촉 혹은 교류)를 촉진함으로써 어떻게 삶에 대한 만족도를 증진시킬 수 있는지 사례 를 보여주고 있다. 여기에서 그래프들이 보여주는 것은 정책조치들이 전체적 인 복리수준을 향상(낮은 소득집단)시키기 위한 가장 큰 영향 생성을 목표로 하는 경우에 어떤 인구집단들이 가장 큰 혜택을 얻는지 보여주고 있다. 요약하자면, 삶을 글로벌한 수준에서 평가하는 단일측정 방법이 없는 지역 에서 비교적인 방법으로 이를 도입하는 경우에도, 이는 지역의 정책개발자들 이 자신들의 패러다임을 확대하고 사회적 결속을 강화하는데 유용할 수 있 다. 분석적 보고와 복리수준 비교를 위하여 이러한 데이터를 활용할 수 있는 여러 방법이 있으므로 이것은 또한 언론과 공적인 담론의 관심이 될 수도 있다. <그림 Ⅳ-2> 4분위 소득집단의 삶에 대한 만족도 주: 체납액이 없는 응답자와 4건의 체납액이 있는 자들이 응답한 자료 활용 출처: 유로파운드 2013b: 75; EQLS 2011, 유럽연합 27개국 <그림 Ⅳ-3> 4분위 소득집단의 삶에 대한 만족도 주: 영구직 응답자와 1년 이하의 임시직 응답자들이 응답한 결과를 정리한 자료 출처: 유로파운드 2013b: 75; EQLS 2011, 유럽연합 27개국 - 95 -
<그림 Ⅳ-4> 4분위 소득집단의 삶에 대한 만족도 주: 형제자매 간의 대면 교류 빈도차가 서로 다른 응답자들의 응답결과를 정리한 자료 출처: 유로파운드 2013b: 75; EQLS 2011, 유럽연합 27개국 <그림 Ⅳ-5> 질병 정도의 차이에 따른, 또한 자식과의 대면 접촉의 빈도 차에 따른 삶에 대한 만족도 출처: 유로파운드 2013b: 75; EQLS 2011, 유럽연합 27개국 (3) 공공 서비스의 중점 지방 및 지역 정부의 관심 사항 비록 대개 일반인들의 기준으로 보면 사람의 행복이란 개인의 사적 및 사 교적 삶의 문제이만, EQLS의 결과를 보면 사회적 맥락이 역할을 할 뿐 아니 라, 특히 공공 서비스가 역할을 한다는 것을 알 수 있다. EQLS는 응답자들이 다양한 공공 서비스에 대하여 그 품질을 평가(1-10점 척도)하도록 요청하고 있으며, (평균적인) 공공 서비스에 대한 만족도는 삶에 대한 만족과 행복 모 두에 대하여 긍정적으로 관련되어 있다(유로파운드 2013b: 51). 뿐만 아니라, 공공 서비스에 대한 품질평가가 국가의 제도에 대한 국민들의 신뢰에 영향 을 미치는 결정요인임을 알 수 있다(<그림 Ⅳ-7>). 유럽 각국에서 정부에 대 - 96 -
한 신뢰가 추락하고 유럽연합에 대한 신뢰도 추락한 상황에서, 유럽의 최근 경제위기까지 겹치면서 신뢰에 대하여 상대적으로 높은 관심이 지속되어 오 고 있다. <그림 Ⅳ-6> 공공 서비스에 대하여 지각된 품질 주: 질문 53. [국가명]에서 다음의 공공 서비스 각각에 대한 품질을 어떻게 평가하시겠습니까? 1-10의 척도; 누적 평가. 출처: 유로파운드(2013c:30), EQLS 2011, EU27 <그림 Ⅳ-7> 제도에 대한 신뢰를 결정하는 요인 주: 총평균, 다층 모델. 총평균은 다음 사항에 있어서 1-10점 척도를 사용한 신뢰의 평균을 가리킨다: 국가의 의회, 정부, 법적 제도와 경찰(질문 28). 공공 서비스의 품질은 1-10점 척도를 사용하여 다음 각 사항에 대한 응답자의 품질평가 평균을 의미한다: 보건 서비스, 교육제도, 대중교통, 아동 보육, 장기요양 서비스 및 국가의 연금제도(질문53). 출처: 유로파운드(2013c: 73), EQLS 2011, 유럽연합27개국 - 97 -
지방 수준의 혹은 근린지역의 서비스와 관련하여, 2011년의 EQLS는(<그림 Ⅳ-8>) 서비스 접근성의 어려움을 측정하였다. 도시와 농촌 인구 사이에는 매우 큰 차이가 있음이 드러났으나, 도시와 농촌의 비율과 차이는 국가에 따 라 매우 달랐다. 국가 및 지방 수준의 서비스에 대하여, 탁월한 서비스에서 열악한 서비스까지 서비스의 수준이라는 관점에서 여러 국가와 지역을 비교 할 수 있을 뿐 아니라 평가순위가 얼마나 불균등(다양성 및 분산성) 한 지의 관점에서도 비교할 수 있다(더 자세한 사항은 유로파운드 2014b 참조). <그림 Ⅳ-8> 근린지역 서비스: 서비스의 혜택을 받을 수 있나요? 출처: 유로파운드, EQLS 2011, 유럽27개국 지방의 우편 혹은 은행 서비스와 같은 근린지역 수준의 서비스 중 일부는 정보통신기술에 의하여 대체되고 있다는 주장도 있다. 그러나 사회에는 이와 같은 기술과는 잘 연관되지 못하는 집단도 있음을 고려해야 한다. 또한 포괄 적인 인프라의 발달을 알리기 위해 근린성의 특성뿐만 아니라 고령화 사회 의 요구에 대응하는 서비스를 측정할 수 있는 방법을 개발할 필요가 있다. 이와 같이 하기 위하여 유로파운드는 2016년에 실시할 EQLS에 건강 및 의료 서비스에 관한 부분을 추가할 것이다. 아동보육과 장기요양 등과 같은 일부 서비스와 관련하여, 2011년에 실시된 EQLS에서는 비용, 이용가능성, 물리적 접근성(거리 및 운영시간) 및 품질 등 서비스의 여러 차원에 관하여 별도로 조사대상에게 질문한 바 있다. 유럽 전 역을 통하여 이러한 공공 서비스에 대한 접근성을 어렵게 하는 결정적인 이 유가 비용일 것이라고 생각된 반면, 이러한 서비스의 이용가능성도 비용만큼 이나 큰 문제였으며, 품질 또한 논쟁점이었음을 기억할 필요가 있다(유럽의 - 98 -
