2010 중앙선거관리위원회 위탁연구 정당의 지방선거 후보자 공천과 정당공천제도 개선에 관한 연구 최종보고서 한국선거학회
제 출 문 중앙선거관리위원회 위원장님 귀하 본 보고서를 정당의 지방선거 후보자 공천과 정당 공천제도 개선에 관한 연구 의 최종 보고서로 제출합니 다. 2010. 07. 한국선거학회 회장 김형준
목 차 Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 각국의 공직후보 선출 제도 및 한국형 공천제도 고찰 1. 선진 민주국가들의 공직후보 선출 제도 고찰 4 2. 한국 정당의 공직 후보 선출 제도 고찰 9 3. 새로운 한국형 공천제도 : 공천배심원 제도 고찰 15 1) 배경 및 필요성 15 2) 운영 및 조건 16 Ⅲ. 광역자치단체장 정당공천 분석 및 평가 1. 서 론 22 2. 선거결과 및 정당공천제 논쟁점 24 1) 광역자치단체장 선거결과 24 2) 정당공천제 이론 및 논쟁점 26 3. 광역자치단체장 후보자 공천규정 및 환경 분석 29 4. 한나라당과 민주당 광역자치단체 후보자 공천과정 평가 37 Ⅳ. 6.2 지방선거 기초단체장공천제도 평가와 개선방안 1. 공천제도에 관한 선행연구 45 1) 포괄성, 분권화, 그리고 참여와 경쟁 45 2) 공천제도의 민주화 49 3) 한국의 공천제도 논의: 개방화론 vs. 당원중심론 51 2. 2010년 6.2 지방선거 기초단체장 공천사례 분석 55-5 -
1) 한나라당과 민주당의 공천관련 당헌 및 당규, 그리고 적용된 공천방식 55 2) 국민/시민공천배심원제의 특성 63 3) 공천심사위원회의 구성과 역할: 개방성과 분권화 67 4) 지역 및 여성의 대표성 68 5) 공천결과에 대한 승복 71 3. 후보공천제도의 변화, 실현 가능한 공천개혁방안 72 1) 공정한 경쟁 74 2) 참여 78 3) 분권화 80 4) 투명화 81 4. 결론 82 Ⅴ. 6.2동시지방선거 공천제도 평가와 개선방안: 지방의회 의원 공천 제도를 중심으로 1. 연구개요 85 1) 지방의회 의원 후보자 선출의 의미 85 2) 6.2 동시지방선거 지방의회 공천제도의 쟁점 86 2. 기존 연구와 방법 89 1) 기존 연구 경향과 내용 89 2) 연구 방법 92 3. 6.2 동시지방선거의 지방의원 공천제도 92 1) 주요 정당의 공천제도 원칙과 내용 92 2) 6.2 지방선거와 정당 공천 94 3) 6.2 동시지방선거 공천 관련 쟁점 116 4. 결론 122-6 -
Ⅵ. 종합 및 제언 1. 외국의 정당공천제도 및 한국형 공천제도 종합 및 제언 126 2. 광역자치단체장 정당공천 종합 및 제언 127 3. 기초자치단체장 정당공천 종합 및 제언 129 4. 지방의회 공천제도 종합 및 제언 130 참고문헌 - 7 -
표 목차 <표 2-1> 공직후보 선출 형태 5 <표 2-2> 주요 선진 민주국가들의 공직후보 선출제도 비교 분석 7 <표 2-3> 공천배심원단제도의 구성, 운영 및 조건 19 <표 3-1> 2010년 제5회 지방선거 정당별 결과 24 <표 3-2> 광역단체장 선거 득표율 비교 25 <표 3-3> 한국의 지방선거 정당공천제 변화 27 <표 3-4> 6.2 지방선거 광역단체장 후보자 선정 및 본선당선자 29 <표 3-5> 한나라당과 민주당의 공심위 및 후보자 선정 과정 33 <표 3-6> 광역단체장 후보 결정방식 38 <표 4-1> 후보공천 논쟁 53 <표 4-2> 민주당의 시민공천배심원제 시행 결과 66 <표 5-1> 정당별 6.2 지방선거 결과 95 <표 5-2> 한나라당의 공천규정과 내용 99 <표 5-3> 민주당 공천제도에 대한 규정 102 <표 5-4> 민주노동당 공천제도 당규 규정 107 <표 5-5> 진보신당의 공천제도와 당규 108 <표 5-6> 자유선진당 공천 관련 당헌 당규 111 <표 5-7> 국민참여당의 공천제도 관련 당규 113 <표 5-8> 지방선거 정당공천제 실시 현황 118 <표 5-9> 2006년 지방의회의원선거 결과 121
그림 목차 <그림 2-1> 중앙당 공천배심원단 제도 모형 17 <그림 2-2> 지역 공천배심원단 제도 모형 18 <그림 4-1> 공천유형과 민주화 경로 49 <그림 4-2> 6.2 지방선거에서 민주당의 광역 및 기초 단체장 공천 방식 58 <그림 4-3> 지역별 민주당 기초단체장 후보선출방식 59 <그림 4-4> 한나라당의 광역 및 기초단체장 공천 방식 60 <그림 4-5> 지역별 한나라당 기초단체장 후보선출방식 61 <그림 4-6> 한나라당과 열린우리당/ 민주당의 경쟁적 공천방식의 적용변화 63 <그림 4-7> 6.2 지방선거 남성 대비 여성후보 공천 비율 70 <그림 4-8> 한나라당 또는 민주당 소속 현직기초단체장의 무소속출마비율 72
Ⅰ. 서 론 지난 1995년 자치단체장과 지방의회 의원을 선출하는 지방선거가 시행되 면서 지방정치의 발전 가능성에 대한 국민들의 관심과 기대는 매우 컸음. 하지만 후보공천과정에서부터 뇌물성 공천헌금과 예비후보자 매수 등 많은 문제점들이 지속적으로 불거져 나오면서, 지방선거후보공천에 대한 국민들 의 우려가 심화되어왔음. 2010년 지방선거를 앞두고, 새롭게 시민공천 또는 국민공천 배심원제를 도 입하는 등 민주당과 한나라당이 추진해온 여러 제도개선시도들은 최소한 이러한 우려를 불식시키기 위한 하나의 시도라고 할 수 있음. 하지만, 이러 한 노력에도 불구하고 각 정당이 추진하는 공천제도의 변화가 과연 후보선 출과정의 민주주의를 발전시키고, 나아가 지방정치의 활성화에 기여할 수 있을 것인지에 대한 의구심은 여전히 국민들 사이에 사라지지 않고 있음. 기존의 한국정당의 공직 후보자 공천과정에 대한 연구들은 대체로 대통령 또는 국회의원 후보자공천방식을 중심으로 이루어져왔으며, 지방선거의 후 보자, 후보자선출 방식에 대한 관심은 그다지 높지 않았음. 아울러, 기초단 체장 및 의원 후보에 대한 정당공천제 폐지를 둘러싼 논쟁을 제외한다면, 지방자치의 뿌리를 구성하는 지방선거의 공직후보선출과정에 대한 체계적 인 연구가 충분히 이루어졌다고 보기는 힘들 것임. 본 연구는 한나라당과 민주당 등 한국의 주요 정당들이 지난 2010년 6.2지 방선거를 앞두고 시행한 광역 및 기초단체장 후보들에 대한 공천사례를 분 석함으로써 민주적이며, 실현가능한 제도개선 방안을 제시하기 위한 것임. 이를 위해서 본 연구진은 공천제도에 관한 대부분의 선행연구들이 주목해 - 1 -
왔던 포괄성(inclusiveness)과 분권화(decentralization) 뿐만 아니라, 참여 (participation)와 경쟁(contestation) 차원에서 공천민주주의를 개념화하 고, 이를 토대로 이번 지방선거에서 적용된 한나라당과 민주당 등 주요 정 당들의 공직후보선출방식의 제도적 특성을 분석할 것임. 본 연구는 이러한 문제인식에서 출발하여 여러 후보자 공천제도의 특성, 이 론적 논의 그리고 모형을 제시하고자 하였음. 또한 외국의 공천제도의 분 석, 2010년도 지방선거 후보자 공천과정을 대한 체계적인 분석을 통하여 민주적이면서도 실현가능한 제도개선 방안을 학문적이고 실증적으로 추적 하여 제시하였음. 특히 이번 지방선거에서 새로 도입된 국민배심원공천제도(시민참여배심원 제도) 와 당내 경선제도, 여론 수렴 제도 및 공천 심사 제도를 광역자치단체 장 후보선출과정, 기초자치단체장 후보자 선출과정, 그리고 광역 및 기초 지방의회 의원 공천과정으로 세분하여 공천 제도의 장단점을 분석해보았음. 여기서는 우선 개방성과 경쟁성 그리고 참여와 경쟁 차원에서 광역자치단 체장, 기초자치단체장, 광역 및 기초의회 후보공천제도의 유형화를 시도할 것임. 아울러, 이 연구는 광역 및 기초단체장후보 공천 제도를 정당지도부 의 권력집중 수준, 후보선정의 공정성 제고에 대한 정치적 요구, 공천 비용, 당내의사결정문화의 함수로 보고, 공천 심사위원회 구성 및 운영규정, 예비 후보자들의 등록 및 선출방안(여론 조사, 당내 경선) 등을 중심으로 한국의 양대 정당, 즉 한나라당과 민주당의 사례분석을 시도하였음. 마지막으로, 이 연구는 지방자치의 뿌리역할을 수행하는 지방자치단체의 자 치성에 조응하는 단체장후보 공천방식의 도입이 필요하다는 이론적 가정 하에 후보공천과정 및 결과의 공정성을 제고하기 위해서 당내 경선방식과 여론조사 결과의 수렴 방식의 제도화 과정과 실행과정 및 결과를 평가하고 - 2 -
각 제도들이 개방성과 경쟁성 등 후보공천과정에서 요구되는 민주주의의 핵심적 가치 요소들에 부합하는지에 대한 논의를 진행하였음. 무엇보다 이 연구는 그동안 후보공천제도평가의 이론적 취약성으로 인하여 기존의 연구들이 단편적인 성과평가에 그쳐왔다는 점에서, 한국형 공천제도 의 이론적 논의를 체계적인 평가에 기초하여 실현가능한 대안을 제시하는 데 기여할 것으로 기대됨. - 3 -
Ⅱ. 각국의 공직후보 선출 제도 및 한국형 공천제도 고찰 1. 선진 민주국가들의 공직후보 선출 제도 고찰 정치제도라는 것은 각국이 공유하고 있는 고유한 역사와 전통, 문화 등의 요인들에 의해 크게 영향을 받기 때문에 어느 것이 좋은 제도인가를 결정짓 는 데는 한계가 따를 수 밖에 없음. 하지만, 선진 민주주의 국가들의 공직후보 선출 방식을 비교 고찰하는 것 은 한국 정당들이 추진하고자 하는 공천개혁 논의의 폭을 넓히고 내실을 기 할 수 있다는 점에서 상당한 의미를 가질 수 있음. 각국의 정당들은 다양한 형태의 공직 후보자 선출 방식을 발전시켜 왔고, 현대 정치에 있어서 다양한 형태의 정치 충원과 후보 지명과정을 이론적으 로 분류한 여러 학자들 중 노리스(Norris)의 분류 방식이 상당한 현실성을 갖고 있음. 노리스(Norris, 1996: 203)는 두 가지 기준에 따라 각국 정당의 충원 형태 를 분류해보면, 한 기준은 정당의 후보자 선정 및 정치 충원과정이 얼마나 관료화(bureaucratic) 또는 후원적 체계(patronage)를 갖고 있는가임. 관료 적이라는 의미는 후보자 출마 신청에서부터 후보 최종 선정 결정 과정이 당 의 엄격하고 세부적이며 또한 명시적인 규칙으로 제도화되어 있으며 또 철 저히 집행되고 있는가 하는 여부임. 반면, 후원적 체제란 후보 선정과정이 공식적인 규칙보다는 당의 지도부 또는 특정 인사와의 개인적 친분관계나 후원이 더 중요함. - 4 -
또 다른 기준은 후보 선정 결정과정이 중앙집중적(centralized) 또는 지방 분권적(localized)으로 이루어지는가 여부임. 중앙집중적 체제에서는 중앙 당, 지구당, 그리고 계파 지도자들의 권한이 절대적인 반면, 지방분권적 체 제에서는 후보 선정 결정권이 지구당의 일반 당원, 중간간부 그리고 경우에 따라서는 일반 유권자에 있는 형태임. 1) 노리스는 <표 2-1>에서 보듯이 이 러한 두개의 기준을 바탕으로 4가지 유형의 후보선출 형태를 분류하고 있 음. <표 2-1> 공직후보 선출 형태 관료적 (Bureaucratic) 후원적 (Patronage) 중앙집권적 결정 (Centralized decision making) 제1유형 오스트리아 사회주의당 그리스 PASOK 제2유형 프랑스 UDF 일본 자민당 지방분권적 결정 (Localized decision making) 제3유형 영국 노동당 독일 사회민주당 제4유형 미국 민주당 캐나다 자유당 출처: Pippa Norris. 1996. Legislative Recruitment. in Lawrence LeDuc., Richard G. Niemi, and Pippa Norris, Comparing Democracies: Elections and Voting in Global Perspectives. London: Sage Publication Inc, p.203. 제1유형은 중앙집권화된 관료체제 (central bureaucratic)임. 오스트리아 사회주의당과 같이 매우 권위적인 간부 정당에서 그 예를 찾아 볼 수 있음. 즉, 당규에 의해 중앙당 지도부나 계파 지도부가 후보 선정을 전적으로 결 정하도록 공식적으로 명시화하고 있음. 다시 말해, 당내 응집력이 강한 각 계파들에 의해 정치 충원이 이루어지는 특징을 보임. 1) 래니(Ranney, 1981)와 하잔(Hazzan, 2002)은 이를 지명인단(selectorate)의 포괄성정도(degree of inclusiveness)로 분류하고 있음. 즉. 미국과 같이 일반 유권자들도 참여하는 비당파적 지명의 절차를 가장 포괄적인 형태로, 그리고 당 지도부에 의해 결정되는 형태를 가장 배타적인 형태로 분류했음. - 5 -
