Understanding the Welfare Policy Process via Automated Text Analysis Jong Hee Park Department of Political Science and International Relations Seoul National University jongheepark@snu.ac.kr 1 Introduction The goal of this paper is to understand the welfare policy process in South Korean Parliament through techniques of automated text analysis. Recently, South Korea has faced important changes in her welfare regime. After the Asian Financial Crisis in 1997-1998, South Korean governments have implemented a series of reforms in welfare programs, mostly aiming to strengthening the social safety net for the poor, the elderly, and the marginalized. However, during this reform, major political parties in South Korea have shown a clear cleavage in determining the policy priority and designing the structure of newly instituted welfare programs. The conservative party (the Saenuri Party) emphasized the fiscal discipline and the selective targeting in order not to increase the burden of taxpayers too much. In contrast, the liberal and progressive parties (the New Politics Alliance for Democracy) put more emphasis on the principle of universal provision and taxing the rich to finance welfare programs. These debates on the policy ideas, or ideology, have shaped the policy process of the welfare programs systematically. For example, school free lunch programs, which were introduced by liberal and progressive party-connected superintendents of education in many provinces, support meals for all students in school, while conservative superintendents of education tried to narrow down its coverage into students whose parents are confirmed to be in need of income support. Likewise, the welfare policy process in South Korea has been shaped by different, sometimes opposite, ideological views of political parties. More importantly, these views are expressed in the parliament, especially during the Committee process. In South Korean legislative politics, the Committee process is one of the most important loci. First, the Committee wields the most direct and powerful influence over the administrative process in reviewing proposed bills and checking the administrative bodies. Second, more than a majority of important decisions in Parliament is 1
made in the Committee. Important partisan deals over specific issues are usually sealed by senior party members in the Committee under close consultation with party leaders. Party members in the Committee negotiate hard with each other to strike a better deal for their parties. Last, the Committee has a strong endorsement power. Once the Committee passes a bill, it is very rare to see this bill rejected in the floor. Given this important nature of the Committee process in South Korean policy process, it is highly important to understand and analyze the Committee process. However, unlike floor voting, the Committee process is recorded as spoken words rather than binary choices such as votes. It is much more difficult to analyze spoken words than written words or votes, which is why previous studies of the legislative process have focused on the analysis of votes or other congressional activities such as cosponsorship. 