아동보육 이용가능성은 27%, 장기요양의 이용가능성은 44%였다. 더 자세한 사항은 유로파운드 2012 참조). 장래의 공공 서비스에 있어서는 서비스의 품 질 차원을 강조하고 그 측정을 좀 더 구체적으로 할 필요가 있다(유로파운드 는 이와 과련된 지표들을 개발하는데 개방적이며 협조를 환영한다). (4) 삶의 질 측정과 국가(혹은 지역) 범주화에 대한 다차원적 접근법 경제사회 개발의 결과를 측정하기 위한 삶의 질의 중요성을 인식하면서, 연구자들과 통계담당 전문가들은 이용가능한 정보를 획득하고 새로운 데이 터를 생성한다. 지표들을 어떻게 구성하면, 데이터가 정보가치를 지니고 이 해가능성이 높아질까? 어려운 과제 중의 하나는 지역 수준에서는 아직은 데이터가 상대적으로 얻기 힘들다는 점이다. EQLS는 유럽과 국가 수준에서 삶의 질의 주요추세를 이해하기 위한 증거 자료를 확보하였다. 그러나 지역 수준에서의 정보수요 증가를 해결하려면 이해관계자들이 직접 데이터 수집에 투자하여야 하였다. 이렇게 함에 있어서, 수집된 지표들을 조정하고 조화시킴으로써 데이터가 비 교 가능해지고 가장 가치를 가지도록 하는 것이 중요하다. 2012년 유럽연합 집행위원회(2012)는 지역수준의 삶의 질에 관한 정보의 이용가능성을 검토하였고 지역수준에서의 평가목적을 위하여 데이터 처리방 법을 제안하였다. 내용의 측면에서 볼 때, 생활수준(대부분 소득과 관련된 정 보)과 건강에 관한 정보출처들이 존재했음은 명백하나, 삶의 다른 영역들은 충분히 다루어지지 않았다. 유럽연합 집행위원회의 자료로서 2009년에 발간된 GDP 그 이후 와 2009 년의 스티글리츠(Stiglitz) 보고서의 정신에 따라, 유럽연합의 통계 전담기구인 유로스탯(Eurostat)은 관련 지표들에 대한 작업을 실시하였고, 2015년에는 유 럽연합 회원국들이 수집한 공식 통계자료에 따른 유럽의 삶의 질에 관한 최 초의 포괄적인 검토결과를 발간하였다(유로스탯 2015). 이러한 업무를 추진하 면서 유로스탯은 소위 대시보드(dashboard) 접근법을 채택하여 가용한 정보 를 주제별(삶에 관한 영역들)로 조직화하고 그 각각에 대하여 대표지표들을 설정하였다. 또한, 2013년에 실시된 유럽연합 소득생활상태통계조사(Statistics of Income and Living Condition survey)의 복리부분 모듈을 사용할 뿐 아니 라 다양한 통계출처로부터 획득한 관련 지표들을 수집하고 있다. 이러한 맥락에서 볼 때, EQLS는 새로운 지표를 탐색하고, 정책결정자들과 통계기관들이 미래의 연구개발 우선순위를 설정하는데 종국적으로 도움이 될 수 있는 정보를 분석하는 방법을 탐색하는데 최전선에 있다고 말할 수 - 99 -
있다. 많은 나라의 통계기관들은 수집된 정보의 상당 부분을 조직화하여 삶 의 질을 평가할 수 있을 것이다(또한 새로운 데이터로 평가내용을 갱신). 그 러나 비교를 하기 위해서는 국가와 지역간 차이의 수량과 복잡성의 측면에 서 해결해야 할 과제가 있다. 유로파운드는 최근 활동(유로파운드 2014a)을 통해서 유용한 데이터가 추상적인 복합지수 결과치에 불과하게 되거나 잠재 적인 복리결여를 감추는 (국가의) 평균치에 머무르지 않도록 다차원적인 정 보를 처리하는 방법을 제시하고 있다. 유럽연합에 있어서 삶의 질에 초점을 둔 국가유형 개발을 자극한 초기의 추진동력은 기존의 정치적-역사적 기준에 따른 국가 구분이 삶의 질 분석에 있어서는 항상 합당하지 않다는 것이었다(예를 들면 유럽연합의 기존 회원국 과 신규 회원국; 유로화 사용권 및 유로화 비사용권 등). 그러나 (28개 개별 국가별 통계치 보다는) 유럽연합 수준에서 결과를 보고하고 정책을 파악하는 데는 국가를 그룹별로 구분하는 것이 유용하다고 여겨졌다. 요약하면, 다차 원적인 삶의 질 결여를 분석한 결과, 국가를 몇 개의 무리(clusters)로 나누게 되었다. 이 국가의 무리는 삶의 질 결여의 수준과 강도가 달랐으며, 보고목 적(유로파운드 2014a: 52-54)에 따라 8개, 7개 혹은 8개 국가들을 한 무리의 국가들로 구분하였다. 이것은 요약해서 설명하면, 삶의 질의 특정차원에 관 한 수준과 강도를 측정 할 수 있는 방법으로서 세계 다른 지역과 국가의 관 심 사항이 될 수 있는 것이다. 삶의 질에 관한 EQLS의 정보 처리에 적용된 조정된 인두수비율( 人 頭 數 比 率, Adjusted Head Count Ratio, AHCR) 방법론은 알카이어(Alkire)와 포 스터(Foster)가 (2007년) 개발한 다차원적 빈곤 측정을 위한 2단계 방법에서 착상한 것이었다. 이것은 삶의 질의 결여사항의 수준과 심도( 深 度 ) 및 수를 고려하는 것인데, 다음과 같은 두 단계로 이루어진다: 1. 확인 단계 특정 차원에서 삶의 질 결여를 구분 짓는 경계 다차원적인 삶의 질 결여를 구분 짓는 경계(차원의 수) 2. 집적 단계 삶의 질 결여를 경험하는 사람들의 비율과 사람들이 경험하는 삶의 질 결여 사항의 평균적인 수 이러한 방법으로 연구의 초점은 몇 개의 삶의 영역이 문제가 있는 것인 지와 어느 정도의 비율의 사람들이 영향을 받는 것인 지에 두어졌다. AHCR 방법론이 왜 적절한 것인가와 관련하여, 한 가지 장점은 이것이 전반적인 삶 의 질 결여사항에 어느 차원이 가장 원인을 제공하는 지를 판단하는데 도움 - 100 -
이 된다는 것이다. 그러나 EQLS가 다루는 삶의 질의 영역들과 많은 지표들 은 상당히 방대하다. 영역들을 선정하고 조치들을 선택(제한)함에 있어서 어 느 국가에 있어서나 일반시민에게 적절한 영역과 조치가 선호되었다(상세한 내용은 유로파운드 2014a: 29-39 참고). 그 결과 10개의 영역이 사용되었고(단일 지표에 기반하였거나 일단의 변수 들에 기반하였다(<표Ⅳ-1>). 경계값이 선정되었으며, 각각의 국가에 대하여 각 영역에서 일정한 삶의 질 결여(경계값 이하)를 경험하는 사람들의 비율을 알 수 있도록 해준다. 다차원적인 삶의 질 박탈 수준은 어디인지를 설정하기 위하여 적어도 3개 영역에서 문제가 있는 사람의 삶의 질을 박탈 수준이라 고 정의하였다. 이러한 비율은 AHCR 접근법에서 인두수( 人 頭 數 ) 를 나타 낸다. EQLS가 다루는 34개국에 있어서 이와 같은 박탈의 범위가 매우 넓다. 예를 들면, 아이슬란드가 4.5%임에 반하여 불가리아는 47%나 된다(유로파운 드 2014a: 35). 모든 국가 또는 지역에 대한 광범위한 데이터가 사용 가능해지면, 이를 활 용하여 얼마나 많은 영토 단위의 그룹들을 의미 있게 설정할 수 있는 지에 대한 방법을 모색할 수 있다. 