제2유형은 중앙집권화된 후원체제 (central patronage)임. 일본의 자민당 에서 그 예를 찾을 수 있음. 후보자 선정과정이 당 지도부간, 계파간 협상으 로 이루어짐. 해당 지역의 일반 당원이나 시민들은 전혀 영향력을 행사하지 못함. 제3유형은 지방분권화된 관료체제 (localized bureaucratic)임. 영국, 독일 등 많은 유럽 국가들이 채택하고 있음. 정치충원 및 공직후보선출은 지방의 선거구 자체의 권한인 동시에 그 선정과정은 매우 엄격한 내부 규칙에 의해 규제됨. 제4유형은 지방분권화된 후원체제 (localized patronage)임. 미국이 가장 전형적인 나라임. 당 지도부가 후보 선정 과정에 전혀 영향력을 행사하지 못하고 통상 당원과 일반 주민들이 참여하는 예비선거라는 경선 과정을 거 쳐 결정하게 됨. 이와 같은 경선을 거쳐 선출된 후보에 대해서는 당 지도부 가 거부권 행사와 같은 경선 결정을 바꿀 수 있는 어떠한 권한도 없음. 미국, 영국, 독일 등 주요 선진 민주국가들의 공직후보 선출 방식을 보다 세 부적으로 비교 고찰해 보면 다음과 같음. <표 2-2>에서 보듯이 크게 분권 화, 개방화, 법률적 규정, 경선 담당기구 등의 다양한 측면에서 고찰해 볼 수 있음. 첫째, 분권화 는 후보자의 선출과정에 어느 정도 중앙이나 지방 정당 간부 의 개입이 배제되고 지역 선거구가 자율적으로 결정하느냐의 문제임. 미국 의 경선제도는 중앙이나 지방 당 간부의 개입이 철저하게 배제되어 있다는 점에서 완전 분권형 모델임. 독일도 미국과 같이 후보자 선출제도의 분권화 가 잘 발달된 나라인데. 후보자 선출을 위한 당대의원 대회는 당해 지구당 의 당원총회나 당원대회에서 선출되는 대의원으로 구성됨. 그런데, 선거구 당원 총회에서 선출된 대의원들이 비밀투표로 결정한 지구당 후보자 결정 - 6 -
은 의원 후보 결정의 최종 절차임. 즉 주의 정당조직이나 연방의 중앙당은 지구당의 후보자 결정과정에 개입할 제도적 장치가 없으며, 지역 선거구에 서 결정된 후보자를 수용하여야 함. 2) <표 2-2> 주요 선진 민주국가들의 공직후보 선출제도 비교 분석 미국 독일 영국 분권화 정도 분권형 중앙당 우위 분권형 완전분권형 -중앙당이나 주 정당 -중앙당이 예비후보자 -중앙당 및 정당 간부 조직이 개입할 장치 의 명부를 관리하고 의 개입 완전 배제 부재(주정당 의장단 지구당의 결정을 승 의 이의 제기 권한 인 보유) 최종 후보선출 기구 당원대회 폐쇄형 예비선거 개방형 예비선거 지구당 대의원대회 중앙당 -지구당당원총회 지 -지구당 집행위원회 구당대의원대회 지구당 총회 중앙당 개방화 완전 개방형 -일반 유권자도 참여 제한적 개방형 -당원만 참여 제한적 개방형 -당원만 참여 법적 규정 주법에 규정 정당법에 후보자선출 정당의 당헌과 당규 과정과 절차 법률로 에 유임 규정 경선 관리 감독기구 주 선거관리위원회 연방정부 개별정당 정당 특성 약한 응집력과 기율 원내중심 정당 강한 응집력과 기율 원내외 중심 정당 강한 응집력과 기율 원내외 중심 정당 * 출처: 마인섭(2003), 이준한(2003), 정병기(2003), 손병권(2003) 등의 논문 내용을 참조하 여 작성 반면, 영국의 의원 선출제도는 미국과 독일에 비해 분권화의 수준이 낮은 편임. 중앙당이 예비 후보자의 명부를 관리하고, 지구당 집행위원회의 결정 을 승인하는 상당히 실질적인 권한을 가지고 있기 때문임. 예를 들어, 영국 2) 다만 주 정당의 의장단은 선거구 당원총회 또는 대의원회의의 후보결정에 대하여 이의를 제기할 수 있고, 이의가 제기된 경우 재투표를 실시하여 그 결과를 마지막 결정으로 함. 독일의 후보선출 방식에 대해서는 마인섭(2003, 5), 정병기(2003, 120-124) 등을 참조할 것. - 7 -
노동당의 경우, 중앙당의 전국 집행위원회(National Executive Committee) 는 지구당의 집행위원회에서 선정한 최종 후보 지명을 뒤집을 수 있는 권한 이 있음. 이에 비해 보수당의 경우는 중앙당이 후보자의 명부를 관리하고 후보자의 선정절차와 원칙을 감독하지만 후보자 선정의 최종적인 권한은 지구당의 집행위원회에 있음. 따라서, 노동당에 비해서는 분권화의 수준이 높다고 할 수 있지만 중앙당의 개입 여지가 용인된다는 점에서 미국과 독일 에 비해 상대적으로 분권화가 낮다고 할 수 있음. 둘째, 개방화 는 후보선출 과정에 당원이나 대의원뿐만 아니라 비당원으로 써의 일반 주민들이 얼마나 자유롭게 참여할 수 있느냐에 따라 결정됨. 미 국의 예비 선거 방식은 크게 폐쇄형 예비선거 (closed primary)와 공개형 예비선거 (open primary)로 구별됨. 전자의 경우, 유권자가 비당원이라 할 지라도 예비선거에 참여하기를 원하면 사전에 당원으로 등록하거나 그 정 당의 지지를 밝히면 됨. 반면, 후자의 경우는 유권자가 사전에 당원으로 등 록할 필요도 없고 다만, 투표소에 들어가기 전에 한 정당의 투표용지만 받 아서 경선에 참여하면 됨. 3) 따라서, 미국의 예비경선 제도는 개별 유권자의 참여가 확대되어 있다는 점에서 매우 개방적이라 할 수 있음. 비당원인 일 반 유권자의 참여 수준이 가장 높은 제도임. 반면, 독일이나 영국의 경우는 미국에 비해 개방성이 현격하게 떨어짐. 독 일의 경우, 당원총회나 당 대의원대회에 당원이 아닌 일반 유권자가 참여하 지 못한다는 점에서 개방성은 낮다고 할 수 있음. 영국의 경우도 비당원의 자격으로는 후보선출에 직접 참여할 수 없다는 점에서 개방성이 낮음. 셋째, 법률적 규정 은 후보자 선출의 과정과 절차가 법률로 규정되어 있는 가에 대한 문제임. 반면, 경선 담당기구 는 경선 과정에 중앙 정부 또는 지 3) 일부 주에서는 공개형 예비 선거를 더 발전시킨 완전 공개형 예비선거(blanket primary) 을 채택 하고 있음. 여기에서는 투표참여가 당원의 자격과는 무관할 뿐 아니라 유권자가 하나의 정당후보에 의 투표에 제한되지 않고 복수의 정당의 예비선거 후보명부에 등재된 후보들에게 투표할 수 있는 제도로 예비선거에의 참여가 모든 유권자에게 제한 없이 공개된 제도임. - 8 -
방정부의 관리 감독이 허용되는지 여부를 기준으로 평가할 수 있음. 우선, 미국의 경우, 의원 후보자 선출 과정은 주법에 상세히 법률로 규정하고 있 어 유권자들은 주법에 정해진 선거의 방식에 따라 예비선거에 참여함. 또한, 후보자 선출 과정은 주 선거관리위원회의 관리 감독하에 이루어짐. 독일도 후보자 선출의 과정과 절차가 상대적으로 상세히 법률로 규정되어 있음. 예를 들면 독일의 정당법은 후보자 추천은 지구당의 직접투표를 통 하여 혹은 적어도 대의원으로 구성된 선거인단에 의한 간접투표를 통하여 선출하여야 한다 고 규정하고 있고, 후보자 선출을 위한 당대의원의 선출과 당대의원회의 후보선출의 시기를 법률로 정하고 있음. (마인섭 2003, 5). 한편, 영국은 미국이나 독일과는 달리 의회 의원의 후보자 선출절차에 대한 법적인 규정이 없고 세부적인 절차를 정당에 위임하고 있는 까닭에 후보자 선출 절차에 모든 정당이 동일하지 않음. 미국과 독일의 경우를 제외한 대 부분의 경우에 의회 의원 후보자의 선출과정은 대게 정당의 당헌과 당규에 위임되어 있고 연방이나 주의 법률로 규정한 경우는 많지 않으며 따라서 중 앙이나 지방의 공적인 선거관리기관이 관리 감독하는 것도 예외적임. 2. 한국 정당의 공직 후보 선출 제도 고찰 각 정당들은 제한적이지만 기존과는 다른 여러 공천 방식들을 채택해 실험 했음. 과거에는 중앙당이 후보를 추천하는 전형적인 하향식 방식을 채택했 으나 2002년에는 여야 정당들은 과거와 같은 하향식 공천보다는 당원과 주 민들이 참여하는 상향식 공천을 적극 추진했음. 4) 하지만, 당시 집권당이었 4) 위에서 언급한 Norris의 유형에 따르면, 한국 정당들은 공직후보 선출에서 중앙집권화된 후원체 제 (central patronage)에서 지방분권화된 관료체제 (localized bureaucratic) 유형으로 전환하고 있었음. 김용호(2003, 18-19)는 2004년 17대 총선 이전의 한국 국회의원 공천제도의 특징을 다음 과 같이 설명하고 있음. 첫째, 미국, 독일, 핀란드, 노르웨이 등 일부 국가에서는 공직후보 선정 방 식을 법으로 정하고 있는 데 반해, 우리나라는 정당에 맡기고 있는 실정임. 둘째, 우리나라 공천제 도는 매우 중앙집권적이어서 지방당의 권한은 거의 없고 중앙당이 모든 공천 과정을 관리하고 최 - 9 -
던 민주당은 상향식 공천을 의무화했고, 한나라당은 원칙적으로 경선을 치 르도록 했음. 당시의 상향식 공천의 방법은 지방선거에 나설 시장, 군수 후 보자 선출을 중심으로 지구당 경선, 지구당 운영위원화 추대, 지구당 운영 위원회 표결 등 크게 세 가지 방식이었음. 광역단체장의 경우, 정치적으로 중요한 직책을 담고 있기 때문에 여야 정당 은 경선을 통해 후보자를 선출했음. 민주당의 경우, 자신들이 강세지역이라 고 여기는 서울, 인천, 광주, 전북, 전남 등에서는 경선을 통해 후보를 선출 했고, 취약지역인 부산, 강원에서는 추대 회의를 통해 후보자를 공천했음. 이러한 상향식 공천과는 대조적으로 경남은 중앙당에서 새로운 인물을 영 입했으며, 제주도는 현직 도지시를 후보자로 결정했음. 한나라당도 비슷한 패턴을 보였음. 서울, 부산, 대구, 인천, 대전, 울산 등 강세지역에서는 경선 을 통해 후보자를 선출했고, 나머지 지역에서는 현 단체장을 출마시키거나 지구당에서 추대해서 결정했음(서울대 한국 정치연구소, 2002 : 20-21). 반면, 기초단체장 후보 선출에서는 여야 모두 많은 지역에서 경선을 실시했 지만, 현직 단체장들이 불공정 경선을 문제 삼아 경선결과에 불복하여 무소 속으로 출마하는 사례가 많았음. 5) 특히, 민주당과 한나라당의 텃밭지역인 호남과 영남지역의 공천을 보면, 경선결과에 상관없이 지구당의 비민주적 운영과 불투명성에 대해 많은 후보자들이 반기를 들고 무소속으로 출마했 음. 따라서, 경선이라는 절차를 거쳤다는 사실만으로 민주적 선거 결과를 확신할 수 없었음. 역대 지방선거에서 나타난 여야 정당의 공천과정은 선거 인단 구성 등 경선 절차와 방식에 대한 보다 많은 숙고가 필요하다는 교훈 을 남겼음. 종 결정권을 가짐. 셋째, 후보 선정과정에서 유권자나 당원이나 대의원의 실질적인 참여가 거의 없 고 주로 중앙당의 소수 지도자 중심으로 이루어지고 최종 결정권은 당의 최고지도자가 행사함. 5) 민주당의 현직 구청장이 경선결과에 불복해서 무소속으로 출마한 경우는 서울 서대문구, 성북구, 강북구, 경기 시흥시, 부산 강서구, 동래구, 대구 중구와 서구 둥 이었음(서울대 한국정치연구소, 2002 : 20-21). - 10 -
현재 각 여야 거대 정당이 과거 채택했던 국민참여 후보 선출은 통상 선중 앙당심사-후국민참여경선 방식에 의존했음. 즉, 중앙당에 중립적인 외부 인 사를 포함한 공천심사위원회를 구성하고 객관적인 공천심사 기준에 따라 소수의 후보자(3인)를 선거구에 추천하면 주민과 당원들이 참여하여 경선 을 실시하는 방식임. 후보 선출 과정의 운영상 절차로 볼 때 앞서 검토한 영 국식 모델에 가깝다고 할 수 있음. 따라서, 공직후보 추천의 실질적인 최종 권한은 지역구에 있다고 할 수 있음. 마인섭(2003)은 의원후보 선출 모델로 미국의 예비선거형 완전분권형, 독 일의 대의원회의형 분권형, 영국의 중앙당 우위의 분권형, 독일의 대의원회 의형 분권형 등의 특징과 장단점을 비교 분석한 다음 정당의 하부구조가 취약하고 진성당원이 절대적으로 부족한 한국에서는 가장 부합하는 공직후 보 선출 방식으로 중앙당 심의-지구당의 국민참여형 경선 방식을 제안하 고 있음. 6) 즉, 지역구 공직후보 선출 과정은 중앙당의 공모, 중앙당 심사기관의 심사 및 선정, 국민참여형 지구당 선거인단회의의 투표와 선출, 중앙당의 승인 및 추천으로 요약됨(마인섭, 2003 : 15; 강원택, 2003 : 10-11). 또한, 현 실적인 국민참여형 경선의 방법으로 1,000명의 당원과 1,000명의 비당원 으로 구성할 것을 제안했음. 마인섭은 이러한 방식이 기존의 중앙집권의 하 향식 정당공천 제도를 청산하고 분권화되고 민주화된 제도를 정착시키며 새로운 공천제도로 전환되는 과정에서 지불해야 할지 모를 부작용을 최소 화하기 위한 방안이라고 주장함. 6) 마인섭(2003 : 19-20)은 중앙당이 예비 후보자를 심의 선정하여 후보자 명부를 작성하고 그 명 부에 대하여 지구당의 집행위원회가 투표하는 영국의 상 하향식 혼합형은 중앙당의 역할이 유지 되면서 지방당의 자율적 결정권을 인정한다는 측면에서 우리에게 흥미 있는 모델이지만 지구당에 서의 명부에 오를 후보자의 선임을 후보선정위원회(selection committee)에서 하고 후보자의 결정 을 지구당 집행위원회에서 한다는 점에서는 우리의 현실에 맞지 않는다고 진단하고 있음. 그 이유 로 한국 정당들은 하부구조는 취약하지만 중앙당의 역할이 핵심적이었고, 정당의 기율은 강한 편이 지만 정책과 이념의 분화는 약한 편이기 때문이라고 지적함. - 11 -
