최근의 국제적인 재정통계 지침으로 본 우리나라의 부문 채무 수준 국제구들에 의한 국제 재정통계 작성 준이 바뀌고 있다. 개편의 방향은 보다 넓은 범위의 적 채무 부담을 측정하려는 것이다. 우리나라의 경우 경제 규모 대 일반정부 채무 부담은 크지 않지만, 일반정부 채무 대 채무 율이 다른 나라들에 해 높은 것으로 나타난다. 재정 악화에 대한 우려가 높은 상황에서 바뀌는 국제준을 고려하여 적 채무 부담을 정확히 파악하고 국민적 감대를 형성해 나가야 할 것이다. 조영무 연구위원 chyom@lgeri.com 회 계 국가 재정통계 작성의 국제 준이 빠르 게 바뀌고 있다. 변화의 본 방향은 재정활동 의 영역을 보다 포괄적으로 정의함으로써, 잠 재적인 부문의 채무 부담까지 파악하려 는 것이다. 유럽 재정위 당시 스페인의 경우 에는 중앙정부보다 지방정부의 부채가 더욱 커다란 불안요인으로 대두된 바 있고, 미국의 서브프라임 모지 사태 당시에는 양대 국책 모지(주택담보대출) 관이던 페니메이 (Fannie Mae)와 프레디맥(Freddie Mac)을 국유화하는 과정에서 많은 재정이 투입된 바 <그림 1> UN의 1993년 SNA(System of National Accounts) 지침상 국민경제 구조 중 앙 정 부 일반정부 영 리 관 회 계 부문 지 방 정 부 영 리 관 주 : UN 93년 SNA 및 획재정부 자료 재정리 국민경제 개인 민간부문 있다. 이러한 경험의 영향으로 중앙정부뿐만 아니라 지방정부와, 나아가 관까지 아우르는 다양한 적 채무 지표를 측정함으 로써 국가가 책임질 가능성이 있는 채무 수준 을 보다 정확히 파악하려는 것이 최근의 국제 적 흐름이다. 이러한 추세를 반영하여 전통적인 국가 채무(national debt) 대신 보다 넓은 개념의 일반정부 부채(general government liability)가 국가 간 재정 상태 교를 위한 지 표로서 널리 활용되고 있다. 여서 한발 더 나아가, 최근에는 세계은행(World Bank), OECD, 국제통화(IMF) 등 9개 주요 국제 구가 동으로 부문까지 포괄하는 부문 채무(public sector debt) 통계의 산출 및 개를 추진하고 있다. 아래에서는 새 로운 국제 재정통계 준에 따른 우리나라의 일반정부 부채 및 부문 채무 수준을 여타 국가들과 교함으로써, 우리나라 적 채무 의 특징 및 문제점을 살펴본다. 주요국 대 우리나라의 일반정부 부채 수준 낮은 편 적 채무 측정에 있어 우리나라는 교적 최 근까지도 국가 채무(national debt) 지표를 활 용해 왔다. 국가 채무는 우리나라의 국가재정 24 LG Business Insight 2013 5 15
우리나라의 2011 회계연도 일반정부 부채 규모는 GDP 대 37.9% 수준으로서 주요국들에 해 낮은 수준이다. <표 1> 우리나라의 3가지 적 채무 지표 포괄 범위 포괄 범위 분류 준 분류 준 주 : 획재정부 자료 재정리 구 분 국가 채무 국가재무제표상 부채 일반정부 부채 근거 국가재정법 및 1986년 GFSM 국가회계법 2001년 GFSM 인식준 현주의 발생주의 발생주의 중앙정부 지방(교육) 자치단체 ㆍ일반회계 ㆍ특별회계(18개) ㆍ정부관리 (40개) ㆍ일반회계(244개) ㆍ특별회계(2,183개) ㆍ(2,409개) ㆍ교육특별회계(16개) ㆍ일반회계 ㆍ특별회계(18개) ㆍ정부관리 (40개) ㆍ관 관리(24개) 제 외 ㆍ일반회계 ㆍ특별회계(18개) ㆍ정부관리 (40개) ㆍ관 