유로파운드의 연구에서 그랬던 것과 같이, 기 존의 연구성과, 개념적인 틀, 그리고 정책목표를 결합함으로써 실무적인 유 형들을 설정할 수 있다. 그 후에는, 얼마나 많은 그룹들이 나타나고, 삶의 질 차이의 편차의 관점(예를 들면, 유럽의 경우에 8개 혹은 5개의 국가 그룹으 로 나누는 것이 좋다 이렇게 하면 각각 47.6%와 42%의 비슷한 편차가 나 타난다. 3개의 그룹으로 나누면 정보의 손실이 더 발생하여 그룹간 차이에 의하여 국가간 차이의36.7%만 설명할 수 있게 된다)에서 어떻게 그룹을 만드 는 것이 합당한지 검토하는 것은 통계학이 할 일이다. 어쨌든, 정책결정자들 은 조직화되고 구조화된 정보에 더욱 쉽게 접근할 수 있으며, 복리에 관한 인식제고와 지역정책 개발 증진에 기여하게 된다. 6) 6) 이 연구에서 언급한 조사결과는 다음 유로파운드의 웹사이트에서 볼 수 있다 ( http://www.eurofound.europa.eu/surveys/data-visualisation) - 모든 유로파운드 조사들의 마이크로 데이터세트(micro datasets)는 영국 데이터 서비스센터의 웹사 이트에서 자유롭게 볼 수 있다(http://discover.ukdataservice.ac.uk/series/?sn=200013 ). - EQLS의 설문지 및 방법론과 기술적인 보고서들도 웹사이트에서 얻을 수 있다. - 유로파운드의 조사와 관련하여 유럽연합 국가들은 조사 표본의 수를 모두 채울 수 있는 기회가 주 어진다. 기본으로 최소 표본 크기는 국가별로 면담이 완성된 표본 1,000개가 된다. 그러나 7대 유럽 연합 국가들의 경우, 유럽의 추청치 정밀도를 향상시키기 위하여 최소 표본 크기가 더 크다. 더 상 세한 정보는 유로파운드에 문의하면 얻을 수 있다. - 유로파운드의 조사는 국제적인 관심의 대상이 되고 있다. 가장 최근에는 국제노동기구가 글로벌 근 로조건에 관한 조사를 시행할 방법을 탐색하면서 유로파운드의 유럽근로 조건조사(European Working Conditions Survey) 경험을 활용하고 있다. 한국의 산업안전보건공단도 유로파운와 교류 하고 있으며 유럽근로조건조사를 활용하고 있다. - 101 -
<표 Ⅳ-1> 유럽에 있어 국가 그룹별 삶의 질 변동 조정결정계수 삶의 질의 차원 (Adjusted R 2 ) 8 개 그룹 조정결정계수 5 개 그룹 조정결정계수 3 개 그룹 전반적인 삶의 질 결여(AHCR) 0.719 0.715 0.682 건강문제 0.34 0.264 0.164 정신적인 복리 문제 0.523 0.458 0.459 물질적인 박탈 0.647 0.615 0.589 수용 박탈 0.513 0.313 0.325 이웃 박탈 0.523 0.572 0.297 공공 서비스 결여 0.613 0.598 0.575 사회적 긴장 0.408 0.281 0.299 지각된 사회적 배제 0.52 0.543 0.418 사회적 자본의 결여 0.003 0.03 0.063 네트워크 지원의 결여 0.43 0.235 0.17 차원들의 평균 0.476 0.42 0.367 주: 조정결정계수는 국가를 그룹으로 나누는 방법별로 34개국에 대한 국가수준의 변동비율을 보여준다. 출처: Eurofound(2014a: 54), EQLS 2011-2012, all 34 countries surveyed. - 102 -
<참고문헌> Alkire, S. and Foster, J. (2007), Counting and multidimensional poverty measurement, Oxford poverty and human development initiative, OPHI Working Paper 7, Oxford. Eurofound (2014a), Developing a country typology for analysing quality of life in Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Eurofound (2014b) Quality of life in urban and rural Europe, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Eurofound (2013a), Third European Quality of Life Survey Quality of life in Europe: Social inequalities, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Eurofound (2013b), Third European Quality of Life Survey Quality of life in Europe: Subjective well-being, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Eurofound (2013c), Third European Quality of Life Survey Quality of society and public services, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Eurofound (2012), Third European Quality of Life Survey - Quality of life in Europe: Impacts of the crisis, Publications Office of the European Union, Luxembourg. European Commission (2012), Quality of Life at the sub-national level: an operational example for the EU, Publications Office of the European Union, Luxembourg. Eurostat (2015), Quality of Life. Facts and Views, Publications Office of the European Union, Luxembourg - 103 -