이러한, 선중앙당심사-후국민참여경선 에 의한 공직후보 선출 방식은 과거 와 비교해서 큰 변화를 보이고 있지만 과거 지구당의 역할을 대신하고 있는 당원협의회가 사당화되어 있고, 진성당원이 전무한 상황에서 단기간에 해결 하기 힘든 몇 가지 내재적인 한계를 갖고 있음. 다시 말해, 공직후보 선출과정에서 분권화와 개방화를 통한 민주성만을 강 조하여 후보자 선출의 전권을 경선으로만 종결할 경우 현실적으로 많은 문 제점을 낳을 수 있음. 첫째, 지역주민에게 생소하고 조직력을 갖고 있지 못 한 개혁적 신진 인물의 발굴과 훌륭한 경력과 전문성을 갖춘 인물의 등장을 어렵게 만듬. 지역구 당원들의 대부분을 당원협의회의 운영위원회위원장이 모집 관리함으로써 진성당원 제도가 정착되어 있지 않는 상황에서 일반 주민도 참여하는 지역구 경선은 선거인단의 규모가 적고 선거인단 구성에 서 현역 당원협의회운영위원장들의 영향력이 절대적이기 때문에 이들과 개 인적 연고가 있으면서 조직 동원력과 재력이 있는 지역 토후들의 선출만을 보장할 위험성이 큼. 결과적으로 선심사-후경선 방식은 대대적인 공천 물 갈이와 경선 부작용을 최소화하고, 전략 공천을 하기에는 사실상 커다란 한 계를 갖고 있음. 7) 둘째, 과열 혼탁 불법 경선을 막을 수 있는 최종적인 안정 장치가 없음. 즉, 지역구 경선 결과가 공천에 대한 최종적인 결정이 될 수밖에 없기 때문 에 경선 출마자들은 온간 수단을 동원하여 경선에 임할 가능성이 큼. 따라 서, 경선에 엄청난 비용이 들게 되고, 혼탁 과열선거가 판을 침. 또한, 국 가 차원에서 경선관리가 이루어지지 않기 때문에 불법선거를 효율적으로 단속하기가 어려움. 선거인단 규모도 적어서 선거인단을 매수하는 일도 종 종 발생함. 더구나, 당원과 주민간의 선호가 큰 차이를 보일 경우, 이러한 표심 딜레마 를 해결할 수 있는 제도적 장치가 미약함. 현재와 같은 정당정 7) 최병렬 한나라당 전대표는 2003년 10월에 선중앙당심사-후국민참여경선 방식에 따른 사고 지구당 선출을 위한 경선이 끝난 뒤 제도로서 도저히 채택할 수 없는 형편없는 제도이며. 지연, 혈연, 학 연이 동원될 수밖에 없고, 국민이 참여하지 않게 되므로 사기가 된다. 고 혹평한 적이 있음(문화일 보 03/10/10, 7). - 12 -
치의 구조적 상황에서는 경선 참여 후보자가 낮은 인지도와 전문성으로 주 민들의 지지를 받지 못하더라도 오랜 기간 동안 당원협의회 운영위원장과 당원들과의 사적 유대 관계를 유지하면 경선에서 승리할 수 있음. 셋째, 선중앙당심사-후국민참여경선 방식은 경선에 패배한 사람이 불법선 거를 이유로 상대방을 고발할 경우, 여기에 효율적으로 대처할 수 있는 제 도적 장치도 부재함. 검찰 또는 사법당국에 고발된 후보가 다른 당 후보와 본선에서 경쟁하게 되는 일이 비일비재함. 물론, 당규로 경선에서 최소한의 비용 말고는 전혀 돈을 쓰지 못하도록 규정하고, 이를 어기는 후보는 최종 심사에서 탈락시키면 된다고 하지만 현실적으로 이를 적용하는 데는 한계 가 있음. 한편, 경선불복의 문제도 심각한 수준임. 경선의 불공정성을 제기 하면서 경선에서 패배한 사람들이 탈당하여 무소속으로 출마하는 경우가 비일비재함. 경선이후 당 조직이 붕괴되어 정당의 안정성이 무너지게 되고, 상호 비방과 심각한 당내 갈등을 겪게 됨. 8) 넷째, 여성 후보들에 대한 진입 장벽이 지나치게 높음. 9) 2002년 3월 정치 권에서는 정당법 제31조에 광역의회 비례대표제 50%를 도입하면서 2인 중 8) 이러한 경선 불복의 부작용을 불식시키기 위해 작년 8월에 개정된 선거법은 경선 불복자가 선거에 출마하는 것을 원천적으로 봉쇄하는 조항을 포함시켰음. 선거법 제57조2(경선후보자의 입후보)에 따르면, 당내경선(경선후보자간의 서면 합의에 따라 실시한 당내 경선을 대체하는 여론조사를 포 함함)의 후보자로서 당해 정당의 후보자로 선출되지 아니한 경우 당해 선거의 같은 선거구에서 후 보자로 등록될 없다 는 규정이 신설되었음. 9) 여성들의 선출직 공직 참여가 확대되어야 할 당위성은 다음과 같음. 첫째, 양성평등의 실현임. 여성 들이 자신들의 이해와 연계된 중요한 의사 결정 과정에 참여하는 것은 결과의 평등 으로써의 양성 평등을 실현할 수 있는 유일한 방법임. 따라서, 여성들의 선출직 공직의 참여 확대는 선택의 문제 가 아니라 필연적인 사항임. 둘째, 생산적인 의정활동의 환경을 조성함. 역대 국회에서 가장 많은 여성 의원(13.5)%들이 활동했던 17대 국회의 첫 국정 감사에 대한 의정활동 모니터링 조사결과, 여성의원이 상위 20명중 8명(40%)을 차지했고, 정책심의 능력, 대안제시 능력, 성실성, 공정성 등 모든 평가 영역에서 남성의원들을 압도했음. 특히, 성실성에서는 여성의원들의 평균(74.71점)이 남 성의원(69.08점)들보다 훨씬 높게 나왔음. 셋째, 부패 없는 깨끗한 정치를 정착시킬 수 있음. 지난 17대 총선에서 여성후보가 출마한 지역구를 상대로 실시한 여론조사 결과, 국민 10명중 7명 정도 가 여성후보가 남성후보보다 깨끗한 정치를 펼칠 수 있다 고 응답했고, 여성후보를 지지했던 가장 중요한 요인으로 여성들의 청렴성을 지적했음. 전세계적으로 反 부패지수와 여성의원 비율과는 밀접 한 상관관계가 있음. 반부패지수를 0에서 6까지 분류하고 6에 가까울수록 부패가 적다고 했을 때, 여성의원들이 많은 국가의 평균은 4.63인데 반해, 여성의원이 적은 국가의 평균은 2.74인 것으로 나타났다(김형준, 2004b). - 13 -
에 1인은 반드시 여성으로 하도록 하였으며, 지역구 여성후보 30% 공천할 당제를 노력 사항으로 도입하면서 이를 지킨 정당에 대하여 정당에 주는 국 고보조금을 인센티브로 지급하기로 하였음. 그러나 이러한 법이 제정되었 음에도 불구하고 경선제 도입은 오히려 여성 후보들이 공천과정에서부터 낙선되는 부수 효과만을 유발했음. 실제, 2002년 제3차 동시지방선거의 기 초자치단체장 후보로 출마한 사람은 민주당 11명, 한나라당 9명이었음. 이 중 대부분이 경선에서 탈락하고, 경선 또는 합의추대를 통하여 공천된 사람 은 민주당 2명(경선 당선 1명, 합의추대 1명), 한나라당 2명(합의추대 2명) 이었음. 광역의회의 경우도 여성들은 대부분 경선에서 탈락되는 양태를 보였음. 민 주당의 경우, 후보 신청을 한 사람은 총 26명이었고 이중 11명이 공천되었 는데 경선을 거쳐 본선에 공천된 사람은 2사람 뿐이었음. 8명이 경선에서 탈락했고, 7명은 경선을 포기했음. 한나라당의 경우 후보를 신청한 여성은 27명이었고, 이중 공천된 사람은 13명이었는데 경선을 통하여 당선된 사람 은 단 1 사람이었음. 더구나, 경선에서 탈락한 사람은 11명이나 되었음. 그 리고 후보 사퇴 내지 지역구 위원장이 다른 후보를 추대한 건이 2건 있었음 (김원홍 김민정 이현출 김은경 2003, 47-48). 다섯째, 현재와 같이 국민참여 경선과 전략공천을 혼합하는 형식은 효율성 이 극도로 떨어짐. 즉, 전략공천 자체가 이루어지기 어려운 구조를 갖고 있 음. 과거에 전국 순회 세미나까지 열어 인재공모에 나섰던 한나라당 인재영 입위원회가 기대 이하라는 비판 속에 사실상 활동을 마친 적이 있음. 인재 영입위가 기초단체장 영입 대상 164명의 명단을 최고위원회의에 보고했지 만, 최고위원들은 제대로 다시 검증해오라 며 영입 대상 모두 보류됐고, 인재영입위 위원장은 이에 불만을 표시하면서 사퇴했음. 또한, 지역구에서 는 인재영입위가 불공정 선거를 자초하고 있다 는 불만을 터뜨리면서 영 입대상 명단을 발표하면 지역에서는 거의 공천이 확정된 것으로 선전될 - 14 -
것 이며 이미 경선을 준비하고 있는 유력주자들에겐 낙하산 공천으로 비 칠 가능성이 크다 고 목소리를 높였음. 경선에서 선출된 후보자를 단수 추 천하는 상황에서 각 정당이 추진하려는 전략공천이 얼마나 어렵다는 것을 단적으로 보여주는 사례임. 3. 새로운 한국형 공천제도 : 공천배심원 제도 고찰 10) 1) 배경 및 필요성 주요 정당들의 공천 갈등은 궁극적으로 국민들로 하여금 공천 자체에 대해 서 상당히 부정적인 인식을 갖도록 했음. 이러한 사실은 21세기국가발전연 구원(NDI)이 지난 2008년 11월에 실시한 여론조사에서도 확인되었음. 11) 국민들의 71.9%가 정당들이 선거에서 공천을 잘못하고 있다 고 응답한 반 면, 잘하고 있다 는 11.6%에 불과했음. 한편, 한국 공천에서 가장 큰 문제 점이 무엇이라고 보십니까? 라는 질문에 가장 많은 39.9%가 계파 나눠먹 기 공천 을 지적했음. 그 다음으로는 돈 공천 20.6%, 실력보다 연고에 따 른 공천 19.9%, 밀실 공천 15.3%, 남성 치중 공천 4.4% 순으로 나타났 음. 더구나, 공천을 둘러싸고 잡음이 많은 비례대표 국회의원직을 폐지해 야 한다는 주장에 대해 어떻게 생각하십니까? 라는 질문에 압도적 다수인 67.6%가 동의 한다 고 응답한 반면, 동의하지 않는다 는 19.7%에 불과했 음. 문제는 NDI 조사 결과, 정당 공천 실패가 국민들의 국회의원에 대한 부 정적 인식 형성과 깊은 연관이 있는 것으로 나타났음. 국회의원들이 국민 의 기대에 부응하는 활동을 못하는 이유가 공천이 잘못됐기 때문이라는 견 해에 대해 어떻게 생각하십니까? 라는 질문에 동의 한다 (44.5%)는 응답이 동의하지 않는다 (35.4%)보다 훨씬 높았다는 점이 이를 입증해줌. 10) 새로운 한국형 공천제도는 김형준(2009)의 논문을 참조할 것. 11) NDI는 2008년 11월 15일 전국의 성인 남녀 2,056명을 상대로 ARS 여론조사를 실시했음. 표본 오차는 95% 신뢰수준에서 ±2.1%였음. 세부적인 여론조사 결과는 별첨자료 를 참조할 것. - 15 -
지난 2008년 총선에서 여야 정당이 채택했던 제도는 중앙당 선출 방식이었 음. 중앙당에 중립적인 외부 인사를 포함한 공천심사위원회를 구성해서 공 천하는 방식이었음. 한편, 2004년 총선에서는 先 중앙당심사- 後 국민참여경 선 방식이 선을 보였음. 즉, 객관적인 공천심사 기준에 따라 소수의 후보자 (3인)를 선거구에 추천하면 주민과 당원들이 참여하여 경선을 실시하는 방 식임. 후보 선출 과정의 운영상 절차로 볼 때 앞서 검토한 영국식 모델에 가 깝다고 할 수 있음. 12) 불법, 타락 등 기존 방식이 안고 있는 많은 문제점을 야기하는 주된 요인은 선거규모의 크기가 지극히 적고, 경선에 실질적으로 일반 주민들보다는 당 원들의 참여가 훨씬 크기 때문임. 형식적으로는 국민 참여 경선이지만 내용 상으로는 당원대회라는 것임. 이러한 문제점을 해결하기 위해 새로운 방식 으로 공천배심원제도 가 모색될 수 있음. 2) 운영 및 조건 공천배심원단 은 상향식 하향식의 절충형임. 진성 당원제도가 확립되어 미국식의 완전 국민참여 경선제가 정착되기 전까지 실시될 수 있는 대안임. 이는 일반 국민의 공천과정 참여 를 확대하고, 특정계파의 이해를 배제하 기 위한 목적을 갖고 있음. <그림 2-1>와 <그림 2-2>은 공천배심원 제도 를 기본 구도를 보여줌. 구성면에서 볼 때, 중앙당에 단독 배심원단을 구성 하기 보다는 중앙당과 시도당 (또는 지역)에 별도의 공천배심원단을 구성함. 12) 한나라당 규정에 따르면 중앙당 및 시 도당 공천심사위원회는 서류심사, 득표기반조사(실태조 사), 여론조사 및 국민 참여 선거인단 대회 등이 반영된 자격심사 기준을 위원회의 의결로 확정 하여 최고위원회의에 보고하도록 되어 있음(당규 8조). 구체적으로 공천심사위원회는 공모가 완 료된 후 추천신청을 한 자에 대하여 객관적이고 공정하게 자격심사를 하며, 서류심사 및 여론조 사를 거쳐 3인 이내의 국민 참여 선거인단 대회 후보자를 선정할 수 있음. 다만, 국민 참여 선거 인단 대회는 공천심사위원회의 결정에 따라 여론조사, 면접, 후보 간 토론회 등으로 대신할 수 있 도록 하고 있음. 다시 말해, 경선이 의무적인 사항은 아니며 공천심사위원회는 국민 참여 선거인 단 대회, 여론조사, 면접, 후보간 토론회를 통해 단수의 후보자를 선정할 수 있음. 주목할 만한 사항은 당규 8조 6항에 공천심사원회는 각종 공직후보자 추천시 여성 장애인 등 정치적 소수 자 및 유능한 정치신인과 사무처 당직자 중 당 기여도가 높은 인사 등을 우선적으로 고려하여 추 천한다. 고 규정하고 있음. - 16 -