관리(24개) ㆍ영리관(151개) ㆍ일반회계(244개) ㆍ특별회계(2,183개) ㆍ(2,409개) ㆍ교육특별회계(16개) ㆍ영리관(83개) 연충당부채 제 외 포 함 제 외 발생주의 부채항목 (예수, 미지급용 미지급 등) 제 외 포 함 포 함 법 및 국제통화의 1986년 재정통계작성지 침(GFSM: Government Finance Statistics Manual)에 반하여, 부문 중 중앙정부 와 지방정부의 일반회계 및 특별회계, 일부 만을 대상으로 작성된다(<그림 1> 및 <표 1> 참조) 현주의 회계준을 적용하여 중앙정 부와 지방정부가 직접적인 상환의무를 지는 현 시점의 확정채무만을 측정한다. 그러나 2001년 발표된 국제통화의 재 정통계작성지침(2001년 GFSM)에 따라 일반정 부 부채(general government liability) 지표 를 작성하고 활용하는 국가들이 늘어나자, 우 리나라도 2011 회계연도를 대상으로 한 최초의 일반정부 부채를 2012년 12월에 이르러서야 산 출했다. 일반정부 부채는 정부의 범위를 보다 포괄적으로 설정하여 정부 능을 수행하는 영리관도 포괄하여 작성되며, 이는 UN 의 1993년 SNA(System of National Accounts) 지침상 중앙정부와 지방정부로 구성 된 일반정부(general government)의 개념과 일치한다(<그림 1> 및 <표 1> 참조). 또한, 발생 주의 회계준을 적용하여 예수, 미지급 등 발생주의 부채 항목도 포함된다. 지난해 말 산출된 우리나라의 2011 회계 연도 일반정부 부채 규모는 468조 6천억원으 로서 GDP 대 37.9% 수준이다(<그림 2> 참 조). GDP 대 국가채무 율이 34%인 것과 교하면 3.9%p 늘어난 것이다. 이는 재정위 를 겪었거나 겪을 가능성이 있는 일본 (205.3%), 그리스(175.2%), 이탈리아(119.8%) LG Business Insight 2013 5 15 25
GDP 대 일반정부 부채 율에 근거한 우리나라의 재정 건전성 판단은 신중할 필요가 있다. 205.3 <그림 2> GDP 대 일반정부 부채 율 (%) 175.2 119.8 102.2 100.0 99.9 일본그리스이탈리아 미국 프랑스 영국 주 : 2011년 준 자료 : OECD, 획재정부, 한국은행 뿐만 아니라, 미국(102.2%), 영국(99.9%), 독일 (86.4%) 에 해서도 낮은 수치다. 스웨덴 (49.2%), 스위스(40.2%), 노르웨이(33.8%) 등 과 슷한 수준으로서, OECD 국가 전체 평균 이 102.9%임을 감안하면 경제 규모 대 일반 정부 부채 규모는 많지 않아 보인다. 일반정부 부채 지표만으로 재정 건전성 속단하 어려워 86.4 76.9 49.2 40.2 37.9 33.8 독일 스페인 스웨덴 스위스 한국 노르웨이 그렇다면 이러한 일반정부 부채 규모 및 GDP 대 율 수준에 근거하여 우리나라의 재정 상태가 건전하다고 판단할 수 있을까? 이에 대 한 결론은 다소 신중할 필요가 있는데, 이는 일반정부 부채 지표가 관 분류가 어떻 게 이루어지느냐에 따라 크게 달라지 때문 이다. 즉, 부문에 포함되는 관들을 일반정부에 포함되는 영리관으로 분 류할 경우 이들의 부채는 일반정부 부채에 포 함되지만, 일반정부에 포함되지 않는 으 로 분류할 경우 이들의 부채는 일반정부 부채 에서 빠지는 것이다. 따라서, 일반정부 부채 산 정에 있어서 관들의 구분은 매우 중요 한 이슈가 된다. 