2 Data In this paper, we analyze proceedings of the Health and Welfare Committee in the National Assembly of the Republic of Korea from September 12, 2013 to May 19, 2014 using automated text analysis. Narrative data is different from numeric data in many senses, but narrative data can be analyzed systematically (like numeric data) using computers and statistical methods. Text analysis or automatic content analysis is an area of research that makes scientific inference from text data. Recently, automated text analysis is getting very popular in social sciences and engineering sciences by the availability of large volume of digitized text document and the advancement in text analysis methods. During 2013-2014, the major issue in the Health and Welfare Committee was the reform of the basic pension. The ruling conservative party (Saenuri) was able to pass the bill on May 2014 due to its majority (156 seats out of 300 seats). However, the bill had to go through multiple rounds of the Committee meetings, during which each party contested each other over many important issues in the basic pension. The number of Saenuri legislators is 11 and the number of Saejungchi legislators is 9. The commitee chair is Oh Je-se, a member of Saejungchi. The number of meetings is 23 and main issues include the Basic Pension Bill, hearings of the Minister of Health and Welfare, and the review and ratification of government budget. The raw text data of proceedings look like the following: 2013년9월12일(목) 보건복지위원회회의실 (14시10분 개의) 委 員 長 職 務 代 行 柳 在 仲 의석을 정돈하여 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제320회 국회(정기회) 제1차 보건복지위원회를 개의하겠습니다. 회의에 들어가기에 앞서 한 말씀 드리고자 합니다. 2
오늘 본 위원이 우리 위원회의 회의를 진행하게 된 것은 오제세 위원장님께서 사정이 있어 회의 진 행을 직접 못 하게 되어 국회법 제50조제5항의 규정에 의해서 본 위원이 위원장직무대행을 하게 된 것 입니다. 오늘 회의는 국회법 제52조에 따라 새누리당 유재중 위원 외 10인으로부터 2012년도 결산 심사를 안 건으로 하여 위원회를 개의하자는 요구가 있어서 열리게 되었습니다. 그러나 여러 위원님들도 아 시다시피 위원회의 의사일정은 국회법 제49조제2항에 따라 간사와 협의하여 위원장이 정하도록 되 어 있습니다마는 오늘 의사일정에 대해서는 교섭단체 간사 간에 협의가 제대로 이루어지지 않은 상 태입니다. 이에 오늘 회의에서는 부득이하게 안건을 상정할 수 없음을 양해하여 주시기 바랍니다. 따 라서 오늘 회의는 별도의 의사일정이 없으므로 여러 위원님들의 의사진행발언을 듣고 마무리하도 록 하겠습니다. 의사진행을 듣기 전에 본 위원이 지난 우리 8월 결산국회 소집에 이어 정기국회 첫 상임위인 오늘도 야당 위원님들께서 회의에 불 참하셨습니다. 대단히 유감스럽습니다. 오늘 논의는 결산뿐만 아니라 기초생활수급자 개편방안, 4대 중증질환 보장 방안, 수입농산 물 안전 대책으로 중요한 현안이며 결코 정쟁의 대상이 아닙니다. 이미 의사일정에 합의해 어제 전 체회의를 개최한 농축산식품위원회, 국토교통위원회보다 우리 보건복지위는 민생을 직접 챙기는 상 임위로 여야가 따로 있을 수 없고 국민적 관심이 대단히 큽니다. 국민들을 대신해 복지 관련법과 예 산을 꼼꼼히 챙기고 국정감사를 통해 민생을 돌보는 것이 국민이 부여한 역할과 책임임을 망각해 서는 안 됩니다. 야당 위원님들은 책임 있는 자세로 민생국회를 열 수 있도록 뜻을 모아 주시기 를 바랍니다. 의사일정 합의와 회의 참석을 재차 부탁을 드리면서 다른 의사진행발언 하실 위원님들께서는 거수 하여 주시기 바랍니다. 존경하는 문정림 위원님 말씀해 주시기 바랍니다. 질 존경 평균 is usually written in Chinese characters. 사람 의견 사실 이해대선 세금 현재 설계 그분 3 동의 Results 이유 상위 질의 미래 Speech Speech per capita Word Word per capita Saenuri 169 169.40 23987.00 2398.70 Saejungchi 2587.00 287.44 38617.00 4290.778 Unified Jinbo 43 43 807 807.10 Government 4287.00 171.48 2985 1194.32 Expert 5 13.50 329 822.75 표 2: The Number of Speeches and Used Words for the Basic Pension Bill Speech Speech per capita Word Word per capita 4 Saenuri 169 169.40 382 382.80 Saejungchi 2587.00 287.44 995 1106.22 Topic Analysis 3 Unified Jinbo 43 43 187 187 Government 4287.00 171.48 4260.00 170.40 Expert 5 13.50 407.00 101.75 가 국 국 혜택 운영 표 1: The Total Number of Speeches and Used Words 이 기 공 보완 identity of a speaker and the text after that is the speech by the speaker. The name of the speaker 인 복지 meeting. Then, the numbers indicate the starting time of the meeting. The circle indicates the 소득재분배 The first line indicates the date of the meeting and the second line is the location of the 연 해 인