물론 운영의 효율성을 위해서는 시도당에 배심원단을 구성하는 것이 좋겠 지만 논리적으로 지역구에 배심원단을 구성하는 것이 맞음. 특히, 지역 주 민의 참여를 보장한다는 차원에서 지역구에 배심원단을 구성하는 것이 좋 음. 배심원단을 구성하는 주최는 공심위보다는 중앙당 등 당 사무처가 중심 이 되고, 규모 면에서는 중앙과 시도당에 차이를 둘 필요가 있음. 중앙은 최 소 50인, 시도당은 100인 정도로 구성함. 다만, 최종 선출과정에서의 신뢰 성을 높이기 위해 초기에 배심원단을 정원의 3배수를 선정하고, 그중에서 투표 직전에 성별, 인구비율에 입각해 무작위로 규정된 인원으로 압축함. 당의 정체성을 고려해 배심원단에 약 30% 정도의 당원을 포함시킴. 중앙 배심원단은 비례대표 후보 선출과 전략지역후보 찬반 표결을 주로 담당함. 권역별 비례대표제가 채택되더라도 권역 비례 명부 작성은 중앙 배심원단 에서 담당함. 비례대표 후보 선출시에는 순위 확정 투표를 실시하도록 함. 한편, 시도당 배심원단은 지역구 후보 선출을 담당함. 더불어, 중앙 배심원 단에서 요청한 전략지역 공천후보를 시도당 배심원단에서 최종 결정함. <그림 2-1> 중앙당 공천배심원단 제도 모형 구분 내 용 - 구성: 사회 각계인사 50인 이상 (최고위원회 지명) - 역할: 비례대표 후보 선출/전략지역후보 찬반 표결 - 재심요청: 지역 공천 배심원단 결과에 이의를 제기하면 당 최고 의사 결정기 구 재적 2/3 의결 중앙 배심원단에서 최종 선출 중앙 중앙당 공심위 일정수로 압축 공천배심원단 (50인) 후보 선출 최고의사결정 기관 (공천확정) 재심요청 (재적 2/3) 출처: 김형준(2009). 한국형 공천제도 의 모색: 국민공천배심원제도 를 중심으로 - 17 -
<그림 2-2> 지역 공천배심원단 제도 모형 구분 내 용 구성: 당원 및 사회 각계인사 100인 이상 (시도당에서 추천, 최고위원회 지명) 역할: 지역구 후보(전략지역 후보 포함) 재심 요청: 당 최고 의사 결정 기구 재적 2/3 의결 지역 후보자 공천신청 시 도당 공심위 일정 수로 압축 시도당 공천배심원단 (100인) 세칙협의 후보선 당선자 적합성판단 최고의사결정기관 공천확정 출 출처: 김형준(2009). 한국형 공천제도 의 모색: 국민공천배심원제도 중심으로 후보 선정은 후보자가 중앙당과 시 도당에 공천을 신청하고 공천심사위원 회가 일정 수로 압축 후 중앙과 시도당 배심원단에 제시하면, 배심원단은 서류심사, 면접, 후보간 토론, 정견발표 등 다양한 방법으로 심사한 후 현장 에서 투표로 단일후보를 선출하여 중앙당에 추천 의뢰하고 특별한 사유가 없는 한 공천을 결정함. 만약, 선출된 후보에게 결격사유가 발생하거나, 결 과에 불복해 공천 신청자가 중앙당에 이의 신청을 하면 최고 의사 결정기구 에서 재심 여부를 의결로 결정함. 최고 의사 결정기구에서 2/3의 표결로 이 의 신청이 받아들여지면 심사의 이중 장치 역할을 위해 지역 공천배심원단 이 아니라 중앙 배심원단에서 공개적인 재심사를 거쳐 최종 후보를 선정하 도록 함. 후보 선정은 최소 선거 3개월전에 마무리하고, 필요에 따라서는 최소 10%내에서 여론조사 점수를 번영하며, 상위 두 후보의 격차가 초박빙 의 경우, 배심원단의 투표로 경선을 실시할 수 있도록 함. 모든 심사는 표 준화된 공천기준 을 작성해서 활용함. 한국 정당 사상 초유의 공천배심원단 제도가 정착하기 위해서는 다음과 같은 조건들을 충족시킬 필요가 있음. 우선, 공천심사위 구성에서 외부인사 - 18 -
와 여성 참여 비율을 최소 50% 정도로 유지하도록 해야 함. 또한, 최소 6 개월 당적 보유자를 공천 후보 대상자로 삼는 것이 필요함. 후보자의 탈법, 위법 사실이 들어나면 후보 선출이후에도 자격을 박탈시키고 중앙 공천심 사위가 최종 후보를 선정하도록 함. 선거법도 개정하여 공천의 투명성을 확 보해야 함. 각 정당은 모든 공천 과정을 기록한 후 회의록 선관위에 제출하 는 것을 의무화할 필요가 있음. 공천시기도 선거시기와 마찬가지로 법으로 정해서 최소 3개월전에 공천을 마무리하도록 할 필요가 있음. 중앙선관위 가 각 정당의 공천 배심원단에 대한 관리를 담당하도록 하고 관리에 필요 한 비용을 충당하도록 하는 것도 검토할 필요가 있음. 정치 신인이 현역 의 원과 당원 협의회 위원장과 차별 없이 경쟁하도록 예비 후보자의 활동 기 간을 최소 6개월로 상향 조정하고, 예비 후보자가 총 선거 비용의 50%까지 후원금을 거둘 수 있도록 후원금제도를 바꿀 필요가 있음. 또한, 선거운동 시 유권자와의 대면 접촉을 강화하는 방향으로 선거법을 개선할 필요가 있 음. <표 2-3>은 지금까지 논의한 국민공천배심원단제도의 구성, 운영, 조 건을 들을 요약한 것임. <표 2-3> 공천배심원단제도의 구성, 운영 및 조건 구 성 및 역 할 항목 핵심 고려 사항 검토 의견 원칙 단수 또는 복수 구성 여부 제1안: 중앙당+시도당 제2안: 중앙당+지역구 주최 당 사무처 vs 공심위 중앙당과 시도당 중심 규모 중앙과 지역 차이 여부 중앙당 50인 + 시도당 100인 (또는 유권자의.1%) 당 정체성 당원 참여 여부 당원 30%+ 일반 국민 70% 정당 지지자+ 무당층에서 배심원 선정 정당 지지자 참여 여부 3배수 풀(pool)중 성별, 연령별 기 준으로 무작위로 선출 후보최종 선출권 공심위 vs 배심원단 배심원단 중심 권역별 비례대표 채택 시 중 중앙 배심원단 비례대표 선출권 앙 vs 지역 (순위확정투표 실시) - 19 -
운 영 조 건 후보 선정 시기 및 방법 언제, 어떻게 선거 3개월전, 현장 투표 역할 중앙: 비례대표 후보 및 전략지역 중앙 배심원단 vs 지역 배심 후보 선정 원단 지역: 지역구 후보 선정 공천배심원단에 서 부결 시 차점자 vs 새 후보 공심위는 새로운 후보 추천 심사기준 획일적 vs 탄력적 표준화된 공천기준 작성 이의 신청 처리 이의신청 채택시 중앙 공심위에 최 최고의사결정기구 vs 공심위 방식 종 선출 여론조사 반영 배심원단에 당원 포함시 실시 규모 여부 (규모는 총 득표의 10% 내외) 경선 실시 여부 경선을 위한 득표차 기준 득표차 1% 내외의 초박빙 상위 2 명만을 대상으로 배심원단 결정 공천심사구성(외부인사 및 당인사 50%+외부인사 50%+여성 여성 참여 비율) 50% 공천대상자 자격 최소 6개월 당적 보유자 당헌당규 모든 공천 과정 기록 후 선관위에 공천 투명성 회의록 제출 의무화 공천시기 제도화 선거 3개월전 배심원단 관리 중앙선관위 관리 예비후보자 활동기간 상향 조정(최 예비후보자제도 선거법 개정 소6개월) 선거운동 유권자 접촉 강화 예비후보자 후원금 제도 총 비용의 50%까지 허용 생산적이고 효율적인 공천을 위해서는 적어도 누가 선출하는가?(선출권 자), 누가 후보가 될 수 있나?(후보 자격), 어디에서 선출하는가?(선출 단위), 어떤 방식으로 선정하는가(선정방식) 을 파악해야 함(김용호 2008, 49). 하지만, 어떠한 제도도 완벽할 수는 없음. 본 연구에서 고찰된 국민공천배심원제도 논의는 지극히 탐구적이고 초보적인 수준에 불과함. 우리나라 주요 정당의 총선 후보선정 제도를 종합적으로 평가해보면 우리 가 지향해야 할 방향은 유권자에게 선출권을 부여하는 소위 완전국민참여 경선제 임. 하지만 이러한 제도가 정착되기 위해서는 많은 시간과 노력이 - 20 -
필요함. 그동안 선거제도 개편은 선거 직전에 진행되고 여야 정치권의 이해 관계 때문에 졸속으로 치러졌고 효과도 미비했음. 이러한 우를 또 다시 범 하지 않기 위해서는 지금부터라도 본격적인 선거제도 개편 논의가 진행되 어야 한음. 더불어 선거 게임의 규칙에 해당되는 선거제도의 개편은 정치권 의 이해가 첨예하게 대립되는 것인 만큼 개편의 정치적 효과에 대해서 실 증적이고 지속적인 연구와 분석이 필요함. 그런 의미에서 정치적 이해관계 에서 자유로운 학회와 시민단체의 역할이 무엇보다 중요함. 국회 정치 개혁 특위만을 쳐다볼 것이 아니라 사회 각계각층의 의견을 수렴해 정치 편의주 의를 배격하고 시민 눈높이에 맞추는 개편안을 조속히 도출해야 할 것임. - 21 -
Ⅲ. 광역자치단체장 정당공천 분석 및 평가 1. 서 론 본 장은 한나라당과 민주당의 2010년 시 도지사선거 공직후보 선정 방식 과 선정 과정을 종합적으로 검토하여 문제점을 도출한 다음 바람직한 개선 방향에 대해 논의하고자 함. 2010년 지방선거에 후보를 공천한 정당 중 한 나라당과 민주당을 분석대상으로 하였음. 민주주의를 안착시키고 국민 참여를 확대하는 방향의 정당 개혁은 정치개 혁의 출발임. 그럼으로 각 정당을 대표할 광역자치단체 공직후보의 선출과 정을 민주화하는 것은 정당개혁의 기본이라 할 것임. 다른 한편으로 정당의 궁극적인 목적이 선거 승리를 통한 집권이라면, 공천 은 그 첫 걸음이라고 할 수 있음. 유권자들의 입장에서 정당의 후보자 추천 은 후보자를 인식하는 가장 경제적이고 손쉬운 방법이며, 정당은 당원과 유 권자들의 의사를 충분히 반영하여 후보자를 추천해야 함. 정당들은 광역자치단체장 후보를 선출하는데 경선과 같은 상향식 공천제도 를 규정하고 있지만 실제로는 전략공천의 남발과 중앙에 의한 일방적인 후 보 결정이 일상적으로 발생하고 있음. 지금껏 광역자치단체장 선거는 풀뿌 리 민주주의의 시작이라는 본래적 의미를 잃고 중앙정치의 축소판이나 대 리전 양상을 띠게 된 것은 여러 원인이 있겠지만, 밀실공천이나 계파간 나 눠먹기 등의 관행이 주를 이뤄 민주적이고 투명한 공천과정이 없었던 것도 사실임. 뿐만 아니라 일부지역에서는 실제로 공천이 곧 당선 을 의미한다 는 점에서 공천과정의 공정성과 투명성, 신뢰성은 본선만큼이나 중요하다 - 22 -
고 할 것임. 이를 반증하듯 제4기 지방자치단체장 중 전체 230곳 중 94명 이 비리혐의로 기소된 단체장이 감옥에 갔거나 판결을 기다리고 있는 상태 임. 사법처리대상자가 이전에 비해 늘어난 가장 큰 원인은 투명하지 못한 공천 과 돈 선거 때문임. 무엇보다 공천명목으로 전해지는 불법 정치헌금 에 막대한 돈이 요구되고 있는 실정임. 각 정당이 2009년 후반기 당헌당규 개정을 통해 이른바 분권향 공천방식을 도입했고, 6 2 지방선거 공천과 관련 배심원제도 등 새로운 제도 도입을 하면서 공천혁명을 통해 과거 공천의 잘못된 폐습을 극복하겠다고 주장하 였음. 이번 선거에서 이러한 제도가 처음 시도되었다는 점에서, 주요정당의 광역 자치단체장 후보의 공천이 과연 과거의 문제점을 극복하고 공정성과 투명 성, 신뢰성 등 민주적 절차의 기본요소와 국민 참여확대를 통해 그들이 주 장하는 공천혁명이 이루어졌는지 분석해야 할 것임. 이번 지방선거 또한 예외는 아니어서 언론을 통해 국민들은 공천 과정과 절 차를 둘러싼 갈등과 잡음이 끊이지 않았음. 상당수 후보자들이 중앙당과 시 도당의 공천 결과에 불복하고 무소속으로 출마한 것은 하나의 사례일 것 임. 하지만 정당들은 이번 지방선거에서 자신들이 시도한 공천개혁이 혁신 에 가까운 정당개혁이라고 자평하였음. 하지만 새로 선출된 한나라당의 안상수 대표의 말처럼 공천제도 의 대수술 이야말로 정당 개혁, 나아가 당 화합과 변화를 이끌어내는 구심점이 될 것 이라는 말처럼, 진정한 상향식 공천을 통해 공정성과 투명성을 확보하고 정 치적 알력이나 외압이 개입할 수 없는 유리알 공천제도 를 이야 말로 정당 개혁과 공정선거에 중요할 것임. - 23 -
2. 선거결과 및 정당공천제 논쟁점 1) 광역자치단체장 선거결과 6 2 지방선거는 한나라당이 압승할 것이라는 그간의 예상과는 달리 민주 당의 승리, 한나라당 참패, 민주노동당과 무소속의 약진이라는 결과로 나타 났음. 이번 선거결과는 청와대와 한나라당의 정책 실패와 일방적인 독주에 대한 견제 심리라는 견해뿐만 아니라 한나라당의 공천 실패와 잘못된 선거 전략의 결과라는 지적도 높음. 지방선거결과 한나라당은 전체 16개 광역자치단체장 가운데 6곳에서 승리 했으며, 민주당의 7곳, 자유선진당 1곳, 2명의 무소속 후보가 당선되었음. 이는 2006도 지방선거에서 한나라당이 12곳에서 승리하였고, 열린우리당 과 민주당이 호남지역 3개 시 도지사선거에서만 승리함으로써 한나라당 이 압승한 것과는 대조되는 결과임. 이처럼 무소속 후보가 약진한 것은 크게 다음 두 가지로 설명될 수 있음. 첫 째, 정당의 공천이 실패한 결과임. 6.2 지방선거에서는 정당의 공천을 받지 못한 후보 가운데 상당수가 무소속으로 입후보하여 당선되었음. 둘째, 특정 정당의 영향력이 강한 지역에서 무소속 후보가 대안 후보의 역할을 한다는 점인데, 경남의 김두관 당선자, 제주도의 우근민 당선자, 그리고 기초 자치 단체장 선거나 기초의회의원 선거의 경우 영호남 지역에서 특히 무소속 당 선자 수가 많은 것이 이를 뒷받침함(이정진 2010). <표 3-1> 2010년 제5회 지방선거 정당별 결과 당선인수 정당별 당선인수 한나라 민주* 선진 민노 창조 진보 국참 기타 무소속 2006 16 12 3 0 0 0 0 0 0 1 2010 16 6 7 1 0 0 0 0 0 2 * 2006년 지방선거결과는 민주당과 열린우리당을 합친자료임. - 24 -