2. 한국의 국민 삶의 질 지표* 7) (1) 머리말 전환기의 새로운 지역발전 패러다임을 모색하기 위해서는 기존에 많이 사용 되어온 거시경제 및 사회지표 중심의 통계지표보다는 대안적 지역발전 지표를 작성하여 분석하고 활용하는 방안을 연구하는 것이 유용할 것이다. 최근 들어 인구구조의 변화와 기후변화에 대응하고자 지역에서는 고령화 및 저출산 대책 과 녹색경제 정책을 지속적으로 추진하고 있다. 아울러 지역경제 활성화 및 문 화융성 정책을 통한 고용확대 및 좋은 일자리 정책도 추진하고 있다. 이러한 정책들을 추진하는 궁극적인 목표는 무엇인가? 아마도 지역민의 삶의 질을 향 상시키는 것이 될 것이다. 이 연구에서는 대안적 지역발전 지표를 구상하는데 도움을 줄 수 있도록 하 기 위해 통계청이 2009년부터 연구해 오고 작년에 공개한 국민 삶의 질 지 표 를 소개할 것이다. 현재 국민 삶의 질 지표는 국가 단위로 작성되고 있으 며, 중앙정부 차원의 정책자료로 제공되고 있다. 그러나 구성지표들이 지역별 로 작성된다면 지역민의 삶의 질 지표가 될 것이고 지방자치단체의 지역정책자 료로서 활용할 수 있을 것이다. 그런 의미에서 지역 지표를 작성할 수 있는 지 역사회조사 표준화 전략과 몇 개의 시도단위 삶의 질 지표도 소개할 것이다. 1) 삶의 질 측정 배경 최근 들어 삶의 질을 개념화하고 측정하는 이유로는 크게 GDP 중심의 소 득지표에 대한 한계를 극복하려는 시도와 정책적 목표로서 삶의 질이 부각 되었다는 점을 들 수 있다. 그 동안 GDP 중심의 경제지표는 양적 지표라는 한계를 가지고 있었으나 학자들이나 정책당국에서는 대표적으로 1인당 GDP 를 국민의 소득수준을 측정하는 지표로 사용하여 왔다. 그리고 소득이 높을 수록 소비생활이 윤택해지고 사회적으로나 경제적으로 삶의 수준이 높아진 다는 점에서 삶의 질 지표의 대리지표로 사용하여 왔다. 그러나 소득규모가 일정 수준 이상이면, 예를 들어 1인당 소득이 3만 달러 이상인 경제에서는 삶의 질이 소득증가에 비례해서 향상되지 않는다는 것이 밝혀졌다. 이제 그 런 선진국형 사회경제에서는 삶의 질이 소득 이외의 개인적이고 사회적 차 원의 변화에 더 큰 영향을 받기 때문에 1인당 GDP를 국민의 삶의 질을 측 * 해당 연구는 전환기 새로운 지역발전 패러다임 모색을 위한 국제학술 심포지엄 에서 민경삼(통계청 통 계개발원 동향분석실장)의 발표원고이다. - 104 -
정하는 대리적인 지표로 사용하기 어려워졌다. 그래서 현재 삶의 질을 측정 하는데 있어서 사회 및 환경 지표로 1인당 GDP와 같은 양적 지표의 단점을 보완하려는 연구가 진행되고 있다. 한편, 소득이 어느 정도 규모인 경제에서는 예를 들면 1인당 국민소득 3만 달러에 접근하거나 그 이상인 국가에서는 정책 목표로서 삶의 질이 중요하게 부각되고 있다. 그런 경제는 대부분 저출산이 지속되면서 사회발전의 원동력 인 인구가 정체되거나 감소하여 경제위기를 겪기도 한다. 이러한 과정을 겪는 대부분의 국가들에서는 사회갈등이 심화되고 스트레스로 인한 자살도 증가하 고 있어 사회의 질, 개인의 삶의 질, 더 나아가 국민의 삶의 질이 악화될 수 도 있기 때문에 삶의 질이 중요한 정책이슈로 등장하고 있다. 따라서 물질적 삶의 조건을 보여주는 GDP 이외에 비물질적 삶의 조건을 나타내는 통계지표 를 작성해서 어느 사회에서도 적용이 가능한 삶의 질 측정 방법을 연구하고 있다. 최근 삶의 질을 측정하려는 노력이 호주, 영국, 캐나다, 일본 등과 같은 고소득 국가들에서 진행되고 있다. 특히, OECD의 How s Life 보고서는 회원 국가의 삶의 수준을 측정하여 그 수준들을 비교해서 보여주고 있다. 2) 삶의 질 개념 학자들이나 정책당국에서도 삶의 질을 흔히 후생, 행복, 웰빙 등의 용어와 혼용하여 쓰고 있다. 왜냐하면 삶의 목표와 주변 환경이 사람마다 다르기 때 문에 특정한 기준을 가지고 삶의 질을 정의하고 측정하는 것이 어렵기 때문 이다. 또한 개인에게는 행복이나 웰빙이라는 용어가 더욱 익숙하지만 정책당 국에서는 후생이나 국민웰빙이라는 용어를 선호한다. 또한 삶에 대한 만족에 대해 설문조사를 한다면 응답 경향은 있다 하더라도 응답자들이 동일한 기 준으로 표현(응답)한다고 기대하기 것은 무리이기 때문에 정확하게 측정하는 것에는 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 삶의 질을 측정하고 그 측정지표를 정책지표로 사용하 여야 한다면 어떻게 해야 할 것인가? 직접적인 측정이 어렵다면 삶의 질을 간접적으로 측정하는 방법을 제안하는 것은 가능할 것이다. 우선 특정 집단 이 누리는 식사, 주거, 안전, 자유, 권리가 높을수록 그 집단에 속한 사람들 의 전반적인 삶의 질은 높을 것이라는 가설을 상정할 수 있다. 이 가설이 옳 다면 삶의 질(웰빙, 행복)에 영향을 주는 요소들을 측정하여 이 측정치들을 요약하고 종합하면 전반적인 삶의 질 수준을 보여줄 수 있을 것이다. 이러한 맥락에서 삶의 질은 삶을 가치 있게 만드는 요소들의 결합물로 정의할 수 있다. 여기에는 만족감, 안녕감, 행복감 같은 주관적 관념에 영향을 미치는 삶의 - 105 -