현재 우리나라는 유럽연합(EU)의 1995년 국 가 및 지역회계에 관한 유럽체계(ESA: European System of National and Regional Accounts)준에서 제안된 50% 규칙 을 토대 로 관들을 분류하고 있다. 이는 해당 관의 일정 간 (매출액/생산원가) 율이 50% 를 초과하면 으로, 그렇지 않으면 일반정 부 관으로 간주할 수 있다는 것이다. 한편, 앞서 언급된 UN의 2008년 SNA(System of National Accounts) 지침에서는 이러한 50% 규칙 을 최소한의 준으로 수용하도록 하고 있다. 즉, 정부로부터 상당한 재정지원 또는 정 부보증을 받아 해당 관의 예산상 제약이 느 슨한 경우에는 이 아니라 일반정부로 분 류해야 한다고 밝혔다. 실제로 우리나라의 경우 관 구분 절차는 모두 4단계로 이루어진다. 1단계에서 는 정부로부터의 독립성 여부를 따진다. 독립 성이 없다면 일반정부로 분류하고, 독립성이 있다면 2단계를 적용한다. 2단계에서는 특수 준에의 해당 여부를 따진다. 국민연단, 국민건강보험단 등과 같은 사회보장구 및 예보험사, 한국자산관리사 등과 같은 구조조정구는 일반정부로 분류하고, 여에 해당되지 않는다면 3단계를 적용한다. 3단계 에서는 앞서 언급된 원가보상률(판매액/생산 원가) 준을 적용한다. 최근 3개년 동안의 평 균 원가보상률이 50% 이하이면 일반정부로 26 LG Business Insight 2013 5 15
9개 국제구들의 동작의 결과, 2011년 말 부문 채무 통계 작성지침이 발표되었다. 분류하고, 50% 초과이면 4단계를 적용한다. 마지막 4단계에서는 정부판매율(정부대상판 매액/판매액) 준을 적용한다. 최근 3개년 동 안의 평균 정부판매율이 80% 이상이면 일 반정부로 분류하고, 80% 미만이면 으 로 분류한다. 그러나 이처럼 여러 단계에 걸친 구분 절 차에도 불구하고, 관 분류의 적정성에 대한 의구심은 쉽게 해소되 어려워 보인다. 원가보상률 50% 및 정부판매율 80% 준 이 우리 실정에 맞는가도 고려해 봐야 할 부 분이지만, 독립성 여부 및 특수준에의 해당 여부 판단 자체가 쉽지 않 때문이다. 논란 을 최소화하 위하여 정부는 매년 관 운영위원회를 개최하여 관의 신규 지 정, 지정 해제, 재분류 결정을 맡고 있지만, 민영화를 위한 일부 관의 관 지 정 해제 및 한국거래소의 관 지정 유지 등 최근의 일부 사례에서 보듯이 관운 영위원회의 결정 자체가 논란이 되는 경우도 있다. 국제구들, 부문 전체를 포괄하는 부문 채무 지표 도입 부문 중 일반정부(general government) 부문만을 포괄하는 존 지표의 이러한 문제 점을 인식하여 최근 주요 국제구들이 동 으로 부문 전체를 포괄하는 부문 채 무(public sector debt) 지표의 도입을 추진하 고 있다. 국제 부문 채무 통계의 개선을 위한 이러한 움직임은 국제 통계 격차 축소 이 니셔티브(G-20 Data Gaps Initiatives)의 권 고사항 중 하나로서, 2009년 10월 G20 정상 이 합의한 내용이다. 주요국들의 재정 건전성 이 빠르게 악화되고 일부 국가들의 재정 문제 가 세계경제를 뒤흔드는 상황에서 올바른 감 독 및 의사결정을 위한 일관성 있고 국가간 교가 가능한 국제 재정통계 데이터의 필요성이 크게 높아졌 때문이다. 이후 세계은행(World Bank), 국제통화 (IMF), OECD, BIS, UNCTAD 등 9개 국제 구들은 부문 채무(public sector debt) 통계 자료를 배포하 위한 새로운 데이터베이 스(PSD: Public Sector Debt database) 개 발을 위한 협약을 맺었다. 