<표 3-2> 광역단체장 선거 득표율 비교 지역별 투표율 서울 49.8% 부산 48.5% 대구 48.5% 인천 44.3% 광주 46.3% 대전 49.4% 울산 52.8% 경기 46.7% 강원 58.7% 충북 54.7% 충남 55.8% 전북 57.9% 전남 64.3% 경북 61.5% 경남 57.8% 제주 67.3% 광역단체장선거 득표율 비교 2006 2010 당선자 차점자 지역별 투표율 당선자 오세훈 (61.1%) 허남식 (65.5%) 김범일 (70.2%) 안상수 (61.9%) 박광태 (51.6%) 박성효 (43.8%) 박맹우 (11.5%) 김문수 (59.7%) 김진선 (70.6%) 정우택 (59.7%) 이완구 (46.3%) 김완주 (48.1%) 박준영 (67.7%) 김관용 (76.8%) 김태호 (63.1%) 김태환 (42.7%) 강금실 오세훈 53.9% (27.3%) (47.43%) 오거돈 허남식 49.5% (24.1%) (55.42%) 이재용 김범일 45.9% (21.1%) (72.92%) 최기선 송영길 50.9% (23.6%) (52.69%) 조영택 강운태 49.8% (33.9%) (56.73%) 염홍철 염홍철 52.9% (41.1%) (46.67%) 노옥희 박맹우 55.1% (25.3%) (61.26%) 진대제 김문수 51.8% (30.8%) (52.20%) 이창복 이광재 62.3% (22.2%) (54.36%) 한범덕 이시종 58.8% (30.6%) (51.22%) 이명수 안희정 56.5% (25.5%) (42.25%) 정균환 김완주 59.3% (36.5%) (68.67%) 서범석 박준영 64.3% (19.2%) (68.30%) 박명재 김관용 59.4% (23.2%) (75.36%) 김두관 김두관 61.8% (25.4%) (53.50%) 현명관 우근민 65.1% (41.1%) (41.40%) 차점자 한명숙 (46.83%) 김정길 (44.57%) 이승천 (16.86%) 안상수 (44.38%) 정용화 (14.22%) 박성효 (28.50%) 김창현 (29.25%) 유시민 (47.79%) 이계진 (45.63%) 정우택 (45.91%) 박상돈 (39.94%) 정운천 (18.20%) 김대식 (13.39%) 홍의락 (11.82%) 이달곤 (46.49%) 현명관 (40.55%) - 25 -
2) 정당공천제 이론 및 논쟁점 (1) 한국의 정당공천제 변화 그 동안 당의 책임정치 구현을 위해서 정당공천제를 확대한 것에 대한 폐지 론에 대해서 찬반 논란이 큰 상태임. 이와 같이 지방선거에 있어서 과연 정 당의 참여가 어디까지 바람직한 지에 대한 논의는 정치권은 물론 학계와 시 민단체를 중심으로 오래전부터 끊임없이 제기되어 왔음. 정당공천제는 정당정치의 발전을 위해서 바람직하다는 대의명분에도 불구 하고 실제 지역정치과정에서는 많은 부작용을 낳고 있는 것이 사실임(강성 훈 2008, 6; 박재욱 2006, 350; 육동일 박정규 2006). 그럼에도 불구하고 정당공천의 문제점은 지방선거에서 지역주의적 정당지지 그 자체가 문제가 아니라 선거가 가지고 있는 통제 기능이 제대로 작동하지 못한데 에서 비롯 된 것임. 그럼으로 민주적인 정당운영과 민주적 절차에 의한 상향식 공천은 정당공천제를 유지하기 위한 전제조건일 것임. 정당공천제는 여성의 지방 정치에서의 참여확대라는 측면과 8개의 투표권을 행사해야 하는 전국동시 지방선거라는 측면에서 후보자를 선택하는 최소한의 기준으로서 유지의 필 요성이 제기되었음. 민주정치란 정당정치이고 지방자치도 민주정치라는 관점에서 볼 때 정당공 천제를 채택해야 하는 데에는 이론적으로 반박하기란 어려울 것임. 후보의 정당공천이 민주적인 절차에 의하여 이루어지면 정당은 민의를 수렴하고 정책에 반영하는 매개체로서 역할을 할 뿐만 아니라 중앙정치와 지방정치 를 연계하여 정치의 효율성을 제고시켜 주기 때문임. 또한 지방자치를 통해 정치지망생을 훈련시켜 중앙의 정치 무대로 진출할 수 있는 통로를 열어주 며, 유권자들이 후보자를 선택하는 데에도 도움이 되며, 대부분의 정치선진 국이 지방자치선거에 정당공천제를 채택하고 있는 이유임. - 26 -
정당공천은 정당정치가 발달한 사회에서 자연스럽게 받아들일 수 있기도 하지만, 우리나라처럼 지역주의 선거정치가 강한 지역일수록 공천관련 비 리가 크다는 점에서 지역차원에서의 근본적인 정당개혁 및 정당문화개선의 필요성이 더욱 요구됨(박재욱 2006, 340). <표 3-3> 한국의 지방선거 정당공천제 변화 구분 정당추천 투표용지 투표용지 기제순서 1952년 시 읍 면 의원 규정 없음 정당명 없음 추첨 시 도 의원 시 읍 면 의원 1956년 1960년 시 읍 면장 시 도 의원 시 읍 면 의원 시 읍 면장 시 도 의원 시 도 지사* 규정 없음 정당명 없음 추첨 규정 없음 정당명 없음 추첨 1991년 1995년 1998년 2002년 시 군 구 의원 정당추천 불가 정당명 없음 추첨 시 도 의원 당원 정당추천 정당명/무소속 소속정당 국회 의석순 시 군 구 의원 정당추천 불가 정당명 없음 추첨 시 군 구청장 당원 정당추천 정당명/무소속 소속정당 국회 의석순 시 도 의원 국회교섭단체 표기 시 도 지사 통일기호* 2006년 2010년 시 군 구 의원 시 군 구청장 시 도 의원 시 도 지사 당원 정당추천 정당명/무소속 표기 소속정당 국회 의석순 국회교섭단체 통일기호 * 투표용지 기재순서에서 국회교섭단체 통일기호 는 2002년 지방선거부터 적용 출처: 강경태 2009, 227에서 재인용. - 27 -
(2) 정당공천제의 정치적 규범적 측면 지방자치가 가치 배분을 다루는 정치적 성격으로 보는 경우 지방자치가 가 치중립적인 정책집행으로서의 지방행정이 아니라 가치배분을 결정하는 지 방자치라는 점을 강조함. 정당공천의 정치적 효과는 지방선거 과정과 결과 에 대한 분석을 통해서 정당공천제로 인해서 지방선거가 중앙정치의 대리 인 양상을 띠게 되어 지방정치가 중앙정치에 예속화되는 현상을 보이고 있 다는 연구(신두철 2007; 박재욱 2006)와 지역주의 선거결과 특정 정당의 지방정부 독점 현상이 결국 지방정치에서 정당정치의 몰락을 가져왔다는 평가(박명호 2007; 황아란 2006) 등이 있음. 정당공천제의 긍정적인 평가로는 정당 참여로 기초의회의 여성 비례대표 할당제 공천이 가능해졌으며 이를 통해서 미약하지만 지방의회에서 여성의 정치참여를 증진시켰다는 연구(김원홍 외 2007) 등이 있음. 지방자치에서 정당 참여는 주민의 정치적 의사형성에 도움이 되며 헌법 또한 정당의 존 립과 활동의 자유를 강력하게 보장하므로 정당 활동의 자유는 보호되어야 한다는 것도 정치적 측면을 강조한 이론에 속함. 규범적 측면은 지방자치를 가치배분을 결정하는 지방정치로 보는 것이 아 니라 비정치적 비권력적 성격을 지닌 것으로 봄. 이러한 관점에서 정당공 천을 배제하자는 주장은 지방자치의 목적이 지역개발과 지역주민의 복리 증진에 있음을 강조함. 정치적 측면에 주목하는 주장들은 지방정치와 정당참여 문제를 중앙정치와 연결시켜 조망하거나 지역주의와 결합시켜, 지방정치의 성공 및 실패를 입 증하는데 공헌하였음. 하지만 분석 대상을 선거라는 정치적 측면에만 국한 함으로써 구체적인 정책결정과 그 정책성과에 실질적으로 어떤 영향을 미 쳤는가에 주목하지 못하는 한계를 지님. - 28 -
이에 비해서, 정당참여가 지방자치단체의 정책효과에 주는 영향에 초점을 두는 연구들은 주로 지방의회나 단체장의 생산성이나 산출에 대한 평가연 구에 무게를 둠. 구체적으로 지방정책의 형성과 결정과정에서 자치단체장의 소속정당과 의회의 지배정당이 미치는 영향, 지방의회의 지배정당이 중앙차 원의 집권여당과 동일한지 여부를 의회의 조례 제 개정 및 예산 심의 등에 미치는 영향, 그리고 정당간 경쟁이 광역의회의 입법 생산성에 미친 영향 (경기개발연구원 2006; 조성대 2003; 이성진 2002; 유광호 박기관 2005) 의 연구 등도 이 유형에 속함. 3. 광역자치단체장 후보자 공천규정 및 환경 분석 2010년 지방선거에 후보를 공천한 정당중 한나라당과 민주당을 분석대상 으로 하였음. 양당 이외에도 많은 정당들이 선거에 참여하였지만 본 연구가 분석하고 있는 광역자치단체장의 경우 양당의 공천비율이 가장 높았음. 한 나라당의 경우 총 16개 지역 모두에서 정당공천을 하였으며, 민주당은 울산 과 경남을 제외한 14개 지역에서 후보자를 공천하였음. <표 3-4> 6.2 지방선거 광역단체장 후보자 선정 및 본선당선자 6.2 지방선거 광역단체장 후보자 선정 및 본선당선자 한나라당 민주당 경선방식 후보자 경선결과 경선방식 후보자 경선결과 본선당선자 김충환 서울 국민참여 경선 나경원 오세훈 오세훈 여론조사 한명숙 이계안 한명숙 오세훈 원희룡 부산 공천 허남식 김칠두 김영삼 허남식 공천 김정길 김민석 김정길 허남식 대구 공천 김범일 김범일 공천 이승천 이승천 김범일 - 29 -
인천 공천 안상수 윤태진 안상수 시민공천배 심원경선 송영길, 유필우 송영길 광주 공천 정용화 정용화 시민공천배 심원경선 강운태 이용섭 정동채 강운태 강운태:37.8 이용섭:37.3 정동채:24.8 강운태 대전 공천 박성효 박성효 시민공천배 심원경선 김원웅 선병렬 김원웅 염홍철 (자유선진당) 울산 공천 박맹우 강길부 이운우 박맹우 출마하지 않음 출마하지 않음 출마하지 않음 박맹우 김진표 (유시민 경기 공천 김문수 박광진 김문수 여론조사 김진표 이종걸 국민참여당 후보와의 김문수 단일화로 출마 포기) 이계진 심재엽 강원 공천 허천 이계진 공천 이광재 이광재 이광재 최영 등 총9명 충북 공천 정우택 정우택 공천 이시종 이시종 이시종 충남 공천 박해춘 박해춘 공천 안희정 안희정 안희정 전북 공천 유홍렬 정운천 시민공천배 심원경선 김완주 유종일 정균환 김완주 (유종일,정균 환 경선포기) 김완주 전남 국민참여 경선 김대식 김문일 정훈 김대식 공천 김준영 김준영 김준영 경북 공천 김관용 정장식 김관용 공천 홍의락 홍의락 김관용 이달곤 경남 공천 이방호 이남호 이달곤 출마하지 않음 출마하지 않음 출마하지 않음 김두관 (무소속) 천진수 - 30 -
제주 국민참여 경선 강상주 강택상 고계추 현명관 현명관 현명관:959표 강상주:810표 고계추:479표 강택상:322표 공천 고희범 고희범 우근민 (무소속) 이정진(2010)이 제시한 6.2 지방선거 실시 이전 논란이 되었던 공천 관련 쟁점을 살펴보면 다음과 같음. - 첫째, 정당공천제 폐지 논란으로 정당 공천으로 인해 지방의 중앙정치로의 예속, 공천 비리 등이 발생하므로 기초단위 선거에서 정당공천제를 폐지하 자는 주장임. 그러나 정당은 유권자들이 후보를 선택하는 중요한 기준이 며, 정당공천이 폐지되더라도 내천 등의 형태로 공천 비리가 발생할 여지 가 있다는 점을 감안하면 정당공천제의 폐지보다는 개선이 필요하다는 것 임. - 둘째, 공천배심원제의 도입으로 한나라당은 국민공천배심원제를, 민주당 은 시민공천배심원제를 통해 공천개혁을 표방했으나, 한나라당의 국민공 천배심원제는 실제 공천 과정에서 별다른 영향력을 발휘할 수 없는 형식 적인 기구로 전락했음. 민주당의 경우 새로운 공천방식의 시도라는 점에 서 의미를 찾을 수 있으나 극히 일부 지역에서만 실시되었다는 점, 전문 배심원의 참여로 인해 지역 민심이 왜곡될 수 있다는 점, 시행 방식이나 실시 지역 선정 등에서 객관적인 기준이 마련되지 않았다는 점 등은 개선 이 요구됨. - 셋째, 지역구 선거에서 최초로 여성할당제가 시행됨으로써 지방의회에서 여성 후보자와 여성 당선자 모두 증가하였음. 특히 기초의회의 경우 2006 년 선거에 비해 6% 정도 여성 의원이 증가하였음. 다만 여성할당제 도입 과 관련하여 남성의 피선거권을 제한하는 역차별로서 위헌 논란이 있다는 점, 현실적으로 여성 후보의 공천이 어렵다는 점 등은 추후 보완이 필요할 것임. 위헌 논란의 경우 선거법의 여성할당제 도입 이전 헌법 개정을 통해 - 31 -
근거를 위헌 논란을 불식시킨 프랑스의 사례는 우리에게도 시사점을 줌. 또한 여성의 정치 진출을 확대하기 위한 정당 차원에서의 노력이 필요할 것임. 우선 공천과정의 분권화정도를 알아보기 위해 양당의 광역자치단체장 후보 의 공천과정을 검토하면 다음과 같음. 한나라당의 공천과정은 개정된 당헌 과 공직후보자 추천 규정에 기초하여 이루어졌음. 이에 따르면 공직 후보 선출은 최고위원회 의결로 중앙당에 당내외 인사 20인으로 구성된 공천심 사위원회를 설치하여 자체 단수후보 혹은 경선여부를 결정하도록 하였음. 공모에 신청한 후보자의 선거경쟁력이 현저히 낫다고 판단한 지역에 대해 서는 전략공천 할 수 있도록 규정하고 있음. 즉, 경선이 의무 사항은 아니며 단수의 후보자를 공천대상자로 선정할 수 있음. 동시에 한나라당은 전략지 역 및 인제 영입지역에 단수의 후보자를 선정할 수 있기도 함. 이 경우 최고 위원회의 의결을 통해 후보자를 최종 확정하는 절차를 밟음. 뒤의 분석에서 보듯이 대대수의 공천은 이상의 절차에 따라 단수 또는 전략 공천방식으로 이루어졌음. 한나라당은 국민공천배심원단에 의해 후보를 결정하는 경우에는 당내외에 서 30명을 추천 한 후 최고위원회의 의결을 거쳐 중앙당에 구성하도록 하 고 있음. 민주당의 공천과정은 개정된 당헌 당규에 따라, 공직후보 선출은 최고위원회의 의결로 중앙당에 당내 인사 15인 이내로 설치하도록 규정하 고 있으며 필요시 외부인사를 위촉할 수 있으며, 위원의 30%는 여성에게 할당해야함. 공천심사위원회는 면접 등 사전심사를 통해 2명을 선정하여 경 성방법을 마련하고, 단일후보나 다른 후보와 현저한 차이가 있을 경우 단수 로 선정할 수 있도록 규정하고 있음. 또한 당대표가 30% 범위내에서 선거 전략상 특별히 고려가 필요한 선거구(후보자를 포함)를 선정할수 있도록 하 였음. - 32 -