요소들인 비물질적 요소와 소득, 소비, 고용, 주거, 건강 같은 객관적 생활조건들 인 물질적 요소가 함께 포함되어야 할 것이다. 또한 삶의 질적 요소들은 개인 차원뿐만 아니라 개인을 둘러싼 사회 및 환경 차원에서도 식별이 가능할 것이다. 이 연구는 우선 머리말에서 삶의 질 측정 배경과 개념을 살펴보았으며, (2) 에서는 통계청에서 설정한 삶의 질 측정 체계를 물질적 부문과 비물질적 부 문으로 나누어 소개할 것이다. (3)에서는 측정지표의 공개 원칙과 및 활용 방 법을 간략하게 설명할 것이다. 그리고 (4)에서는 삶의 질 구성지표를 지역별 로 세분화하는 전략을 소개하고 간단한 지역지표 작성 사례를 살펴 볼 것이다. (2) 국민 삶의 질 측정 체계 1) 측정 만다라와 측정 차원 통계청에서 2009년부터 연구해 온 국민 삶의 질 지표 체계는 동심원 형태 의 삶의 질 측정 만다라를 통해 쉽게 이해될 수 있다. <그림 Ⅳ-9>에서와 같 이 측정 만다라에서는 가장 핵심적인 삶의 질은 가운데 원에 표기할 수 있 으며, 바깥의 넓게 퍼진 원에는 삶의 질의 덜 핵심적인 요소들을 표기할 수 있다. 가장 작은 원은 주관적 안녕감을 나타내는 것으로 행복과 웰빙의 또 다른 표현방식이다. 이런 주관적 안녕감에 가장 큰 영향을 주는 요인은 물질 적 조건들과 건강, 교육 등인데, 주로 개인들이 느끼는 안녕감과 매우 밀접 한 요소들이며, 이들을 두 번째 작은 원에 나타냈다. 그 주관적 안녕감에 다음으로 큰 영향을 주는 요인은 문화 및 여가, 가족 및 공동체, 시민참여 등인데, 이들 요인들은 주로 개인의 사회적 관계에 기반하고 있으며, 이들 은 세 번째 동심원에 나타냈다. 마지막으로 주관적 안녕감에 덜 핵심적이긴 하지만 많은 영향을 주는 것으로 안전과 주변 환경을 들 수 있는데, 이러한 요인들은 가장 바깥의 동심원에 나타냈다. <그림 Ⅳ-9> 삶의 질 측정 만다라 - 106 -
동심원 형태의 삶의 질 측정 만다라를 설정한 이유는 삶의 질 지표를 3개 차원별로 분류할 수 있고 또한 차원별 정책적 목표 설정도 가능하기 때문이 다. 삶의 질 측정 차원은 동심원 만다라에서 가장 안쪽 원부터 바깥쪽으로 개인 차원, 사회관계 차원, 환경 차원을 설정할 수 있다. 그리고 각 차원별 정책 목표는 각각 능력이 있는 개인, 서로 돌보는 활기찬 공동체, 안전하고 지속이 가능한 환경으로 설정할 수 있다. 즉 개인 차원에서는 교육을 통해 지식과 일할 능력을 갖추고, 경제적 안정과 복지를 누리며, 건강한 삶을 영 위하는 능력이 있는 개인 을 정책 목표로 설정하고 이 목표에 알맞은 삶 의 질 지표를 선정하여 이 정책 목표를 관리할 수 있을 것이다. 또한 사회관계 차원에서는 정책 목표를 시민참여가 활발하여 통합과 결속 을 이루고, 여가활동을 통해 문화생활을 즐기는 서로 돌보는 활기찬 공동 체 로 설정한 다음, 이 목표를 관리할 수 있는 삶의 질 지표를 선정할 수 있을 것이다. 마지막으로 삶을 영위하는 주변 환경 차원에서는 생활환경의 위험으로부터 자유롭고 자연환경을 보호함으로써 여러 세대에 걸쳐서도 삶 이 보장되는 안전하고 지속이 가능한 환경 을 정책 목표로 설정하고 이러 한 목표에 적합한 통계지표를 선정하여 관리할 수 있을 것이다. 실제로 국민 삶의 질 수준은 이러한 3개 차원에서 식별된 삶의 질 요소들의 통계지표에 의해 측정될 것이며, 국민들의 주관적 평가에 의해 확인할 수 있을 것이다. <표 Ⅳ-2>는 통계청에서 삶의 질을 측정하기 위해 구축한 지표들을 나타 낸 것이다. <표 Ⅳ-2> 국민 삶의 질 지표의 구성 국민 삶의 질 측정 지표는 12개 삶의 질 영역에서 선정된 81개 통계지표 로 구성되어 있다. 그 중 물질적 부문의 삶의 질 지표들은 22개 지표이며, - 107 -
소득소비자산, 고용임금, 사회복지, 주거 등 4개 영역에서 선정되었다. 비물 질적 부문의 삶의 질 지표들은 59개이며, 건강, 교육, 문화여가, 가족공동체, 시민참여, 안전, 환경, 주관적 웰빙 등 8개 삶의 질 영역에서 선정되었다. 국 민 삶의 질 지표 81개는 다시 삶의 질의 객관적 상태를 나타내는 57개 지표 와 삶의 질의 주관적 상태를 나타내는 24개 지표로 구분된다. 2) 물질적 부문의 삶의 질 지표 <그림 Ⅳ-10>은 삶의 질의 물질적 부문에서 삶의 질의 영역 간 관계를 나 타낸 것이다. 실제로 산업자본주의 사회에서 삶을 위한 필수 조건은 경제활 동(일)이다. 다른 말로 하면, 가구원 중 1명 이상이 취업(노동)을 하여 임금소 득을 얻거나 기타 경제활동을 영위하여 재산소득을 취득하여야 가구가 생계 를 유지할 수 있다. 이러한 소득을 기반으로 소비생활과 저축을 하며, 또한 주택을 장만하여 안락한 주거와 휴식을 취할 수 있다. 이러한 통상적인 경제 활동은 20대에서 60대에 이르기까지 지속되며, 저소득계층이나 경제활동을 할 수 없는 노약자는 사회복지제도의 혜택을 누리게 된다. <그림 Ⅳ-10> 물질적 부문의 삶의 질 영역 간 관계 따라서 이러한 물질부문의 삶의 질은 소득소비자산, 고용임금, 사회복지, 주거 영역으로 구분할 수 있을 것이다. 각 영역별로 삶의 질 개념과 선정한 지표를 간략하게 설명하면 다음과 같다. [소득, 소비, 자산 영역] 개인과 가족의 생활 기반인 경제적 자원(소득, 자산)은 삶의 질을 결정하는 기본적인 물질적 여건을 조성한다. 소비지출 규모와 구성은 처분이 가능한 경제적 자원에 의해 크게 좌우되며, 소비수준은 직접적으로 삶의 질을 결정 - 108 -
하는 중요 요소이다. 또한 경제적 자원은 소비뿐만 아니라 사회활동과 주변 환경을 적절하게 통제할 수 있는 힘의 원천이기도 하다. 이러한 맥락에서 소 득소비자산 영역의 삶의 질 측정지표로 소득소비분야에서는 1인당 GNI, 균등 화 중위 소득과 소비, 지니계수, 상대적 빈곤율을 선정하였고, 자산분야에서 는 가구의 평균 순자산 지표 1) 를 선정하였다. 그리고 주관적 지표로는 소득만 족도와 소비생활만족도를 선정하였다. [고용 임금 영역] 사람들은 취업(고용)이라는 경제활동을 통해 경제적 자원(임금소득 등)을 획득하여 삶에 필요한 물질적 요소를 확보한다. 또한 노동을 통한 능력 발휘 를 통해 경제 및 사회 발전에 기여한다. 따라서 많은 경제활동의 기회와 보 수와 근로여건이 좋은 일자리는 삶의 질에 긍정적으로 기여할 것이다. 물론 충분하지 않은 보수와 근로여건이 좋지 않은 일자리는 삶의 질에 부정적으 로 기여할 것이다. 이러한 개념 하에서 삶의 측정지표로 고용과 임금 분야에 서는 고용률과 실업률, 근로자 월평균 근로소득을 선정하였고, 근로여건 분 야에서는 근로시간, 저임금근로자 비율을 선정하였다. 