국제적으로 동의된 표준 마련을 위한 동작의 결과, 2011년 말 부문 채무 통계 작성지침(Public Sector Debt Statistics Guide)이 발표되었다. 부문 부채 통계의 측정, 집계, 분석, 발표를 위한 광범위한 가이드라인을 제하는 이 지침에 따르면, 일반정부 부문뿐만 아니라 및 등 부문까 지 포괄하는 부문 전체의 채무를 작성하 고 개하도록 권고하고 있다(<그림 1> 참조). 보다 구체적으로, 발생주의 회계준을 적용 하여 채권자가 채무자에게 미래에 이자 혹은 원의 지급을 요구할 수 있는 부채로서의 채 무를 측정하도록 하고 있으며, 중앙은행 역시 으로 분류하도록 규정하고 있다. 세계은행은 이미 지난 2010년 12월부터 LG Business Insight 2013 5 15 27
우리나라의 경우 부문 채무의 구성에 있어서 일반정부 채무 대 채무가 여타 국가들에 해 매우 많은 상황이다. <그림 3> GDP 대 부문 채무 율(%) 308.2 154.8 89.0 일본 캐나다호주 75.2 38.7 33.1 관련 통계를 개하 시 작했고, 현재 96개국이 PSD 이니셔티브에 참여하 고 있다. 그러나 아직까지 는 그 참여가 자율적인 관 계로 자료를 제출하지 않 고 있는 나라도 24개국에 달하고, 통계 집계 상의 현실적 어려움 등으로 인 해 부문 전체의 상세 채무 자료를 모두 제출하고 있는 나라는 13개 국에 불과하다. 우리나라 역시 부문 채무 통계 작성지침에 따른 식 통계는 아직까지 발표되지 않았지만, 올해 들어 부문 재정 통계 산출을 위한 준작에 착수한 것으로 알려졌다. 일반정부 18.0 한국 멕시코 인도 필리핀 네시아 주 : 2012년 준, 한국의 경우 채무의 대용치로 서 부채, 중앙은행 채무의 대용치로서 2011년말 준 통안증권 발행잔액 이용 자료 : World Bank, IMF, 한국은행, 획재정부 118.3 일반정부 채무 대 채무, 매우 큰 편 세계은행 홈페이지를 통해 부문 채무 통계 작성지침에 따른 식 통계를 확인할 수 있는 <그림 4> 일반정부 채무 대 채무 율(%) 62.9 43.0 42.9 38.5 27.8 21.4 한국 호주 일본 인도 캐나다 필리핀 멕시코 네시아 주 : 2012년 준, 한국의 경우 채무의 대용치로서 부채, 중앙은행 채무의 대용치로서 2011년말 준 통안증권 발행잔액 이용 자료 : World Bank, IMF, 한국은행, 획재정부 나라들과 우리나라의 부문 채무 상황을 교해 보았다. 우리나라의 경우 국제통화이 발표하는 국가별 일반정부 채무 (general government gross debt) 자료와 정부 가 발표하는 부채 자료 및 한국은행의 통화 안정증권 발행 잔액을 토 대로 부문 채무 액을 추산했다. 한국은행의 통화안정증권 발행 잔액을 부문 채무에 포함시킨 것은 앞서 설명한 바와 같이, 부문 채무 통계 작성지침에서 중앙은행을 으로 분류하여 부 문에 포함시키고 있으며, 실제로 영국, 프랑스 등 선진국들도 중앙은행을 으로 분 류하고 있음을 감안했다. 여에서 한국은행 의 부채 중 통화안정증권 발행 잔액만을 포함 한 것은 선진국들의 경우 정부가 발행하는 국 채를 통해 이루어지는 통화량조절, 즉 개시 장조작이 우리나라의 경우 한국은행이 발행하 는 통화안정증권을 통해 이루어지고 있다는 사실도 고려했다. 우선, 우리나라의 경제 규모 대 부 문 채무 수준은 선진국과 개도국의 중간 정도 인 것으로 나타났다(<그림 3> 참조). 