<표 3-5> 한나라당과 민주당의 공심위 및 후보자 선정 과정 한나라당 민주당 구성 최고위원회 의결로 중앙당과 시도 당에 당내외 인사 20인 이내로 설 치 최고위원회 의결로 중앙당과 시도 당에 당내 인사 15인 이내로 설치, 필요시 외부인사 위촉, 여성위원 30%. - 중앙당 공심위는 광역단체장 후 보심사 및 선정, 시도당 공심위 - 한나라와 동일 는 기초단체장 및 지방의원 후 - 면접 등 사전심사를 통해 2명을 권한 보 심사 및 선정 선정하여 경성방법 마련, 단일후 - 자체 단수후보 혹은 경선여부 보나 다른 후보와 현저한 차이 결정(기초단체장과 지방의원은 가 있을 경우 단수로 선정 당협과 협의 결정) - 광역, 기초단체장 경우 당대표가 공 심 위 전략공천 심사기준 공모에 신청한 후보자의 선거경쟁 력이 현저히 낫다고 판단한 지역 도덕성, 전문성, 지역유권자신회도, 당과사회에 대한 기여도, 당선가능 성 30% 범위 내에서 선거 전략상 특별히 고려가 필요한 선거구 (후보자를 포함)를 선정, 광역기 초의원은 15% 범위이내 정체성, 기여도, 의정활동 능력, 도 덕성, 당선가능성 - 반인륜적 범죄행위 사실이 있는 공천배제 기준 - 뇌물과 불법정치자금 수수, 경선 부정행위 등 부정부패와 관련한 법위반으로 최종심에서 금고 이 상의 형이 확정된 경우 추천신 청 자격 불허, 사면 복권된 자의 경우는 예외(당헌) - 성범죄, 뇌물, 불법정치자금 수 수, 경선부정행위 등 4대 범죄 자는 공천 원천 배제(공심위 심 사기준) 자와 중대한 해당행위 전력이 있는 자 등 명백히 부적합한 사 유가 있는 자는 심사 배제 - 뇌물, 알선수재, 공금횡령, 정치 자금, 파렴치범, 개인비리, 기타 모든 형사범 중 금고 이상형이 확정도니 사람은 심사에서 배제 하되 공심위 재적과반수의 찬성 으로 그 사유를 인정한 때는 제 외하기로 결정 - 당적변경과 공천 경선불복 등 중대한 해당행위자도 제외 - 33 -
후 보 선 정 절 차 국민공천 배심원단 (한) 시민공천 배심원제 (민) 광역 단체장 - 당 내외에서 30여명을 추천한 후 최고위원회의 의결을 거쳐 중앙당과 시도당에서 구성 - 중앙당의 시도당 공심위가 상향 식 공천이 아닌 전략공천 등의 방법으로 단수 후보를 확정했을 경우와 비례대표후보자신청자에 대해 국민공천배심원단 2/3 이 상이 부적격하다고 판단하면 당 최고위원회에 해당 후보에 대한 재의결을 요청 - 원천적 전면 경선 실시이나 공 심위가 경선 혹은 자체 후보결 정 여부 결정 - 경선 시에는 권역별 공개 토론 회 개최 국민참여, 경선(당원 등 선거인단 투표 80%, 여론조 사 20%) 혹은 여론조사 경선으 로 결정 - 현지유권자배심원(50%)과 중앙 당에서 선정하는 전문가배심원 (50%)으로 배심원단을 구성하 여 실시 - 후보자 합동연설 토론회 등을 거쳐 배심원단의 투표를 통해 후보자를 선출에 직접 참여 - 최고위원회가 필요하다고 판단 하는 때 또는 시 도당이 해당 지역위원회와 협의하여 요청하 는 때 광역단체장 및 기초단체 장 경선에 실시 - 공심위가 단수로 자체결정 혹은 2인 이상 선정하여 경선 - 후보자가 2인 이상으로 공심위 에서 선정된 경우에는 후보자 및 경선방법에 대한 최고위원회 의 의결과 국민경선(당원구분없 는 유권자), 국민참여경선(당원 50%, 유권자50%) 실시원칙으 로 일부지역 시민공천배심원제 포함여부를 결정하여 선거인단 투표, 전화여론조사, 휴대조사투 표 또는 인터넷투표 등의 방법 으로 실시 다음으로 경선과 전략지역 선정단계임. 이 경우는 경선방식을 통해 후보를 선정할지 아니면 단수의 후보자를 공천자로 할지를 결정하는 단계임. 동시 에 한나라당과 민주당은 전략공천지역 선정도 가능하도록 되어있음. 민주당 은 당대표가 시 도지사선거에서 후보자를 단수 추천하는 전략공천 지역을 선거구 총수의 30%이내에서 선정할 수 있도록 했음. 마지막은 최고위원회 의결단계임. 경선을 거치든 전략 공천지역으로 선정되든 모든 공직 후보자 은 단수 추천되어 중앙당 최고위원회의 의결을 거쳐 당의 해당지역 최종후 보로 선정되는 절차임. - 34 -
공직후보자 자격, 심사기준과 선정과정 개방성 문제를 살펴보면, 경선을 실 시했을 경우 선거인단 구성에 당원과 일반 유권자의 참여비중을 어떻게 할 것이냐가 관건임. 나아가 이 문제는 공직후보자의 결정방식과 관련하여 여 론조사결과의 반영여부와 반영정도와도 밀접하게 연결되어 있음. 한국정당 의 경우 외형적으로는 대중정당의 구조를 보이고 있지만 시민사회에 대한 침투정도나 시민들의 자발적 정당참여의 측면에서 보면 아직도 만족할 만 한 상태가 아님. 이런 측면에서 시민들의 자발적 참여에 의한 정당의 공직 후보추천은 바람직하다고 하겠음(강원택 2006; 박명호 2007). 왜냐하면 일 반국민참여에 바탕한 경선제도는 지역주의적 균열구조에 기초하고 있는 한 국의 정치 구조속에서 정당 운영과정의 민주화는 물론 정당과 시민사회의 소통을 통한 사회통합기능 제고를 위해 필요하기 때문임(황아란 2002). 나 아가 국민참여 경선은 정당 대표성 확보와 유권자들의 정치적 효능감 제고 에도 기여할수 있음. 또한 선거결과와 관련한 측면에서 경선에 의해 선출된 후보의 본선 경쟁력이 더 높다는 경험적 결과까지 있음(모종린 전용주 2004; 전용주 2005). 경선방식을 통해 후보를 선정할 경우 한나라당과 민주당 모두 당헌 당규 등에 선거인단의 구성방식에 대해 규정하고 있음. 한나라당의 경우 권역별 공개 토론회 개최하고 국민참여, 경선(당원 등 선거인단 투표 80%, 여론조 사 20%) 혹은 여론조사 경선으로 결정하도록 규정하고 있음. 민주당의 경 우는 후보자가 2인 이상으로 공심위에서 선정된 경우에는 후보자 및 경선 방법에 대한 최고위원회의 의결과 국민경선(당원구분없는 유권자), 국민참 여경선(당원50%, 유권자50%)을 실시원칙으로 일부지역 시민공천배심원제 포함여부를 결정하며 선거인단 투표, 전화여론조사, 휴대조사투표 또는 인 터넷투표 등의 방법으로 실시하도록 구체적으로 규정하고 있음. 민주당은 시민공천배심원제로 후보자를 선출하는 경우 현지유권자배심원(50%)과 중 앙당에서 선정하는 전문가배심원(50%)으로 배심원단을 구성하여 실시하고, 후보자 합동연설 토론회 등을 거쳐 배심원단의 투표를 통해 후보자를 선 - 35 -
출에 직접 참여하도록 하였음. 후보자 선정기준과 참가자 자격에 대해서 한나라당은 도덕성, 전문성, 지역 유권자신회도, 당과사회에 대한 기여도, 당선가능성 등을 토대로 후보자를 선출하며, 뇌물과 불법정치자금 수수, 경선부정행위 등 부정부패와 관련한 법위반으로 최종심에서 금고 이상의 형이 확정된 경우 추천신청 자격 불허, 사면 복권된 자의 경우, 성범죄, 뇌물, 불법정치자금 수수, 경선부정행위 등 4대 범죄자는 공천을 원천 배제하도록 하고 있음. 민주당은 심사기준으로는 정체성, 기여도, 의정활동 능력, 도덕성, 당선가능성을 제시하고 있음. 반인 륜적 범죄행위 사실이 있는 자와 중대한 해당행위 전력이 있는 자 등 명백 히 부적합한 사유가 있는 자는 심사 배제 뇌물, 알선수재, 공금횡령, 정치자 금, 파렴치범, 개인비리, 기타 모든 형사범 중 금고 이상형이 확정된 사람은 심사에서 배제하되 공심위 재적과반수의 찬성으로 그 사유를 인정한 때는 제외하기로 결정하도록 규정하고 있음. 또한 당적변경과 공천 경선불복 등 중대한 해당행위자도 공천에서 제외하도록 하고 있음. 공직후보자의 결정방식은 전략 또는 단수공천으로 구분하여 볼 수 있음. 한 나라당과 민주당은 공천과정에서 경선실시 여부를 결정하는 기구를 설치 운영하였음. 이 기구를 통해 경선실시 여부를 결정했고 경선을 실시할 경우 신청자중 어떤 후보가 경선에 참여할지를 결정하는 방식임. 공직후보 선정과정에 대한 국가의 개입과 공천 제도화의 문제임. 우리나라 의 정당법은 정당을 국민의 이익을 위하여 책임 있는 정치적 주장이나 정 책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치 적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직 이 라고 정의 (제2조)하고, 헌법과 법률에 의하여 활동의 자유를 가진다 (제37조)고 규 정하고 있음. 따라서 정당법에 정당이 언제까지 어떤 방식으로 공직 후보자 를 선정해야 하는지에 대한 구체적 요구를 하지 않고 있음. 정당의 재량사 - 36 -
항으로 각 정당에 위임하고 있는 상황임. 정당의 공직후보추천은 개별정당 이 스스로 정하고 실천할 사항으로 이해하는 것이 원칙적으로 타당함. 하지 만 선거정치과정의 불확실성을 제거하고 예측 가능한 정치를 실현하기 위 해 공직후보 선정 방식과 선정 시기를 제도화하는 것이 중요함. 이는 정치 엘리트들에게는 선거를 준비할 수 있는 충분한 시간을, 유권자에게는 후보 와 정당선택을 위한 충분한 여건을 제공하는 것과 관련 있음. 따라서 투표 와 공식 선거운동 개시 일정 기간 전( 前 )까지 공직후보 선정을 마무리해야 하고, 이를 위해서는 어떤 방식으로 공직후보를 선정할지에 대해서도 사전 에 충분한 공감대와 합의가 존재해야 할 것임. 4. 한나라당과 민주당 광역자치단체 후보자 공천과정 평가 광역자치단체 후보자 선출권자의 개방성: 16개 광역자치단체장의 경우 한 나라당은 16개 전지역에서, 민주당은 14개 지역에서 후보를 냈음. 그 중 한 나라당은 3곳에서 국민공천배심원제를 적용한 경선을 민주당은 4곳에서 시 민공천배심원제를 적용한 경선을 실시하였음. 한나라당의 경우를 보면 당원 등 선거인단의 비중이 80%를 차지하고 있음. 나머지 20%는 여론조사 결과 를 반영하여 방식을 적용하였음. 민주당은 당원 50%와 유권자 50%를 선거 인단 투표, 전화여론조사, 휴대폰 투표 또는 인터넷 투표 등의 방법으로 반 영하였음. 따라서 양당 모두 후보선출권자의 자격과 관련하여 개방화와 폐 쇄화의 연속선상에서 중간부분에 해당하는 절충형으로 평가할 수 있음. 후 보 결정과정에서 선거인단을 구성할 때 당원의 비중을 최소 50%로 하고, 당원과 일반국민의 참여를 보장하고 있기 때문임. 동시에 일반 국민의 선거 인단 참여와 동시에 일반국민 여론조사결과의 경선 반영은 개방성의 확대 로 해석할 수 있음. 광역자치단체 후보자 선정의 분권화정도: 공직후보 분권화 정도의 측면에서 보면 양당 모두 집권형과 분권형의 연속선상에서 집권화된 방향에 가까운 - 37 -
것으로 판단됨. 왜냐하면 양당은 공천심사위원회를 설치하여, 이 기구를 통 해서 경선실시 여부를 결정했고 경선을 실시할 경우 신청자중 어떤 후보를 경선에 참여시킬지를 결정하는 방식이었기 때문임. 한나라당의 경우 공천심 사위원회 및 국민공천배심원단의 구성에 대해서 최고위원회의 의결을 거치 도록 하고 있음. 민주당의 경우 공천심사위원회의 구성과 최고위원회가 필 요하다고 할 때 광역자치단장 경선을 실시하도록 하고 있음. 광역자치단체 후보자 결정방식: 앞서 살펴보았듯이 한나라당과 민주당은 모 두 공천심사위원회를 설치하여 집권화된 방식으로 후보자를 결정하였음. 상 황이 이러다 보니 양당 모두 광역단체장 후보의 경우 총 30명중 22명이 단 수 또는 전략공천의 방식으로 되었으며, 경선을 실시한 경우는 한나라당 2 개 지역, 민주당 4개 지역에 불과했음. 민주당은 서울과 경기에서 여론조사 를 반영하여 후보자를 결정하였음. 13) 광역자치단체장 후보의 결정방식에서 전략 또는 단수공천방식이 더 많이 사용된 것은 후보자의 결정방식이 지명 과 투표의 양극단 사이에서 투표 보다 지명의 방식에 상대적으로 가까운 것 으로 평가할 수 있음. 물론 과거와 같은 당대표나 몇몇 지도자에 의한 지명 방식은 아니었음. 일정부분 대표성에 기초하여 구성된 위원회의 결정에 따 른 것임. 그럼에도 불구하고 광범한 당원과 일반 유권자 등이 참여한 가운 데 투표로 이뤄지는 후보결정 방식과는 구별되는 경우임. <표 3-6> 광역단체장 후보 결정방식 결정방식 한나라당 민주당 경선 2 4 단수/전략공천 14 8 여론조사 0 2 합계 16 14 13) 민주당은 서울에서 여론조사를 통해서 한명숙 후보를 공천하였으며, 경기지역에서는 김진표 후보 가 이종걸 후보와의 여로조사에서 승리한 후 국민참여당 유시민 후보와의 단일화에 따라 후보를 사퇴하였음. - 38 -