그리고 주관적 지표로 는 일자리 만족도를 선정하였다. [사회복지 영역] 노후 또는 장애의 경우에 경제활동을 할 수 없어 생계유지에 필요한 경제 적 자원을 충분히 얻을 수 없을 것이다. 그러나 선진국과 같은 사회복지시스 템 하에서는 연금이나 생활보조금과 같은 사회보험과 이전소득을 통해 이러 한 취약계층도 안정적인 소비생활과 생존을 유지할 수 있다. 다시 말하면, 복지 지출과 잘 설계된 사회안전망은 최소한의 생활수준을 보장한다. 또한 사회보험제도(건강보험, 고용보험, 산업재해보험)는 개인이나 가족의 과도한 경제적 부담을 완화하여 지속이 가능한 사회를 유지시켜 준다. 이러한 맥락 에서 삶의 측정지표로 공적연금 가입률, GDP대비 사회복지지출 비율, 개인 부담 의료비 비중을 선정하였다. [주거 영역] 거주 공간과 주택의 위치는 개인과 가족의 삶의 질에 상당히 영향을 줄 것이다. 왜냐하면 주거 서비스의 양과 질은 거주 공간의 규모와 시설에 의해 결정되기 때문이다. 주택 위치는 교통비용과 통근이나 통학 시간에 영향을 주며, 교통에 소요되는 비용과 시간은 경제활동과 소비활동에 더 나아가 삶 1) 이는 평균 가구자산에서 평균 가구부채를 차감한 지표이다. - 109 -
의 질에 매우 중요한 요소가 된다. 주거 영역에서 삶의 질 측정지표로는 주 택의 규모와 위치에 해당하는 지표로서 1인당 주거면적과 통근 및 통학 소 요시간을 선정하였고, 주거 확보에 해당하는 지표로서 최저주거기준 미달가 구 비율과 연소득대비 주택가격비를 선정하였다. 그리고 주관적 지표로는 주 거환경 만족도를 선정하였다. 3) 비물질 부문의 삶의 질 지표 <그림 Ⅳ-11>은 삶의 질의 비물질적 부문에서 삶의 질의 영역 간 관계를 나타낸 것이다. 실제로 사람들이 경제활동(일)을 수행하기 위해서는 건강한 신체와 교육으로 축적된 지식이 필요하다. 건강과 교육은 가족과 공동체의 돌봄과 지원에 의해 유지되고 효과 있게 수행될 것이다. 한편, 사회 및 환경 안전시스템은 사고 및 상해 위험과 자산 손실을 줄여 줄 것이다. 또한 문화 생활, 여가활동, 사회참여를 통해 사람들은 개인적으로 활력을 재충전하고 사회 구성원 간의 유대와 신뢰를 쌓아 의미 있는 삶을 영위할 것이다. 그리 고 경제활동과 사회활동(교육, 시민참여 등)은 주변 환경에 영향을 주기도 하 고, 반대로 주변 환경이 이러한 활동에 영향을 주기도 한다. 궁극적으로는 물질적 부문의 요인들과 비물질적 부문의 요인들의 수준과 변동에 의해 삶 의 질 및 주관적 웰빙 수준과 변화 방향이 결정될 것이다. <그림 Ⅳ-11> 비물질적 부문의 삶의 질 영역 간 관계 따라서 이러한 비물질부문의 삶의 질은 건강, 교육, 문화여가, 가족공동체, 시민참여, 안전, 환경, 주관적 웰빙 영역으로 구분할 수 있을 것이다. 각 영 역별로 삶의 질에 기여하는 과정과 선정한 삶의 질 지표를 간략하게 설명하 면 다음과 같다. - 110 -
[건강 영역] 건강 상태와 건강유지 활동은 수명(삶의 길이)과 삶의 질에 직접적으로 영 향을 줄 것이다. 왜냐하면 최적 상태의 건강한 신체와 정신은 개인과 가족의 경제활동과 사회활동에 기본적이고 필수적인 비물질적 요소이기 때문이다. 실제로 질병이나 장애는 통상적으로 활동과 능력에 제약을 초래하여 삶의 질을 약화시킨다. 이런 경우에 질병을 제어하거나 장애를 완화시키는 의료행 위가 필요할 것이다. 이러한 맥락에서 삶의 질 측정지표로 수명과 건강상태 에 대해서는 기대수명, 건강수준별 기대여명, 고혈압 유병률, 당뇨 유병률, 비만율을 선정하였고, 건강유지 활동에 대해서는 중증도 이상 신체활동 실천 율, 소득계층별 의료미충족률을 선정하였다. 그리고 주관적 지표로는 주관적 건강평가와 스트레스 인식정도를 선정하였다. [교육 영역] 교육의 목표는 지식 습득을 통해 경제적 자원을 창출할 수 있는 원동력을 제공하고 사회 발전에 필요한 구성원들의 잠재능력을 개발하는 것이다. 사람 들은 교육을 통해 개발된 잠재능력을 일을 하는 과정에서 최대한 발휘하여 경제개발과 사회발전에 기여하고 할애된 경제적 자원(임금소득)으로 풍족한 삶을 누리게 된다. 따라서 다양한 교육 기회와 낮은 교육비용은 지식의 양과 질, 구성원의 지적 수준에 긍정적으로 기여할 것이다. 교육 영역에서의 삶의 질 측정지표로 지적 능력에 대해서는 유치원 취원율, PISA 백분위 순위, 고 등교육 이수율, 대학졸업생 취업률을 선정하였고, 교육 기회에 대해서는 평 생교육 참여율, 학업 중단율, 학생 1인당 사교육비 지출액을 선정하였다. 그 리고 주관적 지표로는 학교 교육의 효과, 학교생활 만족도를 선정하였다. [문화 여가 영역] 문화 예술 활동과 여가시간은 가족과 사회 구성원과의 유대를 강화시키고, 삶 의 활력을 증진시킨다. 왜냐하면 문화 예술 활동에의 참여를 통해 사회에의 소 속감을 재확인함으로써 삶의 의미를 찾을 수 있기 때문이다. 사람들은 지속적으 로 여가시간을 확보하여 휴식이나 휴양 여행을 함으로써 삶의 활력을 얻고 안 정적인 삶의 질을 유지하기를 원한다. 문화여가 영역에서의 삶의 질 측정지표로 문화 활동에 대해서 문화예술 및 스포츠 관람률, 문화여가지출 비율을 선정하였 고, 여가에 대해서는 평균 여가시간, 1인당 평균 국내여행일수를 선정하였다. 그 리고 주관적 지표로는 여가활용 만족도, 시간부족에 대한 인식을 선정하였다. - 111 -