2012년 준 우리나라의 GDP 대 부문 채무 율 은 75.2%로서, 일본(308.2%), 캐나다 (154.8%), 호주(89%)보다는 낮았지만, 멕시코 (38.7%), 인도네시아(33.1%), 필리핀(18%)보다 는 높았다. 그러나 일반정부 채무 대 채무 수준은 교 대상 국가들 중 가장 높은 수준 으로 나타났다(<그림 4> 참조). 2012년 준 우리나라의 채무는 일반정부의 채무의 118.3%에 달해 호주의 62.9%, 일본의 43%에 해서도 월등해 높았다. 채무에서 한 국은행의 통화안정증권 발행 잔액을 제외하더 라도 이 율은 80.7%로 여전히 교 대상 국 28 LG Business Insight 2013 5 15
지난 수 년간 정부부문에 해 상대적으로 통제가 느슨한 관들을 중심으로 부채가 빠르게 늘었다. 가 대 가장 높은 수준이었다. 이러한 분석 결과는 우리나라의 경우 경 제 규모 대 부문 전체의 채무는 선진국 보다 낮은 수준이지만, 부문 채무의 구성 에 있어서 일반정부 채무 대 채무가 여타 국가들에 해 매우 많은 상황임을 나타 낸다. 동일한 부문 채무이지만, 일반정부 채무의 경우 예산 심의, 국의 동의 등의 절차 를 거치는 반면, 채무의 경우 그 통제 의 정도가 상대적으로 약하다는 점을 감안할 때, 일반정부 채무에 해 매우 많은 채무는 우려되는 대목이다. 부채 급증으로 관 재무 건전성 약화 추세 실제로 최근 수 년간의 관 자산 및 부채 증가 추이를 살펴보면, 관들의 부채가 자산에 해 매우 빠르게 늘어났음을 알 수 있다(<그림 5> 참조). 2013년 1월 현재 관으로 지정된 295개 관들의 자산은 지난 3 년 동안 144조 4천억 원 늘어난 반면, 부채는 같은 간 156조 6천억 원이나 늘어났다. 자산 보다 부채가 12조 2천억 원이나 더 늘어난 셈 이다. 그 결과, 이들 관의 (부채/자산) 율 은 2008년 57.1%에서 2012년 67.5%로 높아 졌고, 2011년에는 8조 5천억 원, 2012년에는 1 조 8천억 원의 당순손실을 록했다(<그림 6> 참조). 이처럼 최근 관들의 부채가 늘어나 고 재무 건전성이 악화된 원인으로는 보자리 사, 4대강 사, 학자 대출 등 정책사 추진, 에너지 관련 시설 투자 등 미래 대 중장 투자, 서민생활 안정 을 위한 요 인상 억제 등 관이라는 특성에 인한 다양한 원인들을 들 수 있다. 그 러나 과도하게 늘어난 부 채는 이자지급 및 상환 부담을 가중시켜 관의 수익성을 악화시 킬 수 있고, 관이 과중한 부채를 스스 로 감당하지 못할 경우 국민경제 전반의 부담 으로 귀결될 수 있다는 점에서 관의 재 무 건전성에 대한 통제를 보다 강화해야 할 것 으로 보인다. 정부가 지난해 처음으로 2012년부터 2016 년까지 5년 간의 관 중장 재무관리계 획을 수립하고, 그 실행 상황을 지속적으로 점 검해 나가로 한 것도 이러한 문제점을 인식한 결과로 보인다. 그러나 중장 재무관리계획 수 립의 대상이 자산 2조원 이상 41개 관으로 한정되어 있고, 계획의 내용에 있어서도 향후 경 제성장률 가정 등이 다 소 낙관적인 전망에 근거 하여 수립된 것으로 보인 다는 점은 여전히 아쉬 운 대목이다. <그림 5> 2010년 이후 관 자산보다 부채가 빠르게 증가 78.9 46.8 60.2 62.0 53.9 55.2 (단위: 조원) 자산증가 부채증가 35.3 34.4 2009년 2010년 2011년 2012년 주 : 2013년 1월 현재 지정된 관 295개 대상 집계 자료 : 획재정부 <그림 6> 관의 (부채/자산) 율 2009년 이후 계속 상승 57.1 57.4 3.3 5.9 62.0 4.2 2008년 2009년 2010년 66.0 67.5 (부채/자산) 율 (%) 당순손익 (조원) -1.8-8.5 2011년 2012년 주 : 2013년 1월 현재 지정된 관 295개 대상 집계 자료 : 획재정부 LG Business Insight 2013 5 15 29