표 3: Left-leaning Parisan Phrases Regarding the Basic Pension Bill 國民年金 어르신 老齡年金 大統領 年金法 福祉部 加入者 加入其間 年金制度 未來世代 후보자 마이크 保健福祉 보험료 새누리당 새정치 보편적 保健福祉部 협의체 입법예고 영상자료 가능성 상임위 공무원 전문가 새누리당이 受領額 差等支給 근본적 기본적 불이익 重症障碍人 청와대 나머지 수익률 인사청문회 입법권 재정의 정치인 할게요 현世代 國家財政 물가상승률 보건의료 福祉國家 시뮬레이션 조세부담 한나라당 국고보조 두루누리 무책임 장 재분배 최원영 Saejungchi 27 10 79.00 70.00 5 4 4 3 3 29.00 2 2 19.00 19.00 19.00 19.00 1 17.00 1 1 1 1 10.00 9.00 9.00 4 Saenuri 10 2 4 3 20.00 19.00 1 2 1 1 9.00 Difference 17 8 3 6 20.00 2 2 19.00 2 2 1 1 7.00 1 17.00 1 10.00 10.00 7.00 7.00
표 4: Right-leaning Parisan Phrases Regarding the Basic Pension Bill 障碍人 이야기 사각지대 대상자 어린이 保健福祉部長官 지자체 일요일 건강보험 이목희 형평성 국정감사 유재중 긍정적 오제세 저所得층 중앙 한나라당이 각계각층 國家政策 김성주 老人福祉施設 불가능 Saejungchi 2 Saenuri 2 2 9.00 7.00 7.00 Difference - -17.00 - - -7.00 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 표 5: Changes in the Frequency of Partisan Phrases Meeting 320-1 320-2 320-3 320-4 320-5 320-6 320-7 320-8 320-9 320-10 320-11 321-1 321-2 322-1 322-2 322-3 322-4 322-5 323-1 323-2 324-1 324-2 325-1 Saenuri 38 0 1856 2034 163 0 0 2245 1145 1101 221 293 724 2224 1979 637 834 137 1966 1522 312 533 842 5 Saejungchi 0 1308 4053 2497 412 0 0 2907 1666 1245 151 1755 147 3912 2862 995 2120 295 4047 2318 223 365 1369
그림 1: Saenuri 6
그림 2: Saejungchi 7
표 6: Changes in the Frequency of Campaign Promise Meeting Saenuri Saejungchi 320-1 0 0 320-2 0 726 320-3 110 963 320-4 8 127 320-5 0 82 320-6 0 0 320-7 0 0 320-8 27 279 320-9 0 59 320-10 3 65 320-11 15 38 321-1 21 0 321-2 0 0 322-1 20 119 322-2 0 32 322-3 0 10 322-4 37 142 322-5 0 0 323-1 0 170 323-2 12 0 324-1 0 0 324-2 0 257 325-1 0 0 표 7: Changes in the Frequency of President Meeting Saenuri Saejungchi 320-1 0 0 320-2 0 1006 320-3 70 1014 320-4 0 110 320-5 0 47 320-6 0 0 320-7 0 0 320-8 72 162 320-9 5 134 320-10 17 124 320-11 0 56 321-1 0 73 321-2 97 0 322-1 0 297 322-2 33 56 322-3 14 10 322-4 0 233 322-5 0 0 323-1 19 274 323-2 17 27 324-1 100 4 324-2 0 259 325-1 46 29 8
그림 3: Correlated Words with Campaign Promise by Saenuri 소득 사람 문제 국민 후보자 표 8: Results of Topic Analysis 예산 장관 문제 예산 장관 예산 일부 복지부 공단 일부 문제 일부 복지부 복지 보호 복지 장관 이사 보호 전문 담배 새누리 소득 국회 정책 정책 대안 관리 대안 국회 국회 대안 국회 복지부 의견 기초 질의 연계 해결 지자체 어린이 해결 어린이 개정법률안 보육 업무 개정법률안 연계 연계 지자체 개정법률안 연계 국민 노인 차관 민주 사건 부담 부담 내용 관련 장님 내용 민주 민주 사건 내용 민주 불구 복지 9 공약 국회 후보자 후보자 예산 국회 예산 문제 장관 내용 국회 추계 환자 환자 자료 자료 필요 병원 공단 재정 복지부 새정치 소득 논의 증액 논의 증액 국민 정책 식품 지급 지급 논의 의견 지급 의사 의견 차관 카드 카드 반영 반영 관련 제도 관리 연계 연계 의료법 해외 연계 사람 해외 사람 노인 요구 요구 사실 문제 요구 개정 사건
그림 4: Correlated Words with Campaign Promise by Saejungchi 10
그림 5: Correlated Words with President by Saenuri 11
그림 6: Correlated Words with President by Saejungchi 12
그림 7: Topic Number Selection Saenuri Saejungchi Harmomic Means 125000 120000 115000 5 10 15 20 Harmomic Means 210000 200000 190000 5 10 15 20 Number of Topics Number of Topics 그림 8: Budget Review 13
그림 9: 320-8 Meeting 그림 10: 320-9 Meeting 14