[가족 공동체 영역] 가족과 공동체는 구성원들에게 기본적으로 정서적, 육체적, 재정적 돌봄과 지원을 제공하는 한편, 구성원에게 삶의 의미를 부여하고 구성원의 재생산을 통해 지속이 가능한 사회를 유지하는 기능을 한다. 따라서 가족의 돌봄과 공 동체(친척, 친구, 이웃이나 동료)의 도움은 삶의 가치를 부여하고 개인과 가 족의 삶의 질에 긍정적으로 영향을 줄 것이다. 그러나 가족 기능의 약화는 사회적, 경제적 자원(돌봄, 소득)의 양을 축소시키고, 사회적 관계의 위축을 초래하여 공동체의 지원을 감소시키므로 개인과 가족의 삶의 질에 부정적으 로 영향을 줄 것이다. 그러므로 가족공동체 영역의 삶의 질 측정 지표로서 긍정 지표로 가족접촉 빈도, 사회적 관계망, 사회단체 참여율을 선정하였고, 부정 지표로 한부모가구 비율, 독거노인 비율, 자살률을 선정하였다. 그리고 주관적 지표로는 가족관계 만족도, 지역사회 소속감을 선정하였다. [시민참여 영역] 시민(국민)은 구성원과 공공기관과의 신뢰를 형성하기 위해 정치 및 사회 활동에 자발적으로 참여한다. 실제로 강한 신뢰는 개인과 가족의 삶의 질에 긍정적으로 기여한다. 그리고 정치 및 사회 활동에의 자발적 참여는 시민의 의무인 동시에 권리이며, 참여자에게 삶의 가치를 부여한다. 따라서 시민참 여 영역의 삶의 질 측정지표로서 참여지표로 투표율, 자원봉사활동 참여율을 선정하였고, 주관적 지표로는 부패인식지수, 시민적 덕목, 대인 신뢰, 기관 신뢰를 선정하였다. [안전 영역] 범죄, 재해 또는 사고와 같은 위험으로부터의 안전은 삶의 본질적인 필수 조건이며, 삶의 질의 대표적인 비물적인 요소이다. 사실 범죄로 인한 신체적, 정신적 고통과 손실은 개인과 가족의 삶을 직접적으로 파괴한다. 또한 재해, 교통사고, 경제사회 생활에서의 사고는 가족 구성원의 사망이나 장애로 이어 지고 물질적 기반인 경제적 자원의 손실을 초래한다. 따라서 안전 사고는 개 인과 가족의 삶을 위축시킨다. 이러한 맥락에서 안전 영역의 삶의 질 측정지 표로 범죄 분야에 대해 강력범죄 발생률, 자기보고 범죄피해율, 아동학대피 해 경험률을 선정하였고, 안전사고 분야에 대해서는 산업재해율, 화재발생건 수, 아동안전사고 사망률, 도로사망률을 선정하였다. 그리고 주관적 지표로는 사회안전 평가와 야간보행에 대한 안전도를 선정하였다. - 112 -
[환경 영역] 자연자원과 에코서비스를 제공하는 환경은 삶의 질의 중요한 비물질적 요 소이다. 실제로 자연자원(물, 녹지, 에너지)의 확보와 사용은 개인과 가족의 삶을 윤택하게 한다. 또한 경제활동과 사회활동으로 초래된 환경오염과 기후 변화는 건강하고 안전한 삶을 위협하는 요인이다. 따라서 환경 영역의 삶의 질 측정지표로서 자연자원에 대해서 하수도 보급률, 1인당 도시공원면적, 에 너지빈곤층 비율을 선정하였고, 환경오염에 대해서는 미세먼지농도, GDP대 비 온실가스배출량, 폐기물 재활용 비율을 선정하였다. 그리고 주관적 지표 로는 기후변화 불안도와 체감환경 만족도를 선정하였다. [주관적 웰빙 영역] 주관적으로 느끼는 웰빙수준은 개인과 가족이 삶의 상태를 확인하고 삶의 질을 판단하는데 도움을 줄 것이다. 왜냐하면 삶에 만족하지 못하는 사람은 더 많은 경제적 자원을 획득하기 위해 더 열심히 일할 것이고 삶의 질적 수 준을 높이려고 사회적 관계를 개선하려 할 것이기 때문이다. 최근 설문조사 에서는 행복, 걱정 또는 우울, 삶의 만족 상태 등을 측정하려고 노력하고 있 다 2). 이러한 맥락에서 주관적 웰빙 영역의 삶의 질 측정지표로 삶에 대한 만 족도, 긍정 정서 경험률(행복), 부정 정서 경험률(걱정/우울)을 선정하였다. (3) 측정지표의 공개 및 활용 1) 측정 지표체계 및 지표값 공개 12개 영역 및 81개 삶의 질 지표 체계를 2014년 6월 말 공개하였다. 이 중 70개 지표에 대해서는 각 측정지표별로 지표의 시계열 값들을 제공하고 지 표의 변화방향을 알 수 있도록 변화추세도 제시하고 있다. 그러나 이러한 지 표들을 종합하여 요약한 단일지표를 작성하지 않아 삶의 질(웰빙)의 전체 수 준을 추정하지는 않았다. 이러한 통계작업을 하려면 각 지표별 가중치 산정 방법이 객관적이고 명백한 근거에 기초하여야 하는데, 그런 근거를 설정하기 가 어려웠기 때문이다. 그럼에도 불구하고 삶의 질 측정 체계 내에 있는 지표들의 변화방향만이라 도 종합한다면 전반적인 개선이나 악화 정도를 보여줄 수 있을 것이다. 예를 들면 추세 신호등 상황판을 만들어 활용할 수 있다. 녹색 미소, 노란색 무표 정, 빨간색 불만족 얼굴 형상의 신호등으로 각 지표의 최근 추세를 식별하여 2) 통계청 사회조사와 한국행정연구원의 사회통합실태조사가 있다. - 113 -
각각 그 지표의 개선, 보합, 악화를 보여주는 상황을 나타낼 수 있다. 이제 이 런 신호등 상황판에서처럼 삶의 질 지표들에 대한 추세 신호등들의 군집 표현 에 의해 국민 삶의 질의 전반적인 추세 변화를 파악하는 것은 가능할 것이다. <표 Ⅳ-3>은 국민 삶의 질 지표의 공개 현황과 지표추세 현황을 나타낸 것 이다. 2014년 6월 말에 81개 지표 중 70개 지표를 공개하였으며, 지표의 변 화 추세도 제시하였다. 2014년 6월 30일 기준으로 70개 지표 중 개선 지표는 34개이며, 악화된 지표 22개보다 12개가 많아 전반적으로 국민의 삶의 질이 개선되고 있음을 추론해 볼 수 있다. 물론 건강 영역에서는 악화지표가 더 많아 건강 측면에서 삶의 질은 악화되고 있기 때문에 이 영역의 삶의 질을 개선할 필요가 있음을 알 수 있다. 한편 비물질적 부문보다는 물질적 부문에 서 상대적으로 개선지표가 더 많음을 알 수 있다. 따라서 한국인의 삶의 질 수준을 제고하기 위해서는 비물질 부문의 삶의 질 요인들을 관리하는 정책 이 절실히 필요하다는 시사점을 얻을 수 있다. <표 Ⅳ-3> 국민 삶의 질 지표 및 추세 현황 2) 국민 삶의 질 지표 웹사이트 <그림 Ⅳ-12>는 국민 삶의 질 지표를 검색하고 다운로드 받을 수 있는 웹 사이트의 캡쳐 화면이다. 이 웹사이트에서는 국민 삶의 질과 관련한 국내외 동향과 관련 자료를 이용할 수 있다. 첫 번째 화면 오른쪽은 삶의 질 지표의 하나인 문화여가 지출 비율을 그래프로 나타낸 것인데, 최근 6년간 증가 추 - 114 -