을 통해 이루어지는 준재정활동에 대한 보다 엄격한 준칙 수립과 감시가 필요하다. 최신 국제준에 따른 재정통계 작성하고 적극 활용해야 미국의 서브프라임 모지 사태, 유럽의 재정 위, 일본의 과도한 정부부채 문제 등을 통해 알 수 있듯이 재정 건전성 유지 및 제고의 중요 성이 더욱 높아지고 있다. 세계경제가 위축되고 경제 위에 직면한 상황에서 재정 상태가 양호 한 국가들과 그렇지 못한 국가들의 명암이 뚜렷 이 갈리고 있 때문이다. 특히, 우리나라의 경 우 경 대응을 위한 재정 지출 증대뿐만 아니 라 인구 고령화, 복지 수요 증대, 경제 혁신을 위한 투자 필요성 증대 등 구조적 요인으로 인 해 재정 악화에 대한 우려가 높은 상황이다. 특 히, 현실화될 경우 막대한 재정 지출이 불가피 한 통일이라는 상황에도 대해야 한다. 올바른 재정 정책 수립의 출발점은 재정 건 전성에 대한 정확한 판단일 것이다. 앞서 언급한 바와 같이, 주요 국제구들에 의해 주도되고 있는 국제 재정통계 개편의 글로벌 트렌드는 존의 일반정부 부채(general government liability) 지표보다 더욱 포괄적으로 적인 채 무 부담을 측정하려는 부문 채무(public sector debt) 지표를 개별국가로 하여 작성 하고 보고하도록 하는 것이다. 이는 보다 다양 한 재정지표 통계들을 확보함으로써 다양한 정책 목적에 부합하는 적절한 재정통계를 활 용하는 것이 중요해졌다는데 세계 여러 나라 들이 감대를 형성하고 있음을 의미한다. 재 정 건전성을 판단하는 준과 방법에 대해서 는 전문가들의 충분한 검토와 연구, 국민적인 합의가 있어야 하지만 동시에 국제준도 중시 되어야 한다. 국제적 관행에 부합하는 재정통 계를 작성함으로써, 객관적인 국제 교를 통 한 자국의 정확한 현황 파악 및 효율적인 의사 결정이 이루어질 수 있 때문이다. 이러한 맥락에서 우리나라의 경제 규모 대 일반정부 부채 율이 주요국들에 해 높지 않다는 것만으로 우리의 재정 상태가 건 전하다고 판단을 내리는 것은 지나친 과신일 수 있다. 지난 수 년간 정부부문에 해 상대적 으로 통제가 느슨한 관들을 중심으로 부 채가 빠르게 늘었고, 일반정부 채무 대 채무율은 여타 국가들에 해 이미 월등 히 높은 수준이 때문이다. 을 통해 이 루어지는 준재정활동에 대한 보다 엄격한 준칙 수립과 감시가 필요함을 시사하는 대목이다. 개편된 국제 재정통계 준에 맞추어 일반 정부뿐만 아니라 까지 포괄하는 전체 부문 채무(public sector debt) 지표의 산출과 활용을 서두를 필요가 있다. 현재 정부에서도 부문 재정통계 작성을 준 중이지만, 현재 알려진 계획 상으로는 2012년도 부문 재정 통계의 산출과 표는 2014년 3월에나 이루어질 계획이다. 앞서 언급한 중앙은행 채무의 인식 문 제뿐만 아니라 적연 충당부채, 정부보증채 무의 인식 문제 등 해결해야 할 쟁점 사항들이 여전히 많지만, 국제준, 해외사례, 국내여건 등을 종합적으로 고려한 활발한 논의와 연구를 통해 적 채무 부담을 정확히 파악하고 국민적 감대를 형성해 나가야 할 것이다. www.lgeri.com 30 LG Business Insight 2013 5 15