광역자치단체 후보자 선정의 여론조사 반영: 공직후보 결정방식과 관련하여 한국적 특수성 차원에서 논의되어야 하는 것이 여론조사 부분임. 공직후보 선정과정에서 여론조사를 일정부분 반영하는 것은 후보 결정방식과 관련하 여 투표방식에 상대적으로 가까운 것임. 여론 조사는 다수의 참여를 전제로 하기 때문임. 동시에 여론조사는 공직후보 선출권자의 자격과 관련된 측면 도 분명히 있음. 여론조사 대상은 당원과 비( 非 )당원을 모두 포함하여 이뤄 지는 경우가 대부분임. 따라서 여론조사 결과의 반영은 후보선출권자의 자 격과 관련하여 개방화와 폐쇄화와 연속선상에서 보면 선출권자 자격의 극 단적 개방상태라 할 수 있음. 광역자치단체장의 경우 2개 지역에서 20%의 비중으로 여론조사결과를 경선과정에 반영하였음. 민주당은 4개 지역에서 50%의 비중으로 여론조사 결과를 후보 선정과정에 반영한 것으로 나타났 음. 특히 서울과 경기 지역 광역단체 후보자 선정은 순수하게 여론조사만을 반영하여 후보자를 선정하였음. 광역자치단체 후보자 선정과정 참가자 자격: 후보 자격의 개방성과 관련하 여, 당의 후보로 공직선거에 나서려는 예비 후보의 자격에 대해 추상적인 기준을 제시하고 있음. 당원자격 이외에 추상적 의미의 도덕성, 전문성, 지 역 유권자 신뢰도, 당과 사회에 대한 기여도, 당선가능성 (한나라당), 정치 성, 기여도, 의정활동 능력, 도덕성, 당선가능성 (민주당)를 규정하고 있음. 다만 공천배제의 기준은 과거에 비해 높아진 것을 긍정적으로 평가할 만함. 광역자치단체 후보자 선정과정의 국가 개입과 공천 제도화: 공천 제도화는 선거법에 공직자의 임기만료에 따른 공직선거일의 법정화와 같은 맥락으로 이해할 수 있음. 현행 통합선거법 제정 이전에는 선거일 공고주의 에 따라 선거를 실시할 수 있는 기간만을 법적으로 정해놓고 해당 선거의 구체적 선 거일은 공고권자가 결정하여 공고할 수 있도록 했음. 이에 따라 선거 시기 를 둘러싼 정치적 논란이 불가피했음. 선거를 언제 실시하느냐에 따라 정치 적 이해관계가 엇갈렸기 때문임. 이러한 논란을 최소화하고 예측 가능한 정 - 39 -
치를 시련하기 위해 1994년 통합선거법 제정 시 선거일 법정주의 를 채택 하게 되었음. 따라서 대통령 선거는 대통령 임기만료 전 70일 이후의 첫 번 째 목요일, 국회의원 총선거는 국회의원 임기만료 전 50일 이후의 첫 번째 목요일에 실시하도록 한 것임. 따라서 선거출마를 준비하는 예비 정치인들 과 현직 정치인들 간의 선거운동 기회의 불균형을 최소화하고 유권자들에 게 선택에 필요한 충분한 정보를 제공한다는 의미에서 공식 선거운동 개시 일정기간 전까지 공직후보 선정을 마무리하도록 제도화 할 것임. 한편, 개 별 정당의 공직후보자 추천과정은 각 정당 내부의 권력투쟁 과정이자 결과 로서 개별 정당의 권력 관계가 공직후보자 추천과정에 반영될 수밖에 없음. 따라서 정당의 공직후보 선정을 일정기간 전까지 완료하도록 법정화( 化 )하 는 것과 같은 맥락에서 개별 정당의 공직후보선정을 위한 방식도 선거일 기 준 일정기간 전( 前 )까지 완료하도록 규정할 필요가 있음. 광역자치단체장 후보자 공천배심원제도: 6.2 지방선거 과정에서 한나라당 과 민주당은 공천개혁의 일환으로 공천배심원제를 채택하였는데, 한나라당 의 경우 중앙당과 시 도당에 국민공천배심원단을 구성하여 전략지역 및 비례대표 후보자를 심의하도록 하였음. 국민공천배심원단은 각계 인사 30 명 이상으로 구성하며, 중앙당 국민공천배심원단은 광역 및 기초 자치단체 장을 심의대상으로 하였음. 본래 한나라당의 국민공천배심원단은 당 쇄신특 별위원회에서 공천제도 쇄신방안의 일환으로 제안되었으며, 전략지역 후보 나 공천심사위원회에서 추천한 단수후보가 민의를 반영하지 않을 경우 이 를 시정하기 위한 견제장치로서 도입되었음. 하지만 6.2 지방선거에서 국민 공천배심원단은 제 역할을 하지 못한 것으로 보임. 가장 큰 이유는 국민공 천배심원단의 역할이 제한적이라는 점에서 찾을 수 있을 것임. 국민공천배 심원단은 후보 결정에 직접적인 영향력을 행사하지 못하고 단지 결정된 후 보에 대한 재심 요청권만을 가지고 있었음. 즉 전략후보나 단수 후보에 대 해 배심원단 재적 2/3의 의결로 최고위원회에 재심을 요구할 수 있을 뿐이 며, 그나마도 권고 요구에 불과할 뿐이어서 최고위원회에서 재의 요구를 수 - 40 -
용하지 않을 경우 후보자 선정에서 아무런 영향력을 미치지 못하였음. 당 쇄신특별위원회에서 제안된 안은 본래 국민공천배심원단에서 부결될 경우 공천심사위원회에서는 새로운 후보를 추천하도록 되어 있었으나 당헌 당 규 개정 과정에서는 이러한 조항이 완화되어 단지 재심 권고만을 할 수 있 도록 규정되었음. 민주당의 경우 시민공천배심원단의 역할이 보다 강화되어 단순한 심의가 아닌 후보자 선출 과정에도 참여하도록 되어 있음. 이는 민 주당 당헌 당규에서 시민공천배심원 경선 을 규정하고 있다는 점을 통해 서도 드러남. 민주당의 제5회 전국동시지방선거후보자추천을 위한 시민공 천배심원경선시행세칙(2010. 3. 7 제정)을 통해 배심원경선의 구체적인 사 항을 규정하고 있음. 이 규칙에 따르면 시민공천배심원단은 해당 선거구 유 권자로 구성된 현지 배심원 100인 이상과 각 계층을 대표할 전문가들로 구성된 100인 이상의 전문 배심원 으로 구성됨. 배심원경선은 후보자의 정견발표, 패널토론, 후보자간 상호토론, 배심원 서면 질의 등의 다양한 방 식의 토론회와 배심원 선거를 통한 후보 선출 과정으로 진행됨. 민주당은 6.2 지방선거에서 총 12개 지역에서 시민공천배심원경선을 실시하였음. 그 가운데 광역자치단체장 후보 선출 지역은 인천과 광주 두 곳이고, 나머지 10개 지역은 기초자치단체장 후보 선출지역임. 결론적으로 이번 지방선거에서 광역자치단체 공직후보자의 선정과정은 2006년에 비해 후퇴했다고 할 수 있음. 무엇보다 공직후보자의 결정방식에 있어 전략공천위주의 폐쇄성, 공직후보 선출권자 자격의 개방성, 공천과정 의 분권화 등에서 적지 않은 문제점을 보이고 있음. 구체적으로 보면 지방 정치의 지방화를 위해 공직후보 선정방식과 선정과정의 분권화가 필요함. 독일의 사례처럼 정당이 후보자를 공천할 때 당원에 의해서 직접 비밀 투 표에 의한 민주적이고 공정한 공천과정을 통해서 후보자를 선출함으로써 지방정치와 지역정당의 발전에도 기여할 수 있을 것임. 또한 상향식 공천제 도를 정당법과 정당의 당헌 당규에 규정함으로써 당 지도부 또는 지역구 국회의원의 후보자 공천의 전횡을 방지하게 될 것이고, 지방선거가 정당 지 - 41 -
방조직의 정상화 및 지역정치 발전에도 기여하게 될 것임. 정당의 지방조직 복원의 출발점은 새로운 지구당을 통해서 정당정치의 복원에 기여하는 효 과가 있게 될 것임. 또한 상향식공천은 대중 의견 수렴의 확대를 가져오고, 후보들의 대표성이 강화되는 효과도 발휘될 수 있을 것임. 다만 상향식 공 천이 제도화되고 정착되기 위해서는 다음의 조건들이 선결되어야 할 것임. - 첫째, 정당공천은 절차가 미리 마련되고 공개되어야 하며, 미국, 독일과 마 찬가지로 정당의 당헌 뿐 아니라 법적으로 상향식 공천에 대한 명확한 규 정이 마련되어야 함. - 둘째, 후보자격에 있어 중앙당 지도부에 의한 폐쇄적인 공천이 아닌 개방 적인 형태로 변화해야 하며, 공천 결정권에 있어서도 중앙 집중에서 탈피 해 분권화가 이루어져야 할 것임. - 셋째, 후보자 선출방법에 있어서도 중앙의 획일적인 선출방법을 따라가는 것을 벗어나서 지역정당 구성원의 합의에 의한 민주적 선출방법에 의해서 이루어져야 함. 예를 들어 예비선거제도나, 이번에 도입된 국민배심원제나 시민배심원공천제도와 같은 다양한 방법 등을 시도해 볼 수 있을 것임. - 마지막으로, 공직후보 선정방식과 공천시기의 제도화와 관련하여 개선책 이 필요 할것임. 공천방식과 시기의 제도화를 통해 예측 가능한 정치의 실 현이 보다 앞당겨질 것이며, 이는 정당정치의 발전에도 도움이 될 것이기 때문임. - 42 -
Ⅳ. 6.2 지방선거 기초단체장공천제도 평가와 개선방안 지난 1995년 자치단체장과 지방의회 의원을 선출하는 지방선거가 시행되 면서 지방정치의 발전 가능성에 대한 국민들의 관심과 기대는 매우 높아짐. 하지만 후보공천과정에서부터 뇌물성 공천헌금과 예비후보자 매수 등 많은 문제점들이 지속적으로 불거져 나오면서, 지방선거후보공천에 대한 국민들 의 우려가 심화되어옴. 2010년 지방선거를 앞두고, 새롭게 시민공천 또는 국민공천 배심원제를 민 주당과 한나라당이 도입하기로 함. 각 정당이 추진하는 공천제도의 변화가 과연 후보선출과정의 민주주의를 발전시키고, 나아가 지방정치의 활성화에 기여할 수 있을 것인지에 대한 의 구심은 여전히 국민들 사이에 사라지지 않고 있음. 한국정당의 공직 후보자 공천과정에 대한 기존의 연구들의 특징은 다음과 같음. 대체로 대통령 또는 국회의원 후보자공천방식을 중심으로 이루어져왔으며, 지방선거의 후보자, 특히 기초단체장 후보자선출 방식에 대한 관심은 그다 지 높지 않았음(모종린, 전용주 2004). 아울러, 기초단체장 및 의원 후보에 대한 정당공천제 폐지를 둘러싼 논쟁 을 제외한다면, 지방자치의 뿌리를 구성하는 지방선거의 공직후보선출과 정에 대한 체계적인 연구가 충분히 이루어졌다고 보기는 힘듦. - 43 -
이 연구는 한나라당과 민주당 등 한국의 주요 정당들이 지난 2010년 6.2지 방선거를 앞두고 시행한 기초단체장 후보들에 대한 공천사례를 분석함으로 써 민주적이며, 실현가능한 제도개선 방안을 제시하기 위한 것임. 이를 위해서, 이 연구는 우선, 공천제도에 관한 대부분의 선행연구들이 주 목해왔던 포괄성(inclusiveness)과 분권화(decentralization)보다는, 참여 (participation)와 경쟁(contestation) 차원에서 공천민주주의를 개념화하 고, 이를 토대로 이번 지방선거에서 적용된 한나라당과 민주당 등 주요 정 당들의 공직후보선출방식의 제도적 특성을 분석할 것임. 이 연구는 한나라당과 민주당을 비롯한 한국 정당들의 공직후보선출방식이 권위주의 형태를 탈피하여 기껏해야 유사민주주의(facade democracy) 형 태로 변모하고 있다는 점을 밝히고, 그 원인이 민주주의적 가치보다 선거 시장에서의 경쟁력을 우선시하는 카르텔 정당(cartel party)의 속성에 있다 는 점을 밝힐 것임. 이 연구에서 저자의 주장을 요약하면 다음과 같음. 최근 여러 정당들이 각각 추진해온 공천방식의 개방화와 분권화가 단순히 선거시장에서 단기적 수요를 창출하기 위한 정당지도부의 전략적 선택에 불과하며, 설사 이러한 시도들이 비록 유권자들의 관심을 유도해 득표에 도움을 줄 지라도, 당원들의 참여와 유능한 후보자들 사이의 경쟁을 제약 함으로써 오히려 정당민주주의의 심화를 위협할 수 있음. 지방정당조직의 무능과 부패에 대한 단기적 처방으로서 권위주의적 전략 공천과 비당원을 선출권자에 포함하는 국민경선 및 배심원제도 등 임의적 인 경선규정을 도입하는 것보다 민주적 당원경선제도를 활성화하기 위한 장기적 방안을 구체적으로 마련하는 데에 노력을 집중해야하며, 흥행 을 위해 당원을 들러리로 세우는 공천개방, 특히 국민여론조사로 후보경선을 - 44 -
대체하는 것은, 민주주의의 원칙을 훼손할 위험이 있음. 하지만, 지역토후세력과 유착가능성이 높은 지역, 특히 영호남 지역의 지 역정당조직정비를 위해 국민참여경선 또한 적극적으로 활용할 필요가 있 으며, 필요하다면 중앙선거관리위원회의 정당경선위탁관리와 당내감찰제 도를 활성화해야함. 아울러 한국에서 공직후보자선출 방식의 개혁은 제도적 차원에서 뿐만 아 니라, 당원중심의 공직후보선출 문화의 정착이 정당민주주의의 심화 (deepening)를 위해 필수적임. 점진적일 뿐만 아니라 다차원적인 공천개혁이 필요함. 이 연구의 구성은 아래와 같음. 1절에서는 공천제도 및 공천민주주의와 민주화에 관한 선행연구 검토: 민 주적 공직후보공천에 대한 개념화 시도와 개방화론 과 당원중심론 을 중 심으로 공천제도에 관한 논쟁 소개 2절에서는 2010년 6.2 지방선거에서 이루어진 공천사례를 분석: 공천의 유형, 시민/국민공천배심원제, 공천심사위원회의 구성, 지역 및 여성후보 의 대표성, 공천결과에 대한 수용문화에 대한 소개 3절에서는 참여와 경쟁 차원에서 공천과정의 민주화를 위한 제안 4절 결론 1. 공천제도에 관한 선행연구 1) 포괄성, 분권화, 그리고 참여와 경쟁 공직후보선출은 정당이 수행하는 기본 기능으로서 최근 들어 많은 이들의 주목을 받아왔음(Hazan and Rahat 2006). - 45 -
기존의 연구들은 후보선출권자와 후보자의 포괄성, 분권화, 투표시행 여부 및 투표 방법 등을 중심으로 다양한 형태의 공직후보선출과정에 대한 유형 화를 시도해왔음 후보선출방식의 민주적 개혁에 대한 논의 역시 최근에 진행되어옴(Bille 2001; Rahat & Hazan 2001; Hazan 2006; Hazan & Rahat 2006; Cross 2008; Rahat 2009). 특히 후보선출권의 확대를 의미하는 포괄성(inclusiveness)과 지역조직으 로의 후보선출권한분산을 의미하는 분권화(decentralization)는 정당민주 주의의 핵심적 결정요인으로 공천방식의 민주화에 대한 논의의 초점이 되 어왔음. 예를 들면, 페닝스와 하잔(Pennings & Hazan 2001)은 포괄성과 분권화 가 후보선택의 민주화를 결정하는 가장 중요하고 결정적인 기준 이라고 주장하였음. 하지만 다양한 논의에도 불구하고 여전히 민주주의적 공천방식에 대한 합 의 수준은 그다지 높지 않음. 그 이유로는, 첫째, 과두제적 후보공천 방식에 대한 문제의식이 부족하고 민주주의적 공천방식에 대한 요구가 충분히 성숙하지 못하였기 때문임. 정치체제의 민주화에 대하여 광범위한 사회적 합의가 존재하는 것과는 달 리, 정당후보공천의 문제는 여전히 많은 이들에게 사적 집단의 선택영역 으로 인식되고 있음. 이는 정당이 소위 과두제의 철칙 을 극복하고 민주주의적 발전을 도모하 는 데에 중대한 장애가 되고 있음. - 46 -