세임과 삶의 질 개선을 나타내는 녹색 신호등 표기를 확인할 수 있다. 두 번째 화면은 사회복지 영역의 지표 추이와 메타데이터를 나타내고 있 다. 상단 좌측은 GDP 대비 사회복지지출 비율의 추세변화를 인지할 수 있도 록 시계열 그래프를 제공하고 있으며, 우측은 이 지표의 의미를 알 수 있도 록 메타데이터를 제공하고 있다. 아래쪽은 사회복지 영역의 구성지표별 연도 별 지표값을 표기하고 삶의 질에 긍정적인 추세방향과 최근 증감에 대한 신 호등을 표시하였다. 예들 들어 개인부담 의료비 비중은 낮을수록 삶의 질에 긍정적으로 기여하는데 2009년부터 3년 연속 상승하고 있어 지표 악화를 의 미하는 빨간색 신호등을 표시하였다. <그림 Ⅳ-12> 국민 삶의 질 웹사이트 화면 - 115 -
(4) 삶의 질 지표의 세분화 1) 지표의 세분화 전략 국민 삶의 질 지표를 세분화하면 삶의 질의 다양한 측면을 관찰할 수 있 을 것이다. 예를 들면 각 구성지표를 연령 계층별로 세분화 한다면 세대별로 또는 생애주기별로 삶의 질 추세를 분석하는 것이 가능할 것이다. 실제 연령 계층은 청년층(10, 20, 30대), 장년층(40, 50대), 노년층(60대, 70대 이상 등)으 로 구분할 수 있을 것이다. 또한 빈곤층이나 가구소득 1 내지 5분위 계층의 삶의 질 지표를 작성한다면 소득수준에 따른 삶의 질 정책에 도움을 줄 것 이다. 한편, 시도(광역시, 특별시 포함)나 시군구별로 국민 삶의 질 지표를 세분화한다면 새로운 지역발전 전략을 수립하고 주민 삶의 질 정책을 만드 는데 크게 기여할 것이다. 그러나 지역별로 국민 삶의 질 지표를 세분화하려면 현재 지역단위로 생 산되는 통계들을 표준화시킬 필요가 있다. 가장 대표적인 것이 지역사회조사 인데, 통계청이 추진하고 있는 이 조사의 표준화 전략 중 두 가지를 소개하 고자 한다. 첫째, 지역 비교가 가능하도록 시도에서 실시하는 지역사회조사 부터 조사기준 시점을 일치하도록 권고하고 있다. 둘째, 조사표에 공통 항목 을 반영하여 조사하도록 권장 3) 하고 있다. 현재 공통적인 분석단위를 설정하 기 위한 기본항목 8개 (성, 연령, 교육, 혼인상태, 직업 등)와 24개 핵심항목 및 11개 참고 항목을 권장한 상태이다. 권장하는 항목에는 주관적 지표를 작 성할 수 있는 조사항목이 많이 포함되어 있으며, 소득, 소비, 통근시간, 여가 활동, 통근시간, 자원봉사활동 등 양적인 지표를 작성할 수 있는 조사항목도 포함되어 있다. 현재도 국민 삶의 질 지표 81개 중 40개 지표에 대해 16개 시도 지역별로 세분화가 가능한 것으로 파악되고 있다. 즉 물질적 부문에서 10개 지표, 비 물질적 부문에서 30개 지표가 16개 시도 단위로 작성이 가능하다. 따라서 보 유한 지표로만 지역별 삶의 질 수준 비교가 가능은 하지만 삶의 질 지표체 계에 포함된 삶의 질 요소가 모두 반영되지 않아 전반적인 삶의 질 수준 비 교를 할 수는 없을 것이므로 자료를 수집하여 지역별로 삶의 질 수준을 분 석하지는 않았다. 한편, 국가 단위와는 다르게 지역의 특성에 맞추어 삶의 질 수준 및 정책 모니터링을 위해서는 새로운 지표도 필요할 것이다. 예를 들면 물질 부문에서는 1인당 GRDP 또는 GRDI, 1인당 소비지출 등을 사용할 3) 통계청(통계개발원)에서 지역사회조사 매뉴얼을 발간하여 배포하였으며, 공통항목에 대한 조사지침도 만들어 배포할 예정이다. - 116 -
수 있을 것이며, 비물질 부문에서는 지역사회조사 자료로부터 작성되는 여러 가지 지역 지표를 활용할 수 있을 것이다. 2) 시도 지역 단위 삶의 질 지표의 예 <그림 Ⅳ-13>의 좌측 그래프는 2013년도 1인당 개인소득(X축)과 소득만족 비율(Y축)을 나타낸 것이다. 그리고 우측 그래프는 2013년도 1인당 민간소비 (X축)와 소비생활만족 비율(Y축)을 나타낸 것이다 4). 강원, 제주에서는 소득과 소비생활 만족 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타났으며, 전북, 광주, 인 천, 대구에서는 소득과 소비생활 만족 비율이 상대적으로 낮은 것으로 나타 났다. 충북과 대전에서는 소득만족 비율보다 소비생활만족 비율이 더 높은 것으로 나타났다. <그림 Ⅳ-13> 시도 단위 삶의 지표의 예(1) <1인당 개인소득과 소득만족도> <1인당 민간소비와 소비생활만족도> <그림 Ⅳ-14>의 좌측 그래프는 2013년도 고용률(X축)과 일자리 만족 비율 (Y축)을 나타낸 것이고, 우측 그래프는 2014년도 가족접촉 빈도(X축)와 가족 관계 만족 비율(Y축)을 나타낸 것이다 5). 좌측 그래프에서는 광주, 대구, 부산 에서 고용률과 일자리만족 비율이 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 우측 그래프에서는 가족접촉 빈도가 많을수록 가족관계 만족 비율이 높은 경향이 있음을 알 수 있다. 4) 1인당 지표는 지역소득계정(통계청) 자료이며, 소득 및 소비생활 만족 비율은 사회조사(통계청) 자료 이다. 5) 고용률 지표는 경제활동인구조사(통계청) 자료이며, 일자리 만족 비율, 가족관계 빈도, 가족관계 만족 비율은 사회조사(통계청) 자료이다. - 117 -
<그림 Ⅳ-14> 시도 단위 삶의 지표의 예(2) <고용률과 일자리만족도> <가족접촉빈도와 가족관계만족도> <그림 Ⅳ-15>의 좌측 그래프는 2013년도 한국의 지역별 1인당 소득과 삶의 만족 지수를 나타낸 것이고, 우측 그래프는 세계 1인당 국민소득과 삶에 대 한 평가지수를 나타낸 것이다. 해외 연구 사례(우측 그래프)에서는 일정 소득 규모까지 소득수준과 삶의 만족지수는 비례하였으며, 한국의 지역별 자료에 서도 소득수준이 높으면 삶의 만족지수도 높은 것으로 나타났다. 다만, 강원, 대전, 제주 지역의 경우 이러한 추세를 벗어난 것으로 보이나, 삶의 질의 다 른 요소들이 삶의 만족 응답에 영향을 주었을 것으로 판단된다. 따라서 삶의 질을 측정하여 정책에 반영하기 위해서는 소득과 같은 물질적 요인뿐만 아 니라 지역 특성 요인들도 함께 고려해야 할 필요가 있다. <그림 Ⅳ-15> 1인당 소득과 삶의 만족도 <1인당 GRDI (한국)> <1인당 GDP (WHR)> - 118 -