둘째, 다단계(multi-stages)와 다수의 행위자를 포함하는 공천과정의 특성 때문에 다양한 정치적 맥락 속에 존재하는 정당들에게 보편적으로 적용할 수 있는 제도적 방안을 찾기 힘들기 때문임. 라핫(2009, 69)은 어떤 후보선출방식이 민주주의적인가 를 논하면서, 포괄성과 분권화의 조합을 통해 창출되는 참여, 책임성, 반응성, 경쟁 등 네 가지 민주주의 요소들이 서로 충돌할 수 있으며, 특정한 후보선출방식 이 이들 사이에 특정한 교환(trade-off) 을 요구한다고 보았음. 따라서 그는 여러 선출방식을 혼합하는 것이 바람직하며, 후보자 심사 위 원회의 초기 스크리닝, 당기관에 의한 수정보완, 당원에 의한 최종선출 등 세 과정을 혼용함으로써 적정수준의 참여, 대표성, 경쟁, 반응성을 얻는 것이 바람직하다고 주장하였음. 셋째, 기존의 연구들은 공천민주주의를 구성하는 핵심적인 요소들에 대한 충분한 논의와 합의를 이루어내지 못하고 있음. 상당수의 연구들은 후보선출권한의 포괄성의 확대, 즉 참여수준의 확대를 의미하는 개방화를 공천민주화와 동일시하고 있음(Hopkin 2001; Hazan 2006). 하지만, 필드 외(2008, 625)가 잘 요약하고 있듯이, 참여의 확대, 즉 선출 권자에 대한 포괄성은 정보가 부족하고 원자화된 선출권자 를 조작함으 로써 정당지도부에게 도전할 수 있는 활동가 들을 억압하기 위하여 활용 되어 왔음 분권화 또한 국가 수준에서의 과두제 를 대신하여, 지역수준의 과두제 를 낳을 수 있음. 일반적인 상식과 달리 개방화와 분권화가 이처럼 공천민주주의와 대치될 수 있다는 점은 정당 개혁 또는 민주화를 내세워 한국 정당들이 변형시켜 - 47 -
온 공천방식의 한계를 이해하는데 매우 중요함. 예를 들어, 한국에서는 전국적 정당조직에서의 발생하는 과두제보다 토후 세력과 유착한 지방정당조직의 과두제가 더 심각하게 정당정치의 후퇴를 유발할 수 있음. 아울러, 지역의 정당엘리트들이 쉽게 (종이)당원을 동원할 수 있는 조건에 서 일반 당원에 의존한 공직후보선출방식이 과두제적이며 국지적 지역정 치를 재생산할 수 있으며, 비당원에 대한 개방화 역시 정당민주주의의 근 간을 해칠 수 있음. 따라서 단순히 기계적으로 분권화와 일반당원 또는 비당원의 참여를 개방 하는 것이 민주적 공천제도 수립을 위한 기본 방향이라는 통상적인 주장 은 허구일 수 있음. 넷째, 정치체제수준에서의 민주주의에 관한 논의와 달리, 대부분의 정당연 구자들은 공천민주주의의 핵심적 구성요소로서 경쟁성을 그다지 고려하지 않았다는 점임. 달(Dahl 1971)을 비롯한 여러 민주주의연구자들은 정치세력 사이의 자유 롭고 공정한 경쟁을 참여와 함께 민주주의적 정치체제의 핵심적 조건으로 규정하고 있음. 후보공천의 민주주의 역시 당원들의 참여와 함께 후보자들 사이의 자유롭 고 공정한 경쟁을 요구함. 공천과정 및 결과를 경쟁 차원에서 평가하는 것은 비록 일반당원들에게 포괄적인 선출권이 부여되었다고 해도 매우 제한된 수의 후보자들만이 경선에 참여하는 비경쟁적 후보선출과정을 구별해내는데 중요함. 예를 들어, 지난 6.2 지방선거에서 진보신당과 민주노동당 후보자들의 당 내후보경선은 대체로 민주적이라고 보기에는 미흡한 단일후보에 대한 찬 반 투표로 진행된 비경쟁적 공천임. - 48 -
공천과정의 민주주의와 민주화에 관한 선행연구들이 경쟁성 차원을 그다 지 고려하지 않은 것은 아마도, 후보자선출권자의 포괄성과 분권화를 중 심으로 공천과정에 행사되는 개인으로서의 당원과 지역당조직의 권한을 중요시해온 전통적 시각 때문일 수 있지만 공천민주주의는 후보선출권자 의 범위(포괄성)와 역할(분권화)에 관한 법적 제도적 권한에 국한시키기 보다는 당원의 참여(participation)와 후보자들 사이의 경쟁(contestation) 등 두 가지 차원에서 포괄적인 개념화가 필요함. 2) 공천제도의 민주화 아래의 <그림 4-1>은 공직후보선출과정에 대한 당원 및 비당원의 참여와 경쟁성 등 두 가지 차원에서 후보공천 유형을 구분한 것임. <그림 4-1> 공천유형과 민주화 경로 - 49 -
위의 <그림 4-1>에서 나타나듯이 공천제도는, 각각 민주적 참여와 경쟁성 의 수준에서 이루어지는 특정한 조합에 따라 구분할 수 있음. 후보선출과정에서 당원들 이외에 일반 시민들의 참여가 보장되는 공천방식 은 이미 잘 알려져 있는 미국과 함께 아이슬랜드, 스페인, 이스라엘 등 일부 국가들의 정당들에서 수용됨(유형 B, Rahat and Hazan 2001, 302; 마인섭 2003; Gallagher et al. 2006; 손병권 2007). 하지만 대부분의 유럽국가들에서 정당들은 시민들에 대한 개방보다는 당원 들에 의한 선출 방식이 채택되고 있지만(유형 A), 한국과 같이 장기적인 권 위주의 체제를 경험한 국가들의 경우, 시민들에 대한 공천과정의 개방보다 는 민주화 과정에서 정치적 정당성을 확보한 권위주의 체제의 후계자 정당 또는 민주주의적 정당의 지도자들의 지명에 의존하는 폐쇄적이며 하향식 공천방식이 유지되는 경향이 있음(유형 C). 민주주의가 심화되어가는 과정에서 정당의 민주화에 대한 당내외의 정치적 압력이 형성되면서 점차 공직후보선출권자를 확대하여 일반당원에 의한 상 향식 또는 일반시민들이 참여하는 개방형 공천방식을 일부 접목시키려는 시도가 발생할 수 있음. 과거 한국의 개혁당이나 민주노동당, 진보신당이 서구정당을 모델로 일반당 원의 투표로 공직후보선출방식을 도입한 것은 이러한 시대적 요구를 반영 한 것이라고 할 수 있음. 하지만 이들의 경선 역시 상당수가 단수후보에 대한 찬반투표였다는 점에 서 비경쟁적 공천방식을 벗어나지 못함. 최근의 지방선거에서 민주당이나 한나라당이 도입한 당원경선제의 경우 서 - 50 -
구의 당원중심의 후보선출방식과 유사해보이지만 진성당원이 부족한 실정 에서 정당지도부와 지역구 의원 및 당원협의회 운영위원장이 결정적인 영 향력을 행사한다는 점에서 앞서 언급한 사례들과는 상당한 차이가 있음. 아울러 양당의 중앙당 지도부가 전략공천을 행사하며, 특히 광역단체장후보 공천의 경우에는 단수추천이 빈번하다는 점에서 여전히 비경쟁적 당지도부 중심형에 머물고 있음(유형 E). 일반시민이 후보선출과정에 참여하는 국민경선제나 당원과 일반시민이 동 시에 참여하는 국민참여경선제와 국민/시민배심원제 역시 일부 미국정당의 프라이머리 시스템과 유사한 측면이 있지만, 중앙당과 시도당 지도부가 경 선에 참여하는 후보자 선정에 결정적인 영향력을 행사한다는 점과 후보선 출권자의 투표 대신 여론조사결과를 반영할 수 있도록 허용하고 있다는 점 에서 구분됨(유형 D). 3) 한국의 공천제도 논의: 개방화론 vs. 당원중심론 한국의 공직후보자선출방식에 관한 여러 연구들 또한 앞서 살펴본 서구에 서의 논의에 기초하여 공천의 유형화를 시도하고 각각의 제도에 대한 장단 점을 비교 검토하여 한국의 정치적 맥락에서 유용한 공천방안을 제시하기 위해 노력해왔음(김형철과 홍재우 2006; 이현우 2006; 박명호 2007; 박경 미 2008; 이동윤 2008; 길정아와 이하경 2009). 이들은 대체적으로 공천심사위원회(위원장)의 당외인사 포함여부와 심사 위원의 공개수준, 경선방식 수용여부와 공천방식의 결정 등에 초점을 맞 추고 개방성과 투명성의 수준에 따라 정당공천민주화를 평가해왔음. 예를 들어, 박경미(2008)는 한나라당과 통합민주당의 18대 국회의원 공 천과정을 분석하면서 당시의 공천을 주도했던 각 당의 공천심사위원회가 - 51 -
당지도부에 의해 임명된 비선출직이었지만, 당외인사를 포함하여 구성되 었다는 점과 당원등록과 동시에 후보심사를 받을 수 있게 허용하였다는 점에서 배타성 과 포괄성 이 혼재되었다고 규정하였음. 한국에서 이루어진 특히, 지방선거에서 공천제도와 관련한 기존의 연구들은 또한 공천제도가 갖는 특성 자체보다는 현행 공천제도가 투명성, 공평성, 효율성, 본선 경쟁력 등에 미치는 영향에 대한 평가에 주력해왔음. 이들은 공천과정에서 발생할 수 있는 뇌물 수수와 같은 부패, 성별이나 경제적 능력에 의한 불평등, 고학력 또는 전문성을 갖춘 경쟁력 있는 후 보자 선출 등에 대한 실증적 평가에 기초하여 공천제도의 개선방안들을 제시하였음(황아란 2002; 황아란과 주용학 2002; 육동일, 2003; 모종린, 전용주 2004, 김석우, 임성학, 전용주 2008). 예를 들면, 황아란과 주용학(2002, 690)은 2002년 자치단체장 공천과정 에서 나타난 과열경쟁, 경선거부 또는 불복, 탈당 후 무소속 출마, 경쟁후 보매수, 성비불균형 등의 문제점들을 제기하고, 경선참가자에 대한 시민 의 이해도를 높이고 경선방식을 민주화해야한다는 제안하였음. 한국에서 공직후보자선출방식에 대한 논의는 민주화이후 지속되었던 정당 개혁논의에 뿌리를 두고 있음. 공천방식의 개혁을 통해 궁극적으로 정당발전을 도모한다는 공동된 지향 이 존재함에도 불구하고 기존의 연구들은 크게 정당의 자생성에 대한 믿 음에 차이를 두고 민주적 정당발전을 이루기 위한 동력의 창출과 공천방 안에 대하여 대립되는 견해들을 제시해왔음. 아래의 <표 4-1>은 비록 거칠지만 이들의 주장을 개방화론과 당원중심론 으로 나누어 요약한 것임. - 52 -
<표 4-1> 후보공천 논쟁 개방화론 당원중심론 진단 정당자생력 부재 정당자생력 부족 지향 정당개혁 정당강화 발전 동력 외부 동력 내부동력 탈정당(시민단체와 선거연합) 정당중심 공천방식 개방화(일부의 전략공천) 분권화(상향식 공천) 중앙당 주도 지역당조직 주도 국민경선 당원경선 국민공천배심원제 기초단체 정당공천 반대 기초단체 정당공천 허용 개방화론자들은 암묵적 또는 명시적으로 기존의 정당들, 특히 한나라당과 민주당으로 대별되는 지역정당들이 자력에 의한 정당개혁을 이루기는 힘들 다고 보는 반면, 당원중심론자들은 여러 가지 한계에도 불구하고 정당 스스 로 자생력을 키우기 위한 노력을 기울여야한다고 주장함. 공직후보자선출방식과 관련하여 개방화론을 옹호하는 이들은 정당 외부로 부터 정당개혁의 동력을 찾고, 이를 위해 후보자 또는 선출권자의 개방화가 중요하다고 봄. 이들은 진성당원이 절대적으로 부족한 현실에서 형식적인 당원중심의 상 향식 공천방식은 단기적으로 고비용 선거와 부패하고 무능한 후보자를 양 산할 뿐만 아니라, 장기적으로 정당의 체질 개선을 이루기 어렵기 때문에, 공천과정에서 시민에 대한 개방성의 수준을 높이는 것이 중요하다고 주장 함. 이들의 입장에서는 외부 자원을 동원하기 위해서 지방당조직의 영향력을 압도하는 중앙당 중심의 공천이 이루어져야하며, 전략공천에 대해서도 그 - 53 -
다지 부정적이지 않음. 이번 6.2 지방선거에서 한나라당과 민주당이 도입을 고려하거나 시행했 던 국민참여경선제도나 국민/시민배심원제도는 개방화론자들이 선호하는 공천방식이라고 할 수 있음. 이에 반하여, 당원중심론자들의 경우는 비록 한계가 있지만 정당의 자생성 에 대한 어느 정도의 신뢰를 바탕으로 상향식 공천과 같이 당원의 권리를 강화하는 민주화를 실현시켜야한다고 믿음. 대의원 또는 당원경선에 의한 공직후보자선출 방식이 이에 해당함. 정당 내부의 분권화와 관련해서도 당원중심론의 경우 공천은 지역당조직 을 중심으로 공직후보자 경선이 이루어져야한다고 봄. 이들은 비록 지역주의에 의존해온 지역정당들의 문제점을 부정하지 않으 며, 비록 규범적 또는 현실적 차원에서 만족스럽지는 않더라도 후보공천 이 조직화된 당원 중심으로 이루어져야한다고 봄. 예를 들면 황아란(2002, 15)은 주용학(2002)과 마찬가지로 기초단체장후 보 선출을 위해 지구당 조직의 민주화 를 전제로 전면적인 지구당 중심 의 상향식 경선제 를 도입하고, 주민참여경선제 와 같이 일반유권자도 경선에 참여할 수 있도록 개방 하고, 공모선거인단의 규모를 크게 함으 로써 동원투표의 영향 을 줄이도록 해야 한다고 주장하지만, 정당공천폐 지와 같은 처방이 책임정치를 실현할 정당정치를 미리봉쇄 하는 것이라 고 보고 반대하였으며, 이러한 공천방식의 변화발전이 정당민주화와 정책 정당으로의 전환에 기여할 것이라고 보았음. 민주화 이후 한국 정당들에 의해 추진된 후보자 공천개혁의 변화는 분권화 와 개방화로 요약될 수 있음. 1990년 말 지방의회 선거법과 함께 자치단체장 선거법이 통과된 이후 - 54 -